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Uso Mltiplo da gua e Mltiplos Conflitos em Contextos Urbanos: o caso do Reservatrio Billings

Roberto Luiz do Carmo Renato Tagnin

A questo dos recursos hdricos tem se revelado um dos aspectos mais importantes da relao sociedade/natureza nos dias atuais, principalmente depois do processo de intensa urbanizao pelo qual passou todo o planeta, e de maneira especial o Brasil, nos ltimos quarenta anos. Os deslocamentos populacionais em direo s metrpoles fizeram com que houvesse uma potencializao dos problemas j existentes no perodo anterior, principalmente no tocante a infraestrutura urbana e acesso a servios pblicos. Mesmo considerando que o Brasil detentor de cerca de 12% de toda gua potvel existente no planeta, e que o Estado de So Paulo banhado por grandes rios como o Paran e o Tiet, constata-se que em algumas regies a situao em termos de balanceamento entre disponibilidade e demanda de recursos hdricos comea a atingir nveis crticos. Esse o caso da Regio Metropolitana de So Paulo, concentradora de grande parte da gerao de riquezas do Pas, mas que tem sido cada vez mais ameaada pelo desabastecimento de gua. Os motivos da situao atual so muitos, perpassando desde a localizao geogrfica (nas cabeceiras do Rio Tiet, o que faz com que a disponibilidade hdrica seja reduzida) at as formas diretas e indiretas de apropriao desse recurso natural. Usos, finalidades e grupos sociais diferenciados interagem criando uma perspectiva de aumento da demanda. preciso, de alguma forma, responder a essas diferentes, muitas vezes conflitantes, necessidades de gua. O uso mltiplo dos recursos hdricos, que est presente na legislao estadual e federal, encontra dificuldades para se realizar. O objetivo deste trabalho , por um lado, discutir a concepo de uso mltiplo da gua, assim como as diversas maneiras e situaes em que se reivindica a sua implementao. Por outro lado, o trabalho visa apresentar os atores sociais
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e econmicos envolvidos em uma luta constante por esse recurso natural escasso. Ao apresentar os atores em conflito, salientam-se os avanos obtidos no mbito da elaborao do Plano de Recuperao Ambiental da Represa Billings, ao mesmo tempo em que se buscam explicaes para a dificuldade de sua implementao. Para tanto, vamos analisar o caso do Reservatrio Billings e sua bacia, que abrange diretamente seis municpios da Regio Metropolitana de So Paulo (Diadema, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Santo Andr, So Bernardo, So Paulo). O volume total de populao desses municpios era da ordem de 11,6 milhes de habitantes em 1996, sendo que a populao residente na rea especfica da bacia era estimada em 710 mil pessoas, segundo Secretaria do Meio Ambiente (1999). Na seqncia, apresentamos algumas informaes histricas sobre a Billings e apontamos os principais tipos de uso, os agentes desses usos e os potenciais conflitos.

Reservatrio Billings: usos e conflitos


O incio do sc. XX foi marcado por um aumento muito acentuado na demanda por energia eltrica. No municpio de So Paulo, um centro industrial emergente, a demanda por energia eltrica cresceu acentuadamente neste perodo. Este aumento da demanda levou a empresa Light, concessionria responsvel pelo provimento de energia para a cidade, a buscar alternativas para gerao de energia. As usinas de Parnaba (1901) e Itupararanga (1914) j no eram suficientes. O Engenheiro norte-americano Asa White Kenney Billings chega a So Paulo em 1922 para dirigir os estudos, planejar e implantar as novas instalaes de gerao de energia. Com a ajuda de outro engenheiro, F. S. Hyde, encontra uma soluo tcnica para que o represamento a ser construdo fosse prximo ao centro de So Paulo e capaz de verter gua em direo ao mar, aproveitando o desnvel de mais de 700 m da Serra do Mar para gerao de energia na Usina de Cubato (que em 1964 passou a chamar-se Henry Borden)1. O sistema hidrulico construdo consistiu no represamento do Rio Grande (Jurubatuba), afluente do Rio Tiet, nas proximidades de Pedreira, em Santo Amaro, formando o reservatrio Billings (1927) e no desvio das guas para o reservatrio Rio das Pedras, construdo em 1926. No canal do Pinheiros, formado

Maiores detalhes da histria e do funcionamento do sistema Billings podem ser encontrados em Macedo (1992) e Diniz e Ferrari (1995).

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pela retificao do Rio Pinheiros e seus afluentes Guarapiranga e Grande, esto situadas as usinas elevatrias de Pedreira (1939) e Traio (1940). Estas usinas permitem a reverso das guas do Rio Tiet para o canal Pinheiros, procedimento que era empregado para regularizar o nvel de gua do reservatrio Billings, assegurando a gerao de energia. Por outro lado, o bombeamento tambm permitia que houvesse uma diminuio da gravidade das cheias do Rio Tiet, o que foi um dos argumentos da Light para aprovar a realizao da obra. A Light comprou uma grande rea de terreno com o objetivo de garantir a posse do reservatrio. Entretanto, no houve preocupao em termos de garantir que as reas adjacentes ao reservatrio tambm fossem adquiridas para fins de preservao e manuteno do reservatrio. O presidente Arthur Bernardes (atravs do Decreto Federal n 16.844, de 27/03/1925) permitiu o represamento das guas pela Light, sendo que um dos pontos do artigo primeiro do decreto afirma claramente que o represamento no poderia prejudicar o abastecimento de gua das populaes. A expanso industrial dos anos 1960/70, associada a uma srie de mudanas estruturais do pas (como a modernizao da agricultura, que liberou mo-de-obra, fazendo com que houvesse um grande fluxo migratrio das reas rurais em direo a reas urbanas) fez com que a Regio Metropolitana de So Paulo recebesse um vasto contingente populacional. Na esteira de sucessivas crises econmicas, as reas mais distantes do centro original da cidade passaram a ser vistas como alternativa de moradia, principalmente em funo do custo mais baixo da terra. Com esse processo, o reservatrio, que havia sido pensado basicamente para gerar energia, passa a ter duas outras utilidades contraditrias. Em um primeiro momento, a sua bacia passa a ser vista como uma rea possvel de ser ocupada. Mesmo considerando que desde incio dos anos 70 j havia uma legislao restritiva para ocupao da regio de mananciais (Lei Estadual n 898, de 18/12/1975), esta rea foi loteada irregularmente, vendida e ocupada. A populao que passou a residir nessas reas, devido inexistncia de infra-estrutura (coleta de lixo, coleta de esgotos), usa a gua da represa como escoadouro. Alm disso, o processo de ocupao caracterizou-se em algumas reas por assorear o reservatrio, em funo da remoo de vegetao e de movimentao da terra para a minerao, a agricultura e a implantao de loteamentos. Em um segundo momento, com a crise do abastecimento de gua em funo do aumento da demanda, retoma-se a possibilidade de utilizao da gua do reservatrio Billings como alternativa para o abastecimento pblico. Entretanto, a reverso da gua poluda do Tiet para regularizar o nvel da gua do reservatrio
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e garantir a produo de energia em Cubato, assim como a ocupao irregular das margens do reservatrio j haviam feito com que a represa poluda se prestasse cada vez menos para o abastecimento. Com estas observaes iniciais podemos identificar quatro usos que passam a ser conflitantes: a gerao de energia, a diluio de efluentes, o controle de inundaes e o abastecimento da populao. Apresentamos a seguir alguns aspectos que envolvem estes quatro tipos de uso da gua e suas especificidades.

A gerao de energia
O setor eltrico o maior usurio da gua no pas, o que faz com que possua um papel importante no gerenciamento dos recursos hdricos. relevante salientar que, embora esse tipo de uso no tenha carter degradativo, em si, as alteraes que ele promove para se viabilizar o caracterizam como modificador do meio ambiente. Para se ter uma dimenso da importncia econmica desse setor, basta dizer que o Brasil o terceiro maior produtor de energia hidreltrica do mundo, ficando atrs do Canad e EUA. H que se considerar tambm que a energia hidreltrica responsvel por cerca de 91% da energia produzida no pas 2 . A potncia instalada cresceu a uma taxa anual em torno de 3 a 4% nos ltimos anos. Mesmo com esse crescimento, a tambm crescente demanda por energia fez com que houvesse investimentos em outras fontes de energia, como o caso do gs natural principalmente com a construo do gasoduto Bolvia-Brasil. O aspecto a ser salientado aqui que o aumento da demanda energtica exige que todo o sistema de produo e distribuio nacional, que interligado e interdependente, funcione muito prximo ao limite mximo. E nesse contexto, mesmo uma usina relativamente pequena como Henry Borden acaba tendo um papel importante, especialmente considerando sua proximidade com o principal centro consumidor de energia do pas. Nesse sentido, e considerando o potencial de gerao j instalado nessa usina, a Billings situa-se no centro dos interesses desse setor.

Uso da gua para diluio de efluentes


A ocupao das margens do reservatrio Billings, assim como aconteceu no Guarapiranga, tem sido resultado de um processo de expanso urbana que ocorre em funo de fatores que poderamos classificar como macro/estruturais e fatores de ordem micro/conjunturais.
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As informaes sobre energia foram obtidas em Silveira et.alli (1999).

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Em uma perspectiva macro, a forma de desenvolvimento da economia brasileira, altamente excludente, tem determinado que apenas poucos grupos sociais se beneficiem com esse desenvolvimento. A valorizao da terra nas reas prximas s reas centrais dos municpios, o que claramente visvel no caso da Regio Metropolitana de So Paulo, expulsa a populao com piores condies econmicas para onde os lotes so mais baratos. Esses locais tm menor preo pela sua inadequao a assentamentos de caractersticas urbanas, em virtude da sua fragilidade e vulnerabilidade (encostas e fundos de vales), ausncia ou precariedade de infraestrutura e servios pblicos e poucas possibilidades de legalizao das propriedades. Soma-se a isso a inexistncia de polticas pblicas eficazes no sentido de reduzir as desigualdades, salientando-se, principalmente, a falta de uma poltica habitacional adequada para a populao de baixa renda. O que tem sido feito nesse sentido so aes paliativas, para equacionar situaes que j so crticas. Falta uma ao planejada, que coordene os diferentes nveis administrativos intervenientes sobre a metrpole. H um outro aspecto importante em termos estruturais: as transformaes na forma de produo industrial. Com a modernizao acelerada, a exigncia por mo-de-obra cada vez menor, em termos de nmero de pessoas que se pode empregar, e cada vez maior, em termos da qualificao exigida para insero no mercado de trabalho. Ou seja, as restries so crescentes para um conjunto populacional que tradicionalmente se inseria no maior plo de produo industrial do pas. Concomitantemente, ainda no nvel macro, ocorre um intenso processo de desconcentrao industrial3, que faz com que a Regio Metropolitana de So Paulo perca sua hegemonia como principal responsvel pelo valor de transformao industrial do pas, cedendo espao para o interior do Estado e, mais recentemente, para outros Estados inclusive atravs da disputa por investimentos industriais, que ficou conhecida com guerra fiscal. Em outras palavras, as perspectivas de retomada da atividade industrial como geradora de emprego e renda na Regio Metropolitana no so muito alentadoras. Em uma perspectiva micro, constatamos que a expanso urbana ocorre a impulsionada por dois conjuntos de fatores. Por um lado, sob a influncia direcionadora da especulao imobiliria, que impe um processo de ocupao descontinuado no espao, visando valorizar reas intermedirias. Por outro lado, atravs da omisso, ou conivncia, dos agentes governamentais responsveis pela fiscalizao do uso do solo e proteo de reas de interesse pblico, como o caso da rea de mananciais.
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Ver Pacheco (1996).

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A conjuno de todos esse fatores tem resultado na ocupao irregular de reas muito prximas ao reservatrio Billings. Por ser em grande parte irregular, essa ocupao no dispe de servios bsicos de infra-estrutura, principalmente coleta de esgotos. Ou seja, grande parte dos esgotos produzidos na bacia despejada in natura diretamente na represa, comprometendo a qualidade da gua. Os moradores da rea de mananciais possuem vrias formas de organizao poltica para reivindicar melhoria de suas condies de vida. absolutamente legtimo e democrtico que eles se organizem para defender seus interesses. Entretanto, um ponto fundamental que o atendimento a esses direitos bsicos de infra-estrutura no reproduzam o que tem sido o padro. Ou seja, fundamental a implantao de redes coletoras de esgoto, desde que elas sejam integradas ao sistema de tratamento, afim desses efluentes no serem despejados diretamente no reservatrio. Alm disso, essa infra-estrutura no deveria servir como indutora para adensamento populacional em reas de proteo ambiental. H que se considerar tambm que, durante muitos anos, a reverso de guas do Pinheiros trouxe e, em menor escala continua trazendo, um volume considervel de efluentes provenientes de indstrias localizadas na Bacia do Alto Tiet; e que as indstrias possuem um impacto diferenciado sobre a qualidade da gua, uma vez que, mesmo que os volumes no paream significativos, a contaminao mais perigosa em relao quela causada pelo esgoto domstico. Nesse sentido vale a pena lembrar que foram detectados nveis considerveis de contaminao por metais pesados em alguns trechos do reservatrio4, resultante das indstrias localizadas na sua bacia. Identificamos, ento, mais dois grandes grupos intervenientes sobre o reservatrio. A populao residente na bacia, em sua grande maioria composta por pessoas com grandes dificuldades de insero em atividades econmicas, que demanda tanto terreno para construir suas habitaes quanto infra-estrutura bsica para melhorar suas condies de vida. E a indstria, que gera empregos e renda, mas que tambm gera poluio e, principalmente, induz novas ocupaes e atividades econmicas, que vo degradar ainda mais a bacia.

O controle de inundaes
Associada a essa funo de diluio de esgotos exercida pelo reservatrio Billings est a de controle de cheias, o que vem sendo efetuado desde que foram concludas as obras de reverso das guas dos rios Tiet e Pinheiros para a Billings. O sistema de reverso baseou-se em uma srie de barragens e elevatrias, operadas
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Uma descrio detalhada sobre a qualidade das guas do reservatrio pode ser encontrada em SMA (1999).

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no sentido de elevar o nvel das guas do Rio Tiet, de sorte que elas adentrassem pelo canal do Pinheiros, j retificado e nivelado a fim de acumular essas guas junto s elevatrias de Traio e Pedreira, permitindo sua transferncia para a Billings. Com a retificao dos rios Tiet e Pinheiros, iniciou-se um processo de valorizao das suas vrzeas e de sua ocupao urbana. No caso do Pinheiros, uma empresa ligada prpria Light aproveitou a canalizao e as desapropriaes de extensas reas de vrzea, por preos irrisrios, para criar loteamentos, como aqueles conhecidos por City Pinheiros e City Butant. A impermeabilizao de cada vez maiores extenses da bacia desses rios colocou crescentemente em crise o modelo de aproveitamento de guas para gerao de energia, pelo fato dele necessitar no do seu escoamento gravitacional Tiet abaixo, mas sim de repres-las, obtendo volume e profundidade suficientes para encaminh-las rio acima; justamente o contrrio do que necessrio nos eventos de cheia. As solues para esse impasse, contudo, foram sendo efetivadas no sentido de reforar o modelo de gerao, atravs da instalao progressiva de novas e mais potentes bombas nas elevatrias de Traio e Pedreira, alm de outras adequaes em todo o sistema hidroenergtico. Essa forma de controle de cheias segue sendo hoje, na prtica, a nica exceo em que admitido o bombeamento, aps sua proibio determinada por dispositivo constitucional, em 1989 e efetivada trs anos depois, em 1992. Mesmo com essa reduo, que propiciou uma recuperao da qualidade das guas da Billings, levando deciso de aproveit-las efetivamente para o abastecimento, a poluio transferida dessa forma para o reservatrio cerca de trs vezes superior quela que se origina das ocupaes urbanas da prpria Bacia Billings.

Uso da gua para abastecimento


Uma das caractersticas mais marcantes dos recursos hdricos sua distribuio irregular no tempo e no espao. Assim, em algumas pocas do ano, estamos sujeitos a enchentes, enquanto em outras pocas ocorrem estiagens. Da mesma forma, existem regies em que h uma grande disponibilidade hdrica, enquanto em outras a gua um bem escasso. Essas irregularidades afetam sobremaneira a Regio Metropolitana de So Paulo, que banhada pela Bacia do Alto Tiet. De novembro a maro so freqentes as enchentes, que sempre causam transtornos, enquanto de julho a setembro a estiagem obriga ao racionamento de gua. Em termos de disponibilidade hdrica importante lembrar que essa grande concentrao populacional est muito prxima s nascentes do Rio Tiet, ou seja, o volume de gua no muito grande. H uma escassez relativa de gua, que se agrava em determinadas pocas do ano.
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A escassez de gua para abastecimento da metrpole foi, durante muito tempo, solucionada com a importao de gua de outras bacias. O principal fornecedor de gua para a Regio Metropolitana o Sistema Cantareira, que atravs de um conjunto complexo de obras envolvendo reservatrios, tneis, bombeamentos, traz gua por uma distncia de mais de 100 km da bacia que engloba os rios Piracicaba, Capivari e Jundia. O aumento da demanda por gua um fenmeno generalizado no Estado. Entretanto, na medida em que ocorre um aumento da demanda por gua nas regies circunvizinhas metrpole, especialmente na Bacia do Piracicaba, surge o questionamento sobre o volume de gua exportado para essa regio. A metrpole necessita ampliar a captao de gua para atender a demanda, mas tem encontrado dificuldades para importar essa gua de seus vizinhos5. Uma das alternativas que se tornou inevitvel foi o uso da Billings para abastecimento da populao urbana. Com o intuito de analisar os problemas, identificar os atores sociais e institucionais intervenientes, e apontar caminhos orientados a viabilizar o uso do reservatrio para abastecimento pblico que foi elaborado o Termo de Referncia para o Programa de Recuperao Ambiental da Bacia Billings, que apresentamos no item 4. A nfase no abastecimento pblico contida no Termo de Referncia est em plena conformidade com a crtica situao de demanda acima descrita e a legislao existente, que apresentamos a seguir.

Legislao: uso mltiplo e hierarquia entre os tipos de uso


A Constituio do Estado de So Paulo, promulgada em outubro de 1989, tratou os recursos hdricos de maneira especial, na Seo II, do Ttulo VI Da Ordem Econmica. Merece destaque o Artigo 205, no qual se estabelece a criao do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos. A Lei n 7.663, de 30 de dezembro de 1991, regulamentou essa Constituio, instituindo a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Essa legislao significou um grande avano, adotando as bacias hidrogrficas como Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos (UGRHI), estabelecendo um sistema de gesto descentralizado e participativo, e tambm a obrigatoriedade de realizao de Planos de Bacia visando articulao das aes e maximizao de recursos financeiros no setor hdrico. Dois aspectos so sublinhados nessa legislao: a prioridade do uso das guas para abastecimento pblico e o uso mltiplo dos recursos hdricos.
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Sobre a disponibilidade e os tipos de uso de gua no Estado de So Paulo, ver Carmo (1998).

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A Lei federal n 9.433 instituiu a Poltica Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos que criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos foi aprovada em 8 de janeiro de 1997. importante chamar ateno para os pressupostos que esto embutidos nesta: Captulo I: dos fundamentos I - a gua um bem de domnio pblico; II - a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; III - em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e dessedentao de animais; IV - a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas; V - a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; VI - a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades. Esses fundamentos so bastante elucidativos da atual viso sobre os recursos hdricos. Acentuam a importncia da afirmao da gua como um bem pblico, estabelecem que o uso deve ser mltiplo e, principalmente, estabelecem uma hierarquia para o uso da gua, o que se torna cada vez mais relevante, tendo em vista as demandas crescentes e os conflitos da resultantes. A obedincia a esses fundamentos bsicos estabelecidos pela Legislao Federal que norteou e forneceu as diretrizes para a elaborao do Projeto Billings, que apresentamos a seguir. O Programa salienta explicitamente o uso da gua para abastecimento, o que, em muitos momentos, entra em conflito com o gerenciamento do reservatrio para gerao de energia.

O Programa de Recuperao Ambiental da Bacia Billings


Esse Programa constituiu uma das grandes linhas de ao do Projeto Billings, criado em 1997, por um grupo de secretarias estaduais de So Paulo do Meio Ambiente, de Energia, de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras para estabelecer as aes necessrias ao aproveitamento prioritrio das guas da Billings para o abastecimento da populao.
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Essa prioridade objetiva eliminar um dficit crnico no abastecimento, aproveitando as vantagens dos grandes volumes regularizados, da melhoria verificada na qualidade de suas guas e da localizao favorvel da represa (a montante e prxima dos locais de consumo). Esse dficit tem se agravado com o crescente comprometimento qualitativo das guas desses mananciais e com a captao em nveis superiores sua produtividade de todos os mananciais explorados na Regio Metropolitana e em outras regies j deficitrias. Para viabilizar esse aproveitamento da Billings, colocou-se como imprescindvel a recuperao ambiental de sua bacia para o resgate e a sustentao das condies de qualidade e produtividade. Nesse sentido, foi estabelecido que as diretrizes e metas de um programa de recuperao seriam definidas atravs da elaborao, iniciada em 1996, de um Termo de Referncia, sob coordenao da Secretaria Estadual do Meio Ambiente, atravs de um amplo processo de estudo e discusses, envolvendo os demais rgos pblicos de nvel estadual e municipal e a sociedade civil, com responsabilidade e interesse na recuperao dessa bacia e no consumo de suas guas. At a concluso do Termo de Referncia, em julho de 1999, foram realizadas dezenas de reunies tcnicas e audincias pblicas, estruturadas para a obteno de informaes, crticas e sugestes relativas aos estudos e propostas para a recuperao ambiental, por parte de representantes do Legislativo e Executivo do mbito estadual e municipal, do Ministrio Pblico, de entidades da sociedade civil e da iniciativa privada, alm da participao ativa do Subcomit da Bacia do Alto Tamanduate-Billings.

Propostas
Um amplo elenco de aes e instrumentos foi proposto a partir do estabelecimento de objetivos a alcanar atravs do Programa, que so a seguir sinteticamente descritos: Controle da Induo Ocupao dos Mananciais A contnua induo a ocupaes inadequadas nos mananciais, muitas vezes decorrente de polticas pblicas, pode inviabilizar as aes de recuperao. Alm disso, essas polticas, podem ser tambm reorientadas para contribuir com os objetivos da recuperao ambiental, paralelamente criao de novas polticas e instrumentos econmicos para controlar a ocupao e a degradao desses mananciais. Reduo e Controle da Poluio Afluente atravs do Rio Pinheiros O bombeamento de guas do restante da Regio Metropolitana, em especial da Bacia do Pinheiros, contribui com vazes e poluio significativa para o reservatrio, o que torna imprescindvel a continuidade e o aprimoramento de projetos previstos e em implantao, bem como a realizao de novas aes com a finalidade de
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reduzir e controlar essa poluio afluente. Esse objetivo pode ser subdividido em trs finalidades: a) melhorar a qualidade das guas que, inevitavelmente, tiverem que ser bombeadas para o controle de cheias, atravs de aes de controle das fontes de poluentes situadas na Bacia do Rio Pinheiros; b) reduzir a intensidade e freqncia dos bombeamentos para a Billings, enquanto no forem atingidas as metas de qualidade das guas, a serem fixadas em funo da capacidade de suporte do reservatrio e; c) efetuar gesto integrada da operao de controle de cheias e do uso da Billings para o abastecimento, para permitir a melhoria e a manuteno da qualidade das guas e demais condies para seu uso no abastecimento. Controle da Ocupao na Bacia A ocupao urbana da Bacia Billings vem apresentando um ritmo de crescimento acelerado, atravs do assentamento de grandes contingentes populacionais, e do desenvolvimento de atividades conexas ao conjunto da urbanizao metropolitana, como o caso da minerao, disposio de resduos, circulao e transporte de cargas perigosas, de indstrias e postos de combustveis, entre outros usos que degradam o manancial. Essa degradao se d diretamente por serem utilizados ou produzidas substncias de risco para os recursos hdricos, ou indiretamente, atravs da induo a outros usos e atividades e do incremento populacional nessa bacia. Desenvolvimento da Qualidade Ambiental Recuperar o desempenho da Bacia Billings na produo de gua para o abastecimento pressupe ampliar as suas atuais condies de recepo, depurao e reservao desse recurso, no nvel de qualidade e regime requerido para seu uso prioritrio e mais exigente. Isso requer a promoo de melhorias das condies dos assentamentos urbanos e das suas reas de influncia e a satisfao de diversas carncias, dentro de padres mnimos de assistncia e adequao urbana, preferencialmente de qualidade superior quela requerida por ocupaes situadas em outros locais da cidade, em funo de sua repercusso no reservatrio. Reduo e Controle da Poluio As mltiplas ameaas sofridas pelos recursos hdricos na bacia requerem a criao de um sistema para a sua proteo. Essa proteo deve ser dirigida prioritariamente s ameaas mais graves que, no caso, compreendem aquelas originadas de ocupaes habitacionais e do desenvolvimento de usos e atividades geradoras de efluentes, resduos e sedimentos, particularmente aquelas localizadas nas sub-bacias de onde se est ou estar captando gua para o abastecimento. Sustentao Econmico-Social da Recuperao Um dos principais meios para reverter a tendncia de degradao dos mananciais consiste em se atuar na base de sustentao econmico-social dos atributos naturais, das populaes e atividades localizadas na Bacia Billings, bem como nas que nela influem, considerando sua insero no espao metropolitano. O papel que esse manancial e os demais tm
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para a sobrevivncia da metrpole demanda recursos proporcionais, redirecionamento de polticas, constncia de atuao e objetividade, que no so substituveis por obras e intervenes tpicas, mesmo que imprescindveis. Esses elementos precisam ainda ser construdos, o que passa pela necessidade de atuao no campo poltico, j que os interesses majoritrios que recaem sobre os mananciais, hoje, no guardam relao com a sua proteo. Controle da Formulao, Implementao e Eficcia do Programa Para que o Programa alcance eficcia, considerados os longos prazos de viabilizao, necessrio institucionalizar as formas de controle social de seu desenvolvimento e implementao. O exerccio das formas de controle, que deve abranger tambm a formulao e a implementao de polticas conflitantes ou antagnicas com os objetivos da proteo dos recursos hdricos, ou com a priorizao de seu uso para o abastecimento pblico, no pode prescindir da produo e do fornecimento contnuo de informaes e de indicadores populao os mesmos que devero estar disponveis para a tomada de deciso poltica. Viabilizao do Programa Compreende as providncias de variada natureza (jurdica, financeira, econmica, poltica, social, tcnica, administrativa, institucional e fiscal) que devero ser concebidas, estruturadas e equacionadas para dar incio e permitir a completa implementao do Programa. As aes e instrumentos definidos para que se atinjam esses objetivos podem ser vistos no quadro a seguir:
Programa de Recuperao Ambiental da Bacia Billings

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Fonte: Secretaria do Meio Ambiente (SMA). 2000.

Avanos nas propostas e dificuldades de implementao


Inicialmente, cabe destacar que esse Programa foi criado com base na observao da experincia do Programa Guarapiranga, iniciado em 1990, tentando superar suas principais deficincias. Determinados aspectos dessa tentativa de superao constituem os principais avanos que podem ser ressaltados nas propostas relativas aos mananciais Billings; alm das que se concentraram na resoluo das questes especficas do reservatrio Billings, envolvendo sua integrao ao sistema hidroenergtico. Essas propostas so destacadas em trs grupos, com estreita relao entre si: a) Concepo, acompanhamento e gesto do Programa Produzir e disponibilizar informao e instrumentos para o controle social do Programa, abrangendo a sua conduo tcnica, o cumprimento de metas e a avaliao peridica da relao de custo-efetividade de suas aes.
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b) Sustentao da produo de gua nos mananciais Envolver os mananciais concretamente no processo produtivo da gua, reconhecendo e discriminando seus custos no produto final. Isto significa envolver o pblico consumidor nesse processo, propiciando meios para a gesto da demanda de gua potvel, cada vez mais escassa e estratgica, alterando, fundamentalmente, a poltica de proteo e recuperao de mananciais, o que pressupe rever determinadas abordagens, particularmente, a hegemonia do enfoque de interveno urbana e seus vultuosos investimentos em saneamento tardio, permanentemente deficitrio e ineficaz. Superar as contingncias locais no convvio entre as restries ao desenvolvimento econmico para sustentar a metrpole atravs da produo de gua, enfrentando, simultaneamente e sem compensaes, as deseconomias do conjunto da RMSP manifestadas atravs de atividades econmicas degradantes e da expanso urbana pobre, perifrica. Isto implica em tornar a produo compensadora para todos os agentes que dela participam, em nvel suficiente para viabilizar e sustentar, ao longo do tempo, a atividade de produo de gua, resistindo s presses dos demais usos que com ela no possam coexistir. Aproveitar o potencial paisagstico diferenciado do restante da metrpole no suprimento de outros servios que ela tambm demanda e pode pagar, desenvolvendo atividades culturais, cientficas, de turismo, lazer, recreao, dependentes dos mesmos atributos necessrios produo de gua; Fundar o processo de recuperao na mobilizao e aproveitamento do potencial de cooperao e trabalho j existente no interior da bacia, buscando repercusses positivas no emprego, gerao de renda e sustentao das populaes moradoras dessas reas. c) Controle das interferncias externas bacia a ser recuperada e resoluo de conflitos entre setores e demais polticas pblicas Assumir a necessidade de tratamento das interferncias negativas nos mananciais no seu mbito de origem. No caso de polticas indutoras de ocupao e degradao desse territrio, implica em rever: a) o recorte territorial do tratamento da questo reduzida bacia hidrogrfica a ser recuperada que desconsidera, na prtica, outros mbitos e instrumentos de interveno e; b) a quase inexistente articulao de aes setoriais, repercutindo no
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desenho da gesto tradicional em termos tcnicos, gerenciais e financeiros e pouco eficaz na obteno de resultados, mesmo em se tratando de projetos localizados de interveno. No caso de polticas relativas a conflitos no uso de recursos hdricos, interferindo na prioridade atribuda ao abastecimento, implicando em: a) controlar as questes de saneamento, poluio industrial, eroso, assoreamento e drenagem da Bacia do Rio Pinheiros, que possam interferir na qualidade e regime das guas do reservatrio Billings e; b) colocar a servio da tomada de deciso instrumentos para aferir a repercusso de usos e regimes operacionais no reservatrio como, por exemplo, os de monitoramento e modelagem matemtica. O avano representado por essas propostas, pde ser detectado tambm pelo fato de terem suscitado algumas resistncias, medida que elas foram sendo colocadas nos diferentes fruns de discusso, promovidos ao longo da elaborao do Termo de Referncia para o Programa. As principais resistncias puderam ser verificadas em relao aos seguintes aspectos: Restries diretas e indiretas ao bombeamento das guas do Rio Pinheiros para a Billings, propostas a fim de combater a causa maior da poluio que ameaa o uso desta para o abastecimento pblico. A resistncia em relao a isso teve origem nas representaes dos interesses de gerao de energia, localizadas em diversos rgos da administrao pblica estadual. Alterao da poltica de mananciais, no que se refere sua sustentao com base nos recursos originados da venda de gua, atravs da tarifa. As resistncias foram manifestadas, seja por parte de representaes da concessionria estadual de saneamento, como de uma municipalidade; que manifestou sua preocupao com o efeito de eventuais aumentos da tarifa de gua no desestmulo atividade industrial. Restries diretas e indiretas ao uso do solo industrial. Nesse caso, a resistncia foi colocada por municipalidades interessadas em expandir suas instalaes e atrair novas unidades nos mananciais, em funo do baixo custo dessas terras. Instrumentos de controle social do Programa, como o de auditoria ambiental independente, cuja resistncia foi manifestada por representantes da concessionria de saneamento estadual. Alm dessas resistncias, outras puderam ser percebidas durante o processo de estruturao da primeira etapa de investimentos do Programa e na Carta Consulta Cofiex (Comisso de Financiamento Externo, vinculado ao Governo
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Federal); para obteno de aval contratao de emprstimo internacional. Essa Carta Consulta foi elaborada pela coordenao do Programa Guarapiranga, em funo das suas ligaes anteriores com o Banco Mundial, provvel financiador de um Programa mais abrangente, envolvendo a recuperao dos demais mananciais metropolitanos. Essa conduo repercutiu no ajuste de determinadas propostas relativas Billings aos enfoques que tm orientado a conduo do Programa Guarapiranga e que, como foi referido, so passveis de diversas crticas. Desse encaminhamento, resultaram algumas alteraes importantes no Programa Billings, nos pontos a seguir destacados: A estruturao do programa, cujo elenco de aes era orientada por objetivos, acabou sendo diluda em linhas de ao setoriais, envolvendo habitao, saneamento, proteo ambiental, gesto, etc., dificultando a atuao integrada, a avaliao do cumprimento desses objetivos e, por conseguinte, a aferio de sua efetividade na recuperao ambiental dos mananciais; A criao de diversos instrumentos como os de acompanhamento e controle social, os de avaliao de polticas indutoras da expanso urbana e degradao ambiental e aqueles destinados a gerar recursos para a manuteno das reas produtoras de gua previstos no Programa Billings deixou de constar do pleito de recursos; A gesto desse programa foi explicitada como sendo uma continuidade daquela do Programa Guarapiranga, onde o poder maior est centralizado em uma secretaria estadual, distante, portanto, do que foi propugnado no caso da Billings; A nfase dos investimentos foi colocada em intervenes classificadas acima como de saneamento tardio de assentamentos existentes, com pouca probabilidade de reverter o quadro de degradao das guas e de expanso urbana; Boa parte das obras de saneamento pelas quais a concessionria estadual se responsabilizou a realizar no curto prazo, com recursos prprios, de acordo com o previsto no Plano Emergencial previsto em lei, foi includa no pleito de financiamento do Programa, que no deveria contempl-las, reduzindo os recursos disponveis para aes preventivas da ocupao urbana na bacia; Mesmo essas aes de saneamento adicionais, da forma como esto programadas, no incorporam preocupaes imediatas com a qualidade das guas do reservatrio, em funo da sua seqncia de implantao, que envolve abastecimento de gua, redes coletoras de esgotos e sua reverso para fora das bacias de proteo aos mananciais, nessa ordem, com intervalos de tempo ponderveis entre essas obras. Em funo da no previso da conduo dos esgotos revertidos da Bacia Billings para tratamento, eles acrescero carga poluidora
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ao Rio Pinheiros, que ser o destinatrio tambm daqueles esgotos que devero ser removidos da Bacia do Guarapiranga. Assim, quando da necessidade de atenuar as cheias, eles retornaro Billings, atravs do bombeamento, comprometendo ainda mais as suas guas; Foi suprimida a meno a aes expressivas de controle da poluio e da operao de controle de cheias no Rio Pinheiros, que repercutem seriamente na Bacia Billings. Essas alteraes, se mantidas ao longo das demais tratativas para financiamento do Programa, podem constituir um srio retrocesso no caminho percorrido para a sua construo compartilhada e, principalmente, o Programa pode no alcanar seus objetivos, a despeito do grande dispndio de recursos. Isso particularmente grave, em funo de vrios fatores. Primeiramente, do ritmo de expanso urbana e degradao que vem sofrendo esse manancial e do avano de projetos com grande poder de induo de novas ocupaes nos mananciais (como o Rodoanel), Tambm, em funo do anncio de novas solues de despoluio dos rios Pinheiros e Tiet para reativao do bombeamento, viabilizando a retomada a plena carga da gerao de energia. Ainda, e especialmente, em funo do incio da captao de gua para abastecimento da populao em trecho da Billings sujeito influncia dessa sua maior fonte de poluio (o bombeamento), sem que o Programa para sua recuperao tivesse inicio.

Consideraes Finais
Apresentamos aqui o caso do reservatrio Billings. Criado para ser um reservatrio de uma usina hidreltrica, o lago visto atualmente como um manancial capaz de satisfazer, pelo menos em parte, a carncia de gua para o abastecimento da maior concentrao urbana do pas. A se configura o primeiro conflito. Entretanto, a forma de expanso do tecido urbano da metrpole, como resultado de fatores de ordem macro e micro, estruturais e conjunturais, fez com que um vasto contingente populacional (em sua maioria composto por grupos de baixa renda) viesse a ocupar as reas lindeiras ao reservatrio. Essas reas, que deveriam ser preservadas, so hoje alvo de reivindicaes de movimentos sociais que se organizaram para exigir melhoria das condies de vida. O atendimento dessas reivindicaes legtimas esbarra no cumprimento da legislao, e no risco da continuidade de implementao de um modelo setorial de saneamento que
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privilegia a captao do esgoto, em detrimento do tratamento. Caso se concretize esse modelo ultrapassado, aumentaro as dificuldades para o uso do reservatrio como manancial. Ou seja, mais uma situao de conflito potencial, entre as necessidades da populao local e o atendimento ao conjunto maior da sociedade que reside na metrpole, e necessita mais gua. Uma das formas de solucionar o problema da escassez seria buscar gua nas regies prximas. Entretanto, essa possibilidade de importao de gua para abastecimento da metrpole tambm tem se mostrado como invivel, principalmente em funo do aumento da demanda que ocorre tambm nas regies vizinhas. O conflito entre os interesses regionais tambm uma questo presente. A indstria, com sua atividade que tem duplo impacto (na captao de gua bruta, que reduz o volume disponvel; no uso da gua para diluio de efluentes), tambm um usurio importante. Na medida em que gera riqueza e empregos, torna-se um componente fundamental da discusso, confrontando-se com os demais usurios para garantir seu quinho desse recurso fundamental. So muitos os segmentos sociais e os interesses envolvidos nessa situao de escassez de gua. Entretanto, existe uma legislao que estabelece, por um lado, o uso mltiplo e, por outro lado, uma hierarquia para a utilizao desses recursos. E nessa hierarquia o uso para abastecimento pblico privilegiado. Considerando esse ponto como fundamental que foi elaborado o Projeto Billings, que apresentamos aqui em suas linhas gerais. Salientamos principalmente os elementos que surgiram claramente como dificuldades para efetivao do uso mltiplo do reservatrio, assim como os avanos e os problemas que caracterizaram o processo de realizao do Projeto. A no implementao do Programa de Recuperao Ambiental da Bacia Billings, que se encontra praticamente parado no momento, revela o tamanho e a complexidade dos fatores que esto envolvidos no uso mltiplo do reservatrio. E tambm o carter imobilizador dos conflitos que envolvem o uso mltiplo, em especial, quando se mostra necessrio viabilizar seu uso prioritrio, implicando na imposio de restries a setores tradicionalmente beneficirios do uso desse recurso.

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