La Gestion Axée Sur Les Résultats de Développement

LES BONNES PRATIQUES MERGENTES POUR UNE GESTION AXE SUR LES RSULTATS DE DVELOPPEMENT
PREMIRE VERSION
DOCUMENT DE RFRENCE
LA BANQUE MONDIALE
Table des matires
Table des matires

Table des matires Avant-propos Dclaration de Paris sur l'efficacit de l'aide au dveloppement Sigles et abrviations Introduction Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD
Aperu Concepts et outils Rsultats de dveloppement Efficacit du dveloppement Gestion de la performance Principes de la GRD 1. Axer le dialogue sur les rsultats toutes les tapes du processus 2. Aligner la programmation, le suivi et lvaluation sur les rsultats 3. Assurer la simplicit des mthodes de mesure et des rapports 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions
i iii v xxi 1 3
3 4 5 6 9 11 12 13 13 14 15
Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Aperu Chili : Systme de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats Salvador : Une gestion axe sur les rsultats pour valuer les politiques gouvernementales Tanzanie : Harmonisation des rapports relatifs aux rsultats Timor-Leste : Gestion axe sur les rsultats dans un pays fragilis qui se remet dun conflit Vietnam : Une stratgie globale de croissance et de rduction de la pauvret Npal : Vers une gestion axe sur les rsultats Ouganda : volution de lintgration dune approche axe sur les rsultats
17
17 19 26 32 40 50 58 62
Partie 3. Exemples de GRD dans le cadre de programmes et projets sectoriels
73
Aperu 73 Brsil : Le programme Bolsa Familia Accrotre les transferts de fonds en faveur des populations 75 pauvres Madagascar : Plan national daction environnemental 84 Malawi : Un systme national de suivi et dvaluation du VIH/sida 93 Thalande : Rationalisation et gouvernance des institutions financires spcialises (IFS) 102 Ouganda : valuation de la performance du secteur de leau et de lassainissement 106 Ymen : Fonds social de dveloppement III 113 Le projet La pratique des affaires 120 Europe du Sud-Est : Initiatives damlioration du commerce et des transports 126 Burkina Faso : Plan dcennal de dveloppement de lducation de base 136
La GRD Des principes laction : Document de rfrence sur les bonnes pratiques mergentes
ii
Table des matires
Le secteur de lducation au Npal : Les dfis de la planification en fonction des rsultats dans un 141 climat instable
Partie 4. Exemples de GRD au sein des organismes de dveloppement
151
Aperu 151 Agence canadienne de dveloppement international (ACDI) : Gestion axe sur les rsultats de 154 dveloppement Programmation-pays axe sur les rsultats : Mise en application des principes de la gestion axe sur les 160 rsultats Pratiques mergentes et enseignements tirs de lexprience Pratiques mergentes au sein des organismes daide en matire de programmation-pays axe sur les 167 rsultats
Partie 5. Conclusions et enseignements tirs de lexprience Bibliographie et ressources

Bibliographie Ressources
175 185
185 187
Remerciements
189
Avant-propos
iii
Avant-propos
epuis la confrence de Monterrey qui a eu lieu en 2002, les membres de la communaut du dveloppement (pays partenaires et donateurs) cherchent grer leurs activits de faon obtenir les meilleurs rsultats possibles sur le plan du dveloppement. Il ne faut pas en conclure cependant que les efforts dploys dans ce domaine nont jamais donn de rsultats avant 2002. En fait, on sentend plutt sur la ncessit de penser aux rsultats, et aux moyens prendre pour les atteindre, ds le dbut dune initiative, dune entreprise ou dun projet, puis de faire le suivi des progrs raliss et de redresser le tir au besoin afin darriver aux rsultats escompts.
Lors de la Table ronde internationale sur la gestion axe sur les rsultats organise Marrakech en fvrier 2004, les organismes de dveloppement ont dfini cinq principes cls de la gestion axe sur les rsultats. Rcemment, au Forum de haut niveau sur lefficacit de laide qui sest tenu Paris en mars 2005, les pays partenaires et les donateurs ont adopt la Dclaration de Paris, laquelle nonce six engagements bien prcis en matire de gestion axe sur les rsultats. Il sagit des mesures quils comptent prendre, individuellement ou conjointement, pour grer et mettre en uvre laide en se concentrant sur les rsultats souhaits et en utilisant les donnes disponibles en vue damliorer le processus de dcision . Pour ceux qui veulent mettre en uvre cette forme de gestion encore nouvelle, cependant, il est parfois difficile de savoir comment procder exactement, cest--dire par o commencer, qui faire appel et qui sadresser pour obtenir de laide. Il ny a pas de rponses toutes faites ces questions, car la situation de chaque pays ou de chaque organisme est unique. Toutefois, le travail des organismes et pays qui se sont dj engags dans cette voie pourrait guider les autres intresss. Ce document de rfrence prsente une vingtaine dexemples illustrant la faon dont diffrents groupes ont, dans diverses circonstances, appliqu les principes de la gestion axe sur les rsultats, les problmes quils ont prouvs et les solutions auxquelles ils ont eu recours pour tenter de les rgler. Il ne se veut pas une feuille de route , mais plutt une source dinspiration pour les personnes qui souhaitent axer leur gestion sur les rsultats. Le Document de rfrence a t mis au point par le Initiative conjointe pour la gestion axe sur les rsultats en matire de dveloppement. Ce groupe, sous lgide du Comit daide au dveloppement (CAD) de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), est compos de donateurs bilatraux et multilatraux auxquels se sont joints rcemment des reprsentants de pays partenaires qui sefforcent de promouvoir la mise en application des engagements pris Paris. Le Document de rfrence, qui est offert sous forme imprime et lectronique, sera utilis dans le cadre dinitiatives dapprentissage en ligne ou autres. Mais surtout, ce document voluera avec le temps. En effet, mesure que de nouvelles pratiques seront tablies et que dautres pays et organismes acquerront de lexprience, nous comptons y ajouter des tudes de cas, et ainsi le tenir jour pour quil soit le plus utile possible. Nous invitons ceux et celles qui consulteront le Document de rfrence classer parmi leurs favoris le site Web suivant : http://www.mfdr.org/Sourcebook.html. Ils y trouveront la toute dernire version du document et des liens vers des renseignements connexes. Ils pourront aussi poser des questions, prendre part des changes en ligne sur les expriences vcues et prsenter de nouvelles tudes de cas pour enrichir le Document de rfrence. Nous esprons vous compter parmi les partenaires internationaux de plus en plus nombreux qui sintressent la gestion axe sur les rsultats de dveloppement.
Joan Boer Bruce Purdue

Coprsidents, Initiative conjointe pour la gestion axe sur les rsultats en matire de dveloppement CAD/OCDE
iv
Avant-propos
Dclaration de Paris
Dclaration de Paris sur l'efficacit de l'aide de Dclaration de Paris sur l'efficacit au dveloppement
l'aide au dveloppement
Expos des rsolutions
Appropriation, harmonisation, alignement, rsultats et responsabilit mutuelle
1. Nous, ministres de pays dvelopps et de pays en dveloppement chargs de la promotion du dveloppement, et responsables dorganismes bilatraux et multilatraux daide au dveloppement, runis Paris le 2 mars 2005, prenons la rsolution de mener des actions ambitieuses, se prtant un suivi, afin de rformer nos modalits dacheminement et de gestion de laide dans la perspective du bilan aprs cinq ans, qui doit tre effectu plus tard dans lanne dans le cadre des Nations unies, de la mise en uvre de la Dclaration du millnaire et des Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD). Comme Monterrey, nous reconnaissons que si la ralisation de ces objectifs suppose un accroissement des volumes daide et dautres ressources affectes au dveloppement, une augmentation significative de lefficacit de laide est galement ncessaire pour soutenir les efforts dploys par les pays partenaires en vue de renforcer la gouvernance et damliorer les rsultats obtenus sur le front du dveloppement. Cela importera dautant plus si les initiatives actuelles et venir conduisent dautres augmentations significatives de laide. 2. Lors de ce Forum de haut niveau sur l'efficacit de l'aide, nous sommes partis de la dclaration adopte au Forum de haut niveau sur lharmonisation tenu Rome (en fvrier 2003) et des principes-cls proposs la Table ronde sur la gestion axe sur les rsultats en matire de dveloppement qui a eu lieu Marrakech (en fvrier 2004), car nous estimons quils augmenteront les effets de laide sur la rduction de la pauvret et des ingalits, la consolidation de la croissance, le renforcement des capacits et lacclration des avances vers les OMD. Redoubler defforts pour accrotre lefficacit de laide 3. Nous raffirmons lengagement que nous avons pris Rome duvrer lharmonisation et lalignement de laide. Nous nous flicitons que de nombreux donneurs et pays partenaires fassent de lefficacit de laide une priorit premire et nous raffirmons l'engagement que nous avons pris dacclrer les progrs lis la mise en oeuvre, en particulier dans les domaines suivants : i. ii. iii. Renforcement des stratgies nationales de dveloppement des pays partenaires et des cadres oprationnels correspondants (plans, budgets et cadres dvaluation des performances, par exemple). Alignement de laide sur les priorits, systmes et procdures des pays partenaires et soutien au renforcement de leurs capacits. Renforcement des obligations mutuelles des donneurs et des pays partenaires lgard des citoyens et des instances parlementaires concernant leurs politiques et leurs stratgies de dveloppement, et les rsultats obtenus. Suppression des doubles emplois dans les efforts des donneurs et rationalisation de leurs activits pour en optimiser la rentabilit. Rforme et simplification des politiques et procdures des donneurs dans un sens qui encourage la collaboration et lalignement progressif sur les priorits, systmes et procdures des pays partenaires. Dfinition de mesures et de normes de performance et de reddition de comptes pour les pays partenaires dans les domaines de la gestion des finances publiques, de la passation des marchs, des ga-
iv. v.
vi.
vi
Dclaration de Paris
ranties fiduciaires et de lvaluation environnementale, conformment aux bonnes pratiques gnralement acceptes, et mise en application rapide et gnralise de celles-ci. 4. Nous nous engageons prendre des mesures concrtes et efficaces pour lever les obstacles qui subsistent, savoir en particulier : i. ii. iii. Les dfaillances des institutions des pays partenaires, qui les empchent de mettre au point et dappliquer des stratgies nationales de dveloppement axes sur les rsultats. Lincapacit des donneurs de fournir aux pays partenaires des engagements pluriannuels qui amlioreraient la prvisibilit des apports daide. La dlgation insuffisante de pouvoir au personnel de terrain des organismes donneurs et le manque dincitations de nature favoriser des partenariats efficaces au service du dveloppement entre les donneurs et les pays partenaires. Lintgration insuffisante des initiatives et programmes mondiaux dans les objectifs plus gnraux de dveloppement des pays partenaires, y compris concernant des sujets graves tels que le VIH/sida. La corruption et labsence de transparence, qui hypothquent ladhsion de la population, reprsentent un obstacle la mobilisation et l'affectation efficaces des ressources et dtournent des ressources d'activits essentielles pour faire reculer la pauvret et instaurer un dveloppement conomique durable. L o elle existe, la corruption empche les donneurs de sappuyer sur les systmes des pays partenaires.
iv.
v.
5. Lamlioration de lefficacit de laide est ralisable et ncessaire quelles que soient les modalits de laide. Les donneurs doivent tre guids dans leur choix des modalits de laide les plus efficaces par les stratgies et les priorits de dveloppement dfinies par les pays partenaires. Nous nous efforcerons, titre individuel et collectif, de choisir et de concevoir des modalits appropries et complmentaires dans le but doptimiser leur efficacit globale. 6. Dans le prolongement de la prsente Dclaration, nous redoublerons defforts afin de faire en sorte que laide au dveloppement, y compris les apports accrus promis Monterrey, soient fournis et utiliss selon des modalits propres rationaliser la dispersion souvent excessive des activits des donneurs menes aux niveaux local et sectoriel. Sadapter des situations nationales diverses 7. Lamlioration de lefficacit de laide est galement ncessaire dans les situations complexes soulevant des problmes particuliers, comme celle qui a rsult du tsunami qui a frapp les pays bordant lOcan Indien le 26 dcembre 2004. Dans ces situations, il y a lieu de veiller lharmonisation de laide humanitaire et au dveloppement venue du monde entier, dans le respect des objectifs de renforcement de la croissance et de rduction de la pauvret des pays partenaires. Dans les tats fragiles, loccasion de nos actions dappui au renforcement des institutions et la fourniture des services essentiels, nous veillerons ce que les principes dharmonisation, dalignement et de gestion axe sur les rsultats soient adapts aux environnements caractriss par la dficience des structures de gouvernance et le manque de capacits. De manire gnrale, nous accorderons une attention accrue ces situations complexes dans nos efforts damlioration de lefficacit de laide. Prciser des indicateurs, un calendrier et des objectifs-cibles 8. Nous reconnaissons que les rformes prconises dans la prsente Dclaration ncessiteront le soutien persistant des plus hautes sphres politiques, une pression des pairs et une action coordonne aux niveaux mondial, rgional et local. Nous nous engageons acclrer le rythme des changements grce la mise en uvre, dans un esprit de responsabilit mutuelle, des engagements de partenariat prsents dans la Sec-
Dclaration de Paris
vii
tion II, et mesurer les progrs accomplis laune des 12 indicateurs spcifiques dont nous sommes convenus ce jour et qui figurent dans la section III de la prsente Dclaration. 9. Nous convenons de la ncessit de fixer des objectifs-cibles pour 2010 afin dacclrer les progrs. Ces objectifs-cibles, qui impliqueront des actions de la part des donneurs comme des pays partenaires, sont conus pour suivre et encourager les progrs raliss au niveau mondial par les pays et organismes qui ont souscrit la prsente Dclaration. Ils nont pas pour vocation de prjuger des objectifs-cibles que les pays partenaires pourraient souhaiter dfinir titre individuel, ni de se substituer eux. Nous sommes convenus aujourdhui de fixer cinq premiers objectifs-cibles sur la base des indicateurs figurant dans la Section III. Nous sommes convenus galement de rexaminer ces premiers objectifs-cibles et dadopter les objectifscibles correspondant aux autres indicateurs mentionns dans la Section III avant lAssemble gnrale des Nations unies de septembre 2005. Nous demandons en consquence la structure fonde sur un partenariat entre donneurs et pays partenaires hberge par le CAD dengager de toute urgence les travaux cet effet 1. Nous nous flicitons par ailleurs des initiatives mises en place par les pays partenaires et les donneurs en vue dtablir leurs propres objectifs-cibles damlioration de lefficacit de laide dans le cadre des engagements de partenariat et des indicateurs convenus. Un certain nombre de pays partenaires ont par exemple prsent des plans daction et un grand nombre de donneurs ont annonc de nouveaux engagements importants. Nous invitons tous les participants qui souhaitent communiquer sur ces initiatives fournir, avant le 4 avril 2005, les informations correspondantes pour publication. Contrler et valuer les progrs dans la mise en uvre 10. Parce ce quil est impratif dapporter la preuve que des progrs tangibles sont raliss sur le terrain, nous procderons, sous la conduite du pays partenaire, une valuation priodique tant qualitative que quantitative de nos progrs mutuels au niveau national dans la mise en uvre des engagements convenus lappui de lefficacit de laide. Dans ce contexte, nous mettrons profit les mcanismes appropris existant au niveau des pays. 11. Au niveau international, nous appelons la structure fonde sur le partenariat entre donneurs et pays partenaires hberge par le CAD largir le nombre de pays partenaires participant au processus et, dici la fin 2005, proposer des dispositifs pour le suivi moyen terme des engagements noncs dans la prsente Dclaration. En attendant, nous chargeons la structure de coordonner le suivi international des indicateurs de progrs qui figurent dans la Section III, daffiner les objectifs-cibles en tant que de besoin, de fournir les orientations appropries pour ltablissement de donnes de rfrence, et daider llaboration de mthodes cohrentes dagrgation des informations relatives diffrents pays dont une synthse sera prsente dans un rapport priodique. Nous utiliserons galement les mcanismes existants dexamen par les pairs et les tudes rgionales pour accrotre les chances de progresser dans cette voie. Nous tudierons par ailleurs la possibilit deffectuer des exercices indpendants de suivi et dvaluation lchelle internationale sans pour autant imposer une charge de travail supplmentaire aux partenaires - afin que soient runies des informations plus compltes sur la contribution quapporte lamlioration de lefficacit de laide la ralisation des objectifs de dveloppement.
Comme le prvoit le paragraphe 9 de la Dclaration, la structure fonde sur un partenariat entre donneurs et pays partenaires hberge par le CAD (Groupe de travail sur lefficacit de laide), associant les membres du CAD/OCDE, des pays partenaires et des institutions multilatrales, sest runie deux reprises, les 30 et 31 mai et 7 et 8 juillet 2005, pour confirmer, et revoir le cas chant, les objectifs-cibles pour les douze indicateurs des progrs. Lors de ces runions, un accord est parvenu se dgager autour des objectifs-cibles noncs dans la section III de la prsente Dclaration. Cet accord est toutefois soumis des rserves dun donneur concernant la mthodologie dvaluation (a) de la qualit des systmes de passation des marchs grs localement (en liaison avec les objectifs-cibles 2b et 5b) et (b) de la qualit des programmes de rforme de la gestion des finances publiques (en liaison avec lobjectif-cible 5a.ii). Les discussions se poursuivent pour trouver une solution ces problmes. Les objectifs-cibles, et les rserves dont certains font lobjet, ont t notifis aux Prsidents de la runion plnire de haut niveau de la 59me Assemble gnrale des Nations unies par une lettre en date du 9 septembre 2005 de Richard Manning, Prsident du Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE.
viii
Dclaration de Paris
12. Afin de confirmer limportance accorde la mise en oeuvre, nous prvoyons de nous retrouver en 2008 dans un pays en dveloppement et deffectuer deux exercices de suivi avant de faire le point sur les progrs accomplis dans la mise en uvre de la prsente Dclaration.
Engagements de partenariat
13. Conus dans un esprit de responsabilit mutuelle, les prsents engagements de partenariat sappuient sur les enseignements tirs de lexprience. Nous sommes conscients quils doivent tre interprts la lumire de la situation propre chaque pays partenaire.
Appropriation
Les pays partenaires exercent une relle matrise sur leurs politiques et stratgies de dveloppement et assurent la coordination de laction lappui du dveloppement
14. Les pays partenaires sengagent : Sinvestir du premier rle dans l'laboration et la mise en uvre de leurs stratgies nationales de dveloppement 2, dans le cadre dun vaste processus de consultation. Traduire ces stratgies nationales de dveloppement en programmes oprationnels axs sur les rsultats intgrant une hirarchisation des priorits, tels quexprims dans les cadres de dpenses de moyen terme et les budgets annuels (Indicateur 1). Assurer la conduite de la coordination de laide tous les niveaux et des autres ressources affectes au dveloppement, en consultation avec les donneurs et en encourageant la participation de la socit civile et du secteur priv. 15. Les donneurs sengagent : Respecter le rle prdominant des pays partenaires et les aider renforcer leur capacit exercer ce rle.
Alignement
Les donneurs font reposer lensemble de leur soutien sur les stratgies nationales de dveloppement, les institutions et les procdures des pays partenaires
Les donneurs s'alignent sur les stratgies des pays partenaires 16. Les donneurs s'engagent : Faire reposer lensemble de leur soutien stratgies-pays, dialogue sur les politiques suivre et programmes de coopration pour le dveloppement sur les stratgies nationales de dveloppement des pays partenaires et les rapports priodiques sur lavancement de lexcution de ces stratgies 3 (Indicateur 3). Tirer autant que possible leurs conditionnalits des stratgies nationales de dveloppement des pays partenaires ou des examens annuels de lavancement de la mise en uvre de ces stratgies. L'inclusion de conditions supplmentaires doit tre dment justifie et leur application doit se faire de manire transparente et en consultation troite avec les autres donneurs et parties prenantes.
Par stratgies nationales de dveloppement , on entend les stratgies de lutte contre la pauvret et autres stratgies globales au mme titre que les stratgies sectorielles ou thmatiques.
3
Par exemple, les rapports annuels sur lavancement de lexcution des stratgies de lutte contre la pauvret.
Dclaration de Paris
ix
Lier leur financement une srie unique de conditions et/ou un ensemble raisonnable dindicateurs drivs des stratgies nationales de dveloppement. Tous les donneurs ne sont pas pour autant tenus dimposer des conditions identiques, mais les conditions appliques par chaque donneur doivent tre drives dun cadre commun rationnel ayant pour objectif lobtention de rsultats durables. Les donneurs utilisent des systmes nationaux consolids 17. L'utilisation des structures institutionnelles et des systmes nationaux pour la gestion de l'aide, lorsque ceux-ci permettent d'tre raisonnablement sr que cette dernire sera effectivement mise au service des objectifs convenus, accrot l'efficacit de l'aide en renforant durablement la capacit des pays partenaires d'laborer et de mettre en uvre des politiques, et de rendre des comptes la population et aux instances parlementaires. Par systmes et procdures des pays partenaires, il faut gnralement entendre, mais pas seulement, les dispositifs et procdures en vigueur lchelon national en matire de gestion des finances publiques, de comptabilit, daudit, de passation des marchs, dlaboration de cadres de rsultats et de suivi. 18. Les tudes de diagnostic sont une source importante et croissante dinformation, pour les pouvoirs publics et les donneurs, sur ltat des systmes nationaux des pays partenaires. Les pays partenaires et les donneurs ont les uns comme les autres intrt pouvoir surveiller les progrs accomplis au fil du temps dans lamlioration de ces systmes. Ils y seront aids par la mise en place dun cadre dvaluation des performances, et dun ensemble associ de rformes, sappuyant sur les informations fournies dans les tudes de diagnostic et les travaux danalyse connexes. 19. Les pays partenaires et les donneurs sengagent conjointement : uvrer ensemble la mise en place de cadres dfinis dun commun accord, propres permettre une valuation fiable de la performance et de la transparence des systmes des pays partenaires ainsi que des obligations de compte quils comportent (Indicateur 2). Intgrer les tudes de diagnostic et les cadres dvaluation des performances dans des stratgies de renforcement des capacits places sous la conduite des pays partenaires. 20. Les pays partenaires s'engagent : Raliser des tudes de diagnostic fournissant une valuation fiable des procdures et systmes nationaux. Entreprendre, sur la base de ces tudes de diagnostic, des rformes de nature garantir lefficacit, la responsabilit et la transparence des systmes, institutions et procdures de gestion de laide et autres ressources affectes au dveloppement en place lchelon national. Entreprendre les rformes, dans le domaine de la gestion publique par exemple, qui peuvent savrer ncessaires pour enclencher des processus de renforcement durable des capacits. 21. Les donneurs sengagent : Utiliser dans toute la mesure du possible les systmes et procdures des pays partenaires. Lorsquil nest pas possible dutiliser les systmes des pays partenaires, il convient de prvoir des garde-fous et autres mesures de sauvegarde qui contribuent consolider, et non affaiblir, les systmes et procdures des pays partenaires (Indicateur 5). viter dans toute la mesure du possible la mise en place de structures spcifiquement charges de la gestion quotidienne et de la mise en uvre des projets et programmes financs par laide (Indicateur 6). Adopter des cadres harmoniss dvaluation des performances des systmes des pays partenaires afin de ne pas proposer ces derniers un nombre excessif dobjectifs, ventuellement contradictoires.
Dclaration de Paris
Les pays partenaires renforcent leurs propres capacits de dveloppement avec le concours des donneurs 22. La capacit de planifier, grer et mettre en uvre les politiques et programmes et de rendre compte de leurs rsultats est un lment essentiel pour la ralisation des objectifs de dveloppement, depuis lanalyse et le dialogue jusqu la mise en oeuvre, au suivi et lvaluation. Le renforcement des capacits est une responsabilit qui revient aux pays partenaires, les donneurs ayant un rle de soutien. Il doit sappuyer sur des analyses techniques rigoureuses, mais aussi sadapter lenvironnement social, politique et conomique gnral, y compris la ncessit de dvelopper les ressources humaines. 23. Les pays partenaires s'engagent : Intgrer des objectifs spcifiques de renforcement des capacits dans leurs stratgies nationales de dveloppement et suivre leur mise en uvre par le biais, en tant que de besoin, de stratgies de renforcement des capacits places sous la conduite des pays. 24. Les donneurs sengagent : Aligner le soutien qu'ils apportent (quil sagisse danalyses ou daides financires) sur les objectifs et les stratgies des partenaires en matire de renforcement des capacits, utiliser efficacement les capacits existantes et harmoniser en consquence leur programme dappui au renforcement des capacits (Indicateur 4). Consolider les capacits de gestion des finances publiques 25. Les pays partenaires s'engagent : Redoubler d'efforts pour mobiliser des ressources nationales, consolider la viabilit des finances publiques et crer un environnement favorable l'investissement public et priv. Publier des informations fiables, transparentes et jour sur l'excution du budget. Conduire le processus de rforme de la gestion des finances publiques. 26. Les donneurs sengagent : Fournir une liste indicative fiable dengagements au titre de laide qui sinscrivent dans un cadre pluriannuel, et verser laide en temps voulu et selon un calendrier prvisible en respectant les chances convenues (Indicateur 7). Se caler dans toute la mesure du possible sur les mcanismes budgtaires et comptables transparents des pays partenaires (Indicateur 5). 27. Les pays partenaires et les donneurs sengagent conjointement : Harmoniser les tudes de diagnostic effectues et les cadres dvaluation des performances utiliss dans le domaine de la gestion des finances publiques. Renforcer les systmes nationaux de passation des marchs 28. Les pays partenaires et les donneurs sengagent conjointement : Utiliser les normes et procdures convenues dun commun accord 4 pour tablir des diagnostics, mettre au point des rformes viables et suivre leur mise en oeuvre. Engager des ressources suffisantes l'appui du renforcement des capacits et de rformes de la passation de marchs s'inscrivant dans un horizon de moyen long terme.
Comme celles qui ont t labores par la Table ronde organise conjointement par le CAD/OCDE et la Banque mondiale sur le renforcement des capacits des pays en dveloppement dans le domaine de la passation des marchs.
Dclaration de Paris
xi
Partager au niveau des pays les enseignements tirs de lexprience accumule sur les approches recommandes de faon pouvoir y apporter progressivement des amliorations. 29. Les pays partenaires s'engagent prendre en main le processus de rforme de la passation des marchs. 30. Les donneurs s'engagent : Recourir de plus en plus aux systmes des pays partenaires pour la passation des marchs lorsque des normes et procdures convenues dun commun accord sont appliques (Indicateur 5). Adopter des approches harmonises lorsque les systmes nationaux ne rpondent pas aux normes de performance convenues dun commun accord ou lorsque les donneurs ne les utilisent pas. Dlier l'aide pour une meilleure utilisation des ressources 31. De manire gnrale, le dliement de l'aide accrot son efficacit en rduisant les cots de transaction la charge des pays partenaires et en favorisant l'appropriation au plan local et l'alignement sur les stratgies nationales. Les donneurs du CAD poursuivront leurs avances sur la voie du dliement de laide, comme ils sont encourags le faire par la Recommandation du CAD de 2001 sur le dliement de l'aide publique au dveloppement aux pays les moins avancs (Indicateur 8).
Harmonisation
Les actions des donneurs sont mieux harmonises et plus transparentes, et permettent une plus grande efficacit collective
Les donneurs mettent en place des dispositifs communs et simplifient leurs procdures 32. Les donneurs s'engagent : Appliquer les plans d'action qu'ils ont labors dans le prolongement du Forum de haut niveau de Rome. Mettre en place, lorsque cest possible, dans les pays partenaires, des dispositifs communs pour la planification, le financement (montages financiers conjoints, par exemple), les versements, le suivi, l'valuation et la notification aux pouvoirs publics de leurs activits et apports daide. Un recours plus grand aux modalits dacheminement de laide fondes sur les programmes peut contribuer cet effort (Indicateur 9). uvrer ensemble rduire le nombre de missions sur le terrain et dtudes de diagnostic, susceptibles de faire double emploi (Indicateur 10), et encourager la formation conjointe afin de partager les enseignements de lexprience et de crer une communaut de pratiques. Complmentarit : une division du travail plus efficace 33. L'excessive fragmentation de l'aide au niveau mondial, national ou sectoriel nuit son efficacit. Une approche pragmatique de la division du travail et du partage des tches permet de renforcer la complmentarit et de rduire les cots de transaction. 34. Les pays partenaires s'engagent : Fournir des avis clairs sur les avantages comparatifs des donneurs et sur les moyens de rendre les actions des donneurs complmentaires au niveau national ou sectoriel. 35. Les donneurs s'engagent :
xii
Dclaration de Paris
Tirer pleinement parti de leurs avantages comparatifs respectifs au niveau sectoriel ou national en dlguant, le cas chant, des donneurs chefs de file les pouvoirs affrents lexcution de programmes, dactivits et autres tches. uvrer ensemble lharmonisation des procdures. Incitations laction en coopration 36. Les donneurs et les pays partenaires s'engagent conjointement : Rformer les procdures et multiplier, lintention des dcideurs et des agents des organismes d'aide, les incitations uvrer en faveur de l'harmonisation, de l'alignement et du ciblage sur les rsultats, y compris dans les domaines du recrutement, de l'valuation et de la formation. Renforcer lefficacit de laide dans les tats fragiles 5 37. Le dessein long terme de lengagement international dans les tats fragiles est la mise en place dinstitutions nationales ou autres qui soient lgitimes, efficaces et solides. Si les principes directeurs la base dune aide efficace valent galement pour les tats fragiles, il convient de les adapter aux situations o lappropriation lchelon local et les capacits nationales font dfaut, et la ncessit urgente de fournir des services essentiels. 38. Les pays partenaires sengagent : Progresser dans la mise en place dinstitutions et de structures de gouvernance propres assurer une bonne gestion des affaires publiques et garantir leur population protection, scurit et accs quitable aux services sociaux de base. Engager un dialogue avec les donneurs sur llaboration doutils simples de planification, tels que des matrices de rsultats pour la transition, lorsque des stratgies nationales de dveloppement nont pas encore t adoptes. Encourager une large participation dacteurs nationaux trs divers la dfinition des priorits en matire de dveloppement. 39. De leur ct, les donneurs sengagent : Harmoniser leurs activits. Cette harmonisation est dautant plus importante que ltat nassume pas pleinement son rle. Elle doit reposer avant tout sur une analyse en amont, des valuations conjointes, des stratgies communes, une coordination de lengagement politique, ainsi que des initiatives concrtes comme la cration de bureaux communs plusieurs donneurs. Saligner dans toute la mesure du possible sur des stratgies conduites par ladministration centrale du pays partenaire et, lorsque ce principe ne peut sappliquer, utiliser au maximum les systmes nationaux, rgionaux, sectoriels ou non gouvernementaux. viter les activits qui nuisent au renforcement des institutions nationales, comme celles qui ont pour effet de court-circuiter les procdures budgtaires nationales ou dassurer des salaires trs levs au personnel local. Utiliser une gamme approprie dinstruments daide. Ils peuvent comprendre le soutien du financement des cots rcurrents, notamment dans les pays qui se trouvent dans une phase de transition prometteuse, mais haut risque.
La section ci-dessous sinspire du projet de Principes pour lengagement international dans les tats fragiles, issu du Forum haut niveau sur lefficacit au regard du dveloppement dans les tats fragiles (Londres, janvier 2005).
Dclaration de Paris
xiii
Encourager une approche harmonise des valuations environnementales 40. Les donneurs ont dj accompli dimmenses progrs en matire dharmonisation autour des tudes dimpact sur lenvironnement (EIE), par exemple en ce qui concerne les questions de sant et les questions sociales que peuvent soulever les projets. Ces progrs doivent aller plus loin et porter notamment sur les consquences possibles de problmes environnementaux de dimension plantaire comme le changement climatique, la dsertification et lappauvrissement de la biodiversit. 41. Les donneurs et les pays partenaires sengagent conjointement : Renforcer lapplication des EIE, utiliser plus systmatiquement des procdures communes dans le cadre des projets, notamment par le biais de consultations avec les parties prenantes, laborer et appliquer des approches communes de lvaluation environnementale stratgique aux niveaux sectoriel et national. Continuer de dvelopper les capacits techniques et stratgiques spcialises ncessaires pour effectuer des analyses environnementales et assurer le respect de la lgislation. 42. Des efforts dharmonisation doivent galement tre accomplis dans dautres domaines transversaux comme lgalit entre hommes et femmes et sur dautres sujets thmatiques, y compris ceux qui bnficient du financement de fonds spcialiss.
Gestion axe sur les rsultats

Grer les ressources et amliorer le processus de dcision en vue dobtenir des rsultats
43. Axer la gestion sur les rsultats signifie grer et mettre en uvre laide en se concentrant sur les rsultats souhaits et en utilisant les donnes disponibles en vue damliorer le processus de dcision. 44. Les pays partenaires sengagent : Raccorder plus troitement les stratgies nationales de dveloppement et le cycle budgtaire, sur une base tant annuelle que pluriannuelle. Sefforcer de mettre en place des cadres dvaluation et de notification orients vers les rsultats, laide desquels suivre les progrs raliss dans la mise en uvre des principaux volets des stratgies nationales et sectorielles de dveloppement. Ces cadres devront permettre de suivre lvolution dun nombre raisonnable dindicateurs pour lesquels il est possible de disposer de donnes un cot abordable (Indicateur 11). 45. Les donneurs sengagent : Relier la programmation et les ressources par pays aux rsultats obtenus et aligner cette programmation et ces ressources sur les cadres dvaluation des performances des pays partenaires. Les donneurs doivent sabstenir de demander ladoption dindicateurs de performance qui ne soient pas en accord avec les stratgies nationales de dveloppement. Travailler avec les pays partenaires de faon pouvoir recourir autant que possible leurs cadres de suivi et de notification axs sur les rsultats. Harmoniser leurs exigences en matire de suivi et de notification. En attendant que les donneurs puissent sen remettre plus largement aux systmes statistiques, de suivi et dvaluation des pays partenaires, ils doivent saccorder dans toute la mesure du possible avec ces derniers sur les modalits dlaboration des rapports priodiques. 46. Les pays partenaires et les donneurs sengagent conjointement :
xiv
Dclaration de Paris
Unir leurs efforts dans le cadre dune approche participative afin de renforcer les capacits des pays instaurer une gestion axe sur les rsultats et de susciter une demande plus forte cet effet.
Responsabilit mutuelle
Les donneurs et les pays partenaires sont responsables des rsultats obtenus en matire de dveloppement
47. Une priorit essentielle pour les pays partenaires comme pour les donneurs est de renforcer la responsabilit mutuelle et la transparence concernant lutilisation qui est faite des ressources affectes au dveloppement. Cest galement un moyen de rallier ladhsion de lopinion publique aux politiques nationales et laide au dveloppement. 48. Les pays partenaires sengagent : Renforcer en tant que de besoin le rle des instances parlementaires dans llaboration des stratgies nationales de dveloppement et/ou des budgets. Faire davantage de place aux approches participatives en associant systmatiquement un large ventail de partenaires la formulation des stratgies nationales de dveloppement et lvaluation de leur tat davancement. 49. Les donneurs sengagent : Fournir en temps voulu des informations transparentes et dtailles sur les apports daide, afin de permettre aux autorits des pays partenaires de prsenter des tats budgtaires complets leur parlement et leurs citoyens. 50. Les pays partenaires et les donneurs sengagent : valuer conjointement, au moyen des mcanismes de plus en plus objectifs existant lchelon local, les progrs quils accomplissent respectivement dans lexcution des engagements pris concernant lefficacit de laide, notamment les engagements de partenariat (Indicateur 12).
Dclaration de Paris
xv
Indicateurs des progrs

mesurer lchelon national et suivre lchelon international
APPROPRIATION
1
stratgies nationales de dveloppement (y compris des SLP) qui ont des priorits stratgiques claires se rattachant un cadre de dpenses moyen terme et comptabilises dans les budgets annuels.
OBJECTIFS-CIBLES POUR 2010
Les partenaires ont des stratgies de dveloppement oprationnelles Nombre de pays ayant adopt des
Au moins 75 % des pays partenaires ont des stratgies de dveloppement oprationnelles.
ALIGNEMENT
Des systmes nationaux fiables Nombre de pays
2
partenaires dots de systmes de passation des marchs et de gestion des finances publiques qui soit (a) adhrent dores et dj aux bonnes pratiques gnralement acceptes soit (b) ont mis en place un programme de rformes dans le but datteindre cet objectif.

(a) Gestion des finances publiques La moiti des pays partenaires progressent dau moins un degr (0.5 point) sur lchelle de performance des systmes de gestion des finances publiques/de lEPIN (valuation de la politique et des institutions nationales). (b) Passation des marchs Un tiers des pays partenaires progressent dau moins un degr (de D C, de C B ou de B A) sur lchelle de performance quatre degrs utilise pour cet indicateur. Rduire lcart de moiti Rduire de moiti la part des apports daide au secteur public qui nest pas comptabilise dans le budget national (au moins 85 % des apports daide tant comptabiliss dans le budget).
Les apports daide sont aligns sur les priorits nationales Pourcentage des apports daide destins au secteur public qui est comptabilis dans le budget national des partenaires.
par les donneurs des fins de renforcement des capacits par le biais de programmes coordonns compatibles avec les stratgies nationales de dveloppement des pays partenaires.
Renforcer le dveloppement des capacits par un soutien coordonn Pourcentage de laide fournie
50 % des apports de coopration technique sont mis en uvre dans le cadre de programmes coordonns conformes aux stratgies nationales de dveloppement.
des apports daide utilisant les systmes de gestion des finances publiques des pays partenaires qui soit (a) adhrent dores et dj aux bonnes pratiques gnralement acceptes soit (b) ont mis en place un programme de rformes dans le but datteindre cet objectif.
Utilisation des systmes nationaux de gestion des finances publiques Pourcentage des donneurs et
POURCENTAGE DES DONNEURS Score* 5+ Objectif-cible Tous les donneurs utilisent les systmes de gestion des finances publiques des pays partenaires. 90 % des donneurs utilisent les systmes de gestion des finances publiques des pays partenaires.
3,5 4,5
5a
POURCENTAGE DES APPORTS DAIDE Score* Objectif-cible Rduire de deux tiers la part des apports au secteur public qui ne fait pas appel aux systmes de gestion des finances publiques des pays partenaires. Rduire dun tiers la part des apports au secteur public qui ne fait pas appel aux systmes de gestion des finances publiques des pays partenaires.
5+
3,5 4,5
xvi
Dclaration de Paris
Utilisation des systmes nationaux de passation des marchs Pourcentage des donneurs et des apports
POURCENTAGE DES DONNEURS Score* A Objectif-cible Tous les donneurs utilisent les systmes de passation des marchs des pays partenaires. 90 % des donneurs utilisent les systmes de passation des marchs des pays partenaires.
daide utilisant les systmes de passation des marchs des pays partenaires qui soit (a) adhrent dores et dj aux bonnes pratiques gnralement acceptes soit (b) ont mis en place un programme de rformes dans le but datteindre cet objectif.
5b
POURCENTAGE DES APPORTS DAIDE Score* Objectif-cible Rduire de deux tiers la part des apports au secteur public qui ne fait pas appel aux systmes de passation des marchs des pays partenaires. Rduire dun tiers la part des apports au secteur public qui ne fait pas appel aux systmes de passation des marchs des pays partenaires.
Renforcer les capacits en vitant les structures de mise en uvre parallles Nombre dunits parallles de mise en uvre de projets par pays.
Rduire des deux tiers le nombre dunits parallles de mise en uvre des projets. Rduire lcart de moiti Rduire de moiti la part de laide dont le versement nest pas effectu au cours de lexercice budgtaire pour lequel il est prvu. Poursuivre les progrs.
Laide est davantage prvisible Pourcentage de versements oprs selon des calendriers convenus dans des cadres annuels ou pluriannuels.
qui est non lie.
Laide est non lie Pourcentage de laide bilatrale
HARMONISATION
9
Pourcentage de laide fournie par le biais dapproches fondes sur des programmes.

66 % des apports daide sont fournis dans le cadre dapproches fondes sur des programmes. (a) 40 % des missions des donneurs sur le terrain sont effectues conjointement. (b) 66 % des travaux analytiques par pays sont effectus conjointement.
Utilisation de procdures ou dispositifs communs
10
Encourager les analyses conjointes Pourcentage a) de missions sur le terrain et/ou b) de travaux analytiques par pays, y compris les tudes de diagnostic qui sont effectues conjointement.
GESTION AXE SUR LES RSULTATS

Cadres orients vers les rsultats Nombre de pays
11
dots de cadres dvaluation des performances, transparents et se prtant un suivi, qui permettent dvaluer les progrs raliss en ce qui concerne a) les stratgies nationales de dveloppement et b) les programmes sectoriels.
OBJECTIF-CIBLE POUR 2010

Rduire lcart dun tiers Rduire dun tiers la proportion de pays qui nont pas de cadres dvaluation des performances transparents et se prtant un suivi.
RESPONSABILIT
12
MUTUELLE
OBJECTIF-CIBLE POUR 2010
Responsabilit mutuelle Nombre de pays parte-
naires o sont entreprises des valuations mutuelles des progrs accomplis dans lexcution des engagements souscrits concernant lefficacit de laide, notamment ceux qui figurent dans la prsente Dclaration.
Tous les pays partenaires se soumettent des valuations mutuelles.
Dclaration de Paris
xvii
Note importante : Comme le prvoit le paragraphe 9 de la Dclaration, la structure fonde sur un partenariat entre donneurs et pays partenaires hberge par le CAD (Groupe de travail sur lefficacit de laide), associant les membres du CAD/OCDE, des pays partenaires et des institutions multilatrales, sest runie deux reprises, les 30 et 31 mai et 7 et 8 juillet 2005, pour confirmer, et revoir le cas chant, les objectifs-cibles pour les douze indicateurs des progrs. Lors de ces runions, un accord est parvenu se dgager autour des objectifs-cibles noncs dans la section III de la prsente Dclaration. Cet accord est toutefois soumis des rserves dun donneur concernant la mthodologie dvaluation (a) de la qualit des systmes de passation des marchs grs localement (en liaison avec les objectifs-cibles 2b et 5b) et (b) de la qualit des programmes de rforme de la gestion des finances publiques (en liaison avec lobjectif-cible 5a.ii). Les discussions se poursuivent pour trouver une solution ces problmes. Les objectifs-cibles, et les rserves dont certains font lobjet, ont t notifis aux Prsidents de la runion plnire de haut niveau de la 59me Assemble gnrale des Nations unies par une lettre en date du 9 septembre 2005 de Richard Manning, Prsident du Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE. *Note relative lindicateur 5 : Les scores sont ceux rsultant de la mthodologie utilise pour valuer la qualit des systmes de passation des marchs et de gestion des finances publiques pour lindicateur 2.
xviii
Dclaration de Paris
Annexe A :
Notes mthodologiques sur les indicateurs des progrs
Les indicateurs des progrs offrent un cadre permettant de concrtiser les responsabilits et les obligations de rendre compte qui sont nonces dans la Dclaration de Paris sur lefficacit de laide. Ce cadre reprend certains lments des engagements de partenariat noncs dans la Section II de la prsente Dclaration. Objet Les indicateurs des progrs offrent un cadre permettant de concrtiser les responsabilits et obligations de rendre compte qui sont nonces dans la Dclaration de Paris sur lefficacit de laide. Il sagit essentiellement dapprcier le comportement collectif lchelon local. chelon local ou chelon mondial Les indicateurs doivent tre chiffrs lchelon local en troite collaboration entre les pays partenaires et les donneurs. Les valeurs des indicateurs par pays pourront alors faire lobjet dune agrgation statistique lchelon rgional ou mondial. Cette agrgation sera faite la fois pour le groupe de pays mentionn ci-aprs, dans un souci de comparabilit statistique, et plus gnralement pour lensemble des pays partenaires pour lesquels il existe des donnes pertinentes. Performance des donneurs/ des partenaires Les indicateurs des progrs fourniront aussi un repre aux diffrents organismes daide ou pays partenaires pour valuer leur performance lchelon local, rgional ou mondial. Pour valuer la performance des diffrents donneurs, les indicateurs devraient tre appliqus avec souplesse compte tenu du fait que les donneurs ont des mandats institutionnels diffrents. Objectifs Les objectifs-cibles sont fixs lchelon mondial. Les progrs raliss vers ces objectifs doivent tre mesurs en agrgeant statistiquement des indicateurs calculs par pays. Outre des objectifs mondiaux, les pays partenaires et les donneurs peuvent convenir, pays par pays, dobjectifs lchelon local. Niveau de rfrence Un niveau de rfrence sera dfini pour 2005 au sein dun groupe de pays volontaires. Il est demand au Groupe de travail du CAD sur lefficacit de laide de mettre en place ce groupe. Dfinitions et critres La structure fonde sur un partenariat entre donneurs et pays partenaires hberge par le CAD (le Groupe de travail du CAD sur lefficacit de laide) est invite fournir des orientations spcifiques en ce qui concerne les dfinitions, le champ dapplication, les critres et les mthodologies qui permettront dagrger les rsultats couvrant diffrents pays et diffrentes priodes. Note concernant lindicateur 9 Les approches fondes sur des programmes sont dfinies dans le Volume 2 de louvrage Harmoniser laide pour renforcer son efficacit (OCDE, 2005), encadr 3.1, comme un moyen dengager la coopration pour le dveloppement sur la base des principes dappui coordonn en faveur dune action de dveloppement dont la matrise est assure au niveau local, telle quune stratgie nationale de dveloppement, un programme sectoriel, un programme thmatique ou un programme dune organisation spcifique. Les approches fondes sur des programmes partagent les caractristiques suivantes : a) conduite assure par le pays hte ou lorganisation ; b) cadre budgtaire et programmatique unique et dtaill ; c) existence dun processus formalis pour la coordination entre donneurs et lharmonisation des procdures des donneurs en matire de notification, de budget, de gestion financire et de passation de marchs ; d) efforts pour dvelopper lutilisation des systmes locaux dans la conception et la mise en uvre des programmes, la gestion financire, le suivi et lvaluation. Sagissant de lindicateur 9, les performances seront mesures sparment, selon les modalits daide retenues dans le cadre des approches fondes sur des programmes.
Dclaration de Paris
xix
Annexe B:
Liste des pays et des organisations participants Pays participants
Philippines Grce Afrique du Sud Pologne Guatemala Albanie Portugal Guine Allemagne Rpublique dmocratique populaire Honduras Arabie saoudite lao Indonsie Australie Rpublique dominicaine Irlande Autriche Rpublique kirghize Islande Bangladesh Rpublique tchque Italie Belgique Roumanie Jamaque Bnin Royaume-Uni Japon Bolivie Rwanda Jordanie Botswana Salomon (les) Kenya [Brsil]* Sngal Kowet Burkina Faso Serbie-et-Montngro Luxembourg Burundi Slovaquie Madagascar Cambodge Sri Lanka Malaisie Cameroun Sude Malawi Canada Suisse Mali Chine Tadjikistan Maroc Commission Europenne Tanzanie Mauritanie Congo (Rpublique dmocratique) Thalande Mexique Core Timor-Leste Mongolie Danemark Tunisie Mozambique gypte Turquie Npal Espagne Vanuatu Nicaragua tats-Unis Vietnam Niger thiopie Ymen Norvge Fdration de Russie Zambie Nouvelle-Zlande Fidji Ouganda Finlande * A confirmer. Pakistan France Papouasie-Nouvelle-Guine Gambie Pays-Bas Ghana La liste ci-dessus n'inclut pas tous les pays ayant enterins la Dclaration de Paris. Pour une liste complte veuillez consulter le site internet de l'OCDE: www.oecd.org/dac/effectiveness/parisdeclaration/members
Organisations participantes
Banque africaine de dveloppement Banque arabe pour le dveloppement conomique en Afrique (BADEA) Banque Asiatique de dveloppement Banque de dveloppement du Conseil de lEurope (CEB) Banque europenne dinvestissement Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement Banque interamricaine de dveloppement Banque islamique de dveloppement Banque mondiale Campagne du Millnaire Commission conomique pour lAfrique (CEA) Fonds international de dveloppement agricole (FIDA) Fonds mondial pour la lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme Fonds montaire international Fonds nordique de dveloppement Fonds OPEP pour le dveloppement international Groupe consultatif pour laide aux plus pauvres Groupe des Nations Unies pour le dveloppement G24 Initiative acclre dducation pour tous Nouveau partenariat pour le dveloppement de lAfrique Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) Organisation des tats des Carabes orientales (OECO) Organisation internationale de la francophonie Secrtariat du Commonwealth Secrtariat du Forum des les du Pacifique
xx
Dclaration de Paris
Organisations non gouvernementales

Africa Humanitarian Action AFRODAD Fondation Bill & Melinda Gates Conseil canadien pour la coopration internationale Comit Catholique contre la Faim et pour le Dveloppement (CCFD) Coopration Internationale pour le Dveloppement et la Solidarit (CIDSE) Comisin Econmica (Nicaragua) ENDA Tiers Monde EURODAD Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources (UICN) Japan NGO Center for International Cooperation (JANIC) Reality of Aid Network Tanzania Social and Economic Trust (TASOET) UK Aid Network
Sigles et abrviations
xxi
ACDI AFD Asdi BAfD BAsD BERD BID BM BMD CAD CDMT CSLP CSRP DANIDA DFID DSRP EDP FFOM FMI GRD IDA IFI IPC KfW LICUS OCDE PNUD S&E SAP sida SRP UNICEF USAID VIH/sida Agence canadienne de dveloppement international Agence franaise de dveloppement Agence sudoise de dveloppement international Banque africaine de dveloppement Banque asiatique de dveloppement Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement Banque interamricaine de dveloppement Banque mondiale Banque multilatrale de dveloppement Comit daide au dveloppement de lOCDE cadre de dpenses moyen terme Cadre stratgique de lutte contre la pauvret crdits de soutien la rduction de la pauvret Agence danoise daide internationale au dveloppement ministre du Dveloppement international du Royaume-Uni (Department for International Development) Document de stratgie pour la rduction de la pauvret examen des dpenses publiques forces, faiblesses, opportunits et menaces Fonds montaire international gestion axe sur les rsultats de dveloppement Association internationale de dveloppement du Groupe de la Banque mondiale institution financire internationale indicateur de performance cl banque de dveloppement du gouvernement de lAllemagne (Kreditanstalt fr Wiederaufbau) pays faible revenu en difficult Organisation de coopration et de dveloppement conomiques Programme des Nations Unies pour le dveloppement suivi et valuation stratgie daide-pays (Banque mondiale) syndrome dimmunodficience acquise stratgie de rduction de la pauvret Fonds des Nations Unies pour lenfance Agence amricaine pour le dveloppement international virus de limmunodficience humaine/syndrome dimmunodficience acquise
xxii
Introduction
Introduction
a ncessit daxer davantage la gestion sur les rsultats cest--dire dutiliser linformation disponible pour prendre des dcisions plus claires et fonder les processus de dveloppement mis en uvre par les pays eux-mmes sur des objectifs clairement dfinis fait dsormais partie des priorits mondiales en matire de dveloppement, depuis la Confrence internationale de Monterrey sur le financement du dveloppement (2002). Les participants cette confrence ont convenu quil fallait former un nouveau partenariat pour le dveloppement, au sein duquel les pays en dveloppement sengageraient plus fermement adopter des politiques et des mesures favorisant la croissance conomique et rduisant la pauvret, et les pays dvelopps les appuieraient grce des politiques commerciales et daide plus efficaces. Dans un tel contexte de partage des responsabilits, les intervenants lchelle internationale se sont intresss aux stratgies de gestion permettant datteindre des rsultats.
La gestion axe sur les rsultats de dveloppement (GRD) est une stratgie de gestion axe sur la performance dans le domaine du dveloppement et sur lamlioration durable des ralisations nationales. Elle constitue un cadre cohrent visant favoriser lefficacit du dveloppement, selon lequel linformation sur la performance est utilise pour amliorer la prise de dcisions; ce cadre saccompagne doutils pratiques de planification stratgique, de gestion des risques, de suivi des progrs et dvaluation des rsultats. Dfinition base sur lentente conclue lors de la Table ronde internationale sur la gestion des rsultats, Marrakech, 2004.
Cest pourquoi lInitiative conjointe pour la gestion axe sur les rsultats en matire de dveloppement (CAD/OCDE et banques multilatrales de dveloppement), cr sous les auspices du Groupe de travail du CAD sur lefficacit de laide et les pratiques des donneurs, a dcid de mettre au point un document de rfrence sur les principes et les pratiques exemplaires qui mergent en matire de GRD. Quel est lobjet du Document de rfrence? Ce document vise mieux faire comprendre les concepts qui sous-tendent la GRD et expliquer comment celle-ci est applique par les pays partenaires et les organismes de dveloppement international. Plus prcisment : il fait le point sur le partenariat mondial destin rduire la pauvret et amliorer lefficacit du dveloppement grce la GRD; il prsente certains concepts importants associs la GRD et dcrit les cinq principes de la GRD sur lesquels se sont entendus les participants la Table ronde de Marrakech, en 2004 ; il illustre laide dexemples la faon dont la GRD est applique concrtement par les pays, les organismes et les responsables de programmes ou projets, ainsi que par des organismes travaillant en collaboration. Ce document sur la GRD nest pas exhaustif; il ne sagit pas non plus dun guide oprationnel sur la mise en uvre de la GRD. Les principes cet gard vont continuer dvoluer mesure quon tirera dautres enseignements et quon documentera dautres pratiques exemplaires. Les exemples exposs ci-aprs expliquent ces principes plus en dtail. Nous esprons que le Document de rfrence servira doutil dapprentissage, stimulera la discussion et lchange dides propos de la GRD et permettra den amliorer encore davantage lapplication.
Do vient lide du Document de rfrence? Depuis la Confrence de Monterrey, on a assist lmergence dun programme daction mondial et dune communaut de praticiens dans le domaine de la gestion axe sur les rsultats de dveloppement (GRD). Avant la Table ronde internationale sur la gestion axe sur les rsultats, organise Marrakech en fvrier 2004, les membres de cette communaut ont dfini, la suite de discussions et dchanges de vues, le cadre conceptuel et les principes de la GRD. Aujourdhui, les organismes de dveloppement dploient des efforts considrables pour mettre en uvre la gestion axe sur les rsultats. Qui plus est, nombre de pays en dveloppement ou en transition adoptent une approche axe sur les rsultats dans le cadre de leurs stratgies nationales et de la gestion de leur secteur public, ainsi que de leurs programmes et projets sectoriels. Il en rsulte que le personnel des organismes de dveloppement et des pays partenaires a besoin dtre mieux renseign sur la gestion axe sur les rsultats et den comprendre les rouages.
Introduction
qui sadresse le Document de rfrence? Aux conseillers en matire de politiques et aux gestionnaires du secteur public qui ralisent des programmes ou projets gouvernementaux afin darriver des rsultats concrets lchelle nationale au chapitre du dveloppement. Aux employs et gestionnaires des organismes de dveloppement qui appuient les objectifs nationaux en matire de dveloppement au sein mme de leur organisme, ou en collaborant les uns avec les autres et avec les pays partenaires. Structure du Document de rfrence La partie 1 prsente les concepts, outils et principes associs la gestion axe sur les rsultats. La partie 2 porte sur les efforts que dploient les pays partenaires pour mettre en pratique la gestion axe sur les rsultats lchelle nationale, dans le cadre de leur planification stratgique, de la gestion des dpenses publiques ainsi que des mcanismes de suivi et dvaluation axs sur les rsultats; elle traite galement du renforcement des capacits dans le domaine des statistiques.
La partie 3 a pour objet de dcrire comment la GRD est applique dans le cadre de programmes et de projets sectoriels. La partie 4 explique ce que font les organismes de dveloppement pour mieux aider les pays arriver aux rsultats attendus, en axant davantage sur les rsultats leurs stratgies, leurs outils de travail, leurs rapports, leurs structures dapprentissage et leurs incitatifs. Nota : La question de lharmonisation est aborde tout au long des parties 2, 3 et 4. La partie 5 fait la synthse de certains des enseignements tirs de lapplication des principes de la GRD illustrs par les tudes de cas du Document de rfrence. En outre, des exemples prcis de la mise en uvre de chacun de ces principes sont donns dans les tudes de cas. Bibliographie et ressources Une liste de rfrences et de ressources gnrales prcde les remerciements, la fin du Document de rfrence. De plus, on trouvera la fin de chacune des tudes de cas prsentes aux parties 2, 3 et 4 une liste de rfrences ayant trait au cas particulier qui a t expos.
Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Aperu
a gestion axe sur les rsultats de dveloppement (GRD) est une approche multidimensionnelle qui sappuie sur des concepts touchant la faon de rendre le dveloppement international plus efficace et de laxer davantage sur les rsultats, et sur des outils pratiques de gestion de la performance. La GRD est le fruit dun long travail accompli par les institutions du secteur public et les organismes de dveloppement; elle tmoigne dun nouveau consensus mondial propos de limportance que revt la mesure de la performance des activits de dveloppement international. rsultats afin de mettre en uvre les stratgies et plans nationaux, ainsi que les programmes et projets sectoriels. Principes de la GRD Les principes de la GRD, tablis par les participants la Deuxime Table ronde internationale sur la gestion des rsultats, en 2004, sont les suivants : Axer le dialogue sur les rsultats toutes les tapes du processus de dveloppement. Aligner la programmation, le suivi et lvaluation sur les rsultats. Assurer la simplicit des mthodes de mesure et des rapports. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats. Utiliser linformation relative aux rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions. Application des principes de la GRD Lapplication des principes de la GRD est diversifie, adaptative, crative et intgrative. Cette approche de la gestion du dveloppement volue rapidement, mesure quon apprend la mettre en pratique. La GRD englobe les efforts que dploient les pays pour grer leurs activits en fonction des rsultats, tout comme les mesures que prennent les organismes de dveloppement pour dterminer si les ressources quils consacrent la rduction de la pauvret et la croissance conomique produisent des rsultats, et pour faire un suivi cet gard. En outre, les institutions du secteur public et les organismes de dveloppement utilisent les stratgies de GRD pour planifier et mesurer les changements au sein de leur organisation. Lvolution des thories de dveloppement et lvolution de la gestion se renforcent mutuellement dans le cadre de ce processus.
Concepts associs la GRD La GRD repose sur la thorie selon laquelle on peut amliorer lefficacit de laide internationale au dveloppement en favorisant lappropriation par les pays, en alignant laide sur les priorits de chaque pays, en harmonisant les politiques et procdures des organismes de dveloppement et en mettant laccent plus systmatiquement sur lobtention de rsultats de dveloppement. Outils de GRD Dans le cadre de la GRD, les institutions nationales du secteur public et les organismes de dveloppement international utilisent divers outils et systmes de gestion de la performance qui sont axs sur les
Les spcialistes du dveloppement appliquent la gestion axe sur les rsultats de nombreux niveaux et dans de nombreux contextes : par exemple, les gestionnaires et le personnel des ministres nationaux, des organismes de dveloppement international et des donateurs bilatraux mettent tous lessai diverses approches, tout en enrichissant les connaissances thoriques et pratiques propos de la GRD. Les gestionnaires des organismes de dveloppement et du secteur public sont la source des connaissances sur les rpercussions et lapplication concrte de la GRD dans leurs domaines respectifs. Lexprience quils ont eue de certains cas est illustre dans les exemples que donne le Document de rfrence.
Pourquoi la GRD est-elle aussi importante en ce moment? Dans lensemble, la GRD est importante lheure actuelle parce que la communaut du dveloppement international doit : 1. adopter une approche commune de la gestion de la performance afin de faciliter la collaboration; 2. dfinir une terminologie et des conditions et concepts communs qui serviront au moment de discuter de la performance en matire de dveloppement et des progrs raliss par rapport aux rsultats attendus; 3. adopter une approche pratique de lobtention des rsultats de dveloppement, base sur les enseignements tirs de lexprience; 4. adopter des approches plus rationnelles en vue damliorer lefficience de la gestion dans le cadre du processus de dveloppement international. La GRD nest pas une mthode normative et nest pas incompatible avec les autres approches de la gestion axe sur les rsultats ou de la gestion de la performance du secteur public qui sont utilises dans le monde. Elle dfinit plutt les stratgies et les principes gnraux que les pays et les organismes de dveloppement peuvent employer pour amliorer leurs pratiques.
puye par des mcanismes nationaux de mesure des rsultats, de suivi et de rapports. Dans le cas des programmes et des projets sectoriels (voir la partie 3). Les pays partenaires et les organismes de dveloppement ont recours la GRD pour planifier des programmes daide ou des projets distincts bass sur les priorits et les rsultats que les pays ont dfinis dans leurs plans de dveloppement sectoriels ou nationaux. Dans le cadre des programmes et projets sectoriels, les tudes de faisabilit, les activits de planification et les mcanismes de mesure et de rapports sont de plus en plus souvent lis lobtention de rsultats lchelon des pays. Les pays partenaires et les organismes de dveloppement utilisent des mthodes, outils, incitatifs et cadres divers pour assurer la gestion axe sur les rsultats dans les diffrents types dinterventions en matire de dveloppement. Lharmonisation de ces approches est en cours. Au sein des organismes de dveloppement et lors de la collaboration entre ces organismes (voir la partie 4). La GRD joue un rle important lorsque les organismes travaillent seuls ou ensemble en vue de dfinir et de coordonner leurs efforts lappui des rsultats attendus par les pays partenaires. Ces organismes utilisent diverses stratgies et divers outils axs sur les rsultats pour planifier les rsultats de dveloppement, dfinir les indicateurs et les stratgies de mesure de la performance, tablir les rapports et mettre au point des approches dvaluation efficaces, le tout en vue dappuyer la ralisation des rsultats de dveloppement que souhaitent obtenir les pays.
Concepts et outils
La gestion axe sur les rsultats de dveloppement a volu dans le contexte du travail global entrepris par les gouvernements nationaux et les organismes de dveloppement afin de rduire la pauvret, de favoriser une croissance conomique durable et quitable et de pouvoir mieux dfinir et mesurer les rsultats de dveloppement. Lorsque le dveloppement est efficace (au sens large du terme), les pays et les organismes sont mieux en mesure datteindre les rsultats de dveloppement auxquels ils souscrivent collectivement, et disposent doutils bien adapts pour mesurer les progrs raliss dans cette voie, en rendre compte et mettre profit les enseignements tirs de lexprience afin damliorer continuellement leur performance.
Exemples lchelle nationale (voir la partie 2). On utilise la GRD pour laborer et mettre en uvre des plans, stratgies de lutte contre la pauvret et budgets nationaux axs sur les rsultats. Il arrive que les organismes internationaux appuient ce processus en offrant une assistance technique. Grce la GRD, les pays participent de plus prs la coordination des programmes daide des donateurs dans le cadre desquels on leur confie la mise en uvre, qui est ap-
Rsultats de dveloppement
Quest-ce quon entend dveloppement ? par rsultats de
Objectifs du Millnaire pour le dveloppement (2000) En 2000, afin de promouvoir un dveloppement plus efficace, 189 pays membres des Nations Unies se sont entendus pour travailler dans le sens de la rduction de la pauvret lchelle plantaire et du dveloppement durable. Ces buts gnraux sont repris dans les huit OMD tablis, qui sont assortis de 18 cibles et de 48 indicateurs de performance. Les OMD prvoient des cibles prcises et mesurables qui sont graduellement adaptes au contexte de chaque pays, et servent ainsi de base aux rsultats attendus lchelon national, puis font lobjet dun suivi qui permet dvaluer les progrs raliss.
Selon le CAD/OCDE (2002), les rsultats de dveloppement sont les effets ou rsultats moyen terme des interventions de dveloppement. Il sagit des changements tangibles sur les plans comportemental, institutionnel et social qui surviennent sur une priode de trois dix ans, gnralement la suite dinvestissements coordonns court terme faits dans le renforcement des capacits individuelles et organisationnelles des principaux acteurs (par exemple les gouvernements nationaux, la socit civile et le secteur priv).
Pendant des annes, laide au dveloppement tait offerte de faon ponctuelle et ne correspondait pas toujours aux priorits tablies par les pays bnficiaires. Les organismes internationaux contrlaient la majorit des apports daide et des transactions connexes et, dans bien des cas, dcidaient du type daide que les pays pouvaient recevoir. Les efforts de dveloppement taient souvent fragments et peu durables; en outre, ils imposaient un lourd fardeau aux pays bnficiaires sur les plans de la passation de marchs et des rapports. Mais surtout, ils mettaient laccent sur des activits de financement sous forme de transfert de ressources, plutt que sur laide lobtention de rsultats plus globaux en matire de dveloppement. Dans les annes 1990, le dveloppement international est entr dans une re de rforme et de reformulation, alors que se creusait lcart entre pays riches et pays pauvres. Les dirigeants mondiaux, comme les Nations Unies et dautres institutions multilatrales, ont reconnu quil fallait prendre des mesures draconiennes pour veiller ce que les pays en dveloppement profitent de la mondialisation, et ce que les fonds daide au dveloppement soient rpartis quitablement et efficacement, afin quil soit possible datteindre les Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) parfois appels Objectifs de dveloppement du millnaire (ODM) et dautres objectifs nationaux en matire de dveloppement.
Pour leur part, les partenaires du dveloppement ont admis quil fallait dfinir des stratgies et des mcanismes de programmation bien prcis pour traduire dans la ralit les objectifs de dveloppement mondiaux. Depuis 2002, une srie de rencontres et dvnements internationaux a permis de dterminer comment procder pour arriver des rsultats en matire de dveloppement. En 2002, les participants la Confrence internationale sur le financement du dveloppement (Monterrey, Mexique) ont analys les exigences financires et oprationnelles respecter pour matrialiser les rsultats de dveloppement dfinis lchelle internationale. En 2003, des reprsentants de la communaut internationale (28 pays recevant de laide et plus de 40 organismes de dveloppement multilatraux et bilatraux) se sont rencontrs Rome lors du Forum de haut niveau sur lharmonisation. Tablant sur le consensus tabli Monterrey, ils ont discut des principes cls, des enseignements tirer et des ides concrtes touchant lharmonisation et lalignement de laide au dveloppement.
Consensus de Monterrey (2002)
Les signataires du Consensus de Monterrey ont insist sur la ncessit :

dharmoniser les approches du dveloppement des divers donateurs; de rduire le cot des transactions pour les pays bnficiaires en alignant les ressources des donateurs; damliorer la capacit dabsorption et les systmes de gestion financire des pays bnficiaires grce au renforcement des capacits; daccrotre lappropriation nationale en ce qui a trait la conception et la mise en uvre des cadres de rduction de la pauvret.
6
Dclaration de Rome (2003)
Efficacit du dveloppement
Les participants se sont engags entreprendre certaines activits pour accrotre lharmonisation de laide :
veiller ce que l'aide soit fournie conformment aux priorits des pays partenaires; modifier les politiques, procdures et pratiques afin de faciliter lharmonisation; mettre en application les principes et critres de pratiques exemplaires pour lexcution et la gestion de l'aide au dveloppement; intensifier les efforts des donateurs en matire de coopration lchelle nationale; sensibiliser le lharmonisation; personnel aux avantages de
renforcer la capacit des gouvernements des pays partenaires jouer un rle de chef de file et assumer la responsabilit des rsultats de dveloppement; simplifier les procdures et pratiques des donateurs; promouvoir lharmonisation des approches dans le cadre des programmes de porte rgionale ou mondiale.
Plusieurs concepts importants, dcrits brivement dans la section qui suit, constituent la base de lamlioration de lefficacit du dveloppement. Harmonisation et alignement Le Consensus de Monterrey puis les dclarations de Rome et de Paris ont mis en lumire le fait que les organismes de dveloppement et les pays partenaires doivent harmoniser leurs procdures oprationnelles, et que les organismes bilatraux et multilatraux doivent aligner leur soutien sur les priorits et les stratgies des pays partenaires. Lorsque chaque organisme de dveloppement tablit ses propres exigences oprationnelles en ce qui concerne la planification, lexcution et le suivi de laide au dveloppement, le fardeau impos aux pays bnficiaires est important. En outre, de nombreuses exigences propres certains organismes ne sont pas vraiment compatibles avec les modles de budgtisation et de planification, les cadres des dpenses publiques et les systmes de gestion financire des pays partenaires. Pour favoriser lalignement, les organismes de dveloppement et les pays partenaires insistent dsormais sur la ncessit de placer les stratgies conues par les pays au cur du processus de dveloppement, et de se fier aux systmes de gestion des pays. En ce qui concerne lharmonisation, les partenaires du dveloppement reconnaissent quil faut tablir des procdures et dispositifs communs pour grer laide, et
Au cours des dernires annes, certaines initiatives de premier plan ont permis de dfinir des outils pratiques ayant pour objet dharmoniser et daligner laide au dveloppement. De nombreux organismes multilatraux et bilatraux ont ainsi labor des plans daction portant sur lharmonisation, lalignement et la gestion axe sur les rsultats. En outre, ils tablissent un lien entre leurs valuations et cadres de programmation visant les pays revenu faible ou intermdiaire et les rsultats de dveloppement dans ces pays. Afin de rduire le cot des transactions, de nombreux organismes internationaux simplifient leurs systmes de gestion interne, dans lesprit des pratiques exemplaires tablies par le CAD/OCDE en matire dharmonisation et dalignement. Paralllement, les banques de dveloppement et nombre de donateurs bilatraux continuent de collaborer en vue dharmoniser leurs procdures, en particulier ceux qui apportent un soutien budgtaire aux stratgies nationales de rduction de la pauvret. Tous ces efforts dploys conjointement par les pays et les organismes en vue de mieux cibler les rsultats de dveloppement et de trouver de nouveaux moyens damliorer lefficacit de laide ont fait lobjet de discussions lors du Forum de haut niveau portant sur lharmonisation, lalignement et les rsultats qui sest tenu Paris en fvrier 2005.
notamment changer linformation grande chelle, de faon transparente. Appropriation par les pays Une thorie cl a t voque lors des confrences de Monterrey et de Rome, et raffirme Marrakech : les pays devraient prendre leur compte les buts et objectifs de tout processus ou programme de dveloppement. En labsence dun tel engagement de la part des pays partenaires, le dveloppement ne peut pas tre viable long terme. Les pays devraient donc favoriser linstauration dun environnement propice au dveloppement en tablissant des politiques, des structures de gouvernance et des modes dinvestissement adapts aux besoins. Une fois quun pays a fix ses priorits dans une stratgie de rduction de la pauvret ou un cadre national de dveloppement, les programmes de dveloppement qui le visent devraient appuyer directement ces priorits. Ainsi, parce que les pays ont le sentiment dtre matres de leur avenir, ils prennent des mesures efficaces pour arriver aux principaux rsultats voulus en matire de dveloppement. Gestion axe sur les rsultats Les tables rondes de Washington et de Marrakech consacres la gestion axe sur les rsultats, qui se sont respectivement droules en 2002 et en 2004, ont fait ressortir que la GRD tait un volet essentiel lamlioration de lefficacit de laide. Lors de ces deux tables rondes, les reprsentants des pays partenaires et des organismes de dveloppement ont discut des problmes associs lapplication de la gestion axe sur les rsultats de dveloppement (GRD) au niveau des pays, ainsi que de certains programmes et projets; ils ont aussi compar les stratgies et les outils utiliss pour rgler ces problmes. Ces rencontres ont abouti un rsultat non ngligeable, savoir la formulation des principes de la GRD, lesquels sont issus dun large consensus quant ce qui constitue une GRD rationnelle et sont au cur de ce document de rfrence. Les acteurs dans le domaine du dveloppement reconnaissent aujourdhui que lamlioration de la situation lchelle de la plante, dun pays ou dune organisation passe par la gestion du changement. En dfinissant clairement les rsultats viss, on cible de manire plus prcise les changements apporter. Par ailleurs, les mesures priodiques des rsultats constituent des balises ou des points de repre qui permettent de rectifier les programmes ou les projets afin quils continuent daller dans le sens des rsultats escompts. En dfinitive, applique plus rigoureusement, la gestion axe sur les rsultats
permet dtablir plus clairement si les rsultats de dveloppement se sont concrtiss. Il est essentiel en outre de former un partenariat mondial pour rgler les problmes lis la gestion axe sur les rsultats et attnuer le fardeau quimpose aux pays la multiplicit des rapports et des systmes de suivi et dvaluation.
Memorandum de Marrakech (2004) Pour obtenir de meilleurs rsultats de dveloppement, il faut mettre en place des systmes de gestion et des capacits en mesure de placer les rsultats au cur de la planification, de lexcution et de lvaluation. Pour orienter le processus de dveloppement dans le sens des objectifs quils ont dfinis, les pays doivent disposer dune meilleure capacit de planification stratgique, de gestion responsable, danalyse statistique, de suivi et dvaluation. Dans le cadre de leurs diffrents mandats et modes de fonctionnement en matire daide aux pays, les organismes de dveloppement doivent axer davantage leurs activits sur les rsultats.
Partenariat Le partenariat permet damliorer la fois lefficacit et lefficience du dveloppement. Tout partenariat doit se fonder sur le respect mutuel, la transparence, la participation ouverte la planification et la prise de dcisions tous les niveaux (au sein mme des pays et lintrieur de la collaboration entre les pays partenaires et les organismes de dveloppement), ainsi que la coordination et le soutien mutuels. Pour quun partenariat soit efficace, il faut que les donateurs et les pays bnficiaires aient une vision commune de la rduction de la pauvret et du dveloppement, et soient dsireux et capables de travailler dans un esprit de collaboration et de participation, en vue datteindre ces objectifs. Ces idaux ressortent clairement des dclarations issues des rencontres de Monterrey, de Rome et de Marrakech, mais aussi dun grand nombre dapproches de la programmation et de documents que les organismes de dveloppement ont tablis rcemment.
8 Le partenariat peut tre dfini comme suit : relation

de collaboration entre des entits en vue datteindre des objectifs communs, grce une rpartition du travail convenue par les entits en question. lchelle dun pays, cela signifie que, sous la supervision du gouvernement, on collabore avec les acteurs dans le pays et avec des partenaires externes (dont les organismes de dveloppement international), afin dlaborer et de mettre en uvre la stratgie de dveloppement du pays, puis den assurer le suivi. Daprs le document intitul Aligning Assistance for Development Effectiveness: Promising Country Experience, Banque mondiale, 2003.
stratgique axe sur les rsultats, les systmes dinformation de gestion, le suivi et lvaluation axs sur les rsultats, lanalyse des besoins et la formulation des politiques. Les organismes de dveloppement pourront alors investir directement dans le renforcement des capacits du secteur public de ces pays, afin que les organismes gouvernementaux ou les ministres puissent mettre en pratique de manire efficace la gestion axe sur les rsultats. Apprentissage et prise de dcisions Un consensus de plus en plus marqu se dgage des dclarations de Monterrey, de Rome et de Marrakech, savoir que les gestionnaires des pays et des organismes de dveloppement doivent trouver des moyens plus efficaces dobtenir une rtroaction propos de leur travail, tirer continuellement des enseignements des activits quils ralisent pour atteindre les objectifs de dveloppement et prendre des dcisions plus claires ce chapitre en sappuyant sur ce quils ont appris. La rtroaction et lapprentissage constituent de puissants outils de gestion des affaires publiques, qui sont susceptibles damliorer la faon dont les gouvernements obtiennent des rsultats. Il apparat de plus en plus vident que la faon dont les partenaires du dveloppement grent le processus dapprentissage collectif et de rtroaction peut tre dterminante pour le succs ou lchec de toute intervention en matire de dveloppement. Les organismes de dveloppement et les pays bnficiaires sont tous gagnants lorsquils mettent en commun leurs expriences et leurs ralisations, systmatiquement et avec transparence, et lorsquils doivent veiller tenir compte de faon constructive, dans la prise de dcisions en matire de gestion, des enseignements tirs des programmes de dveloppement. Il existe ici un lien troit avec lutilisation plus efficace des donnes sur la mesure de la performance, qui dbouche sur une gestion du dveloppement davantage axe sur les rsultats.
Renforcement des capacits Les dclarations faites Monterrey, Rome et Marrakech rappelaient quel point il tait important dinvestir largement dans le renforcement de la capacit des pays partenaires appuyer lamlioration de lefficacit du dveloppement. Dans la dclaration de Monterrey (2002), les organismes de dveloppement ont convenu quil fallait apporter un soutien plus actif pour amliorer la gestion du secteur public, la capacit dans le domaine des statistiques et les systmes de suivi et dvaluation (S&E), lments qui sont tous lis lamlioration de la responsabilisation lgard des rsultats, tant des pays partenaires que des organismes internationaux. Il faut souvent faire un investissement initial pour mettre en place les comptences individuelles et les systmes institutionnels dont ont besoin les pays partenaires pour prendre en charge leurs propres programmes long terme. Il faut dsormais accorder la priorit au renforcement de capacits durables en offrant aux pays partenaires une assistance technique cible et axe sur leurs besoins en gestion du secteur public. Concrtement, cela signifie que, lorsque sont entreprises des initiatives de dveloppement coordonnes quils prennent en charge eux-mmes, les pays partenaires devraient valuer leurs propres lacunes et leurs besoins dans des domaines comme la planification
Gestion de la performance
Accent mis sur lamlioration continue lchelle institutionnelle et lchelle des programmes et des projets. Dlgation graduelle des pouvoirs et des responsabilits en matire de gestion aux responsables des programmes des organismes du secteur public. Importance accorde par le secteur public et les organismes la prestation des services et la qualit des services , par rapport aux besoins et aux prfrences des bnficiaires. Participation dune grande varit dacteurs (dont les bnficiaires ultimes) la dfinition des rsultats souhaits. Rforme des processus budgtaires et des systmes de gestion financire en vue daccrotre la transparence et la responsabilisation du secteur public. Application uniforme des techniques modernes de gestion publique.
Les mthodes et outils de gestion de la performance axe sur les rsultats peuvent favoriser directement lefficacit du dveloppement. La gestion axe sur les rsultats et la performance des activits de dveloppement sappuient sur les principes suivants : Toute activit de dveloppement a pour objectif premier damliorer la qualit de vie de faon durable, et vise aider un pays ou un secteur atteindre cet objectif. Dans le cadre de chaque initiative de dveloppement, les partenaires commencent par cerner un obstacle (lacune ou problme prcis) que tous les acteurs jugent important et quils pensent pouvoir surmonter. Les partenaires dfinissent ensuite des rsultats ralistes en fonction de la situation du pays, de la capacit des partenaires et des ressources disponibles. Les partenaires recueillent de linformation quils analysent, examinent les solutions possibles et dterminent laquelle convient le mieux.
Un rsultat de dveloppement est un extrant, un effet ou un impact (intentionnel ou non, positif ou ngatif) associ une activit de dveloppement.
Pour que la gestion de la performance soit efficace, il faut que les organisations du secteur public et les structures de gestion des organismes de dveloppement soient solides. Cette exigence est inextricablement lie aux processus de rforme du secteur public dans les pays en dveloppement et dans les pays dvelopps, mais aussi aux rformes institutionnelles menes bien au sein des organismes de dveloppement international. La gestion de la performance relve dun changement holistique et culturel qui permet aux gestionnaires et au personnel dune organisation dapprcier le recours des mthodes ouvertes et franches pour valuer la performance et en faire rapport. Gestion axe sur les rsultats Lintroduction graduelle des techniques de gestion axe sur les rsultats dans les annes 1990 a aid de nombreux gestionnaires du secteur public et des organismes de dveloppement adopter une approche plus systmatique de tous les volets de la gestion des projets et des programmes. Bon nombre dinstitutions et dorganismes des pays dvelopps ou en dveloppement utilisent dsormais diverses techniques pour grer en fonction des rsultats, notamment les modles logiques ou les cadres de rsultats, la gestion des risques, de mme que la planification stratgique, la budgtisation, le suivi et lvaluation axs sur les rsultats.
Un certain nombre de facteurs importants influent sur lamlioration des rsultats et de la performance en matire de dveloppement :
10
La gestion axe sur les rsultats est une approche qui vise apporter dimportantes modifications au mode de fonctionnement des organisations, laccent tant mis sur lamlioration de la performance exprime par les rsultats. Elle comporte un cadre et des outils de gestion qui facilitent la planification stratgique, la gestion des risques, le suivi de la performance et lvaluation. Elle vise principalement amliorer les capacits dapprentissage de lorganisation et permettre cette dernire de sacquitter de son obligation de rendre compte par la prsentation de rapports sur la performance. (Daprs Meier, 2003)
lapplication des modles logiques la gestion axe sur les rsultats; ces modles permettaient de dfinir systmatiquement les objectifs, les cibles et les rsultats viss en matire de dveloppement. Durant les rformes du secteur public et de laide au dveloppement, on a adapt les modles logiques de sorte quils appuient la formulation et le suivi des rsultats (en tablissant clairement les objectifs, les cibles, les indicateurs et les moyens de vrification).
Un modle logique est un outil technique qui permet de rsumer toutes les donnes pertinentes relatives laide au dveloppement, un programme ou un projet. Les modles logiques sont gnralement prsents dans un tableau qui comporte les rubriques suivantes, entre autres : objectifs/rsultats; intrants; indicateurs (ou indicateurs objectivement vrifiables); moyens de vrification; hypothses/risques. tant donn que divers modles logiques ont t labors diverses fins, il nexiste pas de modle universel .
La gestion axe sur les rsultats sappuie sur une notion importante de causalit. Elle part du principe que divers intrants et diverses activits mnent logiquement des rsultats dun ordre plus gnral (extrants, effets et impacts). Ces changements sont habituellement illustrs par une chane de rsultats ou par un cadre de rsultats , qui dcrit clairement les liens de cause effet. En gnral, on considre que les rsultats de dveloppement sont squentiels et chelonns dans le temps, et que les changements sont lis une srie dtapes de la gestion lintrieur du cycle de programmation de toute initiative de dveloppement (projet ou programme). Dans le cadre de la gestion axe sur les rsultats, les gestionnaires doivent rgulirement dterminer dans quelle mesure leurs activits dexcution et leurs extrants leur permettront vraisemblablement darriver aux rsultats dsirs; au besoin, ils doivent rectifier le tir pour veiller ce que les rsultats escompts se matrialisent. Bien que la gestion axe sur les rsultats soit quasi identique la GRD telle que nous la concevons aujourdhui, cette forme de gestion a parfois mis laccent uniquement sur la responsabilisation. La GRD va plus loin, car elle intgre de nouvelles ides propos de la collaboration, du partenariat, de lappropriation par les pays, de lharmonisation et de lalignement. En outre, elle tablit une norme de gestion plus stricte, parce quelle exige de tous les acteurs quils se concentrent sur la performance du point de vue des rsultats souhaits par les pays, plutt que sur les rsultats court terme. Modles logiques Dans les annes 1970, les organismes du secteur public et les organismes de dveloppement ont commenc utiliser des modles logiques, inspirs de lapproche adopte par les ingnieurs pour planifier lutilisation efficiente des intrants dans le cadre de leurs projets de dveloppement. Dans les annes 1990, ils ont vu les possibilits quoffrait
Lorsquils sont utiliss comme il se doit, les modles logiques aident dcrire la faon dont les intrants du dveloppement vont produire des rsultats ou des extrants immdiats, puis dmontrer comment ces extrants vont leur tour conduire des effets prcis. De nombreux organismes de dveloppement appellent ces modles logiques des cadres de rsultats . Ces outils trs efficaces, qui permettent de rsumer la logique de changement qui soustend toute intervention en matire de dveloppement, constituent un lment fondamental de la trousse outils concernant la GRD. Suivi et valuation axs sur les rsultats Les activits de suivi et dvaluation (S&E) consistent recueillir systmatiquement de linformation sur la performance afin de mesurer les progrs raliss par rapport aux rsultats escompts; on peut ensuite utiliser cette information lors de la prise des dcisions de gestion. Ces activits, qui fournissent des outils et des modles trs efficaces pour la mesure de la performance, permettent depuis longtemps damliorer lefficacit des interventions au chapitre du dveloppement. Depuis les annes 1990, poque o lon sest mis utiliser plus grande chelle les mthodes de gestion axe sur les rsultats, tant au sein des institutions nationales du secteur public que dans les organismes de dveloppement international, on a fait appel de plus en plus souvent aux activits de S&E pour valuer les rsultats obtenus. Aujourdhui, ces activits constituent un lment cl des outils de GRD, qui aide les pays et les organismes mesurer systmatiquement les
11
progrs accomplis par rapport aux rsultats auxquels doivent aboutir les programmes et les projets. Mcanismes dexcution multiples Les expriences quont vcues rcemment les pays partenaires et les organismes de dveloppement rvlent que le modle de projet traditionnel ne constitue plus le seul moyen dacheminer laide au dveloppement. En effet, les programmes axs sur les rsultats qui sont aligns sur les stratgies nationales et sectorielles, ou qui offrent un soutien budgtaire global aux gouvernements, sont parfois plus efficaces long terme que le financement de projets; lefficacit est dautant plus grande lorsque les programmes de dveloppement visant un secteur prcis sont coordonns et harmoniss. Ce facteur a dailleurs t soulign plusieurs reprises dans le cadre des discussions engages et des exemples prsents aux confrences de Monterrey et de Rome.
Par contre, lexprience a galement rvl quil fallait adapter les approches du dveloppement au contexte et aux besoins du pays vis. Tous les types de soutien peuvent tre utiles (p. ex. le soutien budgtaire direct, le financement des programmes sectoriels, les projets visant un secteur bien prcis, lassistance technique et les travaux analytiques), mais seulement dans la mesure o ils sont planifis et offerts dans le respect des priorits de dveloppement tablies par le pays, et si ce dernier assure la prise en charge des activits, titre de partenaire part entire. En pratique, les organismes de dveloppement peuvent utiliser divers mcanismes dexcution pour un mme pays ou un groupe de pays. Cest la raison pour laquelle le Document de rfrence fournit de nombreux exemples de la faon dont on peut appliquer la GRD diffrents niveaux et dans le cadre de diverses interventions lies au dveloppement.
Principes de la GRD
Un principe est une gnralisation qui est accepte de tous et qui peut servir de fondement une action ou un raisonnement donn. Les principes de la GRD ont t convenus lors de la Deuxime Table ronde internationale sur la gestion axe sur les rsultats, qui a eu lieu Marrakech en 2004.
Les sections qui suivent dcrivent les principes de la GRD. Elles servent dintroduction aux exemples exposs aux parties 2, 3 et 4 du Document de rfrence, qui montrent la diversit des stratgies et des outils employs par les pays et les organismes de dveloppement pour appliquer ces principes.
Les principes de la GRD constituent la base mme dune saine gestion de la performance. Ils peuvent tre appliqus nimporte quel niveau et dans le cadre de diverses interventions ( lchelle nationale ou sectorielle, dans le cadre de programmes ou de projets et au sein dune organisation). En outre, ils amnent le recours des stratgies et des outils prcis diverses tapes de lexcution de programmes nationaux et de dveloppement. Ces principes sont largement interdpendants. Il faut tous les prendre en compte chaque tape de toute initiative de dveloppement, pour dterminer quels outils de gestion de la performance doivent tre utiliss. Il ne sagit toutefois pas dune mthode squentielle de la mise en uvre de la GRD.
12
1. Axer le dialogue sur les rsultats toutes les tapes du processus

Principe 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Principales caractristiques Toutes les tapes dune initiative de dveloppement saccompagnent dun dialogue entre les diffrents acteurs : planification, mise en uvre et valuation dun cadre national de lutte contre la pauvret, stratgie daide un pays donn, cadre sectoriel/de programmation ou projet. Cela garantit que lon sefforcera toujours de grer en fonction des rsultats escompts. Tous les partenaires et les principaux acteurs participent la dfinition des rsultats souhaits et la gestion axe sur ces rsultats, toutes les tapes du processus (peu importe quel moment ils interviennent), et conviennent dassumer ensemble la responsabilit de lorientation des rsultats de linitiative. Les gestionnaires utilisent des stratgies dvaluation et de gestion des risques afin de permettre aux divers acteurs de comprendre les risques pouvant influer sur la matrialisation des rsultats, et de les aider grer ces risques ensemble. Dans le cadre de la gestion axe sur les rsultats, il est important dadopter une approche cohrente : a) ex ante, ltape de llaboration de la stratgie et de la planification, quand on dfinit les rsultats escompts et quon en analyse les cots probables et limpact prvu sur la rduction de la pauvret et le dveloppement; b) durant lexcution du programme/projet, quand il faut faire un suivi pour valuer les progrs raliss et dfinir les rectifications apporter mi-chemin; c) ex post, au terme de linitiative, lorsquon value les rsultats par rapport aux objectifs et dautres facteurs; d) galement lorsquil sest coul suffisamment de temps pour permettre lvaluation de la viabilit de linitiative. Comment ce principe est appliqu en pratique lchelle nationale Les pays sefforcent dtablir clairement les rsultats souhaits, lesquels sont assortis dindicateurs de rsultats appropris
tous les niveaux. Le but est de faire en sorte que toutes les activits planifies aillent dans le sens des rsultats escompts, quon recueille rgulirement des donnes propos de ces indicateurs, quon fasse lanalyse des progrs dans les rapports priodiques prsents au gouvernement et dautres acteurs (comme les groupes de la socit civile) et quon effectue des valuations pour dterminer si les rsultats prvus ont effectivement t obtenus et sils se sont maintenus par la suite. Dans la pratique, un pays pourra soccuper de tous ces aspects dans la mesure o la conjoncture nationale et ses capacits le lui permettent. Les pays utilisent cette fin de multiples stratgies et outils de gestion de la performance (parfois avec le soutien dorganismes de dveloppement), comme lillustre la partie 2 de ce document de rfrence. Dans le cadre des programmes et projets sectoriels Les pays partenaires (parfois appuys par les organismes de dveloppement) conoivent des programmes ou des projets qui contribuent la ralisation des principaux rsultats prvus par leurs plans nationaux. Divers types de programmes ou de projets sectoriels sont adapts aux besoins des pays partenaires en matire de dveloppement. Durant la planification, lexcution et lvaluation de ces initiatives, les organismes et les pays dialoguent et collaborent continuellement afin dorienter le processus, de dvelopper les capacits ncessaires et dvaluer les progrs raliss relativement aux rsultats escompts. Ils font appel divers outils et diverses stratgies de gestion de la performance, comme lillustre la partie 3 de ce document de rfrence. Au sein des organismes de dveloppement Les organismes de dveloppement laborent des stratgies daide aux pays axes sur les rsultats, en troite collaboration avec les gouvernements nationaux, et parfois les uns avec les autres. Durant ce processus, les organismes ngocient un mode de fonctionnement qui leur permettra de travailler ensemble dans le sens des rsultats souhaits par le pays concern, ainsi que dharmoniser et daligner leurs procdures de programmation (y compris les exigences en matire de suivi et de rapports) afin de rduire les cots de transactions pour le pays partenaire. Pour ce faire, ils ont recours divers outils de gestion de la performance, dcrits la partie 4 de ce document de rfrence.
13
2. Aligner la programmation, le suivi et lvaluation sur les rsultats

Principe 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Principales caractristiques Les stratgies et activits dexcution visent appuyer directement la ralisation des rsultats prvus (dfinis dans les plans de dveloppement nationaux ou sectoriels des pays partenaires); on les adapte continuellement au fil du temps afin de veiller ce que ces rsultats soient obtenus. Les indicateurs et les stratgies de S&E sont lis logiquement aux rsultats et aux impacts souhaits, et tablissent clairement si les rsultats viss ont t obtenus ou pas. Le mme ensemble dindicateurs est utilis dans le cadre de tout programme ou projet, ce qui permet de jauger rgulirement la performance au chapitre des rsultats. Grce aux activits courantes de S&E, on analyse dans quelle mesure les rsultats prvus sont effectivement obtenus, de sorte quon peut apporter des rectifications au besoin pendant lexcution. Lorsque les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs mettent laccent sur les rsultats escompts et les indicateurs de rsultats connexes, ils sont mieux placs pour aligner les activits de programmation (notamment le soutien financier), de suivi et dvaluation sur les objectifs tablis. Les stratgies de soutien des organismes de dveloppement doivent dabord tenir compte des priorits et des contraintes du pays partenaire. En outre, les oprations, le soutien analytique et lassistance technique planifis par les organismes de dveloppement doivent respecter la stratgie de dveloppement structure de ce pays. Comment ce principe est appliqu en pratique lchelle nationale De nombreux pays sont en train dlaborer des plans oprationnels et des budgets rationnels lappui des plans nationaux et des stratgies de dveloppement sectoriel, qui dfinissent les principaux rsultats attendus ainsi que les indicateurs correspondants diffrents niveaux. Les plans oprationnels peuvent aider comprendre comment certains intrants (ressources humaines et matrielles) et certaines activits (gnralement la fourniture de biens ou de services) appuieront la ralisation des rsultats. Des donnes de rfrence, des indicateurs et des cibles servent ensuite suivre
les progrs accomplis relativement ces rsultats. Durant lexcution, on fait un suivi constant pour dterminer si les progrs sont conformes aux attentes. Les valuations garantissent que les progrs long terme fassent lobjet dun suivi et danalyses systmatiques. La partie 2 de ce document de rfrence donne des exemples des stratgies et outils employs pour aligner les activits dexcution et de S&E sur les rsultats dfinis par le pays (parfois avec le soutien dorganismes de dveloppement). Dans le cadre des programmes et projets sectoriels Les organismes de dveloppement travaillent en troite collaboration avec les pays partenaires afin de favoriser la concrtisation des rsultats rattachs aux plans nationaux long terme. La contribution des organismes au soutien budgtaire et aux programmes et projets sectoriels est soigneusement aligne sur les rsultats escompts par le pays vis. Lvaluation des risques durant le processus dexcution garantit que les facteurs susceptibles dinfluer sur les rsultats seront pris en considration, et que les intrants seront adapts en consquence. Sont dcrits la partie 3 de ce document diffrents outils et stratgies qui servent faire en sorte que les activits planifies dans le cadre des programmes et des projets (y compris les activits de S&E) facilitent la matrialisation des rsultats souhaits par le pays. Au sein des organismes de dveloppement Les organismes de dveloppement travaillent la fois indpendamment et collectivement pour favoriser la ralisation des rsultats lchelle nationale. Dans de nombreux cas, les organismes peuvent coordonner leur soutien cet gard, comme lillustrent certains des exemples prsents la partie 4 de ce document de rfrence.
3. Assurer la simplicit des mthodes de mesure et des rapports

Principe 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. Principales caractristiques On simplifie le plus possible les mthodes de mesure et les rapports sur les rsultats, afin damliorer lefficacit du processus et de favoriser une communication fructueuse entre les diffrents acteurs. Les rsultats obtenus sont mesurs grce des indicateurs slectifs, rentables et ralistes dfinis par les pays, de sorte que seules les donnes utiles sur la performance soient recueillies.
14
Les indicateurs de risque et de performance des institutions permettent de faire le suivi des principaux changements contextuels susceptibles dinfluer sur les rsultats obtenus. Les pays et les organismes sefforcent de limiter les cots autant que possible et dviter les doubles emplois en sappuyant sur les indicateurs dfinis par les pays pour valuer la performance et en rendre compte, et pour prendre des dcisions propos des rectifications ou des mesures dattnuation qui simposent. Dans la mesure du possible, le cadre dindicateurs de gestion axe sur les rsultats devrait : a) tre simple; b) sappuyer sur les systmes mis en place par les pays et soutenir au maximum le renforcement des capacits; c) tenir compte des impratifs dapprentissage et de responsabilisation; d) tre harmonis, de faon limiter les cots de transactions du systme et faciliter les analyses comparatives. Le pays partenaire et les organismes de dveloppement devraient se consulter pour tablir une brve liste dindicateurs cls, de prfrence partir dune liste normalise, afin de faire le suivi des progrs raliss et dvaluer les rsultats obtenus. Il est important de tenir compte de la chane des rsultats escompts. La gestion axe sur les rsultats vise amliorer lefficacit; cest pourquoi il est essentiel dtre slectif (et de ne pas essayer de tout mesurer) et raliste (en ce qui concerne la faisabilit et les cots) lorsquon choisit les indicateurs. Le systme de rapports sur les rsultats devrait demeurer pragmatique. Il faudrait donc : commencer par les donnes de base qui existent, y compris les donnes indirectes; utiliser des indicateurs qualitatifs utiles pour complter les indicateurs quantitatifs, ou pour compenser labsence de ces derniers; appuyer les mesures peu coteuses visant amliorer la disponibilit des donnes et les systmes de suivi des pays ou des projets. Lobjectif ultime devrait tre la mise en place dun systme efficace de gestion axe sur les rsultats reposant sur des indicateurs quantifiables, assortis dun chancier qui prvoirait la collecte de donnes de base et lvaluation priodique de la performance des projets et programmes par rapport aux cibles fixes. Comment ce principe est appliqu en pratique lchelle nationale Les pays sefforcent de dfinir des indicateurs ralistes et flexibles en fonction de leur capacit mesurer les progrs et en faire le suivi; ils dterminent aussi le moyen le plus efficace de renforcer leur capacit interne mesurer la performance de certains secteurs ou sous-secteurs, de sorte que les donnes recueillies puissent tre re-
groupes lchelle nationale. Ils veillent ce que les rapports internes et externes prsents brossent un tableau cohrent de la performance lgard des rsultats attendus par le pays. La partie 2 du Document de rfrence donne des exemples des diverses stratgies et divers outils utiliss pour mesurer la performance et en faire rapport lchelle nationale. Dans le cadre des programmes et projets sectoriels Lorsque les organismes (individuellement ou collectivement) forment un partenariat avec un pays afin de laider obtenir les rsultats quil vise, ils sengagent galement utiliser les mthodes de mesure et les indicateurs tablis par ce pays pour faire le suivi des progrs et en rendre compte. La partie 3 de ce document de rfrence prsente des exemples concrets ce sujet. Au sein des organismes de dveloppement Idalement, au sein des organismes de dveloppement et lors de la collaboration entre eux, il faut aligner parfaitement les exigences en matire de mesure et de rapports sur les capacits et les stratgies des pays partenaires. linterne, les organismes de dveloppement mettent lessai diffrents outils et stratgies en vue de mesurer les rsultats organisationnels, des programmes-pays ou des projets, puis den rendre compte, comme le montrent les exemples figurant la partie 4 de ce document de rfrence.
4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats
Principe 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest-dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts.
Principales caractristiques Les rsultats prvus sont clairement dfinis ds le dbut de toute intervention en matire de dveloppement, puis les ressources et les intrants ncessaires pour obtenir ces rsultats sont dtermins (et non le contraire, comme cela se faisait dans le pass). Au cours du droulement de linitiative de dveloppement, les gestionnaires responsables disposent de la marge de manuvre et des pouvoirs ncessaires pour ramnager les ressources de manire obtenir les rsultats souhaits. Les rsultats prvus motivent toute dcision de gestion qui peut tre prise. Si certaines cibles ne sont pas atteintes, les acteurs et les gestionnaires analysent ensemble en quoi et pourquoi les plans ou les stratgies ont
15
achopp et comment on pourrait rectifier la situation. Ils prennent ensuite des mesures correctives, dans un esprit constructif et dentraide, de manire obtenir les rsultats viss. La gestion axe sur les rsultats suppose lvolution des mentalits. Au lieu de commencer par prvoir les intrants et les mesures prendre, puis danalyser leurs effets et impacts probables, on se concentre sur les effets et les impacts souhaits (par exemple la rduction de la pauvret), puis on dtermine les mesures et les intrants qui permettront dobtenir de tels effets. On tablit en outre les donnes de base et on dfinit ds le dpart les cibles et indicateurs de performance en vue dvaluer les progrs raliss durant lexcution et au terme du programme. Le fait de ne pas atteindre des cibles importantes ne devrait pas entraner lapplication stricte de sanctions; cela devrait plutt indiquer aux partenaires quils doivent dterminer ensemble sil y a eu drapage et pourquoi, et comment ils peuvent redresser la situation. Comment ce principe est appliqu en pratique lchelle nationale Les organismes nationaux du secteur public sefforcent continuellement dassurer une gestion axe sur les rsultats long terme. Ils adaptent leurs activits et leurs intrants au besoin; les gestionnaires du secteur public ont en outre toute latitude pour mettre lessai diverses stratgies dexcution afin de cerner ce qui fonctionne le mieux. Un examen priodique des progrs raliss permet de dfinir les principaux obstacles et les mesures correctives qui permettront dobtenir les rsultats prvus. La partie 2 du Document de rfrence renferme des exemples des types doutils et de stratgies utiliss pour mettre en pratique la gestion axe sur les rsultats lchelle nationale. Dans le cadre des programmes et projets sectoriels Les organismes de dveloppement, en collaboration avec les pays partenaires, dterminent le type et lenvergure des programmes ou projets sectoriels quils sont le mieux en mesure de raliser pour contribuer aux rsultats souhaits par les pays. Lorsquun programme ou un projet ne permet pas de faire les progrs prvus dans cette voie, un dialogue constructif propos du processus, des options et des mesures possibles peut amliorer la performance. Si une cible essentielle nest pas atteinte, au lieu de retirer leur soutien, les partenaires dterminent si une aide stratgique additionnelle permettrait de surmonter certains obstacles ou de saisir les occasions manques qui se sont prsentes durant le processus. La partie 3 du Document de rfrence donne des exemples de lapplication de cette d-
marche dans le cadre de divers projets et programmes de dveloppement. Au sein des organismes de dveloppement Les organismes de dveloppement sefforcent dlaborer pour les divers pays des stratgies de programmation ralistes, qui permettent dvaluer les progrs raliss relativement aux rsultats, laide de linformation sur la performance recueillie dans les pays concerns. Sans perdre de vue les rsultats escompts, les organismes analysent continuellement les cibles court terme, les intrants et les approches, quils remanient au besoin. Ils laissent aux gestionnaires de programmes plus de latitude pour adapter leurs stratgies organisationnelles au besoin, afin de favoriser lobtention des rsultats globaux. La partie 4 de ce document de rfrence donne des exemples de la mise en pratique de la gestion axe sur les rsultats au sein des organismes de dveloppement et lors de la collaboration entre ces organismes.
5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions

Principe 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Principales caractristiques Tous les acteurs ont facilement accs linformation dcoulant de la mesure continue de la performance, quelle que soit lintervention touchant le dveloppement. Quelle soit positive ou ngative, linformation sur la performance sert tayer des dcisions de gestion constructives et proactives et stimule lapprentissage. Lvaluation de la performance et les rapports prsentant les rsultats tiennent compte la fois des facteurs et des risques de nature contextuelle, et dbouchent sur les rectifications ncessaires. Malgr les problmes et les risques courants, les gestionnaires de programmes et de projets sinterrogent toujours sur le bien-fond de ce quils font et demeurent attentifs aux possibilits dapprentissage inhrentes au processus de gestion de la performance. Linformation relative aux rsultats devrait tre accessible au public. Toutefois, lutilisation des don-
16
nes de suivi des rsultats aux fins de prsentation de rapports et de reddition de comptes (aux pays partenaires et aux organismes de dveloppement) peut entraner un excs de prudence. Deux approches permettent dviter ce problme : a) utiliser les rapports sur les rsultats de faon constructive pour favoriser lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, en tenant compte pour lavenir des enseignements tirs de lexprience; b) lorsque les rapports servent rendre des comptes, dfinir des mesures de la performance qui tmoignent du niveau de responsabilit de la partie concerne (pays, organisme de dveloppement, ministre, institution, ONG ou autre intervenant) et des rsultats que celle-ci pourra raisonnablement obtenir. Dans le cas de cette deuxime option, on reconnat que, mme si la gestion axe sur les rsultats est efficace, des facteurs externes peuvent nuire la concrtisation des rsultats escompts. Comment ce principe est appliqu en pratique lchelle nationale Les organismes nationaux du secteur public crent des conditions incitant lutilisation de linformation sur les rsultats, mesure quils deviennent des organisations apprenantes . Les pays apprennent dsormais comment communiquer linformation sur la performance aux intresss sur leur territoire (membres de la socit civile et secteur priv), en demandant aux divers acteurs de leur indiquer ce qui, selon eux, fonctionne ou ne fonctionne pas dans une stratgie ou un plan sectoriel donn. Ces commentaires servent ensuite adapter les stratgies et permettre la ralisation de progrs plus concrets relativement aux rsultats viss. La partie 2 de ce document de rfrence renferme des exemples de la faon dont ce processus commence se mettre en uvre.
Dans le cadre des programmes et projets sectoriels Les programmes ou projets peuvent favoriser lamlioration de lapprentissage et de la prise de dcisions en stimulant le dialogue et la formation de partenariats axs sur les rsultats de dveloppement. Lorsquon ne parvient pas atteindre une srie de cibles en matire de performance, cela amne les pays partenaires et les organismes rflchir ensemble sur la situation, en vue dlaborer des stratgies de mise en uvre plus efficaces. Des exemples des stratgies employes pour stimuler lapprentissage et la prise de dcisions dans le cadre des programmes et des projets sont exposs la partie 3 de ce document de rfrence. Au sein des organismes de dveloppement Afin daider davantage les pays partenaires apprendre, les organismes de dveloppement sefforcent dinstaurer une culture de lapprentissage linterne. Au sein de ces organismes, linformation issue de la rflexion continue propos de la performance des programmes et des projets sert adapter lapproche qui pourrait tre utilise pour appuyer des programmes-pays plus efficaces lavenir. La partie 4 de ce document de rfrence donne des exemples concrets cet gard.
17

Aperu
our obtenir de meilleurs rsultats, les pays en dveloppement se doivent de mieux grer leurs processus de dveloppement en fonction des rsultats quils souhaitent obtenir. Pour ce faire, il leur faut : fonder davantage leurs stratgies nationales sur les rsultats; adopter des approches de la gestion du secteur public axes sur les rsultats; renforcer les capacits nationales en ce qui concerne le suivi et lvaluation (S&E) axs sur les rsultats; renforcer leur capacit en matire de statistiques.
Planification stratgique nationale Pour mettre en pratique la GRD lchelle nationale, il faut commencer par cerner les objectifs nationaux et par laborer les stratgies permettant de les atteindre. Dans les pays faible revenu, la stratgie de rduction de la pauvret est loutil employ pour dfinir les rsultats que lon souhaite obtenir et les stratgies qui seront mises en uvre pour y parvenir. Les pays revenu moyen nont pas tous la mme approche, mais la plupart laborent des stratgies nationales de dveloppement. De nombreux pays parviennent de mieux en mieux tablir des liens entre, dune part, leur stratgie de rduction de la pauvret ou leur stratgie nationale de dveloppement et, dautre part, la gestion des dpenses axe sur les rsultats et la performance au sein de ladministration publique. Paralllement, les ministres centraux et les ministres oprationnels laborent des stratgies davantage axes sur les rsultats, accompagnes de cadres de rsultats permettant de faire le suivi des progrs. Gestion des dpenses publiques Les gouvernements utilisent leur budget national pour concilier des objectifs stratgiques qui sont en concurrence et dfinir les moyens concrets datteindre ces objectifs. Pour axer leurs activits sur les rsultats, les gouvernements doivent mettre en uvre une stratgie budgtaire qui tablit un lien entre les budgets annuels et les rsultats de dveloppement, malgr le fait que la socit et les institutions exercent des pressions pour que soit maintenu le statu quo au chapitre des dpenses et des pratiques connexes. Certains pays relient les rsultats escompts et les dpenses moyen terme; et tous font preuve dinnovation dans certains cas bien prcis o ils appliquent les principes de la gestion axe sur les rsultats la gestion des dpenses publiques,
que ce soit au sein dun ministre oprationnel, dun programme ou dun secteur thmatique. Systmes de suivi et dvaluation axs sur les rsultats Les activits de suivi et dvaluation axes sur les rsultats constituent un outil de gestion des affaires publiques qui permet de dgager des donnes quon peut utiliser pour mieux grer les politiques, les programmes et les projets, et pour montrer aux citoyens et la socit civile les progrs raliss. Lorsque le suivi et lvaluation sont efficaces, ils nous font voir dans quelle mesure des activits ou des programmes donns contribuent lobtention des rsultats souhaits lchelle nationale. Les systmes de S&E reposent sur une dfinition prcise des objectifs, des indicateurs et des outils de mesure. Une fois quils reconnaissent que les activits de S&E peuvent les aider grandement prendre des dcisions claires propos des politiques et des programmes, les pays laborent des stratgies visant amliorer leurs systmes de S&E aux chelons national et infranational (souvent avec un soutien technique externe). Capacit en matire de statistiques Lun des aspects les plus importants de la gestion axe sur les rsultats tient la capacit de recueillir et dutiliser des statistiques lchelle nationale, aux fins de suivi et dvaluation. Les pays qui renforcent leur capacit cet gard seront mieux outills pour tenir les rnes de la gestion des affaires publiques. En outre, les partenariats internationaux leur fournissent davantage de ressources pouvant tre consacres au renforcement de leurs systmes de statistiques et mcanismes de rapports; de nombreux pays sont dailleurs en train de mettre au point des plans stratgiques dans ce domaine.
18
Principes de la GRD

Exemples doutils de gestion axe sur les rsultats utiliss lchelle nationale Pourquoi ces outils sont importants
Axer le dialogue sur les rsultats toutes les tapes du processus de dveloppement
Plans de rduction de la pauvret Plans nationaux de dveloppement Plans ou cadres de dveloppement sectoriels Cadres de dpenses moyen terme Rsultats et indicateurs globaux associs aux OMD et dautres engagements internationaux Mcanismes de consultation des divers acteurs Modles logiques (intgrs tous les lments ci-dessus)
Les outils gouvernementaux axs sur les rsultats servent de fondement aux activits de planification, dexcution, de mesure et dvaluation des rsultats obtenus lchelle nationale en matire de dveloppement.
Aligner la programmation, le suivi et lvaluation sur les rsultats
Stratgies globales de rforme des politiques Stratgies de rforme de lensemble du secteur public Stratgies de changement organisationnel (ministres ou services) Plans de gestion des dpenses publiques et systmes budgtaires nationaux Stratgies oprationnelles et budgets annuels (secteurs/ministres)
Les cadres stratgiques, les plans oprationnels et les modles budgtaires ont pour objet de montrer en quoi les systmes gouvernementaux permettent de garantir que toutes les ressources contribuent la ralisation des rsultats souhaits lchelle nationale au chapitre du dveloppement.
Veiller ce que le systme de mesure et de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible
Plans et guides de mesure de la performance (assortis dindicateurs prcis dfinis en fonction des rsultats lchelle nationale) SIG pangouvernemental Examens de la gestion fonctionnelle dans les secteurs/ministres Examens de la performance visant les politiques/programmes valuations organisationnelles (services et ministres) Audits financiers et de la performance Sondages auprs des acteurs et examens de la qualit des services
Les processus, systmes et outils fonctionnels permettent de dfinir les normes et les indicateurs quon utilisera pour mesurer les progrs raliss relativement aux rsultats souhaits par un pays en matire de dveloppement, que ce soit lchelle nationale ou sectorielle, ou au sein des ministres. Les plans ou guides de mesure de la performance dfinissent les rles et les mthodes de collecte, danalyse et de rapport ayant trait aux indicateurs tous les niveaux (intrants/activits, extrants et effets), au sein des ministres/secteurs et lchelle du gouvernement. Les outils normaliss de collecte de donnes offrent des moyens dobtenir systmatiquement des renseignements sur la performance.
Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts
Rapports dtape semestriels et annuels prsents aux responsables ministriels/sectoriels Rapports annuels sur la performance prsents aux organes lgislatifs, aux lus ou aux donateurs externes Bilans annuels prsents la socit civile
La prsentation de rapports priodiques permet dattirer lattention des diffrents acteurs sur les progrs raliss lgard des rsultats escompts lchelle nationale, et dexpliquer en quoi les intrants et les extrants ont contribu ces rsultats. On utilise linformation sur la performance pour adapter les stratgies et plans oprationnels.
Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation
Consultations auprs des acteurs et du public Examens et valuations de la performance des programmes, des secteurs et des institutions Systmes internes de gestion des connaissances ( lchelle du gouvernement ou au sein de secteurs/de ministres prcis)
Linformation sur les progrs raliss quant aux rsultats de dveloppement est utilise lintrieur et lextrieur du gouvernement, lappui du dialogue sur les politiques, de la planification stratgique et de lanalyse institutionnelle.
Chili : Systme de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats
19

Auteure : Marcela Guzman, conomiste principale, chef de la Division du contrle de la gestion, Office national du budget, ministre des Finances du Chili Sommaire
ans le cadre des efforts globaux quil dploie en vue damliorer la gestion du secteur public, le gouvernement du Chili a pris des mesures prcises depuis 1994 pour rendre son processus budgtaire plus transparent et amliorer ses mthodes de prparation et danalyse des budgets. LOffice national du budget sappuie depuis maintenant cinq ans sur des indicateurs de performance et des valuations externes pour mesurer la performance des programmes gouvernementaux par rapport aux objectifs tablis et aux rsultats escompts. Cr en 2002, le systme de contrle de la gestion vise amliorer lefficacit de laffectation des ressources publiques aux programmes, aux projets et aux organismes. Ce modle a t mis en place graduellement. Il tait destin au dpart valuer lefficacit de la gestion budgtaire, et il tient compte aujourdhui des concepts de base de la budgtisation axe sur les rsultats.
Ce modle totalement intgr met la disposition des dcideurs des donnes financires et les rsultats de lanalyse budgtaire. Voici les principaux mcanismes de contrle et outils de gestion que comporte ce systme : indicateurs de performance et valuations de programmes et dorganismes, y compris des donnes sur les examens approfondis des dpenses; fonds de financement concurrentiel de programmes publics; programmes damlioration de la gestion lis des primes au rendement accordes aux fonctionnaires du gouvernement central; rapports de gestion exhaustifs. Il existe actuellement des donnes issues dune srie dvaluations de programmes et dindicateurs de performance touchant les services publics, qui remontent respectivement 1994 et 1997. Par ailleurs, dans le cadre du budget 2001, on a cr un fonds central affect aux priorits gouvernementales, qui fonctionne sur le principe de la mise en concurrence des propositions. Ce fonds vise les programmes nouveaux ou remanis. Le systme dattribution des primes au rendement, mis en uvre en 1998, a t rvis en 2001 la lumire de lexprience des annes prcdentes. Les valuations de limpact des programmes ont t intgres plus rcemment au systme; en outre, on a instaur un nouveau mcanisme pour valuer lexcution du budget au Congrs avant la prsentation de la loi budgtaire annuelle.
Un ensemble complet doutils la base du systme de budgtisation LOffice national du budget, qui relve du ministre chilien des Finances, a labor et prsent un ensemble doutils destins renforcer la gestion des services publics, amliorer la prparation et lanalyse du budget ainsi qu accrotre la transparence du processus budgtaire. Cette approche, qui est trs prise depuis 2000, accorde davantage dimportance aux rsultats que produit chaque mesure, programme et projet prvu par le budget. Les efforts visant renforcer ce nouveau systme ont donn lieu un nouveau modle de suivi et dvaluation de la performance du processus de gestion budgtaire, dont sinspirent leur tour les dcideurs.
Le systme de contrle de la gestion et de budgtisation comprend les outils suivants : indicateurs de performance; valuations de programmes, y compris les examens approfondis des dpenses; financement concurrentiel de programmes publics, assorti dun modle normalis en ce qui concerne les propositions visant obtenir des fonds; programmes damlioration de la gestion lis des primes au rendement accordes aux fonctionnaires du gouvernement central; rapports de gestion exhaustifs. Au-del de leur intgration au processus budgtaire, ces outils crent une synergie directement lie leur
20
conception et aux procdures qui rgissent leur mise en uvre. cet gard, il convient de noter que lon a veill uniformiser les mthodes, tout en tenant compte des divers commentaires formuls afin de renforcer le systme. Lexpos qui suit dcrit brivement ces outils et les principales avances qua amenes leur application. (Pour obtenir de plus amples renseignements ce sujet, consultez le document intitul Systems of Management Control and Results-Based Budgeting, mentionn dans les rfrences.) Indicateurs de performance Lintgration dindicateurs de performance et de cibles au processus budgtaire a dbut en 1994. On cherchait alors rendre accessible linformation sur la performance des institutions et clairer lanalyse la base de la prparation du budget et de lexamen effectu par le Congrs national. Cette faon de faire a t abandonne durant les exercices 1999 et 2000, mais les indicateurs de performance ont t rintgrs au budget de 2001, qui a ritr leur objectif initial.
Utilisation des indicateurs de performance Les indicateurs de performance fournissent des donnes quantitatives propos des rsultats obtenus lors de la fourniture de biens ou de services par une institution; ces indicateurs permettent dtablir une mesure quantitative et qualitative du rsultat obtenu.
valuation de la performance des institutions et des programmes. Pour complter les indicateurs de performance et dans le mme but, le gouvernement a entrepris diffrentes activits dvaluation ex post en 1997. Initialement, lvaluation des programmes entrait dans ce quon appelait l valuation des programmes gouvernementaux . Par la suite, on y a intgr les valuations dimpact, puis une catgorie dvaluation institutionnelle baptise examen approfondi des dpenses . Les trois types dvaluations sappuient sur plusieurs exigences et sur des principes communs. Premirement, ces valuations doivent tre indpendantes, fiables, publiques, pertinentes, efficientes et opportunes. Deuximement, il faut assurer laccessibilit de linformation au public en prsentant officiellement les rapports finaux de chaque valuation au Congrs et aux autres organismes publics responsables de la prise de dcisions propos du programme ou de lorganisme vis.
Indpendance du processus dvaluation Le recours un mode dvaluation externe faisant appel un groupe dexperts, ainsi quaux universits locales et des consultants extrieurs slectionns par voie concurrentielle, a contribu garantir lindpendance du processus.
Entre 2001 et 2004, on a eu de plus en plus tendance tablir des indicateurs pour les objectifs fixs. Durant cette priode, la mthode de formulation des indicateurs sest largement amliore; paralllement, ces indicateurs ont permis de mesurer plus efficacement les principaux produits (biens et services) offerts par les institutions. Les indicateurs et les cibles connexes sont considrs comme une information complmenTableau 1. Indicateurs de performance taire par rapport la loi budgtaire, et utiliss dans le cadre de lvaluation de Degr de ralisation en 2003 lexcution du budget prsente chaque (Classement par fonction) anne au Congrs national. En outre, Degr de Fonctions Fonctions Fonctions lexprience des cinq dernires annes ralisation conomiques gnrales sociales Total a permis de dgager dautres domaines de travail et a facilit lintgration du 95 % - 100 % 229 150 352 731 concept des indicateurs dautres outils de gestion. 90 % - 94 % 16 14 21 51 Une valuation a rvl que 76 p. 100 des cibles tablies par les indicateurs pour 2003, dans 111 institutions publiques, staient ralises environ 95 p. 100 (voir le tableau 1).
80 % - 89 % < 80 % Total Pourcentage 24 32 301 31 % 12 31 207 22 % 26 51 450 47 % 62 114 958
Depuis 2003, les rsultats des valuations ont galement t prsents la commission budgtaire mixte du Congrs. La pertinence de ces valuations est assure, puisquon en dfinit galement la porte. Les valuations doivent dboucher sur des recommandations touchant les enjeux les plus importants et la ncessit de recueillir de linformation. En ce qui concerne lefficience, les directives prcisent que le cot et lchancier dune valuation doivent tre raisonnables. Combines aux exigences
Pourcentage
76 % 5% 7% 12 %
100 %
21
prcdentes, celles-ci permettent dvaluer les principaux aspects du programme, afin de rpondre aux besoins en information qui priment. Enfin, le critre de lopportunit exige que les rsultats de lvaluation soient accessibles avant la prparation du budget. Depuis lavnement de ces activits dvaluation, 170 programmes publics et douze institutions ont t valus : 158 dans le cadre de lvaluation des programmes gouvernementaux et douze dans le cadre des valuations dimpact. Cela reprsente environ 64 p. 100 de toutes les dpenses publiques que ces activits permettent dvaluer. Lvaluation des programmes gouvernementaux se fonde sur la mthode du cadre logique utilise par de nombreux organismes de dveloppement multilatraux. Partant des antcdents et de linformation existante, cette mthode permet dvaluer les principaux aspects de la conception et de la performance des programmes, dans un dlai raliste et moyennant des cots raisonnables. Lorsquelle est applique lvaluation des programmes gouvernementaux, la mthode du cadre logique est souvent base sur les donnes tires de lexamen des bureaux de programmes. Parce que ces derniers se droulent assez rapidement, il est trs frquent que le jugement port sur les rsultats finaux dun programme ne soit pas concluant. Compte tenu de ce point faible, on a tabli en 2001 une nouvelle activit dvaluation : les valuations dimpact. Lvaluation de linformation repose sur des instruments et mthodes plus complexes de collecte et danalyse de donnes. Quant lexamen approfondi des dpenses, qui est effectu depuis 2002, il permet dvaluer les objectifs, programmes et procdures dune institution. Cet examen vise tout particulirement valuer le lien logique entre les objectifs et les programmes dune institution, le bien-fond de la structure organisationnelle et la rpartition des tches entre les diffrents services. Il permet en outre aux autorits de dterminer si linstitution est efficace et efficiente et si les ressources sont affectes et utilises de manire rationnelle. Au cours des cinq dernires annes, on a examin les rsultats de ces valuations et cern les amliorations concrtes pouvant tre apportes aux modes de gestion et lutilisation des ressources. Tout comme cest le cas pour linformation issue des valuations, on nutilise pas les indicateurs de performance de faon automatique, mais plutt pour appuyer les analyses et la prise de dcisions.
Le tableau 2 ci-dessous rsume les recommandations et les rpercussions des valuations de 87 programmes, effectues entre 2000 et 2004.
Tableau 2. valuation des programmes gouvernementaux et valuations dimpact, 2000-2004 Recommandations et rpercussions Pourcentage des Catgorie Rectifications mineures Modifications importantes de la conception de certains lments ou des procdures de gestion internes Remaniements importants Dplacement institutionnel Fin de programme Nombre total de programmes 21 % 6% 10 % 87 programmes 24 % 39 %
Paralllement, dans le cas des institutions qui ont fait lobjet dun examen approfondi des dpenses entre 2002 et 2003, la plupart des recommandations et des rpercussions touchent dimportantes modifications visant les principaux aspects du processus de gestion interne. Depuis 2000, les recommandations formules par les valuateurs sont analyses au ministre des Finances, en collaboration avec lorganisme ltude. Il sagit de dterminer quand et comment les recommandations seront mises en application. Les engagements pris par lOffice national du budget et linstitution soumise lexamen prennent alors une forme officielle. Le suivi de ces engagements rvle que les changements recommands sont apports dans une large mesure.
Respect des recommandations issues de lvaluation des programmes et des organismes Parmi tous les engagements qui avaient t pris en date du 30 juin 2004 la suite dvaluations de programmes et dorganismes, 69 p. 100 ont t respects en totalit et 22 p. 100, en partie.
Financement concurrentiel et modle normalis de prsentation des programmes publics. Pour amliorer la circulation de linformation en vue de ltablissement du budget et affecter de manire plus rationnelle les ressources publiques aux programmes nouveaux, remanis ou largis, entre 2001 et 2003, on a intgr au cycle budgtaire un outil
22
important appel fonds central pour les priorits gouvernementales (financement bas sur la mise en concurrence des propositions). Ce nouvel outil vise par ailleurs limiter l inertie budgtaire. Il sappuie sur un modle normalis qui comprend lutilisation du cadre logique pour prsenter les programmes pour lesquels les ressources de ce fonds sont sollicites. Le budget 2005, qui sinspire de cette initiative, prvoit lutilisation du modle normalis pour la prsentation des programmes. Cependant, il ny a pas eu de financement concurrentiel dans le cas du budget 2004-2005, parce que le gouvernement avait peu de ressources financires sa disposition pour les nouvelles initiatives ou llargissement des programmes existants. Le fait que le gouvernement ait pris un grand nombre dengagements lgard de divers programmes en 2000 pose galement un problme. Cette mesure doit permettre de continuer promouvoir le cadre logique et en amliorer lutilisation en tant quoutil de prsentation des programmes. Programmes damlioration de la gestion. Le gouvernement du Chili a commenc laborer des programmes damlioration de la gestion de ses institutions publiques en 1998, en vertu de la loi 19 533. Le but consistait tablir un lien entre latteinte des objectifs en matire de gestion et un incitatif pcuniaire destin aux employs concerns.
Conditions rattaches lincitatif pcuniaire Lincitatif pcuniaire est attribu comme suit : les employs dun organisme ou dune unit qui atteignent les objectifs tablis dans le contexte du programme annuel damlioration de la gestion ont droit une augmentation de salaire de 5 p. 100 lanne suivante condition que le taux de conformit de lorganisme soit suprieur ou gal 90 p. 100 des objectifs fixs ou une augmentation de 2,5 p. 100 si le taux de conformit est compris entre 75 et 89 p. 100.
partir de 2001, on a restructur les programmes damlioration de la gestion en fonction dun certain nombre de domaines et de systmes de gestion touchant tous les organismes du secteur public; cest ce quon a appel le programme-cadre (voir le tableau 3). Ce programme prvoit plusieurs tapes dlaboration en ce qui a trait aux systmes de gestion quil suppose. Ces diffrentes tapes correspondent des objectifs prcis en matire de gestion. Chacune est dfinie par un contenu et des critres techniques particuliers, de sorte quelle implique le respect des exigences tablies prcdemment.
Tableau 3. Programme damlioration de la gestion, 2005 Domaines Ressources humaines Systmes Formation Hygine Amlioration du milieu de travail et de la scurit valuation de la performance Service la clientle Bureaux dinformation, des plaintes et des suggestions Gouvernement lectronique Planification et contrle Planification et contrle de la gestion Audit interne (parfois appel vrification interne ) Gestion territoriale Gestion financire Systmes de passation de marchs et de recrutement Comptabilit galit entre les sexes Intgration de lgalit entre les sexes
23
Lvaluation des programmes damlioration de la gestion effectue en 2003 a rvl que 75 p. 100 des institutions atteignaient entre 90 et 100 p. 100 des objectifs quelles staient fixs, tandis que 20 p. 100 dentre elles atteignaient entre 75 et 89 p. 100 de leurs objectifs (voir le tableau 4).
Tableau 4. Programme damlioration de la gestion, 2003 Organismes Pourcentage rattach la performance de lorganisme Conformit Nombre 90 - 100 % 75 - 89 % < 75 % 132 36 8 176 Pourcentage de participation 75 % 20 % 5% 100 % Nombre 45 637 13 152 3 159 61 948 Employs Pourcentage de participation 74 % 21 % 5% 100 %
5% 2,5 % 0% Total
Quatre ans aprs le dbut du programme damlioration de la gestion, les organismes publics sont passs llaboration des systmes de gestion prvus par ce programme. Les fonctionnaires qui ont contribu ce dossier ont profit de certains avantages conomiques, tandis que les organismes ont pu tablir de solides fondements pour pouvoir rpondre dautres exigences et appliquer des procdures propres au processus de modernisation du secteur public; cela leur a permis de rgler leurs principaux problmes. Pour asseoir les progrs accomplis, on envisage lapplication dune norme externe qui continuerait de promouvoir lexcellence. Dans cet esprit, la formulation des programmes damlioration de la gestion pour lanne 2005 intgre les premiers lments destins assurer la transition graduelle vers un mcanisme de certification des services publics, savoir les normes internationales de lISO.
Nouveau mcanisme de certification Les systmes qui doivent tre viss par le mcanisme de certification en 2005 portent sur les domaines suivants : formation; hygine amlioration du milieu de travail et de la scurit; valuation de la performance; audit (certains pays parlent plutt de vrification); planification et contrles de gestion.
nances et du Secrtariat gnral de la prsidence. Ils renferment gnralement des renseignements de base sur les organismes, ainsi que des donnes obtenues grce aux instruments dcrits prcdemment. Les rapports de gestion exhaustifs sont utiliss lappui de lvaluation de lexcution et de la gestion du budget, que lOffice national du budget doit effectuer durant le premier semestre de lanne. Ils servent galement lors de lvaluation de la gestion financire des services publics par les sous-comits chargs du budget. Principaux avantages procurs par les systmes de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats au Chili Les progrs raliss au chapitre de llaboration et du renforcement des volets mthodologiques et pratiques des diffrents outils dcrits prcdemment ont permis damliorer la gestion des institutions et des programmes publics. En outre, les responsables du cycle budgtaire et le gouvernement, dans ses relations avec le Congrs, ont pu disposer dune information de plus en plus abondante et de meilleure qualit, ce qui a accru la transparence du processus de budgtisation. ce chapitre, une tape marquante a t franchie vers linstauration par le Chili dun cadre de budgtisation ax sur les rsultats. Il convient aussi de noter que les principaux participants ce processus en sont venus mieux comprendre les objectifs et les principaux aspects de la budgtisation axe sur les rsultats.
Rapports de gestion exhaustifs. La loi exige de tous les organismes du secteur public quils prsentent un rapport de gestion exhaustif au Congrs national. Ces rapports traitent daspects essentiels de la gestion des institutions. Ils sont tablis selon un modle normalis, conformment aux instructions techniques et aux lignes directrices du ministre des Fi-
24
Enseignements tirs de lexprience chilienne Voici certains des principaux enseignements tirs de cette exprience : Pour laborer et mettre en uvre les instruments de gestion budgtaire et dvaluation de la performance, il faut faire preuve de persvrance afin de mieux les comprendre et les utiliser, et dobtenir la crdibilit ncessaire. Il est important de dfinir les limites des diffrents instruments, afin de pouvoir utiliser adquatement linformation qui en dcoule. Il est important de revoir continuellement les instruments et leurs modes dutilisation, et dapporter les modifications pertinentes au moment opportun. Il est primordial de renforcer les volets techniques et procduraux qui garantissent la cohsion du systme, tout en contribuant llaboration des diffrents instruments. Le point sur la mise en application du cadre de rsultats Clotilde Charlot, BID, novembre 2005 (Section base sur le chapitre V du rapport sur les finances publiques prpar par la Direction du budget DIPRES sous la supervision de Marcela Guzman, ministre des Finances du Chili.) Dans quelle mesure le systme chilien de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats a continu bien fonctionner en 2005 Le budget propos pour 2006 donne une bonne ide de la performance du gouvernement du Chili pour ce qui est de la mise en uvre du systme de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats en 2005. La prparation du budget 2006 sest faite en fonction des enseignements tirs de lexprience depuis huit ans, cest--dire depuis que le gouvernement a commenc recourir une approche axe sur les rsultats pour rpartir les ressources publiques. Le budget propos pour 2006 tient compte des rsultats de lvaluation de plus de 100 programmes et de 14 institutions publiques, du suivi de 130 services publics bas sur environ 1 500 indicateurs de performance et de lvaluation de 179 organismes publics. Linformation recueillie a clair les dcisions relatives laffectation des ressources pour 2006 et permis au gouvernement chilien de passer en revue et dadapter les programmes et les institutions charges de leur excution. Les hauts responsables des institutions et orga-
nismes viss participent pleinement au processus dcisionnel; ainsi, la gestion du secteur public est plus efficace et davantage axe sur les besoins des citoyens. Ces progrs ont bnfici non seulement aux utilisateurs des services publics, mais aussi aux fonctionnaires qui ont reu des primes au mrite pour avoir russi atteindre les cibles tablies en matire de gestion des programmes et des institutions. Performance des cinq principaux volets du systme chilien de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats en 2005 Indicateurs de performance Le budget propos pour 2006 fait mention de 136 institutions et organismes publics qui utilisent des indicateurs de performance (ce chiffre tait de 72 dans le budget 2001). Paralllement, le nombre total dindicateurs de performance prvus dans ce budget est de 1 552 (comparativement 275 en 2001), soit une moyenne de 11,4 indicateurs par institution. Dans 88 p. 100 des cas, ces indicateurs tmoignent des stratgies quenvisagent dadopter les institutions publiques. Durant le premier trimestre de 2005, on a valu la performance du budget 2004. Plus prcisment, 94 p. 100 des indicateurs ont t valus, par rapport 795 pour le budget 2001. Parmi tous les indicateurs valus, 86 p. 100 affichent un taux de ralisation de 95 100 p. 100, alors que seulement 7 p. 100 ont abouti un taux de ralisation de moins de 80 p. 100. Trente-cinq pour cent des indicateurs valus en 2004 portaient sur des activits conomiques, 23 p. 100, sur des activits gnrales et 19 p. 100, sur des activits lies la protection sociale. Dans le budget 2006 propos, 18 p. 100 des indicateurs mesurent des rsultats intermdiaires ou finaux et 63 p. 100, des rsultats relatifs aux produits et leurs caractristiques. valuation de la performance des institutions et des programmes Les conclusions et les recommandations issues de lvaluation qua effectue la Banque mondiale en 2004 de lvaluation chilienne des programmes gouvernementaux ont t transmises au gouvernement en 2005. Il est ressorti de cette valuation externe que la DIPRES est parvenue faire de lvaluation des programmes gouvernementaux un outil la fois fiable et efficace, et ce, dans un dlai assez court. Cette valuation a permis de fournir en temps voulu et de faon efficace et efficiente linformation requise. Le nombre total de programmes publics qui ont t valus depuis neuf ans a atteint 188 cette anne (comparativement 170 en
25
2004). Jusqu maintenant, 19 institutions ont t values (elles taient douze la fin de 2004). En outre, deux valuations dimpact et un examen approfondi des dpenses sont en cours. Financement concurrentiel et modle normalis de prsentation des programmes publics Le budget propos pour 2006 est adapt au modle normalis de prsentation des programmes, en ce qui concerne les programmes ncessitant des ressources qui entrent dans les catgories suivantes : transferts dautres institutions publiques, programmes budgtaires dcoulant du budget 2005, nouveaux programmes largis et remanis. Programme damlioration de la gestion Le budget 2006 propos sinspire des enseignements tirs du programme damlioration de la gestion (PAG) depuis huit ans par le gouvernement chilien. Les rsultats encourageants obtenus au chapitre de ltablissement des systmes de gestion associs au programme damlioration ont permis de mettre en uvre une nouvelle phase dun programme-cadre avanc en vigueur depuis 2005. Cette nouvelle phase comprend une tape de certification des systmes conforme aux normes ISO 9001-200. Lvaluation du PAG 2004 a rvl que 75 p. 100 des institutions atteignaient entre 90 et 100 p. 100 de leurs objectifs. En consquence, plus de 56 000 employs du secteur public ont reu une augmentation de salaire de 5 p. 100 base sur leur performance. Il convient de noter que 48 p. 100 des institutions touches par le PAG ont atteint leurs objectifs 100 p. 100. Soulignons galement la forte augmentation du pourcentage de fonctionnaires ayant atteint entre 90 et 100 p. 100 de leurs objectifs de travail en 2004 (90 p. 100, comparativement 74 p. 100 en 2003). Dans la foule de la transition graduelle vers la certification externe de lISO, le Bureau de linformation, des plaintes et des suggestions (Oficina de Informacin, Reclamos y Sugerencias, OIRS) sera intgr au systme par le budget 2006. Environ 62 nouvelles institutions et nouveaux organismes publics participeront cette phase avance du programme-cadre. Rapports de gestion exhaustifs En tout, 113 institutions sont parvenues prsenter au Congrs des rapports de gestion exhaustifs conformment un calendrier prtabli. En 2005, on a observ une amlioration considrable de la qualit de ces rapports. Ces derniers sont utiliss de plus en plus souvent pour clairer les dcisions prises lchelle nationale et locale.
Rfrence Systems of Management Control and Results-Based Budgeting: The Experience of Chile, octobre 2003. Site Web : www.dipres.cl. Renseignements Personne-ressource : Clotilde Charlot, Banque interamricaine de dveloppement Courriel : CLOTILDEC@iadb.org Tlphone : +1-202-623-3843
26
Salvador : Une gestion axe sur les rsultats pour valuer les politiques gouvernementales
Auteur : Stephen Doherty, spcialiste principal du dveloppement social, Banque interamricaine de dveloppement Sommaire
ntre 1996 et 2002, la Banque interamricaine de dveloppement (BID) a approuv deux initiatives visant appuyer les nombreux efforts que dployait le gouvernement du Salvador en vue de moderniser la gestion de ses finances publiques. Lune des tapes fondamentales destines amliorer lefficacit et lefficience du secteur public tait ladoption dune politique de dcentralisation visant offrir plus dautonomie aux municipalits et encourager les citoyens prendre une part plus active dans les affaires municipales. La premire initiative finance par la BID a facilit la mise en uvre dun systme intgr de gestion financire qui a permis au gouvernement de mieux prparer et consolider les budgets, de faire le suivi des recettes et des dpenses, de grer les paiements et de tenir les livres comptables. On a tabli un cadre normatif et lgislatif adapt aux besoins, ainsi que des lignes directrices et des procdures applicables la gestion financire, et cr des units charges des volets techniques de la gestion financire, dotes demploys spcialement forms et de logiciels rcents, dans tous les ministres oprationnels, toutes les socits dtat et organisations autonomes et tous les organismes financs par le gouvernement central. La deuxime initiative, savoir un systme pilote de gestion axe sur les rsultats approuv en novembre 2001, visait renforcer la capacit du gouvernement du Salvador superviser la ralisation dun programme de reconstruction de 1,3 milliard de dollars (financ par plusieurs donateurs) faisant suite aux tremblements de terre de 2001. Elle consistait tablir un systme central permettant de coordonner et de suivre lutilisation des ressources affectes la reconstruction, et de vrifier la concordance entre la progression des travaux de reconstruction et les sommes dcaisses, pour ainsi tenir les organismes oprationnels, le public et les donateurs au fait du droulement du programme. Dans le cadre de cette initiative, le gouvernement a cr deux systmes principaux de suivi : le premier servait grer les apports de fonds ncessaires au plan de reconstruction, et plus prcisment dresser des comptes dtaills relatifs aux contributions, aux engagements et aux dcaissements, en fonction de la source et de laffectation des fonds; le second a fourni les donnes voulues pour faire le suivi des progrs raliss et dfinir les obstacles, les retards et tous les besoins additionnels des organismes oprationnels. Ces deux systmes combins ont permis damliorer la coordination globale et de rgler les problmes mesure quils se prsentaient. Grce des fonds additionnels, on a pu : i) concevoir et mettre en uvre un systme de scurit visant protger la base de donnes sur Internet utilise par le systme public de gestion axe sur les rsultats; ii) tendre laccs linformation relative aux rouages du gouvernement, tout en offrant au public la possibilit de dresser un bilan social; iii) faire connatre les mcanismes dvaluation des politiques au personnel du Secrtariat technique du Bureau de la prsidence et aux spcialistes dautres organismes; iv) lancer un processus de normalisation des critres utiliss pour mesurer les rsultats dans lensemble des organismes ayant accs au systme de gestion axe sur les rsultats. Si lon en croit un examen effectu par la BID et la Banque mondiale en juin 2004, plusieurs aspects du systme doivent encore tre amliors. La rpartition des responsabilits entre le gouvernement central et les administrations locales nest pas aussi claire quelle devrait ltre, et il faut renforcer la capacit du pouvoir lgislatif passer en revue les besoins au chapitre du budget. Nanmoins, les systmes de gestion fournissent rgulirement des rapports sur les ralisations les plus significatives en matire de gestion institutionnelle. Ils ont aussi permis de faire un suivi efficace des programmes gouvernementaux et dvaluer la performance des principales institutions du gouvernement central et du secteur public.
27
Conditions pralables : sappuyer sur un cadre de gestion financire pour rendre des comptes Dans les annes 1990, le Salvador a largement investi dans un plan de modernisation de ltat. Les principaux lments de ce plan taient la dcentralisation du processus dcisionnel grce un programme de dveloppement local et lamlioration de lefficience et de lefficacit du systme de gestion des finances publiques. Entre 1996 et 2002, avec laide de la Banque interamricaine de dveloppement (BID), un projet visant initialement crer un systme national intgr de gestion financire (Sistema de Administracin Financiera Integrado SAFI) 6 a entran linstauration dun cadre normatif et lgislatif adapt aux besoins, ltablissement de lignes directrices et de procdures applicables la gestion financire et la cration dunits charges des volets techniques de la gestion financire, dotes demploys spcialement forms et de logiciels rcents, dans tous les ministres oprationnels, toutes les socits dtat et organisations autonomes et tous les organismes financs par le gouvernement central. Le systme mis en place portait sur les principales activits de gestion financire, cest--dire : la budgtisation, la gestion du Trsor public, lexcution du budget, le suivi et le contrle interne et externe. Toutes les units de gestion financire taient relies par ordinateur; linformation tait gre par chaque unit lintrieur dun entrept de donnes auquel les autres units avaient accs. Le systme portait galement sur les recettes, la perception de limpt et la gestion de la dette. De la comptabilit la participation et la responsabilisation En 1999, en raison de la difficult concilier un ambitieux programme de dveloppement avec les contraintes imposes par la diminution de la croissance conomique et des recettes fiscales tires du commerce et laugmentation des transferts aux municipalits, le gouvernement a cherch maximiser limpact des dpenses publiques sur le dveloppement. cette fin, il sest entendu avec les divers intervenants sur un plan de dveloppement en quatre volets baptis Nueva Alianza, qui visait offrir davantage de services de base, crer des emplois, amliorer la scurit des gens et remettre en tat lenvironnement naturel, le tout dans le cadre dune saine gestion conomique et de llargissement de la
participation llaboration des politiques (principe 1 de la Table ronde de Marrakech). Ce plan devait tre mis en uvre grce aux activits suivantes : dcentralisation des fonctions dexcution du gouvernement national; formulation, mise en uvre et valuation transparentes et coordonnes des politiques gouvernementales; administration transparente et efficace; planification stratgique continue et participative tablissant un lien entre le gouvernement central, les ministres oprationnels, les structures politiques locales et la collectivit. Chaque volet de lAlianza devait tre mis en uvre grce la prparation dun programme national (politique), dun programme institutionnel (stratgie) pour chaque ministre oprationnel et de mesures oprationnelles (rsultats). Ces dernires taient dfinies dans un plan de travail en tant que rsultats escompts, et lies un poste budgtaire sous la forme dun programme (principe 2 de la Table ronde de Marrakech). La premire version du plan prvoyait 54 politiques et programmes nationaux, 166 stratgies et programmes institutionnels et 3 415 mesures oprationnelles. La gestion financire continuerait de relever du ministre des Finances (Ministerio de Hacienda MH), tandis que la responsabilit de llaboration, de lexcution et de lvaluation des politiques stratgiques participatives incomberait au Secrtariat technique de la prsidence, le SETEC (principe 2 de la Table ronde de Marrakech). Le lien quon prvoit tablir entre, dune part, lexcution stratgique et administrative du plan de dveloppement et, dautre part, le budget annuel, consisterait en un systme de gestion axe sur les rsultats accessible au public (Sistema de Gestin por Resultados), qui permettrait la population de participer la prparation des amliorations prvues au sein de la collectivit, et donc de se familiariser avec celles-ci (principe 3 de la Table ronde de Marrakech). Les progrs raliss des points de vue financier et matriel lors de la ralisation des programmes institutionnels et des mesures oprationnelles seraient communiqus au public par le ministre des Finances. Les directeurs de programmes et les membres de la collectivit pourraient transmettre des commentaires lorganisme dexcution et au SETEC si les rsultats divergeaient par rapport aux plans (principes 4 et 5 de la Table ronde de Marrakech). Le cadre institutionnel, stratgique et participatif de la gestion axe sur les rsultats tait aussi en place.
El Salvador: Technical Cooperation Loan to Support Fiscal Modernization (ES-0105), 24 juillet 1996.
28
Conception et excution : mise en pratique de la gestion axe sur les rsultats et de la responsabilisation Initialement, en 2000, le gouvernement du Salvador avait prsent la BID une demande touchant un projet de 3,5 millions de dollars amricains visant amliorer lefficacit de la plupart des dpenses gouvernementales, en encourageant la participation la gestion des ressources publiques. Lorsque ce nouveau projet a t suggr, le pays stait largement acquitt des quatre premires exigences de base associes la gestion axe sur les rsultats dans le secteur public (voir lencadr ci-aprs). Le projet visait en outre renforcer la performance institutionnelle, promouvoir lutilisation stratgique et transparente des ressources, et instaurer la fonction publique une culture fonde sur la rponse aux besoins des utilisateurs, lvaluation des rsultats et la reddition de comptes aux citoyens.
Principales exigences associes la gestion du secteur public axe sur les rsultats Un systme de gestion financire permet de dfinir les dpenses selon diffrents critres : catgorie, objectif ou programme, origine des fonds, emplacement, organisation responsable et extrants escompts, entre autres. Les budgets sont des documents de nature financire, mais prvoient galement les extrants matriels et les rsultats escompts. Une vision ou un plan de dveloppement long terme sont associs la possibilit dapporter en temps voulu des changements laffectation des ressources. On peut effectuer une comparaison avec les plans antrieurs et les plans venir. On sentend sur des indicateurs appropris et fiables propos des extrants et des effets. Le cycle budgtaire permet lvaluation des extrants matriels prcdents, la rvision des plans moyen et long terme et laffectation des ressources en fonction des besoins tablis. Il existe un mcanisme permettant de fournir des donnes claires et jour sur le suivi et lvaluation des finances et des ressources matrielles, en particulier aux participants et aux bnficiaires qui ne sont pas des spcialistes financiers. Il existe un mcanisme permettant dobtenir les commentaires des participants et des bnficiaires. On prserve la scurit et lintgrit des donnes tout en assurant laccs linformation dans la mesure voulue.
la suite du tremblement de terre de 2001, il a fallu rediriger le financement, et rduire du fait mme la porte du projet initial, qui est devenu une premire phase pilote visant tablir la capacit de faire le suivi de lexcution du programme gouvernemental de reconstruction de 1,3 milliard de dollars, financ par plusieurs donateurs. Il fallait avant tout doter le pays des capacits ncessaires pour quil puisse coordonner et utiliser les ressources alloues la reconstruction, en assurer le suivi et tenir les organismes dexcution, le public et les donateurs informs du droulement du programme. Une subvention dun peu plus dun million de dollars accorde par le gouvernement japonais et le Fonds des oprations spciales (FOS) de la BID a vit au pays de contracter un prt pour lexcution des deux lments cls du projet, savoir llaboration dun systme de gestion axe sur les rsultats et linstallation dun pare-feu afin de protger lintgrit des bases de donnes. Les fonds consentis par le Japon ont permis de crer deux systmes de suivi principaux. Le premier servait grer les apports de fonds ncessaires au plan de reconstruction, et plus prcisment dresser des comptes dtaills relatifs aux contributions, aux engagements et aux dcaissements, en fonction de la source et de laffectation des fonds. Ce systme a facilit le suivi de lapplication des accords financiers conclus avec les diffrents donateurs, le but tant de raccourcir la priode de dcaissement et dacclrer les transferts de fonds au gouvernement. Le deuxime systme a fourni des donnes et des indicateurs objectifs destins faire le suivi des progrs matriels et dfinir les problmes, les retards et les besoins des organismes dexcution, ce qui avait pour objet damliorer la coordination globale et de rgler efficacement les ventuels problmes dexcution. Les sommes fournies par le FOS de la BID ont : i) appuy la conception et linstallation dun systme de scurit sur Internet destin protger la base de donnes utilise par le systme public de gestion axe sur les rsultats; ii) amlior laccs linformation relative aux rouages du gouvernement, tout en offrant au public la possibilit de dresser un bilan social; iii) fait mieux connatre les mcanismes dvaluation des politiques au personnel du Secrtariat technique du Bureau de la prsidence et aux spcialistes dautres organismes; iv) facilit la mise en uvre dun processus de normalisation des critres appliqus par les divers organismes ayant accs au systme public de gestion axe sur les rsultats.
29
Problmes lors de lexcution Si lon en croit un examen effectu par la BID et la Banque mondiale en juin 2004, il faut, en ce qui a trait ce systme : rpartir plus clairement les responsabilits entre le gouvernement central et les administrations locales; amliorer la capacit du pouvoir lgislatif examiner le budget; appliquer vritablement des critres objectifs, fonds sur le principe du mrite, en matire de ressources humaines; exercer un contrle plus strict dans le cas des excdents de dpenses et des moins-perus au chapitre des recettes; regrouper linformation relative aux budgets municipaux; adopter des normes de budgtisation pleinement reconnues lchelle internationale; amliorer lanalyse des investissements publics; tablir de meilleurs indicateurs de performance pour les budgets et les investissements; tablir rgulirement des comptes publics consolids afin quon puisse en faire un audit exhaustif conforme aux normes internationales. Comme cest le cas de tout systme faisant appel la participation populaire, il faut toujours se demander comment on peut rendre les donnes financires comprhensibles pour le grand public et accrotre les connaissances dordre financier au sein de la population. cet gard, la partie est loin dtre gagne au Salvador. Autre problme pour les autorits salvadoriennes : comment offrir laccs des donnes lectroniques une population pauvre qui dispose rarement dordinateurs, et obtenir lavis des citoyens? On a tent de rsoudre ce problme dans une certaine mesure en crant des infocentres rgionaux o lon explique aux gens comment utiliser les systmes. Heureusement, la connaissance de linformatique tait relativement pousse parmi les jeunes Salvadoriens, grce aux investissements faits par le gouvernement, aprs 1997, dans lacquisition dordinateurs pour les coles (l encore, avec laide de la BID).
Facteurs propices linstauration au Salvador dun environnement favorable la gestion financire axe sur les rsultats Pour parvenir consolider la paix et renforcer la dmocratie aprs la guerre civile, le pays a mis en uvre un vaste programme de modernisation de ltat, pour lequel il a reu une aide externe. La cration dun systme intgr de gestion financire (le SAFI) avec laide de la BID a dot le pays dune plate-forme informationnelle et technologique servant de fondement la mise sur pied dun systme de gestion axe sur les rsultats.
Il existe un lien troit entre le ministre des Finances et le Bureau de la prsidence (SETEC); la hirarchie et les rles sont suffisamment bien dfinis pour permettre une rpartition productive des tches entre les dcideurs et ladministration; Linformatisation des coles aide les jeunes se familiariser avec les ordinateurs, mme dans les collectivits pauvres. Au Salvador, les membres de la socit civile savent faire entendre leur voix, souhaitent exercer leurs droits et ont lhabitude de sacquitter de leurs obligations communautaires. Le Salvador est un petit pays comptant une population dense, mais homogne, o les nouvelles vont vite et les secrets sont difficiles garder.
Rsultats obtenus Bien que le systme intgr de gestion financire (SAFI) volue encore, le pays peut dsormais dresser ses budgets annuels lintrieur dun cadre de planification pluriannuelle, lequel tablit des liens entre les objectifs en matire de dveloppement et les dpenses et recettes, de manire transparente et sous le regard critique de lAssemble lgislative et de son unit de lanalyse et du suivi du budget (UASP). Ce projet a dbouch sur des rsultats vidents. Il a permis dacclrer toutes les transactions gouvernementales et de promouvoir une plus grande transparence de la gestion des ressources publiques. En consquence, le classement international du Salvador dans des domaines comme louverture conomique et la facilit de faire des affaires sest considrablement amlior ces dernires annes. Ainsi, le Salvador devance largement un bon nombre de ses voisins, il a pu instaurer un contexte administratif propice au commerce, aux investissements et au dveloppement, et il a mis en place un cadre de gestion financire et de planification axes sur les rsultats . Le deuxime projet en est la troisime anne. Le rapport dtape prsent en aot 2004 par le Bureau de la prsidence (SETEC) a rvl que le systme en place produisait les rsultats escompts en ce qui concerne les besoins en information du gouvernement et des donateurs, mais quil fallait investir davantage pour tablir les infocentres en bonne et due forme. Ce projet continuera dappuyer la gestion du programme de reconstruction et sera largi au cours des quatre prochaines annes grce aux ressources gouvernementales, de sorte quon puisse utiliser une approche stratgique de la programmation assortie dactions, de cibles et dindicateurs lors de la prpa-
30
ration des budgets 2005 2009. Ce plan de dveloppement mettra laccent sur la scurit (Pas Seguro). Le maintien de ce nouveau systme augure bien pour la viabilit du programme long terme. Enseignements tirs de lexprience et reproductibilit Il est possible de reproduire certains volets de ce projet dans des pays similaires; il y en a un certain nombre, notamment les pays voisins du Salvador. Voici quelles pourraient tre les similitudes : Pays sortant dun conflit, se stabilisant ou souvrant la dmocratie. Systme intgr de gestion financire similaire. Ouverture conomique sur le plan des changes commerciaux et des mouvements de mainduvre et dides. Institutions de la socit civile solidement tablies. Il existe cependant des indicateurs qui incitent la prudence, et les rsultats sont parfois longs se manifester. Dans la plupart des pays, il faudrait revoir compltement les processus de budgtisation et de planification, ce qui suppose la redfinition du budget dans une optique de programmation, ainsi que ltablissement dun commun accord dobjectifs clairs en matire de dveloppement et dindicateurs objectifs. Dans le cadre dautres projets, pour promouvoir la participation populaire (au Honduras), on prparera en parallle un budget simplifi (presupesto resumido) lintention du public. Il faut que le gouvernement accepte les commentaires quil recevra et en tienne compte sil veut prserver la crdibilit du systme. En ce qui concerne le classement international, les pays qui adoptent de tels systmes risquent de ne pas voir leur rang changer de beaucoup, parce que la responsabilisation envers le public samliore dans bien des pays, grce ladoption de lois sur laccs linformation, lenrichissement des connaissances et lvolution de la technologie. Peut-tre est-il temps alors dlaborer des indicateurs non comparatifs. Il ne sagit pas dun mcanisme quon peut simplement greffer un programme gouvernemental pour assurer instantanment la responsabilisation.
Le point sur la mise en application du cadre de rsultats Le Systme intgr dadministration financire (Sistema de Administracin Financiaera Integrado, SAFI) fonctionne bien. Parmi les mesures prises pour en amliorer lefficacit, notons la prparation par le gouvernement dun plan oprationnel stratgique (Plan Operativo Estratgico), qui prcise lessentiel des objectifs viss et des mesures prendre, prsente des donnes de base et des indicateurs de rsultats institutionnels, et dsigne les entits responsables. Ce nouveau plan donne galement des exemples dindicateurs dimpact en cours dlaboration. Au sein de chaque ministre, y compris le cabinet du prsident, des gestionnaires de niveau suprieur et intermdiaire ont contribu llaboration de ce plan. partir de ce nouveau plan oprationnel, les principales institutions gouvernementales ont labor leur propre plan stratgique oprationnel et institutionnel, dans une perspective long terme. Dans bien des cas, la socit civile a particip largement la prparation des plans sectoriels. Les plans des ministres ont t officiellement prsents au prsident, ce qui constitue un engagement officiel les mettre en uvre. Ces plans dfinissent clairement les cibles que les institutions doivent atteindre sur une priode de cinq ans. Par exemple, le plan pour 2021 , qui vise le secteur de lducation, a t labor avec le concours de divers experts et dautres membres renomms de la socit civile. Le plan touchant le secteur de la sant a bnfici lui aussi de lapport de nombreuses organisations du secteur. Il en est de mme pour le plan sectoriel agricole, dont la mise au point a t appuye par plusieurs associations commerciales et syndicats. Un rseau de professionnels est charg de recueillir des informations sur lexcution du plan par rapport aux objectifs que ce dernier nonce. Un systme accessible sur Internet permet en outre de faire le suivi des investissements publics lchelle municipale. On recueille plus prcisment des donnes dtailles sur la nature de ces investissements, lampleur des progrs raliss et le recours des ressources financires. Outre linformation fournie par ce systme informatis, les ministres dressent des rapports dtape deux fois par anne.
31
Innovations rcentes inspires des enseignements tirs de lexprience Le modle original qui a prcd le Plan oprationnel stratgique mettait davantage laccent sur les processus instaurer pour obtenir les rsultats et les impacts escompts. On considrait donc que ce modle tait trop complexe, et quil fallait tenir compte dun trop grand nombre de variables. Avec le nouveau modle, le Secrtariat technique de la prsidence se concentre avant tout sur les rsultats et les impacts institutionnels, puisque ce sont les institutions gouvernementales qui sont responsables des activits et des processus ncessaires latteinte des objectifs. Ainsi, le Plan est plus simple et plus fonctionnel. Lune des principales conclusions que permettent de tirer les observations prcdentes est la suivante : le degr de complexit et de raffinement des modles de gestion axe sur les rsultats utiliss dans le secteur public doit correspondre la capacit dabsorption et la capacit gnrale en matire de gestion des institutions publiques. Il est donc prfrable que le gouvernement vite les instruments trop labors pour la capacit de ses institutions. Le modle original et le nouveau modle sont prsents plus loin. Un autre enseignement important a t retenu, lequel touche les variations des priorits politiques dune administration lautre. Voici lun des principaux problmes soulevs au moment de la prparation du nouveau plan oprationnel stratgique : il fallait veiller ce que le plan propos soit viable long terme et ne souffre pas des diffrences observes dans le style de gestion . Lors de llaboration du Plan oprationnel stratgique, on a mis laccent sur la planification et le suivi stratgiques, cest--dire sur un plan type destin orienter la gestion du pays de manire gnrale. Les instruments proposs tiennent dailleurs compte de cet impratif. Labsence de lien solide entre ces instruments et les activits annuelles de gestion oprationnelle entreprises dans le cadre du plan prcdent a entran lmergence dun systme dinformation stratgique, plutt que dun systme de gestion axe sur les rsultats. Lun des principaux problmes tait attribuable au lien tnu entre le Plan oprationnel stratgique, les plans oprationnels institutionnels et le budget. Voil pourquoi le gouvernement du Salvador cherche maintenant lier de plus prs le Plan oprationnel stratgique et les plans oprationnels annuels, ainsi qu renforcer la gestion oprationnelle.
Renseignements Personne-ressource : Clotilde Charlot, Banque interamricaine de dveloppement Courriel : CLOTILDEC@iadb.org Tlphone : +1-202-623-3843
32
Tanzanie : Harmonisation des rapports relatifs aux rsultats7

Auteurs : Elizabeth M. White, spcialiste principale des rsultats, Banque mondiale Rema Nair Balasundaram, consultante lUnit de lexamen et de la diffusion des politiques (OPCPD), Banque mondiale Robert Lahey, consultant Sommaire harmonisation des rapports relatifs aux rsultats suppose que les gouvernements et les donateurs utilisent les systmes nationaux de suivi et dvaluation 8 pour faire rapport sur les interventions en matire de dveloppement et les indicateurs socioconomiques. cette fin, il faut que les institutions et les systmes de gouvernement soient suffisamment bien structurs pour produire au moment opportun une information fiable, qui doit tre intgre au processus de gestion du secteur public et la porte de la socit civile. Toutefois, de nombreux pays ne disposent pas de systmes de suivi et dvaluation assez efficaces, de sorte quils peuvent difficilement sen servir et que les donateurs nosent pas sy fier pour llaboration des rapports sur les rsultats. Dans certains cas, en raison de labsence de systmes nationaux appropris, les donateurs financent des activits visant expressment renforcer le suivi et lvaluation par exemple en ce qui a trait la capacit en statistiques, et notamment aux sondages qui se recoupent ou aux systmes parallles de S&E qui ne sont pas intgrs aux systmes nationaux. Bien souvent, ces efforts de renforcement des capacits ne sinscrivent pas dans une stratgie intgre, ce qui limite limpact potentiel et la durabilit du soutien. Pour largir ces capacits, il faut transformer les institutions long terme, ce qui ncessite la fois un soutien politique et des investissements de taille dans les systmes. Il est donc essentiel que les attentes soient ralistes propos de ce qui est possible dans un pays et de la faon dont on peut renforcer les capacits de manire durable 9. En examinant le cas de chaque pays, nous pourrons mieux comprendre les variables cls du renforcement des systmes nationaux de suivi et dvaluation, et donc amliorer lharmonisation des rapports relatifs aux rsultats. Dans ltude de cas qui suit, nous examinons le processus dharmonisation des rapports sur les rsultats en Tanzanie, et en particulier les systmes de suivi de la pauvret ainsi que les systmes de suivi et dvaluation. La Tanzanie est lun des chefs de file de lharmonisation de laide au dveloppement. Les efforts dploys en ce sens ont pris forme une poque o les relations entre le gouvernement et les donateurs taient presque au point mort, au dbut des annes 1990. Le dbat touchant lharmonisation a volu dans un contexte o la dpendance lgard de laide tait forte, o les cots des transactions taient levs cause de la mauvaise coordination de la gestion des diverses priorits, et o les nombreux donateurs avaient des exigences diversifies sur le plan des procdures et de la prsentation des rapports. Par la suite, le gouvernement a pris plusieurs mesures importantes en vue dharmoniser et daligner les politiques, les procdures et les pratiques, et ainsi damliorer lefficacit de laide. Il a notamment : cr le Groupe de suivi indpendant (Independent Monitoring Group); formul en 2002 la Stratgie daide la Tanzanie (Tanzania Assistance Strategy); labor une stratgie de rduction de la pauvret; cr un mcanisme de soutien budgtaire la rduction de la pauvret (assorti dun cadre commun dvaluation de la performance); tabli une stratgie conjointe daide la Tanzanie. Cette tude traite dune srie de questions que ces initiatives ont souleves, et quelles illustrent.
7 8
Cette version prliminaire sera examine par le gouvernement de la Tanzanie et par les organismes donateurs intresss.
Le terme systmes de suivi de la pauvret est souvent employ dans les pays dots dune stratgie de rduction de la pauvret. Pour les besoins de cette tude de cas, il sagit des systmes de suivi gouvernementaux. Le suivi et lvaluation constituent un volet essentiel de la gestion axe sur les rsultats. Ils permettent de recueillir les donnes et les commentaires ncessaires la prise de dcisions stratgiques, la programmation, laffectation des ressources et la gestion.
9
Tanzanie : Harmonisation des rapports relatifs aux rsultats
33
Tanzanie : Contexte la fin des annes 1980 et au dbut des annes 1990, la Tanzanie a vcu une crise majeure. La croissance de son produit intrieur brut (PIB) tait faible moins de 4 p. 100 et le taux dinflation y dpassait 30 p. 100. En raison dun systme inefficace de gestion des dpenses publiques et des finances, la discipline financire, les systmes de budgtisation et de comptabilit ainsi que ltablissement de la priorit des dpenses taient dficients. Le cadre stratgique et juridique du pays comportait des lacunes et, de laveu du gouvernement, la corruption et linsuffisance du financement minaient le secteur public 10. Entre le milieu et la fin des annes 1990, deux vnements cls ont fait changer la situation. Le premier a t la publication, en 1995, du rapport Helleiner, tude indpendante qui recommandait des moyens damliorer les relations entre les donateurs et le gouvernement, et qui a ouvert la voie un nouvel engagement concernant lamlioration de la coopration au dveloppement et la restauration de la confiance entre les partenaires du dveloppement et le gouvernement 11. Le deuxime vnement a t linitiative qua prise un groupe de donateurs solidement tabli, qui sest engag crer un systme de suivi de la pauvret (SSP). La Tanzanie navait pas encore publi de cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP), instrument gnralement considr comme le catalyseur de ce type de rforme. LOuganda a t le premier pays mettre sur pied un SSP. La Tanzanie est devenue le deuxime pays de la rgion se donner un CSLP. En Tanzanie, la pauvret est un phnomne grave et trs rpandu Le pays sest class 160e selon lindice du dveloppement humain (IDH) de 2001, rsultat infrieur la moyenne de lAfrique subsaharienne. Le revenu par habitant tait de 280 $US en 2002, ce qui tait, une fois encore, nettement infrieur la moyenne enregistre en Afrique sub-
saharienne, soit 450 $US. Lenqute sur le budget des mnages (Household Budget Survey) en 20012002 a rvl que 12,6 millions de Tanzaniens (36 p. 100 de la population) vivaient sous le seuil de la pauvret, et que prs dune personne sur cinq vivait dans un tat de pauvret extrme. La majorit des dmunis, dont la plupart sont dans le secteur de lagriculture de subsistance, vivent dans les rgions rurales. Les ingalits sont criantes et les disparits de revenus entre rgions et entre zones urbaines et rurales, trs importantes. La Tanzanie est un vaste pays dont la population est ingalement rpartie sur le territoire et principalement rurale Prs de la moiti du PIB de ce pays repose largement sur lagriculture. Aux fins de suivi et danalyse, il est donc encore plus difficile de recueillir au moment opportun et dutiliser des donnes uniformes et utiles aux chelons national et infranational. Il devient alors plus compliqu de parvenir des accords propos des objectifs en matire dharmonisation des rapports relatifs aux rsultats. volution du systme tanzanien de suivi de la pauvret Lexamen de lvolution du systme de suivi de la pauvret (SSP) de la Tanzanie fait ressortir les liens entre les partenaires donateurs (individuellement ou collectivement) et les autorits du pays. Avec le temps, ces acteurs ont dploy davantage defforts pour prendre des mesures conjointes et intensifier lharmonisation. Leurs relations ont galement mri en ce qui concerne les modalits de laide : on est pass du financement par projets des approches sectorielles et au soutien budgtaire gnral, et les donateurs appuient les efforts que dploie le gouvernement pour amliorer lefficacit de laide. Dmarches initiales pour promouvoir lharmonisation du suivi de la pauvret Llaboration dun cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP) est gnralement considre comme le point de dpart de la mise en uvre dun systme de suivi de la pauvret 12. La Tanzanie a t le deuxime pays aprs lOuganda tablir un CSLP, la fin des annes 1990, mais les donateurs avaient pris des mesures auparavant pour y favoriser
Le CSLP, qui sappuie sur le cadre de dveloppement global, est prpar selon quatre principes cls : appropriation par le pays grce un processus participatif grande chelle, partenariats nationaux et externes, plan exhaustif de rduction de la pauvret et interventions axes sur les rsultats.
12
Prsentation conjointe du gouvernement et de ses partenaires du dveloppement, Aid Coordination, Harmonization and Alignment in Tanzania, atelier rgional africain sur lharmonisation et lalignement dans loptique de lefficacit du dveloppement et sur la gestion axe sur les rsultats, Dar es Salaam, novembre 2004. Le nouveau gouvernement de la Tanzanie, sous la direction du prsident Mkapa (lu en 1995), et ses partenaires du dveloppement ont accept les recommandations du rapport Helleiner en janvier 1997, quils ont transposes en 18 notes convenues , assorties de mesures de suivi.
11
10
34
lharmonisation. On avait notamment mis en place des outils de suivi de la pauvret et des stratgies nationales par exemple, la stratgie nationale dradication de la pauvret en 1998 et la vision du dveloppement pour la Tanzanie dici 2025 (Tanzania Development Vision 2025), galement en 1998. Le SSP en tait encore une phase prliminaire, et le processus dlaboration de ce systme progressait trs lentement. Les organismes multilatraux externes organismes de lONU, notamment le PNUD ont t particulirement actifs dans le domaine du suivi de la pauvret. Parmi les donateurs bilatraux, ce sont le Royaume-Uni et les pays nordiques qui ont apport le soutien le plus marqu. tant donn que prs des trois quarts de laide extrieure lappui des projets en Tanzanie nentraient pas dans le budget, il est vident que plusieurs systmes de comptabilit et de rapports taient en place. ce moment-l, les donateurs prsents en Tanzanie connaissaient bien les problmes touchant les systmes et les problmes techniques, et souhaitaient se pencher sur la multitude de systmes de contrle des dpenses publiques 13. Les donateurs qui possdaient les capacits techniques voulues ont alors jug utile damorcer un dialogue avec le gouvernement propos de la ncessit de crer un SSP. Ils ont aid le gouvernement trouver des solutions susceptibles de faire progresser les choses. Auparavant, on avait reconnu que les capacits du gouvernement taient limites et que le suivi de la pauvret tait peu encourag. Au dpart, on cherchait avancer un rythme qui nindisposerait pas les institutions et qui serait propice la participation de tous les intresss. Le dbat public a t ax non seulement sur ltablissement des priorits pour le CSLP, mais aussi sur le cadre institutionnel mettre en place pour faire le suivi et sur le choix des indicateurs du SSP 14. Plan directeur de suivi de la pauvret (PMMP) : Un lment distinct du SSP en Tanzanie Cest en 2001 que le gouvernement tanzanien a rendu public son plan directeur de suivi de la pauvret (Poverty Monitoring Master Plan PMMP). Ce
plan tablit un cadre institutionnel compos de sept lments principaux. Quatre de ces lments servent grer le systme il sagit de groupes de travail techniques dont les mandats sont distincts et qui sont prsids par diffrentes institutions ou diffrents organismes gouvernementaux. En outre, le PMMP prvoit un cadre stratgique court et moyen terme pour le SSP, et traite de la formation des ressources humaines et du renforcement des capacits. Cet aspect est important, parce que cela signifie quon reconnat implicitement que llaboration et la mise en uvre dun SSP efficace prennent du temps 15, et quon tient compte du scepticisme de nombreux donateurs propos de la capacit du pays mesurer la pauvret et en faire le suivi. Le PMMP indique aux responsables du SSP de quelle faon et dans quels domaines ils peuvent amliorer ce systme, et dfinit une stratgie que peuvent appuyer les donateurs. Le nombre de participants a augment grce linclusion de donateurs, de membres de la socit civile et de reprsentants de divers organismes gouvernementaux et ministres au sein du comit directeur et des groupes de travail techniques. Le cadre offre de nombreuses occasions dexaminer les questions techniques et non techniques lies lharmonisation et lalignement. Le dialogue structur qui en dcoule est galement facilit par la dfinition des divers rles et responsabilits des principaux acteurs gouvernementaux et des partenaires du dveloppement. Voici dautres facettes importantes du PMMP : Examen des besoins en information et des indicateurs utiliss pour le suivi de la pauvret. Examen des travaux actuels et proposs de chacun des quatre groupes de travail techniques, qui comprend une valuation des besoins en formation et un budget pour chaque groupe. tablissement du cot des activits lies au SSP, ainsi que dun budget global, et suggestions propos dun mcanisme de financement du suivi de la pauvret. (Il convient de noter que le SSP fait maintenant partie du cadre de dpenses moyen terme de la Tanzanie, et que le PMMP prvoit donc une priode de mise en uvre de trois ans.)
La Norvge a t le premier donateur bilatral inclure dans le budget lintgralit de son aide extrieure. Des reprsentants du gouvernement ont dclar que lapproche nettement participative et consultative adopte par la Tanzanie avait renforc la fiabilit du systme et en avait amlior la crdibilit.
14
13
En fait, la conception et la mise en uvre dun SSP efficace peuvent prendre plusieurs annes. Par contre, on ne sait pas vraiment si tous les acteurs voient du mme il le processus long et itratif quil faut gnralement suivre pour tablir des systmes efficaces de mesure et de suivi axs sur les rsultats.
15
35
Accent mis notamment sur la collecte de donnes de diffrents types et de diffrentes sources, aux chelons national et infranational. Lenqute pluriannuelle coordonne par le Bureau national de la statistique (NBS) permet dadopter une stratgie plus cohrente et plus rationnelle de collecte et dutilisation des donnes. Cela vite au Bureau dtre surcharg de travail. Attention accorde la fourniture de donnes lchelle infranationale, coordonne par le groupe de travail sur les systmes de donnes de base (Routine Data Systems Working Group). Il sagit probablement du maillon faible du systme. Toutefois, compte tenu de son importance du point de vue de la capacit long terme de mesurer les rsultats et den faire le suivi, ce volet met en relief la collecte de donnes infranationales et a stimul certains efforts visant amliorer la capacit de production de donnes fiables. Mme si le processus risque dtre plus compliqu au dpart, les indicateurs infranationaux et le suivi du degr de service ncessiteront terme des donnes regroupes ce niveau. Reconnaissance (du fait mme de lexistence du groupe de travail sur la recherche et lanalyse) de limportance de la recherche valuative entreprise par les deux autres groupes de travail produisant des donnes. On peut, grce cette capacit, valuer les impacts et effets de linvestissement dans certains projets ou programmes, ce que ne permettent pas elles seules les donnes issues du suivi 16. Il en rsulte une amlioration considrable de la capacit dcoder les messages qui claireront llaboration de politiques. Prise en compte des utilisateurs et de lusage potentiels de linformation gnre par le SSP savoir le gouvernement national, les administrations locales et de district, les organisations de la socit civile, le grand public et les mdias. Le groupe de travail sur la diffusion, la sensibilisation et la dfense des intrts (Dissemination, Sensitization and Advocacy Working Group) sest efforc de fournir des donnes ces groupes. Par exemple :
Il a cr un site Web gouvernemental (www.povertymonitoring.go.tz). Il a organis des semaines du suivi de la pauvret trois annes de suite, afin de pouvoir diffuser linformation et stimuler lchange dides grande chelle, et a planifi des vnements similaires en rgion, en vue de faire passer les mmes messages dans les districts et les villages. Il a rdig une version populaire du CSLP. Ce groupe de travail, qui est charg de dfinir les besoins en information du gouvernement, est en train dappuyer ltablissement de liens au moment opportun entre les producteurs de donnes et les utilisateurs de donnes au sein du gouvernement. Le gouvernement de la Tanzanie a tabli pour le SSP un cadre institutionnel bien conu, auquel sont associs de nombreux intervenants. Pourtant, dautres facteurs ont amen une certaine confusion entre lexcution et lutilisation des outils de mesure des rsultats au sein du gouvernement. Le fait que le SSP repose sur des comits et des groupes de travail permet des interrelations pousses entre les utilisateurs potentiels et les producteurs des donnes; cependant, cela ne suffit pas pour instaurer la dynamique voulue pour lier linformation sur les rsultats au processus dlaboration des politiques et de planification. Les travaux rcents entrepris dans le cadre dun projet bilatral de la Banque mondiale et du Royaume-Uni ont mis en lumire des problmes dordre institutionnel qui faussent tout la fois la demande de donnes sur les rsultats et la fourniture de ces donnes au sein du systme. Le fait quon nencourage pas assez la production de donnes de qualit y est pour beaucoup. En ce qui concerne la demande, on incite peu les intresss utiliser les donnes sur les rsultats ou voir la ncessit de recourir de telles donnes, surtout lorsque les dcisions de nature budgtaire ne sont pas axes sur la performance. Cest que le systme est utilis depuis peu au gouvernement, et quil y a de la rticence au changement, en particulier si des intrts acquis sont susceptibles dtre branls. Cette situation sexplique en grande partie par le fait quil nexiste pas de lien clair entre le SSP et le processus budgtaire.
En effet, il y a une diffrence fondamentale entre le suivi de la performance et l valuation , en tant quoutils de reddition de comptes : lvaluation permet dtablir un lien entre les rsultats mesurs et les investissements dans un projet ou programme particulier en dautres termes, dexaminer les causes et les problmes de rpartition.
16
36
Stratgie SRP2 : Une occasion damliorer le SSP La premire stratgie de rduction de la pauvret (SRP) est arrive au terme de son cycle de trois ans, et une deuxime stratgie (SRP2) la Stratgie nationale pour la croissance et la rduction de la pauvret (National Strategy for Growth and Reduction of Poverty) devait tre prte la fin de 2004. Cette nouvelle stratgie diffre de la prcdente plusieurs gards. Elle stend sur cinq ans et, contrairement la premire SRP, qui visait sept secteurs en particulier, elle sera axe sur des effets et des activits . Elle comprendra trois grands volets : croissance et rduction de la pauvret montaire; amlioration de la qualit de vie et du bientre social; gouvernance et responsabilisation. Lobjectif vis consiste tablir un lien entre les stratgies sectorielles et les rsultats globaux viss par la nouvelle SRP. Linsistance sur la gouvernance et la responsabilisation est importante dans le cas du suivi de la pauvret et des rapports sur les rsultats. Cela suppose quon mettra davantage laccent sur lintgration des systmes de suivi et dvaluation aux activits de gestion du secteur public. Enfin, llaboration dune nouvelle SRP donne au gouvernement et ses partenaires du dveloppement loccasion de faire le point sur la performance de la premire SRP. En effet, la rflexion cet gard porte sur les liens qui existent entre les divers acteurs du systme, ainsi quentre ceux-ci et le processus budgtaire, et lefficacit de ces liens. Elle touche galement aux questions suivantes : Que faut-il faire pour promouvoir davantage le principe de lharmonisation en gnral? Comment amliorer la capacit mesurer les rsultats et utiliser les donnes relatives ces rsultats lchelle du systme? Enseignements tirs de la mise en uvre dinitiatives et dinstruments favorisant lharmonisation des rapports sur les rsultats La prparation dun CSLP a permis de promouvoir lharmonisation des rapports relatifs aux rsultats. En crant un cadre cohrent pour le suivi de la pauvret, le CSLP a servi de base aux donateurs et aux reprsentants du gouvernement lorsquils ont commenc tracer les grandes lignes dune approche stratgique des initiatives de rduction de la pauvret. On a ainsi cern des points communs quant aux objectifs de mesure et de suivi. Ce processus tait en soi extrmement important, puisquil ouvrait la porte au dialogue et instaurait une approche structure cet gard. Les donateurs en sont venus en outre
mieux comprendre la ncessit dharmoniser leurs exigences en matire de rapports ou de se fier totalement aux systmes gouvernementaux existants. Un certain nombre dautres initiatives et instruments crs dans le sillage de ce processus ont eux aussi contribu la promotion de lharmonisation. Leur importance varie en ce qui concerne la mesure des rsultats et les rapports connexes, mais ils ont tous aid maintenir llan de cette initiative globale. Le CSLP a permis de crer un cadre cohrent pour le suivi de la pauvret. Lune des tapes cls de la matrialisation des rapports sur les rsultats a t ltablissement du Crdit de soutien la rduction de la pauvret (CSRP) par la Banque mondiale. Le CSRP a resserr les liens entre les fonctions de prt et les fonctions dassistance technique de la Banque mondiale, mais il a galement mis en lumire un sous-ensemble dindicateurs dfinis dans le CSLP, rendant ces indicateurs plus faciles utiliser. tant donn que les politiques mises en uvre stalent sur trois ans (annes prcdente, en cours et prochaine), elles sintgrent sans problme au cadre de planification de la plupart des pays. En plus du CSRP de la Banque mondiale, un soutien budgtaire pour la rduction de la pauvret (SBRP) est actuellement offert la Tanzanie, par onze partenaires bilatraux et la Commission europenne17. Par ailleurs, la Banque africaine de dveloppement a consenti un prt dajustement structurel 18. Le SBRP et le CSRP sont aligns lun sur lautre, lappui de la SRP, et sont lis un cadre dvaluation de la performance (CEP) 19 tabli dun commun accord par le gouvernement et ses partenaires. Il sagit du mme cadre dvaluation de la performance que dans le cas de lentente de prt convenue dans le
Les dix donateurs bilatraux sont les suivants : Canada, Danemark, Finlande, Irlande, Japon, Norvge, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sude et Suisse. La Banque africaine de dveloppement est sur le point de transformer le prt dajustement structurel en prt de soutien la rduction de la pauvret conforme au cadre de suivi conjoint utilis par le CSRP/le SBRP. Il importe de noter quil y a un cart entre le CEP tabli par les donateurs et la SRP du gouvernement. Le protocole du CEP prcise que les parties ont lintention dharmoniser intgralement le plan daction de la SRP et le CEP dici trois ans (c.--d. en 2005). Les donnes rcentes rvlent cependant que les mcanismes annuels dexamen du CSLP ne permettent toujours pas dappuyer une harmonisation et un alignement plus systmatiques. En dautres termes, lcart entre le CEP et la SRP risque de subsister dans un proche avenir.
19 18 17
37
cadre du programme CSRP de la Banque mondiale. Ce mcanisme a permis dharmoniser les rapports sur les rsultats parmi les donateurs multilatraux et bilatraux qui apportent au gouvernement un soutien budgtaire en vue de rduire la pauvret. Lharmonisation des rapports relatifs aux rsultats est dsormais prconise lchelle sectorielle. lheure actuelle, en Tanzanie, on utilise des approches sectorielles dans les domaines de la sant et de lducation. Une telle approche est en train de faire son apparition dans le secteur agricole. On a charg des groupes de travail dexaminer la ncessit dharmoniser les processus, la prsentation des rapports et le suivi en ce qui concerne les travaux les plus avancs dans les domaines de la sant et de lducation. L ou il existe des systmes de suivi dans les secteurs de la sant et de lducation, on a mis en uvre des activits afin dharmoniser ces systmes. Les donateurs ont dit avoir recours aux systmes de suivi gouvernementaux, mais ils continuent nanmoins dexprimer des rserves leur sujet. Par exemple, dans le secteur de la sant (o limplantation des approches sectorielles est le plus avance), une rcente tude du CAD/OCDE a rvl quil existait des systmes dinformation, mais quils devaient tre dvelopps davantage et aligns sur la SRP 20. De plus, malgr le fait que les systmes de donnes soient de plus en plus fiables, lOMS signale que le suivi de la performance dans le secteur de la sant pose des problmes lis la fiabilit et lopportunit des donnes relatives la sant 21. Ainsi, elle consulte diverses sources, y compris son propre systme de suivi et de rapports en la matire, qui ne font pas partie des systmes de suivi gouvernementaux. On trouve galement des exemples dharmonisation des rapports relatifs aux rsultats dans le domaine des prts linvestissement. Par exemple, le gouvernement a cr un programme de dveloppement du secteur de lducation visant coordonner les activits des ministres et organismes responsables de lducation et de la formation, et favoriser linstauration de partenariats entre le gouvernement, les donateurs et les autres acteurs. Un tel cadre, qui comprend lexamen et ltablissement de rapports, sert analyser les enjeux sectoriels, prparer les programmes et faire le suivi et lvaluation. Il sest
avr un mcanisme efficace de coordination des interventions des divers acteurs dans ce secteur. En outre, le systme de gestion du gouvernement est employ lors de lexcution. Parmi les impacts constats, on a observ une amlioration des rsultats qua amens le programme par exemple, laugmentation du taux net dinscription lcole primaire, pass de 65 p. 100 en 2000 85 p. 100 en 2002, et du taux brut dinscription, pass de 78 p. 100 en 1990 100 p. 100 en 2002. En outre, le programme a permis de faire augmenter le ratio enseignant lves et damliorer la qualit des tablissements denseignement et de lenvironnement dapprentissage. Il a galement incit les ministres, services et organismes revoir leur faon danalyser les problmes sectoriels. De plus, il existe un lien plus troit entre les ressources et les besoins des programmes, et le gouvernement assume davantage de responsabilits et prend des mesures plus proactives en vue de garantir le succs des interventions. Stratgie daide la Tanzanie La Tanzanie et ses partenaires du dveloppement ont officialis lengagement quils avaient pris damliorer la coordination et lharmonisation de leurs activits, en laborant la Stratgie daide la Tanzanie (Tanzania Assistance Strategy), en juin 2002. La mise en uvre de cette stratgie, formule en collaboration avec le ministre des Finances, se fait sous la direction du gouvernement tanzanien. Bien quelle soit de porte gnrale et quelle aille au-del de lharmonisation des rapports relatifs aux rsultats, cet aspect figure dans le cadre directeur de la stratgie 22, mais aussi dans les quatre priorits du plan daction connexe (harmoniser et rationaliser les processus du gouvernement et de ses partenaires du dveloppement). Il existe une structure officielle permettant de dialoguer et de faire le suivi des progrs. Celle-ci comprend un groupe mixte charg de lharmonisation (gouvernement-partenaires du dveloppement) et un secrtariat technique conjoint. Ces deux organes sont prsids par le ministre des Finances et comVoici certaines des treize pratiques exemplaires nonces dans la stratgie : les systmes dtablissement de rapports et de responsabilisation sont intgrs (n 5); les politiques des partenaires du dveloppement compltent le renforcement des capacits nationales (n 8); le gouvernement cre un systme national appropri de responsabilisation (n 11); ltablissement des rapports et la responsabilisation lchelle nationale et sectorielle se font de manire transparente (n 13).
22
CAD/OCDE, Survey on Progress in Harmonization and Alignment, chapitre sur la Tanzanie (rapport provisoire).
21
20
Ibid.
38
poss de reprsentants de ministres sectoriels, du bureau du vice-prsident, du bureau du prsident (planification et privatisation) et des partenaires du dveloppement. Un rapport annuel sur lapplication de la Stratgie daide la Tanzanie et une valuation biennale effectue par un groupe de suivi indpendant permettent de surveiller les progrs raliss, de proposer des ides ou initiatives nouvelles et de formuler un plan daction dtaill pour lanne qui suit 23. Enseignements tirs dvaluations indpendantes Un examen du CSLP entrepris par le Dpartement de lvaluation des oprations et le Bureau indpendant dvaluation en 200424 a rvl que, ces dernires annes, la Tanzanie avait modifi ses mthodes de travail de faon trs constructive. Le CSLP de la Tanzanie reconnaissait que la pauvret avait de multiples facettes, mais il na pas t mis en uvre de manire assez exhaustive. Dans la SRP, le concept de vulnrabilit tait mal dfini, ce qui est attribuable au fait quon na pas tenu suffisamment compte du lien entre gouvernance et pauvret. Durant la mise en uvre, lattention sest tourne vers la pauvret non montaire, au dtriment de la pauvret montaire. La stratgie mettait donc davantage laccent sur les secteurs sociaux que sur les investissements dans les secteurs productifs de lconomie visant gnrer un accroissement durable des possibilits de revenus offertes aux pauvres. Globalement, la SRP de la Tanzanie a t axe sur les rsultats et sur les effets qui profitent aux pauvres. Elle a permis de mobiliser plus de ressources et de mettre davantage laccent sur les secteurs prioritaires principalement grce lexamen des dpenses publiques. Pendant le processus li au CSLP, on a constat que la part des secteurs prioritaires augmentait rgulirement dans les dpenses, mme si les examens des dpenses publiques (EDP) ont rvl quil fallait axer davantage sur les pauvres les dpenses affectes ces secteurs. La SRP a grandement amlior les processus nationaux de suivi de la pauvret. Dailleurs, un plan directeur de
ce jour, un seul rapport dvaluation a t rdig. Un deuxime rapport, portant sur 2003 et 2004, sera publi au dbut de 2005; il clairera les nouvelles initiatives tanzaniennes dharmonisation et dalignement, dans le cadre de la stratgie conjointe daide , qui nest encore quun concept. Dpartement de lvaluation des oprations/Bureau indpendant dvaluation. Evaluation of the PRSP, juillet 2004, tude du cas de la Tanzanie.
24 23
suivi de la pauvret oriente dsormais toutes les activits de suivi. Il reste toutefois amliorer la concrtisation des rsultats du suivi par des mesures stratgiques. Certains changements importants sont survenus avant le CSLP, par exemple la cration du mcanisme dEDP et la formation de partenariats avec les donateurs aprs la publication du rapport Helleiner. Cela a influ sur les politiques dans certains domaines. Pensons par exemple la nature des dpenses, la modification du programme macroconomique en raison de lapport dune aide plus importante et llimination des frais de scolarit au primaire. Par contre, il y a eu peu dimpact sur dautres politiques importantes, notamment la politique commerciale. Selon le rapport, le cas de la Tanzanie montre bien que cest le processus entourant le CSLP qui importe vraiment, et non le document qui en rsulte. Il sest avr aussi que le premier CSLP comportait de nombreux points faibles. Pourtant, trois ans aprs sa publication, les dcideurs ont pu laborer la stratgie et amliorer les mcanismes de suivi de la pauvret. On est donc en droit de se demander pourquoi les stratgies nationales qui ont prcd le CSLP nont pas t utilises de faon plus tangible pour tablir la SRP. Il convient galement de mentionner que la Banque mondiale aurait pu tre mieux prpare pour le CSLP si elle avait aid la Tanzanie faire une enqute sur le budget des mnages avant 2000. Les agents de la Banque ont donn de nombreux conseils techniques au cours de la mise en uvre de la SRP, lors de lanalyse des rsultats de lenqute et de la cration du systme de suivi de la pauvret 25.
La Banque mondiale a offert son expertise technique et ses conseils dans des secteurs sociaux comme lducation et la sant, et dans le cadre de lEDP. Elle a galement appuy la rdaction des premier et deuxime rapports dtape annuels. Il est gnralement admis que lEDP appuie le CSLP et les principes qui y sont noncs; les BMD ont jou un rle cl pour ce qui est de promouvoir lEDP et de faire de cet outil dvaluation technique externe un processus pris en charge par les pays, auquel participent une multiplicit dacteurs (Dpartement de lvaluation des oprations/Bureau indpendant dvaluation, PRSP Review, 2004).
25
39
En quoi lharmonisation des rapports relatifs aux rsultats en Tanzanie illustre les principes de la GRD 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Pour harmoniser les activits axes sur les rsultats et les rapports relatifs aux rsultats, il faut engager un dialogue ouvert propos de lutilit de linformation aux diffrents niveaux pour la prise de dcisions stratgiques par le gouvernement, lalignement des programmes dans le cas de la programmation-pays axe sur les rsultats, le suivi et lvaluation. Ce principe est illustr par les liens entre le systme de suivi de la pauvret et la stratgie de rduction de la pauvret eux-mmes lis au cadre de dpenses moyen terme. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. En ce qui concerne lharmonisation des rapports relatifs aux rsultats, on reconnat la ncessit de sappuyer sur les systmes nationaux. Le systme de suivi de la pauvret sappuie sur le CSLP, qui fixe les rsultats obtenir. 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. La capacit dun pays faire le suivi et lvaluation et recueillir des donnes utiles est essentielle lharmonisation des rapports relatifs aux rsultats.
4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. Les donateurs se basent sur un systme gouvernemental pour diverses raisons selon linformation produite par le systme de S&E et selon les instruments utiliss. Pour renforcer les capacits dun pays, il faut avant tout veiller ce que le suivi et lvaluation fassent partie des processus de gestion du secteur public et que les capacits cet gard soient mises profit dans la prise des dcisions relatives aux politiques et aux programmes. 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. En raison du lien troit qui existe entre le recours aux systmes nationaux pour ltablissement des rapports exigs par les donateurs et laide apporte aux pays pour instaurer une culture de gestion axe sur les rsultats (ce qui ncessite lintgration la gestion du secteur public de systmes efficaces de suivi et dvaluation), il faut trouver le juste quilibre entre ces deux lments. Renseignements Personne-ressource : Elizabeth M. White, spcialiste principale des rsultats, Banque mondiale Courriel : ewhite1@worldbank.org Tlphone : 1-202-473-7065
40
Timor-Leste : Gestion axe sur les rsultats dans un pays fragilis qui se remet dun conflit 26
Auteurs : Rosala Rodriguez-Garca, Secrtariat des rsultats, Politique oprationnelle et Services aux pays (OPCS), Banque mondiale Elizabeth M. White, spcialiste principale des rsultats, Banque mondiale Rosa Alonso I. Terme, spcialiste principale du secteur public, Rduction de la pauvret et Gestion conomique (EASPR), Banque mondiale. Sommaire
et exemple de gestion axe sur les rsultats de dveloppement porte sur la question suivante : Dans quelle mesure le gouvernement du Timor-Leste est-il prt grer la mise en uvre de son plan national de dveloppement et les contributions des donateurs, et en faire le suivi?
Le Timor-Leste sest clairement concentr sur la ralisation de son plan national de dveloppement depuis son accession lindpendance, en mai 2002. Ce plan a t suivi de la formulation dune feuille de route dtaille pour 2002-2007. En 2004, le gouvernement a labor des programmes sectoriels dinvestissement afin damliorer la coordination des activits sectorielles des donateurs, dans le contexte du Plan national de dveloppement. Pour assurer le suivi des progrs, on dresse des plans daction annuels qui sajoutent la feuille de route quinquennale. Chaque trimestre, les organismes oprationnels rendent compte des progrs accomplis lgard de leur plan annuel. Ensuite, le ministre de la Planification et des Finances regroupe toute linformation, sous forme lectronique, afin de prparer des rapports trimestriels. Ces derniers sont transmis aux donateurs, aux organismes oprationnels et dautres acteurs. Il sagit dune ralisation remarquable pour un pays si jeune une premire victoire dans lapplication de la gestion axe sur les rsultats, et dans linstauration dune culture de suivi et de responsabilisation. Ltude qui suit illustre comment ce pays tout nouveau parvient implanter la gestion axe sur les rsultats, avec lappui de ses partenaires. Voici les principaux succs quil a remports : Il a adopt une approche progressive du suivi et de lvaluation (S&E) afin de pouvoir mettre en pratique la gestion axe sur les rsultats. Il a form des partenariats avec un ou plusieurs donateurs, ce qui a permis tous de travailler dans le mme sens. Le gouvernement sest montr dtermin intgrer les activits de S&E aux programmes sectoriels dinvestissement et les rattacher aux politiques et lexcution du budget. Il sagit l dune autre victoire importante pour le gouvernement et les autres acteurs, et le gouvernement fait alors figure de champion des rsultats. On a procd au transfert de connaissances, qui constitue un lment majeur du soutien offert par les donateurs. Les enseignements tirs durant ce processus peuvent tre appliqus grande chelle, non seulement dans dautres pays faible revenu en difficult (pays LICUS), mais aussi dans dautres contextes. Jusqu maintenant, on a surtout compris que la gestion axe sur les rsultats et lutilisation de linformation pour lapprentissage et la prise de dcisions avaient plus de chances dtre acceptes si on les prsentait comme un processus progressif, plutt quune dmarche qui doit tre adopte dun seul coup.
Cette tude de cas est base sur les observations sur le terrain, sur lvaluation de lanne 2004 et les aide-mmoire sur les progrs, ainsi que sur les communications avec Elisabeth Huybens, responsable de pays, et Adrian Fozzard, conomiste la Banque mondiale. Elle sappuie galement sur lapproche quadopte la Banque mondiale lgard des pays faible revenu en difficult (LICUS).
26
Timor-Leste : Gestion axe sur les rsultats dans un pays fragilis qui se remet dun conflit
41
Importance des rsultats pour le Timor-Leste maintenant le conflit termin Le Timor-Leste a t une colonie portugaise du XVIe sicle jusquen 1975, puis il a t occup par lIndonsie jusquen 1999. En aot 1999, 79 p. 100 de la population sest prononce en faveur de lindpendance et 21 p. 100, en faveur de lintgration lIndonsie. Entre le 4 septembre de cette mme anne, date de publication des rsultats du scrutin, et le 20 septembre, des partisans de lintgration ont dtruit plus de 80 p. 100 des maisons et des difices publics, y compris plus des deux tiers des tablissements de sant et des coles. Plus de 1 500 personnes ont alors t tues. Durant la priode qui a suivi, prs de la moiti des 850 000 habitants ont t dplacs environ 260 000 au Timor-Occidental (o 30 000 sont demeurs), 25 000 en Australie et 190 000 vers les rgions montagneuses. Le 17 septembre 1999, le gouvernement de lIndonsie a accept laide de la communaut internationale pour rtablir la paix et la scurit au Timor-Leste. Une force militaire multinationale a t dploye avant le 20 septembre et, un mois plus tard, lAdministration transitoire des Nations Unies au Timor-Oriental (ATNUTO) a t mise sur pied. Le jour de lindpendance (le 20 mai 2002), lAdministration transitoire est devenue la Mission dappui des Nations Unies au Timor-Oriental. La premire assemble lgislative multipartite, constitue dmocratiquement, sest runie en aot 2001. En avril 2002, un prsident a t dsign au terme dlections libres, faisant du pays une dmocratie parlementaire.
La gestion axe sur les rsultats de dveloppement (GRD) constitue un processus itratif qui amne les gouvernements et les organismes dtourner leur attention des intrants et des processus, pour mettre laccent plutt sur les rsultats jalons importants lis aux politiques, effets et, en fin de compte, valuation de limpact des interventions de dveloppement et transfert de connaissances. Ce processus commence par ltablissement des effets court terme, puis des effets moyen et long terme et, enfin, des objectifs de dveloppement du pays. un moment ou un autre, diffrents programmes peuvent en tre diffrents stades de ce processus (voir la figure 1).
Figure 1. Gestion axe sur les rsultats : une approche progressive pour les tats fragiles en transition 27
La Banque mondiale et ses partenaires aident le Timor-Leste obtenir des rsultats ralistes en matire de politiques et de programmes Objectifs de dv. du pays
GESTION DES PROGRAMMES
Effets moyen et long terme
Effets court terme -
Suivi du processus : intrants, activits et extrants
GESTION FINANCIRE
Suivi financier
Le soutien budgtaire permet au gouvernement datteindre des objectifs de dveloppement nationaux lis aux indicateurs et jalons de programmation, et une responsabilit financire manifeste.
la fin de 2004, le Timor-Leste avait fait des progrs remarquables au chapitre de la cration des organes gouvernementaux. Il reste beaucoup faire en ce qui concerne la gouvernance et encore plus en matire de gestion du secteur public. Nanmoins, le pays est gnralement stable et ses politiques conomiques tendent vers linstauration dune conomie de march, dans laquelle lintervention gouvernementale varie. Le rapport de la Banque mondiale intitul Partnerships in Development prcise que les pays o un conflit vient davoir lieu ont 40 p. 100 de chances de connatre une nouvelle crise durant les cinq premires annes de paix. Or, la mthode de gestion axe sur les rsultats de dveloppement vise rgler ce problme en amliorant constamment les rsultats de dveloppement lchelle des pays, dans lesprit des Objectifs du millnaire pour le dveloppement.
Le Timor-Leste a mis en uvre dimportants programmes de rforme interne, mais il doit composer avec les risques politiques levs et la faible capacit de ses institutions. Une approche progressive de la GRD lui procurera loutil ncessaire pour dfinir ses
27
partir de son exprience des crises dans divers pays, la Banque mondiale a dfini quatre modles : pays LICUS o la crise politique se prolonge, pays LICUS o la transition est fragile, pays LICUS o la gouvernance est inefficace et o les progrs sont lents et pays LICUS o la gouvernance se dtriore. Le Timor-Leste est un pays connaissant une transition fragile, o un processus de rconciliation nationale ou un programme solide de rforme interne ont entran un changement dorientation stratgique; mais ses capacits demeurent limites et les risques politiques y sont levs. Source : Banque mondiale, OPCS, Unit dappui lInitiative LICUS, prsentation lors de la journe de la Banque mondiale, mai 2004.
42
stratgies de rduction de la pauvret et en faire le suivi. Cela laidera galement se prparer recevoir laide la transition offerte par lAssociation internationale de dveloppement (AID), destine faciliter lobtention de rsultats. En rgle gnrale, les tats fragiles comme le TimorLeste entreprennent des rformes internes draconiennes, mais doivent composer avec des risques politiques levs et linsuffisance des capacits de leurs institutions. Lapproche progressive de la GRD reconnat, dune part, quil faut investir du temps et des efforts pour transformer les institutions, la socit et les comportements et, dautre part, que llaboration de processus, de procdures et de systmes constitue un processus itratif qui exige de la dtermination, des ressources et le transfert de connaissances, dans le cadre dune stratgie concerte mise en application avec le temps. Cependant, il nest pas simple pour un pays comme le Timor-Leste dadopter une vision long terme de ce genre, puisque lavenir demeure une notion trangre la culture locale. Objectifs En 2002, le parlement du Timor a adopt une vision du dveloppement lhorizon 2020 et un plan national de dveloppement (PND). Ces documents taient le fruit dun processus systmatique dans le cadre duquel divers intresss de tout le pays ont particip des consultations et des dbats, ce qui a permis dtablir des mcanismes fondamentaux de gouvernance dmocratique. Des acteurs de lextrieur ont galement jou un rle cl, mais sont venus ajouter aux processus nationaux, et non sy substituer. Par sa vision du dveloppement lhorizon 2020, le Timor-Leste cherche vritablement se donner un programme pour sriger en nation, tout en faisant de la croissance conomique et de la rduction de la pauvret ses grandes priorits en matire de dveloppement. Le Plan national de dveloppement, qui a t finalis en mai 2002, sarticule autour de cinq secteurs prioritaires (ducation, sant, agriculture, conomie et emploi, et infrastructure) et de cinq thmes transversaux (aide aux pauvres, autonomisation des femmes et aide aux jeunes, maintien de la paix et rconciliation, coopration entre les gens, et dmocratie et bonne gouvernance). Chaque secteur et chaque thme est prsent en fonction des lments suivants : objectifs, dfis, ce que les gens croient pouvoir faire, ce que les gens pensent que la socit civile peut faire, ce que les gens estiment que le gouvernement devrait faire et indicateurs de progrs. Les objectifs et les indicateurs du Plan national de dveloppement sont aligns sur les Objectifs du millnaire pour le dveloppement et sur les indicateurs qui sy rattachent.
Conception et excution dune stratgie de transition aprs un conflit Au dbut de 2003, le gouvernement a tabli des priorits pour traduire son plan national de dveloppement dans la ralit, dans une feuille de route touchant la priode 2002-2007. Il a dress des plans daction annuels afin de guider laffectation des ressources aux organismes gouvernementaux. Peu de temps aprs, avec lappui de ses partenaires, il a commenc prparer des plans sectoriels dinvestissement en vue de fixer les priorits sectorielles, de recueillir les fonds ncessaires la ralisation des plans et damliorer la coordination des activits sectorielles des donateurs. laboration dun plan national de dveloppement et dune stratgie daide la transition. Dans lesprit du Plan national de dveloppement, issu dun processus participatif de consultation (voir lencadr), on a approuv en 2000 une stratgie daide la transition appuye par les donateurs, ainsi que des priorits en matire de stabilit.
Processus participatif visant dfinir le Plan national de dveloppement Le Plan national de dveloppement du Timor-Leste lhorizon 2020 a t prpar dans le cadre dun processus de consultation qui comprenait lorganisation dateliers pour les responsables de la socit civile et les ONG, et des consultations auprs de plus de 38 000 hommes, femmes et jeunes gens. Divers groupes ont fait part de leurs commentaires par diffrents moyens : Chefs de village; 1 800 mnages; Collectivits de 48 villages; 2 050 questionnaires remplis lors de 980 consultations menes dans 498 villages; Envoi de cartes postales adresses au prsident par 5 443 lves dcoles secondaires.
La Banque mondiale a coordonn le programme daide la transition (PAT) et une initiative de soutien budgtaire cofinance par la Banque et dix partenaires du dveloppement. Elle injecte environ 5 millions de dollars amricains par an dans ce programme, pour lequel les engagements annuels totalisent prs de 30 millions de dollars amricains. Piliers du programme daide la transition. Le programme daide la transition en faveur du TimorLeste repose sur trois piliers :
43
Cration demplois Cadre de rglementation, initiatives de cration demplois et productivit agricole. Services de base Sant, ducation et protection sociale; infrastructure, transport et lectricit; agriculture, pches, foresterie et environnement; aide aux anciens combattants. Gouvernance Parlement, finances gouvernementales, primaut du droit, responsabilisation du secteur public, et environnement et ressources naturelles. Besoins en S&E et soutien des donateurs cet gard. La stratgie et le programme daide la transition comportent galement des thmes transversaux : suivi et valuation, problmatique homme-femme, renforcement des capacits et renforcement de lensemble des institutions. Soutenu par les donateurs, le gouvernement commence sintresser non seulement au suivi et lvaluation, mais aussi au concept de S&E axs sur les rsultats, en tant que moyens dappuyer le Plan national de dveloppement. la demande du gouvernement, la Banque mondiale a examin et comment en bonne et due forme les 15 programmes sectoriels dinvestissement, ainsi que les questions transversales que sont le suivi et lvaluation ainsi que lgalit entre les sexes. Les examinateurs ont fait remarquer que seuls quelquesuns de ces programmes saccompagnaient de mesures significatives de S&E ou dindicateurs 28. Problmes, progrs et facteurs de russite Lexprience acquise dans les pays dvelopps, les pays revenu moyen et les pays faible revenu fait ressortir plusieurs lments qui sont essentiels, pour de nombreux pays, la capacit damliorer la performance du secteur public et le suivi des rsultats en matire de dveloppement. Au Timor-Leste, ces facteurs expliquent en partie bon nombre des problmes observs jusqu maintenant, les progrs qui ont t raliss et les conditions qui garantiront latteinte des objectifs viss long terme. Champions des rsultats. Sur la scne politique au Timor-Leste, il ny a pas vraiment de champions des rsultats , mme si les ministres chargs des services oprationnels, comme le ministre de la Sant, parlent de plus en plus de la ncessit dobtenir des rsultats concrets. Aux chelons hirarchiques les plus levs, il faut des champions de la performance
28
qui utilisent linformation rgulirement. Ces derniers pourraient intervenir lors de lanalyse approfondie des donnes et au moment dadapter les donnes aux besoins des cadres suprieurs et des dcideurs. Le fait de disposer de donnes prsentes de faon efficace appuiera la prise de dcisions, la responsabilisation et la transparence, puisque le conseil des ministres, le Parlement et dautres organes dcisionnels cls seront appels se pencher rgulirement sur la question de la performance. En outre, ltude priodique de linformation que recueillent les ministres afin de rsoudre les problmes lis aux programmes et de prendre des dcisions connexes favorisera la formulation de politiques claires et la ralisation dexamens informs. Information : sollicitation et utilisation. lheure actuelle au Timor-Leste, linformation est sollicite avant tout par les donateurs; cependant, on sait que le Parlement et la socit civile commencent exercer des pressions sur le gouvernement pour quil recueille des donnes de suivi. Les ministres et le secteur public en gnral doivent sappuyer sur une somme dinformations plus importante pour prendre leurs dcisions. Afin damliorer la transparence, le gouvernement a demand aux principaux acteurs du Timor, en aot 2003, de laider faire le suivi du Plan national de dveloppement. Des ONG, des tablissements denseignement, des groupes confessionnels, des lus et dautres intresss ont alors rpondu lappel. Un comit de volontaires devait prparer un cadre de rfrence en vue de la cration dun mcanisme de haut niveau avant la fin de 2003. Ce groupe a bel et bien t cr, mais il a accompli peu. Labsence de leadership, la difficult daccs linformation et un mandat mal dfini comptent parmi les problmes qui ont de toute vidence nui au succs du groupe. Alignement des processus et des procdures sur le budget. Il faut aligner les processus et procdures sur le budget et sur les rsultats pour pouvoir amliorer la performance. partir de lanne financire 20042005, les documents budgtaires devraient inclure des donnes sur les buts, les objectifs, les indicateurs et la performance quon attend des services gouvernementaux. Cette mesure, qui relve du conseil des ministres, permettra de responsabiliser davantage lensemble du secteur public lgard de la prestation de biens et de services, et de mieux aligner la performance du gouvernement sur lexcution du budget. Puisque le budget est appel jouer ce rle central, les principaux lments dune structure de suivi de la performance deviennent plus faciles envisager; on peut notamment clarifier les rles et responsabilits des organismes centraux ou oprationnels, des dona-
La note sur le suivi et lvaluation (examen de 15 programmes sectoriels dinvestissement) a t rdige par Rosala Rodriguez-Garca, Secrtariat des rsultats OPCS, Banque mondiale, novembre 2004.
44
teurs et des ONG. Une telle structure favoriserait la participation de groupes de travail sectoriels lexamen du Plan national de dveloppement. Elle orienterait lassainissement budgtaire et ltablissement des priorits en ce qui concerne les activits de renforcement des capacits entreprises avec les donateurs. Il serait trs utile daligner sur les rsultats le systme de suivi du ministre de la Planification, qui pourrait alors contribuer aux besoins en matire de suivi financier ax sur les rsultats. Ce systme deviendra plus slectif, car il sera ax sur les grands jalons des programmes et le suivi des rsultats, plutt que de servir suivre les activits. Le gouvernement encourage la planification et le suivi et reconnat la ncessit dvaluer les progrs raliss lgard de la feuille de route quinquennale du PND, autres facteurs qui sont essentiels limplantation de la gestion axe sur les rsultats. Le ministre de la Planification et des Finances comprend quil doit insister davantage sur un meilleur alignement des objectifs du PND, des cibles et plans daction annuels, ainsi que des programmes sectoriels dinvestissement, sur la performance budgtaire et les activits faisant lobjet dun suivi. Indicateurs et donnes de rfrence. Il est essentiel de disposer de donnes de rfrence et dindicateurs quantifis pour faire le suivi des progrs raliss par rapport aux rsultats. Comme on pouvait sy attendre, le secteur public du Timor-Leste, qui existe depuis peu, a une vision court terme du suivi. Le gouvernement et la Banque mondiale ont pris une mesure cruciale, cest--dire quils ont intgr un examen mi-parcours au plan de suivi du Programme daide la transition pour 2004-2005. Cela a permis dorienter le dbat vers lexcution des principaux jalons et latteinte des objectifs en matire de prestation de services l encore, ce fut un succs. On comprend aisment quau dpart, les organismes gouvernementaux aient hsit fixer des cibles quantitatives sans disposer de donnes de rfrence fiables pour tous les indicateurs. Toutefois, des donnes ont t recueillies grce lenqute de 2003 sur le profil dmographique et la sant de la population, et au recensement national de 2004. En outre, il est de plus en plus facile de quantifier les indicateurs, ainsi que les donnes de rfrence convenues par le gouvernement et les donateurs. A posteriori, il aurait t souhaitable que les donateurs appuient la dfinition des donnes de rfrence relatives aux indicateurs cls tirs du Plan national de dveloppement, au lieu des indicateurs choisis par les organismes de financement. Il est essentiel que le gouvernement tablisse des donnes de rfrence fiables pour les indicateurs cls du PND sil veut valuer la feuille de route rattache ce plan.
Linformation issue de lenqute sur le profil dmographique et la sant de la population et du recensement devraient fournir une partie des donnes de rfrence dont le gouvernement a besoin pour dfinir les indicateurs cls. Systmes dinformation et fourniture de linformation. La gestion axe sur les rsultats repose sur la fourniture dune information de qualit au moment opportun. Or, linformation recueillie est souvent dune qualit discutable et les donnes issues des enqutes sont sporadiques. Il convient de souligner cependant les efforts que dploie le ministre de la Planification et des Finances pour coordonner les principales activits de gestion du secteur public. Mais videment, en priode de transition, le suivi sappuie sur les activits et les indicateurs lis aux divers processus. Les donateurs ont offert une assistance technique non ngligeable, et des progrs ont manifestement t enregistrs quant lintgration du suivi aux activits de planification et de gestion. Il est remarquable quun pays aussi jeune, aux capacits limites, possde un systme lectronique pangouvernemental pour ltablissement de rapports, ainsi quun registre runissant linformation sur le financement des donateurs. Ces systmes de gestion des donnes ont t regroups en un seul, et cest le ministre de la Planification et des Finances qui forme le personnel des organismes oprationnels sur la faon de lutiliser. Les systmes de traitement des donnes tires des plans daction annuels sont centraliss aux fins de contrle de la qualit; par contre, cette centralisation pourrait avoir pour effet de dresponsabiliser les organismes et ministres oprationnels lgard de leur propre performance. Le systme de suivi trimestriel administr par le ministre de la Planification et des Finances permet deffectuer un suivi trs dtaill des activits ralises par lensemble des services gouvernementaux. Ici, on peut se demander si un systme centralis bas sur les activits peut fournir linformation stratgique ncessaire la prise des dcisions touchant les politiques et la gestion. Un tel systme risque-t-il de devenir trop compliqu et difficile grer avec le temps? Idalement, ce systme devrait permettre aux dcideurs de se concentrer sur les lments critiques dun programme global, et de sappuyer sur les indicateurs cls de la pauvret ou sur les Objectifs du millnaire pour le dveloppement. Lexprience nous a rvl quil fallait tablir une hirarchie des extrants et des principaux jalons. Il ne faut faire le suivi que des plus importants, puis en rendre compte aux divers chelons du gouvernement. Les statistiques relatives aux activits et aux services sont plus utiles aux gestionnaires de programmes et aux ministres sectoriels quau ministre de la Planification et des Finances.
45
Communication de linformation au public. Le recours de faon proactive la radio et dautres mdias permet dinformer le public des mesures prises par le gouvernement. En outre, le gouvernement montre ainsi quil gre les affaires publiques avec transparence, de manire responsable. Dans cette optique, le pays a mis sur pied un bureau de linformation gouvernementale charg de prvoir les demandes dinformation et dy rpondre. Capacit du pays grer et utiliser les statistiques. La constitution dune unit des statistiques dote de personnel comptent, lchelon central et au sein des organismes oprationnels, est un facteur important en gestion axe sur les rsultats de dveloppement. La Direction nationale de la statistique est responsable : du recensement; de la ventilation des donnes dmographiques entre diffrents segments de population et selon le sexe; des statistiques conomiques relatives aux prix la consommation, au secteur bancaire et aux services financiers; des donnes destines aux comptes nationaux (qui nont pas t recueillies ces trois dernires annes). Cette direction est efficace compte tenu de ses ressources humaines et financires limites. Elle na pas besoin quon renforce ses capacits gnrales, mais plutt ses capacits institutionnelles stratgiques, afin que soient offerts aux employs une formation dans le domaine de la statistique et un encadrement en matire danalyse. Capacit du pays en matire de suivi et dvaluation. Un suivi en bonne et due forme et des rapports justes sur les indicateurs sont au cur des accords internationaux lis aux Objectifs du millnaire pour le dveloppement. Il est par ailleurs essentiel, pour mettre en uvre la gestion axe sur les rsultats, de recueillir au moment opportun des statistiques fiables. Le TimorLeste dispose de certains outils, notamment des ordinateurs, des progiciels de gestion de donnes et des imprimantes. Par contre, il na pas le savoir-faire voulu pour appliquer les normes fondamentales de qualit la collecte, la gestion et lanalyse des donnes. Par ailleurs, on ny utilise pas encore systmatiquement linformation accessible pour prendre des dcisions. Il se peut que le Timor-Leste ait encore besoin dassistance technique stratgique moyen et long terme pour maintenir les normes actuelles de gestion et de suivi au sein du secteur public, et amliorer ses capacits institutionnelles stratgiques 29.
Rsultats obtenus Le Timor-Leste progresse lentement, mais srement, en ce qui concerne linstauration de la gestion axe sur les rsultats. Bon nombre des lments fondamentaux sont en place, par exemple la planification annuelle et les rapports trimestriels qui, dans un proche avenir, seront lis au budget. Certains secteurs sont plus avancs que dautres dans le processus, mais lensemble du pays en est la premire tape suivi des intrants, des extrants et des principaux jalons (cadres stratgiques, processus et procdures) , essentielle linstauration dun environnement permettant de mesurer et de suivre les rsultats sur le terrain. Les premiers rsultats obtenus sont mitigs, mais nanmoins significatifs : Les systmes de gestion, en particulier au sein du ministre de la Planification et des Finances, sont de plus en plus adapts en fonction du principe voulant que lobtention de rsultats soit au centre des activits de planification, dexcution et de budgtisation. En ce qui a trait lvaluation, la plupart des secteurs sont capables de faire le suivi des indicateurs lis aux services, mais seuls quelques-uns dentre eux (comme le secteur de la sant) peuvent faire le suivi des indicateurs de champ daction. Dans lensemble, la capacit assurer le suivi des rsultats est limite. On voit actuellement amliorer la capacit en matire de renforcement des institutions, notamment par limplantation de systmes informatiss. La Direction nationale de la statistique a men de main de matre le recensement national. Par ailleurs, les organismes oprationnels, comme le ministre de la Sant et le ministre de lAgriculture, travaillent actuellement renforcer leur capacit de production et de traitement de donnes, et utilisent plus systmatiquement ces donnes pour laborer des politiques et faire le suivi des programmes. Le gouvernement gre la lourde charge quamne la prparation des rapports exigs par les multiples organismes de dveloppement. Les exigences cet gard sont relativement plus faciles respecter parce que les donateurs participant au Programme daide la transition (PAT) se sont concerts, de sorte quun seul rapport est dsormais ncessaire. Les rapports exigs dans le cadre du PAT servent de base au suivi des progrs raliss. Cest sur ce systme que sest appuy le gouvernement pour tablir son systme interne de prsentation de rapports, qui prvoit un rapport trimestriel sur lexcution du budget lment extrmement utile.
Le soutien des donateurs au renforcement des capacits varie. Par exemple, le PNUD offre une aide globale cet gard; lUNICEF offre une formation lutilisation du progiciel DevInfo; la FAO collabore avec le ministre de lAgriculture afin de planifier et de mener bien un recensement et des enqutes dans le secteur agricole.
29
46
Les autorits du pays commencent tout juste tirer des enseignements de leur exprience et diffuser les connaissances pertinentes. Le Timor-Leste a entrepris des activits de planification et de gestion des ressources la fois efficaces et transparentes, qui se comparent avantageusement ce que font dautres pays faible revenu rcemment sortis dun conflit. Par contre, ces activits dpendent largement de lassistance technique internationale. Pour consolider les gains cet gard, il faut maintenant axer les efforts sur le renforcement institutionnel ayant pour objet de favoriser la durabilit. Enseignements tirs de lexprience Les donateurs doivent adopter une approche unifie de la coopration. Lexemple du Timor-Leste permet de tirer des enseignements prcieux au chapitre de la coopration entre donateurs et du suivi des activits, premire tape de la gestion axe sur les rsultats. cet gard, on a constat que les partenariats entre le gouvernement et les donateurs, mais aussi entre les donateurs eux-mmes permettaient tous les acteurs daller dans le mme sens. Le renforcement du soutien la transition, y compris le suivi connexe, a contribu linstauration dune culture de coopration. En raction la priode de crise, les donateurs ont fait un pas important en coordonnant les activits de soutien. Pourtant, lorsque la situation sest stabilise, il semble que certains dentre eux soient revenus en arrire et aient eu tendance tablir leurs propres priorits, au lieu de travailler de concert avec les autres intervenants. Il faut renforcer la coopration entre donateurs, et ces derniers doivent prcher par lexemple. La gestion axe sur les rsultats de dveloppement peut tre conceptualise et mise en pratique en plusieurs phases. La mise en pratique de la gestion axe sur les rsultats en plusieurs phases permet aux pays comme le Timor-Leste de matriser le suivi un niveau avant de passer au niveau suivant. Cela se fait selon une progression naturelle de la gestion des intrants et des jalons critiques la gestion des extrants et des effets court terme, puis la gestion des effets moyen terme, des effets long terme et, finalement, de limpact global. En insistant sur quelques tapes fondamentales la fois, on met en place les lments de base. Par exemple, le gouvernement a dabord admis publiquement limportance du suivi et de lvaluation. Par la suite, il a affirm que la question devait tre soumise des groupes de travail chargs de programmes sectoriels dinvestissement. Il sagissait dune tape critique de linstauration dune culture institutionnelle et de mcanismes permettant
daxer la gestion sur les rsultats dans chacun des secteurs viss autre ralisation digne de mention. Les rsultats des activits de S&E doivent reflter les priorits gouvernementales et y tre lis directement. Ltablissement de liens entre les rsultats des activits de S&E et les priorits gouvernementales ouvre la voie des progrs rapides. Par exemple, le ministre de la Planification et des Finances sait maintenant quil faudrait mieux aligner les objectifs du Plan national de dveloppement et ses cibles et plans daction annuels sur la performance budgtaire et les activits faisant lobjet dun suivi. Le transfert de connaissances est aussi prcieux que le soutien financier proprement dit, mais il est beaucoup plus difficile valuer. Au Timor-Leste, des donateurs comme la Banque mondiale ont apport dimportantes contributions grce au transfert de connaissances et de comptences, et la prise en compte des enseignements tirs de lexprience dautres pays. Le cas du Timor-Leste dmontre que les rsultats associs au transfert de connaissances ont autant de valeur que les rsultats dcoulant du soutien financier (subventions, prts et soutien budgtaire). Mais quelles techniques peut-on utiliser pour faire le suivi du transfert de politiques et de connaissances? Quels sont les grands jalons, les extrants et les effets? La rponse aux questions de ce genre prsente un dfi intressant sur les plans thorique et oprationnel. Conclusion et applicabilit dautres programmes La faon dont la Banque mondiale collabore avec les pays faible revenu rcemment sortis dun conflit rappelle la ncessit de mener une rforme des institutions et dtablir des partenariats. Elle fait galement ressortir dautres besoins essentiels, savoir quil faut : maintenir les engagements; tayer les stratgies par des analyses sociopolitiques approfondies; inciter les instances nationales exiger que des changements constructifs soient apports et renforcer les capacits ce chapitre; appuyer des rformes de base la fois simples et ralistes; trouver des moyens novateurs doffrir les services; travailler en troite collaboration avec les donateurs. ce stade, trois types dengagement sont particulirement pertinents au Timor-Leste : le renforcement de la capacit recueillir, traiter et analyser des donnes; les rformes stratgiques de base destines systmatiser lutilisation de linformation sur les rsultats lors de lanalyse des politiques; la coordination des efforts des donateurs en ce qui concerne les activits de S&E, les indicateurs, les rapports et le renforcement des capacits en matire de statistiques.
47
Malgr les efforts louables quont dploys les donateurs pour appuyer des innovations techniques comme les systmes dinformation de gestion, il est beaucoup plus difficile de faire accepter lutilisation systmatique des connaissances. Au Timor-Leste, il faut valuer la prestation des services, mais aussi les effets du transfert de connaissances. Ces deux aspects sont essentiels lobtention de rsultats concrets au chapitre du dveloppement. Enfin, le Timor-Leste est un bel exemple de certaines des caractristiques qui distinguent les pays faible revenu rcemment sortis dun conflit des autres pays en dveloppement qui cherchent appliquer la gestion axe sur les rsultats : En principe, un systme de S&E ne sappuie pas sur des enqutes, parce que les enqutes sur le terrain ne visent habituellement pas recueillir des donnes servant la gestion et la prise de dcisions. Les enqutes sont utiles, mais elles ne suffisent pas pour le suivi de la performance. La situation et les besoins ne sont pas les mmes dans les pays fragiles faible revenu. Il peut savrer ncessaire de recourir aux enqutes pour faire le suivi un stade trs prcoce, afin de dfinir les donnes de rfrence et les rsultats sur le terrain. Les enqutes peuvent mme tre ncessaires tandis que lon met sur pied et renforce les systmes dinformation. Les nouveaux tats fragiles comme le Timor-Leste ont besoin du soutien concert de la communaut du dveloppement ds le dpart. La communaut internationale, qui connat la fragilit des systmes sociaux et conomiques, amplifie par la faiblesse des institutions et le manque dinfrastructures, fournit une aide substantielle assure par des conseillers techniques. Tous les conseillers internationaux nont pas les mmes comptences, mais ils contribuent largement la stabilit des pays et au renforcement de leurs comptences. Il faut rapatrier progressivement les conseillers qui ont t affects un pays pendant une longue priode, afin dviter de provoquer une rupture coteuse du point de vue des comptences et de la confiance. Le remplacement de ces conseillers internationaux par des consultants affects pour de courtes priodes entrane des problmes dun autre ordre. Entre autres, ces consultants favorisent rarement la stabilit ou le suivi long terme. Ils adoptent souvent des approches diffrentes en ce qui a trait aux activits de S&E. La succession des consultants affecte aussi le processus global de renforcement des institutions en S&E, de diverses faons. Par exemple, il peut y avoir des malentendus ou de la confusion propos des concepts, de la terminolo-
gie et des normes de pratique. Si les donateurs abordent ce problme ds le dpart en mettant laccent sur un renforcement coordonn et durable des institutions, les tats fragiles comme le TimorLeste en sortiront gagnants. Il faut que les donateurs sefforcent bien davantage dharmoniser leurs stratgies de renforcement des capacits de S&E. Rsum : Comment les principes de la GRD sont appliqus au Timor-Leste 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Les partenariats efficaces forms entre lATNUTO et le gouvernement, dune part, et les partenaires du dveloppement, dautre part, visaient explicitement aider le gouvernement obtenir des rsultats. Ils ont t essentiels au succs relatif des efforts dassistance conjoints des donateurs. Les partenariats quont tablis les donateurs avec lATNUTO et avec les gouvernements de transition ont galement t guids par un plan daction de six mois. Ce plan dfinissait un cadre assorti dun chancier pour toutes les ralisations juges critiques, peu importe le partenaire. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Ds le dpart, on a adopt une approche axe sur les rsultats lchelle du gouvernement. Le gouvernement lu a pris les rnes de lexcution du Plan national de dveloppement (PND). Ce plan est conforme aux OMD. Le PND fait de la croissance durable et de la rduction de la pauvret les deux objectifs prioritaires, et fixe un cadre macroconomique et un cadre de dpenses moyen terme. Pour traduire le PND dans la ralit, le gouvernement a labor rcemment 14 plans sectoriels dinvestissement et vient de crer des groupes de travail chargs de la mise en uvre de ces plans. Sinspirant du PND, chaque organisme du secteur public prpare des plans daction annuels (PAA) qui dfinissent les mesures prioritaires. Lexcution du budget est lie aux PAA de tous les services gouvernementaux. Les PAA font lobjet dun suivi grce la prsentation de rapports trimestriels. Un systme lectronique traite les donnes et facilite ltablissement des rapports de suivi trimestriels qui sont communiqus aux parties prenantes.
48
Les programmes daide la transition (PAT) et les plans daction connexes ont t aligns sur le PND, le but tant darriver des rsultats dans un dlai prcis.
On consulte les membres de la socit civile lors du suivi du plan daction.
3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. Ce systme prliminaire de S&E englobe les principaux jalons et indicateurs dextrants. Cette particularit serait attribuable au fait que, dans un pays mergent, il est important dtablir certains lments cls au dpart (p. ex. un nouveau programme scolaire ou une nouvelle loi) pour arriver des effets qui, autrement, risqueraient de ne pas se concrtiser. Le systme dfinit galement des indicateurs deffets, dans la mesure du possible. On sest efforc ici de repousser les limites , mais en prvoyant toujours des contreparties, afin dassurer la prise en charge et de faire en sorte que le systme demeure convivial. Dans certains secteurs, il est encore difficile de dfinir des indicateurs deffets, l o les services chargs des enqutes et de la collecte de statistiques sectorielles ont des lacunes. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. Les PAT favorisent la gestion axe sur les rsultats en tablissant une srie de mesures chelonnes dans le temps, et en imposant une certaine discipline dans un contexte o les mcanismes disciplinaires internes demeurent limits. Les PAT appuient les plans stratgiques annuels de lensemble du gouvernement. Le gouvernement utilise les PAT pour mieux coordonner les activits des donateurs, en associant la majorit des partenaires du dveloppement la prparation et au suivi du plan daction, ce qui jette les bases du suivi des rsultats des activits appuyes par les donateurs et par le gouvernement. 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Linformation est utilise lchelle des secteurs et du gouvernement dans son ensemble, mais il faudrait rationaliser le type dinformation ncessaire diffrents niveaux.
Le point sur la mise en application du cadre de rsultats Rosala Rodriguez-Garca, Banque mondiale, novembre 2005 Parmi les pays qui sont sortis dune priode de forte agitation sociale, le Timor-Leste constitue un cas intressant o le gouvernement a d dvelopper ses capacits et se doter dinstitutions entirement nouvelles. Le pays continue faire des progrs encourageants en ce qui concerne la gestion axe sur les rsultats, mesure quil met en uvre son plan national de dveloppement (PND) et ses stratgies sectorielles. En 2006, les autorits effectueront une autre enqute auprs des mnages afin de faire une comparaison avec les donnes de base recueillies en 2000. Les donnes issues de lenqute de 2003 sur le profil dmographique et la sant de la population et du recensement de 2004 ont maintenant t traites. Elles mettent en lumire les normes dfis quil faudra relever en raison de laugmentation de la population plus importante que ce quon avait estim et du taux de fertilit, le plus haut jamais enregistr dans le cadre dune enqute sur le profil dmographique et la sant (le taux de croissance dmographique est valu 4 p. 100). Le processus de rationalisation des investissements et de lappui dans certains secteurs se poursuit grce aux 15 groupes de travail sectoriels qui ont t crs. Lenjeu ici consistera : tablir un lien clair entre le systme de S&E sectoriel, le systme de suivi national et les organisations charges des affectations budgtaires (ministres des Finances et organismes daide); dfinir un ensemble dindicateurs pour permettre aux secteurs de faire eux-mmes le suivi du processus dexcution; intensifier la participation de la socit civile. Les responsables du nouveau programme de soutien au renforcement, lequel est appuy par la Banque mondiale et dautres partenaires du dveloppement, ont ax davantage leurs activits sur les rsultats, misant sur les efforts dploys au cours du volet prcdent. Le gouvernement et le premier ministre luimme utilisent ce programme pour faire un suivi des rsultats lchelle nationale. En fait, dans sa prsentation lors du sommet mondial de lONU, le premier ministre a principalement rendu compte des progrs raliss dans les principaux secteurs viss par le programme. Ce programme triennal et la stratgie daidepays font de la gestion axe sur les rsultats lun des quatre piliers des rgles qui rgissent les relations entre les donateurs et les gouvernements.
49
Lorsque les autorits du pays commenceront examiner les rsultats obtenus jusqu maintenant pour laborer le prochain PND, elles auront la possibilit de peaufiner les mthodes de suivi et dvaluation afin dapprofondir le suivi de lexcution du PND. Elles auront sans doute encore de la difficult renforcer la capacit des institutions timoraises tablir leurs objectifs nationaux, les atteindre et en faire le suivi, en raison du niveau de scolarit des fonctionnaires et des exigences plus strictes en matire de performance que devront respecter les institutions du fait de la croissance dmographique, entre autres choses. Rfrences Timor-Leste Timor-Leste. Enqute sur le profil dmographique et la sant de la population, 2003. En dcembre 2004, ces donnes navaient pas encore t publies officiellement. Timor-Leste : rapport 2004 sur les OMD. Timor-Leste. Commission de la planification. East Timor 2020, Our nation, Our Future, Dili, avril 2002. BAsD. Administration transitoire des Nations Unies au Timor-Oriental. The 2001 Survey of Sucos: Initial Analysis and Implications for Poverty Reduction. Banque mondiale et PNUD. Direction nationale de la statistique. Enqute sur la mesure du niveau de vie au Timor-Leste, 2001. UNICEF. Enqute en grappes indicateurs multiples, Timor-Leste, 2002. Ministre de la Planification et des Finances, BM, BAsD, JICA, PNUD, UNICEF et Mission dappui des Nations Unies au Timor-Oriental. Poverty in a New Nation: Analysis for Action, 2003. Ce rapport comprend une description prcise des diffrentes enqutes. Il sappuie sur des statistiques sociales datant de 2001.
Banque mondiale Kusek, Jody, et Ray Rist. Mission Reports: Making M&E Matter Get the Foundation Right , Evaluation Insights, vol. 2, n 2 (2000). Kusek, Jody, Ray Rist et Rosala Rodriguez-Garca. The Kyrgyz Republic Readiness Assessment, 2001. White, Elizabeth, et Rosala Rodriguez-Garca. Argentina Readiness Assessment in Santa Fe, 2002. Banque mondiale. Timor-Leste: Key Issues in Governance, document de travail provisoire, avril 2004. Banque mondiale. Measuring Results: Improving National Statistics in IDA Countries, novembre 2004. Banque mondiale. OPCS. Information sur lInitiative LICUS, 2004. Renseignements Personne-ressource : Rosala Rodriguez-Garca, Secrtariat des rsultats OPCS, Banque mondiale Courriel : rrodriguezgarcia@worldbank.org Tlphone : 1-202-473-8846
50
Vietnam : Une stratgie globale de croissance et de rduction de la pauvret

Auteure : Carolyn Turk, spcialiste principale de la pauvret, Banque mondiale Sommaire
n Asie de lEst, le Vietnam se dmarque car il a opt pour une approche globale de la rduction de la pauvret, tout en faisant preuve de discipline financire et en laborant un programme de rforme durable, en particulier en ce qui concerne la gestion des dpenses publiques. Ladoption, en 2002, dune stratgie globale de rduction de la pauvret et de croissance a marqu un point tournant dans les processus de planification du pays. Cette planification a permis au Vietnam daxer davantage ses activits sur les rsultats en matire de rduction de la pauvret et dexcuter son plan daction pour lharmonisation. Auparavant, les stratgies vietnamiennes de planification et de dveloppement tmoignaient dune vision centralise de lconomie. Par contre, la Stratgie globale de rduction de la pauvret et de croissance (SGRPC) sappuie sur la dcentralisation, une participation sociale accrue la planification et latteinte des Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD), adapts la vision nationale du Vietnam. Cette nouvelle stratgie de planification est base sur des donnes empiriques et sur des consultations visant dterminer quelles politiques permettront datteindre les objectifs tablis. Elle dfinit clairement les ressources ncessaires la mise en uvre de ces politiques, et cre les mcanismes voulus pour assurer le suivi et lvaluation en bonne et due forme. Mme si la SGRPC a t initialement labore par une instance centrale, les priorits en matire de rforme et la nouvelle approche de la planification sont graduellement intgres par les provinces, les villes et les rgions. Aujourdhui, les processus de planification sappuient de plus en plus sur des indicateurs de performance lis des mesures stratgiques, et les activits de suivi permettent de dterminer si ces mesures ont t prises, au lieu de quantifier des ensembles complexes de rsultats. Afin que les ministres oprationnels et les gouvernements provinciaux soient tenus datteindre les objectifs de dveloppement, on diffuse les indicateurs de performance grande chelle, grce des donnes de bien meilleure qualit recueillies par un bureau gnral de la statistique nettement plus efficace. Les progrs raliss lgard de ces objectifs font lobjet dun suivi constant plusieurs niveaux, pas seulement par le gouvernement central, mais aussi par les donateurs et divers autres acteurs, qui peuvent accder plus aisment une information facile comprendre. Dans le cadre du prochain cycle de planification quinquennal, la SGRPC est appele disparatre parce que ses principes sont en train dtre intgrs aux processus de planification du gouvernement central et des rgions. Contexte : croissance conomique rapide et dclin de la pauvret En Asie de lEst, le Vietnam se dmarque car il a opt pour une approche globale de la lutte contre la pauvret, tout en faisant preuve de discipline financire et en menant un programme de rforme durable, en particulier en matire de gestion des dpenses publiques. Durant les dix dernires annes, la taille de lconomie vietnamienne a plus que doubl, tandis que le taux de pauvret a t rduit de moiti. Malgr la crise qua connue lAsie de lEst, le PIB par habitant du Vietnam a augment en moyenne denviron 6 p. 100 par an, pour atteindre prs de 7 p. 100 en 2003 et en 2004. Les exportations ont progress de 20 p. 100 et les investissements trangers directs, de 10 p. 100 par an. Le taux dpargne a t multipli par six, pour atteindre prs de 25 p. 100 du PIB, et les
investissements privs reprsentent une part de plus en plus importante de laccumulation totale de capitaux. Le dficit courant reprsente environ 4,6 p. 100 du PIB. En outre, linflation devrait baisser et tre ramene 5 ou 6 p. 100 dici le milieu de 2005. Cette croissance conomique la fois importante et soutenue a entran un net recul de la pauvret. La proportion de pauvres est passe de 58 p. 100 en 1993 37 p. 100 en 1998, puis 29 p. 100 en 2002. Mme si les progrs ont t plus lents et plus irrguliers dans certaines provinces, ce dclin a gnralement touch lensemble du pays, et sest accompagn dune lgre intensification des ingalits. Parce que les indicateurs sociaux se sont considrablement amliors au cours des dix dernires annes, le Vietnam est en mesure datteindre la plupart des OMD.
51
De quoi a-t-on besoin? Un programme ambitieux de rforme structurelle, tabli par le gouvernement Des politiques sectorielles et des programmes sociaux appropris
Le dfi que le pays doit actuellement relever consiste maintenir la croissance conomique grce des politiques qui tendent et accroissent les avantages de la rduction de la pauvret. Stratgie globale de rduction de la pauvret et de croissance La Stratgie globale de rduction de la pauvret et de croissance (SGRPC) a marqu un point tournant dans les processus de planification du Vietnam et en ce qui concerne la priorit accorde par le pays lobtention de rsultats. Au dpart, on considrait principalement la SGRPC comme un processus devant dboucher sur un document et comme une opration incombant surtout au gouvernement central. Mais graduellement, son application sest tendue aux provinces, aux villes et aux rgions. Il sagit l dune tape importante, car dans un pays aussi dcentralis que le Vietnam, il faut rformer non seulement les secteurs cls de lconomie, mais galement (et cest tout fait crucial) lensemble des provinces. Il faut que la SGRPC finisse par sintgrer la planification et aux politiques conomiques, ainsi qu la gestion de lensemble du pays.
Quest-ce que la Stratgie globale de rduction de la pauvret et de croissance? La SGRPC est un plan daction gouvernemental et un guide destin permettre aux donateurs internationaux dvaluer les progrs raliss. Les prcdentes stratgies de planification conomique et de dveloppement du Vietnam reposaient sur une vision centralise. Par contre, la SGRPC permet une planification dcentralise dans un cadre participatif ax sur les rsultats. Elle part des objectifs de dveloppement fixs par le Vietnam (version locale des OMD), et sappuie sur des donnes empiriques et sur de vastes consultations visant dterminer quelles politiques permettront datteindre les objectifs tablis. Elle prcise les ressources ncessaires la mise en uvre de ces politiques, et tablit des cadres de suivi et dvaluation propices la gestion axe sur les rsultats.
Pilier Forte croissance grce la transition vers une conomie de march Croissance la fois quitable, intgrative sur le plan social et cologiquement viable Modernit du systme dadministration du secteur public, et des systmes de justice et de gouvernance
Russir ce chapitre, pour pouvoir atteindre les deux premiers objectifs
Conception et excution de la SGRPC Mesures stratgiques prvues par la SGRPC. LAssociation internationale de dveloppement (IDA) a accord une srie de crdits de soutien la rduction de la pauvret (CSRP) au cours des dix dernires annes. Comme le prcise la SGRPC, le CSRP III va permettre dintensifier les rformes en cours et le processus mis en uvre par le FMI dans le cadre de sa facilit pour la rduction de la pauvret et la croissance. Le Royaume-Uni cofinance un projet parallle de rforme de la gestion des finances publiques.
Rle des donateurs La SGRPC a t lance par le gouvernement du Vietnam, avec lappui de 27 pays donateurs, de onze organismes internationaux, de quatre ONG internationales et de membres du secteur priv au Vietnam et ltranger. Les donateurs se sont engags verser 3,4 milliards de dollars amricains pour 2005, soit prs de 600 millions de plus quen 2004. En 2004-2005, la Banque mondiale devrait octroyer au Vietnam, des conditions de faveur, la somme de 1,6 milliard de dollars amricains.
Objectif : passer une conomie de march inspire des principes socialistes La stratgie dcennale de dveloppement socioconomique du Vietnam (2001-2010) prvoit la transition vers une conomie de march inspire des principes socialistes . La SGRPC, approuve par le premier ministre en 2002, traduit cette vision en mesures et programmes concrets. La SGRPC prend appui sur trois piliers :
Le CSRP III permettra dtendre lapplication des mesures stratgiques relevant de la SGRPC aux domaines suivants : Meilleure intgration lconomie mondiale grce des mesures visant les tarifs douaniers et la libralisation des changes, afin de respecter les exigences associes la possible adhsion lOrganisation mondiale du commerce. Cration de bonnes conditions financires pour les socits publiques, afin de les rendre plus concurrentielles. Rforme du secteur financier destine tablir de meilleures pratiques bancaires, notamment grce une plus grande transparence et des mesures
52
visant actionnariser les banques commerciales appartenant ltat. Dveloppement du secteur priv en ce qui concerne limposition et la protection des droits de proprit intellectuelle. Dveloppement des infrastructures dans les domaines de lnergie, des transports, de llectricit et des communications, et des infrastructures grande chelle. Amlioration de lducation, des soins de sant et de la rforme agraire. Mise en uvre de grands projets dinfrastructure. la fin de 2003, on a largi la porte de la SGRPC afin den amliorer lexcution dans un certain nombre de domaines en particulier les grands projets dinfrastructure. Les points faibles suivants avaient t relevs : absence dvaluations srieuses des impacts conomiques, sociaux et environnementaux; gestion inapproprie des mcanismes de rinstallation et de ddommagement; gestion inefficace des projets, menant dans certains cas des dtournements de fonds; supervision limite de la part des collectivits. La rforme sappuie sur le principe de base selon lequel les infrastructures sont ncessaires une croissance durable, mais ne constituent pas un objectif de dveloppement en tant que tel. Selon les nouvelles orientations, il faut baser le choix des investissements sur lanalyse des impacts quils auraient pour chaque priode, rgion et secteur. Ce qui importe, ce sont les bnficiaires, pas les moyens utiliss. Il faudrait clairement dsigner les bnficiaires et trouver dventuels compromis entre la croissance et la ncessit de rduire la pauvret. Mcanismes de financement pour un dveloppement intgratif. Dans le cadre de la dcentralisation, les administrations locales se sont vu confier davantage de pouvoirs dcisionnels pour laffectation des fonds publics. Cependant, les recettes fiscales ont diminu en pourcentage du revenu total. Pour combler lcart entre les responsabilits et les revenus des administrations locales, les fournisseurs de service lchelle communautaire imposent de plus en plus souvent des frais dutilisation ce qui a tendance accrotre les ingalits entre les rgions riches et les rgions pauvres. Pour que le dveloppement soit intgratif, comme le prvoit la SGRPC, il faut affiner les affectations budgtaires afin de corriger ces ingalits. Incidence des dpenses gouvernementales. Lamlioration des mcanismes de financement est un thme transversal du programme de rforme et de la mise en uvre du cadre ax sur les rsultats. Il faut tablir des cadres de dpenses prospectifs afin damliorer lincidence des dpenses gouvernementales. Le programme de rforme et les mcanismes de
suivi correspondants comprennent donc un ambitieux plan visant rformer la gestion des finances publiques. Indicateurs de performance. Pour mettre vraiment laccent sur les rsultats, il faut tablir des dclencheurs permettant de mesurer la performance et den faire le suivi. Au dpart, le suivi consistait simplement dterminer si certaines mesures avaient t prises, et non si des rsultats bien prcis avaient t obtenus. Avec ladoption de la SGRPC, le gouvernement a commenc utiliser des indicateurs il y en avait 136 au dbut, dont la plupart taient nouveaux et dont un grand nombre sinspiraient des objectifs de dveloppement du Vietnam.
Quest-ce quun indicateur pertinent? Ces dix dernires annes, le Bureau gnral de la statistique (BGS) du Vietnam a mis en place un systme permettant de gnrer des donnes de trs bonne qualit propos de la pauvret. Ces donnes sont issues denqutes semestrielles menes auprs des mnages, qui produisent des renseignements fiables et objectifs sur les dpenses, les revenus et des questions lies la sant et lducation. En mettant ces donnes la disposition des chercheurs et des responsables gouvernementaux dans son tout nouveau site Web, le BGS a suscit un dbat anim entre ces responsables, les chercheurs et les donateurs au sujet de la faon de lutter contre la pauvret et de ce qui constitue un indicateur pertinent .
Bon nombre de ces indicateurs initiaux par exemple, la problmatique homme-femme, les origines ethniques ou le lieu devaient tre subdiviss. Mais cela a amen un nouveau problme : la cration continue dindicateurs a donn lieu un systme tout simplement trop lourd. Le plan de dveloppement socioconomique (PDSE) 2006-2010 dorigine dfinissait 293 indicateurs, soit beaucoup plus que ce que les dcideurs pouvaient vraiment grer. En outre, lchelle provinciale, la collecte et linterprtation des donnes sont devenues encore plus complexes. On a donc organis des consultations afin de rviser et de peaufiner ces indicateurs, puis de les classer par ordre de priorit, afin de dresser une liste de 30 60 indicateurs cls acceptables pour tous. Problmes lis la SGRPC Le premier rapport dtape relatif la SGRPC, prsent par le gouvernement en 2003, dcrivait les russites de la mise en uvre de la rforme, mais aussi les problmes structurels et les problmes sociaux non rsolus. En avril 2004, un rapport de la Banque mondiale a valu lui aussi les progrs raliss par rapport
53
aux dclencheurs de lexcution du CSRP III. On a jug que les progrs taient satisfaisants ou trs satisfaisants dans le cas de tous les dclencheurs lis aux deuxime et troisime piliers du programme de rforme (quit, intgration sur le plan social, croissance durable et cration de systmes de gouvernance modernes). Malheureusement, les progrs relatifs au premier pilier (transition vers une conomie de march) ont t vraiment ingaux. cet gard, la plus mauvaise note est revenue la rforme des socits publiques, ce qui est particulirement important en ce qui concerne la gestion axe sur les rsultats, parce que ces socits jouent un rle fondamental au sein de lconomie et que leur performance influe directement sur le mieux-tre des travailleurs faible salaire. Modifications au cours de lexcution de la SGRPC Ladaptation de lexcution de la SGRPC est un processus dynamique. Voici quelques exemples des mesures que le gouvernement envisage ou quil a dj prises : Meilleure valuation des socits publiques. La rforme des socits publiques a t particulirement problmatique, parce quon ne possdait pas suffisamment de donnes et que le processus de prsentation des progrs en matire de performance ntait pas assez transparent. Le gouvernement a donc men une srie dtudes diagnostiques dans lensemble des secteurs, ainsi quune tude sur les socits publiques actionnarises. Ces tudes ont rvl que ces socits jouaient un rle de moins en moins important au sein de lconomie (si lon tient compte du pourcentage de la production industrielle, des exportations non ptrolires, du crdit bancaire, etc.). La part du crdit consenti aux socits publiques a lgrement augment, mais celle du crdit consenti au secteur priv a connu une augmentation beaucoup plus forte. En outre, la proportion de la production attribuable au secteur priv a fortement augment; il faut donc amliorer les indicateurs de suivi et les adapter ces nouvelles tendances. Extension de la porte de la SGRPC au niveau infranational. Prs de 50 p. 100 des dcisions relatives aux dpenses publiques se prennent lchelon infranational. Rcemment, le ministre de la Planification et de lInvestissement a coordonn une initiative multiprovinciale (baptise extension de la SGRPC ) afin dtendre la porte de la SGRPC aux rgions. Des activits de collaboration entre les ministres, les provinces et les donateurs sont en cours dans 18 provinces. Avec laide de dix donateurs, on perfectionne les comptences existantes afin de permettre au gouvernement national et aux administrations infrana-
tionales de sadapter aux nouvelles mthodes de planification ascendante. Cet aspect sera encore plus important lorsque les autorits provinciales participeront plus directement au futur processus de planification quinquennal. Mthode dvaluation des futurs cots de fonctionnement et dentretien. La rforme de la gestion des finances publiques a port avant tout sur les processus budgtaires et sur les systmes dinformation budgtaire, plutt que sur les mcanismes destins faire le tri parmi les dpenses dinvestissement ou prendre des dcisions ce sujet. Les normes juridiques actuelles relatives la prparation, lvaluation initiale et la gestion des projets nexigent pas de comparaison entre cots et avantages. La nouvelle mthode dvaluation des futurs cots de fonctionnement et dentretien nest pas encore assez rpandue, et les rpercussions sur le budget de chaque dpense en capital sont habituellement prises en compte ltape de lvaluation initiale dun projet. Planification tenant compte de ladhsion ventuelle lOMC. Une proportion non ngligeable des ressources disponibles est alloue chaque anne aux grands projets dinvestissement public, dont un bon nombre sont de nature commerciale. Par ailleurs, de nombreux investissements publics visent des secteurs trs protgs, qui risquent de ltre moins si le Vietnam devient membre de lOMC. Amlioration du processus budgtaire gouvernemental. Le fait que les dpenses dinvestissement et les dpenses courantes ne soient pas suffisamment intgres demeure un point faible du processus budgtaire du Vietnam. Ce problme est amplifi par une intgration insuffisante des processus de planification et de gestion des dpenses. Mme si le Vietnam dispose actuellement dun seul budget (et si les lignes directrices dapplication tablies par la loi budgtaire prvoient un mcanisme de coordination entre le ministre de la Planification et de lInvestissement et le ministre des Finances), il nexiste presque aucun lien entre les deux principaux piliers du budget. On est en train dlaborer un cadre de dpenses moyen terme ax sur les rsultats, qui sera de nature prospective et permettra en particulier de mieux prendre en compte les cots de fonctionnement et dentretien. Indicateurs plus fiables. Pour pouvoir mettre en uvre la SGRPC, il est essentiel dtablir des indicateurs fiables afin dassurer le suivi des principaux rsultats de dveloppement. Mais laccs linformation demeure difficile en raison de la confusion associe la mesure et au ciblage de la pauvret. Le Vietnam a men plusieurs enqutes de grande qualit auprs des mnages et tabli des cartes prliminaires trs utiles de la pauvret, conformes la pratique internationale,
54
mais il fonde trop souvent ses dcisions stratgiques sur des donnes relatives la pauvret dont la fiabilit nest pas toujours la mme. Des analyses rcentes ont rvl que les pratiques actuelles consistant cibler les pauvres lchelle locale taient efficaces; cependant, les taux de pauvret calculs partir du regroupement de ces catgories locales ne sont pas fiables. Conscientes de ces problmes, les autorits ont charg un groupe de travail de proposer un systme dindicateurs qui permettrait de mesurer la pauvret et de cibler les pauvres. Accent mis sur les rsultats. Le cadre global de suivi et dvaluation demeure fragment et inefficace, ce qui conduit souvent la collecte dun trop grand nombre de donnes et une analyse incomplte de ces donnes. Dans la foule de la SGRPC, les ministres et les provinces sont en train de rorienter leurs plans quinquennaux de dveloppement socioconomique, sloignant des intrants et des cibles en matire de production, au profit des rsultats escompts. Cette transition cre une certaine confusion propos des indicateurs qui se prtent le mieux au suivi, aux diffrents ordres de gouvernement. Un certain nombre de partenaires du dveloppement aident le gouvernement laborer un cadre ax sur les rsultats en vue de faire le suivi de ses plans de dveloppement socioconomique. Facteurs de russite Globalement, les principaux facteurs de russite sont la prise en charge indfectible du programme de rforme par le gouvernement tendue lchelle provinciale et locale ainsi quune responsabilisation et une participation accrues en ce qui concerne le suivi ax sur les rsultats. Du point de vue de la coordination de la budgtisation avec la planification et la gestion de la performance, les conclusions prliminaires de lexamen provisoire des dpenses publiques (valuation fiduciaire intgre, 2004) ont mis en lumire limportance des facteurs de russite suivants : Il faut que le ministre de la Planification et de lInvestissement sassocie au ministre des Finances, aux ministres sectoriels et aux provinces pour prparer des cadres de dpenses moyen terme. Ces cadres pourraient se rvler de prcieux outils communs danalyse et aider coordonner les cycles de planification et de budgtisation. Le ministre des Finances et le ministre de la Planification et de lInvestissement devraient tous deux renforcer les liens entre les indicateurs de performance et les dcisions budgtaires. court terme, cela ncessitera vraisemblablement
ladaptation des objectifs de dveloppement du Vietnam aux programmes de dpenses existants. plus long terme, le dfi consistera renforcer les indicateurs eux-mmes, puis dfinir des processus qui classent les objectifs par ordre de priorit paralllement aux programmes de dpenses ministriels et provinciaux. Les systmes de suivi de la prestation des services doivent tre efficaces et faciles utiliser tous les niveaux. Un rcent projet pilote de fiche de rendement du citoyen , mis en uvre dans quatre villes, illustre bien comment on peut simplifier le suivi et en tendre la porte. Le prochain cycle de planification quinquennal ouvre la possibilit dintensifier le passage une planification axe sur les rsultats. tant donn que la SGRPC est un document indpendant, il nest pas ncessaire dlaborer une deuxime stratgie. Le gouvernement a plutt annonc que les principes en particulier, la priorit accorde aux rsultats seraient intgrs ses processus de planification. Ces plans, qui sont prpars lchelle nationale, sectorielle et provinciale, seront dresss en 2005. Une mesure plus prcise de la pauvret aidera le pays continuer daxer la planification sur la lutte contre la pauvret. Le gouvernement produit des donnes trs fiables propos de la pauvret, mais est en train de prendre des mesures pour aller encore plus loin. Ainsi, les donnes officielles donneront bientt une image beaucoup plus nette de la pauvret et des ingalits. Rsultats obtenus Le principal rsultat que vise la SGRPC consiste maintenir le programme de rforme long terme. Laide soutenue apporte par lIDA sous forme de crdits de soutien la rduction de la pauvret sera peut-tre un important facteur cet gard. Comment va-t-on le dterminer? Lefficacit, la visibilit, lampleur et la durabilit de la SGRPC, en tant que processus, devraient permettre de se faire une ide. Enseignements tirs de lexprience Pour engager une rforme long terme, il faut viser des rsultats clairs et faire preuve de transparence. Les autorits vietnamiennes se sont engages intgrer leur pays lconomie mondiale et assurer une croissance rapide, la stabilit sociale et lquit dans le pays. Pour obtenir de tels rsultats, elles doivent mettre en uvre de profonds changements. maints gards, le Vietnam demeure une conomie contrle par le pouvoir central; le processus de rforme est donc lent et nest en rien garanti. Mais ce processus
55
est-il ponctuel, ou appel durer? Ce seront les rsultats obtenus, et non les politiciens, qui apporteront la rponse cette question; cet gard, la capacit afficher des rsultats de manire transparente sera cruciale. On ne peut pas toujours faire le trac des rsultats. Lorsque le CSRP III a t approuv, nombreux taient ceux qui se demandaient si lon pouvait dfinir les rsultats du CSRP II. En fait, les crdits de soutien la rduction de la pauvret appuyaient un programme de rforme exhaustif, mais il ntait pas ncessairement possible den cerner les rsultats. Par exemple, bon nombre de ces rsultats sont de nature intersectorielle. En effet, parce que les mesures visant moderniser la gouvernance appuient tout la fois la transition vers une conomie de march et le dveloppement intgratif, il est difficile de les dfinir comme des mesures de rduction de la pauvret ou damlioration de la comptitivit. Les travaux danalyse doivent tre constants et rigoureux, et viser les principaux domaines problmatiques. Une analyse de la pauvret et limpact social peut se rvler particulirement utile pour orienter les rformes touchant la rduction de la pauvret. Ainsi, les travaux en cours propos des impacts sociaux de ladhsion lOMC, du dveloppement dun march foncier et dune participation rduite des socits publiques dans certains secteurs agricoles (par exemple, la culture du caf) vont influer sur le soutien futur des donateurs et peut-tre mme donner lieu des mesures visant entreprendre une rforme durable dans ces secteurs. Ce type de recherche pragmatique constitue lune des pierres angulaires de la gestion axe sur les rsultats. Il faut examiner attentivement ce que rvlent les indicateurs. Les indicateurs ont fait ressortir que les dpenses publiques dans le domaine de la sant, par exemple ne respectaient pas les objectifs tablis par la SGRPC. Mais ce problme ne revt de limportance que si les donnes recueillies incitent prendre des mesures concrtes. Il est la fois utile et intressant de mettre en lumire un problme laide des bons indicateurs, mais cest l une opration purement thorique. Agir concrtement par la suite puis vrifier les rsultats ainsi obtenus constitue la raison dtre du cadre de gestion axe sur les rsultats. Conclusions et applicabilit grande chelle Lhistoire du Vietnam est intressante : il sagit dun pays dont lenvironnement politique et conomique tait calqu sur le modle socialiste, qui a mis en uvre des programmes concrets bass sur lconomie de march tout en instaurant un programme de rforme durable ax sur la rduction de la pauvret. Dautres
pays, en particulier dans lancienne Union sovitique et en Asie centrale, pourraient sinspirer de mthodes qui sappliquent tout fait leur situation. Les rformes permanentes touchant les processus de planification tmoignent avec force du passage dun mode de planification centralis un mode dcentralis au Vietnam. Le gouvernement a commenc rcemment laborer un plan de dveloppement socioconomique quinquennal (le PDSE 2006-2010). Le plan prcdent (2001-2005) a t men bien paralllement la SGRPC, dcrite comme un plan daction pour le PDSE et accepte titre de stratgie de rduction de la pauvret par les donateurs internationaux. Mais pour la priode venir, ces deux instruments de planification vont tre regroups. Que suppose la fusion du PDSE et de la SGRPC du point de vue du nouveau processus de planification? Pendant des annes, le PDSE a t au cur de la planification stratgique du Vietnam. Le PDSE 20012005, qui rsultait de consultations officielles au sein du gouvernement et des structures politiques, nonait des objectifs et des cibles de production dtailles pour chaque rgion et chaque secteur productif de lconomie. Des donnes conomiques et sociales et des donnes sur la pauvret ont donc t recueillies auprs de sources gouvernementales. Par contre, la SGRPC na pas jou le mme rle historique de guide des activits gouvernementales; on a nanmoins mis lessai de nouvelles approches de la planification socioconomique, aussi bien en thorie quen pratique. Les consultations auprs des donateurs et des membres de la socit civile ont t beaucoup plus vastes dans ce cas. Elles faisaient intervenir les organisations locales et les collectivits pauvres. Un cadre danalyse beaucoup plus rigoureux, bas sur des donnes fiables manant du gouvernement ou de lextrieur, a alors t labor. Les mesures stratgiques et les actions gouvernementales prvues par la SGRPC visent lobtention de rsultats stratgiques, plutt que latteinte de cibles en matire de production. La SGRPC dcrit galement les mcanismes permettant de faire le suivi des progrs raliss par rapport aux objectifs de dveloppement du Vietnam. Rsum : Comment les principes de la GRD sont appliqus la gestion des dpenses publiques et la rduction durable de la pauvret au Vietnam 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs.
56
La SGRPC implique lobtention de rsultats en mettant laccent sur ladoption dOMD parfaitement adapts au Vietnam . Dans le cadre de la SGRPC, les ministres et les provinces rorientent le PDSE quinquennal, sloignant des cibles en matire de production, au profit des rsultats escompts. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Les tudes diagnostiques relatives la performance des socits publiques ont amen des rformes dans ces socits, ou du moins ont mis en lumire la ncessit toujours actuelle de procder de telles rformes. Le processus budgtaire visant les principales dpenses dinvestissement repose de plus en plus sur lanalyse cots-avantages. On est en train dlaborer un cadre prospectif de dpenses moyen terme, qui met laccent sur les rsultats en tenant davantage compte des cots de fonctionnement et dentretien. 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. partir dune liste prliminaire de 293 indicateurs tablie par les ministres, et dune liste de 136 indicateurs initialement labore pour la SGRPC, on a dress une liste de 30 60 indicateurs cls . Le Bureau gnral de la statistique a non seulement collig et diffus un grand nombre de donnes trs fiables propos des causes de la pauvret, mais il a aussi stimul un dbat anim propos de ce quil convient de faire cet gard, en diffusant ces donnes grande chelle sous une forme accessible tous. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. En ce qui concerne les investissements dans les grandes infrastructures, le pays reconnat que laccent devrait tre mis de moins en moins sur les immobilisations, mais plutt sur les avantages pour les bnficiaires. Le principe de base de la SGRPC un processus participatif et intgratif pour mettre en pratique la gestion axe sur les rsultats afin de favoriser la croissance et galement de rduire la pauvret est en train de devenir llment principal de ce qui tait auparavant un processus de planification centralis de lconomie.
5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Conscientes de la difficult regrouper et mesurer les taux de pauvret, les autorits ont charg un groupe de travail de proposer un systme amlior dindicateurs permettant de mesurer la pauvret. Laccs au processus budgtaire a aid les administrations locales rgler les problmes lis lcart entre leurs responsabilits et les ressources financires mises leur disposition. Le point sur la mise en application du cadre de rsultats Rob Swinkels, Banque mondiale, Hano, novembre 2005 On est en train de mettre jour un bon nombre des indicateurs deffets dfinis dans la SGRPC, grce lenqute trs labore sur le niveau de vie des mnages, que mne le Vietnam tous les deux ans. Les deux dernires enqutes (en 2002 et 2004) fournissent des donnes jour fiables non seulement sur les indicateurs de pauvret, mais aussi sur laccs aux services sociaux et aux infrastructures, et sur leur utilisation. Ces donnes servent de nombreuses analyses sur la pauvret et les progrs sociaux au Vietnam, dont la plupart sont effectues par des chercheurs vietnamiens. Toutefois, jusqu maintenant, peu de ministres oprationnels se sont vraiment appuys sur cette information pour prendre leurs dcisions, car les systmes de planification et de collecte dinformation de suivi dont ils disposent dj ne lexigent pas. En 2005, le Vietnam a commenc prparer ses nouveaux plans quinquennaux pour 2006-2010. Il sagit en fait des plans sectoriels et dun plan de dveloppement socioconomique (PDSE) global, qui sinspire de ces plans sectoriels. Soulignons que le premier ministre a demand clairement quon sappuie sur les principes de la SGRPC pour prparer ces plans. Il faut notamment mettre laccent sur les objectifs de dveloppement du Vietnam (version locale des OMD) et sur le renforcement du suivi des progrs raliss lors de lexcution du Plan. Les donateurs se sont regroups afin doffrir un soutien et une formation un certain nombre de ministres oprationnels et de provinces propos de la faon dappliquer cette nouvelle approche lors de ltablissement des nouveaux plans, cest--dire dinsister davantage sur les rsultats dmontrant les changements que le plan doit apporter dans la vie des citoyens, plutt que sur la production industrielle et les infrastructures.
57
La premire tape du soutien offert consistait rappeler quel point il est important de structurer les plans de faon quil soit facile den faire le suivi. Habituellement, les plans labors par le gouvernement vietnamien contiennent de longues listes de ralisations, dobjectifs, de cibles, dindicateurs et de mesures prendre, sans liens vidents entre eux. Les donateurs ont donc suggr quon tablisse une hirarchie dobjectifs montrant les liens qui existent entre les sous-objectifs et dautres objectifs ainsi que des buts plus gnraux. Certains ministres oprationnels assez progressistes, comme le ministre de lAgriculture et du Dveloppement rural, ont commenc utiliser des cadres logiques qui leur ont facilit la tche. Dautres ont adopt une approche plus classique et ont fait des progrs limits jusqu maintenant. La deuxime tape consistait encourager ltablissement de relations entre un ensemble dindicateurs et chacun de ces objectifs, afin de suivre les progrs raliss vers latteinte des objectifs en question, et prciser les sources de donnes pour chacun de ces indicateurs. Le gouvernement, qui a presque fini de rdiger son PDSE global pour 20062010, a indiqu quil entendait assortir ce plan dun cadre de suivi et dvaluation en bonne et due forme. Il est probable que ce cadre comprenne beaucoup plus dindicateurs de rsultats deffets quauparavant, dont on pourra faire le suivi grce des sources de donnes plus objectives, comme les enqutes auprs des mnages. La version prliminaire du PDSE tient dj compte de donnes sur la pauvret issues denqutes, qui satisfont aux critres internationaux de qualit et remplacent lapproche traditionnelle base sur des rapports administratifs.
Rfrences Site Web de la SGRPC : www.cprgs.org. Site Web du Bureau gnral de la statistique : www.gso.gov.vn. Banque mondiale. Program Document for the Third Poverty Reduction Support Credit, rapport n 28916-VN, 25 mai 2004. Banque mondiale. Vietnam: Managing Public Expenditure for Poverty Reduction and Growth Public Expenditure Review and Integrated Fiduciary Assessment. Rapport provisoire, 8 octobre 2004. Vietnam Development Information Center. Partnership for Development: Update, rapport prpar en vue de la runion du groupe consultatif, Vinh, 16 et 17 juin 2004. Renseignements Personne-ressource : Martin Rama, conomiste principal, Banque mondiale, bureau de Hano Courriel : mrama@worldbank.org Tlphone : +84-4-934-6600
Personne-ressource : Carolyn Turk, spcialiste principale de la pauvret, Banque mondiale, bureau de Hano Courriel : cturk@worldbank.org Tlphone : +84-4-934-6600
58
Npal : Vers une gestion axe sur les rsultats

Auteur : Shankar Prasad Sharma, vice-prsident, Commission nationale de planification, Npal
Sommaire e gouvernement du Royaume du Npal est en train de mettre en place un cadre de gestion axe sur les rsultats destin crer une structure solide qui permettra dassurer la planification et la gestion des dpenses lchelle sectorielle, dassortir les plans dactivits sectoriels de rsultats prcis et de dvelopper les capacits de suivi et dvaluation tous les niveaux. Le Cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP) du Npal, qui correspond au dixime plan national, dfinit des indicateurs intermdiaires et des indicateurs deffets. Le CSLP exige un suivi annuel des indicateurs intermdiaires et de certains indicateurs deffets. Quant au cadre de dpenses moyen terme (CDMT) du Npal, il prvoit des priorits, des programmes et des projets, et tablit des cibles annuelles lchelle nationale et sectorielle. Les plans dactivits sectoriels servent de base lharmonisation de laide extrieure et ladoption dventuelles approches sectorielles. Chacun de ces plans comporte des objectifs prcis, des outils de mesure et des cibles, des chanciers, dsigne les organismes responsables, donne des estimations des dpenses/du budget et propose des mcanismes dvaluation. Problmes et progrs raliss jusqu maintenant. Les progrs sont lents, tant donn que les fonctions de planification et dexcution sont progressivement confies des units administratives infranationales. Les responsables des systmes de suivi et danalyse du Npal ont toujours trait le suivi des intrants comme une tche administrative courante incombant aux ministres oprationnels et la Commission nationale de planification. La transition la gestion axe sur les rsultats est un dfi de tous les instants, compte tenu des limites institutionnelles et techniques des units administratives infranationales. Nanmoins, on sait que des progrs importants ont t raliss, notamment parce que le gouvernement axe dsormais ses activits sur lobtention de rsultats, quil met en uvre les volets du CDMT touchant la gestion base sur la performance et quil a engag une rforme de la fonction publique et harmonis les rapports et les procdures. Enseignements tirs de lexprience. Voici les principaux enseignements quon peut tirer de lexprience npalaise : Ncessit de renforcer les capacits. Pour mettre en uvre la gestion axe sur les rsultats, il faut investir dans la formation et lducation, et bnficier dun appui inconditionnel des plus hautes instances gouvernementales. Rle cl des enqutes de porte nationale. Il faut regrouper les enqutes sectorielles et thmatiques fragmentes qui sont menes auprs des mnages afin dviter la confusion cre par les diverses estimations issues denqutes diffrentes portant sur les mmes indicateurs. Suivi des programmes cibls. Pour faire de linclusion sociale un objectif de dveloppement, il faut tablir des mcanismes efficaces de suivi des programmes de lutte contre la pauvret. Conclusion. Le gouvernement du Royaume du Npal met en uvre la gestion axe sur les rsultats afin damliorer lefficacit de son dveloppement et la qualit de vie de sa population. cette fin, il a lanc une rforme majeure des politiques et des institutions. Il doit dvelopper davantage ses capacits institutionnelles et techniques au sein du gouvernement central, mais aussi passer rapidement lchelon infranational.
59
Problmes abords Le gouvernement du Npal a procd des oprations de planification pendant un demi-sicle; durant cette priode, laide trangre et les dpenses budgtaires ont fortement augment. La performance globale a t ingale : on a observ des amliorations considrables dans certains secteurs, mais des rsultats dcevants dans dautres. Voici certains des facteurs en cause : importance accorde aux impratifs politiques; structures administratives trop centralises ayant des capacits dexcution limites; priorit accorde la planification descendante ; secteur priv pas assez dvelopp; coordination inadquate des activits des partenaires du dveloppement (donateurs). Le gouvernement sest engag rcemment crer et mettre en place un cadre de gestion axe sur les rsultats qui rglera ces problmes. Nous expliquons ci-aprs comment sy est pris le Npal pour rformer de faon draconienne la gestion de son secteur public en se fondant sur les principes de la gestion axe sur les rsultats, en vue dappuyer plus efficacement sa stratgie de dveloppement, nonce dans le CSLP. Objectifs Ce programme denvergure nationale a volu dans le contexte de llaboration du dixime plan, ou CSLP, du Npal (voir ci-aprs). Voici quoi devaient servir les divers lments dcrits ici : Sensibiliser lensemble des fonctionnaires la gestion axe sur les rsultats et la ncessit de faire le suivi de la performance. Renforcer les capacits en matire de gestion axe sur les rsultats. tablir une structure solide pour la planification et la gestion des dpenses lchelle sectorielle. Assortir les plans dactivits sectoriels de rsultats prcis. Amliorer considrablement les capacits de suivi et dvaluation du Npal, tous les niveaux. Conception et excution Cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP). Le CSLP du Npal, qui correspond son dixime plan national, diffre des prcdentes oprations de planification trois chapitres. Premirement, llaboration du CSLP sest fonde sur de
nombreuses consultations auprs des partenaires du dveloppement, notamment des discussions au sujet des objectifs, plans, politiques et programmes de dveloppement, ainsi que des indicateurs de suivi. Deuximement, les ministres responsables ont dress des plans sectoriels, travail qui a t coordonn par la Commission nationale de planification, ce qui a accru lappropriation par les organismes. Troisimement, on a tabli des liens troits entre, dune part, les objectifs de rduction de la pauvret et le dveloppement humain et, dautre part, les buts et objectifs sectoriels. Par ailleurs, le CSLP exige un suivi annuel des indicateurs intermdiaires et de certains indicateurs deffets. La performance mesure laide des indicateurs intermdiaires fera donc lobjet dun suivi annuel et servira de base lvaluation des progrs raliss. Cadre de dpenses moyen terme (CDMT). Le CDMT du Npal, qui est rvis annuellement, prvoit les priorits, programmes et projets, et fixe des cibles annuelles lchelle nationale et sectorielle pour une priode de trois ans. Pour chaque secteur et sous-secteur, le CDMT indique les dpenses de lanne prcdente, les estimations daffectations budgtaires pour lanne en cours et les prvisions pour les deux annes suivantes. Les organismes dexcution prparent des plans de travail/programmes dtaills de qualit, assortis dindicateurs de performance. Laffectation des ressources budgtaires se fait en fonction de la performance dmontre. Le gouvernement cherche actuellement institutionnaliser le CDMT, et compte mettre au point des lignes directrices et des guides exhaustifs. Plans dactivits sectoriels. Les plans dactivits sectoriels servent de base lharmonisation de laide extrieure et ladoption dventuelles approches sectorielles. Ces plans proposent des cibles et des indicateurs axs sur les rsultats, et dfinissent : les effets cls (objectifs stratgiques); les outils de mesure de la performance et les cibles cet gard; les chanciers et les organismes responsables; les estimations de dpenses/du budget; les mcanismes dvaluation; les facteurs essentiels au succs de lexcution ( facteurs de russite cls ). Systme de suivi et danalyse de la pauvret (SSAP). Le SSAP du Npal fait le suivi dindicateurs associs aux politiques, aux programmes et aux projets. Il porte plus prcisment sur : i) les affectations budgtaires aux politiques et pro-
60
grammes fondamentaux; ii) les indicateurs de processus/dactivit associs aux politiques et aux programmes; iii) les cibles tablies pour les politiques et programmes fondamentaux dans le contexte du CSLP. cette fin, le SSAP intgre des enqutes auprs des mnages ainsi que des systmes dinformation de gestion, lappui du suivi des intrants, des extrants et des effets. Voici les cinq grands volets du SSAP : suivi de lexcution (ou des intrants/extrants); suivi des effets ou du bien-tre de la population; valuation des impacts; systme dinformation de gestion relatif la pauvret; communication/sensibilisation. Suivi des dpenses publiques. En plus du suivi rgulier des dpenses, le gouvernement a mis en place un autre mcanisme de suivi des dpenses publiques; pour commencer, il visera un secteur chaque anne. En 2003, ce suivi a port sur le secteur de lducation et, en 2004, sur les secteurs de la voirie et de la sant. Il semblerait de prime abord que ce suivi ait permis de mettre en lumire dimportants dlais procduraux. Le suivi des dpenses publiques va tre tendu et officialis. Problmes Dlgation de responsabilits. Pour que la gestion axe sur les rsultats soit efficace, il faut y faire participer les organismes gouvernementaux tous les niveaux. Jusqu maintenant, limplantation de cette forme de gestion sest opre surtout au sein du gouvernement central. Les progrs sont lents, tant donn que les fonctions de planification et dexcution sont progressivement confies des units administratives infranationales. Le gouvernement npalais entend mener des enqutes auprs des mnages des districts, lappui de la dcentralisation des activits de planification et dexcution. Pour que la planification dans les districts soit efficace, il faudra tablir des procdures financires amliores et plus transparentes, clairement dfinir les mthodes de comptabilit et daudit, et recourir des mcanismes de suivi simplifis lchelle des districts. Systmes de suivi traditionnels. Les responsables des systmes npalais de suivi et danalyse ont toujours trait le suivi des intrants comme une tche administrative courante incombant aux ministres oprationnels et la Commission nationale de planification, alors que le suivi des extrants tait principalement ax sur les dpenses. Le suivi de la pauvret se faisait habituellement grce de vastes
enqutes auprs des mnages. Le pays sefforce constamment dintgrer et damliorer ces mcanismes de collecte de donnes. Renforcement des capacits des organismes chargs du suivi. Les organismes npalais chargs du suivi ne disposent pas de ressources humaines et financires adquates, et allouent des ressources limites la collecte et lanalyse des donnes. Ces limites institutionnelles sont plus marques au sein des organismes administratifs infranationaux. Il faut donc dvelopper lensemble des capacits afin damliorer la qualit des donnes recueillies et laptitude des organismes analyser et valuer les rsultats. Rsultats obtenus Priorit accorde par le gouvernement aux rsultats. Le gouvernement, avec le soutien des autres acteurs, sattache dsormais lobtention de rsultats. En ce qui concerne les diffrents acteurs, la participation et lappropriation sintensifient graduellement; en outre, dimportantes rformes ont t mises en place dans la fonction publique et dans le secteur financier. Le gouvernement a labor un CDMT afin damliorer la planification et ltablissement des priorits, et des examens systmatiques des dpenses aident le gouvernement affecter les ressources de faon rationnelle et rduire au minimum le gaspillage. Cadre de dpenses moyen terme. Le CDMT contribue faire le lien entre les plans annuels et les plans priodiques, rduisant de ce fait les dcalages entre le budget annuel et la planification priodique. Parmi les avantages que procure le CDMT au Npal, mentionnons : un accroissement des ressources consacres aux projets prioritaires; la protection des programmes/projets cls contre le manque de ressources; une meilleure discipline financire. Gestion axe sur la performance et rforme de la fonction publique. Le Npal est dtermin amliorer la gouvernance et les capacits de ses institutions, ce qui amliorera la concordance entre la planification et les effets mesurables. Paralllement aux efforts dploys pour amener ladministration la taille idale, des indicateurs de performance ont t dfinis pour tous les ministres. Ces derniers sont chargs de faire le suivi et lvaluation de lefficience, lchelle de lorganisation et pour chaque employ. Les cibles et les objectifs institutionnels que doivent atteindre par ricochet les units oprationnelles et les employs appuieront ces initiatives. De plus, on tablit une correspondance entre ces indicateurs et les indicateurs deffets dfinis dans les plans dactivits sectoriels. Ce mcanisme
61
de suivi de la performance, qui vient complter les systmes existants de suivi des dpenses publiques et de la performance, va permettre de dterminer : i) si les ressources affectes aux programmes et projets cibls parviennent bel et bien aux institutions qui voient en dfinitive la prestation de services; ii) si les extrants et les services associs ces programmes et projets profitent aux rgions/groupes dsavantags. Harmonisation des rapports et des procdures. Le gouvernement travaille en troite collaboration avec ses partenaires du dveloppement en vue dlaborer des procdures et des systmes de rapports harmoniss. Ces procdures et systmes font lobjet de rvisions et damliorations priodiques. Ils jouent un rle important car, sils sont employs efficacement, ils permettent de rduire le cot des transactions avec le temps. Enseignements tirs de lexprience Ncessit de renforcer les capacits : ressources humaines. Pour pouvoir mettre en pratique la gestion axe sur les rsultats, il faut investir dans la formation et lducation, et bnficier dun appui inconditionnel des plus hautes instances gouvernementales. Le personnel doit comprendre pourquoi la gestion axe sur les rsultats est importante et comment en manier les volets techniques. Il faut imprativement rdiger des documents de rfrence, guides et lignes directrices, puis les diffuser et les utiliser lappui dune formation exhaustive. Rle cl des enqutes nationales. Le gouvernement mne priodiquement des enqutes nationales auprs des mnages afin de recueillir des donnes sur les indicateurs de dveloppement humain et social. Les rsultats de plusieurs enqutes thmatiques menes par des institutions sectorielles seront intgrs une enqute globale auprs des mnages, ce qui permettra de dissiper la confusion cre par les diverses estimations dcoulant de diffrentes enqutes. Suivi spcial des programmes cibls. Le Npal accorde beaucoup dimportance linclusion sociale; il lui faut donc tablir un mcanisme efficace de suivi des programmes de lutte contre la pauvret. Un tel mcanisme devrait mettre laccent sur les intrants, les processus et les extrants, afin de garantir que les programmes et les ressources profitent effectivement aux bnficiaires viss, et produisent les extrants escompts. cet gard, deux des outils les plus importants sont le suivi des dpenses publiques et les enqutes sur la prestation des services.
Conclusion Le gouvernement du Royaume du Npal se proccupe depuis longtemps de lexcution des programmes de dveloppement qui ont un impact direct sur la qualit de vie des Npalais. Or, la gestion axe sur les rsultats constitue un outil important pour lamlioration de lefficacit des interventions et de la qualit des services offerts la population du Npal. Ces dernires annes, le gouvernement a mis en uvre une rforme majeure de ses politiques et de ses institutions. Nanmoins, les autorits reconnaissent quil faut continuer renforcer les capacits institutionnelles, en commenant par le gouvernement central, pour passer sans tarder aux instances infranationales. Cest en effet le seul moyen datteindre les objectifs nationaux en matire de dveloppement. Renseignements Personne-ressource : Shankar Prasad Sharma, vice-prsident, Commission nationale de planification, Npal Courriel : teerthadhakal@yahoo.com
62
Ouganda : volution de lintgration dune approche axe sur les rsultats

Auteurs : Peter M. Ssentongo, commissaire adjoint la coordination et au suivi, gouvernement de lOuganda Rema Nair Balasundaram, consultante, Politique oprationnelle et Services aux pays, Banque mondiale Sommaire es rformes et les cadres stratgiques mis en uvre par le gouvernement de lOuganda depuis le milieu des annes 1980 ont fait de ce pays un prcurseur et un chef de file en Afrique subsaharienne en ce qui concerne lamlioration de lefficacit du dveloppement et ladoption dune approche axe sur les rsultats. Dans les pages qui suivent, nous examinerons lvolution de lintgration dune telle approche dans les programmes de lutte contre la pauvret et dans diffrents secteurs et nous mettrons en lumire les enseignements tirs de lexprience et la situation actuelle en Ouganda. Introduction LOuganda a accd lindpendance en 1962 et le nouveau gouvernement du Mouvement de rsistance nationale, dirig par le prsident Museveni, a pris le pouvoir en 1986. cette poque, la majorit des infrastructures taient dtruites et le PIB par habitant avait chut de 40 p. 100 par rapport 197130. Le gouvernement sest alors attach la restauration de la paix et de la stabilit conomique, et a tabli un cadre stratgique la fois permanent, mais volutif31, fond sur un processus tendu de rforme et de remise en tat. LOuganda a commenc saligner sur une approche axe sur les rsultats la fin des annes 1980, lorsquil a mis en uvre une srie de rformes conomiques quil a de plus en plus prises en charge. Il sagissait des rformes suivantes : le Programme de redressement conomique (Economic Recovery Program) de 1987; la libralisation du systme de change; la mise en uvre dune initiative de dcentralisation en 1987; ladoption dune loi sur les administrations locales (Local Government Act) en 1997; une rforme de la fonction publique visant en rduire la taille et rorienter ses activits en vue dadopter un systme de gestion axe sur les rsultats; la publication de la dclaration sur laccs universel lenseignement primaire (Declaration of Universal Primary Education) en 1997.
En 1995, lOuganda a lanc un processus participatif en vue dlaborer un cadre de dveloppement holistique long terme afin de rduire la pauvret sous toutes ses formes. Ce processus sest sold par la formulation, en 1997, du Plan daction pour lradication de la pauvret (Poverty Eradication Action Plan, PEAP). En 1998, la cration du Fonds daction contre la pauvret (Poverty Action Fund) a orient le dveloppement social en faveur des populations pauvres. Par la suite, soit en 2000, on a rvis et adopt le PEAP, en tant que stratgie officielle de rduction de la pauvret. LOuganda a t le premier pays dAfrique subsaharienne prsenter un cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP) complet aux conseils de la Banque mondiale et du FMI, plus prcisment en mai 2000. Il sest servi cette fin dun rsum de son PEAP, plan national de dveloppement moyen terme, tant donn que les objectifs et le contenu du CSLP et du PEAP taient similaires. Le PEAP, qui est devenu le principal cadre de planification, a t excut grce au cadre de dpenses moyen terme, plan triennal qui appuyait le cycle budgtaire annuel depuis 1992 32. LOuganda est ainsi devenu le premier pays dAfrique subsaharienne tre admissible lInitiative en faveur des pays pauvres trs endetts (PPTE). LOuganda vient par ailleurs de publier une troisime version du PEAP (le PEAP 2004), qui va au-del des quatre secteurs sociaux initialement cibls et met laccent sur la performance du secteur priv, des organisations de la socit civile et du secteur public par rapport la ralisation de rsultats en matire de dveloppement. Le PEAP 2004 dfinit les rsultats attendus cet gard de faon plus ordonne
30 31
Pays-Bas, IOB, Coordination and Sector Support, 2003. CAD/OCDE, tude du cas de lOuganda, octobre 2002.
32
Pays-Bas, IOB, Coordination and Sector Support, 2003.
63
dans une matrice des mesures stratgiques et des rsultats. Contexte national Depuis 19 ans, le gouvernement de lOuganda met en uvre des politiques visant radiquer la pauvret sur son territoire. Ces politiques ont entran une forte rduction de la proportion de pauvres, qui est passe de 56 p. 100 en 1992 38 p. 100 en 2003. Le PIB par habitant est denviron 250 $US, lesprance de vie la naissance est de 47,3 ans et le taux dalphabtisation (chez les 15 ans et plus) est de 68,9 p. 100. En outre, lOuganda occupe le 144e rang sur 175 pays pour ce qui est de lIndice du dveloppement humain (IDH) PNUD, 2003. Le PEAP a t labor et mis en uvre en 1997 afin de rgler les principaux problmes lis la pauvret. Durant lexcution du PEAP, de nouveaux problmes sont survenus, ce qui a pouss le gouvernement procder une premire rvision du PEAP, en 2000 33. ce moment-l, lOuganda avait russi enrayer la fuite massive de capitaux, assurer la stabilit macroconomique, remettre en place ses principales institutions publiques et stimuler de nouveau la participation communautaire lchelle locale. Par ailleurs, la performance de lOuganda lchelle macroconomique tait impressionnante, mais le passage dun pays en croissance qui se relve aprs un conflit un pays affichant une croissance rapide et durable est demeur difficile, de sorte quen 2000, les indicateurs sociaux du pays taient toujours infrieurs la moyenne des pays dAfrique subsaharienne. Efforts initiaux dploys pour promouvoir lalignement sur les rsultats Le processus dalignement sur les rsultats et les stratgies de rduction de la pauvret fondes sur les besoins du pays ont t mis en uvre compter du milieu des annes 1990. En juillet 1995, les participants la runion du Groupe consultatif ont discut dune mise jour sur la pauvret en Ouganda; certains ont alors demand quune runion distincte soit organise afin dexaminer les enjeux lis la pauvret en Ouganda. linitiative du prsident Museveni, et avec le concours du gouvernement des Pays-Bas, les donateurs et des reprsentants du gouvernement ougandais et de la socit civile se sont runis la fin de 1995, pour laborer une stratgie destine garantir que la croissance conomique aurait un impact plus fort sur la pauvret. Cette rencontre a donn lieu la cration dun groupe de travail national sur lradication de la
PEAP de la Rpublique de lOuganda et valuation conjointe des services de la Banque mondiale et du FMI.
33
pauvret (Task Force on Poverty Eradication), compos de reprsentants du gouvernement, dONG prsentes en Ouganda et de donateurs. Au milieu de lanne 1996, ce groupe de travail avait rdig une stratgie qui est devenue un document cl pour le budget de 1996-1997, puis qui a t examine lors dune runion spciale du Groupe consultatif, en 1996. Au terme de ce processus, soit en 1997, les responsables ont formul le Plan daction pour lradication de la pauvret (PEAP), cadre global de planification nationale visant rduire la pauvret. Ce plan portait sur : laccs universel lenseignement primaire; les soins de sant primaires; lapprovisionnement en eau; les services dassainissement; la vulgarisation agricole; la construction de routes dans les rgions rurales. Pour pouvoir traduire le PEAP dans la ralit, on a tabli des plans daction et des objectifs dtaills dans un plan dinvestissement pour le secteur de lducation (Education Sector Investment Plan), un plan stratgique pour le secteur de la sant (Health Sector Strategic Plan), un plan de modernisation du secteur agricole (Plan for Modernization of Agriculture), un plan stratgique sectoriel de dveloppement social (Social Development Sector Strategic Plan) et un plan de dveloppement du rseau routier (Road Sector Development Plan) 34. volution de lalignement sur les rsultats dans les stratgies de rduction de la pauvret et les secteurs Les rformes et les cadres stratgiques mis en place par le gouvernement ougandais ds le dbut des annes 1990 ont amen le pays saligner rsolument sur les rsultats dans diffrents secteurs, mais aussi dans le cadre des activits de lutte contre la pauvret. En 2000, les autorits ougandaises avaient acquis de lexprience en matire danalyse, notamment dans le contexte des enqutes auprs des mnages, du Projet participatif dvaluation de la pauvret en Ouganda (Uganda Participatory Poverty Assessment Project, UPPAP), et de la conception et la mise en uvre du PEAP I. Cela leur a permis de publier le deuxime PEAP (PEAP II), stratgie moyen terme fonde sur quatre piliers , qui visait : instaurer un environnement propice la croissance conomique et la transformation structurelle (pilier 1); assurer la bonne gouvernance et la scurit (pilier 2); amliorer directement la capacit des pauvres accrotre leur revenu grce au dveloppement rural et llargissement des activits non agricoles (pilier 3); amliorer directement la qualit de vie des pauvres en
Operationalizing Pro-Poor Growth, tude du cas de lOuganda, octobre 2004
34
64
leur donnant accs lenseignement primaire, aux soins de sant et aux services dapprovisionnement en eau et dassainissement (pilier 4) 35. En 2001, la Banque mondiale a men une tude propos des modalits de suivi et dvaluation (S&E) en Ouganda et de lvolution de ce dossier. En 2002, une tude de suivi a t effectue, cette fois sur le rle des activits de S&E dans trois secteurs prioritaires (sant, ducation et approvisionnement en eau); celleci a rvl quel point il tait difficile de recueillir linformation dans ces trois secteurs. Les problmes observs taient les suivants : circulation limite de linformation pertinente, mauvaise coordination des activits de S&E, absence de culture de la gestion publique axe sur la performance, lacunes en matire dinformation et sous-utilisation de linformation. En raction ces problmes, le gouvernement a commenc rdiger une stratgie nationale intgre de suivi et dvaluation (National Integrated Monitoring and Evaluation Strategy, ou stratgie NIMES ). En 2003, le Cabinet du gouvernement de lOuganda a approuv un cadre de coordination36 destin garantir que tous les programmes gouvernementaux seraient mis en uvre de faon rationnelle et synchronise. Ce cadre de coordination est appuy par un systme intgr de suivi, dvaluation et de gestion de linformation. Par ce processus unique, soit la stratgie NIMES, le gouvernement cherche intgrer tous les efforts visant recueillir et diffuser des donnes sur la matrialisation des objectifs gnraux et stratgiques noncs dans le PEAP et dans dautres politiques nationales. En janvier 2004, un groupe de travail dirig par le cabinet du Premier ministre a organis une srie de
consultations afin dexaminer plus en dtail les systmes de gestion de linformation utiliss lchelle locale et nationale. Ce groupe a recommand quon tablisse un cadre institutionnel appropri afin de mieux coordonner les systmes et processus de suivi et dvaluation au sein du gouvernement. En mars 2004, on a organis un atelier afin de prsenter les rsultats des tudes prcdentes. Des reprsentants de divers ministres, des partenaires du dveloppement et des organisations de la socit civile ont ainsi t runis afin dexprimer leur point de vue propos de la stratgie NIMES propose, et de dterminer la voie suivre. Il tait vident toutefois que, mme si tout le monde avait la mme ide des problmes lis au suivi et lvaluation lchelle nationale, on ne savait pas trs bien en quoi la stratgie NIMES pourrait apporter une solution ces problmes. Selon le PEAP 2004, cette stratgie allait tre le cadre de suivi et dvaluation de la performance. Elle devait galement permettre de rgler les problmes mis en lumire. Cette stratgie tait destine dterminer, avant tout, si la mise en uvre des politiques et programmes du secteur public permettait dobtenir de faon efficace et efficiente des rsultats de dveloppement. Voici donc les objectifs que vise la stratgie NIMES : a) garantir la mise en uvre efficace et efficiente des politiques et programmes gouvernementaux; b) garantir que les dcideurs expriment clairement et adquatement leurs besoins en information; c) faire en sorte que des donnes puissent tre tires des systmes la frquence voulue, de manire aider les principaux acteurs prendre leurs dcisions; d) structurer les mcanismes de mesure et de dtermination de la performance du secteur public de faon ce quils aident faire la preuve de cette performance. Efforts courants visant axer davantage sur les rsultats les activits de dveloppement de lOuganda Dans le cadre de la stratgie NIMES, on labore des ententes de S&E, selon une approche axe sur les rsultats, afin de faire un suivi des progrs de lensemble du PEAP. Ces ententes visent tout particulirement favoriser la coordination efficace lchelle du gouvernement. cet gard, la premire tape du plan de S&E du PEAP consiste dfinir les points forts et les points faibles en ce qui touche lexcution des rformes souhaites et latteinte des objectifs de dveloppement qui ont t noncs dans la matrice des mesures stratgiques et des rsultats (Policy and Results Matrix) du PEAP. Dans lesprit des bonnes pratiques de gestion axe sur les rsultats de dveloppement et des principes de lefficacit de laide, les activits de S&E entreprises en Ouganda tiennent compte des extrants, des effets et des im-
Banque mondiale, PRSC (1-3) Implementation Completion Report, 2005. Ce cadre de coordination comporte quatre niveaux : a) un sous-comit du Cabinet sur la coordination des politiques (CCPC), compos des ministres responsables des ministres chargs de la coordination, sous la prsidence du premier ministre; b) un comit directeur charg de coordonner lexcution (ICSC), compos de tous les secrtaires permanents, sous la prsidence du chef de la fonction publique/secrtaire du Cabinet; c) un comit de coordination des volets techniques de lexcution (TICC), compos de reprsentants de plusieurs secteurs et prsid par le secrtaire permanent, cabinet du premier ministre; d) des groupes de travail sectoriels runissant tous les acteurs et chargs dexaminer les efforts dploys par les diffrents secteurs au cours de lexcution de leurs activits. Ce mcanisme facilite la coordination intrasectorielle visant favoriser latteinte des cibles et des objectifs sectoriels.
36
35
65
pacts, plutt que de se limiter au recensement des intrants et des activits.
Pour chacun des points stratgiques et des effets, on a dfini un ou plusieurs indicateurs et tabli des cibles dont le suivi mettra en lumire le succs ou lchec Le plan de S&E du PEAP cre une structure globale des interventions. Les donnes relatives ces indicadententes qui a des rpercussions sur la collecte et la teurs proviennent de diffrentes sources, mais le cagestion des donnes pour tous les ordres de gouverlendrier tabli pour les enqutes du Bureau de la stanement. Il ne sagit pas cependant de dterminer toutistique de lOuganda (Uganda Bureau of Statistics, tes les activits de S&E qui demeurent ncessaires UBO) permet de prsenter des rapports dans la plula gestion courante de chaque institution. Ce plan part des cas. On a galement finalis les indicateurs sappuie plutt sur la matrice des mesures stratgideffets du PEAP, afin de garantir que les extrants ques et des rsultats du PEAP, qui se veut un instruconnexes lis au suivi et lvaluation seront faciles ment efficace de coordination et de suivi des instituintgrer aux processus dcisionnels cls du gouvertions gouvernementales des points de vue de la mise nement visant les diffrents secteurs. Le profil des en uvre des politiques et de lobtention des rsultats indicateurs deffets est prsent en fonction de chaque escompts. La matrice des mesures stratgiques et des objectif stratgique et de chaque pilier. Il vise dfirsultats 37 est structure selon une hirarchie nir chaque indicateur avec prcision, prsenter des dobjectifs, illustrs gauche dans la figure donnes de base sur les indicateurs et des cibles, ainsi ci-dessous. qu prciser lorigine, ainsi que la frquence de collecte et de prsentation de ces donnes. Ce profil rCadre logique de lexamen des rsultats PEAP vle que, tandis que certains indicateurs sont dfinis avec prcision et mesurables, dautres sont parfois plus flous; PEAP : Matrice des mesures strat. et rsultats Suivi en pareil cas, des indicateurs de deuxime gnration ont t Indicateurs des points Objectifs stratgiques PEAP : stratgiques proposs. Examen
des rsultats
Effets
Effets
Effets
Indicateurs deffets
An 4
Mesure stratgique Mesure stratgique Mesure stratgique Mesure stratgique
Excution des mesures stratgiques
An 3
An 2
An 1
En ce qui concerne les mesures stratgiques, on valide les progrs raliss en observant la mise en uvre des rformes prvues. Certaines des mesures stratgiques ont t formules de manire permettre une analyse quantitative, mme si la plupart tmoignent de changements institutionnels qui doivent faire lobjet danalyses qualitatives et dvaluations.
Pilier 1
Pilier 2
Pilier 3
Pilier 4
Pilier 5
Les rformes prcises qui sont planifies (mesures stratgiques) sont rparties selon les cinq piliers du PEAP et ont t dfinies pour chacune des quatre annes que couvre lactuel PEAP. La logique qui soustend les changements est la suivante : un ensemble de mesures stratgiques peut avoir une incidence positive sur un effet quelconque et, par ricochet, lamlioration dun ensemble donn deffets contribue la ralisation dun objectif stratgique prcis. Pour chaque pilier du PEAP et les effets qui y sont associs, on sattend des amliorations pour un petit nombre de points stratgiques : revenu, pauvret, ingalits, dveloppement humain et croissance.
37
Le suivi continu des effets et des indicateurs des points stratgiques combin lobservation de lexcution des mesures stratgiques planifies (dont on doit faire tat dans une srie de rapports dtape priodiques) dbouche sur les donnes brutes utilises pour le processus dexamen du PEAP. Naturellement, les rapports dtape ne se limiteront pas une description factuelle des indicateurs et de lavancement des mesures stratgiques : ils devront aussi dcrire les problmes survenus et ceux qui font leur apparition. Le plan de S&E du PEAP sappuie donc sur cinq grands types et sources de donnes : les recensements et les sondages mens par le Bureau de la statistique de lOuganda, au sujet des progrs raliss vers latteinte des cibles dfinies
On peut consulter cette matrice ladresse suivante : www.nimes.go.ug (en anglais).
66
dans le PEAP en matire deffets et dobjectifs stratgiques; les travaux de recherche et dvaluation entrepris par divers acteurs au sein et lextrieur du gouvernement; les donnes administratives recueillies grce aux systmes dinformation de gestion des divers ministres, services et organismes, qui tmoignent de laffectation et de lutilisation des ressources financires, de la fourniture des services et, dans certains cas, des progrs raliss par rapport aux cibles du PEAP; les donnes qualitatives prsentes par les intresss propos de lexcution des mesures stratgiques du PEAP, des problmes survenus et de ceux qui font leur apparition; les rapports de la socit civile sur la performance des politiques, programmes et projets gouvernementaux lchelle du pays. Cette source sera trs utile, car elle sajoutera aux sources dinformation du gouvernement ce sujet. Elle constituera en outre un des principaux moyens pour les bnficiaires dvaluer la qualit des services publics reus.
quadriennal donnera lieu une nouvelle version du PEAP. Au terme de lexamen annuel, le rapport annuel sur le PEAP, dress par le gouvernement, sera transpos dans un rapport dtape sur la performance des politiques et programmes nationaux (National Policy and Program Performance Status Report), prsent par le premier ministre au Cabinet. Voici les autres rapports priodiques prsents par le gouvernement, qui seront intgrs au cadre de prsentation de rapports et dexamen du PEAP : le rapport dtape sur la pauvret (Poverty Status Report), prsent tous les deux ans par le ministre des Finances, de la Planification et du Dveloppement conomique (MFPED); des rapports dexamens sectoriels conjoints, prsents tous les six mois; des rapports participatifs dvaluation de la pauvret; des rapports denqute statistique prpars par lUBOS; un cadre de rfrence budgtaire, tabli annuellement; un document dappui au budget, prpar annuellement par le MFPED. En ce qui concerne lalignement sur les cycles dcisionnels et les exigences du gouvernement et de ses partenaires donateurs, le processus dexamen du PEAP se veut un mcanisme volutif les plans actuels relatifs aux cycles dexamen annuel et quadriennal sont donc provisoires. Exprience des divers secteurs en ce qui concerne lalignement sur les rsultats Lexprience quont les divers secteurs ougandais de lalignement sur les rsultats dpend galement des politiques et des rformes qui ont t mises en uvre par le gouvernement pendant une certaine priode. Le lancement du programme daccs universel lenseignement primaire, en 1997, a entran une trs forte augmentation du nombre dinscriptions dans les coles primaires, qui est pass de 3,1 millions denfants en 1996 6,6 millions en 2000 (la rpartition entre les garons et les filles tant pratiquement gale). Par contre, la qualit de lenseignement et les performances scolaires nont pas connu le mme succs, en raison de divers facteurs : limites quant la rapidit avec laquelle on pouvait former les nouveaux enseignants (il y avait encore en moyenne 63 lves par enseignant en 2000, mme si ce chiffre tait de 100 en 1997); nombre insuffisant de classes (moyenne de 121 lves par classe en 1999); nombre
Afin de faciliter la coordination du plan de S&E du PEAP, le secrtariat de la stratgie NIMES au cabinet du premier ministre a cr un systme centralis de gestion de linformation relative au PEAP, qui comprend : la matrice des mesures stratgiques et des rsultats; les indicateurs connexes, y compris des dtails propos des sources, des mthodes de collecte de donnes sur les indicateurs et des responsabilits; les tableaux qui doivent tre utiliss pour consigner les progrs raliss dans le cadre du PEAP. On prvoit que, pour amliorer la transparence et faciliter les discussions et la prsentation de rapports sur les progrs raliss, la matrice des mesures stratgiques et des rsultats, ainsi que le cadre de S&E connexe, demeureront accessibles au public sur le site Web de la stratgie NIMES 38. Un cycle dexamen du PEAP a t prvu. Il comprend deux volets : un examen annuel et un examen quadriennal. Les orientations gnrales du PEAP, notamment la structure des piliers et les points stratgiques transversaux (ainsi que les indicateurs connexes), demeureront en place durant tout le cycle dexcution du PEAP, tandis que tous les effets viss et toutes les mesures stratgiques seront peaufins et modifis chaque anne. Le cycle dexamen annuel du PEAP aboutira au remaniement de la matrice des mesures stratgiques et des rsultats, alors que lexamen
38
www.nimes.go.ug (en anglais).
67
insuffisant de manuels scolaires (moyenne de 6,7 lves pour un manuel dans les matires fondamentales). La mauvaise qualit de lenseignement se traduisait videmment par les mauvais rsultats des lves aux preuves et les taux de dcrochage levs. Le nombre dinscriptions dans les coles secondaires demeurait bas (moins de 20 p. 100 des enfants dge scolaire entraient lcole secondaire), et une forte proportion des jeunes inscrits (63 p. 100) provenaient des mnages figurant parmi les 20 p. 100 les plus riches; de plus, les filles demeuraient sous-reprsentes. Lun des problmes chroniques du systme dducation ougandais est limpuissance du systme de district responsable des transferts de fonds, et la corruption qui y rgne. Le gouvernement avait affich de rels progrs en 2000, faisant passer la proportion de fonds qui se rendent jusquaux coles de 20 p. 100 en 1995 plus de 90 p. 100 39. (On trouvera une description plus dtaille de la situation du secteur de lducation dans la synthse de ltude de cas intitule Netherlands Joint Evaluation of the Education Sector 40). Alignement sur les rsultats dans le secteur de lducation Le gouvernement a prvu une rforme et le renforcement de lducation de base dans les politiques quil a labores la fin des annes 1980. La Confrence mondiale sur lducation pour tous, qui sest droule du 5 au 9 mars 1990 Jomtien, en Thalande, a conduit la prparation du livre blanc du gouvernement (Government White Paper, ministre de lducation et des Sports, 1992), une intensification du dialogue avec les organismes daide extrieurs et une meilleure coordination des activits des donateurs au milieu des annes 1990. On a annonc laccs universel lenseignement primaire en 1996, puis le plan dinvestissement stratgique dans lducation (Education Strategic Investment Plan, ESIP), en 1997. En 2002, le soutien de la quasi-totalit des donateurs extrieurs avait t align sur lESIP, et un grand nombre de donateurs offraient leur aide grce des mcanismes de soutien budgtaire, plutt que dans le cadre de projets individuels. Les ides qui ont men llaboration de lESIP ont volu au fil du dialogue entre le gouvernement de lOuganda et les donateurs, supervis par la Banque mondiale et par le ministre du Dveloppement international du Royaume-Uni (DFID). Ce dialogue a permis lOuganda de mettre
en uvre lune des approches sectorielles les plus fructueuses dans le domaine de lducation. Les plans prliminaires touchant llaboration dune approche sectorielle en Ouganda semblent avoir rsult dun voyage dtude de la Banque mondiale en Core, en 1996, auquel ont particip un certain nombre de hauts fonctionnaires du ministre de lducation et des Sports (MOES). Le DFID a offert une assistance technique initiale afin de mettre en branle le processus au sein du MOES, puis lESIP a vu le jour, en 1997. Le groupe initial dorganismes de soutien tait relativement limit : le DFID, lIrlande, les Pays-Bas et lAgence amricaine pour le dveloppement international (US Agency for International Development, USAID); la Commission europenne (CE) et la Banque mondiale comptaient galement parmi les fournisseurs initiaux dun soutien budgtaire. LAgence canadienne de dveloppement international (ACDI) sest jointe au groupe un peu plus tard. Dautres organismes ont galement plac leurs projets existants sous lgide de lESIP aux fins de planification stratgique et de suivi. Paralllement ces efforts, une consultation efficace et bien coordonne auprs dorganismes externes a t organise lchelle dun plus grand nombre de secteurs; celle-ci a dbouch sur llaboration du cadre de dveloppement intgr (CDI) et du Plan daction pour lradication de la pauvret (PEAP). mesure que les dialogues coordonns propos des politiques se sont intensifis, les donateurs et le gouvernement ont constat quil fallait laborer un processus plus structur. Ils ont donc ngoci un protocole dentente officiel portant sur le dialogue entre le gouvernement et les donateurs, la coopration, la coordination et lharmonisation. Les organismes de soutien externes ont aussi form un groupe dorganismes de financement de lducation (Education Funding Agencies Group, EFAG), rgi par une entente conclue entre ces organismes. En 1999, le gouvernement et les organismes de financement participants ont form le Comit consultatif sur le secteur de lducation (Education Sector Consultative Committee, ESCC) au sein du MOES, afin de grer le dialogue entre le gouvernement et les organismes, ainsi que la coopration, la coordination et lharmonisation. Lors de runions avec les reprsentants de divers organismes, il est cependant devenu clair que ces ententes taient interprtes diffremment par les diverses parties. LEFAG appuie le gouvernement et travaille avec lui la gestion du processus dexamen. Les exigences en matire de responsabilisation imposes par les organismes externes qui offrent un soutien budgtaire sont bases sur un ensemble de facteurs ngocis, qui sont
La majeure partie de cette section provient du rapport de la Banque mondiale intitul, ICR Report, PRSC (1-3), 2005. Country Study Report Uganda, Joint Evaluation of External Support to Basic Education in Developing Countries, octobre 2003.
40
39
68
passs en revue chaque runion consacre lexamen du secteur de lducation (ESR), et constituent les dclencheurs de lattribution de la tranche suivante de financement externe. Les reprsentants de certains organismes ont observ quauparavant, la responsabilisation se mesurait en fonction de 57 facteurs distincts. mesure que le processus dESR a volu, ce chiffre a t ramen moins de dix facteurs slectionns avec soin 41. Des engagements conjoints du gouvernement ougandais et de lEFAG visent dautres ministres, en particulier le ministre des Finances et le MOES. Alignement sur les rsultats dans les autres secteurs Le gouvernement de lOuganda a publi une politique nationale de leau (National Water Policy) en 1999, laquelle est axe sur la demande des collectivits rurales, mais aussi sur lamlioration de la gestion des districts et la participation du secteur priv. Dans les rgions urbaines, la politique vise inciter le secteur priv participer la commercialisation et lamlioration de lefficacit du secteur, la professionnalisation de la gestion publique du secteur et ltablissement dun systme de rglementation indpendant. Les volets du crdit de soutien la rduction de la pauvret (CSRP) qui ont trait lapprovisionnement en eau et aux installations dassainissement visaient faire passer de 55 p. 100 (2000) 65 p. 100 en avril 2005 la proportion de rsidants des rgions rurales ayant accs de leau potable et des services dassainissement, grce un investissement moyen de 50 $US par habitant. Il fallait maintenir la fonctionnalit de ces installations un minimum de 80 p. 100; et le temps moyen pass aller chercher de leau devait tre ramen moins de 30 minutes 42. Le ministre de la Sant a formul sa premire bauche de Plan stratgique pour le secteur de la sant (Health Sector Strategic Plan, HSSP) en 1999. Ce plan a t excut dans le cadre dune approche sectorielle. Il met laccent sur la prestation dun ensemble minimal dinterventions peu coteuses en soins de sant, et lapproche sectorielle prvoit un examen sectoriel conjoint tous les six mois, destin faire le suivi des progrs, dfinir et rgler les problmes ainsi qu tablir des cibles. Le suivi de lexcution du HSSP se fait laide de 20 indicateurs cls en matire de sant. Lalignement
du CSRP dans ce secteur permet dtablir une comparaison intressante, puisque les volets du CSRP sont axs sur la rationalisation du financement des soins de sant grce laffectation des fonds des donateurs par lintermdiaire du budget gouvernemental, afin damliorer lefficacit et lefficience des dpenses de sant. Certains volets ont permis de dfinir les mesures prendre pour renforcer la logistique et la gestion des mdicaments et des fournitures mdicales, grce la mise en uvre dune politique nationale sur les mdicaments (National Drug Policy) et dun plan stratgique sur les produits pharmaceutiques (Pharmaceutical Strategic Plan) partir dtudes de suivi qui ont fait ressortir de bons moyens damliorer la gestion et la fourniture des mdicaments. Parmi les autres mesures de soutien, mentionnons la cration dun fonds destin offrir du crdit aux districts pour lachat de mdicaments, le regroupement de la masse salariale du secteur de la sant dans le cadre de la subvention conditionnelle relative aux soins de sant primaires et la cration dun comit interministriel charg de coordonner les mesures lies la formation du personnel des services de sant (par des coles publiques et prives), conformment une nouvelle politique de mise en valeur des ressources humaines pour le secteur de la sant. Enfin, les volets du CSRP consacrs la sant mettaient laccent sur la ncessit pour lOuganda damliorer une infrastructure sanitaire en piteux tat, grce lexcution dun plan national de dveloppement et dentretien des infrastructures sanitaires (National Health Infrastructure Development and Maintenance Plan). Ce plan est destin rationaliser la rpartition des tablissements de sant, remettre en tat les structures existantes et acclrer la construction dinstallations dans les rgions mal desservies, grce lapplication de nouvelles normes de construction et laffectation de fonds supplmentaires la construction et lentretien. On a ajout ces volets pour : porter 47 p. 100 la proportion des tablissements de sant dots dun personnel soignant qualifi; faire passer de 63 p. 100 (2000) 75 p. 100 (20032004) la proportion denfants bnficiant du vaccin DPT3; porter lutilisation des services de consultations externes de 0,40 par habitant (2000) 0,65 par habitant (2003-2004); ramener la proportion dadultes infects par le VIH de 6,5 p. 100 (2000) 5 p. 100 (2003-2004); veiller ce que 28 p. 100 des services offerts le soient avec laide de professionnels de la sant (21 p. 100 en 2000); rduire les taux de mortalit infantile et maternelle 43.
43
41 42
Ibid.
Banque mondiale, PRSC 1-3, Implementation Completion Report, 2005.
Ibid.
69
Enseignements tirer en vue de ltablissement dun cadre de S&E harmonis pour le programme de soutien la rduction de pauvret Malgr les progrs quont raliss les autorits ougandaises au cours des dernires dcennies quant lamlioration de lefficacit du dveloppement et ltablissement dun cadre global ax sur les rsultats pour lensemble de leurs programmes, elles doivent aujourdhui encore relever un dfi : continuer laborer et mettre en uvre des politiques dans le contexte des programmes existants. Or, lOuganda devra absolument tenir compte des enseignements qui suivent pour poursuivre la mise en place de meilleurs processus dcisionnels axs sur les rsultats. 1. La consultation et ltablissement de consensus Le principal obstacle la cration dun systme de S&E ax sur les rsultats, la promotion de la prise de dcisions fondes sur des lments probants et lharmonisation des systmes de S&E dans la fonction publique est la bureaucratie. La culture bureaucratique qui se cache derrire les mandats confis (fondements politiques de la fonction publique) demeure un frein important dans le pays. Il faut donc comprendre le secteur public dans son intgralit, trouver des allis et commencer faire des gains immdiats, afin de convaincre les sceptiques et de montrer la valeur ajoute de la dmarche et les progrs accomplis lgard de lobtention de rsultats. 2. Le leadership et lengagement politiques En Ouganda, il sagit l dune condition qui est difficile concrtiser. Les politiciens nont pas encore compris les avantages que procurerait une fonction publique rceptive et axe sur les rsultats. Il est vrai que les mcanismes ncessaires que sont la responsabilisation et la lgislation relative la passation de marchs et la gestion financire sont en place, mais il reste encore beaucoup faire pour ce qui est de ladministration de la chane de rsultats. Il est primordial en effet dtablir des politiques et des processus selon lesquels les gestionnaires du secteur public devront rendre compte des effets stratgiques qui touchent les citoyens. La gestion axe sur les rsultats ne se limite pas dpenser lintgralit de son budget annuel, pour simplement faire tat de lusage des fonds en fin danne dans des rapports des ateliers ou par la construction dcoles (ce qui est peut-tre bnfique sur le plan institutionnel, mais na aucun impact sur la qualit de vie de la population cible). Lengagement politique dans ce domaine passe par la remise en question des actions des fonctionnaires, car il faut sassurer que des rsultats stratgiques se matrialisent et que lon en
rend compte. Si le Cabinet sengageait aller dans ce sens, les choses changeraient long terme. On devrait permettre aux citoyens de contester certaines dcisions politiques et dexiger du gouvernement des biens et des services de qualit. Les politiciens devraient tre tenus de donner des preuves de leurs dires, plutt que des approximations intuitives car, terme, cela les incitera baser leurs dcisions sur les faits. Il est essentiel que les dcideurs, quils soient politiciens ou fonctionnaires, ralisent quils risquent de prendre de mauvaises dcisions sils ne disposent pas de tous les lments ncessaires. Les faits sont mesurables et doivent tre consigns comme il se doit. 3. Le diagnostic et lanalyse du problme Pour pouvoir instaurer un processus ax sur les rsultats, il est tout fait crucial de dfinir et de mettre en application une solution nationale en matire de prise de dcisions. Dans le cas de lOuganda, lanalyse du gouvernement en tant que systme unique qui a des problmes en matire de gestion 44, de circulation45, dinfrastructure 46 et dutilisation de linformation 47 nous a aids proposer une solution valeur ajoute. Toutefois, parce que le processus a t extrmement long, il faut organiser des consultations efficaces et parvenir un consensus. Ce sera sans doute lun des moyens les plus srs dlaborer et de maintenir un systme national de S&E ax sur les rsultats. 4. La solution ne rside pas dans un systme de S&E fortement bas sur la technologie Mme sil peut tre facile de parvenir lintgration en adaptant la base de donnes dun systme dinformation de gestion (SIG), ou encore en reliant le SIG du secteur de lducation celui du secteur de la sant ou tout autre SIG, la technologie nest pas
La gestion de linformation comprend la production initiale, le traitement, le stockage et le conditionnement de linformation, destins en faciliter la circulation. La circulation de linformation comprend la prsentation de rapports, la diffusion de linformation ainsi que la rtroaction. Linfrastructure de linformation comprend non seulement le matriel informatique, mais aussi les rgles applicables la gestion, la circulation et lutilisation de linformation, les concepts et dfinitions, leur corrlation avec les ressources humaines, etc. Lutilisation de linformation ne se limite pas ltablissement de rapports techniques; elle comprend lutilisation dlments probants pour la prise de dcisions au sein du secteur public.
47 46 45
44
70
une panace, purement et simplement parce que ce sont les gens et les processus qui importent avant tout. Avant de sappuyer sur la technologie, il faut tablir un cadre institutionnel dharmonisation et dintgration, assorti de processus de suivi et dvaluation plus efficaces. Il faut galement veiller ce que les divers acteurs concerns comprennent lutilit ou la ncessit dun cadre dcisionnel fond sur des faits probants, tout comme la raison dtre dun tel cadre. 5. La communication : facteur crucial En Ouganda, comme dans de nombreux pays dAfrique, on a tendance prsenter les concepts de lapproche axe sur les rsultats et de S&E de manire assez complexe et technique, au lieu de les associer aux principes rgissant la gestion du secteur public. Linsistance lgard des rsultats doit aller audel des exigences techniques des programmes. En outre, des exemples de lapplication de lapproche axe sur les rsultats dans les programmes doivent galement tre prsents dans toutes les communications, lchelle nationale et locale. Le gouvernement devrait chercher instaurer une culture axe sur les rsultats, dans les secteurs public et priv, tant entendu quau sein du secteur public, on interprtera de diffrentes faons lapproche oprationnelle, les concepts et les processus relatifs la recherche de rsultats et aux activits de S&E. Par ailleurs, les concepts et processus de S&E seront mis en uvre et adapts de diffrentes faons. Il faut nanmoins expliquer clairement tous les acteurs le cadre dadoption et dadaptation. Le vritable dfi tient au fait que la dmarche de S&E a tout dabord t conue pour les besoins de la gestion des programmes et des projets. Les fonctionnaires et les politiciens ont pendant longtemps bas leurs dcisions sur des modles conomiques qui sappuyaient sur une bonne comprhension de la macroconomie dun pays, de la responsabilit financire lgard des dpenses publiques et de quelques indicateurs donnant un petit aperu du dveloppement rural, souvent inspirs de lanalyse de la performance gouvernementale effectue par les partenaires du dveloppement. Cela fait relativement peu de temps que les intervenants du secteur public de la rgion comprennent les rapports de cause effet et peuvent expliquer, preuves lappui, les vritables avantages des mesures prises pour les groupes cibles. Auparavant, on se servait dtudes conomiques et danalyses stratgiques fondes sur des modles conomiques pour faire une valuation macroconomique de la performance du secteur public par rapport aux avantages collectifs.
Il faut recueillir linformation puis la communiquer efficacement pour que le lien de cause effet se fasse entre la gestion des ressources du secteur public et les avantages revenant aux citoyens ougandais. La communication fait ainsi partie intgrante du processus ax sur les rsultats; elle permet aux acteurs de comprendre les objectifs atteindre de faon stratgique, et de sentendre ce sujet. LOuganda a publi une brochure sur la stratgie NIMES afin dexpliquer bien simplement tous les acteurs la ncessit dassurer lharmonisation, ainsi que dautres aspects du fonctionnement du processus. Il a galement cr un site Web afin de renseigner les diffrents acteurs sur le suivi et lvaluation (www.nimes.go.ug en anglais), et labor une stratgie de communication qui permettra la collaboration avec les gestionnaires du secteur public et les politiciens lchelle de tous les ordres de gouvernement. La communication de faits probants vise placer les citoyens ougandais lavant-scne de la prise de dcisions dans le secteur public. Pour pouvoir mesurer les rsultats, en faire le suivi et les grer, il faut rpondre de faon stratgique plusieurs questions, notamment : Quels objectifs visons-nous? Quels processus vont nous permettre dobtenir les rsultats souhaits, peut-on reproduire ces rsultats, et de quelle faon? En tablissant une stratgie claire et en comprenant bien les progrs raliss, nous pourrons dterminer les mesures prendre et rectifier le tir en cours de route. Il est essentiel de procder dans cet ordre particulier pour pousser plus loin lalignement sur les rsultats viss, et continuer travailler dans le sens de la mise en uvre et de la gestion efficaces du dveloppement dans son ensemble. 6. Auprs de qui promouvoir la gestion axe sur les rsultats et la responsabilisation Lanalyse de lapproche axe sur les rsultats et de la responsabilisation au sein du gouvernement et parmi les donateurs ne peut tre complte si nous ne rpondons pas certaines questions qui ont t souleves divers moments. Par exemple : Auprs de qui faisonsnous la promotion de la gestion axe sur les rsultats et de la responsabilisation, et pour quelles raisons? Est-ce dans le but de permettre aux pays de continuer bnficier des ressources des donateurs, ou pour garantir un dveloppement durable et plus efficace, sur les plans quantitatif et qualitatif? Rcemment, lOuganda a mis en uvre des rformes grce aux crdits de soutien la rduction de la pauvret (CSRP). Il existe actuellement deux matrices de rsultats : lune que propose la Banque mondiale, et lautre (matrice de bonne gouvernance) que prconisent principalement les donateurs bilatraux. Ces deux matrices qui se compltent aident les donateurs
71
prendre des dcisions. Elles ont servi mesurer la performance globale du gouvernement; on a dtermin notamment si ce dernier tait capable de prendre les mesures convenues au pralable (conditions pralables). La Banque mondiale et les donateurs bilatraux ont mis sur pied une quipe compose de 30 experts sectoriels chargs de recenser des donnes probantes dans plusieurs secteurs dintrt (sant, approvisionnement en eau, ducation, dcentralisation, ordre public, etc.), et dans des domaines comme la gestion des finances publiques et la passation de marchs. Dans le cas des CSRP, ce sont les exigences des donateurs qui taient lorigine de la reddition de comptes. En effet, pour tre admissible aux CSRP, le gouvernement ougandais devait dmontrer quil avait mis en uvre avec succs toutes les mesures requises. En outre, il devait respecter les conditions pralables imposes par le Fonds montaire international et prvues par la matrice de bonne gouvernance. Le gouvernement a rcemment mis en place un processus en vue dtablir son propre cadre dexamen, bas sur la matrice des mesures stratgiques et des rsultats du PEAP. Cette matrice remplace celle qui tait rattache au CSRP et la matrice de bonne gouvernance, ainsi que toute autre matrice des mesures qui manerait des donateurs. Par ailleurs, les impratifs de responsabilisation ont volu et sont dsormais lis aux institutions du gouvernement central; ainsi, linsistance sur les rsultats dcoule davantage de la constitution et des cadres rglementaires du gouvernement tablissant les responsabilits, que des mcanismes grs par les donateurs. Certains donateurs ont labor une stratgie conjointe daide lOuganda en rponse au PEAP et au nouveau cadre de suivi, dexamen et dvaluation qui sy rattache. On ne sattend pas ce que les donateurs tablissent leurs propres systmes de suivi et dvaluation, mais plutt ce quils aient recours la stratgie nationale intgre de suivi et dvaluation (National Monitoring and Evaluation Strategy) labore par le gouvernement. Dfis La matrice du CSRP tait essentielle pour la Banque mondiale, et la plupart des donateurs bilatraux utilisaient cette matrice pour mesurer la performance du gouvernement de lOuganda. Dimportants investissements ont t faits dans le CSRP, dont les quatre premires versions ont t gres adquatement. En ce qui concerne le CSRP 5, qui a concid avec la cration du mcanisme de suivi gouvernemental constitu par le cadre dexamen des rsultats et des politiques du PEAP, la Banque mondiale a dcid de raf-
fecter ce type dinvestissement au pays. Un certain relchement sest toutefois fait sentir lgard du CSRP. Tout au long du processus, les spcialistes du CSRP ont procd des analyses trs rigoureuses mais, depuis la raffectation de cette ressource, on se demande si le gouvernement va pouvoir lui seul sacquitter de ces fonctions et effectuer des analyses de la qualit requises. Il faut avoir des attentes ralistes et se demander ce qui se passera si le gouvernement ne parvient pas faire des analyses aussi rigoureuses que celles qui taient ralises auparavant dans le cadre du processus li au CSRP. Jusquo les partenaires du dveloppement sont-ils prts aller pour appuyer les systmes nationaux de S&E, cest--dire pour voir ce que le gouvernement dispose des capacits ncessaires et puisse prendre les choses en main leur place? Pour garantir quun pays axera sa gestion sur les rsultats de dveloppement, il faut avant tout faire en sorte que ces systmes de S&E soient efficaces, efficients et durables. La matrialisation des principes noncs dans la Dclaration de Paris sur lefficacit de laide exige des donateurs quils sintressent davantage aux processus axs sur les rsultats, mesure que les pays dcident de mettre au point et de renforcer leurs propres mcanismes dexamen. 7. Mesures incitatives La gestion axe sur les rsultats sera plus efficace si elle saccompagne de certaines mesures incitatives. Il convient alors de se demander de quels moyens on dispose pour offrir ces incitatifs. Depuis un certain temps dj, les examens des secteurs sociaux savrent trs efficaces. Par contre, lexamen des politiques nationales fond sur un petit nombre de secteurs performants (principalement les secteurs sociaux) ne donne pas des rsultats optimaux. En fait, cest le processus dexamen sectoriel qui est important pour les secteurs comme ceux de lducation ou de lapprovisionnement en eau. Mais lanalyse de la gestion axe sur les rsultats lchelle dun gouvernement tout entier ne peut tre base sur la seule performance de lun ou lautre de ces secteurs. Elle doit viser lensemble du secteur public. Il faut donc se pencher sur le cadre des incitatifs pour garantir quun examen exhaustif et efficace des politiques nationales et de la prestation des services puisse tre effectu. Par ailleurs, lexprience de lOuganda rvle que le fait de mettre laccent sur les rsultats ou les impacts ne suffit pas la gestion des services publics. Il est faux galement de croire quen accordant la priorit aux impacts, on pourra faire avancer limplantation de lapproche axe sur les rsultats dans un secteur. Les
72
Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) tmoignent de la priorit quon accorde actuellement aux rsultats. Il est possible datteindre ces objectifs sans quil y ait amlioration de la performance du secteur public. Il faut examiner les ralisations dans lensemble de la chane de rsultats. On peut donc se demander quelle pourrait tre la place des contrats axs sur la performance , pour que lon puisse agir (plutt que ragir) en fonction de la performance. Ces contrats seront utiles si nous voulons que les rsultats obtenus garantissent la responsabilit mutuelle. Enfin, lharmonisation des activits des donateurs dans un mme pays est totalement illusoire. En effet, les stratgies dharmonisation ne sont pas assez efficaces parce quindividuellement, les donateurs ne sont pas prts laisser de ct leurs exigences administratives pour permettre aux gouvernements de sapproprier les rsultats. En Ouganda, les processus de la plupart des donateurs se font toujours concurrence. Et qui devrait tablir les incitatifs lharmonisation : le gouvernement ou les donateurs? Comment exploiter lavantage comparatif des diffrents donateurs en ce qui concerne le financement de divers programmes gouvernementaux ou de secteurs en particulier? Voil des questions auxquelles tous les acteurs concerns devraient essayer de rpondre. Conclusion Pour financer les politiques et programmes publics en Ouganda, il faut des ressources. Or, les deux principales sources de financement du gouvernement sont les recettes gnres linterne et laide extrieure. Mais que les fonds proviennent de lintrieur ou de lextrieur, une partie de largent des contribuables
alimente le budget gouvernemental. Il est donc judicieux, du point de vue de la gestion du secteur public, de mettre en place des mcanismes grce auxquels la responsabilisation ne se limite pas une responsabilit symbolique en gestion financire. Les gestionnaires du secteur public (que ce soit dans les pays bnficiaires de laide ou au sein des institutions des donateurs) sont tenus de rendre des comptes tout au long de la chane des rsultats, et les politiciens (que ce soit dans les pays bnficiaires de laide ou dans les pays donateurs) doivent rendre des comptes aux citoyens lgard de cette mme chane de rsultats. Le principe est donc le suivant : il faut tablir un cadre de rsultats convenant tous les acteurs, crer des systmes solides de gestion des rsultats et responsabiliser tous les acteurs quant aux rsultats viss. Cest ce que lOuganda tente de faire. LOuganda, qui est sans aucun doute un chef de file en Afrique au chapitre de limplantation de lapproche axe sur les rsultats, sefforce de maintenir le cap et de grer ses activits en fonction de limpratif des rsultats, dans un contexte o les grandes orientations changent constamment. Renseignements Personnes-ressources : Peter M. Ssentongo, commissaire adjoint la coordination et au suivi, gouvernement de lOuganda Courriel : peter.sentongo@nimes.go.ug Rema Nair Balasundaram, consultante, Politique oprationnelle et Services aux pays, Banque mondiale Courriel : rbalasundaram@worldbank.org
73

Aperu
es pays partenaires et les organismes de dveloppement travaillent de concert afin de mettre davantage laccent sur les rsultats dans le cadre de leurs programmes et projets sectoriels. Pour ce faire, ils salignent sur les stratgies nationales et les plans de dveloppement sectoriels, harmonisent les rapports relatifs aux rsultats et renforcent la capacit axer la gestion des programmes et des projets sur les rsultats. Alignement sur les stratgies nationales Tous les programmes ou projets financs par des donateurs, quel que soit leur type ou leur ampleur, doivent respecter les priorits nationales et sinscrire dans les stratgies et plans nationaux axs sur les rsultats que le pays sest donns (dcrits la partie 2 de ce document). Dans le contexte des stratgies de rduction de la pauvret (pour les pays faible revenu) et des plans nationaux de dveloppement (pour les pays revenu moyen), les organismes de dveloppement et les pays partenaires collaborent la dfinition des secteurs prioritaires dans lesquels les programmes et projets cibls pourront faciliter lobtention des rsultats viss par les pays. Ces partenariats font de plus en plus souvent appel des outils de gestion des rsultats bien prcis, car on sait que lapplication des principes de la GRD aux programmes et aux projets amliore lefficacit de la planification, des mcanismes de mesure, des rapports et de lapprentissage propos des rsultats de dveloppement dans les pays. Soutien du dveloppement sectoriel Les programmes et projets sectoriels peuvent aider considrablement un pays obtenir les rsultats de dveloppement escompts lorsquils sont grs systmatiquement dans loptique de lobtention de rsultats et de la performance. Le soutien au dveloppement sectoriel (dans le contexte des stratgies de rduction de la pauvret ou dautres plans globaux des pays) peut sappuyer sur divers mcanismes de financement : les organismes peuvent crer des fonds communs, fournir un soutien budgtaire aux programmes sectoriels, consentir des prts dinvestissement pour des secteurs prcis ou offrir des services de soutien technique ou danalyse. Les diffrents organismes de dveloppement adoptent diffrentes approches du soutien sectoriel, mais sefforcent dharmoniser et daligner leurs investissements sectoriels en vue de rduire au minimum les cots de transactions pour les pays partenaires. Harmonisation des rapports relatifs aux rsultats mesure que les organismes de dveloppement alignent leurs stratgies de coopration sur les priorits des pays et les objectifs de certains secteurs, ils continuent dharmoniser leurs exigences en matire de rapports sur les rsultats avec les systmes nationaux de suivi et dvaluation (S&E) qui aident les pays axer leur gestion sur les rsultats. Dans certains cas, les organismes de dveloppement acceptent de sinspirer des plans et rapports des ministres vocation sectorielle pour dterminer les sommes injecter, moyennant une valuation des ralisations courantes et la satisfaction de certaines conditions correspondant des repres ou des jalons techniques (quantitatifs et qualitatifs) sur lesquels toutes les parties se seront entendues. Dans dautres cas, ils sefforcent de regrouper et de simplifier les exigences en matire de rapports pour les pays partenaires, de manire limiter le double emploi et exploiter plus efficacement les capacits existantes. Renforcement des capacits Pour renforcer leurs capacits de planification stratgique, danalyse, de collecte de statistiques et de S&E, les pays partenaires devront bnficier dun soutien plus gnreux et mieux coordonn. En vue damliorer les capacits dans ces domaines primordiaux, les organismes de dveloppement font de certains programmes et projets en ce sens des lments centraux de leurs stratgies de coopration lchelle sectorielle. Ils collaborent en outre avec les pays partenaires tout au long du processus de programmation afin dvaluer le cadre de S&E et daligner
74
leur soutien au renforcement des capacits sur une stratgie nationale ou sectorielle de S&E, comme lillustrent certains des exemples figurant dans le Document de rfrence.
Principes de la GRD
Exemples doutils de gestion axe sur les rsultats utiliss dans le cadre des programmes et projets sectoriels
Pourquoi ces outils sont importants
Cadres de dveloppement sectoriel ou de rforme stratgique Cadres de rsultats des projets Ateliers de planification runissant les divers acteurs Mcanismes de coordination interorganismes (groupes conjoints, groupes de travail) Modles logiques (intgrs tous les lments prcdents)
Les organismes de dveloppement et les pays partenaires utilisent de concert les outils axs sur les rsultats afin daligner le soutien des donateurs visant les rsultats intermdiaires sur les rsultats de dveloppement nationaux durant le processus de planification. Ces outils servent aussi de points de rfrence lors de lexcution des interventions et de la mesure des rsultats. Les plans oprationnels, budgets et mcanismes financiers axs sur les rsultats, lchelle dun secteur ou dun projet, dcrivent clairement la faon dont les intrants vont faciliter lobtention des rsultats intermdiaires, qui permettront de matrialiser les rsultats gnraux viss par le pays.
Plans de travail et budgets annuels Systmes de gestion financire
Systmes de S&E sectoriels ou visant un projet prcis (y compris les SIG) Plans oprationnels et guides de S&E sectoriels ou visant un projet prcis Cadres de mesure de la performance Stratgie sectorielle de suivi de la performance Contrles annuels de la qualit des services offerts aux clients/bnficiaires valuation/examen des sources de donnes
Les systmes, plans, cadres et instruments de S&E dcrivent les indicateurs de rsultats intermdiaires lchelle dun secteur ou dun projet, ainsi que les mthodes de collecte et danalyse des donnes, dterminent lattribution des rles et responsabilits en matire de S&E et proposent des mthodes normalises dvaluation des progrs raliss.
Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts
tudes spciales (thmatiques ou analyses de rentabilit ) et examens des politiques Rapports de suivi externes et internes valuations de limpact social mi-parcours ou valuations des rsultats sectoriels/thmatiques Jalons techniques lis aux calendriers des dcaissements Examen des programmes sectoriels Audits financiers et de la performance Fiche de rendement et rapports dactivits priodiques
Les tudes, examens, valuations et activits de suivi visent tous examiner les problmes lis lobtention des rsultats, et proposer des moyens dadapter les stratgies dexcution au besoin, lchelle dun secteur ou dun projet.
Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation
Rapports annuels sur la performance, lchelle dun secteur ou dun projet Consultations auprs des divers acteurs Analyse des valuations
Les rapports et les consultations permettent aux hauts fonctionnaires, aux ministres vocation sectorielle, aux organismes de dveloppement, la socit civile, aux bnficiaires de la collectivit et dautres acteurs importants de savoir quels progrs ont t raliss en ce qui concerne lobtention des rsultats intermdiaires ainsi que des rsultats gnraux souhaits par le pays, lchelle dun secteur ou dun projet.
Brsil : Le programme Bolsa Familia
75
Brsil : Le programme Bolsa Familia Accrotre les transferts de fonds en faveur des populations pauvres
Auteure : Kathy Lindert, conomiste principale, LCSHS, Banque mondiale Sommaire
n 2003, le gouvernement de Luiz Ignacio Lula da Silva a lanc un programme global visant stimuler la croissance et le progrs social au Brsil. Sur le plan social, llment cl de ce programme tait une rforme en profondeur du filet de scurit sociale brsilien, savoir le programme Bolsa Familia, lequel devait runir quatre programmes de transfert de fonds en un seul, gr par un nouveau ministre du Dveloppement social. Ces transferts visent de prfrence les femmes de chaque famille. Le programme appuie la mise en valeur du capital humain lchelle des familles, en rendant les transferts conditionnels certains choix, par exemple lassiduit des enfants lcole, lutilisation des cartes sant ou le recours dautres services sociaux. Depuis son lancement, le programme Bolsa Familia a connu une forte expansion, puisquil visait environ 26,4 millions de personnes en janvier 2005. Dici la fin de 2006, on prvoit qu peu prs 44 millions de Brsiliens en bnficieront, dont au moins les deux tiers sont des personnes extrmement pauvres. En ce qui concerne le nombre de bnficiaires, le programme Bolsa Familia est de loin le plus important programme de transfert de fonds conditionnel de tous les pays en dveloppement. Les systmes sur lesquels il sappuie pour la slection des bnficiaires, le suivi et lvaluation, le contrle de la qualit et laugmentation de laide ont des rpercussions bien au-del du Brsil. Le projet de la Banque mondiale qui vient soutenir le programme Bolsa Familia a t labor selon les principes de la gestion axe sur les rsultats, et repose sur deux grands volets. Premirement, des mcanismes ont t tablis pour aligner les versements sur les rsultats par exemple, en apportant des amliorations techniques concrtes dans des domaines comme le ciblage des bnficiaires. Les activits rattaches aux trois volets techniques du prt permettent collectivement de contribuer aux objectifs cls en matire de performance. Une fois quil est dmontr que ces objectifs ont t atteints, la cadence des versements sacclre. En effet, le pourcentage consenti passe de 8 p. 100 un chiffre compris entre 9 et 11 p. 100, selon la performance. Deuximement, le projet prvoit un systme de suivi et dvaluation ax sur les rsultats, qui fait donc partie intgrante de larchitecture et de lexcution du programme. Ncessit dtendre sans tarder la porte du filet de scurit sociale brsilien En 2003, le gouvernement nouvellement lu de Luiz Ignacio Lula da Silva a lanc un programme global visant stimuler une croissance rapide et le progrs social au Brsil. Sur le plan social, la pice matresse de ce programme tait une rforme en profondeur du filet de scurit sociale brsilien, savoir le programme Bolsa Familia, qui se trouvait runir quatre programmes de transfert de fonds (voir lencadr) et les coordonnait avec dautres politiques et programmes sociaux. En date du mois de janvier 2005, le programme Bolsa Familia visait 6,6 millions de familles et reprsentait environ le quart des dpenses daide sociale du pays. Dici la fin de 2006, ce programme global devrait bnficier 11,2 millions de familles (quelque 44 millions de personnes). Le pourcentage que reprsente cet investissement social passerait de 1,1 p. 100 2,5 p. 100 des dpenses gouvernementales totales, et de 0,2 p. 100 0,5 p. 100 du produit intrieur brut (PIB) du Brsil. Le gouvernement de Lula a fait du programme Bolsa Familia son programme phare de protection sociale.
Que sont les transferts de fonds conditionnels? Les transferts de fonds conditionnels consistent verser de largent directement aux familles pauvres conformment un contrat social conclu avec les bnficiaires. Par exemple, ceux-ci doivent envoyer leurs enfants lcole rgulirement ou les amener un centre de sant. Pour les familles extrmement pauvres, cet argent constitue une aide durgence, tandis que les conditions imposes favorisent linvestissement long terme dans le capital humain.
Pourquoi rformer les programmes existants. Quatre programmes sociaux antrieurs la rforme ont t intgrs au plan gouvernemental de regroupement du filet de scurit sociale : Bolsa Escola (ministre de lducation), Bolsa Alimentao (minis-
76
tre de la Sant), Carto Alimentao (Fome Zero Faim Zro) et Auxlio Gas (ministre des Mines et de lnergie). Mme si chacun de ces programmes portait sur un domaine prcis promotion de la scolarisation, soins de sant, alimentation, compensation en raison du manque de subventions gouvernementales, etc. ces programmes faisaient double emploi et taient difficiles administrer. Ils offraient tous des transferts de fonds plus ou moins la mme population cible. Chacun disposait dune structure administrative, de mthodes de collecte de donnes, de procdures fiduciaires et de rapports publics bien distincts. Le filet de scurit sociale qui en rsultait tait caractris par de nombreuses lacunes et de nombreux chevauchements, et la fragmentation des programmes ne laissait aucune place de possibles synergies lchelle des familles dans les domaines de la scolarisation, de la sant, de la nutrition et dautres services. Bienfaits de lintgration. Le programme Bolsa Familia a intgr les quatre programmes en un seul programme de transfert de fonds conditionnel, gr par un nouveau ministre du Dveloppement social. Cette intgration a permis de mieux utiliser les ressources publiques en rduisant les frais administratifs et en amliorant le systme de ciblage des populations bnficiaires. On a procd une extension verticale du programme et des mthodes employes afin dintgrer le programme fdral aux programmes sociaux des tats et des municipalits, ce qui a largi et renforc le systme global de scurit sociale (ou en a facilit la coordination). En normalisant les indicateurs de rsultats et les procdures administratives lintrieur dun seul et mme programme (plutt que de conserver quatre programmes distincts), on a rduit la complexit bureaucratique. Enfin, lintgration de ce programme en tant que concept (cest--dire comme mode de pense, dexamen et de planification, mais aussi dadministration), a donn lieu tout naturellement des possibilits de synergie en ce qui a trait aux mesures grande chelle visant les pauvres, en matire dducation, de sant et de nutrition. Objectifs Le programme Bolsa Familia vise deux grands objectifs : premirement, rduire la pauvret et les ingalits qui marquent actuellement le Brsil, grce des transferts montaires directs aux familles pauvres; deuximement, rduire la pauvret et les ingalits lavenir, en offrant des incitatifs aux familles pauvres afin quelles constituent leur propre capital humain, cest--dire en les incitant continuer denvoyer leurs enfants lcole, les amener priodiquement aux centres de sant et faire appel
dautres services sociaux complmentaires. Pour atteindre ces objectifs, il faut russir sur deux plans : Sur le plan quantitatif Faire profiter un nombre beaucoup plus lev de pauvres (correctement cibls) du filet de scurit sociale. Sur le plan qualitatif Des rsultats nettement meilleurs, valus grce une amlioration avre dindicateurs du bien-tre des bnficiaires faciles comprendre, et des processus dexcution plus transparents. De manire gnrale, la dtermination du Brsil atteindre les objectifs du programme Bolsa Familia la amen mieux saligner sur les Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) par exemple, rduire la malnutrition (OMD l), assurer lducation primaire pour tous (OMD 2), rduire la mortalit infantile (OMD 4) et amliorer la sant maternelle (OMD 5) , grce des mesures destines stimuler la demande dinvestissements dans les domaines de lducation, de la nutrition, et de la sant des femmes enceintes et des jeunes enfants. Conception et excution Partant des programmes antrieurs et des enseignements qui en ont t tirs, on a conu le programme Bolsa Familia en fonction de quatre concepts cls de gestion : Lunit familiale (plutt que lindividu ou la collectivit) constituait le bnficiaire tout dsign, et devait son tour respecter les exigences du programme. Les conditions pralables liant les transferts de fonds des incitatifs destins favoriser linvestissement dans le capital humain taient juges essentielles au renforcement du rle du programme comme investissement dans la rduction de la pauvret long terme. En mettant laccent sur lintgration verticale, on pouvait former des partenariats dcentraliss complmentaires dans le cadre de programmes sociaux des tats et des municipalits. On est en train de renforcer le registre unifi des mnages (baptis Cadastro Unico) du point de vue technique, afin quil constitue un mcanisme plus efficace de ciblage des bnficiaires ainsi que dadministration et de planification stratgique gnrale. Ciblage des pauvres. De par sa nature, le programme Bolsa Familia vise deux groupes cibles : les groupes extrmement pauvres (familles dont le revenu par personne est infrieur 17 $US par mois) et les groupes moyennement pauvres (familles dont le revenu mensuel par personne est
77
Soutien de donateurs internationaux Le gouvernement du Brsil a demand la Banque mondiale de sassocier au programme Bolsa Familia, dans le prolongement du soutien quelle accorde depuis longtemps aux programmes sociaux brsiliens dans le cadre de la rforme des politiques nationales. Parmi les mesures prises cet gard, mentionnons un programme triennal continu dactivits conomiques et sectorielles en matire daide sociale, appuy la fois par la Banque et le Royaume-Uni. Par ailleurs, le PNUD appuie le programme Bolsa Familia par lintermdiaire du ministre du Dveloppement social, et la Banque interamricaine de dveloppement a entrepris une initiative parallle en vue de ladoption dune approche sectorielle devant soutenir le programme. Si lon exclut les fonds de contrepartie, le prt quadriennal de la Banque devrait totaliser 572,2 millions de dollars amricains.
compris entre 17 $US et 34 $US). Selon la composition et les revenus du mnage, le programme fournit entre 5 et 33 $US (la moyenne tant de 24 $US). Ces sommes ont t fixes de manire rduire le plus possible le nombre de personnes susceptibles de perdre les avantages offerts par les anciens programmes. Le transfert moyen par bnficiaire reprsente environ 6 p. 100 du salaire minimum et 19 p. 100 du seuil de pauvret tabli par la Banque mondiale. Conditions pralables visant la mise en valeur du capital humain. La loi exige que les paiements soient verss de prfrence la femme du foyer parce que de nombreuses tudes ont rvl que les femmes accordaient plus souvent la priorit aux investissements dans lducation, la sant et lalimentation de leurs enfants. Les transferts de fonds sont donc effectus condition que tous les membres de la famille admissibles respectent des exigences clairement dfinies en matire de dveloppement humain : assiduit lcole, visites prnatales, vaccination et recours dautres services sociaux. Caractristiques novatrices du mcanisme de prt. Le prt consenti par la Banque mondiale lappui du programme Bolsa Familia est un outil personnalis qui combine trois caractristiques novatrices. Premirement, on a tabli un prt-programme adaptable (PPA) deux phases. La premire phase (2004-2006) vise renforcer lefficacit du filet de scurit sociale en regroupant les quatre programmes de transfert de fonds conditionnels, en comblant les lacunes quant la porte, en liminant les doubles emplois, en amliorant les systmes servant dfinir la population cible et en laborant un systme efficace de suivi et dvaluation. Latteinte des objectifs cls mesure laide dindicateurs de rsultats clairement dfinis agit comme une srie de dclencheurs qui permettent de passer la deuxime phase du PPA (2007-2008). Cette dernire a pour but de raffermir et dintensifier les amliorations et innovations techniques de la premire phase. Deuximement, le projet a t labor selon une approche sectorielle (voir lencadr). Le volet du projet vis par cette approche (551 millions de dollars amricains) est destin principalement rembourser au gouvernement les transferts de fonds conditionnels. De plus, on a tabli un volet technique distinct afin de mieux cibler les bnficiaires (4,4 millions de dollars amricains).
Un volet technique porte sur llaboration du nouveau systme de suivi et dvaluation, entre autres des instruments et des processus de suivi de ladmissibilit, des paiements, du respect des conditions pralables, etc. (7 millions de dollars amricains). Un volet institutionnel relativement modeste (2,8 millions de dollars amricains) permet aussi de renforcer la capacit institutionnelle du programme Bolsa Familia, tandis quun cinquime volet appuie la gestion de projets. Troisimement, on a mis en place des mcanismes destins assujettir les transferts de fonds conditionnels lobtention de rsultats dans ce cas-ci, des amliorations techniques prcises apportes au programme. Globalement, les activits vises par les trois volets techniques du prt contribuent latteinte dobjectifs cls qui dterminent la performance du programme. Lorsquon sait que ces objectifs ont t atteints, le pourcentage des versements mensuels passe de 8 p. 100 un chiffre compris entre 9 et 11 p. 100 du budget du programme Bolsa Familia.
78
Quest-ce quune approche sectorielle? Lapproche sectorielle dun programme est une procdure qui consiste offrir un soutien financier dans le contexte de politiques sectorielles assorties de cibles qualitatives et quantitatives clairement dfinies. Une telle approche englobe gnralement : un programme moyen terme dirig par le gouvernement, qui dispose de sources de financement de contrepartie affectant les fonds aux mmes priorits; un processus officiel de coordination des activits des donateurs, dans le cadre duquel les rles sont clairs et les rgles, convenues par tous; un systme de suivi ax sur les rsultats pour les principaux intrants, extrants et effets; un systme commun (dans la mesure du possible) pour les rapports lis aux procdures et la gestion financire.
Liens entre S&E, excution et rsultats Le regroupement des programmes existants de transfert de fonds conditionnels est un rsultat intermdiaire atteindre durant la phase 1 du projet. La ralisation de cet objectif se traduira concrtement comme suit : Au moins les deux tiers des familles pauvres devraient bnficier des transferts du programme Bolsa Familia. Les programmes antrieurs la rforme auront t limins, et les anciens bnficiaires, exclus de ces programmes ou transfrs au rgime Bolsa Familia. Les cots des transactions lies aux paiements de transferts auront t rduits. Le systme de suivi et dvaluation du projet (amlior grce lun des volets techniques) aidera dterminer si ces objectifs cls ont t atteints. Si ce nest pas le cas, il faudra en tablir la raison (par exemple, cause du manque de fonds, parce que la volont politique dliminer progressivement les programmes antrieurs visant les familles fait dfaut, etc.). Par contre, latteinte de ces objectifs particuliers entranera une augmentation des dcaissements (qui passeront de 8 p. 100 un chiffre compris entre 9 et 11 p. 100). La matrialisation de lensemble des objectifs entranera quant elle la mise en uvre de la deuxime phase du prtprogramme adaptable.
Liens entre le rythme des dcaissements et le cadre de gestion axe sur les rsultats. Le fait de rgler le rythme des dcaissements (lapproche sectorielle) sur des amliorations mesurables apportes au programme (les trois volets techniques) vise plusieurs objectifs qui suivent la logique du cadre de gestion axe sur les rsultats : La Banque, titre de prteur, et le gouvernement brsilien, titre demprunteur, sont lis par un partenariat pragmatique qui appuie le programme Bolsa Familia. Chacun reconnat quil faut apporter court terme des amliorations techniques aux systmes du programme, et chacun bnficie de ces amliorations. On observe une interdpendance immdiate et des synergies plus videntes entre lexcution efficace (latteinte de lobjectif touchant la consolidation du filet de scurit sociale, dfini dans le volet 1) et les activits techniques (ciblage, suivi et valuation, etc.) qui pourraient, en temps normal, tre accomplies par des units administratives indpendantes dissocies des rsultats escompts. Lorganisme dexcution est de plus en plus incit atteindre les objectifs cls (ou mieux encore, les dpasser) en ce qui concerne lamlioration des systmes. Si ces objectifs sont atteints, le pourcentage de financement du prt augmentera et les dcaissements sacclreront. Cest pourquoi les ministres des Finances et de la Planification ont aussi fortement intrt appuyer sans retenue les activits techniques cruciales qui vont faciliter latteinte de ces objectifs cls.
Liens entre un systme efficace de suivi et dvaluation (S&E) et le cadre de gestion axe sur les rsultats. Le nouveau systme de suivi et dvaluation, qui est un lment cl de larchitecture de base du programme Bolsa Familia, va dans le sens de la logique du cadre de gestion axe sur les rsultats. Le gouvernement prconise en effet ladoption dun systme de S&E ax sur les rsultats depuis le dpart. La mise en uvre de ce systme suppose le renforcement des capacits internes, la personnalisation dun systme volu dinformation de gestion, llaboration de nouveaux instruments de suivi et dvaluation de lexcution, et la collecte de donnes jour sur les activits et les extrants, ainsi que dinformations sur les rsultats long terme. Il ne sagit pas seulement de recueillir des donnes, mais aussi dobtenir une rtroaction utile propos de la qualit des services et de lexcution du programme. Problmes Depuis la cration du programme vedette Bolsa Familia, en octobre 2003, les responsables du programme on d composer avec les attentes particulirement leves du public, celui-ci voulant que des rsultats concrets, voire radicaux, sur le plan social
79
se fassent sentir sans tarder. Dans le but datteindre tout le moins les cibles trs ambitieuses touchant la clientle vise, le gouvernement a rapidement largi la porte du programme, ds la premire anne. Pourtant, comme la fait remarquer une presse toujours vigilante et trs intresse, la porte dun programme est une chose, mais la qualit de la mise en uvre en est une autre. Les journalistes ont dailleurs fait tat des points faibles du mcanisme de ciblage (le Cadastro nico), ainsi que du suivi des conditions pralables remplir. En vrit, ces problmes nont rien de nouveau. Bon nombre des difficults ont t hrites des programmes antrieurs la rforme et, en fait, le projet de la Banque mondiale ax sur les rsultats visait justement les aplanir. Mme avant lapprobation par le Snat et la signature du prt, les responsables de la Banque ont travaill en troite collaboration avec leurs homologues ministriels. Ils cherchaient engager un dialogue permanent et offrir une assistance technique sur la meilleure faon de dfinir, de mesurer, de surveiller et dvaluer le ciblage des bnficiaires et dautres systmes de soutien et, de manire gnrale, assurer la qualit du projet et la ralisation des extrants long terme. Modifications en cours dexcution Puisque le programme Bolsa Familia est en quelque sorte le produit de plusieurs programmes sociaux qui lont prcd, il constitue en soi un changement. Dans loptique de la gestion axe sur les rsultats, un processus itratif visant constamment adapter et amliorer un programme constitue un lment fondamental de conception, et non un signe dchec. Tout programme social, quel que soit le pays qui le met en uvre surtout sil est aussi vaste que celui-ci peut tre la proie de fraudes et subir des pertes. Les volets ciblage et suivi et valuation du programme sont en ralit des mesures de prvention permettant de prvoir, de cerner et de minimiser la fraude. cet gard, voici quelques exemples des modifications apportes par le gouvernement : Il a rendu un dcret annonc grand renfort de publicit (un regulamento), qui nonce clairement les lignes directrices oprationnelles du programme. Il a conclu des ententes officielles qui clarifient les responsabilits des ministres de lducation et de la Sant en ce qui concerne le suivi et la fourniture dinformations au ministre du Dveloppement social propos des conditions pralables.
Il a cr un rseau officiel (rede de fiscalizao) charg de fonctions de surveillance, daudit et de contrle de la fraude dans le cadre du programme Bolsa Familia, en collaboration avec le ministre public (Ministerio Pblico) et dautres organismes daudit publics (procuradorias, TCU), en vue de faire le suivi des paiements verss et dviter les fraudes. Il a pris des mesures pour amliorer le Cadastro nico, notamment : tablissement de mcanismes de contre-vrification destins rduire les chevauchements, ce qui a permis de dtecter quelque 200 000 cas o des prestations taient verses en double; cration dun groupe de travail charg de revoir les critres dadmissibilit et damliorer les questionnaires; organisation dactivits de formation lintention des municipalits afin de renforcer lexcution du programme; dfinition dun indice de qualit aux fins de suivi et dvaluation du Cadastro. Il a renforc le contrle social par les citoyens en publiant sur Internet les noms des bnficiaires par municipalit et en mettant sur pied un service dappel pour que les citoyens puissent dnoncer les irrgularits et les possibles cas de fraude, et rtabli les comits locaux afin de permettre aux citoyens de surveiller la mise en uvre du programme. Il a entrepris des travaux en vue dvaluer limpact du programme. Facteurs de russite Il est encore trop tt pour juger du succs du programme Bolsa Familia ou du soutien des prteurs internationaux, mais le cadre de rsultats est de toute vidence au cur de lvolution de la situation. En effet, la gestion axe sur les rsultats suppose du point de vue technique ltablissement dobjectifs cls lis aux dcaissements, afin de renforcer lexcution du programme. Mme avant que le prt soit sign (et avant les premiers dcaissements), le gouvernement a commenc travailler activement dans le sens des objectifs cls qui devaient servir de dclencheurs. Rsultats obtenus et escompts Depuis son lancement en octobre 2003, le programme Bolsa Familia a pris une expansion exponentielle, puisquil touchait 26,6 millions de personnes en janvier 2005. Dici la fin de 2006, on prvoit quenviron 44 millions de personnes en bnficieront. Cette ralisation se transpose ainsi en rsultats intermdiaires dans le cadre de rsultats :
80
Au moins les deux tiers des familles extrmement pauvres bnficieront des transferts de fonds du programme Bolsa Familia. Au moins 40 p. 100 de lensemble des transferts iront aux familles se trouvant dans le quintile infrieur pour ce qui est de la rpartition des revenus. Au moins 80 p. 100 des enfants dge scolaire dans les familles extrmement pauvres iront lcole primaire. Au moins 95 p. 100 des enfants bnficiaires auront une carte sant et lutiliseront. Enseignements tirs de la phase de conception Le programme Bolsa Familia met en relief des enseignements tirs de projets antrieurs raliss au Brsil et ailleurs, notamment de la longue exprience qua le Brsil des transferts de fonds conditionnels. Voici certains des principaux enseignements tirs durant la phase de conception : Lapproche sectorielle permet aux donateurs daccorder moins dimportance aux exigences procdurales et fiduciaires, pour ainsi affecter leurs ressources plus rationnellement et offrir une assistance technique sectorielle plus efficace, plus vaste et plus utile. Les approches sectorielles encouragent les donateurs mettre en commun leurs contributions financires et lavantage comparatif des divers organismes, afin de susciter ventuellement un impact lchelle de secteurs tout entiers, quil serait impossible dobtenir lchelle dun seul projet. En renforant le cadre fiduciaire de lemprunteur et en misant sur son exprience de la gestion financire, lapproche sectorielle ralise le vu dun bon nombre de pays, qui souhaitent quon harmonise les exigences des donateurs, afin dliminer la ncessit de tenir des dossiers parallles respectant les procdures propres chaque donateur, ce qui accapare les ressources. De plus, lexprience qua la Banque mondiale des approches sectorielles indique quen rationalisant les systmes et les exigences fiduciaires, on permet au prteur damliorer considrablement son processus de supervision, grce laccent mis sur les conseils techniques relatifs aux enjeux sectoriels plutt que sur la surveillance des erreurs de procdure. Les emprunteurs doivent sapproprier le processus, le superviser et maintenir leur engagement. Parce quil sagit de linitiative sociale vedette du gouvernement Lula, le programme Bolsa Familia a bnfici du soutien des hautes instances politiques et du grand public galement. La plupart des gens considraient que le regroupement des programmes de
transfert de fonds conditionnel permettrait de tabler sur les succs passs et damliorer la performance. Ce programme a obtenu laval des partis politiques, des diffrents secteurs du gouvernement, des universitaires, de la socit civile et mme des mdias. Les transferts de fonds conditionnels sont ralistes du point de vue oprationnel et politiquement acceptables. Lappropriation par le Brsil des transferts de fonds conditionnels et lengagement du pays cet gard ont t renforcs par le fait que le grand public comprenait que lintgration amliorerait lefficience et lquit de ces instruments. Certains donateurs internationaux ont prouv eux aussi que les transferts de fonds conditionnels taient ralistes sur le plan oprationnel et politiquement acceptables en tant quapproche de laide sociale. On peut apaiser les craintes de ceux qui croient que laide montaire consentie nest quune forme daumne par les moyens qui suivent : en tablissant un lien entre cette aide et des comportements souhaitables, comme le fait denvoyer ses enfants lcole ou de leur offrir des soins de sant; en versant largent aux mres, dont les dcisions propos de laffectation des ressources du mnage favorisent gnralement la saine alimentation, la sant et lducation des enfants; en faisant un suivi et une valuation honntes des rsultats. Les programmes de transfert de fonds conditionnels ont amlior les indicateurs et les rsultats en ducation. Une valuation ex ante effectue par Bourguignon, Ferreira et Leite (2003) a rvl que le programme brsilien Bolsa Escola (qui a prcd Bolsa Familia) avait fait augmenter fortement le nombre denfants inscrits lcole et diminuer le nombre denfants qui travaillaient uniquement. Des simulations utilisant des mthodes semblables montrent que le programme Bolsa Familia pourrait faire augmenter considrablement les taux de russite scolaire et rduire les cas de redoublement. Les conditions pralables lies au capital humain peuvent aiguiller les bnficiaires vers des services complmentaires. Lexprience acquise lchelle internationale montre que les efforts visant aiguiller les bnficiaires de programmes de transfert vers dautres services complmentaires peuvent rduire leur dpendance par rapport laide sociale. Les transferts de fonds peuvent servir de stratgies permettant aux pauvres de saffranchir de laide et de se sortir de la pauvret. Les programmes de cette nature ncessitent des capacits administratives suffisantes. Mme si le programme Bolsa Familia a t mis sur pied depuis peu et quil est gr par un nouveau ministre, il a t rig sur les fondements des programmes ant-
81
rieurs la rforme par exemple, le maintien de lacheminement direct des paiements, par le biais du systme bancaire trs dvelopp du pays. En outre, bon nombre des employs affects au ministre du Dveloppement social en gnral, et au programme Bolsa Familia en particulier, ont une longue exprience de la gestion ou de lexcution des programmes fdraux antrieurs la rforme, ou de programmes locaux similaires de transfert de fonds. La cration de mcanismes de prt innovateurs peut prendre du temps. La Banque mondiale a constat maintes reprises que ses clients savaient gnralement ce quils voulaient. Pour les satisfaire (en particulier les emprunteurs revenu moyen), elle doit continuellement innover dans la faon dont elle labore et structure ses mcanismes de prt. Toutefois, ce type dinnovation est non seulement fastidieux, mais aussi coteux en temps. Il faut souvent solliciter lapprobation des hautes instances de la Banque; et, ds le dbut de toute initiative, il faut faire participer au processus tous les services concerns sans exception. En gnral, linnovation est envisageable si elle est logique et axe sur les besoins du client, et si elle saccompagne de certaines assurances en ce qui concerne les cadres fiduciaires et les mesures de sauvegarde. Cela ncessite une planification lavance mais aussi, dans la plupart des cas, un processus parallle de discussion et dapprobation touchant le mcanisme lui-mme. Conclusions et applicabilit dautres programmes Le programme Bolsa Familia nous claire beaucoup propos de la conception et de la mise en uvre dun cadre de rsultats dans le contexte dune initiative courante la fois vaste et complexe. Il a t prsent lors de rencontres internationales, par exemple la Confrence sur lintensification de la lutte contre la pauvret, qui sest droule Shangha en mai 2004. Comme on a pu le lire dans les actes de cette confrence [TRADUCTION] : De multiples catgories dinterventions peuvent tre intensifies, et on entend parler des russites, qui sont adaptes ailleurs, comme en tmoigne les tudes de cas effectues. Par exemple, il existe au Mexique et au Brsil des systmes de transfert de fonds aux familles pauvres cibles. Les programmes de protection sociale des pays dAmrique latine et dautres rgions du monde peuvent sinspirer du programme Bolsa Familia.
Premirement, de par le nombre de bnficiaires, il sagit de loin du plus important programme de transfert de fonds de tous les pays en dveloppement, programme qui a connu une expansion extrmement rapide. Les problmes que soulve ltablissement de systmes pour slectionner les bnficiaires, faire le suivi et lvaluation, assurer le contrle de la qualit et intensifier les interventions ne sont pas uniques au programme Bolsa Familia, bien au contraire. Bon nombre des systmes labors pour le programme Bolsa Familia pourraient sappliquer de nombreux autres pays, en particulier dans le cas des programmes dcentraliss. Par exemple, les contrles de la qualit par chantillonnage alatoire effectus dans le cadre du programme Bolsa Familia fournissent une prcieuse rtroaction permettant aux autorits fdrales de superviser le programme lchelle locale. On est dj en train dadapter dautres projets le mcanisme de prt labor pour le projet de la Banque mondiale lappui du programme Bolsa Familia. Voici certains exemples rcents, au Brsil : On est en train dadapter le cadre de rsultats li aux dcaissements une approche sectorielle pour ltat du Ceara. On a adapt le cadre de rsultats et les mcanismes de dcaissement en prvision dun nouveau projet de transport. La Banque interamricaine de dveloppement (BID) a labor un mcanisme de prt similaire afin dappuyer le programme Bolsa Familia et le ministre du Dveloppement social (ctait la premire approche sectorielle du genre la BID). On a galement demand aux responsables du programme Bolsa Familia de donner des conseils et de faire des prsentations aux reprsentants dautres pays qui envisagent dadopter des approches similaires axes sur les rsultats. Un important message est toujours transmis ces occasions : il importe davoir de nombreuses options et de personnaliser les programmes en fonction des ralits locales et des besoins particuliers associs une activit donne. Comme la montr lapproche sectorielle adopte par la Banque mondiale lappui du programme Bolsa Familia, il nexiste pas de solution idale dans tous les cas, et le succs (potentiel) dun programme dpend maints gards de la capacit des donateurs sadapter aux besoins prcis de ce programme.
82
Rsum : Comment les principes de la GRD ont t appliqus au programme brsilien Bolsa Familia 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Ctait dans cet esprit que lquipe travaillait avec ses clients. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Le cadre de rsultats se voulait tout la fois cumulatif et rgl en fonction des rsultats escompts accepts par toutes les parties. 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. Le projet sappuie sur les systmes de rapports financiers du pays, ainsi que sur le suivi technique des activits lies au programme. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. Le cadre de rsultats li des conditions pralables au dcaissement, axes sur une amlioration de la performance a t conu dans cet esprit. Il met laccent sur les rsultats viss : il faut dterminer si lon peut effectivement aider les gens chapper la pauvret et dterminer une faon de le mesurer. Il porte aussi sur les rsultats lchelle des tats/provinces. 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Le gouvernement brsilien utilise linformation relative aux rsultats pour amliorer le regroupement de ses programmes de protection sociale. Il tient compte dans ses dcisions des rsultats du programme Bolsa Familia et des donnes issues des activits de mesure. La responsabilisation et la transparence sont deux lments cls de ce processus.
Rfrences Bourguignon, Franois, Francisco H. G. Ferreira et Philippe G. Elite. Conditional Cash Transfers, Schooling, and Child Labor: Micro-Simulating Brazils Bolsa Escola Program , World Bank Economic Review, vol. 17, n 2, 2003. Rawlings, Laura. Cash Based Transfers, document de travail de la Banque mondiale, LCSHS, 2004. Banque mondiale. Project Appraisal Document: Brazil Bolsa Familia Project, rapport n 28544-BR, 25 mai 2004. Le point sur la mise en application du cadre de rsultats Kathy Lindert, Banque mondiale, Brasilia, novembre 2005 Le systme de rapports touchant les rsultats tait pleinement oprationnel en 2005. Il a t lun des moteurs du renforcement du programme Bolsa Familia. Si 2004 a t une anne de transition complexe pour ce programme, 2005 a sans aucun doute t une anne de maturation . Durant lanne 2004, les responsables dun programme tout rcent se sont efforcs de mieux dfinir son identit, sa structure institutionnelle et son cadre juridique, et ce, pendant la mise en uvre dune imposante rforme ministrielle. Mme durant cette priode critique, le cadre de rsultats a servi de guide au programme Bolsa Familia, mettant laccent sur la consolidation de larchitecture de base dans plusieurs secteurs cls. Depuis (et particulirement en 2005), le gouvernement a pris des mesures concrtes pour atteindre bon nombre des objectifs cls quavaient mis en lumire le cadre de rsultats et le systme de rapports. Voici quelques exemples dactivits rcentes toutes appuyes par des objectifs cls du cadre de rsultats : Renforcer le systme de ciblage : a) en clarifiant les lignes directrices oprationnelles pour le systme de registre; b) en faisant des contrevrifications linterne et entre les divers systmes afin de confirmer ladmissibilit et dliminer les chevauchements; c) en accdant la base de donnes du registre (ministre du Dveloppement social et municipalits); d) en affinant les instruments dapplication des critres dadmissibilit et revoyant le questionnaire denregistrement (ce mois-ci).
83
Renforcer la gestion intergouvernementale du programme grce la conclusion dententes officielles entre lorganisme central (ministre du Dveloppement social) et les entits infranationales brsiliennes. Ces ententes verticales sont assorties de conditions et de cibles institutionnelles en change dincitatifs financiers prcis qui ont t tablies la lumire du cadre de rsultats afin de garantir la qualit de lexcution du programme. laborer et mener une valuation dimpact, les premires donnes devant tre recueillies ce mois-ci, afin de suivre et de mesurer les divers impacts du programme. laborer et mettre en place des outils amliors de supervision du programme et de contrle de la qualit. Une autre innovation importante a rsult des enseignements tirs du programme : on a officiellement tendu lapproche du cadre de rsultats aux volets dcentraliss de lexcution du programme. Comme nous lavons vu prcdemment, ce cadre de rsultats a t mis en application par lorganisme central dans le cadre de ses relations avec les nombreuses entits infranationales participant lexcution de certains aspects du programme. Pour ce faire, le ministre du Dveloppement social a ngoci et officialis des ententes avec les organismes infranationaux (26 tats et plus de 5 000 municipalits). Ces ententes noncent des conditions et des rsultats prcis lis la qualit de lexcution, en change dincitatifs financiers. Il sagit l dune dmarche trs novatrice pour mettre en uvre un programme de transfert de fonds conditionnel dans un contexte dcentralis. Les dcideurs et les spcialistes des volets techniques du programme travaillent en respectant la lettre les lignes directrices du cadre de rsultats, afin de renforcer le programme Bolsa Familia. Le cadre de rsultats sert effectivement de guide pour ce processus, et des objectifs cls permettent de faire le suivi des progrs raliss. En ce qui concerne le projet de la Banque royale qui appuie Bolsa Familia, le principal enseignement tirer tient limportance de bien rgler les objectifs cls dordre technique par rapport aux incitatifs financiers. Malgr les retards initiaux qui ont nui
lefficacit du programme, le rglage envisag par les responsables semble toujours convenir; certaines mesures sont prises plus rapidement et plus en profondeur que prvu, tandis que dautres prennent un peu plus de temps. Il demeure que les responsables des futures activits du genre devront se pencher sur les capacits institutionnelles et politiques ncessaires aux rformes lorsquils tenteront daligner un cadre de rsultats sur les dcaissements et les amliorations techniques touchant un programme. Mme si le programme dcrit ici est relativement rcent et que lvaluation de son impact est en cours, certains rsultats sont dj vidents : a) on a pu mesurer des gains defficience, puisque les frais dadministration du fdral ont baiss grce au regroupement des quatre programmes en un seul; b) on constate des impacts positifs sur les conomies locales, puisque les transferts gnrent des activits conomiques lchelle locale (en particulier dans les petites municipalits moins bien nanties). En outre, les valuations des programmes antrieurs la rforme rvlent : a) que les rsultats du ciblage sont trs encourageants (quintile infrieur); b) que le programme Bolsa Escola a eu un impact considrable; c) que le nombre dinscriptions et la russite scolaire sont la hausse; d) que le programme Bolsa Alimentao a eu des effets sur la consommation et le rgime alimentaires et sur la croissance des enfants. Renseignements Personne-ressource : Kathy Lindert, conomiste principale, Banque mondiale Courriel : klindert@worldbank.org Tlphone : +55-61-329-1000
84
Madagascar : Plan national daction environnemental

Auteurs : Guy Razafindralambo, coordonnateur, Programme environnemental 3 (PE3) Lisa Gaylord, co-prsidente, comit directeur mixte PE3 (chef de lquipe du dveloppement rural et de lenvironnement, USAID/Madagascar) Sommaire
adagascar doit relever dimportants dfis en matire de protection de la biodiversit, situation attribuable une forte diversit, lendmisme et au risque lev de catastrophes naturelles. Les rpercussions du sisme de dcembre 2004 et du tsunami qui a suivi ont amen le public mieux comprendre limportance dinstaurer des systmes de gestion des ctes plus rigoureux.
La troisime tape du Plan national daction environnemental (PNAE) met laccent sur sept rsultats atteindre : i) laborer des activits de dveloppement durable, ii) administrer les cosystmes des forts et les ressources hydriques de manire durable, iii) protger les cosystmes fragiles et les mettre en valeur en tant que zones protges et aires de conservation, iv) administrer les cosystmes ctiers et maritimes de manire durable, v) changer favorablement les comportements lgard de lenvironnement, vi) jeter les bases dun financement durable pour la gestion des ressources naturelles et de lenvironnement, vii) adopter de meilleures politiques environnementales et amliorer la gestion de lenvironnement. Des donnes dcoulant du systme de suivi et dvaluation (S&E) semblent confirmer les impacts positifs du programme sur le terrain; cependant, comme il ny a pas de repres objectivement vrifiables, il est difficile de tenir compte des attentes irralistes alimentes par des cibles trop ambitieuses. Ainsi, lexprience nous a appris que ces cibles doivent tre ralistes si lon ne veut pas miner la crdibilit du programme. Dans le cadre de la premire tape, lexcution du Plan national daction environnemental sest traduite par de nombreux projets distincts dirigs par les donateurs, qui ntaient pas ncessairement relis entre eux et pour lesquels la coordination entre donateurs tait minimale. Par contre, pour la troisime tape, on sattache amliorer la coordination avec dautres programmes, plus particulirement avec les grandes activits multilatrales de dveloppement rural, mais galement avec des programmes ou projets similaires dans des domaines comme la voierie, linfrastructure rurale, lnergie, lexploitation minire et le tourisme. Protger le pays en tte de liste des priorits mondiales en matire de conservation de la biodiversit Madagascar fait partie des 17 pays reconnus pour leur mgabiodiversit. Ensemble, ces pays reprsentent environ 80 p. 100 de la diversit biologique totale dans le monde. En raison de lextraordinaire diversit de Madagascar, de ses espces uniques et de la vulnrabilit de ce pays, un hectare de fort perdu Madagascar a un effet ngatif sur la biodiversit mondiale bien plus important quun hectare perdu peu prs nimporte o ailleurs sur la plante. En effet, Madagascar est souvent plac au premier rang des priorits mondiales en matire de conservation de la biodiversit. Les forts de Madagascar sont menaces par les pressions dmographiques, la pauvret et lagriculture non productive. La gestion environnementale laxiste mine la base de ressources naturelles en favorisant la dforestation, une gestion qui ne respecte pas les principes du dveloppement durable et une agriculture qui contribue dtruire lenvironnement. Lexploitation commerciale du bois est mal rglemente. La dforestation est exacerbe par les politiques centrales et par des institutions inefficaces. Les acteurs, en particulier lchelle locale et rgionale, ne contribuent pas vritablement enrayer le problme. Il nest donc pas surprenant de constater que plus de 80 p. 100 du couvert forestier original de Madagascar a maintenant disparu. Leffet combin dune productivit agricole dfaillante et dune croissance rapide de la population contribue acclrer la conversion des forts vierges restantes, qui ne couvrent aujourdhui que 15 p. 100 du territoire national, en cultures sur brlis. Les bassins hydrographiques et la stabilit du sol sen trouvent affaiblis, ce qui accrot les pertes conomiques attribuables lrosion accrue des sols, lenvasement et aux pnuries deau. Lobligation de construire, de remplacer et de rparer les infrastructures endommages (entreprise fort coteuse) contribue ce cercle vicieux. Le PIB (calcul en dollars de
85
1995) est pass denviron 383 $US en 1960 environ 246 $US aujourdhui. Objectifs En 1989, soit six ans avant de signer la Convention sur la diversit biologique, le gouvernement de Madagascar laborait le premier Plan national daction environnemental (PNAE) de lAfrique. Il sagissait alors du programme environnemental le plus complet et le plus ambitieux de tout le continent. Un programme dinvestissement long terme a t tabli en trois tapes, sur une priode de 15 ans. Lengagement ferme du gouvernement lgard de la protection de lenvironnement sest galement traduit par la reconnaissance et la ratification dimportantes conventions rgionales et internationales, ainsi que par une collaboration soutenue avec les donateurs internationaux afin de relever lnorme dfi environnemental de ce pays. La Charte de lenvironnement de 1990 ritre les proccupations du gouvernement en matire denvironnement, ainsi que son engagement lgard du Plan national daction environnemental. Lanc concrtement en 1991, le Plan national daction environnemental vise les objectifs suivants : administrer le patrimoine national que reprsente la biodiversit dans les zones protges, tout en garantissant le dveloppement durable des rgions environnantes; amliorer les conditions de vie des populations grce la protection et une meilleure gestion des ressources naturelles, en mettant particulirement laccent sur les bassins hydrographiques, le reboisement, lagroforesterie et lamlioration de lapprovisionnement en eau et des services dassainissement; promouvoir lducation, la formation et les communications propos de lenvironnement; amliorer les politiques et leur administration; tablir des mcanismes de recherche, de gestion des donnes et de suivi dans le domaine de lenvironnement. Un processus participatif a permis dintgrer les principes fondamentaux du plan daction environnemental dautres grandes initiatives, notamment le Document de stratgie pour la rduction de la pauvret de Madagascar (2000) et le Plan daction pour le dveloppement rural (2001). Comme ltablissent clairement ces documents stratgiques, le gouvernement reconnat les liens entre lenvironnement et le dveloppement durable.
Conception et excution du Plan national daction La premire tape du PNAE (1991-1997) visait crer un cadre stratgique, rglementaire et institutionnel qui soit rationnel. Il fallait tablir les conditions ncessaires pour que ce soit le pays, plutt que les donateurs, qui sapproprie le Plan national daction. La seconde tape (1997-2003), qui a permis de consolider les programmes de la premire tape, accordait un rle de direction plus net aux institutions nationales. La troisime tape (2003-2008) vise tendre les principes de protection de lenvironnement la gestion macroconomique et aux programmes sectoriels, y compris aux mcanismes de financement durable dans le domaine de lenvironnement. Une vaste coalition de donateurs offre son concours : des donateurs bilatraux (les tats-Unis, lAllemagne, la France, la Suisse et le Japon), des donateurs multilatraux (le Fonds pour lenvironnement mondial, la Banque mondiale, lAssociation internationale de dveloppement, le Programme des Nations Unies pour le dveloppement) et des ONG (la Fdration mondiale de la faune, Conservation International et la Wildlife Conservation Society). Le Plan national daction aide le gouvernement prendre les rnes du programme environnemental. Cette responsabilisation a favoris la transition dune approche strictement axe sur la conservation une dmarche selon laquelle on insiste davantage sur le lien entre la pauvret en milieu rural et la dgradation de lenvironnement. La seconde tape, qui tablait sur les enseignements tirs de la premire, visait tendre la conservation et le dveloppement au-del des rserves et des parcs nationaux et adopter une approche paysage rgionalise. Quant la troisime tape, entame en 2003, elle a pour objectif de prserver limportance et la qualit des ressources naturelles, et de voir ce que ces ressources soient exploites de faon assurer une croissance conomique durable et une meilleure qualit de vie aux citoyens.
86
Une approche corgionale de la conservation Madagascar a adopt une vaste approche rgionalise de la conservation, qui met laccent sur la protection des ressources cruciales, comme les bassins hydrographiques, par des mesures damnagement du territoire diffrents niveaux. L approche systmique englobe les analyses multisectorielles et la planification de multiples niveaux. Dans cette perspective largie, on met laccent sur le dveloppement conomique rgional et la lutte contre la pauvret. En outre, les pratiques agricoles non classiques sont, estime-t-on, la cl de la rduction de la culture sur brlis et de lamlioration de la gestion des ressources naturelles.
collaboration avec dautres programmes sectoriels tait anmique, ce qui a nui la collaboration destine trouver des solutions de rechange aux pratiques agricoles destructrices en milieu rural. Programme environnemental 3 (2003-2008). La troisime tape, qui est en cours, vise intgrer les proccupations environnementales la gestion macroconomique et aux programmes sectoriels qui mettent laccent sur les rsultats lchelle rgionale et locale. Madagascar sest maintenant dot de politiques favorables lenvironnement et dun cadre de rglementation. Pourtant, mme si ces politiques et rglements sont judicieux , ils ne changeront pas grandchose si les institutions qui doivent les appliquer prouvent des problmes de gouvernance (comme dans le cas du secteur forestier). De faon gnrale, ce plan daction environnemental chelonn sur 15 ans doit tre considr comme une initiative long terme dont le but est de donner au pays la capacit dassurer lui-mme la gestion de ses propres ressources naturelles. Cependant, la dgradation de lenvironnement ne sera pas freine, et encore moins inverse, si les stratgies de dveloppement axes sur la rduction de la pauvret ne sont pas fructueuses. Les actions et politiques qui conviennent doivent tre coordonnes entre les secteurs, afin que dveloppement et protection de lenvironnement aillent de pair. Ainsi, il faudra intensifier lexploitation des terres et trouver des sources de revenu non agricoles pour rpondre aux besoins des populations. Modifications en cours dexcution Des examens priodiques des progrs raliss relativement aux objectifs du Plan national daction ont t entrepris conjointement par le gouvernement et les donateurs. Le processus dexcution a volu et a t adapt en consquence. Passage une approche corgionale. En 1995, des ateliers scientifiques et des oprations dtablissement des priorits ont rvl que les priorits en matire de conservation se situaient dans une large mesure en dehors des limites du rseau des zones protges, ce qui a donn du poids lide dune vaste approche corgionale pour remplacer lorientation actuelle, qui se limite la conservation de la biodiversit dans les zones protges. Planification consultative plus vaste de multiples niveaux. La rorientation vers une approche corgionale a grandement favoris la planification consultative de multiples niveaux et la mise en uvre dune approche paysage au cours de la seconde tape. Ici, une approche commune des activits de conservation et de dveloppement axes sur la collec-
Problmes Chaque tape du Plan national daction a t parseme de problmes particuliers dordre pratique et conceptuel : Programme environnemental 1 (1991-1997). En ce qui a trait au problme gnral de la dgradation de lenvironnement Madagascar, la zone dintervention choisie pour la premire tape, soit les rgions protges et les zones priphriques, tait trop limite. Les analyses ont permis de mettre en lumire les causes sous-jacentes de la dtrioration constante de lenvironnement, et ont fait ressortir clairement la ncessit daborder la question de la protection lchelle tant nationale que rgionale. Malgr une crise agraire vidente, clairement lie la dgradation de lenvironnement, la premire tape accordait trop peu dattention lamlioration des pratiques agricoles, et a presque entirement exclu le secteur priv comme partenaire. Programme environnemental 2 (1997-2003). La seconde tape du Plan daction sest traduite par une opration plus complexe, excute lchelle nationale. Lobjectif quelle visait en matire de dveloppement, cest--dire inverser la tendance la dgradation de lenvironnement, tait prodigieusement ambitieux, sans doute trop ambitieux compte tenu du dlai imparti. La gamme des activits prvues comprenait une gestion amliore, des inventaires biologiques, un processus de planification et danalyse, lintroduction de nouvelles technologies et de nouveaux intrants, de la recherche en marketing, des systmes dinformation gographique, le transfert de la gestion aux collectivits locales et des mesures lies aux rgimes fonciers aux chelons local, rgional et national. Plusieurs des sept organismes dexcution taient nouveaux, tandis que dautres devaient srieusement renforcer leurs capacits. Le plan allait audel de leur mandat et de leurs capacits. En outre, la
87
tivit est apparue absolument essentielle lamlioration de la gestion des ressources naturelles et lintensification des activits agricoles. Rendre plus ralistes des objectifs trop ambitieux. Une tude mene par le gouvernement et plusieurs donateurs en fvrier 2001 a rvl que les objectifs taient trop ambitieux. Elle a mis en lumire des objectifs souhaitables qui exigeraient des interventions complmentaires allant au-del de la porte et des ressources du Plan national daction, plus particulirement lintensification de lexploitation des terres, la recherche de sources de revenu non agricoles, des politiques dexportation du bois et dexploitation forestire mieux adaptes et mieux appliques et le dveloppement conomique en gnral. On a donc rvis les objectifs de dveloppement de la seconde tape, en 2001, afin de limiter (et non dinverser) la dgradation de lenvironnement lchelle nationale. Crer un cadre logique stratgique, ax sur les rsultats. Un cadre rvis de planification et dexcution a t labor, lequel a contribu simplifier les seconde et troisime tapes. Grce cette restructuration, les objectifs de dveloppement sont devenus plus ralistes, lexcution est moins complexe et les interventions sont davantage axes sur les zones prioritaires. Les impacts et les rsultats attendus, transposs en indicateurs de suivi et en cibles, sont devenus plus raisonnables, ont t mieux formuls et sont plus faciles mesurer. Par ricochet, le cadre commun a favoris lappropriation du processus. Il en a dcoul une vision plus cohrente qui relie conceptuellement le dveloppement et la conservation et qui encourage laction multisectorielle, la participation de multiples acteurs et un modle plus intgratif de collaboration. Enfin, de meilleurs instruments et outils pour la planification, la gestion, la coordination et la prise de dcisions ont appuy une approche de la programmation axe sur les rsultats. Simplifier le modle de programmation et de budgtisation. Dans le cadre de la troisime tape, on pousse plus loin lapproche fonde sur les programmes, tout en sinspirant des enseignements tirs de la premire et de la deuxime tape. Par exemple, on a remplac le modle de programmation et de budgtisation par une planification et une coordination annuelles allges et qualitatives. Implanter un systme de S&E. On a tabli un systme de S&E exhaustif afin de structurer linformation gnre, de faon cerner les rsultats des diffrents projets qui constituent la troisime tape. Lunit de coordination (CELCO) qui relve du ministre de lEnvironnement, des Eaux et des Forts assure le suivi de ces projets, partir dune srie commune dindicateurs. Ce systme a t mis ni-
veau en fonction des facteurs suivants : normalisation en vue dharmoniser les systmes utiliss par diverses institutions, capacit danalyse spatiale, intgration de diffrents types de donnes, culture institutionnelle davantage axe sur les rsultats, donnes de meilleure qualit et accs plus facile aux rapports de S&E pour les dcideurs et les parties prenantes. Ce systme de S&E normalis repose toutefois sur le consentement des donateurs baser le suivi de leurs intrants sur les indicateurs et extrants communs, plutt que sur les apports financiers. Rsultats obtenus Impact positif sur le terrain. Les donnes dcoulant du systme de S&E du PNAE confirment limpact positif du programme sur le terrain, malgr la ncessit dtablir plus de repres objectivement vrifiables pour tenir compte des attentes irralistes alimentes par des cibles trop ambitieuses. Les effets intermdiaires rvlent ce qui suit : le taux de dforestation dans les zones protges (0,7 p. 100 par an) et dans les forts classes (1 p. 100 par an) est aujourdhui beaucoup plus faible que dans les forts non classes (1,5 p. 100); la dgradation des habitats vitaux a considrablement ralenti, passant denviron 1,7 p. 100 0,62 p. 100 par an; la qualit de la biodiversit dans les zones protges, mesure en fonction dun indice dendmisme compos, sest amliore, passant de 0,61 0,74; plus de 370 000 mnages en rgion rurale ont bnfici dinvestissements qui ont permis damliorer la protection des sols et de leau, ainsi que la productivit. Ces mnages ont profit dune augmentation de revenu denviron 10 p. 100 par an pendant toute la dure du projet, par rapport au groupe tmoin; les revenus touristiques associs aux visites dans les parcs nationaux sont passs environ 50 millions de dollars amricains en 2000, ce qui reprsente quelque 40 p. 100 de toutes les dpenses faites par les visiteurs de lextrieur du pays. Ces dpenses, qui connaissent une croissance rapide, profitent de plus en plus aux collectivits locales; le principe du pollueur payeur a t intgr aux dcisions lies aux investissements par le recours aux tudes dimpact sur lenvironnement. Capacit accrue dvaluer les rsultats de multiples niveaux. Au cours des annes venir, les progrs seront mesurs la lumire du cadre des objectifs stratgiques tablis pour la troisime tape, cadre qui
88

Nombre dinvestissements publics et privs conformes aux mesures dattnuation et de protection de lenvironnement, telles que prcises dans les tudes dimpact sur lenvironnement. Pourcentage des sources non budgtaires qui contribuent de faon importante aux cots dexploitation des institutions environnementales publiques.
recense de multiples objectifs et indicateurs diffrents niveaux, notamment des indicateurs dextrants, de performance et dimpact fonds sur des objectifs gnraux, stratgiques et particuliers. Les indicateurs dimpact permettent de dterminer lincidence gnrale de lapproche faisant intervenir de multiples acteurs et sont lis aux indicateurs tablis dans le Document de stratgie pour la rduction de la pauvret.
Exemples dindicateurs dimpact lis aux objectifs stratgiques Protection du territoire des cosystmes forestiers, ctiers et maritimes. Diminution du recours la culture sur brlis. Nombre dhectares couverts par les zones protges. Proportion des cots dexploitation des zones protges absorbe par les nouveaux mcanismes de financement. Nombre de plans de dveloppement sectoriels, rgionaux et communaux qui intgrent efficacement les aspects environnementaux aux processus dcisionnels et la planification. Nombre de communes situes dans des corgions vulnrables qui grent activement et efficacement les ressources naturelles et profitent vritablement des avantages conomiques gnrs par la prestation de services environnementaux et dautres sources de revenu.
Enseignements tirs de lexprience Au cours de la troisime tape, on a dploy des efforts considrables pour valuer la performance et tirer des enseignements des deux premires tapes, notamment : Adopter une approche-programme simplifie l o de multiples donateurs interviennent, et recourir des indicateurs uniformes. La mise en uvre de la premire tape du Plan national daction reposait sur les projets disparates de diffrents donateurs. Ces projets ntaient pas clairement lis entre eux et taient mal coordonns. La seconde tape reposait principalement sur des ides et des propositions manant des organismes dexcution qui avaient particip la premire tape des valuations et processus de ngociation multidonateurs ainsi que dun secrtariat de coordination des donateurs. Le systme a bnfici de la collaboration des participants, plus particulirement entre les donateurs multilatraux, mais il a ncessit normment de temps et il sest rvl mal adapt la coopration avec les donateurs bilatraux. tablir des liens entre les sources de financement et les rsultats attendus sur le terrain. partir des enseignements tirs de la seconde tape, le gouvernement et les donateurs ont labor un cadre de rsultats pour traduire les extrants escompts en rsultats concrets. Ce cadre tablit des liens directs entre les sources de financement et les rsultats escompts, mais il vite de devoir coordonner les activits et intrants des donateurs, tche qui sest avre difficile au cours de la seconde tape. Parmi les donateurs participants, notons la Banque mondiale, le Programme des Nations Unies pour le dveloppement, le Fonds pour lenvironnement mondial, les responsables des programmes bilatraux amricains, franais, allemands, suisses et japonais, Conservation International, la Fdration mondiale de la faune et la Wildlife Conservation Society. Cet important groupe de donateurs a accept que le systme commun de S&E serve la reddition de comptes sur ses investissements individuels. Assurer la coordination avec dautres programmes nationaux, condition essentielle, plus particulirement avec les programmes de dveloppement rural. Afin de mieux intgrer le programme environnemen-
Capacit accrue de mesurer la performance. Les nouveaux indicateurs de performance permettent de suivre limpact des activits mises en uvre par les diffrents acteurs, entre autres les groupes environnementaux, les ONG nationales et internationales et les programmes des donateurs.
Indicateurs de performance Pourcentage des zones maritimes et terrestres protges et des cosystmes forestiers administrs conformment aux plans de zonage et de gestion durable approuvs. Nombre de communes certifies vertes . Nombre dhectares protgs grce la gestion des ressources naturelles. Augmentation du nombre de mnages qui adoptent de nouvelles pratiques ou de nouvelles cultures. Nombre et valeur des ententes contractuelles entre les producteurs, les transformateurs et les acheteurs. Nombre de mesures lenvironnement. visant la protection de
89
tal au dveloppement gnral du pays, on cherchera au cours de la troisime tape amliorer la coordination avec dautres programmes. Cela comprend les vastes oprations multilatrales de dveloppement rural, mais galement des programmes ou projets similaires touchant le rseau routier en milieu rural, les infrastructures rurales, lnergie, lexploitation minire et le tourisme. Limportance accorde au dveloppement rural et une nouvelle structure ministrielle permettent dadopter une vision plus globale du dveloppement rural durable lchelle rgionale et communale, la fois au sein des institutions gouvernementales et chez les donateurs. Les principaux changements apports sont les suivants : regroupement des programmes conomiques, de lamnagement du territoire, des transports et des travaux publics en un seul super ministre sous la responsabilit du vice-premier ministre; regroupement de lagriculture, de llevage et de la pche dans un mme ministre; regroupement des eaux et des forts, avec lenvironnement, lintrieur dun mme ministre; mise sur pied , rcemment, de 22 rgions charges dlaborer des plans rgionaux de dveloppement qui favoriseront une meilleure coordination entre les programmes sectoriels. Adapter les mcanismes dexcution axs sur la performance qui peuvent servir une plus grande varit dorganismes. Les deux premires tapes ont t excutes par divers organismes et institutions, pour la plupart gouvernementaux, crs dans le cadre du programme. La troisime tape est excute par des intervenants plus diversifis institutions, administrations locales, collectivits, ONG, fournisseurs de services et secteur priv , qui sont relis par un systme de contrats axs sur la performance et les rsultats. Facteurs de russite Certains facteurs essentiels au succs du plan se dgagent des ralisations et des enseignements tirs des tapes antrieures : Une vritable volont politique et lengagement du gouvernement : deux lments indispensables. Le Plan national daction environnemental de Madagascar, le premier plan du genre en Afrique, montre que le gouvernement est vritablement dtermin favoriser le dveloppement durable, au bnfice de sa population. Le Plan sert de cadre stratgique tous ceux qui participent lexcution du programme. Cet engagement dj ferme a t consolid lors du 5e Congrs mondial sur les parcs naturels (septembre 2003). En effet, le prsident Ravolamanana a annonc cette occasion que la superficie des zones protges serait triple, ce qui suppose une augmentation, rpartie sur cinq ans, de la superficie des cosystmes ter-
restres, maritimes et des milieux humides, qui passerait ainsi de 1,7 million 6 millions dhectares. Limportance dun cadre stratgique environnemental viable. Madagascar a russi intgrer les enjeux environnementaux bon nombre de ses politiques sectorielles, et sest dot dinstitutions capables de prendre en main des aspects importants de la gestion de lenvironnement et de la gouvernance. Le cadre juridique et stratgique est bien en place. La loi sur les tudes dimpact sur lenvironnement, la nouvelle politique sur les forts, le code des zones protges adopt rcemment et la loi sur les fondations constituent une base solide pour la gestion durable de lenvironnement. En outre, la premire loi favorisant le transfert administratif des ressources naturelles renouvelables aux collectivits (connu sous le nom de GELOSE) a t promulgue en septembre 1996. Limportance des institutions. Madagascar sest dot dinstitutions environnementales sur le terrain qui peuvent promouvoir une bonne gestion des ressources naturelles du pays. Au moment du lancement du Plan national daction environnemental, un office national pour lenvironnement (ONE) a t cr pour diriger la dfinition dune politique environnementale et veiller lapplication des tudes dimpact sur lenvironnement. Par la suite, un ministre de lEnvironnement a t mis sur pied pour chapeauter les affaires environnementales dans leur ensemble, auquel est venu se greffer lONE. En 1991, lAssociation nationale pour la gestion des aires protges tait constitue; son mandat tait dtablir et de grer le rseau national des aires protges. Le ministre des Forts tait responsable des autres cosystmes forestiers, qui feront dailleurs lobjet dune rvision et seront remis en valeur dans le cadre du PE3. Deux organisations non gouvernementales jouent aussi un rle important, soit lAssociation nationale dactions environnementales et le Service dappui la gestion de lenvironnement (SAGE), tout comme la premire fondation voue lenvironnement, baptise Tany Meva. Conclusion Le Plan national daction environnemental de Madagascar est considr comme un modle de programme national favorisant le dialogue et les partenariats entre le gouvernement et les donateurs. La relation se fonde sur un ensemble dobjectifs, de rsultats et dindicateurs approuvs par les parties. La Politique gnrale de ltat 2005, prsente par le gouvernement en dcembre 2004, propose llaboration de onze programmes nationaux lis au Document de stratgie pour la rduction de la pauvret. Sa devise
90
est la suivante : Madagascar, naturellement. Ces programmes devront reposer sur les principes sousjacents de la troisime tape du Plan national daction environnemental, que voici : orientations oprationnelles et stratgiques acceptes par tous les acteurs; programmes axs sur la performance et assortis dobjectifs, de rsultats et dindicateurs clairs; cohrence entre les interventions des donateurs; appel la collaboration de tous les acteurs, y compris les collectivits locales et le secteur priv. Rsum : Comment les principes de la GRD sont appliqus au Plan national daction environnemental de Madagascar 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Le cadre stratgique de la troisime tape : met laccent sur des objectifs et des rsultats communs; facilite ladoption dune vision commune qui relie dveloppement et conservation; encourage le recours un modle de collaboration multisectoriel et multipartite plusieurs niveaux; met en place une approche-programme axe sur les rsultats qui comporte des instruments et outils de planification, de gestion, de coordination et de prise de dcisions. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Un cadre de rsultats conjoint, tabli par le gouvernement et les donateurs pour la troisime tape, dfinit les extrants/rsultats escompts. Le comit directeur mixte charg de la troisime tape sassure que les investissements du gouvernement et des donateurs sont dfinis et matrialiss en fonction du cadre de rsultats et des indicateurs approuvs. En outre, il effectue un suivi des progrs raliss lgard des rsultats attendus, et il prcise lorientation stratgique et donne des conseils en ce qui a trait lexcution gnrale du programme et la coordination de ce dernier avec dautres programmes sectoriels et de dveloppement. 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. Les donateurs participants (comme la Banque mondiale, le PNUD, le FEM, les programmes bilatraux amricains, franais, allemands, suisses et japonais, Conservation International, la Fdration mondiale de la faune et la Wildlife Conservation Society) ont accept dtre tenus responsables de
la contribution de leurs investissements aux rsultats attendus, les progrs raliss tant mesurs en fonction du systme de S&E mis sur pied pour la troisime tape. Ce systme, qui comporte des indicateurs communs, permet dtablir des liens plus directs entre les sources de financement et les rsultats obtenus sur le terrain, tout en vitant de devoir coordonner les activits et les intrants des donateurs. Ce systme tient compte des lments suivants : normalisation visant harmoniser les systmes utiliss par diverses institutions; capacit danalyse spatiale, intgration de diffrents types de donnes, culture institutionnelle davantage axe sur les rsultats, donnes de meilleure qualit et accs plus facile, pour les dcideurs et les acteurs concerns, aux rapports de S&E. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. Les progrs sont mesurs la lumire du cadre stratgique, qui prsente de multiples objectifs, rsultats et indicateurs diffrents niveaux. Il sagit dindicateurs dextrants, de performance et dimpact qui reposent sur des objectifs gnraux, stratgiques et particuliers. Les indicateurs dimpact sont destins montrer lincidence gnrale de lapproche faisant intervenir de multiples acteurs; ils sont lis aux indicateurs tablis dans le Document de stratgie pour la rduction de la pauvret. Les indicateurs de performance permettent quant eux de suivre limpact des activits mises en uvre par les diffrents acteurs, entre autres les groupes environnementaux, les ONG nationales et internationales et les programmes des donateurs 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Le systme de suivi et dvaluation ax sur les rsultats permet de structurer linformation de faon dgager les rsultats des divers projets qui constituent la troisime tape. Les objectifs de dveloppement sont plus ralistes, lexcution est moins complexe, les interventions sont mieux cibles (zones prioritaires retenues) et les impacts et rsultats escompts (cibles et indicateurs de suivi) sont plus raisonnables, mieux formuls et plus faciles mesurer.
91
Le point sur la mise en application du cadre de rsultats Lisa Gaylord, USAID, Madagascar, novembre 2005 Engagement du gouvernement de Madagascar lgard de la Dclaration de Paris Le gouvernement de Madagascar a pleinement intgr sa politique gnrale les principes noncs dans la Dclaration de Paris. Le prsident de Madagascar a fait mention de la Dclaration dans le discours quil a prononc devant les chefs des rgions nouvellement nomms, lors dune formation sur le leadership. Les 22 chefs sont responsables de la coordination globale des activits lchelle rgionale. cette fin, ils doivent principalement veiller ce que les programmes des donateurs soient aligns sur les plans rgionaux de dveloppement labors lan dernier dans le cadre dun processus participatif. En vertu de la Politique gnrale de ltat malgache, le prsident a galement demand quon labore dix programmes nationaux cette anne (dans les domaines de la sant, du dveloppement rural, de la dcentralisation, etc.). Par la suite, les donateurs devront galement aligner leurs programmes sur ces programmes nationaux. Cela prouve quel point il importe que Madagascar, en tant que pays partenaire, fasse preuve de leadership et assure une meilleure coordination et lharmonisation des programmes des donateurs en fonction des priorits et des politiques gouvernementales, aux chelons national et rgional. Dans quelle mesure le systme de rapports sur les rsultats rattach au Plan national daction environnemental (PNAE) de Madagascar a-t-il continu tre exploit en 2005? Le systme de rapports sur les rsultats qui a t prsent lors du forum sur lexcution, en fvrier, demeure la rfrence pour tous les rapports touchant le PNAE. Au cours de la dernire anne, cependant, le systme de rapports du PNAE/PE3 et le systme de S&E relevant du cadre de dpenses moyen terme (CDMT) ont t runis en un systme commun de rapports sur les rsultats. Cette fusion sest rvle trs utile, puisque le ministre de lEnvironnement, des Eaux et des Forts a ainsi pu mettre en place un cadre stratgique commun. Y a-t-il eu des innovations rcentes dcoulant des enseignements tirs de lexprience? Parmi les innovations qui ont dcoul des enseignements retenus, on est arriv la conclusion quil fallait assurer une meilleure coordination, grce lharmonisation des programmes des donateurs lchelle rgionale et des plans rgionaux de dveloppement.
Le systme initial comportait plus de 75 indicateurs communs. Ce nombre sest rvl irraliste pour les donateurs bilatraux et les organisations internationales qui ne transfrent pas leurs fonds directement aux institutions du gouvernement malgache. En consquence, on a ramen vingt ces indicateurs, lesquels serviront dindicateurs cls pour rendre des comptes au gouvernement et dautres donateurs propos de limpact global du Programme environnemental. Quest-ce que les dcideurs ou les spcialistes auraient pu changer (si ncessaire) dans la conception et la mise en uvre du systme? Lexprience de Madagascar a dmontr quil tait important dtablir un systme de S&E pour assurer le suivi dun programme de porte nationale en fonction dindicateurs communs. Il importe galement de veiller ce que les mesures de protection environnementales et sociales soient intgres tout systme de suivi et dvaluation. Pour ce faire, il faudra affiner davantage les indicateurs existants afin de garantir que cet lment soit pris en considration et quil ny ait aucun risque pour lenvironnement. Autre observation importante : les membres du groupe de donateurs ont accept que le systme de S&E soit utilis pour rendre compte de leurs divers investissements. Il sera donc important de dterminer dans quels domaines ce systme confre effectivement la capacit de mesure laquelle sattendent les donateurs. Mais surtout, le systme de S&E devrait aider le gouvernement de Madagascar grer son secteur de lenvironnement et mettre en lumire les progrs accomplis. Rfrences Charte de lenvironnement (1991) Plan national daction environnemental (PE1, PE2, PE3) valuation mi-parcours du PNAE (juillet 2000) Politique gnrale de ltat 2005 (dcembre 2004) Document de stratgie pour la rduction de la pauvret (DSRP) Plan daction pour le dveloppement rural (PADR) USAID. ICDP Lessons Learned (novembre 1997). USAID. Environment Program Stocktaking (juillet 2001). USAID. Environment/Rural Development Strategic Objective Pre-Obligation and Planning Requirements (aot 2003). valuation du PE3 faite par la Banque mondiale (avril 2004).
92
valuation du dveloppement rural et de lenvironnement faite par la Banque mondiale (juillet 2003).
Renseignements Personne-ressource : Lisa Gaylord, USAID, C.P. 5253, Antananarivo, Madagascar Courriel : lgaylord@usaid.gov Tlphone : +261-22-539-20
Malawi : Un systme national de suivi et dvaluation du VIH/sida
93

Auteurs : Marelize Grgens, spcialiste en matire de suivi et dvaluation Cosby Nkwazi, chef de la planification, du suivi, de lvaluation et de la recherche, Malawi John Chipeta, agent de suivi et dvaluation la Commission nationale sur le sida (National Aids Commission), Malawi Ramesh Govindaraj, spcialiste principal de la sant, AFTH1, Banque mondiale Sommaire
pidmie de VIH/sida au Malawi requiert non seulement une intervention multisectorielle destine en contrer les impacts, mais galement un systme national intgr de suivi et dvaluation (S&E). Grce au soutien commun des donateurs dans le dossier du VIH/sida, la Commission nationale sur le sida du Malawi, charge de la tche difficile consistant crer un systme de S&E multisectoriel, plutt quun systme de surveillance pidmiologique limit au secteur de la sant, a t inspire par une pyramide des rsultats quatre niveaux (mesure des intrants, des extrants, des effets et des impacts). Le systme a t conu en fonction de quatre piliers : les indicateurs (pilier A) sont aliments par des sources de donnes (pilier B) qui ont t analyses afin de gnrer de linformation (pilier C) distribue aux diffrents acteurs (pilier D) au moment opportun. Ainsi, les rsultats des activits de S&E peuvent appuyer la prise de dcisions. Les indicateurs et les sources de donnes ont permis la fois lvaluation pisodique de la population et un suivi courant et priodique des extrants dans divers secteurs. La mise en oeuvre du systme de S&E, qui sest faite progressivement, reposait sur une formation continue, des activits de promotion et la participation de tous les secteurs et de chaque ordre de gouvernement. Ltude de cas qui suit illustre la ncessit daffecter des fonds et des ressources qualifies limplantation du systme, de renforcer les capacits grce un programme de formation sur le systme national de suivi des extrants en matire de VIH/sida, de lier les systmes nationaux de S&E du VIH/sida dautres systmes de S&E et aux systmes dinformation de gestion (SIG) et dintgrer les exigences en S&E du VIH/sida toute la documentation sur ce sujet. Ltude de cas montre galement le degr de dtail requis et les efforts constants dployer pour que le systme de S&E soit fonctionnel, plus particulirement dans un contexte multisectoriel o le suivi priodique des programmes est essentiel. Le systme de S&E du Malawi appuie les principes de Marrakech plusieurs chapitres : des produits dinformation prcis ont t dfinis et sont gnrs, et des rseaux de diffusion ont t crs et sont utiliss. Les changes avec les diffrents acteurs se font dans le cadre de consultations rgulires. Le systme de S&E est directement li aux objectifs de la stratgie nationale sur le VIH/sida, et on a simplifi un rapport complexe afin quil puisse tre utilis au sein des districts et par un grand nombre dorganisations. En outre, le cycle de S&E a t align sur le cycle de planification et de programmation annuel, ce qui maximise le recours aux rsultats de S&E lors de la prise de dcisions importantes. Ncessit dassurer un suivi multisectoriel du sida Le VIH/sida a transform le visage du dveloppement en Afrique, non seulement en effaant 20 annes de gains, mais aussi en drainant des ressources de tous les secteurs du dveloppement. Le cercle vicieux de la pauvret et du sida comporte de multiples dimensions. Il a de lourdes consquences sur les ressources humaines, les ressources financires, lagriculture, lducation, la sant et le bien-tre des populations, dans le secteur priv, le secteur public et tous les chelons de la socit civile. Le Malawi a cr la Commission nationale sur le sida (National Aids Commission, NAC) en aot 2002, en tant quorgane indpendant sous les auspices du prsident et de son cabinet. Du mme coup, le Programme national de contrle du sida (National AIDS Control Program), qui relevait du ministre de la Sant et de la Population, tait dmantel. Son personnel a t transfr la nouvelle organisation, geste qui
94
montre bien que la crise exigeait une intervention multisectorielle allant au-del du secteur de la sant. Ce virage devait lancer un processus visant non seulement reconnatre la ralit du VIH/sida, mais galement laborer des interventions multisectorielles cet gard. Mme si le passage dune approche limite au secteur de la sant une approche multisectorielle a t amorc avec la cration de la NAC, lexcution vritable et lappropriation de cette approche ont ncessit un norme travail de promotion et une contribution technique de la part du gouvernement et de ses partenaires. Le premier objectif de la nouvelle commission nationale tait dobtenir du financement. Les discussions avec les partenaires financiers multilatraux et bilatraux se sont rvles fructueuses et ont permis de mettre sur pied, aprs beaucoup de temps et defforts, le premier fonds commun pour le VIH/sida en Afrique. Le pays a obtenu un soutien financier de la Banque mondiale et des gouvernements du RoyaumeUni, de la Norvge et du Canada, ainsi quune contribution puise dans les ressources du gouvernement du Malawi. Le Malawi et ses partenaires financiers se sont entendus sur le fait que la nouvelle approche multisectorielle devait tre guide par un plan de travail annuel intgr et quun mcanisme de subventions devait tre tabli en faveur des organismes communautaires uvrant dans les domaines de la prvention du VIH, du traitement, des soins et des services de soutien. Un seul agent a t choisi pour appuyer la gestion des subventions, tche qui doit tre accomplie de faon responsable et transparente. Cinq organisations-cadres ont t dsignes pour ladministration dcentralise des subventions. Paralllement ltablissement de la Commission nationale sur le sida, le gouvernement du Malawi a particip la Session extraordinaire de lAssemble gnrale des Nations Unies sur le VIH/sida et le Malawi a sign la Dclaration dengagement sur le VIH/sida (juin 2001). Chaque pays signataire de cette dclaration sengage fournir des rapports sur 13 indicateurs du VIH/sida tous les deux ans. Pour le Malawi, lobligation de dresser des rapports rpondant aux normes internationales de S&E touchant le VIH/sida reprsentait un nouveau dfi. Les difficults lies aux activits de S&E refltaient les difficults de nature institutionnelle prouves au sein mme de la NAC. Le ministre de la Sant et de la Population avait principalement mis laccent sur le suivi et lvaluation du VIH/sida dans une perspective de surveillance pidmiologique. Une surveillance biologique tait effectue de faon rgulire dans
19 cliniques prnatales depuis 1985, et trois cycles de surveillance comportementale ont t mens terme en 2000. Pourtant, en 2003, la Commission sest retrouve dans une situation prcaire. Elle avait hrit dun systme de S&E reposant exclusivement sur lapproche pidmiologique, alors que les conclusions de la Session extraordinaire et une nouvelle orientation multisectorielle appelaient une approche plus globale. Un certain nombre dactivits de suivi et dvaluation indpendantes taient menes au Malawi, mais le pays tait encore loin dun systme national uniforme. Les donateurs internationaux ont par ailleurs ajout la complexit du processus et aux attentes irralistes lgard des rapports et des donnes. Entre 1998 et 2002, le Programme commun des Nations Unies sur le VIH/sida (ONUSIDA), la Banque mondiale et lOrganisation mondiale de la sant ont en effet publi six manuels et guides diffrents sur le suivi et lvaluation du VIH/sida. Chaque partenaire financier exigeait le recours des pratiques de S&E rigoureuses, mais chaque partenaire bilatral disposait de son propre systme de S&E, tabli en fonction des projets quil finanait. Il nexistait aucun systme permettant de satisfaire toutes ces exigences; par consquent, le Malawi ne pouvait ni utiliser les donnes recueillies pour prendre des dcisions, ni respecter ses engagements lgard de la dclaration adopte la Session extraordinaire. Il est rapidement devenu vident pour la Commission nationale et ses partenaires internationaux quun systme global de suivi et dvaluation du VIH/sida devait absolument tre mis au point lchelle nationale un systme multisectoriel solide qui permettrait dassurer la surveillance biologique, ltablissement des rapports et lanalyse des impacts. Objectifs Le systme de suivi et dvaluation du VIH/sida du Malawi vise quatre objectifs : Dterminer dans quelle mesure la Commission nationale sur le sida atteint ses objectifs : cette valuation est continue et dynamique. Suivre les progrs accomplis vers la ralisation dobjectifs de dveloppement prcis, partir dindicateurs de S&E quatre niveaux formant la pyramide des rsultats : indicateurs dintrants, indicateurs dextrants, indicateurs deffets et indicateurs dimpacts (voir la figure 1).

Figure 1. La pyramide des rsultats Mesures quatre niveaux
Daprs le Manuel oprationnel de suivi et dvaluation Conseil nationaux du sida, Banque mondiale et ONUSIDA, 2002.
95
Pour suivre les progress toward achievement of In order to trackprogrs raliss vers latteinte des objectifs, il M&E indicators have to be de S&E objectives, faut utiliser des indicateurs utilized quatre levels. four niveaux
valuer lefficacit
Indicateurs Impact dimpacts indicators Indicateurs Outcome deffets indicators
Indicateurs mesurant les impacts, comme lvolution des tendances relativement au VIH/sida, la mortalit associe au VIH/sida, les normes sociales, la capacit des collectivits faire face la maladie et les effets conomiques. Indicateurs qui mesurent les effets court et moyen terme, comme les changements de comportement, lvolution des tendances lies aux IST et lintensification du soutien social.
devaient tre prvus dans un plan de travail et dans un budget annuel. Lvaluation pisodique (cest--dire la surveillance pidmiologique) et le suivi rgulier des programmes devaient tre amnags de manire rationnelle et se renforcer mutuellement. Il fallait laborer un systme simple pour traduire les extrants en rsultats (effets et impacts). Comme il sagissait dun systme tout fait nouveau, il fallait procder tape par tape, en apprenant par la pratique.
Le systme de S&E devait tablir ses propres rapports et se prter une validation des donnes et des vrifications pSuivre Indicateurs mesurant les extrants, comme la Indicateurs Output disponibilit des prservatifs, le personnel qualifi, riodiques effectues par des le dextrants indicators la qualit des services et les connaissances locales sur la transmission du VIH. processus valuateurs externes. Il fallait aussi lier le suivi financier et le Indicateurs mesurant les intrants, Indicateurs Input comme les ressources financires, le suivi des programmes, non seupersonnel, les fonds, les installations, les dintrants indicators fournitures et la formation. lement en crant un systme dinformation de gestion unique (spcialement prvu cette fin), mais en combinant les responsabilits fonctionnelles lgard des don Tirer des activits de S&E de linformation trs nes et des vrifications financires assumes par de facilement accessible et pouvant tre utilise par multiples intervenants. Pour effectuer un suivi au niles divers intervenants qui travaillent activement veau des programmes individuels, la Commission la lutte contre le VIH/sida. devait pouvoir recueillir des renseignements compa Gnrer une information comparable dun pays rables auprs des responsables de la lutte contre le un autre, pour respecter les exigences des doVIH/sida, quel que soit le secteur, le type nateurs concernant les rapports et pour contribuer dorganisation ou le lieu. la recherche scientifique lchelle internationLa Commission nationale sur le sida ne pouvait pas ale. financer un vaste service de S&E. Les sources de donnes existantes devaient donc tre pleinement exConception et excution ploites et le double emploi devrait tre vit tout Conception du systme de S&E La premire tape prix. Par exemple, on a fortement encourag la sousdu processus de conception et de conceptualisation de traitance pour toutes les fonctions administratives, ce systme reposait sur une srie de visites auprs des afin de limiter les cots et de garantir une gestion raresponsables des interventions lies au VIH dans le tionnelle axe sur les ralisations. secteur public, dans le secteur priv et dans la socit Le systme ainsi cr repose sur le principe de civile, ainsi quauprs de groupes confessionnels. Ces lvaluation axe sur lutilisation , inspir de visites devaient notamment permettre de prciser les Quinn-Patton (1999). Dans ce contexte, il a fallu non besoins en information des divers acteurs dans le doseulement sattacher la conception des indicateurs, maine du VIH. Ensuite, on a valu la pertinence des mais galement veiller fournir aux dcideurs, au sources de donnes existantes et des indicateurs de moment opportun, des donnes utiles et fiables. Les VIH. donnes souhaites ntaient pas toutes disponibles Rpondre des besoins en information trs varis immdiatement, et encore moins uniformes. Cest laide dun seul systme national posait dnormes pourquoi la Commission devait financer et trouver difficults. Premirement, le systme exigeait une dautres sources de donnes. quipe spcialise compose de professionnels; des activits prcises devaient tre assignes et les cots
96
Piliers conceptuels du systme national de S&E. Le systme n de ce processus de conception comporte quatre piliers interdpendants : indicateurs, sources de donnes, produits dinformation et acteurs. Ces liens sont illustrs la figure 2 :
Figure 2. Cadre conceptuel du systme
Daprs la Commission nationale sur le sida du Malawi, 2003
C) Produits dinformation. Le systme dfinit les produits dinformation en matire de S&E (rapports) obtenir, en commenant par les rapports rguliers de la Commission. D) Acteurs. Le systme dtermine qui sadressent les produits dinformation, et quand et comment ils doivent tre prsents.
Un plan oprationnel dtaill a t labor partir de ce schma conceptuel, lequel visait prciser : comment chaque indicaSYSTME NATIONAL DE S&E DU VIH/sida teur serait dfini; quelles donnes et Sources de Indicateurs sources de donnes particulires donnes aliments par taient requises pour chaque indicaA B teur; quel devait tre le contenu des INTERVENTIONS NATIONALES TOUCHANT LE VIH produits dinformation afin que lon LE SYSTME DE S&E MESURE LES PROGRS LGARD DES OBJECTIFS puisse rpondre aux besoins des acNiveau Sources de donnes teurs; qui dfinirait, approuverait et dindicateurs Imprsenterait ces produits; si lon rSurveillance axe sur la population pacts : Surveillance biologique 1. pondait aux besoins de tous les acEf2 Surveillance du comportement fets . teurs; comment le systme serait administr. Fournis interEx1. Systme dinformation de la
trants NAC sur les activits valles rguliers la NAC Intrants 2. Autres rapports sur les programmes
des secteurs public et priv
qui fournissent un financement et assurent lexcution
D
Acteurs
prsents aux
A) Indicateurs. Un ensemble de 59 indicateurs du VIH/sida permettant dvaluer les ralisations aux niveaux des intrants, des extrants, des effets et des impacts. Pour ce qui est des extrants des programmes, les indicateurs ont t regroups en six volets. Ces volets servent structurer de faon logique le plan de travail annuel et le plan stratgique moyen terme de la Commission. B) Sources de donnes. Le systme tire des donnes de 20 sources 48. Les sources sont dfinies en fonction des critres suivants : qui est charg de recueillir les donnes, la frquence de collecte des donnes et la source de financement dans chaque cas. Il faut au moins une source de donnes, mais parfois plus dune, pour chacun des indicateurs.
Excution. La diversit des acteurs et lapproche multisectorielle exi, La NAC analyse, geaient une excution par tapes interprte et rsume ces successives. La mise en exploitation donnes pour a dur un peu plus de 18 mois. Preprparer des mirement, le nouveau systme dinformation de gestion devait tre labor et install. En mme temps, des runions se sont tenues avec C 20 fournisseurs de donnes, dont la Produits dinformation rtroaction a permis dapporter de nombreuses amliorations au systme. Les ententes signes avec les fournisseurs devaient prciser le contenu de linformation, les chanciers et les modalits de paiement (le cas chant). Des changes constants avec diffrents acteurs et donateurs ont permis de garantir que tous les documents sur le VIH/sida rdigs par la Commission et ses partenaires, entre autres la politique nationale sur le VIH, les contrats, les subventions, les guides de formation et les directives dexcution, fassent rfrence aux exigences des institutions en matire de rapports de suivi sur les programmes. Le systme a t lanc en mme temps que deux importants produits dinformation : un rapport trimestriel sur ltendue des services et un premier rapport annuel de S&E du VIH/sida 49. Ces documents ont t distribus lchelle nationale et au cours des ateliers
Le rapport annuel de S&E sur le VIH/sida suit lanne civile, car on veut quil puisse tayer le processus de planification du Malawi, qui commence en mars.
49
Ces 20 sources de donnes proviennent de dix institutions diffrentes.
48
97
dans les districts. On a labor un programme de formation sur le systme qui sadresse aux organismes communautaires; en outre, un document dinformation lintention des acteurs a t rdig. Problmes Finalisation de la srie dindicateurs. Comme il existait dj une myriade dindicateurs du VIH/sida et que lon ne sentendait pas sur ceux qui devaient tre utiliss, il na pas t facile de convenir dune srie commune dindicateurs. Lapproche du VIH/sida autrefois axe sur le secteur de la sant, qui reposait principalement sur la surveillance pidmiologique, a fortement influenc la rflexion sur le sujet. Au dpart, les intresss ne sentendaient pas sur la ncessit et les avantages dun suivi rgulier des programmes. Le dialogue avec le ministre de la Sant et de la Population na pas t trs fructueux; par consquent, ce dernier na pas recueilli rgulirement toutes les donnes requises sur le VIH auprs de ses centres de sant. Les sources de donnes non finances nont pas fourni de donnes. On na pas tabli de mcanisme dacquisition appropri pour deux principales sources de donnes, malgr le fait quelles faisaient partie du plan de travail intgr. Il sagit du sondage sur les installations de soins de sant et du sondage en milieu de travail. Cette situation a entran des retards, problme grave puisque le Malawi devait, en adhrant la dclaration de la Session extraordinaire, inclure ces donnes dans le rapport 2005 prsent lONUSIDA. Il est difficile de faire participer les collectivits locales au nouveau systme dinformation de la Commission sur les activits. Dans les districts, on labore de nouvelles politiques et stratgies pour lutter contre le VIH/sida. Avec une meilleure planification et un dialogue plus intense lchelle communautaire, une bien plus grande part de la responsabilit lgard des rapports sur les activits aurait pu tre dlgue aux districts. Les efforts en ce sens ont cependant t freins par le fait quil ny avait pas, lchelon des districts, demploys affects temps plein ladministration ni la coordination des activits de lutte contre le VIH/sida. Avant dcembre 2004, date o des coordonnateurs de districts temps plein ont t nomms, la coordination des activits tait effectue temps partiel par un employ des services de sant des districts, ce qui limitait considrablement la porte et la qualit de lapport des districts la lutte contre le VIH/sida et au systme national de suivi des activits ce chapitre (situation qui montre encore une fois les rpercussions des lacunes institutionnelles sur le systme de S&E du VIH/sida). Sil avait t possible dobtenir la pleine collaboration des districts
ds le dbut, la charge de travail sen serait trouve allge, mais surtout, on aurait pu utiliser plus largement linformation recueillie. Ces lacunes se sont rvles coteuses et il faut maintenant y remdier rtroactivement (processus qui prendra beaucoup plus de temps). Les donnes provenant de certaines sources taient inadquates. Malgr lexistence de contrats crits, de nombreux ministres et organismes parapublics nont pas respect leurs engagements en matire de fourniture de donnes. En raison du manque duniformit des donnes provenant de ces importantes sources, les quipes de suivi et dvaluation ont eu normment de difficult laborer des produits dinformation de grande qualit. Ventilation inadquate des indicateurs. Pour prsenter de faon exhaustive les rsultats du suivi des programmes, il fallait souvent ventiler les indicateurs dextrants. Malheureusement, pour les organismes communautaires en particulier, la compilation et la synthse des donnes reprsentaient une exigence irraliste. La situation tait encore pire pour les organismes qui navaient pas de subvention de la NAC, puisquils devaient adapter linformation prpare pour leurs organismes de financement en fonction du systme dinformation de la NAC sur les activits. Tches inappropries confies au personnel charg des activits de S&E. Le personnel responsable des activits de S&E tait frquemment affect des tches ne concernant pas le systme. Il na donc pas eu suffisamment de temps pour laborer pleinement le systme et en promouvoir ensuite lutilisation. Le suivi visant sassurer que les donnes du systme seraient intgres tous les rapports et documents connexes tait souvent nglig. Limplantation sest donc rvle moins tendue que prvu. Les organismes qui ntaient pas subventionns par la NAC ont fourni beaucoup moins dinformation. La Commission offrait des subventions directes bon nombre des responsables des interventions de lutte contre le VIH, mais pas tous. Les organismes qui recevaient une aide financire indpendante dautres donateurs privs ou bilatraux taient beaucoup moins enclins fournir des donnes conformes au nouveau systme dinformation sur les activits. Puisquils nont pas sign de contrat, il mettent du temps adopter les formules de rapport uniformes , ce qui a entran dimportants carts dans la base de donnes gnrale, et nui lapplication des
98
trois principes directeurs sur lesquels insiste actuellement lONUSIDA 50. Facteurs de russite Lexcution du systme de suivi et dvaluation du VIH/sida du Malawi en est aux premires tapes. Pourtant, plusieurs facteurs sont de toute vidence des conditions pralables du succs long terme. Les indicateurs du VIH/sida doivent respecter les normes internationales en matire de rapports et les exigences dcoulant du dialogue sur le sida, tant sur le plan scientifique que sur celui de la sensibilisation (engagements issus de la Session extraordinaire et Fonds mondial de lutte contre le sida, entre autres). Il doit aussi y avoir des indicateurs pour les quatre niveaux de la pyramide des rsultats intrants, extrants, effets et impacts (voir la figure 1). Tout systme national de S&E doit couvrir les diverses composantes valuer, notamment la surveillance biologique, la surveillance des comportements, les extrants lchelle nationale qui peuvent se traduire par des rsultats, et les donnes qui peuvent tre employes des fins de recherche oprationnelle et scientifique. Les sources de donnes actuelles doivent tre exploites au maximum. De nouvelles donnes primaires ne devraient tre recueillies quen cas dabsolue ncessit, et en dernier recours. Pour justifier son existence, un systme de S&E doit fournir de linformation, et cette information doit pouvoir tre retrace. Le but nest pas simplement de publier linformation, mais de lutiliser. Il est donc essentiel que les rapports sur les rsultats tirs du systme de S&E soient accessibles avant que les dcisions ne soient prises dans le cadre des cycles de planification annuels et trimestriels. Tant que les ministres comme le ministre de la Sant et de la Population ne renforceront pas leurs propres systmes pour que les donnes exiges dans le cadre du systme national de S&E du
Les trois principes directeurs , mis de lavant Washington le 25 avril 2004 par lONUSIDA, en collaboration avec les responsables des programmes nationaux de lutte contre le VIH/sida, les partenaires financiers bilatraux et le Fonds mondial, renforcent lengagement quont pris les parties prenantes lchelle internationale dharmoniser la riposte lpidmie de VIH/sida. Les voici : un cadre daction contre le VIH/sida, un organisme national de coordination de la lutte contre le VIH/sida et un systme de suivi et dvaluation pour lensemble des activits nationales.
50
VIH/sida soient recueillies rgulirement, la socit civile sera peu intresse emboter le pas. En effet, les ONG, et mme le secteur priv, ont tendance suivre les directives du gouvernement quant la faon dont les rapports sur les activits de lutte contre le VIH/sida doivent tre prsents. Les donnes uniformes tires du systme dinformation de la Commission sur les activits doivent maintenant se rendre aux niveaux infrieurs. Elles doivent tre intgres tout dialogue national sur le VIH/sida, y compris llaboration des politiques, des plans stratgiques, des guides de formation et mme des descriptions de postes. Il faut miser sur la sensibilisation et le dialogue pour que le systme demeure solide et efficace, et pour que ce dernier soit appliqu long terme. Le soutien sans rserve et la responsabilisation des hauts dirigeants lgard du systme de S&E constituent un lment essentiel, pour garantir en particulier que linformation sur les rsultats serve la prise de dcisions. Rsultats obtenus Le systme national de S&E du VIH/sida, qui est pleinement oprationnel aprs avoir t mis lessai, est bien plus quun simple modle sur papier. Voici quelques-uns des rsultats prliminaires observs. 51 Les acteurs de 150 organisations des secteurs priv et public et de la socit civile ont reu une formation sur le systme. Un nouveau systme dinformation exhaustif sur les activits a t mis lessai, puis officiellement inaugur. Plus de la moiti des organisations dont le personnel a reu une formation ont prsent des formulaires conformes aux normes, ce qui jette les bases de luniformisation des rapports sur les activits. La politique nationale du Malawi sur le VIH/sida intgre indirectement le systme dinformation sur les activits. La responsabilit des rapports a t dlgue aux cinq organismes-cadres de la socit civile travaillant avec lquipe de S&E de la NAC, et ces organismes assurent la supervision et la formation des sous-groupes subventionns tenus de prsenter des rapports. Un dialogue sest ouvert avec les districts sur les rapports relatifs aux activits, ce qui a eu pour consquence lembauche de coordonnateurs de districts temps plein, qui
Ces organisations comptent divers projets et services un peu partout au Malawi.
51
99
travailleront au sein des structures des administrations locales. Les discussions se sont poursuivies avec les partenaires financiers et les organismes-cadres au sujet de limportance de lharmonisation des systmes dinformation; ceux-ci ont accept de demander aux responsables des projets quils appuient de respecter le systme dinformation sur les activits tabli par la Commission. Des produits dinformation de S&E sont crs, notamment des rapports trimestriels sur la porte des services et le rapport annuel de S&E du VIH/sida. Les 20 sources de donnes nont pas toutes t incorpores ces produits; nanmoins, la diffusion de donnes en temps rel, mme si elle est encore partielle, reprsente une tape importante. Les rsultats des activits de S&E font leur chemin dans le domaine public. En avril 2004, plus de 200 personnes ont assist un atelier de S&E, et une premire confrence biennale en matire de recherche a eu lieu en mai 2004. Un changement important est survenu en faveur de la gestion lectronique de linformation. En effet, la gestion en ligne est privilgie depuis la nomination dun gestionnaire de donnes la Commission nationale sur le sida, et la cration de nouvelles bases de donnes sur les interventions de lutte contre le VIH, les parties prenantes et la recherche sur le VIH/sida.
bien fonctionn et a permis de maximiser les chances que les rsultats dcoulant du systme de S&E soient utiliss. Il faut tenir compte des structures du gouvernement, au moins dans un premier temps. La formation et la promotion continues sont non seulement importantes, mais essentielles si lon veut assurer le bon fonctionnement du systme. Mais on ne peut faire abstraction de la structure gouvernementale. Par exemple, si le gouvernement a dcentralis les oprations en faveur des districts, le systme dinformation sur les activits doit alors intgrer les structures des districts la diffusion des donnes. Tout systme national requiert quune quipe interdisciplinaire qualifie y soit expressment affecte, laquelle doit avoir une expertise qui va au-del des activits pidmiologiques habituelles; pour cela, il faut de largent. Il faut prvoir un financement adquat non seulement dans le budget annuel et le plan de travail, mais galement dans les plans dapprovisionnement du gouvernement. Le renforcement des capacits en matire de S&E doit reposer sur une formation nationale touchant le suivi des programmes. Le financement offert pour mener les interventions de lutte contre le VIH a attir de nombreux organismes communautaires. Toutefois, il sagit souvent de petits groupes qui nont pas les comptences ncessaires pour recueillir, saisir et rsumer les donnes sur les extrants dont on a besoin pour tablir les rapports. Le renforcement des capacits en matire de S&E est donc ncessaire, mais il doit tre concret, et aborder des questions terre terre comme la faon dinventorier des donnes individuelles et de tenir des registres. Pour favoriser la synergie et en tirer le maximum davantages, il faut lier le systme national de S&E du VIH/sida dautres systmes de S&E et aux SIG connexes. Au Malawi, certaines ONG internationales utilisent toujours leur propre systme de S&E du VIH/sida. Ces systmes sont importants, mais ils doivent tre harmoniss avec celui de la Commission et intgrs ce dernier. Par ailleurs, lharmonisation avec le systme dinformation de gestion du ministre de la Sant faciliterait le transfert des donnes au systme national de S&E du VIH/sida. Lorsque lon conoit un systme national, les exigences en matire de rapports doivent tre prcises de faon claire dans tous les noncs de stratgie et de politique connexes. Le suivi et lvaluation se font de multiples niveaux : projet, organisation, structure de coordination et chelon national. En plus des donnes ncessaires la prise de dcisions chaque niveau, tous les acteurs doivent connatre le systme
Enseignements tirs de lexprience Lapprentissage comme llaboration du systme de S&E sest fait de manire itrative et continue. Voici quelques leons qui illustrent bien ce constat : Mme si la planification est une bonne chose en soi, lexcs de planification peut nuire aux progrs sur le plan oprationnel. Au cours du long processus de planification systmatique, duquel est issu un plan oprationnel de S&E dtaill, on a peut-tre consacr trop de temps aux discussions et la slection des indicateurs. Des raccourcis sont parfois ncessaires; par exemple, on a labor un guide simplifi pour rendre le systme plus accessible un plus grand nombre dacteurs. Plus les liens entre les catgories de programmes et les indicateurs dextrants sont troits, plus ces indicateurs sont susceptibles dtre utiliss. Les six secteurs de programmation quon a tablis pour regrouper logiquement les indicateurs dextrants ont galement t utiliss pour regrouper les lments du plan de travail annuel intgr et du plan stratgique moyen terme de la Commission. Cette approche a trs
100
national et sefforcer de contribuer la collecte des donnes requises tous les niveaux. Pour que les systmes de S&E favorisent vritablement lutilisation des rsultats dans la prise de dcisions, le cycle dexcution des activits de S&E doit
tre align sur le cycle de planification des projets. Cela suppose que les produits dinformation issus du processus de S&E soient accessibles avant la planification annuelle des activits. Le processus idal est illustr la figure 3.
Figure 3. Alignement du systme de S&E sur le cycle annuel dexcution des projets
Daprs la Commission nationale sur le sida du Malawi, 2003
Dbut de la nouvelle anne financire Juillet
Excution des interventions de lutte contre le VIH Tout au long de lanne 8B
8A
Approbation du budget de la NAC Mai
Approbation des budgets des programmes
Activits de suivi et dvaluation (enqutes, 2 recherches, suivi des programmes, etc., conformment aux sources de donnes figurant dans ce plan oprationnel) Pendant lexcution des interventions de lutte contre le VIH Prsentation des donnes sur les indicateurs lagent de S&E de la NAC Janvier 3
7A Prparation du budget de la NAC
Prparation/mise jour des budgets des diffrents acteurs
7B
Avril 6A laboration/mise jour des 6B plans de travail des diffrents acteurs Mars, avril AUTRES ACTEURS
laboration du plan de travail de la NAC
Rdaction du rapport annuel de S&E sur le VIH/sida Fvrier, mars
COMMISSION NATIONALE SUR LE SIDA (NAC)
Prsentation du rapport au colloque annuel de S&E sur le VIH/sida Mars
Conclusion et applicabilit dautres programmes Limportance accrue accorde, lchelle internationale, la gestion axe sur les rsultats de dveloppement (GRD) a entran un changement dorientation des activits de S&E : en effet, au lieu de viser essentiellement les intrants et extrants, comme ctait le cas auparavant, on sattache maintenant la concrtisation deffets et dimpacts. Le systme de S&E du Malawi concernant le VIH/sida montre le degr de dtail ncessaire et les efforts quil faut dployer sans relche pour instaurer un systme efficace dans un environnement multisectoriel. Le cas du Malawi dmontre la ncessit de mettre en place les principes de la gestion axe sur les rsultats de dveloppement tout au long du cycle des projets. Il met en vidence un systme qui devrait
permettre la Commission nationale sur le sida dappliquer la GRD pendant de nombreuses annes. Cependant, les principes de base peuvent galement tre valables pour la gestion axe sur les rsultats de S&E. Ainsi, ce cas met en lumire non seulement les principes permettant de crer un environnement propice au dveloppement ax sur les rsultats, mais galement la faon dassurer une gestion axe sur les rsultats de S&E. Rsum : Comment les principes de la GRD ont t appliqus au systme de suivi et dvaluation du VIH/sida du Malawi 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs.
101
Un systme de S&E multisectoriel a t mis au point en fonction dune pyramide des rsultats quatre niveaux indicateurs dintrants, indicateurs dextrants, indicateurs deffets et indicateurs dimpacts. Des produits dinformation particuliers ont t dfinis et des stratgies et rseaux de diffusion ont t tablis. Un dialogue est favoris dans le cadre de consultations rgulires auprs des parties concernes par la fonction de S&E. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Le systme de S&E est structur en fonction des objectifs dune stratgie nationale en matire de VIH/sida, qui est axe sur les rsultats et est aligne sur des conventions et accords internationaux. 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. Un nouveau systme dinformation sur les activits a t cr au terme de vastes consultations et partir des commentaires des reprsentants des districts; le formulaire mensuel de deux pages qui en dcoule compltait les rapports existants. On a rvis les indicateurs afin de faciliter la ventilation des donnes des fins danalyse statistique. Un programme de formation sur le systme a t labor lintention des organismes communautaires, ainsi quun document dinformation destin aux acteurs concerns. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. La conceptualisation et la mise en application du systme de S&E montrent la faon dont se concrtise la gestion axe sur les rsultats de S&E. Le systme de S&E est un outil qui permettra la Commission nationale sur le sida de mettre en pratique la GRD au cours des annes venir.
5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Le systme repose sur quatre piliers : les indicateurs (pilier A) sont tays par des sources de donnes (B) qui ont t analyses afin de gnrer des produits dinformation (C), lesquels sont transmis au moment opportun aux diffrents acteurs (D). Ces derniers peuvent donc utiliser les rsultats du processus de S&E pour prendre des dcisions, ainsi que pour dresser des rapports et rendre des comptes. Rfrences Malawi National AIDS Commission. National HIV/AIDS Monitoring and Evaluation Plan Part B: Operations Plan, juillet 2003. Deuxime Table ronde internationale sur la gestion axe sur les rsultats tenue Marrakech, 2004 Annexe 1. Promouvoir une approche harmonise pour la gestion axe sur les rsultats en matire de dveloppement : principes cls. Quinn-Patton, M.E. Utilization-Focused Evaluation in Africa Prsentations sur la formation en matire dvaluation, lors de la confrence inaugurale de lAfrican Evaluation Association, du 13 au 17 septembre 1999, Nairobi. ONUSIDA. Les trois principes directeurs Principes directeurs lintention des autorits nationales et de leurs partenaires. Consultation de Washington, 25 avril 2004 Acte no 1 de la confrence. Banque mondiale et ONUSIDA. Conseils nationaux du sida Manuel oprationnel de suivi et dvaluation, ONUSIDA/02 47F (original en anglais, aot 2002), ISBN: 92-9173227-3. Renseignements Personne-ressource : Ramesh Govindaraj, spcialiste principal de la sant, AFTH1, Banque mondiale Courriel : rgovindaraj@worldbank.org Tlphone : +1-202-473-2948
102
Thalande : Rationalisation et gouvernance des institutions financires spcialises (IFS)

Auteurs : Bureau de la politique budgtaire (Fiscal Policy Office), gouvernement de la Thalande Jaseem Ahmed, BAsD, bureau de la Thalande Sommaire e Bureau de la politique budgtaire (BPB) de la Thalande, qui est charg de la supervision et de lorientation stratgique des institutions financires spcialises (IFS) appartenant ltat, contribue amliorer lefficacit et la transparence de ces institutions grce une meilleure gouvernance et la rationalisation organisationnelle. Le Bureau a entrepris un programme de restructuration et de renforcement des systmes de gouvernance dans les IFS, qui consiste tablir des comptes distincts et des systmes de soutien gouvernementaux appropris pour les comptes de la fonction publique (CFP). En outre, il met en uvre un systme global de suivi et de rapports pour toutes les IFS. Aprs la crise conomique qua connue lAsie en 1997, on a tabli que les IFS pourraient peut-tre contribuer pour beaucoup attnuer le stress social et conomique subi par les populations dfavorises. La Banque asiatique de dveloppement (BAsD) a collabor avec le ministre des Finances de la Thalande afin de restructurer et de renforcer les capacits de quatre IFS. En gnral, le systme de suivi adopt permet au personnel du BPB de grer et de traiter plus efficacement les donnes gnres par les IFS, et dutiliser leur analyse pour amliorer la prise de dcisions en matire de gestion. Les enseignements tirs de lexprience devraient pouvoir sappliquer dautres pays partenaires qui cherchent offrir un soutien financier aux petites et moyennes entreprises (PME) et dautres organisations clientes des IFS. Contexte La crise financire qui a marqu lAsie en 1997 a eu dimportantes rpercussions sur lconomie de la Thalande, plus particulirement dans le secteur financier. On a alors tabli que les IFS taient susceptibles daider grandement attnuer le stress conomique et social subi par les populations dfavorises. Les IFS reprsentent galement un important vhicule par lequel le gouvernement peut mettre en uvre ses politiques budgtaires et quasi budgtaires. En 1999, la Banque asiatique de dveloppement (BAsD) a collabor avec le ministre des Finances afin de restructurer et de renforcer les capacits de certaines IFS thalandaises. Le Bureau de la politique budgtaire (BPB), qui est charg de la supervision et de lorientation stratgique des IFS, sest attach accrotre lefficience et la transparence des IFS grce une meilleure gouvernance et la rationalisation organisationnelle. Composantes et objectifs du projet Ce projet vise : i) la restructuration et le renforcement des systmes de gouvernance des IFS, ii) ltablissement de comptes distincts et de systmes de soutien gouvernementaux appropris pour les comptes de la fonction publique (CFP) et iii) la mise en uvre dun systme efficace de suivi et de rapports pour les IFS. Les nouveaux systmes mis en place permettront de dresser des rapports (systme de saisie de donnes) et comprendront des fonctions danalyse et de suivi, ainsi quune interface danalyse des donnes. Problmes que le programme a permis de rgler Limites des systmes existants de suivi et de rapports des IFS au BPB. Le gouvernement avait lhabitude de sen remettre aux IFS pour accorder du crdit aux secteurs de lconomie qui ne sont gnralement pas desservis par les banques commerciales. Lancien systme de suivi du BPB reposait principalement sur des rapports priodiques et des indicateurs financiers mensuels transmis par les IFS. La cration dun systme de pr-alerte informatis permettant de cerner les problmes de nature fiduciaire ou connexes au sein des IFS du pays et dintervenir rapidement a donc t juge prioritaire. Dans ce contexte, le BPB a reu le mandat damliorer les systmes de rapports et de suivi, et de prendre des mesures pour faire en sorte que les nouveaux systmes soient utiliss.
103
Encombrement du secteur financier. Une fois la crise rsorbe, il tait impratif de restructurer et de rformer le secteur financier pour restaurer la confiance dans ce march et garantir une reprise conomique durable. Comme les IFS ont tendu la porte de leur action, il y a eu un chevauchement croissant (et une concurrence potentielle) avec les institutions financires prives vocation plus gnrale. Cependant, les IFS ciblent des crneaux qui ne sont pas adquatement desservis par les institutions financires classiques et contribuent ldification des marchs privs, la production de recettes fiscales et lautonomisation des pauvres. Importance de lefficacit organisationnelle. Le BPB a prouv son efficacit par le soin quil a mis lexcution. Non seulement joue-t-il un rle essentiel au chapitre de la fourniture de ressources, mais il aide galement renforcer les capacits des IFS. Un soutien a t offert quatre IFS. Mme si les ressources ont t affectes aux IFS conformment aux objectifs stratgiques du gouvernement, le BPB a pris des mesures pour sassurer que les ressources alloues taient bien cibles et ne servaient pas financer les autres objectifs (commerciaux) des IFS. Restructuration des IFS. La composante du projet de la BAsD lie aux prts a permis dappuyer llaboration de plans de restructuration pour les IFS, alors que la composante subventions a contribu simplifier le rle du gouvernement au sein du secteur financier, amliorer la gouvernance des IFS et laborer des stratgies de financement des PME. Lapproche adopte ici met laccent sur une aide sous forme de subventions destine rationaliser la mission et la structure des IFS et tablir un cadre de gouvernance convenant ces dernires. Objectifs Le projet comporte trois composantes : restructuration et renforcement des systmes de gouvernance des IFS; tablissement de comptes distincts et cration de systmes de soutien gouvernementaux appropris pour les comptes de la fonction publique (CFP); mise en uvre dun systme de suivi et de rapports efficace pour les IFS, au sein du BPB. Lobjectif du systme de suivi est dtablir des systmes et procdures de rapport lintention des IFS. Les systmes normaliss de communication dinformation, de prsentation de rapports et de suivi adapts aux IFS prcisent clairement les caractristiques des rapports attendus ; types, prsentation, contenu, structure et chanciers. Ils comprennent
des systmes qui aident les IFS prsenter leurs rapports en ligne, soit priodiquement, soit en temps rel. Les voici : Systme de rapports (saisie de donnes). Le personnel des IFS pourra transmettre rgulirement des donnes grce un systme utilisant une connexion Internet normale. Systme de suivi et danalyse. Le personnel du BPB peut accder facilement aux rapports des IFS des fins danalyse, de suivi et de planification. Interface danalyse de donnes. Ladministrateur du BPB peut analyser les donnes financires de diverses faons, notamment relier et croiser des variables, tablir des catgories par variables prcises et aller davantage dans le dtail pour dgager les tendances sous-jacentes. Les rsultats des analyses demandes peuvent tre fournis sous forme statistique, puis peuvent tre prsents dans un graphique pour tayer les dcisions stratgiques et financires. Conception et excution Restructuration et renforcement du systme de gouvernance des IFS. Le code des pratiques exemplaires pour la gouvernance des IFS (Best Practices Code for SFI Corporate Governance) expose les pratiques exemplaires en fonction desquelles les IFS doivent tre gres et contrles. Ce code : est conforme aux cadres juridiques thalandais qui sappliquent aux IFS; est conforme aux pratiques exemplaires internationales en matire de gouvernance, tout en tant adapt aux conditions propres la Thalande; permet aux IFS de sy conformer graduellement; concide avec dautres initiatives thalandaises en matire de gouvernance. Systmes comptables et compensation gouvernementale pour les comptes de la fonction publique. Le systme des CFP fait une distinction entre les comptes rattachs aux stratgies et les comptes commerciaux ordinaires. Le projet prvoit llaboration et la mise en application de lignes directrices rgissant un compte de la fonction publique propos au sein des IFS. Ces lignes directrices dfinissent les mthodes comptables qui conviennent et recensent les domaines dans lesquels le gouvernement doit prendre des dcisions stratgiques. On y trouve galement des conseils aidant cerner les problmes potentiels (p. ex., alas de moralit et problmes de diffrentiation), et des recommandations quant la faon de rgler ces difficults.
104
Types de donnes du systme. Le systme comprend les types de donnes qui suivent : Information financire. Donnes financires historiques, sous diverses formes et en diverses combinaisons. Indicateurs de performance cls (IPC). Le systme de suivi tient compte des IPC dfinis par le ministre des Finances. Base de donnes sur la gouvernance. Systme de pr-alerte. Cette fonction du systme repose sur lanalyse des donnes financires historiques, y compris lutilisation de graphiques comportant des options de progression descendante, en vue de permettre ltude de linformation financire. Ensemble de donnes de portefeuille. Il sagit dune base de donnes exhaustive sur les prts des IFS et la qualit des actifs, ainsi que dautres indicateurs de la qualit du portefeuille et de la performance des IFS. Fonctions danalyse et de prsentation de rapports. Fonctions qui permettent au BPB de dresser plus facilement des rapports mensuels exacts et informatifs lintention de la haute direction, pour tayer les dcisions. Problmes Systmes comptables et compensation gouvernementale pour les comptes de la fonction publique. Les IFS ralisent des activits commerciales et des activits lies aux stratgies. Ces dernires, orientes par les politiques ou directives gouvernementales, font intervenir les comptes de la fonction publique (CFP). Les CFP sont en fait des programmes stratgiques du gouvernement qui se fondent sur des conditions favorables pour les groupes cibls. En raison de cette diversit, il est difficile pour le BPB de suivre avec prcision la performance des IFS. Avant le lancement du projet, il ntait pas simple de faire la distinction entre les diverses catgories dactivits (CFP par rapport aux oprations commerciales) et de dterminer la contribution de chacune delles la performance des IFS. Cet tat de choses explique en bonne partie la mise au point de deux systmes comptables distincts, un pour les activits lies aux CFP et lautre pour les activits commerciales. De tels systmes permettent une mesure plus juste de la performance, une diffrenciation plus nette des rsultats des activits commerciales et des activits stratgiques et ltablissement de budgets plus fiables pour les futures activits. Certaines IFS se sont dj dotes de systmes distincts, mais ceux-ci nont t utiliss qu linterne et devront faire lobjet dune vrification indpendante,
des points de vue de lexactitude et de la responsabilisation. Limites du systme actuel de rapports et de suivi. Le gouvernement avait lhabitude de sen remettre aux IFS pour accorder du crdit aux secteurs de lconomie qui ne sont gnralement pas desservis par les banques commerciales. Cependant, les IFS tendent graduellement la porte de leurs services de nouveaux secteurs afin de suivre lvolution du milieu des affaires et de profiter des occasions qui soffrent elles. Par consquent, les systmes actuels du BPB servant lvaluation de la performance des IFS doivent tre revus et mis jour de manire systmatique. Dans une optique stratgique long terme, il faut que le systme de suivi permette de dterminer si les IFS sont autosuffisantes, de quelle aide gouvernementale elles ont besoin et quels rglements simposent. En outre, le systme actuel du BPB repose principalement sur des rapports priodiques et des indicateurs financiers mensuels fournis par les IFS. Idalement, le BPB devrait disposer dun systme de pr-alerte informatis grce auquel il pourrait cerner rapidement les problmes de nature fiduciaire et connexes dans les IFS du pays, et intervenir sans tarder. Facteurs de russite Dveloppement des capacits. Les agents du BPB ont reu une formation pratique sur les aspects tant techniques que stratgiques de ce systme. De faon gnrale, le systme de suivi permettra au personnel du BPB de traiter et de grer plus efficacement les donnes fournies par les IFS, et dutiliser leur analyse des donnes pour amliorer la prise de dcisions de gestion. Souplesse. Pour que les IFS se conforment davantage au nouveau code de gouvernance, des statuts gnraux ont t rdigs. Ces statuts sont inspirs des pratiques exemplaires du secteur des affaires de la Thalande, mais comprennent des dispositions particulires exiges par les lois habilitantes et autres rglements qui rgissent les IFS. Les lments fondamentaux du code de gouvernance des IFS seront intgrs ces statuts, qui ont t conus de manire pouvoir tre adapts facilement aux diffrentes IFS. Systmes comptables et compensation gouvernementale pour les comptes de la fonction publique. Aprs diverses prsentations et discussions avec les IFS sur le systme propos, il est apparu vident que la diversit des mandats, des attributions et des processus des IFS reprsentait un dfi de taille. En outre, certaines questions doivent tre rgles par le biais de discussions et de ngociations entre le mi-
105
nistre des Finances et les IFS. Par consquent, lquipe de projet a communiqu avec chaque IFS pour tenter de prciser les problmes de nature comptable. On a plus particulirement mis laccent sur les principaux facteurs de russite du projet, savoir i) les questions ayant trait aux revenus et la rpartition des cots, ii) les questions lies linformatique et aux technologies de linformation. cet gard, on a demand toutes les IFS de prparer des propositions initiales et des propositions relatives aux CFP qui soient conformes aux principes du projet. Les rsultats montrent que pratiquement toutes les IFS ont compris les objectifs du BPB dans le domaine des CFP. Le BPB a maintenant cr des mcanismes pour poursuivre lexcution des activits, et aide mme le ministre des Finances prciser les transactions lies aux CFP. Conclusions et applicabilit dautres programmes
Systme de rapports et de suivi. Le BPB a confi toutes les IFS le mandat de prsenter des donnes pertinentes laide du nouveau systme de rapports et de suivi. De plus, toutes les IFS ont accd au systme de prsentation de rapports en ligne. Certains problmes ont t cerns au cours de la priode dessai et des mesures sont prises actuellement pour les rgler et finaliser le systme. Pour le moment, la priorit est dvaluer les progrs accomplis ce jour, ce qui comprend lanalyse exhaustive des donnes et la dfinition des principaux obstacles stratgiques. Application plus grande chelle. Ce projet tait dlibrment fond sur une approche dynamique visant solidifier les structures de base des IFS et viter de graves problmes. Or, au fil de ce processus, le BPB a adopt une perspective plus vaste davantage tourne vers lavenir. Le projet va tout fait dans le sens de la mission et de la vision du BPB, selon lesquelles il faut jouer un rle plus proactif dans le cadre des projets de dveloppement innovateurs. Les enseignements tirs de lexprience devraient pouvoir sappliquer dautres pays partenaires qui cherchent offrir une aide financire aux PME et dautres organismes clients des IFS. Renseignements Personne-ressource : Jaseem Ahmed, BAsD, bureau de la Thalande Courriel : jahmed@adb.org
Restructuration et renforcement du systme de gouvernance. Le BPB fait maintenant connatre ses conclusions propos du code de gouvernance des IFS dautres organismes et toutes les IFS. Il a galement collabor avec la Banque pour lagriculture et les coopratives agricoles (Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives BAAC), qui a officieusement adopt et mis en application les statuts, conformment la loi habilitante et aux rglements qui la concernent. Lexprience de la BAAC sera fort utile pour amliorer les statuts dautres IFS. Des ateliers de formation pour les IFS sur la mise en oeuvre et le respect du code de gouvernance devraient ont eu lieu en 2004. Ces ateliers permettront au personnel du BPB, aux agents du Bureau des politiques relatives aux entreprises publiques (State-Owned Enterprises Policy Office SEPO) et aux cadres et employs des IFS dexaminer le code de plus prs et de ladapter. Le code peut tre remani en fonction des conditions particulires des IFS et des organismes concerns. Ainsi, le BPB et dautres organismes veillent ce que le projet rponde rellement aux besoins des bnficiaires.
106
Ouganda : valuation de la performance du secteur de leau et de lassainissement

Auteur : John Pinfold, conseiller sectoriel principal (DANIDA), Direction de la mise en valeur des ressources en eau, ministre de lEau, des Terres et de lEnvironnement, Kampala, Ouganda Sommaire
A
liors?
u cours des dernires annes, la dcentralisation des services dapprovisionnement en eau et dassainissement en Ouganda sest accompagne dimportantes hausses budgtaires au niveau des districts. Mais quels ont t les effets de ces investissements, et comment les rsultats peuvent-ils tre am-
Pour amliorer la gestion axe sur les rsultats dans le secteur de leau et de lassainissement, le gouvernement a renforc ses capacits en matire de suivi et dvaluation en laborant un nouveau cadre de mesure de la performance pour ce secteur. Les objectifs taient, dabord, damliorer de beaucoup les outils de mesure axs sur les rsultats dans le secteur et, ensuite, de pouvoir fournir en temps opportun de linformation et des analyses pour appuyer le rapport annuel sur la performance du secteur et alimenter le dialogue continu avec les donateurs. Un ensemble dindicateurs cls a t cr afin dvaluer cinq aspects de la performance : impact, quantit et qualit; accs et utilisation; quit et abordabilit; fonctionnalit et responsabilits de gestion; optimisation des ressources. Ces indicateurs ont t arrts en consultation et en collaboration avec les acteurs du secteur, en vue de mesurer la performance globale de ce secteur. Lanalyse dtaille de la performance la lumire de ces indicateurs cls est de plus en plus importante pour la gestion gnrale du secteur. Ces indicateurs offrent non seulement une faon dvaluer la performance actuelle, mais galement un cadre longitudinal pour procder des comparaisons dans le temps. Le processus de slection et de dfinition a contribu harmoniser les indicateurs employs de faon plus gnrale dans les principaux documents de planification du pays. valuation de la performance du secteur de leau et de lassainissement Au cours des dernires annes, la dcentralisation des services dapprovisionnement en eau et dassainissement en Ouganda sest accompagne dimportantes hausses budgtaires au niveau des districts. Mais quels ont t les effets de ces investissements, et comment les rsultats peuvent-ils tre amliors? Traditionnellement, les indicateurs dvaluation pour le secteur de leau et de lassainissement reposaient sur des extrants matriels, et non sur les rsultats. Ils permettaient gnralement de dterminer le nombre de puits creuss et de latrines construites. Mais ces chiffres ne nous disent pas si la population a reu de meilleurs services dapprovisionnement en eau et dassainissement. Lamlioration des services ce chapitre prsente deux avantages potentiels : une meilleure sant; une conomie de temps pour ce qui est de la collecte de leau. Les conomies de temps peuvent avoir une incidence favorable sur lactivit conomique, lducation et les soins aux enfants, mais dautres facteurs sont galement requis pour concrtiser ces avantages. Les maladies oro-fcales sont trs frquentes en Ouganda, plus particulirement chez les jeunes enfants. Mme si les bienfaits de lamlioration des services dapprovisionnement en eau et dassainissement ne font aucun doute, on sentend gnralement sur le fait que lvolution de maladies comme la diarrhe ne constitue pas une bonne mesure des services dapprovisionnement en eau et dassainissement, car il existe trop de variables qui peuvent entrer en ligne de compte (nutrition, saisons, autres maladies, etc.). En Ouganda, de nombreux autres intervenants, en dehors des administrations locales, fournissent des services dapprovisionnement en eau et dassainissement, notamment le gouvernement central, les ONG et des entreprises du secteur priv. Certains mettent laccent sur linfrastructure matrielle, dautres sur lducation et le renforcement des capacits. Presque tous ont recours au suivi et lvaluation pour quantifier les extrants matriels et assurer le suivi des activits, mais il y a peu duniformit quant aux lments mesurs et aucun cadre obligatoire pour faire la synthse de tous ces chiffres et les interprter. Depuis la dcentralisation, il y a un intrt accru lgard de la performance
107
des services publics en Ouganda, intrt qui fait cho au passage de laide sous forme de projets une approche sectorielle de la planification. Afin de normaliser et damliorer la mesure des services dapprovisionnement en eau et dassainissement, on a mis au point un cadre de mesure de la performance.
Quest-ce quun cadre de mesure de la performance? Un cadre de mesure de la performance est un outil conceptuel qui sinscrit dans le systme de suivi et dvaluation et permet dvaluer les impacts gnraux des services dun secteur donn pour les bnficiaires viss, le but tant damliorer les rsultats en matire de performance. La performance du secteur est gnralement dfinie en fonction des critres suivants : Efficacit par exemple, de nouveaux points deau qui permettent aux usagers de consacrer moins de temps la collecte de leau; Efficience services fournis de faon rentable et opportune; quit service qui respecte le principe suivant : de leau pour tous .
Les investissements massifs dans le secteur de leau et de lassainissement ont-il permis aux institutions participantes den avoir pour leur argent ? Est-ce que les ressources sont cibles efficacement, cest--dire de manire atteindre des objectifs sectoriels prcis, des objectifs nationaux en matire de lutte contre la pauvret et les Objectifs du millnaire pour le dveloppement, qui sont plus vastes? Comment cibler les ressources grce de meilleures dcisions dans le secteur de leau et de lassainissement, dans loptique gnrale de la transition amorce vers lapproche sectorielle de la planification. Amlioration du dialogue entre les donateurs et le gouvernement. Le rapport annuel sur le secteur de leau et de lassainissement est un des produits essentiels du cadre de mesure de la performance. Ce rapport offre une perspective gnrale du secteur qui va au-del des projets et programmes individuels. Il concide avec les principales runions stratgiques et dcisionnelles relatives au secteur, que lon appelle lexamen sectoriel conjoint (Joint Sector Review). En outre, le cadre de gestion de la performance aide harmoniser les cibles et les indicateurs utiliss par les diverses institutions et lchelle internationale dans les documents de planification pour le secteur de leau et de lassainissement. Entre autres, notons la stratgie de rduction de la pauvret (SRP) de lOuganda, le Plan daction pour lradication de la pauvret (Poverty Eradication Action Plan, PEAP), les plans dinvestissement sectoriels 2015 (Sector Investment Plans 2015, SIP15) et le cadre de dpenses moyen terme (un outil de planification budgtaire triennal). Conception et excution Comment le cadre de mesure de la performance a t conu. Au dpart, des consultants ont t engags pour prparer le premier rapport sectoriel (2003). Les auteurs du rapport ont valu les sources de donnes disponibles en Ouganda, comme les enqutes nationales, et compil linformation pour faire tat de la situation sur plusieurs plans, au lieu de recourir la mthode traditionnelle qui consiste effectuer des mesures des extrants matriels et du nombre dactivits dans les sous-secteurs. Le rapport a permis de dgager les aspects qui se recoupent, ainsi que la ncessit dobtenir des donnes pour tayer une approche plus globale de lanalyse.
Objectifs Pour amliorer la gestion axe sur les rsultats dans le secteur de leau et de lassainissement, le gouvernement a renforc ses capacits en matire de suivi et dvaluation en laborant un nouveau cadre de mesure de la performance pour ce secteur. Les objectifs taient, dabord, damliorer de beaucoup les outils de mesure axs sur les rsultats dans le secteur et, ensuite, de pouvoir fournir en temps opportun de linformation et des analyses pour appuyer le rapport annuel sur la performance du secteur et alimenter le dialogue continu avec les donateurs. Problmes de performance rgler. Le cadre de mesure de la performance a t labor pour apporter des rponses certains problmes touchant des thmes cls. Mme si laccs leau et lassainissement se sont nettement amliors en Ouganda grce lengagement du gouvernement rduire la pauvret, il est clair que laccs nest quun des aspects de lamlioration des services. Concrtement, en quoi la situation sest-elle rellement amliore?
108
Aprs la parution du premier rapport, les consultants et les acteurs cls ont labor conjointement un cadre de mesure de la performance pour amorcer le processus dinstitutionnalisation. Les participants lexamen sectoriel conjoint ont offert leur concours, et un groupe de travail sur la performance du secteur, compos de reprsentants de multiples groupes concerns dans le secteur, a t form par le gouvernement. Le dfi lorigine tait de traduire les objectifs en un systme simplifi pour mesurer la performance. Dans un premier temps, il fallait dgager cinq aspects de la performance : impact, quantit et qualit; accs et utilisation; quit et abordabilit; fonctionnalit et responsabilits de gestion; optimisation des ressources. Des indicateurs cls pour les cinq aspects de la performance. Les indicateurs ont t soigneusement dfinis lchelon du secteur et des sous-secteurs. Les plus importants sont appels indicateurs cls ; ils dcoulent des cinq grands aspects de la performance. Ils ont t arrts en collaboration avec les acteurs du secteur, en vue de mesurer la performance gnrale de ce secteur. La liste dfinitive des dix indicateurs cls est la suivante : Accs leau le pourcentage de la population rurale dans un rayon de 1,5 km, et de la population urbaine dans un rayon de 0,2 km, dune source deau amliore. Fonctionnalit le pourcentage de sources deau amliores qui sont fonctionnelles au moment dune vrification au hasard. Cot de linvestissement cot moyen par bnficiaire dun nouveau rseau dapprovisionnement en eau et dassainissement. Accs aux installations sanitaires le pourcentage de gens ayant accs des latrines de base et amliores. Eau pour la production laugmentation en pourcentage des capacits globales de stockage deau pour la production. Qualit de leau le pourcentage dchantillons conformes aux normes nationales. quit lcart moyen dans la localit par rapport la moyenne de la population du district, par source deau amliore. Accs/application des mesures dhygine le pourcentage de la population ayant accs des installations pour se laver les mains. Reprsentation des sexes le pourcentage de femmes qui dtiennent des postes cls dans les comits dusagers de leau.
Renforcement des capacits communautaires le pourcentage de points deau pour lesquels il existe un comit actif dusagers.
Lanalyse dtaille de la performance partir de ces indicateurs cls est de plus en plus importante pour la gestion gnrale du secteur. Ces indicateurs offrent non seulement un moyen dvaluer la performance actuelle, mais galement un cadre longitudinal pour procder des comparaisons dans le temps. Le processus de slection et de dfinition a de plus contribu harmoniser les indicateurs employs de faon gnrale dans les principaux documents de planification du pays. En outre, ces indicateurs peuvent tre utiliss pour mesurer la performance des administrations locales dans le cadre de la stratgie de dcentralisation financire de lOuganda (Fiscal Decentralization Strategy). Lutilisation des sources de donnes. On a convenu que pour chaque indicateur cl, il devait y avoir une source de donnes primaire et une source secondaire. Les sources primaires doivent tre utilises pour les chiffres globaux sur la performance gnrale du secteur. Idalement, les donnes devraient tre obtenues directement des administrations locales qui sont plus prs de la prestation relle des services. Les sources de donnes secondaires servent valider et trianguler les donnes primaires. Il peut y avoir plusieurs sources secondaires pour chaque indicateur, mais il faut sassurer que le cot de la collecte des donnes nen excde pas la valeur. Les sources de donnes utilises pour valuer la performance comprennent une combinaison des lments suivants : examen des sources de donnes existantes (sondages nationaux, etc.), collecte de donnes supplmentaires auprs des administrations locales et visites dtude dans diffrentes rgions de lOuganda pour se donner une ide de ce que cette information signifie rellement. Pour amliorer lexactitude et la qualit des donnes, on collabore notamment avec les institutions qui recueillent ces donnes, en vue dharmoniser les dfinitions. Depuis le premier rapport sectoriel qui comprenait un examen des sources de donnes disponibles, la stratgie adopte consiste recourir aux sources de donnes existantes lorsque cest possible, mais en amliorer graduellement la qualit et lexactitude. Dans la plupart des cas, les donnes destines aux indicateurs cls ont t triangules partir de sources multiples. Lanalyse des donnes renseigne sur les tendances en matire de performance au fil du temps, la performance comparative des diverses administrations locales et les diffrences entre les rgions gographiques et entre les fournisseurs de services.
109
Intgrer une approche fonde sur loptimisation des ressources. Plusieurs tudes sur loptimisation ont t entreprises au cours des dernires annes, desquels a pu tre tire une information trs utile. Cependant, on craint que ces tudes ne soient pas encore bien dfinies et quelles ne soient pas relies aux processus plus vastes de mesure de la performance. En matire doptimisation, il serait possible dtablir une approche amliore pour rpondre des questions essentielles, notamment : Comment les cots peuvent-ils tre rduits? Comment la qualit peut-elle tre amliore de faon plus rentable? Combien en cote-t-il de garantir une plus grande quit dans la prestation des services? Est-ce que les impacts observs dans le secteur valent les investissements effectus? Afin de mieux rpondre ces questions, il faut procder des tudes pour suivre de plus prs la distribution des ressources, mais insister sur les obstacles la mise en uvre des processus financiers et sassurer que les fonds allous appuient les activits pour lesquelles ils ont t prvus. Mme si loptimisation des ressources est juge de plus en plus importante dans le rapport sur la performance du secteur, les premires tudes comportaient de nombreuses faiblesses cet gard et doivent tre sensiblement amliores. Cependant, lapproche fonde sur loptimisation est de mieux en mieux accepte pour assurer le suivi de lefficience des projets et planifier les affectations budgtaires futures. Diffusion et mise profit des constatations et recommandations. De meilleures mesures de la performance devraient mener de meilleures dcisions stratgiques et une affectation des ressources plus rationnelle, ainsi qu la diffusion des bonnes pratiques oprationnelles. La diffusion des donnes sur la performance, si elle est efficace, permet dobtenir davantage de ressources et de raffecter ces dernires lintrieur du secteur. Problmes Confier le processus au groupe le mieux plac. Lexcution du cadre de mesure de la performance a t entrave par le fait quon navait pas trouv qui confier le processus en permanence. Au dpart, on a propos de faire appel une ONG ou un organisme similaire. Cependant, aucun organisme ne convenait vraiment. Cest donc la Direction de la mise en valeur des ressources en eau, au ministre des Eaux, des Terres et de lEnvironnement de lOuganda, qui en a assum la responsabilit. Malgr les avantages quil y a tre au cur de laction, la dcision comportait des risques. La ma-
jeure partie du personnel technique participant la collecte des donnes, lanalyse de linformation et la rdaction du rapport sur le secteur de leau et de lassainissement travaille pour le gouvernement. Ces agents doivent tous assumer dautres tches parfois conflictuelles et sont peu encourags accorder la priorit la mesure de la performance. Il a t difficile galement de trouver le groupe le mieux plac au ministre pour coordonner la collecte dinformations, analyser les donnes et rdiger le rapport en raison des luttes politiques internes et de la rpartition ingale des ressources au sein mme du ministre. Donnes fiables, douteuses, inexistantes. Les sources de donnes sur leau et lassainissement en Ouganda sont rarement fiables. Malheureusement, les donnes douteuses, quelle que soit lefficacit du cadre, peuvent mener des dcisions bien pires que celles qui sont prises sans donnes. Pour laborer le cadre de mesure de la performance, on sest efforc de reprer des sources multiples et on a procd des visites sur place afin dliminer les erreurs ds que des incohrences apparaissaient. Il est toujours difficile dobtenir un consensus sur les indicateurs et leur dfinition. un moment donn, lorsque la dfinition est arrte, il faut cesser de discuter en vain (la dfinition de ce qui constitue une latrine sanitaire peut radicalement modifier les chiffres sur ltendue du service, mais nous loigner de la question fondamentale : ltendue des services offerts sest-elle amliore?) Modifications en cours dexcution Des quipes cls ont t formes pour mettre au point chacun des indicateurs cls et rectifier le cadre de mesure de la performance, toujours en volution. Un groupe de ces quipes a entrepris la collecte de donnes et les analyses alors quun autre sest charg de la coordination gnrale et de la rdaction du rapport final. De nombreuses modifications ont alors t apportes. Procder des tudes approfondies de questions critiques. Pour lanne en cours, on a command des tudes approfondies afin de mieux comprendre certaines de principales questions mises en lumire dans le rapport sur la performance du secteur. Ces tudes portent sur des questions qui revtent une relle importance et pour lesquelles des recommandations peuvent mener une amlioration notable de la performance. Les rsultats de ces tudes alimenteront le prochain rapport sectoriel, toffant ainsi les donnes qui servent tablir les politiques et dterminer laffectation des ressources au sein de ce secteur.
110
largir la gamme des acteurs. Les quipes cls qui ont men ces tudes proviennent de diverses institutions gouvernementales et ONG, ce qui a contribu largir la perspective et a favoris lchange dides. Le choix des districts et municipalits pour ces tudes a t fait partir de tableaux de performance; ainsi, on a pu slectionner des cas o la performance est leve, et dautres o la performance est plutt faible, en vue dtablir des comparaisons. Renforcer lanalyse des donnes : un processus itratif. Un travail sur le terrain et des analyses ont t mens pour le rapport sur la performance du secteur de 2004, afin de prciser et dinterprter les donnes existantes pour chacun des indicateurs cls. Lvolution des tendances a t prsente, et des comparaisons entre districts ont t effectues. Aprs cette premire srie de travaux, des amliorations ont t prvues lintrieur du processus pour lanne suivante. Ainsi, on peut suivre les tendances gnrales en matire de performance, mettre jour les tableaux des districts, largir les analyses gographiques et, pour certains indicateurs, ajouter une analyse par sexe et par revenu du mnage, ce qui permet damliorer la correspondance entre les donnes et la gamme des rsultats suivre et valuer au fil du temps. Sentendre sur les dfinitions et la qualit des donnes. De trs nombreuses questions techniques se sont poses et ont t graduellement rgles en ce qui a trait aux dfinitions et la qualit des donnes. Par exemple, en rgion rurale, quest-ce que lon considre comme un point deau distance accessible ? La norme est actuellement tablie 1,5 km; cependant, comme ltendue des services dapprovisionnement a t amliore, la plupart des sources deau se trouvent maintenant dans un rayon de 1 km. Mais la densit de la population rurale est trs ingale dans le pays et trs faible dans certaines rgions; donc, si lon diminuait la norme de 1,5 km, il faudrait en principe offrir un point deau une poigne de mnages dans ces rgions. Rsultats obtenus Le cadre de mesure de la performance du secteur de leau et de lassainissement est tout nouveau, et il voluera avec le temps. Deux rapports sectoriels (2003, 2004) ont t dresss ce jour. Sur le plan pratique, ces rapports se sont rvls fort importants, car ils constituent la principale source dinformation des examens sectoriels conjoints. Les questions souleves dans ces rapports ont men des initiatives directement lies au succs de la lutte contre la pauvret, par exemple lengagement
dallouer plus de ressources aux rgions rurales, l o se trouvent la majorit des dmunis. Limportance accorde la performance axe sur les rsultats va au-del du secteur de leau et de lassainissement. Son influence se fait galement sentir sur dautres plans, comme lillustrent par exemple lengagement lgard de la dcentralisation, lacceptation des approches sectorielles pour la planification et lutilisation accrue dindicateurs transversaux. Nanmoins, il faut tre prudent avant de parler de russite . En effet, les institutions sectorielles sont loin dtre le vhicule idal pour assurer le suivi des rsultats, surtout lorsquil sagit de programmes nationaux intersectoriels. En gnral, la coordination et la collaboration interministrielles demeurent faibles dans la fonction publique. Il est trs difficile et dlicat de dterminer qui attribuer les rsultats obtenus (p. ex. qui est responsable du dclin de la mortalit infantile et maternelle) quand plusieurs secteurs sont en cause. Facteurs de russite On a beaucoup appris sur ce quil faut faire pour imprimer les changements de mentalits et de processus, dans les institutions, que ncessite le cadre de mesure de la performance. Les indicateurs nont pas tous la mme valeur, malgr les apparences. Lobtention dun consensus sur un ensemble dindicateurs nest jamais une mince tche, surtout lorsque lon tente de simplifier les dfinitions et de limiter le nombre dindicateurs. Si tout va bien, on peut parvenir un consensus rapidement et sans heurts, mais lorsque cela se rvle impossible, il faut parfois trancher et adopter des dfinitions dusage, et viter dy apporter des modifications qui nen finissent plus. On ne peut pas comparer des pommes des oranges. Pour que des comparaisons utiles puissent tre faites, les mesures doivent ncessairement comparer des lments similaires. Mais la chose est souvent difficile avec les donnes utilises dans le secteur de leau et de lassainissement. Prenons par exemple la dfinition dune latrine sanitaire . Si la dfinition prte interprtation, alors les chiffres lis ltendue du service peuvent varier grandement dune anne lautre et dune rgion lautre. Il est donc trs ardu de compiler les chiffres de faon dterminer si ce service stend et quel point de vue.
111
Annoncer une exigence ne signifie pas ncessairement que les donnes voulues seront recueillies. Les fournisseurs de donnes, qui doivent habituellement recueillir un certain type dinformations sur le terrain, ne commenceront pas ncessairement collecter plus de donnes ou des donnes diffrentes simplement parce que ce serait utile au cadre de mesure de la performance. Pour amliorer la qualit, luniformit, la pertinence et lutilisation des donnes, il faut ouvrir un dialogue avec les principaux fournisseurs de donnes, plus particulirement ceux qui font la collecte sur le terrain. cet gard, on peut sinspirer, par exemple, du dialogue continu avec le Bureau de la statistique, qui dbouche sur des questionnaires denqute plus prcis. Apprendre par la pratique. Pour tablir des indicateurs, il a fallu consulter les acteurs concerns dans les villes et villages o les services devaient tre amliors. Cette dmarche est trs longue, mais elle a men de bien meilleurs rapports, susceptibles dtre utiliss par les administrations locales. Les indicateurs finalement retenus pour mesurer la performance dans le domaine de lapprovisionnement en eau et de lassainissement doivent maintenant servir dautres secteurs pour lvaluation de la stratgie de dcentralisation financire. Enseignements tirs de lexprience Voici les principaux enseignements tirs du rapport 2004 sur la performance du secteur : planifier la gestion et lexcution du travail et y allouer suffisamment de temps et de ressources; solidifier les relations noues avec les acteurs, et intgrer lapport des ONG et dautres intervenants dune faon plus cohrente; fournir des dfinitions plus prcises des indicateurs cls; amliorer la qualit des donnes, dterminer lesquelles seront considres comme des donnes globales ; demander des quipes sectorielles de mener des tudes pousses qui permettront de mieux comprendre certaines questions rattaches la performance et de dterminer sil y a lieu damliorer la performance du secteur certains gards; faire un meilleur usage des donnes sur la performance et consacrer des ressources la mise en pratique des recommandations issues des rapports; lier les rapports sur la performance loptimisation des ressources, au suivi et dautres fonctions sectorielles connexes;
renforcer les mcanismes de rapports des districts et le recours aux tableaux de classement , et faire un lien entre les rapports sur la performance des administrations locales et la stratgie de dcentralisation financire; assigner clairement les rles et les responsabilits en matire de mesure de la performance et les prciser dans les plans de travail, descriptions de poste, systmes dvaluation, etc.; fournir un appui supplmentaire en matire de renforcement des capacits. Conclusions et application Le secteur de leau et de lassainissement travaille progressivement dans le sens de lapproche sectorielle. Par ailleurs, lOuganda constitue certainement un des meilleurs exemples de prestation de services dcentralise de toute lAfrique. Pour appuyer lapproche sectorielle et continuer damliorer la performance quant la prestation des services, les responsables du secteur de leau et de lassainissement ont labor un cadre de mesure de la performance, nouvel outil ax sur les rsultats qui sloigne des approches centres sur les intrants et loffre. Le cadre de mesure de la performance constitue un mcanisme utile pour valuer limpact gnral ainsi que les amliorations court terme sur les plans de lefficacit, de lefficience et de lquit de la prestation des services. Grce un soutien long terme judicieux, cette exprience devrait pouvoir sappliquer dautres programmes et pays. Rsum : Comment les principes de la GRD sont appliqus au cadre de mesure de la performance de lOuganda 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Un sous-groupe de partenaires a t form expressment pour superviser la mise en uvre du cadre de mesure de la performance. Un dialogue avec les acteurs a eu lieu par le biais de consultations rgulires et de rencontres officielles avec les acteurs du secteur, comme lors de lexamen sectoriel conjoint. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Le cadre de mesure de la performance a t conu en fonction des objectifs du secteur de leau et de lassainissement.
112
3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. Les rsultats sont prsents dans un rapport annuel sur le secteur, qui fait appel autant que possible aux sources de donnes existantes. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. Le cadre de mesure de la performance est prcisment destin concrtiser la gestion axe sur les rsultats. Ainsi, on a labor les indicateurs cls de faon mettre laccent sur les rsultats et impacts au sein du secteur, plutt que sur le nombre de points deau construits. 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Le rapport sur le secteur est prsent dans le cadre de lexamen sectoriel conjoint, qui constitue le principal mcanisme dcisionnel des acteurs du secteur. Le cadre de mesure de la performance joue un rle essentiel dans les principaux outils et documents de planification lis au rle du secteur dans la lutte contre la pauvret.
Rfrences Cadre de dpenses moyen terme 2005-2006 2007-2008 Rapport sur la performance du secteur (2004) Rapports sectoriels 2003-2004 Plans dinvestissement sectoriels 2015 (SIP15) Renseignements Personne-ressource : John Pinfold, lattention de lAmbassade royale du Danemark, C.P. 11243, Kampala, Ouganda Courriel : adviser@dwd.co.ug Tlphone : +25677532469
Ymen : Fonds social de dveloppement III
113

Auteur : Yasser El-Gammal, agent principal des oprations, MNSHD, Banque mondiale Sommaire
e Fonds social de dveloppement (FSD) du Ymen, qui repose sur une approche participative axe sur les rsultats, vise lexcution de trois grands programmes dans les secteurs suivants : dveloppement communautaire li linfrastructure sociale et conomique; renforcement des capacits; microfinance. Le programme a pour but daider les pauvres se prendre en main en leur proposant des activits rmunratrices et en renforant les infrastructures communautaires. Le cadre de rsultats prcise les indicateurs deffets et de rsultats pour chaque composante : i) dveloppement communautaire dans les domaines de lducation, de leau et lassainissement, de la sant, du patrimoine culturel et des routes daccs en milieu rural; ii) dveloppement des micro-entreprises; iii) renforcement des capacits et soutien institutionnel. La fonction de S&E comprend six activits principales qui sont importantes sur le plan des rsultats : i) valuations et tudes dimpact; ii) systmatisation des activits de S&E menes par chaque unit de programme et documentation des enseignements tirs de lexprience; iii) renforcement des capacits; iv) valuation et suivi participatifs de certaines activits; v) valuations externes priodiques par des spcialistes du secteur; vi) communication et promotion des russites du FSD. Ce dernier aspect est particulirement important, mais il est souvent sous-estim. Dautres donateurs se sont regroups pour soutenir le FSD : Commission europenne, Fonds arabe, Banque islamique de dveloppement, Fonds kowetien, ministre du Dveloppement international du Royaume-Uni (DFID), Fonds saoudien, Organisation des pays exportateurs de ptrole (OPEP) et Agence amricaine pour le dveloppement international (USAID). Il sagit donc dun bel exemple dharmonisation au niveau des programmes et des projets. Le projet a t prsent la Confrence sur lintensification de la lutte contre la pauvret qui a eu lieu Shanghai, en Rpublique populaire de Chine, en mai 2004. Problmes/enjeux abords Comment faire participer les collectivits pauvres la solution Le Fonds social de dveloppement (FSD) du Ymen, qui repose sur une approche participative axe sur les rsultats, vise lexcution de trois grands programmes dans les secteurs suivants : dveloppement communautaire li linfrastructure sociale et conomique; renforcement des capacits; microfinance. Le programme a pour but daider les pauvres se prendre en main en leur proposant des activits rmunratrices et en renforant les infrastructures communautaires, plutt quen misant sur les transferts de fonds. Lapproche du FSD permet galement de faire en sorte que le renforcement des capacits des collectivits locales devienne une partie intgrante des interventions daide ces collectivits. Cette approche met laccent sur des valuations chaque tape du cycle du projet, destines jauger les processus et les rsultats et permettre de prendre des mesures de redressement efficaces au moment opportun. En outre, des valuations ex post de limpact sont ralises pour dgager les enseignements tirer de lexprience.
Au cours des six dernires annes, les programmes du FSD ont profit environ 7 millions de personnes, dont 49 p. 100 sont des femmes, et ont cr 8 000 emplois permanents. Un nouveau prt de lAssociation internationale de dveloppement (IDA), de 60 millions de dollars a t approuv par le conseil dadministration de la Banque mondiale le 26 fvrier 2004. Le revenu par habitant est de 450 $ au Ymen, o 42 p. 100 de la population vit sous le seuil de la pauvret. Il sagit dun des pays les moins avancs, si lon se fie aux indices du dveloppement humain. Le taux de mortalit infantile y est de 79 pour 1 000, tandis que le taux de mortalit des enfants de moins de cinq ans est de 97 pour 1 000, et prs de 50 p. 100 de ce groupe souffre de malnutrition. Le taux de fertilit total est de 5,9 naissances par femme et le taux de croissance de la population est de prs de 2,7 p. 100. Lesprance de vie dans ce pays est de 56 ans. La qualit gnrale de lducation est mdiocre et les indicateurs sont bien en-de de la moyenne rgionale. Seulement 45 p. 100 des adultes ymnites savent lire et crire et le taux de scolarisation en ce qui concerne lducation de base est de 70 p. 100. Les ingalits entre les sexes sont extrmes dans tous les secteurs.
114
En outre, le taux de mortalit infantile chez les filles dpasse de 15 p. 100 celui des garons. Enfin, moins du quart des filles vivant dans les rgions rurales et en ge de frquenter le primaire vont lcole, et moins de la moiti de toutes les filles en ge de frquenter le primaire vont lcole. Pour 90 p. 100 des 17,5 millions dhabitants, lapprovisionnement en eau est infrieur aux normes minimales, et seulement 40 p. 100 ont accs leau potable et des services dassainissement. Environ 35 p. 100 de la population a llectricit et la capacit de production est en-de de la demande. La topographie montagneuse du pays freine laccs lconomie de march; il est ainsi trs difficile de fournir des services publics une grande partie de la population rurale. En outre, seulement 10 p. 100 du rseau routier est pav.
Quest-ce quun fonds dinvestissement social? Les fonds dinvestissement social (FIS) sont devenus des outils importants pour venir en aide des bnficiaires dans les collectivits, villes et villages. Lapproche consiste gnralement consentir des subventions aux bnficiaires. Ces subventions peuvent tre utilises pour divers sous-projets lis aux infrastructures et aux services sociaux. Elles diffrent des prts aux infrastructures, car elles ne comportent gnralement aucune condition de remboursement, contrairement aux projets dapprovisionnement en eau excuts par le secteur public. Il est cependant difficile de dgager les rsultats des FIS au fil du temps. Le FIS du Ymen en est au troisime cycle de soutien de lIDA et dautres donateurs, de sorte quil y a beaucoup de matire tirer de cette tude de cas.
parvenir une croissance conomique stable et diversifie qui contribue rduire les disparits sur le plan des revenus; mettre en valeur les ressources humaines en insistant sur les programmes lintention de la population, sur lamlioration des conditions favorables la sant, sur lducation et sur la formation; amliorer les infrastructures, plus particulirement lapprovisionnement en eau et le drainage, les routes et llectricit; protger les pauvres et les groupes vulnrables grce un filet de scurit sociale complet. Objectifs Les buts et orientations du second plan quinquennal guident la mise en uvre du CSLP, dont lexcution passe principalement par des programmes et projets dinvestissement, nouveaux ou en cours, raliss dans tous les secteurs. Le Fonds social de dveloppement (FSD) est un lment essentiel du filet de scurit sociale du Ymen, ainsi quun outil important pour le renforcement des capacits du pays. Compte tenu de sa rentabilit, le FSD contribue pour beaucoup au dveloppement social et conomique, plus particulirement dans les segments dfavoriss de la socit, puisquil permet dinvestir dans des secteurs dterminants pour le succs conomique et social du Ymen : ducation, sant, eau, routes, etc. Bien entendu, ces investissements doivent saccompagner dune mobilisation et dun dveloppement communautaires, et respecter le processus de dcentralisation. Le FSD a galement un impact important, titre de modle, sur la prestation des services par le secteur public, tout en contribuant renforcer le capital humain et social du Ymen. Ainsi, le projet appuie lapproche gouvernementale que voici : i) amliorer la gouvernance par de meilleurs budgets et contrles fiduciaires, par des dpenses et politiques plus judicieuses et par le renforcement des capacits pour assurer une dcentralisation rationnelle; ii) amliorer le capital humain en tendant la porte de lducation de base, en liminant les carts entre les sexes dans lducation de base et au secondaire ainsi quen favorisant un meilleur accs aux soins de sant; iii) garantir la viabilit environnementale grce des politiques et des investissements visant la protection des ressources en eau, la conservation des sols et la sauvegarde des stocks de poisson.
La prestation des services sociaux accuse de graves lacunes sur les plans de lefficacit, de lefficience et de lquit, car les capacits gnrales du gouvernement sont limites. Lexcution des programmes et projets par le secteur public est gnralement mdiocre. En outre, les organisations de la socit civile ont peu de moyens daction, mais sont plus proches des collectivits et connaissent mieux les problmes rsoudre que le gouvernement. Le Cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP) met en lumire trois objectifs de base arriver une certaine croissance conomique, renforcer les capacits des pauvres et rduire la souffrance et la vulnrabilit de ces derniers et quatre piliers dintervention. En ce qui a trait la ralisation de ces objectifs, lamlioration de la gouvernance constitue une condition essentielle aux quatre piliers dintervention qui, dans le cas du Ymen, ont t dfinis comme suit :
115
Conception et excution Lors de la conception des programmes, les responsables du FSD ont accord une attention particulire la dfinition des rsultats, de mme qu la gestion et la mesure des rsultats. Mme si le nombre de projets financs a t suivi de prs, on a toujours mis laccent sur les impacts de ces projets et sur leur efficacit conomique. Le Fonds social III du Ymen est le troisime projet dune srie dinvestissements sociaux qui portent sur la construction dinfrastructures et la prestation de services sociaux aux populations les plus pauvres du pays. Par consquent, il peut tabler sur les rsultats des deux projets prcdents. Lapproche consiste mettre sur pied un mcanisme institutionnel durable, efficace et efficient pour fournir des services sociaux partout au pays, et plus prcisment : i) peaufiner les approches de la prestation des services sociaux; ii) donner aux collectivits et aux conseils locaux les moyens de prendre leur propre dveloppement en main. Indicateurs de rsultats Le FSD finance les activits destines offrir aux populations dfavorises et aux groupes vulnrables un meilleur accs aux services de base. En outre, les activits finances doivent aider les populations cibles gagner un revenu en leur donnant plus facilement accs une infrastructure conomique, des services dans le domaine des affaires et au crdit. Le FSD appuie linnovation dans les programmes scolaires, la prestation de services dapprovisionnement en eau, la rhabilitation des systmes dalimentation en eau traditionnels, la diversification des modes de prestation des services de sant, la construction de routes rurales et llaboration de programmes dextension des services en faveur des groupes ayant des besoins spciaux. Au moins 40 p. 100 des ressources du FSD vont aux trois dciles les plus pauvres; par ailleurs, les cots dexploitation du FSD ne dpassent pas 7 p. 100 des cots dinvestissement. Le cadre de rsultats prcise les indicateurs deffets et les indicateurs de rsultats pour chaque composante : i) dveloppement communautaire dans les domaines de lducation, de leau et lassainissement, de la sant, du patrimoine culturel et des routes daccs en milieu rural; ii) dveloppement des micro-entreprises; iii) renforcement des capacits et soutien institutionnel.
Voici les effets escompts de la premire composante du projet : 300 000 enfants seront inscrits dans des coles construites grce au FSD, au cours dune priode de quatre ans, soit de 2004 2007; 70 80 p. 100 des installations et institutions de soins de sant finances par le FSD seront utilises par les collectivits vises; 240 000 bnficiaires auront accs leau; 760 000 utiliseront les routes daccs dont la construction a t finance par le FSD; 70 80 p. 100 des enfants cibls bnficieront des programmes appuys par le FSD. Pour la seconde composante, les indicateurs dtermineront si les clients/bnficiaires profitent de services financiers diffrents (pargne, crdit ou autres services) et la mesure dans laquelle se dveloppe la micro-entreprise dans le cadre du programme. Dans le cas de la troisime composante, le rsultat du travail effectu par les ONG, les coopratives, les conseils locaux, les consultants et les entrepreneurs bnficiant du programme (formation ou financement du personnel au cours de lexcution dun sous-projet) est suivi et valu laide de critres particuliers. Les critres applicables aux conseils locaux comprennent llaboration de plans de dveloppement locaux, la capacit accrue de cerner les besoins et la mise en uvre de projets de dveloppement. En ce qui concerne les ONG et les organismes communautaires, des indicateurs defficience particuliers sont utiliss pour effectuer un suivi du renforcement des capacits. La fonction de suivi et dvaluation comprend six activits principales qui sont importantes sur le plan des rsultats : i) valuations et tudes dimpact pour tous les programmes du FSD, menes par lunit de la programmation, ii) systmatisation des activits de suivi et dvaluation ralises par chaque unit de programme et consignation des enseignements tirs de lexprience au profit des oprations du FSD, iii) renforcement des capacits de suivi et dvaluation de lunit de la programmation, des diffrentes units de programme et des bureaux auxiliaires respectifs; iv) valuation et suivi participatifs de certaines activits; v) valuations externes priodiques par des spcialistes du secteur; vi) communication et promotion des succs du FSD.
116
La plupart des donnes lies aux rsultats sont gres au niveau des sous-projets. Les donnes sur les effets et sur les rsultats des sous-projets proviennent de sources diffrentes : sondage quantitatif annuel sur des projets et installations choisis au hasard et enqutes dvaluation des impacts sur les bnficiaires; suivi priodique des projets pendant et aprs leur excution; valuations priodiques des programmes innovateurs du FSD effectues par des consultants externes; tudes dimpact devant tre menes tous les trois ans. Le systme dinformation de gestion (SIG) la fine pointe labor dans le cadre du FSD a permis dautomatiser le cycle complet des projets et doffrir un accs en ligne tout le personnel du FSD, ladministration centrale et dans les bureaux auxiliaires. Le SIG offre la possibilit de dresser diffrents rapports et ainsi de satisfaire aux exigences du gouvernement et celles des donateurs. Il sagit dun puissant outil de suivi qui aide dtecter rapidement les problmes. Problmes Le contexte politique et socio-culturel du pays prsente certains risques : le FSD pourrait tre accapar par une lite (dans les rgions rurales pauvres, ce ne sont pas ncessairement les plus dfavoriss qui proposent des sous-projets) et les collectivits les plus pauvres, qui sont parfois moins bien organises et ont moins de ressources, ne sont pas toujours en mesure de prsenter des propositions de projets. La fonction publique est faible, ce qui mine le soutien la rforme et les progrs dans le domaine de la gouvernance. De plus, lexcution des programmes dinvestissement dans les divers secteurs et la ralisation des objectifs du CSLP sont freins par cette dynamique. Ces problmes dcoulent de cinq contraintes fondamentales : i) une gouvernance dfaillante au sein de la fonction publique, ii) le manque de coordination entre les secteurs et des donnes sur la pauvret inadquates qui ne permettent pas daffecter efficacement les ressources; iii) une prestation de services problmatique dans les rgions loignes iv) une approche descendante de la prestation de services; v) labsence dorganisme gouvernemental ou non gouvernemental charg de renforcer les capacits des institutions de la socit civile. Il arrive parfois que les investissements soient dtourns des rgions o les indicateurs de pauvret
sont les plus levs, situation attribuable des pressions sociales et politiques qui constitue un important problme. Certains chefs tribaux, dputs et politiciens essaient parfois de tirer parti des ressources disponibles dune faon contraire lapproche gnrale. La participation dun grand nombre de donateurs et du gouvernement a entran des exigences diversifies, a alourdi la structure du FSD et a donn lieu des messages parfois contradictoires quant aux approches utilises et aux mcanismes adopts. Modifications en cours dexcution Le troisime FIS intgre les enseignements et les modifications dcoulant des projets prcdents. Des changements ont aussi t faits aux niveaux institutionnel et oprationnel du FSD. Sur le plan institutionnel, le FSD mise toujours sur une structure organisationnelle dynamique qui lui permet de sadapter rapidement lenvironnement et de donner suite la rtroaction du personnel sur le terrain. La dcentralisation accrue en faveur des bureaux rgionaux habilite le personnel de premire ligne prendre des dcisions, puisquil est prs des collectivits vises. En outre, grce la prise en compte des enseignements tirs de lexprience dans la structure du FSD, des amliorations continuent dtre apportes tous les niveaux. Une coordination plus troite avec les ministres oprationnels, plus particulirement lchelon rgional, garantit aussi lefficacit sur le terrain. Au niveau oprationnel, on a mis laccent sur le renforcement du capital social dans les collectivits afin que ces dernires puissent prendre en charge leur propre dveloppement dans lavenir. On encourage la participation des collectivits dans tous les secteurs, pour favoriser lappropriation et maximiser les retombes des ressources du FSD. En outre, on insiste davantage sur les ententes en matire de fonctionnement et dentretien pour garantir la viabilit des investissements. Les interventions visent des activits assorties dobjectifs de dveloppement court et moyen terme. Des approches plus complexes sont employes pour cibler les collectivits pauvres. Les collectivits aux capacits limites qui prsentent peu de propositions sont incites, par des mesures concrtes, profiter des ressources du FSD. De nouvelles approches sont aussi adoptes pour les secteurs o les interventions ont remport un succs partiel au cours des premire et deuxime phases, comme le secteur de la sant. Enfin, on met beaucoup laccent sur le suivi et lvaluation pour i) garantir lefficacit des interventions, ii) faire en sorte que les dcisions futures en matire
117
dinvestissement reposent sur des bases scientifiques, iii) voir ce que limpact et le rle du FSD, en ce qui a trait aux stratgies gnrales de rduction de la pauvret, soient bien compris. Facteurs de russite Lautonomie institutionnelle, qui permet de rpondre rapidement aux collectivits et de payer les entrepreneurs en temps voulu. Ladoption dune approche transparente, selon laquelle toutes les rgles qui rgissent le fonctionnement du FSD doivent figurer dans le manuel dexploitation, et chaque agent de projet doit respecter ce manuel. Le manuel est galement remis des acteurs externes et toutes les demandes prsentes dans le cadre du FSD sont values en fonction des critres quil renferme. Une entente institutionnelle souple au niveau du FSD, qui permet la direction du fonds dengager et de licencier le personnel en fonction de ses comptences. Lchelle salariale concurrentielle de la structure de gestion du FSD. La dtermination du gouvernement faire du Fonds social de dveloppement un mcanisme libre de toute pression politique, facteur qui explique en grande partie le succs des programmes prcdents. Une gestion professionnelle et un personnel qualifi. Examens ex post indpendants Ltude dimpact indpendante qui a t mene sur les activits du FSD a permis de dgager les rsultats qui suivent. Une proportion importante des ressources du projet a bnfici aux plus pauvres : 17 p. 100 des ressources sont alles au dcile le plus pauvre. Les sous-projets en ducation ont port le taux de scolarisation de 60 68 p. 100 entre 1999 et 2003 : la scolarisation des filles est passe de 42 p. 100 en 1999 56 p. 100 en 2003 et celle des garons, de 76 p. 100 78 p. 100 au cours de la mme priode. La proportion de mnages ayant leau courante a augment de 23 p. 100. On a galement observ une augmentation de la consommation deau par habitant, une amlioration quant la frquence de lapprovisionnement et une rduction du temps et de leffort consacrs la collecte de leau lextrieur de la maison. Les routes daccs ont profit environ 300 000 personnes
et ont contribu rduire le temps de dplacement et les cots de 40 p. 100 en moyenne. Le projet a aid jeter les fondements dune nouvelle industrie de la microfinance et a sensibilis les dcideurs divers enjeux, notamment les taux dintrt. Ltude a galement rvl certaines lacunes. La composante lie la petite entreprise a d tre abandonne en raison de la pitre qualit des propositions. Par consquent, la cration demplois permanents a gnr moins de revenus que prvu. Difficults du programme de micro-crdit : le programme dpargne et de crdit Aden a chou en raison derreurs de conception. Le programme de Hodeidah, qui noffrait que du crdit, a fait lobjet de fraudes en 2001, car il nexistait pas de SIG ni de mcanisme daudit appropri. La qualit des infrastructures construites dans certaines collectivits a soulev des proccupations. La qualit de la participation communautaire au cours de lexcution est incertaine. Dans le cadre du projet, les collectivits devaient contribuer au fonctionnement et lentretien des sous-projets ducatifs, mais leur participation sest rvle trs limite.
Les responsables du FSD III ont tenu compte de ces problmes et apport des changements afin de remdier aux lacunes observes. Rsultats obtenus Au cours des huit dernires annes, le FSD a permis la ralisation dune multitude de projets et dactivits de dveloppement en faveur de nombreuses collectivits rurales et urbaines du pays. En effet, le FSD a financ plus de 4 000 sous-projets dans diffrents secteurs au Ymen 52, avec un budget global de plus de 220 millions de dollars amricains. Ces projets ont profit plus de 9 millions de bnficiaires et offert des possibilits demploi temporaire plus de 11 millions de personnes. Ces avantages ont profit aux femmes comme aux hommes, puisque environ 49 p. 100 des bnficiaires du FSD taient des femmes.
Sont compris ici les sous-projets pour lesquels tous les fonds ont t dcaisss et ceux qui sont toujours en cours dexcution.
52
118
Enseignements tirs de lexprience Apprentissage et exprimentation. Ds le dpart, la direction du FSD a tir parti de lexprience du personnel dautres fonds dinvestissement social, plus particulirement du Fonds social dgypte (FSE). Un employ chevronn du FSE a aid concevoir la structure et les oprations du FSD et, ses dbuts, le FSD a sign une entente avec le FSE propos de la prestation dune assistance technique. Tout au long de la mise en uvre, le FSD a t ouvert aux conseils du FSE et a cherch employer des pratiques exemplaires. On a men diverses valuations des bnficiaires et tudes dimpact qui ont guid la direction du FSD et lont aide adapter sa structure ainsi que ses politiques et pratiques oprationnelles en fonction des recommandations formules. Innovation institutionnelle. Le FSD a permis lintroduction de diverses innovations, notamment lapproche axe sur la demande, le recours des contractuels bien rmunrs engags pour une priode fixe et divers intermdiaires, ainsi que la participation de tous les acteurs aux dcisions stratgiques et oprationnelles. En outre, il a aid ces acteurs, notamment les comits dusagers des collectivits, les ONG, les entrepreneurs et les organismes gouvernementaux, renforcer leurs capacits. Plus de prcisions cet gard ont t donnes prcdemment. Coopration des organismes gouvernementaux. Le succs du soutien offert par le FSD aux organismes centraux du gouvernement et aux fonctionnaires dpend principalement de lintrt et de la coopration de ces acteurs (mesures incitatives). Cette coopration tait relativement bonne avec le ministre de lducation, mais presque inexistante dans le cas du ministre de la Sant. Cots unitaires et cots des sous-projets. Le FSD, en introduisant des critres pertinents en matire de conception technique et de passation de marchs, a ouvert la voie une plus grande concurrence entre les entrepreneurs et une diminution des cots unitaires pour les infrastructures de base, comme la construction dcoles. Par contre, le cot moyen dun projet tait environ trois fois suprieur au cot estim lvaluation initiale, parce quon choisissait parfois de construire des installations plus vastes et de meilleure qualit, donc plus durables. Catalyseurs externes. Depuis les dbuts du FSD, le soutien des donateurs, sur les plans financier et technique, sest rvl fort important. Le Japon et lIDA ont fourni une aide pour la prparation du projet, tandis que le Fonds arabe pour le dveloppement conomique et social et lIDA contribuent
son excution depuis 1997. Pour leur part, les PaysBas, le Fonds de lOPEP pour le dveloppement international et lUSAID y participent depuis 1998. La Banque islamique de dveloppement sest jointe aux donateurs tout rcemment. Le soutien des donateurs est bien coordonn et facilit par des confrences et des visites dtude. Participation de la collectivit et passation de marchs. La participation de la collectivit toutes les tapes du cycle du projet a t un lment majeur de la conception initiale du FSD, mais lexcution des projets par les collectivits et la formation offerte par des ONG ayant le soutien du FSD se sont rvls plus difficiles que prvu. La formation dans les collectivits a dbut en retard et elle nest pas toujours complte. Ainsi, seules quelques collectivits jouissant dune supervision plus pousse et dun meilleur soutien ont russi excuter leurs projets de A Z. Pourtant, il est vident que la pleine participation de la collectivit mne des projets de meilleure qualit et une diminution des cots. En outre, une fois le projet termin, lentretien est alors plus rigoureux. Dmarche progressive et souplesse. Le fait que la direction du FSD ait cherch tirer profit des connaissances locales et internationales de lheure sur les politiques et pratiques des fonds dinvestissement social a contribu ltablissement dun mcanisme souple et progressif. Ressources humaines de la Banque. La Banque a affect des employs son bureau local, ce qui a permis au FSD de bnficier dun accs direct, en tout temps, lassistance technique et aux services de supervision de la Banque. Assistance technique. La direction du FSD a pu avoir accs rapidement et facilement une assistance technique administre par la Banque et finance par des fonds daffectation spciale des PaysBas et de lOPEP. Sensibilisation lgalit des sexes. Lide initiale de crer un bureau distinct charg de lgalit des sexes au FSD a t rejete en faveur dune approche gnrale dintgration des sexospcificits. Un atelier de sensibilisation sur le sujet a t organis pour le FSD par un consultant international. De plus, un grand nombre de femmes gestionnaires ont t nommes, et un spcialiste du FSD a t charg dvaluer tous les sous-projets proposs afin dviter toute discrimination. Chaque bureau rgional devait galement recruter des femmes. Cependant, dans les bureaux rgionaux et au niveau communautaire, cet enjeu aurait mrit dtre suivi de plus prs.
119
Rsum : Comment les principes de la GRD ont t appliqus au Fonds social du Ymen 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Participation exhaustive de tous les acteurs, soit le gouvernement, des centaines de collectivits et une demi-douzaine de donateurs, pour appuyer une infrastructure financire et des investissements dans le domaine social (coles et cliniques mdicales), partout au pays. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Les valuations des premier et second cycles du Fonds social ont t utilises pour la conception du cadre et des indicateurs de suivi du troisime cycle, actuellement en cours. 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. Les indicateurs permettent de suivre les progrs raliss au niveau des sous-projets de construction de routes, dcoles, de cliniques mdicales, etc. et aident les administrations locales et les districts rgler leurs problmes pressants. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. Les gestionnaires du Fonds social examinent les rsultats obtenus pour dterminer quels sous-projets mritent un appui. Ils disposent dune srie prcise dobjectifs lis la rduction de la pauvret, qui repose sur la cration demplois et le renforcement des capacits locales. Les gestionnaires peuvent tirer des enseignements de divers sous-projets mens au cours des huit dernires annes. 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Le cas du Ymen illustre bien la faon dont les rsultats peuvent tre utiliss des fins dapprentissage et de prise de dcisions.
Le point sur la mise en application du cadre de rsultats Anush Bezhanyan, Banque mondiale, novembre 2005 Le nouveau systme de S&E ax sur les rsultats que les responsables du FSD ont commenc utiliser est entr dans sa troisime phase et a encore t peaufin en 2005. On y a ajout certains modules, puis on les a modifis afin de rpondre aux nouveaux besoins en matire de suivi des rsultats et des effets. Le systme dinformation de gestion (SIG) et le logiciel qui lappuie permettent de recueillir et danalyser des donnes portant sur un grand nombre de sous-projets dans diffrents secteurs infrastructure communautaire, coles et tablissements de sant. Le SIG produit des rapports qui prsentent une information axe sur les rsultats relative diffrentes sources de financement. Il fournit des donnes fiables aux nombreux donateurs qui soutiennent le FSD. Les rsultats valus jusqu maintenant montrent que le FSD continue faire des progrs encourageants en ce qui concerne le nombre de collectivits quil aide. Il convient cependant damliorer la qualit certains gards, en particulier dans les secteurs des ressources en eau et de lducation. En 2005, les responsables du FSD ont dcid de prparer des plans normaliss pour les coles afin de rgler le problme de la qualit ingale de la construction; ces plans ont t approuvs par le ministre de lducation. Les travaux dans le secteur de leau se poursuivent. Le systme de S&E a permis de dtecter des problmes et dlaborer des stratgies et des mesures en vue de corriger ces problmes en temps voulu. Dans le cadre des activits de S&E, on procde une valuation approfondie des impacts, qui aidera les responsables du FSD dterminer dans quelle mesure ils parviennent cibler les collectivits pauvres. Renseignements Personne-ressource : Yasser El-Gammal, agent principal des oprations, MNSHD, Banque mondiale Courriel : Yelgammal@worldbank.org Tlphone : 1-202-473-2187
120
Le projet La pratique des affaires

Auteurs : Caralee McLiesh, conomiste principale, CICMA, Banque mondiale Pedro Arizti, Politique oprationnelle et Services aux pays (OPCS), Secrtariat des rsultats, Banque mondiale Sommaire
amlioration du climat dinvestissement cest--dire les possibilits et les mesures dencouragement offertes aux entreprises pour quelles puissent faire des investissements fructueux, crer des emplois et prendre de lexpansion est essentielle au maintien de lefficacit des activits de lutte contre la pauvret et au relvement du niveau de vie. Dans le cadre du projet La pratique des affaires , les dcideurs, les organismes daide, les investisseurs et les spcialistes de la recherche ont accs un ensemble dindicateurs, des donnes annuelles ainsi qu des analyses dtailles ayant pour objet daider les pays prendre la mesure de leur rglementation applique aux entreprises, dvaluer lincidence des lois et rglements sur les activits des entreprises, de prendre des dcisions claires en matire de rforme des politiques et dinvestissements privs, de dfinir les pratiques exemplaires de rforme de la rglementation et de soutenir la recherche sur les institutions et la rglementation. Dans le domaine de la gestion axe sur les rsultats, il est impratif que les projets et programmes soient assortis deffets intermdiaires et quon tablisse un lien plus troit entre les interventions et latteinte des rsultats, de sorte quon puisse rellement grer les activits. Il est donc essentiel que les outils utiliss puissent servir grer le processus dcisionnel, de mme qu tablir des rapports et rendre des comptes. Lutilisation des indicateurs dfinis et la demande cet gard font partie des moyens qui serviront mesurer le succs de la dmarche. Or, on constate dj que les pays et les donateurs emploient ces indicateurs ou souhaitent les utiliser. Ce cas, contrairement dautres qui sont dcrits dans le Document de rfrence, ne se rapporte pas proprement parler aux rsultats sur le terrain. Il dcrit plutt un projet qui permet de fournir les outils ncessaires la gestion axe sur les rsultats dans le cadre dautres activits. Il sagit dun projet danalyse qui facilite lexcution dinterventions en vue de latteinte de rsultats. Pour ce faire, des constatations et des recommandations stratgiques sont formules. Dans le cadre du projet, on dfinit des effets intermdiaires et des indicateurs connexes pour appuyer la gestion grce des donnes et des cibles de base. Le dfi : Comprendre ce qui rend le secteur priv efficace et qui en profite Un secteur priv dynamique lintrieur duquel des entreprises font des investissements, crent de lemploi et augmentent la productivit favorise la croissance et offre davantage de perspectives aux populations pauvres. Or, pour dynamiser le secteur priv, les gouvernements de divers pays ont mis en uvre des rformes globales, y compris des programmes de macro-stabilisation, de libralisation des prix, de privatisation et de rduction des obstacles au commerce. Dans de nombreux pays toutefois, lactivit commerciale demeure limite, la proportion des gens vivant dans la pauvret est leve et la croissance stagne. Par contre, dautres pays ont tourn le dos aux rformes macroconomiques orthodoxes et sen sortent bien. Mais comment font-ils? Si on ne peut nier limportance des politiques macroconomiques, les intervenants sentendent de plus en plus pour dire que la qualit de la rglemenLa GRD Des principes laction : Document de rfrence sur les bonnes pratiques mergentes
tation visant les entreprises et les institutions qui lappliquent sont tout aussi importantes pour ce qui est de la rpartition de la richesse et de la prosprit. La russite conomique de Hong Kong (Chine), la croissance spectaculaire enregistre au Botswana et la transition harmonieuse opre en Hongrie ont toutes t facilites par un cadre rglementaire favorable. Pourtant, peu dtudes ont port sur lvaluation daspects prcis de la rglementation ou lanalyse de ses impacts sur des facteurs conomiques tels que la productivit, les investissements, le secteur informel, la corruption, le chmage et la pauvret. tant donn quils nont pas toutes les connaissances voulues sur le fonctionnement du systme, les dcideurs ne sont pas en mesure dvaluer lefficacit relle dun systme lgislatif et rglementaire et, partant, les modifications qui simposent.
121
Objectifs : But du projet La pratique des affaires Lanalyse des rouages du secteur priv et des amliorations qui pourraient leur tre apportes , grce au projet La pratique des affaires , vise promouvoir le dveloppement du secteur priv, et ce, de plusieurs faons. Favoriser les rformes grce des analyses comparatives entre les pays. Partout dans le monde, les analyses comparatives effectues aux niveaux international et local ont grandement contribu la mobilisation de la socit lgard de lamlioration des services publics, de la responsabilisation de la classe politique et des politiques conomiques. En effet, lvaluation transparente des indicateurs macroconomiques et sociaux a stimul la volont de changement comme en tmoigne limpact de lindice du dveloppement humain, tabli par le Programme des Nations Unies pour le dveloppement, lequel a incit les pays mettre laccent sur la sant et lducation dans leurs stratgies de dveloppement. Les donnes du projet La pratique des affaires permettent aux responsables des rformes de comparer divers rgimes de rglementation visant le monde des affaires. tayer les rformes. Les donnes analyses dans le cadre du projet mettent en lumire les changements qui doivent tre apports au moment de procder des rformes, les indicateurs tant fonds sur une description exhaustive de la rglementation. Les responsables des rformes peuvent galement tirer parti de lexprience de pays qui obtiennent de bons rsultats, selon les indicateurs. Amliorer les initiatives internationales relatives lefficacit du dveloppement. Sachant que les programmes daide sont plus efficaces lorsque le contexte institutionnel est favorable, les donateurs internationaux privilgient de plus en plus un suivi plus rigoureux de lefficacit de laide et lient leur financement la performance. Le compte du Millennium Challenge du gouvernement des tats-Unis et le financement bas sur la performance de lAssociation internationale de dveloppement en sont deux exemples. Ces efforts doivent cependant sappuyer sur des donnes de qualit sur lesquelles les rformes des politiques peuvent avoir une incidence directe. Cest exactement ce que fournissent les indicateurs du projet La pratique des affaires . tayer les thories. Lconomie de la rglementation est un domaine largement thorique. En proposant de nouveaux indicateurs qui permettent de quantifier divers aspects de la rglementation, le projet facilite lvaluation des thories existantes et
ltablissement dune base empirique pour les nouvelles tudes sur le lien entre la rglementation et le dveloppement. Problmes Au moment de dfinir les ensembles dindicateurs, lquipe du projet a prouv des problmes en ce qui concerne la mthode utiliser pour que les donnes soient reprsentatives, de mme que les postulats quil fallait poser pour que les donnes soient comparables entre les pays. Limites de la mthode. La mthode utilise comporte trois contraintes qui doivent tre prises en compte au moment dinterprter les donnes. Premirement, dans de nombreux cas, les donnes obtenues concernent les entreprises de la ville la plus peuple du pays; elles ne sont donc pas ncessairement reprsentatives des rgimes de rglementation en vigueur ailleurs au pays. Deuximement, les donnes portent souvent sur un type dentreprise bien prcis les socits responsabilit limite et ne renseignent pas ncessairement sur la rglementation touchant dautres entreprises, par exemple, les entreprises propritaire unique. Enfin, certains indicateurs par exemple le temps sont fonction jusqu un certain point du jugement des spcialistes interrogs. Les indicateurs temporels inclus dans le rapport La pratique des affaires (Banque mondiale, 2004) reprsentent des valeurs moyennes perues par plusieurs rpondants en ce qui concerne les postulats de ltude de cas. Postulats. Dans le rapport La Pratique des affaires en 2004, on sest appuy sur plusieurs postulats pour rendre comparables les procdures utilises par les divers pays. Ces postulats concernent les facilitateurs, les procdures dapplication volontaire, les raccourcis lgaux non obligatoires, les exigences propres une industrie et les services publics. Dans le rapport de 2005, dautres postulats ont t tablis aux mmes fins propos des procdures, des cas ltude et des entreprises. Facteurs de russite Mthode simple, mais efficace. Lanalyse sappuie sur une mthode simple permettant lexamen de diffrents lments lis aux activits de lentreprise. La mthode comporte certaines limites dordre pratique, mais elle permet nanmoins de tirer des conclusions qui illustrent bien lactivit commerciale dans chacun des pays tudis. Comparabilit entre les pays. Le systme est utile en ce quil dfinit (selon la mthode et les postulats employs) un ensemble dindicateurs communs
122
partir desquels on peut faire des comparaisons entre les pays. Orientation stratgique des conclusions. Chaque rapport fait tat des conclusions des analyses et des mesures de suivi mettre en uvre (en matire de politiques). Le volet thorique a donc une incidence claire et directe sur les pays et les organismes daide. Approche du projet sur les plans pratique et de la gestion. Les outils qui permettent aux utilisateurs de grer les interventions dans loptique de la ralisation des rsultats souhaits constituent probablement llment le plus important de ce projet. La valeur descriptive de la mthode et les recommandations stratgiques sont certes importantes, mais elles demeurent quelque peu secondaires. La dfinition des effets intermdiaires et des valeurs de base de mme que ltablissement de cibles de gestion sont des outils primordiaux. Enseignements tirs de lexprience Les deux rapports (La Pratique des affaires en 2004 et La Pratique des affaires en 2005) renferment nombre de conclusions et denseignements qui peuvent servir de base llaboration et la mise en uvre de politiques et dinterventions dans les pays. Les indicateurs et les donnes connexes faciliteront lvaluation des progrs raliss ce chapitre. Les analyses du rapport La Pratique des affaires en 2004 permettent de tirer trois grandes conclusions. Les pays pauvres appliquent les rglements les plus svres dans le secteur commercial. Les pays pauvres ont tendance rglementer les entreprises de manire plus stricte que les pays riches; la rglementation est par ailleurs contraignante dans pratiquement toutes les sphres de lactivit commerciale. On a examin cinq ensembles dindicateurs : dmarrage dentreprise, embauche et licenciement de travailleurs, excution des contrats, obtention de crdit et dissolution dentreprise. Pour chaque ensemble dindicateurs, les pays pauvres (Bolivie, Burkina Faso, Costa Rica, Guatemala, Mali, Mozambique, Paraguay, Philippines, Tchad et Venezuela) appliquent des rglements plus stricts que les pays riches (Australie, Canada, Danemark, Hong Kong-Chine, Jamaque, Nouvelle-Zlande, Pays-Bas, Royaume-Uni, Singapour et Sude). Il existe cependant des exceptions. La Jamaque, une des conomies les moins rglementes, sest dote ces vingt dernires annes de rglements sur les pratiques exemplaires. Par exemple, on a amlior lexcution des contrats, la suite des rformes adoptes au Royaume-Uni, et la loi sur les faillites a
t revue dans la foule des rformes mises en place en Australie en 1992. Une rglementation stricte a des effets nfastes. Habituellement, une rglementation svre nuit lefficacit des institutions publiques. Les dlais de traitement sont souvent plus longs, les cots, plus levs le taux de chmage et la corruption sont galement plus importants et la productivit et les investissements, plus faibles. Une rglementation stricte favorise rarement des services privs et publics plus nombreux et de meilleure qualit. Les pays dont les rglements sont les plus toffs soit les pays pauvres sont ceux qui sont le moins en mesure de les faire respecter. Concrtement, cela signifie moins de freins et de contrepoids qui permettraient de sassurer que le pouvoir discrtionnaire de rglementer nest pas utilis essentiellement pour tirer profit des entreprises mauvais escient et obtenir des pots-de-vin. En matire de rglementation commerciale, un modle universel peut tre valable. Souvent, ce qui est valable dans les pays dvelopps lest galement dans les pays en dveloppement, contrairement la croyance populaire. Cela sapplique notamment la rglementation visant le dmarrage dentreprises. De manire gnrale, lallgement des procdures semble profitable partout. En ce qui a trait linscription des fins statistiques, fiscales et de scurit sociale, le recours aux technologies de pointe a donn dexcellents rsultats pas seulement dans les pays mieux nantis comme le Canada et Singapour, la Lettonie et le Mexique, mais galement au Honduras, au Vietnam, en Moldavie et au Pakistan. Par ailleurs, ltablissement de registres dinformation sur le crdit a permis de dmocratiser les marchs de crdit, non seulement en Belgique et Tawan-Chine, mais aussi au Mozambique, en Namibie, au Npal, au Nicaragua et en Pologne. Le rapport La Pratique des affaires en 2005 renferme trois autres conclusions importantes Dans les pays pauvres, les entreprises doivent composer avec une rglementation plus stricte que dans les pays riches. Il faut 153 jours pour immatriculer une entreprise Maputo et 2 jours Toronto. Lexcution dun contrat cote 2 042 $ (126 p. 100 de la valeur de la dette) Jakarta et 1 300 $ (5,4 p. 100 de la valeur de la dette) Soul. Lenregistrement dun bien usage commercial comporte 21 tapes Abuja, mais seulement 3 Helsinki. Si un dbiteur devient insolvable et dclare faillite, les cranciers reoivent 13 cents pour chaque dollar investi Mumbai, mais plus de
123
90 cents Tokyo. Les emprunteurs et les prteurs ont accs 10 catgories de recours juridiques Singapour, mais seulement 2 au Ymen. Lcart est semblable un peu partout dans le monde : les pays qui ont le plus besoin dentrepreneurs pour crer de lemploi et stimuler la croissance les pays pauvres sont ceux qui rigent le plus dobstacles. Les rglements stricts et les droits de proprit quasi inexistants empchent les pauvres de faire des affaires. Dans louvrage intitul The Mystery of Capital (2000), Hernando de Soto fait une description dtaille des effets nfastes dune rglementation stricte et de droits de proprit peu protgs. Lorsque les rglements relatifs ltablissement dune entreprise sont lourds, peu dentreprises se donnent la peine de faire la dmarche. Elles choisissent plutt dvoluer dans une conomie parallle. Compte tenu de la somme leve quil faut payer pour obtenir un titre de proprit officiel, bon nombre dentrepreneurs potentiels se contentent de titres de proprit non officiels quils ne peuvent pas utiliser en garantie lorsquils font une demande de prt. La solution : simplifier les formalits de constitution des entreprises et lobtention des titres de proprit. Or, de nombreux programmes de dlivrance de titres de proprit visant intgrer des biens dans le secteur structur nont pas eu limpact durable que les rformateurs souhaitaient. Sil est essentiel dencourager lenregistrement des biens, il est galement important, mais plus difficile, dempcher que ces derniers se retrouvent dans le secteur non structur et de pouvoir sen servir pour obtenir du crdit. Lors de linscription dune proprit, les avantages sont beaucoup plus importants si les droits de proprit officiels saccompagnent damliorations du registre foncier, du registre des biens en nantissement, des tribunaux et des rglements sur lemploi. Si le cot li la vente de la proprit par les voies officielles est lev, les titres seront transmis de manire officieuse. Au Nigria et au Sngal, ce cot correspond environ 30 p. 100 de la valeur foncire. Cela tant, mme lorsquun titre officiel est bien tabli, laccs accru au crdit ne sera daucune utilit si les tribunaux ne sont pas efficaces, si les lois sur les biens en nantissement ne sont pas assez strictes et sil nexiste aucun systme dinformation sur le crdit, car aucune institution nacceptera de consentir un prt. Si lon ajoute cela des rglements rigides sur lemploi, peu de gens seront embauchs. Les femmes, les jeunes travailleurs et les travailleurs peu spcialiss sont ceux qui subissent le plus de prjudices : ils nont dautre choix que de chercher de lemploi dans le secteur non structur.
Les rformes semblent procurer des gains importants. Lamlioration de lensemble des indicateurs du rapport La Pratique des affaires pour atteindre le niveau des pays du quartile suprieur ncessiterait une croissance conomique annuelle de 1,4 2,2 p. 100. Mais il faut au pralable vrifier dautres facteurs, comme le revenu, les dpenses gouvernementales, les investissements, lducation, linflation, lexistence de conflits et le contexte gographique. Par contre, pour atteindre le niveau des pays du quartile suprieur sur les plans de la macroconomie et de lducation, il faut une croissance de 0,4 1,0 p. 100. Donc, quel est limpact de la rforme de la rglementation? Il est norme. Seulement 24 des 85 pays pauvres ont affich une croissance moyenne dau moins 2 p. 100 ces 10 dernires annes. La Chine, qui est en tte de liste de ces 24 pays, obtient la meilleure note pour ce qui est de la facilit de faire des affaires, devanant lArgentine, le Brsil, lIndonsie et la Turquie. La croissance conomique nest cependant quun des avantages de lamlioration de la rglementation sur les activits commerciales et de la protection de la proprit. En effet, les indices du dveloppement humain sont galement plus levs et les gouvernements peuvent utiliser leurs revenus pour amliorer leurs systmes de sant et dducation, plutt que pour financer une bureaucratie trop lourde. Les gains dcoulant de lassouplissement de la rglementation sont raliss deux gards. Dabord, le respect des rglements est moins coteux, en temps et en argent, pour les entreprises et celles-ci perdent moins de temps chercher de rares sources de financement. Elles consacrent plutt leur nergie la production et la commercialisation de leurs produits. Ensuite, le gouvernement peut ainsi injecter moins de deniers publics dans lapplication de la rglementation et davantage dans la prestation des services sociaux essentiels. Que se produirait-il concrtement si les pays rduisaient de 15 p. 100 les tracasseries administratives? Ils raliseraient des conomies de 1,2 1,8 p. 100 des dpenses totales du gouvernement, soit environ 50 p. 100 du budget affect la sant publique. Rsultats obtenus Le projet La Pratique des affaires a favoris ladoption de rformes en fournissant des points de repre aux pays, en appuyant llaboration des rformes, en contribuant lamlioration des initiatives internationales sur lefficacit du dveloppement et en tayant les thories. Les pays et les organismes daide ont acquis des connaissances qui aident les dcideurs cerner les obstacles et d-
124
terminer les rformes qui simposent. Le projet donne donc des rsultats. En ce qui a trait la gestion axe sur les rsultats en gnral, le projet a surtout permis doffrir un ensemble doutils qui peuvent servir dans le cadre dautres interventions en matire de dveloppement. Pensons par exemple la dfinition deffets intermdiaires importants qui peuvent tre associs aux interventions, llaboration dindicateurs permettant de mesurer ces effets et la fourniture de donnes comparables sur les pays et de donnes chronologiques. On peut mesurer le succs en valuant lintrt que suscitent ces outils, cest--dire la demande, et leur utilisation. Or, les indicateurs dfinis sont de plus en plus utiliss dans le cadre des projets et programmes du Groupe de la Banque mondiale. Voici quelques exemples cet gard : les stratgies daide pour le Tchad et la Macdoine; le prt lajustement visant les programmes de la Bulgarie; le prt accord au Brsil pour stimuler la comptitivit; les prts lajustement structurel accords lInde et la Colombie; lassistance technique offerte la Bolivie, la Chine, lIndonsie et au Mexique; le Rapport de suivi mondial; le systme de mesure des rsultats de lIDA. Les donateurs quant eux utilisent ces outils dautres fins, notamment pour rpartir laide, effectuer le suivi des rsultats ou encore dterminer ce quil y a lieu dexporter. Les outils ont notamment t utiliss par le Danemark, les Pays-Bas, la Sude, le Royaume-Uni, la Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement et le compte du Millennium Challenge. Enfin, divers gouvernements, comme ceux de la Jordanie, de la Core, du Mozambique, du Nicaragua et de la Serbie-Montngro commencent se servir de ces outils pour mettre en pratique eux-mmes la gestion axe sur les rsultats de dveloppement par exemple, pour laborer des cadres stratgiques de lutte contre la pauvret. De manire gnrale, la communaut des donateurs est de plus en plus tenue de rendre compte de ses activits. Les indicateurs du rapport La Pratique des affaires sont de plus en plus connus et utiliss partout dans le monde. Ils ont dailleurs fait lobjet de plus de 750 reportages dans les mdias et ont t adopts par les organismes daide bilatrale du Danemark, de la Norvge, des Pays-Bas et des tats-Unis. Une dizaine dautre pays dont Maurice, Bahren, lEstonie, le Gabon, lIslande et les Tonga souhaitent tre inclus dans les prochains rapports.
Plus on reconnatra, lchelle mondiale, limportance dun climat commercial sain, plus les donateurs bilatraux et multilatraux, ainsi que les pays, seront en mesure daxer leur gestion sur les rsultats de dveloppement. En outre, la communaut des donateurs sera davantage responsabilise lgard de ses activits dans les pays. Certaines rformes qui contribuent au dveloppement du secteur priv donnent dj des rsultats, notamment en thiopie (cot du dmarrage dune entreprise), en Estonie (rle des notaires), au Brsil (faillite et dmarrage dentreprise), en Chine (registres du crdit et loi sur les biens en nantissement), en Jordanie (excution des contrats), au Mexique (rformes en matire de suivi) et au Cambodge (exigences relatives au capital minimum). Ltablissement dun lien troit entre les interventions et les effets intermdiaires constitue un outil de gestion et de responsabilisation trs puissant. Cet outil permettra aux utilisateurs de mesurer la concrtisation des effets intermdiaires, tout en maintenant le cap sur les effets plus fondamentaux qui sy rattachent, comme les Objectifs du millnaire pour le dveloppement et les objectifs dfinis dans les cadres stratgiques de lutte contre la pauvret. En somme, la slection dun certain nombre de ces effets intermdiaires et ltablissement de cibles permettent de grer les projets et les programmes. Conclusion Contrairement dautres cas dcrits dans le Document de rfrence, le projet La pratique des affaires ne tient pas qu lobtention de rsultats sur le terrain; il sagit plutt de fournir des outils qui permettront de mettre en pratique la gestion axe sur les rsultats dans le cadre dautres activits. Le projet consiste dabord faire une analyse pour faciliter lexcution dinterventions axes sur les rsultats, cest--dire que les conclusions et les recommandations stratgiques qui en rsultent favorisent la prise de mesures axes sur des objectifs prcis. Il dfinit des effets intermdiaires et des indicateurs pour aider les intervenants grer leurs activits en vue de la ralisation de ces objectifs, grce des donnes de base et des cibles. Comme le veut le troisime principe cl expos dans le Document de rfrence (veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible), le projet La pratique des affaires constitue un outil simple, facile comprendre qui fournit des donnes comparables sur lvolution au fil du temps et sur les pays, ce qui permet de voir les progrs raliss
125
par les pays au regard de latteinte de rsultats. Par ailleurs, le cinquime principe cl souligne la ncessit dutiliser les donnes sur les rsultats pour amliorer les connaissances et la prise de dcisions en matire de gestion, de mme qu des fins de reddition de comptes et de responsabilisation. ce chapitre, le projet fournit aux donateurs et aux pays un outil de gestion extrmement utile, qui appuie le processus dcisionnel et ltablissement des rapports, et permet aux donateurs et aux pays de mieux rendre compte de leurs ralisations. Lorsquon parle de gestion des rsultats, il est essentiel, au moment dlaborer les programmes et les projets, de prvoir des effets intermdiaires pour lesquels il y a un lien troit entre lintervention et un effet donn; on sera ainsi en mesure de bien grer les activits. Donc, dans le contexte de la gestion axe sur les rsultats, ces outils ont cela de remarquable quils peuvent servir la prise de dcisions en matire de gestion, ainsi quaux rapports et la responsabilisation. Pour en dterminer lefficacit, il sagit entre autres de dterminer si ces outils sont utiliss et sils suscitent lintrt. Or, les indicateurs du rapport La Pratique des affaires sont de plus en plus utiliss par les pays et les donateurs et la demande leur gard saccentue. Ces outils ont t mis au point pour favoriser le dveloppement du secteur priv. On pourrait cependant utiliser une approche similaire dans dautres secteurs du dveloppement conomique. En prenant ce projet comme modle et en ladaptant aux circonstances propres dautres secteurs, on pourrait faire des analyses similaires qui mneraient des conclusions et llaboration doutils servant de fondement des rformes rationnelles; en outre, ces outils pourraient aider grer les processus en fonction de lobtention des rsultats souhaits. Dans lavenir, deux lments cls ncessiteront une analyse plus approfondie. Premirement, comment peut-on faire la transition dun programme interne soutenu par des donateurs un programme quun pays prend en charge et dont il assure la continuit
et le financement? ce sujet, il faudra notamment encourager les pays demander ltablissement de donnes, puis mettre en place les systmes et la capacit ncessaires pour permettre aux bnficiaires de soccuper de la collecte de donnes et de continuer utiliser ces indicateurs dans le cadre de leurs propres processus de gestion. Deuximement, comment peut-on valuer les efforts faits dans le cadre de ce projet en ce qui a trait aux ressources utilises? Les quipes qui souhaitent appliquer ce modle ailleurs voudront peut-tre avoir des points de repre, tant en ce qui concerne les cots que les avantages. Rfrences De Soto, H. The Mystery of Capital, New York, Basic Books, 2000. Banque mondiale. La pratique des affaires en 2004 : Comprendre la rglementation, New York, Banque mondiale et Oxford University Press, 2004. Banque mondiale. La pratique des affaires en 2005 : liminer les obstacles la croissance, New York, Banque mondiale et Oxford University Press, 2005a. Banque mondiale. Rapport sur le dveloppement dans le monde : Un meilleur climat de l'investissement pour tous, New York, Banque mondiale, Oxford University Press, 2005b. Renseignements Personne-ressource : Caralee McLiesh, conomiste principale, CICMA, Banque mondiale Courriel : cmcliesh@worldbank.org Tlphone : 1-202-473-2728
126
Europe du Sud-Est : Initiatives damlioration du commerce et des transports

Auteurs : Anca Dumitrescu et Philip W. Moeller, Dpartement de linfrastructure et de lnergie, Europe et Asie centrale, Banque mondiale Sommaire es cots de transaction levs et les incertitudes dans le secteur du commerce en Europe du Sud-Est ont considrablement limit le dveloppement conomique dans cette rgion. Le Programme de facilitation du commerce et des transports en Europe du Sud-Est (TTFSE) se fonde, pour rduire les barrires non tarifaires qui entravent la libre circulation des produits, sur une approche rgionale axe sur les rsultats. Les avantages procurs par le programme sont vidents : lefficacit des postes frontaliers sest nettement accrue, le commerce a t facilit, la corruption aux passages frontaliers a t fortement rduite et les recettes douanires essentielles aux budgets nationaux ont augment. Le TTFSE a t limit un mode de transport (le transport routier) et a t mis lessai dans des postes frontaliers stratgiques de six pays (puis de huit pays). Les rsultats encourageants, les enseignements tirs de lexprience et les pratiques exemplaires sur lesquels a dbouchs le TTFSE jettent les bases dun modle que lon pourra reproduire et adapter pour faciliter les transports et accrotre le commerce rgional. On fera probablement lessai dune approche multimodale certains endroits, o une version amplifie du programme sera mise en uvre. Ncessit dune rforme du commerce et des transports en Europe du Sud-Est Les cots de transport et lincertitude de la conjoncture commerciale pesaient lourdement sur le dveloppement conomique en Europe du Sud-Est. Les longues attentes aux postes frontaliers et les paiements sous la table taient chose courante. Il devenait essentiel de renforcer la comptitivit de cette rgion sur les marchs mondiaux, et pourtant les obstacles crs aux postes frontaliers dcourageaient linvestissement tranger, ce qui a eu pour effet de rduire les dbouchs des entreprises locales, de limiter les possibilits demploi et de faire grimper les cots de transaction lis aux importations et aux exportations. La stagnation conomique dsavantageait tout particulirement les populations pauvres, les perspectives demploi taient moins bonnes, le prix des marchandises importes tait lev et les cots des exportations potentielles taient prohibitifs. Avec la constitution des Balkans, les problmes frontaliers se sont multiplis. Objectifs de dveloppement du TTFSE Le Programme de facilitation du commerce et des transports en Europe du Sud-Est (TTFSE) a t mis en place pour rduire les cots non tarifaires du commerce et des transports, pour lutter contre la contrebande et la corruption aux frontires et pour accrotre les recettes provenant des changes commerciaux. Il visait un but ambitieux, soit transformer le rle des organismes frontaliers afin que ces derniers cessent de faire obstacle au commerce, pour plutt le faciliter. Le TTFSE a abord ces objectifs de dveloppement sous cinq angles. En premier lieu, il a appuy la rforme du systme douanier. En deuxime lieu, il a renforc les relations, la coopration et la communication entre les organismes de contrle frontalier et les groupes commerciaux. En troisime lieu, il a permis de former et dinformer les groupes du secteur priv. En quatrime lieu, il a servi financer la mise en place dinfrastructures et lachat de nouveau matriel aux postes frontaliers slectionns. Enfin, il a intgr les procdures douanires, les technologies de linformation et la gestion des ressources humaines. Description du programme Le TTFSE est un partenariat rgional auquel participent la Banque mondiale, lUnion europenne, la Commission conomique des Nations Unies pour lEurope (CEE-ONU) et lInitiative de coopration pour l'Europe du Sud-Est (Southeast European Cooperative Initiative, SECI). Ses huit pays clients sont lAlbanie, la Bosnie-Herzgovine, la Bulgarie, la Croatie, la Macdoine, la Moldavie, la Roumanie et la Serbie-Montngro. Les partenaires concentrent leurs efforts sur les problmes aux frontires et les rformes de procdure susceptibles de faciliter le commerce. Dans ce programme, un suivi du secteur des transports est effectu dans les sites pilotes de chaque pays en fonction dindicateurs de performance normaliss qui ont t clairement dfinis. Le
127
suivi des indicateurs de performance permet dobtenir des comptes rendus transparents de ltat des progrs. En facilitant les transports, le programme resserre la collaboration entre le secteur priv et le secteur public lgard de la promotion du commerce. Des pro-comits ont t tablis lchelle nationale pour amliorer les communications entre les acteurs dans le domaine du commerce et les nombreux entrepreneurs de transport, ce qui a cr une certaine forme de contrepoids institutionnel. Les comits contribuent au suivi de la rglementation et de la prestation des services gouvernementaux. Le TTFSE joue un rle complmentaire important car il facilite laccs linformation, notamment grce un site Web rgional qui renseigne sur une multitude de sujets, allant de la lgislation et de lentre en vigueur de nouveaux rglements aux heures douverture des postes frontaliers. Des programmes de formation professionnelle complmentaires ont galement t conus pour la certification des commerants et des entrepreneurs de transport. Le cot total du TTFSE a atteint 123 millions de dollars amricains, dont 80 millions provenaient de prts et de crdits octroys par la Banque mondiale. En outre, des fonds et des subventions de contrepartie locaux taient consentis par les tats-Unis, lAutriche, les Pays-Bas, la France et la Norvge. Quant la valeur des sous-projets nationaux, elle allait de 9 millions de dollars amricains en Moldavie 27 millions de dollars amricains en Roumanie. La mise en uvre du programme a dbut la fin de 2000, et les divers sous-projets se sont tendus en moyenne sur trois quatre ans. Le TTFSE sest ajout dautres mcanismes institutionnels sans toutefois les remplacer ayant pour objet damliorer les communications entre les organismes de contrle frontalier. On a notamment cr un comit directeur rgional dont font partie tous les pays participant au programme. Les activits ralises ne se limitent pas aux passages frontaliers, mais stendent aux administrations centrales des organismes et lensemble de la rgion. Dans le cadre du programme, les pays participants ont accept dadopter deux types dindicateurs de performance (performance et efficacit de ladministration des douanes) et de recueillir les donnes qui sy rapportent. Un classeur Excel a t prpar pour compiler les donnes recueillies lchelle de la rgion et lchelle des sites pilotes. Les indicateurs ont t consigns dans un guide pratique. Les dlais de traitement aux sites pilotes taient gnralement mesurs tous les mois, tandis que la performance globale des services douaniers
tait mesure tous les ans. Avec le soutien de consultants, ladministration des douanes de chaque pays mesurait la performance aux sites pilotes. Signalons par ailleurs que les donnes sur les dlais de passage et de ddouanement aux postes frontaliers (pour les utilisateurs des sites pilotes viss par le TTFSE) sont compiles depuis 1999. Principales caractristiques de lapproche adopte dans le cadre du TTFSE Participation lchelle de la rgion. Pour liminer les obstacles au commerce, il fallait relier entre eux les projets rattachs au TTFSE lchelle de la rgion. Les pays participants devaient donc collaborer pour rsoudre leurs problmes communs. Cette collaboration a t appuye par la cration dun comit directeur rgional. Des rformes et non des infrastructures. Les projets entrant dans le TTFSE portaient sur la rforme des services douaniers et des solutions intgres susceptibles daccrotre la productivit des organismes responsables, cest--dire de rduire les dlais aux postes frontaliers et aux terminaux intrieurs. De plus, ils taient destins encourager la transparence. Les particularits des rformes variaient selon les pays. Et puisquune rforme est un processus itratif, le TTFSE tait bas sur une dfinition dynamique des besoins et prvoyait lexamen priodique des rsultats atteints pour mettre en vidence les changements ncessaires. Certains postes frontaliers devaient amliorer la conception et largir leur infrastructure pour pouvoir matrialiser la rforme, mais aucun des postes na pris de lexpansion en dehors de la rforme. Les projets qui englobaient des amliorations dordre matriel ntaient pris en charge que lorsque les mesures de rforme cruciales taient dj suffisamment avances. Cette dmarche incitait donc les responsables intervenir en premier lieu sur le plan des politiques. Chevauchements vits grce au recours aux structures, aux initiatives et aux institutions tablies et fonctionnelles. Certaines rformes taient dj en cours bien avant le lancement du TTFSE. Le TTFSE avait pour but de miser sur les institutions nationales tablies et de les renforcer, plutt que den crer de nouvelles. Cette stratgie passait entre autres par lintgration des chambres de commerce et des pro-comits locaux aux projets. Pour chaque projet, on tenait compte des rformes en cours de manire aller dans le sens des initiatives de lUnion europenne, des organismes internationaux et des autres donateurs. Adoption dune approche participative. Une dmarche participative a servi de guide la conception
128
et lexcution du TTFSE. Les acteurs, savoir les organismes gouvernementaux, les transitaires, les courtiers en douanes, les entrepreneurs de transport, les commerants, les utilisateurs et divers autres bnficiaires, devaient adhrer aux projets et les prendre en charge. En fait, cette appropriation par la participation sest rvle dterminante dans lobtention des rsultats. Outre les consultations menes au stade de la conception, des mcanismes applicables aux intrants rcurrents des utilisateurs ont t intgrs au suivi et lvaluation de chaque projet. Les sites pilotes comme point de dpart. Pour tous les projets lis au TTFSE, on a commenc par choisir des sites pilotes (postes frontaliers et terminaux de ddouanement intrieurs) auxquels on appliquerait la rforme. Le suivi des objectifs de la rforme sappuyait sur les indicateurs de performance accepts par chaque site pilote. Cette mise lessai a donn lieu des modles reproductibles. En Bulgarie par exemple, la fin de 2005, les mesures de rforme exprimentes dans les sites pilotes et reprises ailleurs sappliqueront environ la moiti du trafic entrant dans ce pays. Adoption dun modle diffrent pour les rgions du Caucase et de lAsie centrale. Il convient de noter que les modles de rforme adopts dans le Caucase et en Asie centrale diffrent quelque peu de ceux du TTFSE. Dans la rgion du Caucase, la rforme, qui sest amorce par un dialogue sur les politiques, reposait sur les outils de facilitation du commerce du Partenariat mondial pour la facilitation des transports et du commerce (www.gfptt.org). Il a galement fallu consacrer un certain temps la mise en place des groupes de facilitation du commerce, comme les pro-comits des Balkans, qui ntaient encore qu ltat embryonnaire. Un comit de coordination a t tabli pour le couloir de transport Europe, Caucase, Asie centrale (TRACECA). Cest ce comit plutt qu un nouveau comit directeur rgional quon a fait appel. Une approche multimodale et multiorganisationnelle est par ailleurs envisage. Plusieurs variantes de la formule voient le jour en Asie centrale, o le TTFSE sert de fondement un programme rgional qui permettra dobtenir des rsultats durables. Modifications en cours dexcution Prise en compte du contexte politique. La rforme ne pouvait aboutir sans lengagement des plus hautes instances gouvernementales. Le rythme et ltendue de la rforme dans chacun des pays viss par le TTFSE dpendaient du degr dengagement politique rel et peru. Dans certains cas, des ques-
tions politiques sur lesquelles ils navaient aucune prise empchaient les organismes clients de soccuper de la rforme. De telles considrations devaient tre prises en compte dans lanalyse de chaque projet. Si on largissait le projet, ces risques augmentaient eux aussi en proportion. Il fallait par consquent prvoir des mesures dattnuation ds le dpart et les prendre au besoin. Alignement sur les stratgies de rduction de la pauvret. Les projets du TTFSE ont t lis aux stratgies daide aux pays concerns de la Banque mondiale, de sorte quils taient aligns sur les stratgies courantes de rduction de la pauvret. En expliquant aux acteurs ce lien, on soulignait un point essentiel : le TTFSE ne visait pas lamnagement dinfrastructures, mais bien une rforme des transports et du commerce susceptible damliorer le climat dinvestissement et de profiter du mme coup aux populations pauvres. Changements dchelle. Trois changements dchelle sont venus modifier la conception du TTFSE. Dabord, lventail des objectifs a t rduit. Ensuite, les rformes ont t limites des sites pilotes se prtant un modle adaptable, plutt que de prendre la forme dinitiatives de porte nationale. Enfin, le nombre de pays participants est pass de six huit. Les deux premiers de ces changements ont t apports au stade de la conception, alors que le troisime a t apport durant lexcution des projets touchant les six premiers pays participants. Influence de la concurrence entre organismes. Dans la plupart des pays, cest ladministration des douanes qui bnficiait au premier chef du TTFSE. Comme ladministration des douanes tait seule pouvoir obtenir des prts et du crdit, les autres organismes de contrle frontalier ont t beaucoup moins prompts reconnatre les avantages de la collaboration et ont manifest une plus grande rticence lgard des changements oprer. La concurrence entre organismes a par consquent ralenti le rythme de lexcution des projets. Ncessit de convaincre les sceptiques. La grande diversit des acteurs est venue compliquer ladhsion la dmarche. De manire gnrale, le secteur priv doutait fortement de lintgrit des services dadministration des douanes. Par ailleurs, mme sils rclamaient depuis longtemps un programme comme le TTFSE, les entrepreneurs de transport taient pour le moins pessimistes quant ltendue et la rapidit dune ventuelle rforme des douanes. Il devenait par consquent crucial de rendre compte publiquement de la performance et des rsultats. Un historique dont la transparence ne
129
faisait pas de doute a servi de base au programme de relations publiques des administrations des douanes. Rectifications en cas de rsultats infrieurs aux attentes. Les rsultats prliminaires dgags par les indicateurs de performance ne concordaient pas toujours avec les attentes. Tantt les carts rsultaient de retards dexcution, tantt ils taient dus loptimisme excessif des organismes clients quant aux conditions initiales et aux dlais ncessaires pour atteindre les objectifs. Il a donc fallu parfois rduire lchelle des projets avant de songer laccrotre. Souplesse, mais sans perdre de vue les rsultats viss. Le programme tait assez souple pour que lon puisse apporter des modifications mineures aux plans initiaux. Chaque pays avait ses propres besoins et ses propres points de vue sur les investissements les plus rentables. Lampleur de certains plans de modernisation ou dajout dinfrastructures devait tre rduite en raison des prvisions plus contraignantes touchant la demande lie au trafic. Dans certains cas, il tait plus logique de modifier lamnagement des installations existantes que de se lancer dans des travaux dexpansion ambitieux. Rsultats obtenus Rduction des dlais dattente. la fin de 2003, les dlais de ddouanement aux six premiers sites pilotes avaient t rduits en moyenne de 60 p. 100, le pourcentage le plus bas (23 p. 100) tant enregistr dans un poste frontalier roumain et le pourcentage le plus haut (90 p. 100), dans un poste frontalier macdonien. Ces rsultats sexpliquent en partie par la plus grande slectivit des inspections, cest--dire labandon de linspection obligatoire de tous les vhicules. conomies. la fin de la premire anne du programme, les conomies globales dcoulant de la rduction des dlais dattente dans les six premiers pays participants taient estimes 8,4 millions de dollars, soit bien plus que 6 millions de dollars amricains par anne. Depuis que la Moldavie et la Serbie-Montngro se sont ajoutes, les conomies estimes avoisinent 8 millions de dollars amricains par anne. Lapplication du programme tous les postes frontaliers et terminaux intrieurs a port plus de 16 millions de dollars amricains les conomies annuelles, qui pourraient mme atteindre 25 millions de dollars amricains au cours des prochaines annes. Par ailleurs, laugmentation du trafic a entran une hausse des profits et des droits perus. En Croatie, par exemple, les recettes douanires ont doubl entre 1999 et 2003.
Meilleur dialogue entre les administrations des douanes. Les runions du comit directeur rgional ont normment contribu faire comprendre limportance de la gestion intgre des frontires et de lchange dinformation, ainsi que les enjeux communs. Un groupe de travail rgional sur les technologies de linformation a dailleurs t form. Les runions du comit directeur ont galement amen les rgions endosser plusieurs normes internationales telles que le certificat international de pese. Elles ont de plus fourni aux services douaniers moldaves une tribune o discuter de leur exprience du guichet unique pour les paiements, concept qui pourrait tre repris dans lensemble de la rgion. Amliorations dcoulant du suivi de la performance. Tous les sites pilotes taient rgis par un systme de suivi de la performance, comparatif et transparent, mis au point partir dun manuel commun sur la performance. Ce systme a aid rsoudre les problmes de procdure et de logistique qui se posaient certains endroits, comparer la performance des diffrents sites et cerner les secteurs qui ncessitaient une rforme. Par exemple, les progrs raliss un terminal intrieur de ddouanement de la Macdoine (Kumanovo) se sont mis flchir. En analysant les donnes, le personnel a pu apporter des changements qui ont rduit de moiti environ le dlai de ddouanement. Les indicateurs taient galement rendus publics dans Internet. Signalons galement que des groupes du secteur priv ont particip ltablissement de laccs Internet et ont exprim leur intrt lgard du maintien du suivi aux sites pilotes une fois termin le TTFSE. Divulgation des sondages auprs des utilisateurs. Un consultant spcialis a interrog 150 utilisateurs des services dispenss par les organismes frontaliers. Les chambres de commerce, les procomits et les organisations professionnelles de tous les pays concerns ont particip ce sondage. Cette collaboration a renforc les capacits organisationnelles et mthodologiques des ONG qui uvrent dans les secteurs du commerce et des transports. Ce sondage, qui faisait partie intgrante du processus de suivi, a permis aux utilisateurs dexprimer leurs proccupations et de prciser sils taient satisfaits du rythme, de la porte et de limpact des changements. Leurs rponses ont contribu valider les rsultats fournis par les indicateurs de performance et confirmer les rductions des cots associs au commerce. Les rsultats du sondage ont t publis dans Internet.
130
Formation offerte aux petites et moyennes entreprises. Il fallait de toute vidence offrir de la formation, particulirement aux petites et moyennes entreprises faisant affaire lchelle rgionale et aux propritaires-exploitants du secteur des transports. La formation donne au dpart, qui sappuyait sur un matriel didactique tout rcent, portait sur la dontologie des affaires, la corruption, les modalits de livraison internationales, les documents relatifs aux transactions commerciales, les mthodes de paiement, les activits de transport et les procdures douanires. Une formation des formateurs a t offerte par la suite. la fin de la deuxime anne, 169 sminaires regroupant un total de 3 142 participants avaient eu lieu dans 85 sites. Des programmes de certification ont galement t proposs aux entrepreneurs de transport et aux transitaires. En outre, la formule de lapprentissage distance du TTFSE est dj employe pour donner de la formation sur la gestion de la chane dapprovisionnement en Amrique latine. Problmes Le personnel douanier na renonc que trs difficilement linspection systmatique de tous les conteneurs et sest montr rticent adopter un mode de gestion des risques plus efficace et une approche des inspections plus slective. La coopration entre organismes de contrle frontalier, tant locaux que nationaux, doit tre accrue. Le roulement du personnel des organismes de contrle frontalier tait excessivement lev, surtout au sein de ladministration des douanes, ce qui a nui la pleine adhsion la rforme. Les progrs accomplis en matire de lutte contre la contrebande et la corruption commencent peine se faire sentir. Les acquis doivent maintenant tre consolids. Lefficacit de la liaison entre les coordonnateurs nationaux du TTFSE a vari considrablement selon les pays. Le soutien doit tre accru aux plus hauts chelons gouvernementaux. Facteurs de russite Une conomie politique favorable au changement. Le principal obstacle la rforme vient de ce que certains acteurs ont intrt ne rien changer la situation actuelle. Ce facteur joue tout particulirement dans le cas des transactions financires denvergure, comme les oprations douanires. Une telle rticence ne peut tre vaincue que grce lengagement favoris par des processus participatifs, par le consensus et par la transparence. Le
TTFSE montre que les gains tirs de la rforme valent largement les efforts quon lui consacre. Il importe de noter que la perception des recettes douanires constitue la principale source de revenus de nombreux gouvernements de la rgion. Cest pourquoi les gains conomiques quentranent les rformes sectorielles peuvent donner des rsultats spectaculaires, les revenus pouvant reprsenter de 25 70 p. 100 des recettes totales du gouvernement dans les pays viss par le TTFSE. Laccroissement du flux et de la valeur des changes commerciaux a des retombes sur les budgets des gouvernements. De toute vidence, les organismes gouvernementaux en bnficient directement. Cest pourquoi les rformes amenes par le TTFSE ont suscit un grand intrt sur le plan politique. Lengagement lgard du TTFSE passait galement par la sensibilisation des pays limportance de combattre la corruption. Tous les pays participants se sont dots dun programme national de lutte contre la corruption. De fait, les reproches adresss en ce sens visaient en gnral les fonctionnaires des douanes. Les sondages effectus par des organismes comme Transparency International ont dailleurs mis en vidence lurgence dune rforme dans ce secteur. La ncessit de modifier les perceptions dfavorables sest donc ajoute la liste des arguments en faveur de la rforme. Cest aussi lun des principaux lments soulevs lors des discussions qui ont suivi le sondage sur ltat de prparation des clients effectu au stade de la conception du programme. Les quipes de projet ont adopt une approche consultative tenant compte de la dynamique interne des systmes politiques locaux. Les visites rptes ont contribu asseoir la volont politique et concrtiser le consensus ncessaire la rforme. Certains donateurs et dautres organismes externes avaient dj institu des programmes de lutte contre la corruption et entam des rformes de ladministration des douanes, lesquels ont incit encore davantage les dcideurs raliser la rforme prconise dans le contexte du TTFSE. Parmi les initiatives complmentaires qui sont venues appuyer le TTFSE, mentionnons le soutien de lUnion europenne et les programmes rgionaux comme le centre anti-crime que dirige en Roumanie lInitiative de coopration pour l'Europe du Sud-Est (SECI). Innovations institutionnelles, comme les sondages axs sur les rsultats. Les sondages auprs des utilisateurs des services de contrle frontalier, qui taient raliss concurremment avec la prparation des projets du TTFSE, indiquaient de graves lacunes en matire de communication et de collaboration
131
institutionnelles. Les organismes de contrle frontalier avaient des problmes de communication aux postes frontaliers et avec ladministration centrale dont ils relevaient. Les administrations centrales des divers organismes de contrle frontalier navaient pas non plus de bonnes communications entre elles ni avec les organismes homologues des pays voisins. Dans la mesure o toute rforme rgionale exige la coopration tous les niveaux, notamment pour liminer les procdures qui font double emploi ou qui sont contradictoires, il devenait ncessaire dintgrer au TTFSE des mcanismes institutionnels propices une meilleure communication et une meilleure coopration. Des quipes de projet locales comptant des reprsentants dorganismes de contrle frontalier ont t constitues aux postes frontaliers des sites pilotes. Elles avaient pour tche de recueillir les donnes ncessaires au suivi des indicateurs de performance, et devaient galement analyser les donnes relatives aux rformes des oprations et des procdures. Une quipe dexperts en douanes, mise sur pied et finance grce des subventions parallles des tatsUnis, leur fournissait lassistance technique spcialise dont elles avaient besoin. De plus, les coordonnateurs nationaux du TTFSE ont dsign un haut fonctionnaire du gouvernement comme porte-parole des organismes de contrle frontalier, afin de faciliter la liaison entre organismes. Un autre mcanisme institutionnel novateur, le comit directeur rgional, a servi de tribune pour la consultation, le dialogue et lchange dinformations sur les questions frontalires. Apprentissage et exprimentation. Lapprentissage a t facilit par lchelonnement des projets qui ont ponctu lavancement du programme. Ainsi, on a pu profiter de lexprience de plusieurs gnrations de projets. La continuit du programme tait assure par lquipe centrale du TTFSE qui prparait et supervisait tous les projets. Au dpart, les cots levs et les incertitudes du contexte commercial de la rgion justifiaient llaboration du TTFSE en rgime acclr. Toutefois, lexamen de ltat de prparation des clients laissait craindre que cette faon de faire ne joue contre la cration dun consensus. Il fallait du temps, en effet, pour stimuler lengagement des responsables politiques, si bien que lquipe charge de llaboration du programme a ralenti le rythme de ses travaux. Les dcalages institutionnels qui existaient entre les groupes dutilisateurs ont galement ralenti lexcution. Une fois les besoins des utilisateurs mieux cerns, on a dcid dlargir et de reproduire ailleurs les mthodes de consultation pro-
poses dans le TTFSE. Cest que pour obtenir des rsultats, il est souvent plus avis de ralentir les prparatifs et de chercher plutt tablir un consensus long terme. Les rformes proposes lorigine taient vastes et exhaustives. Elles sinspiraient de lidal thorique des spcialistes en rforme. Bien que la chose soit souhaitable en principe, ce plan daction beaucoup trop large risquait de surcharger les systmes locaux, dj prouvs par les changements politiques et conomiques souvent tumultueux dans la rgion. Les audits des institutions indiquaient quil fallait restreindre les cibles de la rforme. Latelier de lancement du TTFSE confirmait son tour quune approche progressive tait souhaitable pour mettre en place le processus et quon ne devait en augmenter la porte que lorsque les objectifs de base seraient atteints. La premire tape consistait implanter des applications informatiques qui garantiraient la transparence des processus et en accrotraient lefficacit, tout en rendant les donnes facilement accessibles dans les sites pilotes. Le suivi quantitatif des donnes aux sites pilotes aidait les responsables rexaminer priodiquement le processus de rforme du point de vue qualitatif. Les conditions ncessaires la dfinition de nouvelles cibles se trouvaient ainsi runies. Pour forger un partenariat plus solide entre le secteur public et le secteur priv, il ne suffisait pas de disposer de donnes sur la performance. Il fallait aussi obtenir des informations gnrales sur les exigences relatives aux activits commerciales et sur les formalits douanires. Le nouveau site Web rgional a permis de fournir ce type dinformation et dencourager le dialogue sur les moyens dallger les contraintes auxquelles tait soumis le commerce. Le TTFSE portait en grande partie sur un mode de transport, soit le transport routier. mesure que lexcution du programme progressait, on sest aperu que les avantages potentiels dune approche multimodale clipsaient ceux de lapproche unimodale. Dans les futures applications du programme, il est probable quune approche multimodale guidera le choix des sites pilotes. Afin damliorer les comptences individuelles et les capacits institutionnelles, on cherchait activement des occasions dapprentissage. Lapprentissage revtait une importance particulire pour les petites et moyennes entreprises, qui taient souvent situes lextrieur des grandes villes. Comme ces entreprises navaient quun accs limit la formation classique, on a conu un programme dapprentissage distance avec le concours du Partenariat mondial pour la facilitation de
132
lapprentissage distance (Global Facilitation Partnership Distance Learning Initiative) de la Banque mondiale. Le programme combinait lapprentissage par Internet et la formation en classe, avenues qui menaient toutes deux la certification professionnelle. Le programme dapprentissage distance comprenait des guides dtude, des documents de rfrence et des liens Internet menant des services de mentorat ainsi qu des publications et des prsentations mdias. Tous les pays ont appuy la mise en uvre du programme en faisant appel des partenaires locaux comme les associations nationales de transport routier. Comme les programmes de formation deviennent entirement oprationnels, les entreprises peuvent les suivre leur propre rythme. La certification est octroye par des organismes professionnels nationaux et internationaux, tels que lUnion internationale des transports routiers. Le programme peut trs bien tre appliqu dautres pays. Rle des principaux catalyseurs externes Quels sont les initiatives, les facteurs et les agents qui ont contribu stimuler le soutien lgard des rformes et des nouveaux mcanismes institutionnels que suppose le TTFSE? Au sommet de la liste figure limportance que les pays de la rgion accordaient ladhsion lUnion europenne (UE). LUE avait dress une liste de rformes douanires bien prcises. Le TTFSE appuyait la ralisation des changements exigs, quon appelait le plan dtaill , et lharmonisation avec les normes de lUE. Lacceptation des rformes prconises par lUE, la collaboration rgionale et les rsultats atteints ont eu des retombes considrables et ont agi comme de puissants stimulants dans la rgion. Par ailleurs, la SECI regroupe les huit pays participant au TTFSE et quatre partenaires commerciaux importants, savoir la Grce, la Hongrie, la Slovnie et la Turquie. tablie en dcembre 1996 grce au ferme appui des tats-Unis et de lUnion europenne, la SECI a pour mandat de promouvoir la coopration conomique et environnementale ayant pour objet lamlioration de lefficacit des transports et la lutte contre la corruption et la contrebande. La concordance des objectifs de la SECI et du TTFSE a cr une synergie diplomatique dont le TTSFE a tir parti, notamment parce quil a bnfici de fonds et dune assistance technique fournis par les tats-Unis. La SECI souhaitait tout particulirement faire progresser le dossier des procomits en vue de faciliter le commerce et les
transports par un dialogue entre le secteur public et le secteur priv. En vue dinstaurer la stabilit dans la rgion, les ministres des Affaires trangres et les reprsentants dorganismes internationaux, dinstitutions et de groupes rgionaux ont sign un pacte pour lEurope du Sud-Est, lors dune runion extraordinaire qui sest tenue Cologne (Allemagne) en 1999. Le pacte de stabilit repose sur une approche exhaustive, coordonne et stratgique du dveloppement rgional et privilgie le recours la diplomatie prventive plutt qu la gestion de crise. Le TTFSE, qui visait amliorer le climat dinvestissement, tait le premier programme rgional cadrant avec le pacte de stabilit. Un autre facteur a encourag la rforme : lappui financier des donateurs internationaux. En plus du soutien de la Banque mondiale, le programme a bnfici dun financement des tats-Unis sous forme de subventions et de fonds daffectation spciale de lAutriche, de la France, des Pays-Bas et de la Norvge. Enfin, le secteur priv a commenc simposer comme force tout fait susceptible dexercer du pouvoir. Les gouvernements ont donc d tenir compte de cette ralit, qui a contraint les dcideurs prendre en considration les proccupations des utilisateurs et des bnficiaires lors de la planification. Enseignements tirs de lexprience Les mesures de rforme initiales doivent tre circonscrites de manire claire. Bien quune approche globale puisse en thorie maximiser limpact, il est prfrable de se fixer au dpart de petites cibles bien dfinies. Le plus important est dobtenir des rsultats nets qui ont un impact direct et visible sur les utilisateurs. Il tait par consquent avis de limiter au dpart la rforme aux sites pilotes. Une culture organisationnelle favorable la rforme est essentielle au changement. La rsistance au changement est un phnomne universel, et les changements trop rapides sont souvent striles dans les milieux perturbs, comme les conomies en transition de lEurope de lEst. Le TTFSE proposait des innovations relativement modestes, comme limplantation de nouveaux systmes de donnes et la simplification des procdures, mais importantes parce quelles permettaient dobtenir des rsultats tangibles susceptibles de convaincre les organismes douaniers des bienfaits dun changement plus global. Cette approche sest avre beaucoup plus efficace que les programmes anticorruption trop vastes
133
visant trouver des coupables. Cette exprience concluante a aid les organismes douaniers internaliser les valeurs associes la transparence et la responsabilisation. Il est vital de mesurer leffet dun projet sur les utilisateurs au moyen dindicateurs de performance pour mener bien le suivi et lexcution. Le suivi est un processus. Dans un premier temps, il faut cerner et dfinir convenablement les indicateurs du projet. Dans un deuxime temps, il faut se doter de points de rfrence, ainsi que de mcanismes de collecte de linformation. Les donnes quantitatives viennent alors complter la rtroaction des utilisateurs. Lvaluation des rsultats se trouve renforce si linformation fournie par les sondages auprs des utilisateurs et par le suivi peuvent se confirmer mutuellement aux sites pilotes. Une fois mis en application, les indicateurs de performance facilitent lanalyse des enjeux et peuvent servir de base aux comparaisons entre pays, lesquelles ont pour effet dinfluencer les gestionnaires de ladministration des douanes. Comme les clients ont gnralement tendance surestimer leur performance initiale et sous-estimer les difficults dune rforme, il faut absolument disposer de trs bons indicateurs dans le cadre des projets pour mener bien le suivi et lexcution. Une fois labors, ces indicateurs ramnent les gens la ralit et aident mettre en relief les domaines qui ncessitent une rforme soutenue des politiques et des procdures. Les progrs court terme et la viabilit long terme dpendent de la prise en charge du processus de rforme par lorganisme client. Lquipe de la Banque mondiale charge de lvaluation initiale des projets du TTFSE travaillait en troite collaboration avec les gestionnaires locaux afin de jeter les bases de la prise en charge future des projets. Il ne sagissait pas dun travail isol cependant, mais bien dune dmarche refaire chaque mission. Cette tche tait complique par les fluctuations de lengagement qui se manifestaient priodiquement et par la frquence des changements de personnel aux chelons suprieur et intermdiaire. Les liens entre institutions ont presque autant dimportance que les institutions elles-mmes. Les mcanismes qui relient les organismes nationaux entre eux constituent la pierre angulaire des capacits institutionnelles. Le TTFSE facilitait la communication entre les sites pilotes et les administrations centrales. Il aidait ensuite les organismes de contrle frontalier tablir des communications plus efficaces entre eux lchelle tant locale que nationale. Pour amliorer la coordination entre les organismes et simplifier le cycle du passage frontalier, il fallait
compter sur une collaboration interministrielle, qui ne pouvait se matrialiser sans lengagement et la coopration des hautes instances politiques. Le secteur priv est un partenaire indispensable dans le processus de rforme. Durant toute lhistoire du TTFSE, le secteur priv a jou un rle ncessaire en exerant constamment des pressions sur le gouvernement, dont il a ainsi renforc lengagement lgard de la rforme lchelle nationale et rgionale. Le secteur priv, qui se peroit comme un bnficiaire du TTFSE, sest montr dispos offrir sa collaboration et assumer une partie des cots, y compris ceux du suivi venir. Il tait souvent difficile de prvoir et dinterprter le comportement subtil des systmes politiques locaux (qui provoquait parfois des changements de gouvernement) et dy ragir. Les facteurs politiques ont souvent retard la ralisation des projets. ce chapitre, laide du personnel local sest avre indispensable pour interprter les changements qui sopraient, quil sagisse de simples remous ou de vritables cataclysmes. largissement de lapplication : tendre les rsultats dautres pays Un modle adaptable de rforme visant faciliter le commerce et les transports a t adopt dans les sites pilotes de lEurope du Sud-Est. En plus de guider lvolution des projets dans les sites pilotes du TTFSE, les pratiques exemplaires et les enseignements tirs de lexprience ont t mis en application ailleurs. En Roumanie et en Bulgarie, par exemple, le fait que les clients aient pris en charge le processus dans une large mesure a permis de faire profiter dautres postes frontaliers des enseignements tirs dans les sites pilotes. Le TTFSE mettait laccent sur le dialogue sur les politiques, les indicateurs de performance et les partenariats public-priv, ce qui peut trs bien tre transpos dans les rformes entames lextrieur de la rgion (en Albanie et en Gorgie par exemple). Les indicateurs de performance sont galement employs dans deux contextes trs diffrents : le projet de modernisation des procdures douanires de la Fdration de Russie et le projet durgence visant la modernisation des services douaniers en Afghanistan. En outre, une approche semblable du dialogue sur les politiques guide les discussions sur la facilitation du commerce et des transports en Asie centrale. Peu importe le pays ou la rgion en cause, les tapes et mesures suivantes sont ncessaires pour lancer et
134
excuter un programme de facilitation du commerce : Recensement prliminaire des questions qui ncessitent un changement. Quels sont les enjeux? tude de la rgion gographique o aura lieu la collaboration rgionale. Analyse du pays : dfinition des principales contraintes, valuations institutionnelles, tudes sur des sujets prcis, analyse des acteurs. Mcanismes dinteraction : dtermination des chefs de file et des groupes de travail nationaux et rgionaux oeuvrant dans des domaines comme la rforme, les procdures et les oprations juridiques, et dlimitation de la collaboration entre organismes. Tribune permettant de circonscrire les principaux enjeux. Dans le cas du TTFSE, cette tribune tait fournie par les pro-comits et le comit directeur rgional. laboration dun plan daction ou dun plan dexcution stratgique. Mise en place du plan daction dans le contexte dun projet, avec le financement dun donateur ou dun bailleur de fonds local. Dfinition des indicateurs de performance. Suivi et valuation influenant le processus continu de rforme des politiques. Rsum : Comment les principes de la GRD sont appliqus au TTFSE 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. La conception du programme tait troitement lie aux rsultats touchant une rgion regroupant six, puis huit pays. Un dialogue a t tabli ds le dpart avec les ministres des Finances et les administrations des douanes des pays concerns. Les principaux participants taient les intervenants de lindustrie des transports (producteurs et expditeurs) et le public, pour qui la circulation fluide des marchandises entre les frontires importe beaucoup. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Le programme a t planifi de manire mettre laccent sur les administrations des douanes.
Des rformes taient exiges avant tout investissement dans les infrastructures. Un ensemble complet dindicateurs de la performance figurait dans le guide sur le TTFSE. Ces indicateurs ont t utiliss dans les huit pays pour mettre en relief ce qui devait tre suivi et accompli. 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. Le systme de rapports sur les rsultats tait exhaustif, sans tre exagrment complexe. Les units responsables de lexcution du programme dans chaque pays considraient que les indicateurs de performance taient adquats, et les systmes de rapports sur les progrs taient jugs pratiques. Des rapports tablis en temps opportun montraient clairement ltat des progrs accomplis dans chaque pays. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. Ce programme a eu un impact important en ce sens quil a amlior le flux des changes commerciaux, rduit les dlais dattente aux frontires et contribu la lutte contre la corruption. Lobjectif final tait de susciter un changement de comportement au sein des organismes dadministration des douanes, ce qui sest effectivement produit. 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Le TTFSE a fourni aux gestionnaires des administrations des douanes des informations cruciales qui les ont aids amliorer leurs activits. Lanalyse des donnes a permis de localiser les goulots dtranglement aux frontires, et ainsi de rduire les dlais dattente et de fournir des informations dordre pratique aux utilisateurs (renseignements sur les heures o les files dattente sont les plus courtes et quel poste frontalier, par exemple). Le TTFSE a galement aid les dcideurs des ministres des Finances revoir les exigences budgtaires la lumire des conomies ralises et des besoins courants. Les donnes sur les rsultats les ont en outre aids affecter les res-
135
sources daprs les besoins dfinis et non daprs la coutume. Rfrences On trouvera un survol des rsultats du TTFSE dans les documents intituls Progress Report 2002 et Progress Report 2003, ainsi que dans les rapports subsquents. Ces rapports, comme les divers documents lis aux projets, sont constamment mis jour et affichs sur le site Web du TTFSE, ladresse que voici : http://www.seerecon.org/RegionalInitiatives/TTFSE / Un site Web rgional donne accs entre autres des informations sur la facilitation du commerce fournies par les partenaires nationaux de tous les pays inscrits au programme TTFSE. En voici ladresse : http://www.TTFSE.org (en anglais). Un site Web analogue pour la rgion du Caucase est galement accessible http://www.TTFSC.org. On trouvera des informations sur le Partenariat mondial pour la facilitation des transports et du commerce et sur linitiative dapprentissage distance aux adresses suivantes : http://www.gfpdli.org et http://www.gfptt.org (en anglais). Pour de plus amples renseignements sur la facilitation du commerce et du transport, consulter le site Web du centre de documentation sur les transports de lECSIE, http://wbln0018.worldbank.org/ECA/Transport.nsf/ ExtECADocByUnid/01C48C7DF31188EF85256AF4004F4A6F?Op endocument (en anglais). Voir galement la rubrique sur la logistique et la facilitation du commerce du site Web sur le commerce de la Banque mondiale, aux adresses suivantes : http://www.worldbank.org/WBsite/external/topics/tr ade et http://www.guuam.org (en anglais).
Renseignements Personne-ressource : Anca Dumitrescu et Philip W. Moeller, Dpartement de linfrastructure et de lnergie (ECSIE), Europe et Asie centrale, Banque mondiale Courriel : adumitrescu@worldbank.org Tlphone : 202-458-9754
136
Burkina Faso : Plan dcennal de dveloppement de lducation de base

Auteurs : Christelle Josselin, consultante, Agence franaise de dveloppement (AFD), Paris Pascal Thiais, chef de projet AFD, Paris Anne-Marie Zour-Sawadogo, responsable de projet, ducation-AFD, Ouagadougou Wes Darou, Spcialiste en ducation, Direction gnrale de lAfrique, ACDI, Canada Sommaire elon le Rapport mondial sur le dveloppement humain 2005, le Burkina Faso se place, en matire de dveloppement humain, 175me sur un total de 177 pays. Il y a quelques annes seulement, le taux dalphabtisation de la population adulte y tait de 12,8 p. 100 (8,1 p. 100 chez les femmes et 18,5 p. 100 chez les hommes). En dpit de ces faibles taux, les indicateurs dducation connaissent une nette amlioration : le taux brut de scolarisation dans le primaire, qui tait de 41,8 % en 1998/1999 (49,6% pour les hommes et 34% pour les femmes), atteignait 56% en 2004/2005. Cette amlioration est la consquence du Plan dcennal de dveloppement de lducation de base (PDDEB), lanc en 2002 dans lobjectif datteindre, dici 2015, les Objectifs du millnaire pour le dveloppement. Le PDDEB repose entirement sur les principes de la gestion axe sur les rsultats de dveloppement (GRD). En septembre 2005, la Banque mondiale, les Pays-Bas, la France, le Canada, la Sude, le Danemark et la Belgique avaient financ ce programme hauteur de 71 millions deuros, par le biais de mcanismes de financement harmoniss. Par ailleurs, les exigences des diffrents donateurs en matire de suivi des rsultats ont t harmonises et alignes sur les systmes nationaux. Problmes et enjeux abords Au Burkina Faso, o cinq enfants sur dix sinscrivent lcole primaire, seuls trois dentre eux terminent la sixime anne de scolarit, seuil minimal partir duquel lalphabtisation est irrversible. Lindice de parit des sexes, bien quil soit pass de 0,71 en 2000 environ 0,86 en 2004, reste lun des plus faibles du continent. Presque tous les indicateurs rvlent que les filles sont en situation de dsavantage par rapport aux garons. Le taux dachvement du primaire, pass de 19 p. 100 31 p. 100 de 1991 2003, demeure lui aussi lun des plus bas des pays africains. Ce faible taux est d au nombre lev de redoublants dans les coles primaires publiques et au fait que de nombreuses coles noffrent pas de cycle complet de six ans. Avant dadopter le PDDEB, le Burkina Faso possdait lun des systmes dducation les plus fragiles du monde. Lindice de dveloppement de lInitiative ducation pour tous (indice composite qui rsume en un seul chiffre la scolarisation primaire universelle, la parit filles-garons et lalphabtisation des 15 ans et plus) le plaait dailleurs, en 2002, parmi les moins dvelopps (devant seulement le Tchad et le Niger). Depuis, et malgr des conditions extrmement difficiles, le systme dducation de ce pays a connu une croissance tonnante. Parce quil a rpondu avec vigueur ces dfis, le Burkina Faso se trouve aujourdhui lavant-garde en ce qui concerne les approches-programmes dans ce secteur. Il constitue par consquent un bel exemple de la mise en uvre de la GRD pour les autres pays et les donateurs. Objectifs En mai 2001, le Burkina Faso a adopt une lettre de politique ducative puis a lanc en 2002 le Plan dcennal de dveloppement de lducation de base (PDDEB, 2002-2011), cohrent avec le cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP). Le PDDEB compte trois composantes : Accrotre laccs aux services dducation de base, y compris aux formes dducation alternatives, et rduire les disparits socioconomiques, rgionales et entre les sexes. Amliorer la qualit, la pertinence et lefficacit de lducation de base et intgrer de manire cohrente les divers niveaux et modes dducation. Renforcer les capacits institutionnelles diriger, grer et valuer les structures sectorielles centralises et dcentralises et coordonner laide extrieure.
137
Bien quambitieux, le PDDEB semble ralisable. Les valuations indiquent en outre que le pays a fermement pris en main ce programme. Le cadrage macro-conomique a fait lobjet dune analyse exhaustive et pertinente conduisant faire des arbitrages entre les objectifs et les moyens de mise en uvre. Les conditionnalits tablies pour le soutien budgtaire macro-conomique sont compatibles avec le PDDEB. En 2004, le cot de la premire phase du PDDEB a t valu 252,5 millions deuros, somme couverte hauteur de 20% environ par les sept bailleurs partie au protocole de financement commun. Plusieurs autres bailleurs participent au financement de la politique sectorielle sans avoir sign le protocole de financement commun. Le Burkina Faso bnficie de linitiative Education pour Tous-Procdure acclre, lance Bruxelles le 27 novembre 2002 par les reprsentants de la communaut internationale des donateurs afin daider des pays en dveloppement dAfrique et dAmrique latine (en 2002, le Burkina Faso, la Guine, le Guyana, le Honduras, la Mauritanie, le Nicaragua et le Niger) atteindre lobjectif de lenseignement primaire universel, pour les garons et les filles, dici 2015. A cette fin, lInitiative promeut des politiques appropries dans le secteur de lducation en change de financements durables, prvisibles, plus efficaces et mieux coordonns. Conception et excution Dans le cadre du PDDEB, programme soussectoriel, un systme de suivi et dvaluation permettant de rendre compte rgulirement de la performance a t mis en place. Le suivi et lvaluation sont mens deux niveaux complmentaires : i) au niveau international, par les valuations rgulires de lInitiative acclre; ii) au niveau national, par les revues sectorielles conjointes effectues priodiquement. Les partenaires techniques et financiers ont t invits harmoniser et aligner leurs processus dapprobation et de dcaissement. Le suivi des performances seffectue dans le cadre des revues du PDDEB et des indicateurs dfinis pour le PDDEB : Indicateurs de mobilisation des ressources (court terme) Dpenses en ducation, en pourcentage du produit intrieur brut ; Part de lducation dans le budget ; Part de lducation primaire dans le budget total de lducation.
Indicateurs de ralisation Nombre de nouveaux enseignants contractuels engags au cours de lanne antrieure ; Concordance entre les nouveaux enseignants contractuels et les nouvelles coles ; Nombre de salles de classe construites ; Nombre dlves par enseignant dans les coles primaires publiques. Indicateurs deffets (de court moyen terme) Taux brut dadmission (taux de filles/taux de garons) ; Taux brut de scolarisation ; Taux de redoublement dans le primaire. Indicateurs dimpacts (de moyen long terme) Taux dachvement du primaire : rapport entre le nombre total dlves qui terminent la dernire anne du cycle primaire (ou obtiennent un diplme dtudes primaires) au cours dune anne donne et le nombre total denfants en ge de finir ce cycle dans la population ; galit entre les sexes (la plupart des indicateurs principaux sont diffrencis par sexe) ; Taux dalphabtisation (de 15 24 ans).
Le cadre de rsultats initial quutilisaient les donateurs tait en fait un cadre de suivi des cibles vises et non des rsultats proprement parler. Les principes de la gestion axe sur les rsultats de dveloppement ont donc t adopts et des cibles ont t fixes pour chaque indicateur. Le fait de ne pas atteindre une cible cl signale aux donateurs et au gouvernement quils doivent sinterroger sur les raisons pour lesquelles les choses ne se sont pas droules comme prvu et sur les modifications qui doivent tre apportes en cours dexcution. Les indicateurs et les cibles sont dsormais largement utiliss pour suivre les progrs raliss dans la mise en uvre de la politique sectorielle et pour prparer la revue sectorielle. Ces revues sappuient en effet sur les indicateurs et les donnes pour valuer les progrs enregistrs dans les diffrentes composantes du programme, accs et qualit notamment. Les rapports semestriels communs de suivi ont t renforcs et fournissent davantage dinformations sur la performance. Lvaluation des progrs raliss par rapport aux cibles qui avaient t fixes permet didentifier des points faibles, voire des goulots dtranglement, et de mettre laccent sur les composantes les moins avances.
138
Problmes 1-Cibles Les cibles nont pas t rvalues aprs ladmission du Burkina Faso lInitiative acclre. Malgr de nouveaux financements dun montant considrable, les cibles quantifies tablies dans le cadre du PDDEB nont pas t revues la hausse comme elles auraient d ltre. 2-Rsultats attendus et rsultats obtenus Il y a un cart persistant entre les rsultats prvus et les rsultats obtenus. 3-Liens entre les outils de programmation et budget La programmation sectorielle, qui repose notamment sur les plans daction annuels, est mal articule avec le budget qui reste organis par postes et non par activits. Lintroduction dune comptabilit budgtaire par activits constituerait cet gard un progrs. Dans ltat actuel des choses, aucun lien nest tabli entre les ressources mobilises (humaines et financires), les activits et les rsultats attendus. Ceci rend particulirement difficile les analyses en matire de performance de la dpense publique dans le secteur de lducation de base. Limpossibilit dtablir un lien entre des dpenses et leur utilisation finale rend difficile dlaborer un budget conformment aux priorits. 4-Utilisation des rsultats pour la prise de dcision Les rsultats ne sont pas pleinement intgrs dans le processus de prise de dcision. En 2002, le ministre de lEnseignement de base et de lAlphabtisation (MEBA) indiquait dans un document quil fallait encore intgrer la logique de la GRD pour que le suivi des rsultats puissent rellement appuyer la prise de dcisions et ltablissement des plans daction lchelle locale. Selon certains donateurs, lappropriation ne serait pas suffisante lchelon local, surtout dans les provinces. En effet, les rsultats ne seraient pas utiliss comme outils de programmation, les modifications apportes la programmation ne seraient pas rgies par des objectifs axs sur les rsultats et les responsables ne profiteraient pas des enseignements tirs de lexprience pour amliorer les futures activits. 5-Concilier accs et qualit Laccent mis sur laccs dans les premires annes du PDDEB a conduit quelques dsquilibres en dfaveur de la composante qualit. Ainsi, il a t soulign lors de la dernire revue sectorielle que les amliorations de cet composante taient plus lentes se matrialiser. Cette constatation a conduit le Gouvernement et les partenaires techniques et financiers mettre davantage laccent sur des mesures visant renforcer cette composante.
Modifications en cours dexcution (NB : Les modifications apportes en cours dexcution correspondent aux problmes mentionns ci-dessus). 1-Cibles Les cibles nont toujours pas t rvises pour prendre en compte les financements supplmentaires. 2-Rsultats attendus et rsultats obtenus Au fur et mesure de la mise en place des principes de gestion axe sur les rsultats, le foss qui spare les rsultats attendus et les rsultats obtenus se rduit. Ainsi, le taux brut de scolarisation, qui tait de 47,5% en 2002, a atteint 56,8% en 2004, alors que la cible pour cette mme anne tait de 56%. Quand le foss persiste, deux types dexplications peuvent tre invoques : (i) ce nest que trs rcemment que le PDDEB a t lanc sous sa forme actuelle conforme aux principes de la gestion axe sur les rsultats (aprs avoir volu suite une version prcdente) et il est normal que les indicateurs dimpact, qui nvoluent que sur le long terme, naient pas encore enregistr de progrs; (ii) une certaine inertie institutionnelle et des difficults administratives peuvent ralentir le changement en uvre, tant aux niveaux institutionnel que humain. 3-Liens entre les outils de programmation et budget Les principes de la gestion axe sur les rsultats sont intgrs dans les pratiques des bailleurs et du Ministre. En 2002, le Ministre a tabli un tableau de bord de 20 indicateurs pour servir de cadre oprationnel au suivi des rsultats du PDDEB. Ce tableau de bord, qui nest pas encore pleinement oprationnel, intgre les indicateurs du CSLP et du PPDEB. En comparaison avec dautres pays, les difficults rencontres sur ce point ne sont pas inhabituelles, et des progrs ont t raliss, notamment en matire dappropriation des principes. Le temps est un facteur-cl de russite; il est en effet irraliste de penser que des changements managriaux majeurs pourraient tre appropris en une anne. Afin damliorer la cohrence entre le budget et les activits, il est prvu quune nouvelle mthode comptable sera mise en uvre. En outre, dans le courant de lanne 2006, une quipe dexperts sera charge de formuler des propositions visant amliorer le calendrier de programmation. 4-Utilisation des rsultats pour la prise de dcision On note sur ce point une prise en ompte croissante des rsultats dans le cadre de lutilisation de la planification ascendante par les besoins .
139
5-Concilier accs et qualit Le besoin de mnager une approche quilibre qui privilgie autant laccs que la qualit a t ritr lors de la revue sectorielle. Il sagit dun exemple typique o lanalyse de donnes peut mettre en exergue des dsquilibres dans la mise en uvre de la politique et conduire en consquence corriger ces dsquilibres. Des enqutes qualit seront dsormais menes rgulirement. Les contraintes de capacits pesant sur un changement dchelle dans la mise en uvre du PDDEB ont progressivement t allges. toutes les tapes du processus, les donateurs ont accd aux demandes de renforcement des capacits dans le secteur. Conformment aux principes de la Dclaration de Paris, les approches adoptes lont t de faon coordonne et ont favoris lalignement sur les stratgies nationales de dveloppement. Parmi les mthodes utilises, on compte laccompagnement, le mentoring et lapprentissage par la pratique on a dans la plupart des cas vit la substitution en faisant appel des experts locaux plutt qu la traditionnelle assistance technique. De la sorte, le MEBA est clairement rest aux commandes. Facteurs de russite Les financements externes sont bel et bien aligns sur les priorits, les objectifs et les rsultats nationaux et respectent les indicateurs de la Dclaration de Paris. Un climat de confiance a t cr du fait dune gestion plus proactive du risque de la part des bailleurs qui ont opt pour des formes de plus en plus efficaces de dlivrance de laide. Lengagement national et international lgard des OMD en matire dducation et dgalit des sexes est solidement ancr. Cet engagement doit tre constamment renforc. Les progrs remarquables qui ont t accomplis jusquici sont dus en partie au fait que le gouvernement du Burkina Faso sest fix des cibles ambitieuses. Mme si cela a pu exercer de fortes pressions sur les diffrents acteurs et que certaines cibles ne seront probablement pas atteintes, la volont de russir sest intensifie. En tant que signataire des OMD et de lEPT, le Burkina Faso sera de toute vidence exhort se fixer des objectifs secondaires. Il est essentiel de maintenir un dialogue fructueux entre les donateurs, et entre les donateurs et les pays partenaires, pour diffuser linformation et favoriser la circulation de donnes jour au sein du partenariat. Les examens semestriels du PDDEB fournissent le cadre dun
tel dialogue, mais la communication entre les acteurs doit tre davantage encourage. Enseignements tirs de lexprience Quand lappropriation est faible et que le suivi des rsultats nest utilis ni pour la planification stratgique ni pour rorienter la politique en cours de route, il est essentiel de renforcer les capacits long terme. Les formations de courte dure offertes au personnel administratif doivent tre accompagnee dun appui long terme qui permettra au pays de se doter de la capacit voulue pour axer sa gestion sur les rsultats. On a tendance lheure actuelle se distancer de la formation de courte dure. Les activits ad hoc doivent tre cibles en fonction des besoins spcifiques exprims. Les approches les plus efficaces sont celles qui sappuient sur des mthodes telles que laccompagnement aux fins de dveloppement des capacits, et qui sont axes sur les rsultats. Ce type de dmarche rduit les attitudes dfensives et dbouche sur un dialogue fructueux bas sur les rsultats, mais ncessite malgr tout un suivi constant de la part des donateurs. Les principes de la GRD doivent tenir compte des situations o les rsultats atteints sont en de des rsultats escompts et o les cibles cls ne sont pas atteintes. Lapprentissage et louverture lamlioration continue doivent guider ce processus. La GRD exige un dialogue approfondi entre le gouvernement et les partenaires et entre les donateurs eux-mmes, condition pralable pour convenir des modifications apporter en vue dobtenir les rsultats attendus. Tous les acteurs doivent consacrer temps et effort lintgration de la GRD, maintenant quils oprent le virage dune approche-projet de nouvelles approches conjointes destines amliorer lefficacit du dveloppement. Rsum : Comment les principes de la GRD sont appliqus au PDDEB 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Le dialogue sur les rsultats tait au cur de la planification stratgique du PDDEB La revue sectorielle du PDDEB, qui a lieu deux fois par anne, structure le dialogue entre gouvernement et donateurs, permet de discuter des rsultats ob-
140
tenus et dapporter les modifications ncessaires en cours de route. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Au Burkina Faso, le processus de programmation est ascendant : chaque province est tenue de prparer un plan daction annuel pour atteindre les cibles quantifies. Le gouvernement central rpartit les fonds entre les provinces pour leur permettre de financer les plans daction annuels. Les fonds sont octroys en fonction des activits admissibles, selon une procdure transparente bien tablie et non en fonction des rsultats prvus. Depuis 2005, il y a un dlai de six mois entre la prsentation du budget et le vote de lAssemble nationale. Ce dlai permet de procder une opration de gestion et de planification. Des modifications peuvent tre apportes, dans les limites de lenveloppe budgtaire globale, pour laisser place des activits imprvues qui pourraient faciliter lobtention des rsultats. Lexprience montre que le gouvernement peut amliorer ses capacits de planification en respectant ses propres systmes et en encourageant le recours une approche axe sur les rsultats. Bien quil reste encore beaucoup faire, ce processus dapprentissage par laction a peu peu permis damliorer les plans daction. 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. Les indicateurs du PDDEB concordent avec les OMD, avec les indicateurs de lInitiative acclre et avec le CSLP. Cette concordance na pas t tablie sans effort; elle requiert en outre un suivi constant et une bonne dose de conviction pour maintenir le cadre conjoint des donateurs et viter que de nouvelles exigences ne soient imposes par certains donateurs. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. Le programme a volu, passant de la gestion des activits la gestion axe sur les rsultats. Les rsultats ne pas utiliss comme conditionnalit de dcaissement ou comme sanction. Ils suscitent au contraire, dans le cadre des nouvelles approches participatives, un dialogue fructueux sur les politiques. Les rgions et les services centraux doivent dfendre leurs plans daction auprs du secrtariat
du PDDEB. Laccompagnement, la facilitation et dautres outils de renforcement des capacits restent utiles cet gard. 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Les missions conjointes semestrielles ont eu des rpercussions importantes et le gouvernement a, dans certains cas, ragi de manire trs constructive aux pressions. Le ministre insiste toujours sur le fait que la solidit du partenariat entre ltat et les donateurs est attribuable aux progrs accomplis en matire de GRD, notamment pour ce qui a trait lgalit entre les sexes. Il y a eu dimportantes ralisations sur le plan des rsultats. Renseignements Personnes-ressource : Pascal Thiais, chef de projet, AFD, Paris Courriel : thiaisp@AFD.fr Tlphone : (33) 1 53 44 42 79 Anne-Marie Zour-Sawadogo, responsable de projet, ducation-AFD, Ouagadougou Courriel : sawadogoam@bf.groupe-afd.org Tlphone : 00 (226) 50 30 60 92 Christelle Josselin, AFD, Paris Courriel : cjoss23@yahoo.com Tlphone : (33) 1 53 44 33 58 Rachel Charron, agente principale de dveloppement, Burkina Faso, Programmes de lAfrique de lOuest et de lAfrique centrale, Direction gnrale de lAfrique, ACDI, Canada Courriel : rachel_charron@acdi-cida.gc.ca Tlphone : 1-819-994-6140 Alfred Oudraogo, Ambassade du Canada, Ouagadougou, Burkina Faso Courriel : Alfred.Ouedraogo@international.gc.ca Tlphone : (226) 50 31 18 94 poste 3452
Le secteur de lducation au Npal
141
Le secteur de lducation au Npal : Les dfis de la planification en fonction des rsultats dans un climat instable
Auteurs : Ram Balak Singh, directeur adjoint, Dpartement de lducation Karsten Jensen, conseiller technique en chef, Agence danoise daide internationale au dveloppement (DANIDA)/ESAT Sommaire
epuis le milieu des annes 1990, le Npal est aux prises, dune part, avec une gurilla meurtrire et, dautre part, avec une instabilit politique qui entrane de frquents changements de gouvernement. Le secteur de lducation en a durement souffert, mais les coles fonctionnent toujours. Dans ce climat dagitation constante, la nation a raffirm sa dtermination instaurer un systme dducation plus accessible et de meilleure qualit en dcentralisant son rseau scolaire lourdement centralis. Un plan annuel dexcution stratgique (appel ASIP) a servi de point de dpart cette transformation. Ce plan, qui repose sur un vaste processus participatif, dfinit et oriente la planification en matire dducation, sur fond de conflit arm et dinstabilit politique. Il met en place les stratgies et les mesures proposes lchelon des districts et tablit la rpartition des ressources budgtaires de manire systmatique et exhaustive. LASIP sappuie sur un systme dinformation de gestion sur lducation (SIGE) grce auquel les districts peuvent obtenir de ladministration centrale une rtroaction leur permettant de mieux se situer. Plus le SIGE gagne en importance et en fiabilit, plus les dcisions prises dans le secteur de lducation se fondent sur linformation. Notons que des partenaires rgionaux et internationaux ont pris part ce processus. Lexprience npalaise montre que la planification et la budgtisation de lducation peuvent passer dun systme central entirement rgi par ltat un systme intgratif ax sur les donnes, mme dans les conditions les plus dfavorables. Contexte : la ncessit dune rforme dans le domaine de lducation et les obstacles surmonter Avec un PNB par habitant de 300 $US par anne, le Npal est lun des pays les plus pauvres du monde. Lesprance de vie la naissance, qui est de 61 ans, est encore nettement infrieure celle des pays voisins et le taux de mortalit maternelle, estim 415 par 100 000 naissances vivantes, demeure lev. Les ingalits entre les sexes se rpercutent galement dans le secteur de lducation, 34 p. 100 seulement de la population fminine tant alphabte, comparativement deux tiers de la population masculine. Le passage du Npal de la monarchie absolue une dmocratie multipartite ne remonte quau printemps 1990. Depuis, la socit npalaise a malheureusement t prouve par de graves remous politiques et sociaux. Une insurrection maoste responsable de la mort de plus de 12 000 personnes, dimportantes pertes matrielles pour le pays et les citoyens et des souffrances dun nombre incalculable denfants, de femmes et dhommes domine la vie politique depuis 1996. Dans un tel contexte, il nest gure surprenant quun grand nombre dcoles et de services sociaux ne fonctionnent que par intermittence ou aient t obligs de fermer leurs portes en raison des attaques persistantes. Malgr les actes de violence et linstabilit politique, le Npal ne sest jamais dparti de sa volont damliorer laccs lducation et la qualit de lenseignement. Il a endoss sans rserve le programme Lducation pour tous et les Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) et a bnfici du soutien indfectible de la communaut internationale. En raison des difficults que pose la prestation des services publics habituels en situation de conflit, le gouvernement a choisi de confier lexcution des programmes aux groupes communautaires, auxquels il offre le soutien technique et financier ncessaire. Pour arriver ses fins, le pays doit parvenir relever quatre dfis urgents : Participation valable, dpassant le simple apport de capitaux, la planification, la budgtisation et la gestion des activits ducationnelles. Avant 1972, les coles du Npal taient souvent gres lchelle communautaire, et bon nombre dentre elles taient florissantes. la fin des annes 1990
142
cependant, la quasi-totalit des activits de planification, de budgtisation, de prise de dcisions et de gestion taient centralises. Le rle des acteurs locaux tait avant tout symbolique. Les participants affirmaient que leur contribution revenait crire sur leau, cest--dire quelle ne laissait pas de trace, ou peine. Collecte de donnes exactes aux fins de planification. Tout rcemment encore, les donnes sur lducation qui pouvaient exister taient presque toujours incompltes ou inexactes, voire carrment trompeuses. Il ntait pas facile de dgrouper et de rorganiser les catgories pour ventiler les donnes en fonction, par exemple, de la frquentation scolaire des filles et des garons, des groupes autochtones ou des enfants ayant une incapacit. Du point de vue statistique, les dcideurs ne pouvaient pas avoir de vue densemble des diffrentes strates de la population. tablissement dun systme dinformation pour le suivi et la gestion. En dpit de la situation politique instable qui change trs rapidement, de nombreux donateurs ont consenti, non sans faire preuve de prudence, investir dans le secteur de lducation, et plus particulirement dans les programmes en faveur des enfants rsidant dans les zones de conflit, dans lamnagement de salles de classe provisoires pour les enfants dplacs, dans les programmes de bourses pour les filles et les groupes minoritaires ngligs et dans laide aux enfants ayant une incapacit. Une condition toutefois : les projets en ce sens devaient tre suivis dassez prs et grs avec efficacit. Pour satisfaire cette condition, il fallait mettre au point un systme dinformation de gestion sur lducation (SIGE) bien structur. Mise en place du SIGE et ressources humaines en mesure de recueillir, de traiter et danalyser les donnes provenant de plus de 27 000 coles. Avant la mise en train des rformes, les coles locales jugeaient presque unanimement que la collecte des donnes ntait quune formalit administrative onreuse impose par les dirigeants nationaux. Les mthodes participatives de compilation et de mise en commun des donnes taient inconnues. Personne nesprait srieusement que les rsultats des analyses de donnes ne soient communiqus aux intervenants locaux, et encore moins quelles servent la planification locale. Les services centraux euxmmes neffectuaient que trs rarement des mtaanalyses axes sur les enjeux.
Restitution de la gestion des coles aux collectivits Avant 1972, le pays sen remettait aux quelque 4 000 coles communautaires qui constituaient la pierre angulaire de lenseignement scolaire. Ces coles taient mises sur pied dans le cadre dinitiatives communautaires et finances grce aux frais de scolarit et aux subventions globales octroyes par le gouvernement. Ce dernier les a nationalises en 1972 afin damliorer linclusion sociale, dassurer une rpartition plus uniforme du financement et de fournir un soutien technique. Mais les coles ont beaucoup perdu au change. En 2001, des efforts ont t dploys pour restaurer les lments positifs de la gestion communautaire. Le nouveau dpartement de lducation tabli en 1999 sest attel la tche en crant un cadre stratgique pour le transfert de la responsabilit lgard des coles primaires, rendu possible grce des modifications apportes la loi sur lducation. Qui plus est, le Cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP) du Npal prconise, parmi les principales stratgies de dveloppement de lducation, la dcentralisation de la gestion scolaire, notamment le transfert de la gestion aux collectivits. Cest ainsi que la gestion de plus de 2 000 coles a t transfre aux collectivits. Daprs les premires valuations, la performance globale de ces coles est encourageante. Par ailleurs, le pays sest donn pour objectif de renforcer ses capacits systmiques, institutionnelles et individuelles de gestion et dadministration du rseau de lducation, dabord en prenant des mesures pour assurer la gestion nationale au sein du secteur, puis en donnant aux districts et aux responsables locaux les capacits voulues ce chapitre. Il fallait donc disposer de statistiques relles, de systmes dinformation fiables et de mthodes srieuses pour garantir la participation concrte des groupes intresss. La transition que cela supposait sest articule autour de trois grands axes : Le plan annuel dexcution stratgique (appel ASIP) devait systmatiquement faire intervenir une grande diversit dacteurs. Financ conjointement par le gouvernement et les organismes donateurs, lASIP sest impos comme modle utilis chaque anne pour planifier les activits nationales et de district. Ce plan a dabord servi appuyer ltablissement du projet de loi de crdits annuel, mais est ensuite devenu lavantprojet de loi prsent au ministre de lducation et des Sports, puis au Parlement.
143
Les principes de la participation devaient guider le plan dexcution stratgique. Partant des plans locaux damlioration des coles, chaque district du rseau dducation a transpos son plan damlioration annuel en un plan quinquennal. Les plans des districts ont ensuite t prsents pour tre intgrs lASIP national. Le suivi et la gestion devaient tre appuys par un systme dinformation de gestion sur lducation (SIGE). LASIP et le SIGE taient les deux outils principaux que les acteurs tous les chelons pouvaient utiliser pour la planification, le suivi et la gestion. Conception et excution de la nouvelle formule Le processus de renforcement des capacits tabli pour la mise en uvre de la nouvelle formule se voulait dlibrment simple, formatif et souple. Il reposait sur deux principes. 1. Pas pour nous sans nous! Reprenant le cri de ralliement des groupes dintrt qui reprsentent les personnes ayant une incapacit ( Pas pour nous sans nous! ), les responsables nationaux et les planificateurs de lducation ont dabord rencontr les administrateurs des 75 districts scolaires du Npal pour tudier les enjeux et les indicateurs ducationnels lchelle nationale. Ils ont ensuite aid organiser cinq ateliers rgionaux visant une vingtaine de districts, la direction rgionale de lducation et plusieurs organismes nationaux. Aprs des discussions animes pendant ces ateliers de trois ou quatre jours, les planificateurs revenaient dans leur district pour mettre en pratique ce quils avaient appris et implanter un processus de planification analogue lchelle locale. Ces rencontres ont donn naissance des plans stratgiques de district rpondant aux divers besoins locaux. Une fois leurs plans prliminaires au point, les planificateurs de district ont particip une autre srie dateliers rgionaux. Avec leurs collgues des organismes rgionaux et nationaux, ils ont alors mis au point des plans rgionaux individuels, prparant ainsi le terrain une future rencontre des reprsentants rgionaux. Puis les organismes nationaux ont runi linformation ainsi gnre dans le plan annuel global dexcution stratgique. Il convient de noter que les discussions sur le projet de modification de la loi sur lducation, en 2001 (auxquelles a particip le ministre de lducation et des Sports) taient exceptionnelles dans lhistoire du Npal. Ctait en effet la premire fois que les plani-
ficateurs et les administrateurs du milieu scolaire taient consults, au sujet de la modification du cadre juridique du secteur de lducation, avant mme que les changements proposs ne soient prsents au Parlement. 2. Renforcement des capacits de gestion en matire dducation en vue dobtenir des donnes de qualit pour appuyer la prise de dcisions Pour donner corps lASIP, il fallait revoir fondamentalement le systme de collecte de donnes, qui tait plutt boiteux. Jusqualors, les questionnaires taient envoys chaque anne aux coles locales. Celles-ci devaient les remplir et les renvoyer aux bureaux de district, qui devaient leur tour runir les donnes compiles et les acheminer au bureau national. Dans la plupart des cas, ce cycle annuel stendait sur deux trois ans. Les districts, et encore moins les coles, ne sattendaient pas recevoir en retour une information dont ils pourraient faire usage lchelle locale. Alors comment faire de cette corve dont personne ne voulait une dmarche qui permettrait de verser des donnes fiables dans un systme dinformation lectronique moderne? Il fallait tout dabord remanier de fond en comble la formule de collecte des donnes, et former cette fin les responsables de la collecte de donnes lors des ateliers rgionaux de planification stratgique. Les services dune entreprise spcialise en saisie de donnes ont aussi t retenus pour le traitement des quatre gigaoctets de donnes qui ont t recueillies par la suite. On a galement engag contrat une quipe externe danalystes de donnes et de spcialistes du suivi pour superviser lassurance de la qualit. Mais surtout, on a mis sur pied un programme destin renforcer les capacits internes en vue de favoriser lutilisation des donnes lors de la prise de dcisions, en particulier dans les districts. Liens entre les institutions et les partenaires externes Le Dpartement de lducation du gouvernement npalais et lInstitut national de planification et dadministration de lducation de lInde (National Institute of Education Planning and Administration, NIEPA) ont collabor activement en vue damliorer la capacit de planification en structure dcentralise. Le NIEPA, partenaire extrieur plus expriment, a contribu la formation sur place du personnel, la rdaction de manuels et llaboration des plans des districts. On comprenait que les gens ont tendance mieux apprendre lorsquils peuvent appliquer les connaissances et les
144
nouvelles comptences acquises des situations relles. Cest pourquoi il a t propos que les participants la formation prennent part llaboration des plans des districts en matire dducation. Le partenariat institutionnel entre les spcialistes indiens et leurs homologues npalais a dbouch sur de nombreuses ralisations : Des lignes directrices sappliquant tous les niveaux et couvrant une multitude dactivits ont t labores propos de la prparation des plans des districts touchant lducation. Un manuel a t rdig aux fins de lvaluation des plans des districts. Ce manuel vise uniformiser les mthodes et les stratgies de suivi dans cinq districts pilotes. Une srie de modules de formation a t mise au point. Les modules comprennent des exercices pratiques qui amnent les participants utiliser des donnes relles provenant des districts pilotes et documenter les pratiques exemplaires. Une stratgie a t tablie pour tendre aux autres districts les essais raliss dans les cinq districts pilotes. De plus, on a prvu renforcer les institutions techniques npalaises, et en particulier le Centre national de dveloppement de lducation (National Centre for Educational Development, NCED), afin quelles puissent assumer pleinement les fonctions techniques aprs le retrait du NIEPA. Dans cette optique, une stratgie de retrait du partenaire avait t prvue au tout dbut de la collaboration institutionnelle. Paralllement, une liaison a t tablie entre le Dpartement de lducation du Npal et lInstitut international de planification de lducation (IIPE), qui relve de lUNESCO, Paris. Les programmes de formation de lIIPE ont t axs sur le systme dinformation de gestion sur lducation ainsi que sur ltablissement de la carte scolaire. De nouvelles technologies, comme le systme dinformation gographique, ont t exprimentes cette fin. Ce partenariat avec lUNESCO a permis au Npal de se doter dune plus grande expertise technique qui a renforc plusieurs gards ses capacits de planification locale. Ltablissement de la carte scolaire (au moyen du systme dinformation gographique) a facilit la microplanification, qui devait tenir compte de la grande complexit topographique du Npal. Dans un premier temps, on a mis lessai des lignes directrices et des outils de formation. Dans un deuxime temps, on a procd ltablissement de la carte scolaire et la microplanification dans certains districts. Un SIGE a ensuite t cr lintention des districts qui faisaient
lexprience de la dcentralisation. Enfin, on a veill tablir une stratgie prvoyant le retrait de lIIPE une fois que le Npal disposerait dune quipe nationale comptente et exprimente. Problmes De manire gnrale, le renforcement des capacits et le cadre stratgique sont interdpendants. Les politiques ne sont jamais parfaites, car les choix que lon fait dans un contexte donn exigent des compromis et masquent des conflits qui ne sont pas forcment apparents au premier abord. Cest pourquoi toute stratgie de dveloppement institutionnel exige que lon sache comment le renforcement des capacits influencera le cadre stratgique, mais aussi quelle sera lincidence des changements en matire de politiques sur la structure institutionnelle. Quel poids auront les nouvelles lois et les nouveaux rglements par rapport aux traditions administratives bien tablies et aux procdures profondment ancres dans les habitudes? La question nest pas de savoir si les nouvelles technologies fonctionneront, mais plutt si elles fonctionneront pour un groupe en particulier. En dautres termes, il est facile de dire que la prise de dcisions et la gestion de lducation doivent sappuyer sur des donnes de qualit et des mthodes participatives. Mais dans les faits, il est beaucoup plus difficile de passer de la thorie la pratique dans un environnement aussi complexe et aussi instable que le Npal : Les collectivits locales ne participent pas dassez prs la collecte, la compilation et diffusion des donnes. Le ministre de lducation et des Sports pourrait jusqu un certain point obliger les coles remplir les questionnaires annuels. Toutefois, la solution la plus souhaitable (recueillir des donnes fiables auprs des collectivits) est difficile et coteuse mettre en uvre, et elle exige beaucoup de temps; il se peut mme quelle ne soit pas rentable. Bien des doutes subsistent quant la qualit et lexhaustivit des donnes de base qui ont t traites. En fait, une grande partie de ces donnes provenait de personnes que leur tche nintressait pas. Les responsables de la collecte des donnes ne voyaient aucun avantage remplir les formulaires correctement, mme si la formation quils avaient reue leur en montrait limportance, et ils avaient tendance fournir des donnes surestimes ou sous-estimes. Trs souvent, les indicateurs issus de ces donnes ne renseignent pas sur lenjeu cl que sont
145
les rsultats : limpact des systmes dducation sur la population et les problmes oprationnels de ces systmes. Mme lorsquon dispose de donnes satisfaisantes et dindicateurs pertinents, on peut difficilement faire une analyse systmatique et approfondie de lgalit des sexes, de la situation des minorits autochtones et des dsavantages subis par les populations pauvres. Les donnes et les indicateurs sont peu utiliss pour clairer llaboration des politiques nationales et infranationales. Laccs aux politiques est toujours limit, mais cest surtout la mconnaissance de la nouvelle formule qui rend les vieilles habitudes si tenaces. Lchange de donnes nest pas encore la norme et les mcanismes de diffusion des donnes font dfaut. Les coles ne reoivent toujours pas de rtroaction rgulire; elles se contentent de remplir les formulaires. Une tude rcente rvlait que les directives figurant sur le formulaire de collecte de donnes nexpliquaient pas clairement ce quil fallait faire. Les donnes sur le dcrochage scolaire et le redoublement, en particulier, taient dficientes. Les liens institutionnels et les mesures de renforcement des capacits ne pouvaient pas tre financs de manire profiter toutes les composantes du systme lchelle nationale. Ils prenaient plutt la forme dinitiatives pilotes, cest--dire dactivits de dveloppement appeles tre tendues par la voie gouvernementale habituelle. En consquence, le systme a subi de fortes pressions dans le sens de la gestion et de la gnralisation des changements. Ce quil faut en dduire, cest que les enseignements ne doivent pas seulement tre assimils, ils doivent galement tre mis en pratique.
lducation. En outre, on sattendait ce que les systmes, mthodes et pratiques voluent continuellement en fonction des enseignements de lanne antrieure, des ressources financires et du personnel. La gestion, la planification et ladministration ne sont pas statiques et doivent sadapter un contexte en perptuel mouvement. Ces ralits expliquent que, pour 2000 et 2001, le Dpartement de lducation a dabord recueilli et informatis tous les formulaires envoys par les coles au lieu de traiter les donnes lchelle des districts, et ce, dans le but de rduire les erreurs. Mais depuis quune formation a t offerte et que les capacits ont t renforces dans les rgions, le traitement centralis des donnes a t abandonn, savoir en 2002. En ce qui concerne lASIP, laccent mis au dpart sur les sous-secteurs a gnralement eu pour consquence de masquer la macroperspective. Depuis peu, le secteur de lducation est considr dans son ensemble; en outre, des parallles et des liens conceptuels sont tablis avec la stratgie de rduction de la pauvret et le cadre de dpenses moyen terme du Npal. La transformation du systme dducation en une organisation apprenante est une tche complexe qui nest pas acheve. La forme finale que prendra cette organisation reste dfinir et concrtiser. Facteurs de russite Quatre facteurs de russite se dgagent : Ncessit de renforcer vritablement les capacits, sans tarder. Il fallait rapidement dvelopper la capacit dtablir des plans rationnels, du point de vue technique, et dassurer un suivi rigoureux au sein des instances centrales, rgionales et de district, ce qui a t fait. Toute planification rationnelle repose sur une approche participative et des dcisions claires en matire de gestion oprationnelle. Aujourdhui, les plans sont plus rationnels et, dans la majorit des cas, ils sont le fruit dune dmarche participative. Quelques agents dvous travaillant en troite collaboration avec les experts des institutions extrieures ont fortement contribu ce rsultat. Synchronisation et coordination. Les plans lis un projet, si logiques soient-ils, ne sont daucune utilit sils ne sont pas soumis une valuation au dpart et mis en uvre au bon moment. Or, mme dans les meilleures conditions possibles, la topographie du Npal rend dj la chose difficile. Alors, quand sy ajoutent les
Les stratgies de renforcement des capacits exigent quon donne aux institutions loccasion dapprendre par laction. Mais si celles-ci ntablissent pas le contact avec leur clientle et napportent aucun avantage rel durant le processus dapprentissage, elles sont condamnes demeurer isoles. En mme temps quils consolident leurs capacits, les apprenants doivent arriver des rsultats concluants dans des sphres complexes comme la planification, la budgtisation et le suivi. Modifications en cours dexcution Au dpart, les mcanismes de prise de dcisions devaient tre instaurs aux fins de planification et de gestion et les capacits devaient tre renforces aux chapitres de la gestion et de ladministration de
146
complications dcoulant dun conflit arm, linstabilit politique et des catastrophes naturelles, le dfi devient littralement gigantesque. Par ailleurs, pour quun projet aboutisse, les parties concernes doivent parvenir coordonner la planification du dveloppement, lapprobation du budget, le dblocage des fonds et lexcution de multiples activits. Grce aux efforts remarquables dploys par plus de 400 agents de district et la coordination que ces derniers ont su assurer entre eux, on a pu accomplir cette tche colossale. Apprentissage institutionnel. La capacit dapprendre de ce qui sest fait auparavant, de senrichir continuellement des enseignements tirs de lexprience, est un facteur de russite essentiel. Or, le dveloppement de cette capacit nen est qu ses dbuts. Un exemple tmoigne toutefois de lvolution de lapprentissage institutionnel au Npal : le ministre de lducation et des Sports a prpar son plan 2004-2009 relatif lducation pour tous sans faire appel des consultants externes et en utilisant pour lessentiel les donnes rcentes de son propre SIGE. Les donateurs ly ont aid en demeurant lcart, de sorte que le gouvernement a eu suffisamment de latitude pour dresser son propre plan. Recours des partenaires externes stables et solides. titre de partenaire du Dpartement de lducation, lAgence danoise daide internationale au dveloppement (DANIDA) a fait montre dune constance exemplaire. Elle a aid le ministre faire face ses obligations financires et a facilit le renforcement de ses capacits en tissant des liens avec lui. Elle a contribu combler les lacunes en matire de capacits. Cet intervenant de lextrieur, qui a une connaissance intime des deux mondes , a jou un rle dterminant dans le succs des liens institutionnels. Rsultats obtenus Adoption de lASIP comme outil. Foncirement, presque tous les acteurs voient maintenant lutilit du plan dexcution stratgique. Pour les donateurs, lASIP est devenu le principal instrument de planification et de suivi en matire dducation. Par exemple, dans le cas du Projet de soutien lenseignement secondaire (Secondary Education Support Project, SESP), que financent conjointement la BAsD et la DANIDA, lASIP est loutil de planification employ et le fondement de la planifi-
cation budgtaire annuelle. Les donateurs se fondent aussi sur lASIP pour prendre des dcisions et tablir les plans budgtaires annuels. Au Npal, cette ide a t tendue aux grandes composantes dautres enjeux cruciaux, comme le Cadre stratgique de lutte contre la pauvret, le cadre de dpenses moyen terme, les Objectifs du millnaire pour le dveloppement, le transfert de la gestion des coles aux collectivits, le plan dactivit pour le secteur de lducation et lapproche sectorielle du systme scolaire. lment de transformation positif dans un environnement domin par un conflit arm. Au dpart, lASIP devait dfinir la porte des activits ducationnelles dans ce pays aux prises avec un conflit arm de plus en plus intense et une grave instabilit politique : Quest-ce qui est faisable et quest-ce qui ne lest pas? En ce sens, lASIP nous donne lexemple dune intervention qui agit sur un conflit arm et un climat dinstabilit politique. Chacune des stratgies, politiques ou mesures proposes doit tre value en fonction du fait quelle peut amplifier ou rduire limpact du conflit sur le secteur de lducation. partir de 2006, lASIP explicitera le rle quil joue dans lvolution du conflit. Un pas en avant dans la promotion du droit lducation et de lgalit. Dans les annes venir, lASIP accordera une place encore plus grande la protection du droit fondamental lducation. Des ressources budgtaires touchant cet objectif sont actuellement prvues presque tous les niveaux et au sein de tous les organismes. La structure des activits et le financement lis lASIP devront tre calibrs en fonction des principes rattachs la dmocratie, aux droits de la personne et lquit qui touchent les coles et les collectivits. Conformment aux principes directeurs des Nations Unies, limpact du conflit sera attnu par loctroi de fonds en faveur des personnes dplaces et des enfants vivant dans les camps et par la rduction de lencombrement des coles. Rtroaction utile de ladministration centrale aux districts. LASIP national prsente toutes les stratgies et mesures proposes pour les activits entreprises lchelle des districts, et rpartit les ressources budgtaires correspondantes de manire structure, planifie et dtaille. Les ASIP des districts sont valus daprs les directives dun manuel rdig en 2004, en collaboration avec le NIEPA. compter de 2006, des rponses crites feront suite tous les plans proposs par les districts. Ces rponses seront rcapitules dans lASIP national. Pour justifier les dcisions et les compromis, on met en parallle les ressources affectes
147
chaque district et les principaux indicateurs de performance et indicateurs financiers, ainsi que les donnes pertinentes de lindice du dveloppement humain. Normalisation de la planification locale participative. La planification participative est aujourdhui largement accepte lchelle des districts. Dans un systme de plus en plus dcentralis, la microplanification simpose peu peu en tant que norme. Les plans damlioration des coles stendent actuellement plus de 27 000 coles et de 5 millions dlves. Chaque anne, des milliers de citoyens se runissent pour participer la planification scolaire et ladministration de lducation, et les comits de gestion des coles sont dsormais investis de vritables pouvoirs. La microplanification est devenue le point de dpart dun systme doctroi de subventions selon lequel les fonds destins la gestion des coles sont remis directement aux acteurs locaux. Prise de dcisions fonde sur les donnes. Le SIGE a pris de lampleur et a gagn en fiabilit, de sorte quil en est devenu plus utile. Bien que les possibilits damlioration et de croissance soient multiples, linformation fournie par le SIGE est utilise plus frquemment et avec plus de constance dans la gestion et la prise de dcisions touchant lducation. Ce phnomne va de pair avec le recours lASIP. Auparavant lASIP tait ax sur ltablissement du budget national. Aujourdhui, la budgtisation part des donnes du SIGE et dbouche sur le projet de loi de crdits comme tel. Le processus budgtaire tend vers une approche sectorielle, les postes budgtaires thmatiques remplaant la rpartition plus simple entre enseignement primaire et enseignement secondaire issue de ngociations politiques. Les liens institutionnels et professionnels tisss grce des rseaux externes augmentent les capacits nationales. Le contingent technique et professionnel des institutions npalaises est loin dtre en mesure dappuyer une rforme en profondeur de lducation. Pour accrotre les changes professionnels et les possibilits dapprentissage institutionnel, il faut tirer pleinement parti des liens institutionnels auxquels donnent accs les rseaux rgionaux et internationaux, afin de renforcer les capacits du Npal. Le Dpartement de lducation est membre de tels rseaux et se fait de plus en plus connatre pour sa capacit de sassocier des institutions rputes pour leur excellence.
Enseignements tirs de lexprience Planification et budgtisation participatives. lchelle du systme, la structure de planification de lASIP est en place, et le suivi que permet le SIGE est conforme aux principes de base. Au cours des prochaines annes toutefois, la qualit des procdures devra samliorer dans tous les domaines. Les capacits institutionnelles, en particulier, doivent tre accrues pour contrebalancer les mouvements de personnel et linstabilit politique. Les politiques, les stratgies et les plans devront pouvoir tre mis en pratique dans un environnement ducationnel difficile, marqu entre autres par un conflit arm et de frquentes catastrophes naturelles. De manire gnrale, il faudra tablir des systmes uniformes et harmoniss pour viter que des organismes aient tous recours des pratiques diffrentes. Qualit des donnes et lien entre les donnes et la planification. La qualit des indicateurs de planification est tributaire des capacits des institutions qui recueillent et analysent les donnes. En rgle gnrale, les donnes recueillies se rattachent de multiples approches et objectifs. Malheureusement, la majeure partie de linformation nest pas encore directement relie au SIGE et ne permet pas non plus de dfinir des indicateurs fiables pour lducation. La collecte et le traitement des donnes incombent un systme institutionnel dont les capacits sont limites compte tenu de la complexit de la tche. Les indicateurs sont grs lchelle organisationnelle selon une approche classique des projets et programmes de dveloppement. Mais les systmes de gestion de linformation financire et des donnes sur lducation ne sont toujours pas relis entre eux. En consquence, le lien crucial avec les fonds consentis aux coles est encore trop tnu. Le ministre de lducation et des Sports et les autres services gouvernementaux jouant un rle cl sont trs loin dexploiter pleinement linformation dcoulant du suivi pour appuyer la planification et la prise de dcisions. Par ailleurs, mme sils en sont au bout du compte les bnficiaires, les groupes communautaires ne participent pas encore au processus de suivi. Sans la participation communautaire, les rapports sur le suivi aboutissent gnralement sur une tablette, plutt que dtre mis la disposition du public, grce un systme dinformation tout fait transparent permettant aux intresss de donner leur avis.
148
Renforcement des capacits au moyen des liens institutionnels. Les liens tablis par lintermdiaire de rseaux peuvent normment faciliter laccs au nouveau savoir et ltat de la rflexion dans un secteur donn. cet gard, les institutions et les professionnels doivent tre lis par des partenariats authentiques et anims dun vritable esprit de collgialit. Les relations quils nouent doivent leur permettre dapprendre, de part et dautre. Lapprentissage sur le tas et lchange de connaissances sont enrichis par la mise en commun des expriences, des technologies et des pratiques exemplaires. Les ententes scellant les liens institutionnels donnent assez aisment accs lensemble des ressources de linstitution partenaire. Il sagit dun outil conomique et viable de dveloppement des capacits; par contre, il faut se garder de sousestimer les difficults logistiques que pose ltablissement de tels liens. Le NIEPA et lIIPE offrent tous deux des modules de formation sur la planification et le suivi en structure dcentralise. Ces programmes et lexprience que les divers participants en ont pourraient tre diffuss dans une bien plus large mesure. Malgr les dfis que reprsente la traduction, ces modules doivent ncessairement tre offerts en npalais. tant plus expriments, le NIEPA et lIIPE pourraient contribuer llaboration dun cadre de prparation, de traduction et dadaptation de ces modules rpondant aux besoins locaux, et plus particulirement aux besoins des populations lextrieur de la capitale. Il faudra par ailleurs accorder tout autant dattention la stratgie de retrait. Le climat institutionnel limite normment la capacit qua le NCED de bnficier des programmes du NIEPA et de lIIPE. Applicabilit dautres programmes Lexprience du Npal dans le domaine du renforcement des capacits peut-elle tre applique dautres programmes et dautres pays? Le renforcement des capacits se fait toujours dans un contexte particulier. Au Npal, ce contexte est exceptionnellement ingrat et difficile. Les impondrables et les cueils y sont sans commune mesure : conflit arm, instabilit politique chronique, dissolution du Parlement, limitation de la libert de circulation et absence dinstances locales lues. Malgr tout, lexprience npalaise montre que la planification et la budgtisation dcentralises en ducation peuvent prendre racine mme dans les conditions les plus dfavorables. En bout de ligne, le renforcement des capacits est un facteur dterminant. Mais cela exige du temps, de la patience, de la souplesse
et une collaboration de tous les instants entre les institutions, les professionnels de lducation et les collectivits. Rsum : Comment les principes de la GRD sont appliqus aux programmes en matire dducation du Npal 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Les plans damlioration des coles, les plans des districts relatifs lducation et le plan annuel dexcution stratgique tablis par les instances centrales et les districts sont les instruments de planification, de budgtisation et de suivi employs. La planification lchelle des coles et des districts est partage avec les acteurs locaux. Le gouvernement et les partenaires du dveloppement participent deux missions dexamen par anne, au cours desquelles ils valuent, dans un climat de dialogue constructif, les progrs et les problmes de lanne prcdente, avant ltablissement de lASIP pour lanne suivante. Ils examinent galement le plan de travail et le budget annuels, en vue de sentendre sur lamlioration des rsultats. Parmi les initiatives rcentes figurent la prparation du cadre stratgique qui rgira lapproche sectorielle visant les coles, le plan dactivit sectoriel pour lducation, le transfert de la gestion des coles aux collectivits et le financement du secteur de lducation. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Les rapports instantans I et II sont les instruments de suivi utiliss lchelle des coles pour documenter les progrs et en faire rapport. lchelle nationale et des districts, la planification est lie aux cibles et latteinte des rsultats. Les aide-mmoire touchant lducation pour tous et le SESP servent valuer lexcution des programmes et formuler des propositions damlioration. Il a t recommand rcemment dadopter progressivement une approche sectorielle des coles pour accrotre les ralisations en matire dducation.
149
3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. Chaque anne, le Dpartement de lducation prpare un rapport dtape quil communique aux partenaires du dveloppement et aux acteurs cls. Ce rapport dauto-valuation qui assure la transparence est prpar dans loptique de la responsabilisation et de lamlioration continue. Laccent est mis sur le soutien apporter aux coles et sur les capacits dont il faut les doter pour les aider tablir des rapports priodiques dans lesquels elles font tat de leurs dpenses et des rsultats de lapprentissage en ce qui concerne tous les lves. Les modles utiliss pour les rapports priodiques sur les progrs et les rsultats sont aussi simples et conviviaux que possible. Ces rapports sont prpars en collaboration avec les directeurs et les superviseurs dcoles, qui en sont les utilisateurs dans leur tablissement. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. Les ressources sont affectes en fonction de latteinte des rsultats escompts. Par exemple, lASIP de cette anne vise accrotre de 4 points de pourcentage le taux dinscription net des enfants (donnes diffrencies pour les filles), par rapport lanne prcdente, ainsi qu amliorer les rsultats de lapprentissage au primaire et au secondaire. 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. On se sert de donnes statistiques rcentes pour prendre des dcisions concernant laffectation des ressources, et entre autres les subventions globales, les bourses dtude, les subventions spciales pour soutenir les enseignants dans les coles o le rapport enseignant-lves est lev et les subventions pour la construction de salles de classe. Toutefois, lutilisation de linformation sur les rsultats dans un but dapprentissage en gestion exige de grandes capacits et linstauration dune culture du travail.
Rfrences Plan annuel dexcution stratgique (Annual Strategic Implementation Plan), avril 2005. Guide dvaluation des plans dducation de base des districts (District Basic Education Plan. Manual for Appraisal). Systme dinformation de gestion sur lducation (SIGE) Renseignements Personne-ressource : Ram Balak Singh, directeur adjoint, Dpartement de lducation; DANIDA/ESAT Personne-ressource : Karsten Jensen, conseiller technique en chef, DANIDA/ESAT
150
151

Aperu
es organismes de dveloppement tendent vers des plans daction pour la gestion axe sur les rsultats qui comportent des approches et des lments communs. Ils cherchent en fait orienter plus rsolument leurs stratgies, leurs instruments, leurs incitatifs et leurs systmes de rapports en fonction de latteinte de rsultats. Par ailleurs, ils unissent de plus en plus leurs efforts en vue dharmoniser les approches axes sur les rsultats et damliorer la coordination des activits de soutien au renforcement de la capacit des pays assurer une gestion axe sur les rsultats. Programmation-pays axe sur les rsultats Un grand nombre de donateurs se servent de la gestion axe sur les rsultats pour mieux aligner leurs programmes-pays sur les stratgies nationales. Les objectifs de leur programmation sinspirent directement des rsultats noncs dans la stratgie de rduction de la pauvret du pays partenaire (ou dans tout autre document assimil), et ils arriment leur soutien au cadre de dpense national de ce dernier. Produits et services Si importantes soient-elles, les stratgies et la programmation-pays ne produisent pas en elles-mmes des rsultats. Pour que les activits de dveloppement finances par les donateurs aboutissent des rsultats, il faut quelles rpondent des exigences strictes de qualit, quelles se rattachent la stratgie nationale et quelles soient en synergie avec dautres activits nationales et sectorielles. Nombre dorganismes veillent plus attentivement la qualit et limpact de leurs activits, en recourant des instruments plus performants de planification, de suivi, dvaluation, de gestion de leur portefeuille dactivits et de gestion du cycle des interventions. Mesures incitatives Les enseignements tirs de la gestion du changement organisationnel laissent penser que lorsque les cadres suprieurs et intermdiaires se concentrent systmatiquement sur une pratique ou un problme organisationnel cl, le personnel comprend quil faut ramnager les ressources humaines et les budgets. De plus en plus, dans la plupart des organismes internationaux, la direction manifeste de lintrt et montre son engagement lgard des approches axes sur les rsultats. Les organismes de dveloppement ont dailleurs commenc modifier leurs politiques budgtaires et de ressources humaines de faon encourager la gestion axe sur les rsultats. Par ailleurs, ils sattachent davantage au renforcement des capacits du personnel en vue de mettre en uvre la gestion axe sur les rsultats au niveau des pays, au suivi et aux rapports sur leur contribution au dveloppement des pays partenaires ainsi qu la fourniture dun encadrement, de formation et de systmes de technologies de linformation rpondant aux besoins. Rapports organisationnels Les rapports dune organisation constituent un mcanisme essentiel pour informer les divers acteurs les pays partenaires et les autorits qui tiennent les cordons de la bourse des donateurs des progrs raliss lgard des grands objectifs viss. Ils permettent aussi de garantir la vigilance des gestionnaires et de maintenir llan au niveau institutionnel. Depuis la confrence de Monterrey, les donateurs bilatraux et multilatraux se sont efforcs damliorer lefficacit de leur aide au dveloppement et de renforcer leur systme de rapports. Affectation de laide fonde sur la performance lheure actuelle, quelques organismes internationaux mettent lessai des modles daffectation de laide fonds sur la performance. Cette mthode suscite une certaine controverse quant sa compatibilit avec les autres lments du plan daction gnral pour une gestion axe sur les rsultats de dveloppement. De nombreuses questions se posent, que ce soit propos du mode de fonctionnement des donateurs et des pays partenaires, ou encore du systme daide international dans son ensemble. Il faudra donc procder des analyses plus pousses pour dterminer dans quels cas de telles approches pourraient tre utilises.
152
Harmonisation des outils et des systmes axs sur les rsultats Les organismes se servent doutils de gestion axe sur les rsultats ayant de multiples caractristiques et applications en commun, mme sils portent parfois des noms diffrents dun organisme lautre. La GRD uniformise le vocabulaire et les concepts, ce qui facilite le dialogue sur le sujet et permet damliorer la coordination entre les organismes, et entre ces derniers et les pays partenaires. Les organismes commencent mettre en commun leurs outils et leurs pratiques internes et en faire profiter les pays partenaires, afin de favoriser lapprentissage en gestion et le changement organisationnel. De nombreux exemples donns dans le Document de rfrence illustrent comment les organismes de dveloppement apprennent utiliser efficacement les outils de GRD pour assurer la gestion interne et la gestion des programmes, ainsi que pour favoriser la synergie et lharmonisation avec les pays partenaires dans le but ultime dobtenir des rsultats plus concluants aux chelons national, rgional et mondial. Les changes entre organismes donateurs et avec les pays partenaires propos de lexprience acquise devraient faire avancer le processus dapprentissage li la GRD.
153
Principes de la GRD
Exemples doutils de gestion axe sur les rsultats utiliss au sein des organismes de dveloppement
Pourquoi ces outils sont importants
Cadres stratgiques et de priorits des organismes Stratgies de programmation-pays Stratgies thmatiques/sectorielles Cadres de rsultats des projets Mcanismes de planification et de consultation des acteurs/partenaires Modles logiques ou chanes de rsultats (intgrs dans les lments ci-dessus)
On utilise les processus et outils axs sur les rsultats pour planifier et matrialiser les rsultats intermdiaires rattachs aux rsultats nationaux escompts. Certains outils sont adapts en fonction de lutilisation qui en est faite, mais ils montrent tous comment les rsultats relatifs aux politiques, aux programmes-pays, aux thmes et aux projets contribuent lobtention de rsultats lchelle nationale, rgionale ou mondiale, notamment lappui des Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD).
Plans stratgiques pluriannuels ou plans continus lchelle de lorganisation Budgets, plans de travail et plans de gestion de programmes/projets annuels Formation et directives sur la planification de projets/programmes et la gestion axe sur les rsultats Plans de gestion de la performance
On utilise des outils axs sur les rsultats pour illustrer comment les investissements et les intrants de lorganisme contribueront aux rsultats directs lchelle nationale, rgionale ou mondiale, et pour expliquer comment les diffrentes mthodes de gestion des organismes peuvent favoriser lobtention de rsultats. Les outils et guides dcrivent les tapes et les processus quon doit utiliser pour recueillir et analyser les donnes sur la performance diffrents niveaux au sein des organismes de dveloppement. Ils servent de base au renforcement continu des comptences des gestionnaires et des employs des organismes.
Guides, plans et systmes de S&E (intgrant les SIG) Cadres daudit et de gestion des risques Cadres de mesure de la performance Cadres de suivi des programmes/projets Directives et outils daudit Directives et outils dvaluation Directives et outils danalyse des risques Formation et directives sur la conception des indicateurs ainsi que sur la collecte et lanalyse des donnes
Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation
Examens et valuations de la performance Examens et mcanismes internes/externes de suivi de la performance Audits de la performance et de la gestion tudes thmatiques et sectorielles
Linformation sur la performance tire du suivi et de lvaluation sert de base lvaluation des progrs accomplis au regard des rsultats escompts lchelle nationale, rgionale ou mondiale, divers niveaux.
Rapports annuels sur la performance de lorganisme aux conseils/comits consultatifs, reprsentants lus et citoyens du pays Rapports annuels sur la performance du programmepays aux dcideurs/comits de lorganisme, reprsentants lus et citoyens du pays Formation et directives sur la prise de dcisions de gestion fonde sur linformation relative aux rsultats Analyse des valuations et raffectation des ressources de manire pouvoir atteindre les rsultats
Les rapports prsents au sein des organismes et dautres organismes, ou aux principaux intresss, servent de point de dpart lexamen stratgique continu, aux rectifications touchant la performance et la raffectation des ressources.
154
Agence canadienne de dveloppement international (ACDI) : Gestion axe sur les rsultats de dveloppement
Auteure : Ann Good, analyste principale de lexamen du rendement, Gestion axe sur les rsultats, Direction gnrale de la gestion du rendement et des connaissances, ACDI, Canada Sommaire
titre dorganisme de dveloppement, lACDI a adopt une approche de la gestion axe sur les rsultats de dveloppement (GRD) son rgime de gestion axe sur les rsultats qui fait partie intgrante de son processus daffectation des ressources et de prise de dcisions. Cette approche met en relief limportance dtablir des attentes ralistes en matire de rsultats, de faire appel une participation significative des diffrents acteurs, dvaluer les risques, de suivre les progrs et dassurer la transparence des rapports sur la performance. Cette approche traduit toute limportance accorde la collaboration troite avec les pays partenaires (et avec les autres donateurs) pour que leurs besoins, leurs intrts et leurs capacits soient pris en compte dans les mthodes de gestion des rsultats utilises dans le cadre des interventions appuyes par lACDI , ainsi qu la mise en commun par la communaut internationale des enseignements tirs de lexprience. Sur le plan de la gestion axe sur les rsultats de dveloppement, lACDI concde quelle a encore beaucoup de travail faire, malgr sa rputation de chef de file et le fait quelle soit reconnue par les autres ministres du gouvernement du Canada comme un exemple loquent de la mise en uvre de la gestion axe sur les rsultats. Lun des dfis les plus imposants de lACDI est de concilier lobligation de rendre compte de lutilisation des fonds publics au Parlement du Canada et aux contribuables canadiens et, paralllement, lobligation de respecter son engagement lgard des principes du Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE touchant lharmonisation des pratiques des donateurs, lesquels prconisent lappropriation du processus de dveloppement par les pays partenaires. Cet exemple illustre bien comment une culture organisationnelle rsolument favorable la GRD peut contribuer cimenter les partenariats avec les pays en dveloppement, les autres donateurs et les diffrents acteurs, et miser sur les principes de lefficacit de laide pour soutenir le dveloppement durable. Il donne galement un aperu de ce que lACDI a accompli jusqu maintenant, des enseignements quelle a tirs de lexprience et des efforts de tous les instants quelle dploie en vue damliorer sa performance. Objectif LACDI compte dix annes dexprience en gestion axe sur les rsultats de dveloppement. Depuis la mise en uvre de sa premire politique dexamen du rendement (on parle de performance dans certains pays), en 1994, lACDI a adhr aux Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) et a appuy la dclaration dAddis-Abeba, le Consensus de Monterrey, les principes de Marrakech (fvrier 2004) et la Dclaration de Paris (avril 2005), tout en sefforant de faire en sorte que sa propre performance cadre avec ces approches et principes. En ce qui a trait lobligation de rendre des comptes, toutefois, lACDI a d concilier ses engagements envers les parties intresses aux chelons national et international. Dans lnonc de politique en faveur dune aide internationale plus efficace, rendu public en septembre 2002, lACDI ritre sa volont rsolue daxer ses activits sur les rsultats et se donne une ligne de conduite afin de devenir une institution davantage fonde sur le savoir, qui encourage lapprentissage. La Stratgie de dveloppement durable : 2004-2006 de lACDI, troisime de la srie, est un plan de travail horizon mobile qui vient complter le Rapport sur les plans et les priorits prsent annuellement (le volet de planification du cycle de gestion de la performance) et le Rapport sur le rendement de lAgence, un rapport annuel ax sur les rsultats que tous les ministres du gouvernement du Canada doivent tablir. LACDI doit rendre des comptes au Parlement et aux contribuables du Canada, conformment au rgime gouvernemental baptis Des rsultats pour les Canadiens et les Canadiennes (Secrtariat du Conseil du Trsor, 2000). Le Bureau du vrificateur gnral du Canada nexige pas le dcompte de chaque dollar daide au dveloppement vers aux partenaires. On comprend que lACDI participe aux efforts dautres organisations et quelle partage donc avec les pays en dveloppement partenaires et le reste de la communaut internationale du dvelop-
ACDI : Gestion axe sur les rsultats de dveloppement
155
pement la responsabilit de la ralisation de rsultats de dveloppement et des OMD, ainsi que du respect des autres engagements internationaux. Conception et excution Le modle logique de lACDI, qui a t dfini en 2002, regroupe les Rsultats cls de lAgence, rpartis en trois niveaux deffets : Rsultats de dveloppement (impact de laide sur les pays en dveloppement). Le cadre de performance tabli il y a longtemps par lACDI comporte quatre secteurs cls du dveloppement durable : bien-tre conomique, dveloppement social, durabilit et rgnration de lenvironnement, et gouvernance. Lgalit entre les sexes et lenvironnement sont des thmes transversaux. Rsultats porteurs (programmes et stratgies efficaces). Ces effets tmoignent du contrle quexerce lACDI sur lorientation de sa programmation, sur ses stratgies damlioration de lefficacit de laide au dveloppement, sur ses politiques et procdures de gestion, sur le choix des concentrations sectorielles et thmatiques qui conviennent, sur le choix de la concentration gographique approprie, sur les efforts dploys afin de faire participer les Canadiens lamlioration de l'efficacit de laide, ainsi que sur le renforcement institutionnel de ses partenaires. Rsultats de gestion (les bons outils, propres lAgence). LACDI a lentire responsabilit de latteinte de ses rsultats de gestion, ce qui contribue lobtention des rsultats de dveloppement. Les rsultats de gestion touchent plus prcisment la gestion des ressources humaines, la technologie de linformation et lalignement des priorits de planification, de laffectation des ressources et des rapports. Ces secteurs cls constituent la base du Cadre de responsabilisation et de gestion axe sur les rsultats de lACDI. Ces noncs de rsultats, dans lesquels sont intgrs le mandat de lACDI, les Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) et les engagements connexes, ainsi que les principes de lefficacit de laide au dveloppement, dfinissent le cadre conceptuel quutilise lAgence pour la planification, le financement, lexcution, le suivi et lvaluation de ses interventions, de mme que pour ltablissement des rapports qui sy rattachent. Bien que lACDI nait pas encore labor de cadre gnral de vrification axe sur les risques, elle a consacr beaucoup defforts en vue de cerner les principaux risques associs lobtention des rsultats de dveloppement aussi bien ses risques orga-
nisationnels internes que les risques relatifs aux pays partenaires et de prendre des mesures pour attnuer ces risques et faire en sorte quils soient raisonnables. LACDI participe de plus en plus des programmes faisant intervenir plusieurs acteurs. Il en rsulte un partage de la responsabilit avec les pays partenaires qui non seulement rduit les risques que les donateurs doivent assumer individuellement et renforce la gestion et la responsabilisation lgard des programmes appuys, mais contribue galement lobtention de rsultats plus loquents et plus durables. La mise en uvre de la GRD exige une valuation et un suivi rigoureux de la performance, effectus en collaboration avec les partenaires, grce auxquels les dcisions reposent sur linterrelation des rsultats, des risques et des ressources. Linformation sur les rsultats de dveloppement est primordiale pour la gestion du cycle de vie des investissements et des programmes. Pour ce qui est des rsultats porteurs, linformation sur la contribution du Canada un effort multidonateur particulier (par exemple linfluence exerce par le Canada auprs dun pays partenaire sur le plan des politiques, son assistance technique, son soutien aux capacits de suivi et dvaluation, ou S&E) est suivie et documente, surtout dans le cas des investissements sectoriels et du soutien budgtaire. En outre, lACDI est de plus en plus en mesure de faire rapport sur les rsultats porteurs en ce qui concerne les partenariats institutionnels, qui ont eux-mmes une incidence sur les rsultats de dveloppement. Il y a donc des lments probants qui justifient le financement vers par le Canada aux partenaires internationaux respects entre autres les organismes des Nations Unies et les institutions financires internationales, ainsi que les partenaires canadiens comme les ONG en vue de raliser, par un effort collectif, les objectifs de dveloppement international. La culture de performance solidement ancre de lACDI prend appui sur un processus dexamen deux volets. La Direction gnrale de la gestion du rendement et des connaissances (DGGRC) ralise une partie des valuations, les autres tant effectues par les directions gnrales gographiques ou de programme. Lun des grands objectifs des vrifications et des valuations internes de lACDI est dorienter les rapports en fonction de fentres de dcisions , cest--dire des moments o les constatations, les recommandations et les enseignements tirs de lexprience auront le plus dimpact sur la politique gnrale de lAgence et sur la planification, la conception et lexcution des programmes. Selon le Cadre de responsabilisation et de gestion axe sur les rsultats de lAgence, un chantillon
156
reprsentatif des activits de lACDI, quil sagisse de politiques, de programmes, dinvestissements ou de thmes sectoriels, doit tre valu chaque anne par les quipes charges des vrifications internes et des valuations. Ainsi, les divisions indpendantes de vrification interne et dvaluation de la DGGRC prennent en main environ le tiers des valuations, en raison de leur nature stratgique. Celles-ci englobent la participation de lAgence aux valuations multidonateurs portant sur des investissements conjoints dinstitutions partenaires ou de programmes de dveloppement de pays partenaires. Pour les vrifications et les valuations internes menes par les bureaux rgionaux et de programmes de lACDI, la DGGRC met sur pied une quipe de soutien technique afin de faciliter lauto-valuation, principalement des investissements et des programmes. Comme nous lavons mentionn plus tt, les vrifications internes et les valuations menes par les directions gnrales de programme sont considres comme des valuations organisationnelles indpendantes. Nanmoins, le Bureau du vrificateur gnral du Canada procde lui aussi des valuations priodiques de lACDI. Ces valuations visent vrifier que lAgence ne compromet pas la capacit de ses vrificateurs et valuateurs internes mener les examens du rendement en toute objectivit. Problmes LACDI est dtermine faire en sorte que son approche de la planification, du suivi et des rapports en matire de rsultats, fonde sur la gestion du cycle de vie, devienne un processus aussi simple, rentable et convivial que possible. Pourtant, il lui reste beaucoup faire ce chapitre. LACDI a dress son premier plan de travail chiffr pour le cycle de planification 2003-2004, liant de plus prs que jamais les rsultats escompts aux ressources affectes. Cependant, cette mesure signifiait quils taient exprims selon le modle logique, mais le personnel navait pas dispos dune anne entire pour mettre au point les indicateurs et dterminer les lments qui convenaient leurs programmes prcis au sein de lAgence. Lorsque cette exigence a t institue, lACDI tait encore en train de rorienter son action, dlaissant les investissements (projets ou initiatives comme lassistance technique) au profit dune action axe sur les programmes en faveur dinstitutions, de rgions ou de pays. Mais quelle tait la meilleure faon de mesurer les rsultats, compte tenu de ce recentrage? La solution comprenait deux volets. Dabord, il fallait imprativement actualiser les lignes directrices relatives aux cadres de programma-
tion-pays et laborer un nouveau cadre de mesure du rendement des programmes. Ces remaniements pouvaient se faire de faon reflter plus fidlement le soutien prcis fourni par le Canada ainsi que les liens entre le programme de lACDI et le programme de dveloppement gnral du pays partenaire, par exemple sa stratgie de rduction de la pauvret. Ensuite, paralllement llaboration de ce nouveau modle de mesure du rendement, il est apparu clairement que certains types de programmes taient incompatibles avec le modle bas sur le cadre de programmation-pays. Dans bien des cas, un cadre de mesure du rendement institutionnel tait plus indiqu. LACDI cherche dsormais arriver de meilleurs rsultats de dveloppement et rsultats porteurs grce au soutien quelle apporte aux banques de dveloppement multilatrales, aux Nations Unies et dautres partenaires, ce qui aidera le Canada respecter ses engagements lgard du dveloppement international. Au-del de la ncessit dvaluer le rendement des programmes excuts ltranger bnficiant du soutien de lACDI, le personnel devait respecter les exigences en matire de suivi et de rapports sur le rendement auxquelles tous les organismes du gouvernement canadien sont astreints. En sacquittant de cette obligation, on a parfois rat loccasion dvaluer le rendement et de prendre des dcisions de concert avec dautres partenaires. Une tude ralise en 2003 au sujet des rapports sur le rendement ce niveau montre quen rgle gnrale, les gestionnaires de programme de lACDI ne considraient pas les rapports comme un outil de gestion du rendement. En effet, la collecte dinformations destine satisfaire cette obligation tait, pour lessentiel, dconnecte de ltablissement des rapports sur le rendement des programmes et sur lAgence dans son ensemble. Il faut manifestement corriger cette irrgularit si lon veut disposer dune banque de renseignements fiables pour les rapports. Et au sein de lACDI, il faut amener les gens voir le bien-fond de la dmarche. La fonction dexamen du rendement est dterminante; pourtant, les directions gnrales de programme de lACDI manquent encore de personnel possdant des comptences suffisantes en gestion axe sur les rsultats. Signe encourageant toutefois, un examen indpendant de la DGGRC ralis en 2004 montre que lUnit de la gestion axe sur les rsultats a grandement amlior la capacit de lACDI en matire de gestion axe sur les rsultats, mme si seulement deux employs temps plein peuvent aider les directions gnrales renforcer
157
leurs comptences dans ce domaine et fonder leur gestion sur les rsultats. Dans lensemble, lexamen par les pairs du CAD de lOCDE auquel lACDI a t soumise en 2002 tait positif, mais il comportait une mise en garde propos des cots levs de ladministration de laide canadienne au dveloppement. La dmarche actuelle vise rduire les cots administratifs en accordant une aide plus importante aux pays avec lesquels les liens sont renforcs au niveau des programmes. En outre, lACDI participera avec dautres donateurs la mise en uvre dapprochesprogrammes, y compris les approches sectorielles et le soutien budgtaire. Au cours des annes venir, cette stratgie sera value linterne dans le cadre de la vrification et de lvaluation des programmes. Modifications en cours dexcution Il a fallu apporter des modifications pour tenir compte des trois niveaux de gestion des rsultats, savoir les investissements, les programmes et le rendement organisationnel. Depuis 2002, on porte davantage attention aux cadres de gestion du rendement lchelon des programmes. Paralllement, des efforts ont t dploys afin dlargir la porte des rapports sur le rendement au niveau des investissements, ce qui a permis denrichir les donnes sur lesquelles sappuient les rapports relatifs aux programmes. Par ailleurs, il fallait laborer des modles lectroniques simples et modifier lchancier en ce qui concerne les rapports annuels. Ces mesures ont facilit lchange dinformation par voie lectronique entre le personnel et les partenaires de lACDI et favoris la collaboration dans le cadre dactivits conjointes touchant le suivi et les rapports relatifs au rendement. En 2004-2005, on a lanc une initiative visant amliorer la reddition de comptes au chapitre des investissements. Au dbut de 2005, on a mis lessai un systme de suivi et de rapports relatifs aux investissements en vue de ladapter aux besoins de tous les secteurs dactivit de lACDI. Outre les programmes bilatraux de lACDI, ce systme devrait donner une meilleure ide des programmes multilatraux de lACDI et de la coopration avec les ONG, les universits et le secteur priv du Canada. Le systme est dot dune nouvelle caractristique : il tiendra compte des rsultats porteurs et des rsultats de dveloppement, ainsi que des principes de lefficacit de laide au dveloppement. De plus, il peut tablir un lien utile entre les investissements individuels et les programmes qui en bnficient et
dmontrer leur contribution aux rsultats de lorganisation. Pendant cette mme priode, lACDI a galement procd pour la premire fois lvaluation dune politique, savoir la politique sur lgalit entre les sexes. Les enseignements qui en ont t dgags ont tay la rdaction de la gnration suivante de documents stratgiques et ont contribu lamlioration des catgories de donnes des nouveaux systmes de suivi et de rapports relatifs aux investissements. Par ailleurs, on a remani la formation de base concernant la gestion axe sur les rsultats, qui porte maintenant, entre autres, sur la matrise des outils de mesure du rendement, llaboration de modles logiques, les analyses de cadres logiques, les cadres de mesure du rendement ainsi que la dfinition et la gestion des risques. On encourage le personnel suivre les progrs par rapport aux rsultats en collaboration avec les pays partenaires et les autres donateurs. Un rseau de praticiens a dailleurs t mis sur pied pour faciliter la mise lessai de ces nouveaux outils. Dans le Rapport sur le rendement de lAgence de 2003-2004, lACDI a utilis pour la premire fois une fiche de rendement , outil qui sera perfectionn au cours des annes venir. Pour la plupart de ses rsultats cls, lACDI a obtenu la mention attentes pleinement satisfaites , mme sil y a encore place lamlioration. Rsultats obtenus Les ralisations suivantes se dgagent de lapplication volutive de la gestion axe sur les rsultats par lACDI : Le personnel participe de plus prs au processus et accueille favorablement llaboration des nouveaux outils de mesure du rendement. Lapproche organisationnelle des rsultats par pays (par les mcanismes bilatraux et multilatraux et les partenaires canadiens) sest amliore. Les liens entre les investissements, les programmes et les rapports organisationnels ont t renforcs. Dans certains domaines, dont lharmonisation de laction des donateurs, la capacit dassurer une gestion fonde sur lefficacit de laide et de parvenir des rsultats a t renforce. La formation et lencadrement du personnel de lACDI ont t amliors.
158
Les rsultats, les ressources et la gestion des risques sont plus troitement lis.
Enseignements tirs de lexprience et facteurs de russite Le gouvernement doit prendre un engagement ferme. Le gouvernement du Canada a soutenu sans rserve la gestion axe sur les rsultats de dveloppement, ce qui a t un facteur dterminant des progrs accomplis sur la voie de lharmonisation et de la collaboration avec les autres donateurs et les pays partenaires. Par ailleurs, lamlioration de la formation et des outils contribue au renforcement des capacits du personnel. Une premire quipe de soutien sur la gestion axe sur les rsultats, au sein de la DGGRC, fait appel dautres protagonistes de lAgence, entre autres la Direction gnrale des politiques. On offre maintenant tous les secteurs de lAgence des conseils en matire de gestion du rendement. Lengagement de lAgence tout entire est essentiel. Au sein de lorganisme proprement dit, il doit y avoir un engagement rsolu, de haut en bas et de bas en haut. Il ne faut pas sous-estimer toutefois leffort exig pour transmettre le message au personnel dun organisme donateur, puis pour fournir la formation, les manuels et les instruments dont il a besoin. On ne peut pas internaliser le concept de la GRD simplement pour satisfaire aux obligations. Tant que lorganisme ne possde pas son propre modle logique de dveloppement bien dfini et quil nest pas en mesure dexprimer ses propres rsultats dune manire transparente, il ne peut pas, rationnellement, exiger de ses partenaires quils appliquent la GRD. Par contre, les donateurs doivent tre disposs aider les partenaires laborer leur propre cadre de rsultats et dvelopper leurs capacits institutionnelles en fonction de leurs besoins particuliers. Les donateurs doivent concilier leurs responsabilits envers leur gouvernement et envers leurs partenaires. Parmi les enseignements dgags, lun des plus importants est le suivant : les organismes de dveloppement doivent concilier leur responsabilit envers les partenaires et les autres donateurs ainsi que leur responsabilit envers le bailleur de fonds de leur gouvernement. Ces deux responsabilits sont parfois complmentaires et synergiques, mais ce nest pas toujours le cas. Lorganisme doit consacrer beaucoup defforts aux ngociations avec son bailleur de fonds. Cela suppose quil doit informer les contribuables et le Parlement au sujet des attentes associes aux programmes de dveloppement, surtout en ce qui concerne les dcisions sur laffectation des ressources, lvaluation des progrs
et les rapports sur le rendement. Tant quils nauront pas trouv lquilibre, les organismes donateurs ne pourront pas soutenir aisment et entirement les pays partenaires qui veulent mettre en uvre la gestion axe sur les rsultats de dveloppement. La vieille mentalit du contrle bilatral est encore bien prsente, mais elle doit tre remplace, en pratique et en thorie, par le partenariat, la responsabilisation et la confiance. LACDI continue de recycler le personnel form selon le principe du contrle bilatral, qui consiste faire appel des entreprises ou des organisations canadiennes pour raliser directement les projets et les initiatives, le processus ici lemportant sur les rsultats. Mais un changement de cap doit soprer car de nos jours, on insiste sur le renforcement de lefficacit de laide, dont le dliement de laide et le recours aux mcanismes de passation de marchs des partenaires. Il faut ainsi laborer les programmes conjointement dans les pays partenaires, collaborer avec dautres donateurs et miser sur des partenariats internationaux fiables. Latteinte des cibles nest pas la seule raison dtre du financement. Bien quelle soutienne sans rserve les OMD (directement en agissant auprs des pays partenaires ou par lentremise des partenaires multilatraux), lACDI a compris quelle ne peut pas grer les fonds uniquement en fonction de latteinte des cibles fixes. Les objectifs long terme et les impacts possibles doivent tre dfinis clairement; ils doivent tre tangibles et comprhensibles pour lACDI et pour ses partenaires. Par exemple, il est possible quune approche sectorielle sur lducation de base ne permette pas de matrialiser les cibles convenues avec les donateurs, mais que le pays partenaire enregistre des progrs remarquables par rapport certains indicateurs, comme la capacit institutionnelle. De plus en plus, lACDI apprend penser plus long terme dans ce genre de situations. Il faut dabord examiner les solutions permettant datteindre le but fix (assurer aux filles et aux garons un meilleur accs lducation de base), ce qui encourage le dialogue sur la raffectation ventuelle des ressources, puis se pencher sur les faons de procder afin de parvenir plus efficacement aux rsultats escompts. Conclusion et application aux autres donateurs Pour asseoir la GRD sur de solides assises, il faut mettre lessai une approche et en faire le suivi aux fins dapprentissage. Aucun processus nest parfait et ne devrait tre statique; lobjectif vis est lamlioration continue. Si lACDI y avait consacr
159
davantage de ressources humaines ds le dpart, lintgration de la gestion axe sur les rsultats au sein de lorganisation aurait peut-tre progress plus srement. Au sein de lACDI, par rapport ses partenaires, les progrs demeurent ingaux. Si elle bnficiait de plus de temps et de ressources, lACDI pourrait prendre des mesures plus nergiques pour renforcer son propre rendement par exemple en actualisant et en amliorant les outils, les manuels et la formation sur la gestion axe sur les rsultats. Le fait que la gestion axe sur les rsultats fasse partie intgrante du cadre de rendement du gouvernement canadien augure bien pour la prennit des interventions de lACDI en ce sens. LAgence continuera dappliquer une approche axe sur les rsultats dans la planification, la gestion et ltablissement de rapports concernant ses programmes de dveloppement. En ce qui a trait la programmation dans les pays partenaires, lACDI tient compte des liens qui existent avec les interventions dautres donateurs. Il est possible que lACDI consente loccasion un soutien direct par le biais dinterventions bilatrales. Toutefois, grce la gestion axe sur les rsultats, lAgence est mieux en mesure danalyser le contexte de laide et de dterminer le rle qui convient le mieux au Canada. En tant que membre actif de la communaut des donateurs, lACDI est dispose faire part de son exprience aux autres donateurs et ses partenaires. Elle est rsolue enrichir (et utiliser) la base de connaissances sur la gestion axe sur les rsultats de dveloppement, qui ne cessera de crotre.
Rfrences ACDI. Rapport sur les plans et les priorits, 20032004. http://www.tbs-sct.gc.ca/estpre/20032004/CIDA-ACDI/CIDAACDIr34_f.asp ACDI. Rapport sur le rendement de lAgence, 20032004. http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/dpr/0304/CIDA-ACDI/CIDA-ACDId34_f.asp ACDI. Stratgie de dveloppement durable : 20042006. http://www.acdicida.gc.ca/cida_ind.nsf/vall/D71A7D6B6A3 E898285256E3C004B22F1?OpenDocume nt Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada. Des rsultats pour les Canadiens et les Canadiennes. http://www.tbssct.gc.ca/report/res_can/siglist_f.asp Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada. Outil dapprentissage en ligne de la GR. http://www.tbssct.gc.ca/eval/tools_outils/RBM_GAR_cou r/Bas/bas_h_f.asp Renseignements Personne-ressource :Benot-Pierre Larame, Gestionnaire, Gestion axe sur les rsultats, Direction gnrale de la gestion du rendement et des connaissances, ACDI Courriel : benoitpierre_laramee@acdi-cida.gc.ca Tlphone : 819-994-0972
Personne-ressource : Ann Good, Analyste principale, Planification intgre/Direction de la planification et coordination Direction gnrale des politiques, ACDI, Canada Courriel : ann_good@acdi-cida.gc.ca Tlphone : 1-819- 994-4177
160
Programmation-pays axe sur les rsultats : Mise en application des principes de la gestion axe sur les rsultats Pratiques mergentes et enseignements tirs de lexprience53
Auteures : Elizabeth M. White, spcialiste principale des rsultats, Banque mondiale Rosala Rodriguez-Garca, Secrtariat des rsultats, Politique oprationnelle et Services aux pays (OPCS), Banque mondiale Introduction
es pays comme les donateurs ont cur depuis longtemps lefficacit du dveloppement, mais ils intensifient prsentement leurs efforts en vue de mieux utiliser les ressources daide. En adoptant une approche axe plus rsolument sur les rsultats, ils se dotent dun outil leur permettant damliorer les dcisions sur laffectation et la gestion stratgiques des ressources (pertinence et efficacit) et dun mcanisme pour rendre compte des rsultats dmontrables (responsabilisation). La programmation-pays axe sur les rsultats peut tre un puissant outil au service de lamlioration des choix stratgiques et de lalignement sur les objectifs de dveloppement et de rduction de la pauvret du pays partenaire. Elle permet galement de mieux valuer les compromis faire entre les diffrentes options et de dterminer les priorits au moyen dune analyse plus mticuleuse de la relation de causalit plausible dans le processus de dveloppement. Elle peut appuyer le recours des stratgies intersectorielles pour valuer les politiques et les institutions de dveloppement du pays et y adapter les interventions, au regard des objectifs de dveloppement long terme. Enfin, elle sert doutil permettant une gestion fonde sur lobtention de rsultats, lequel est assorti dun cadre dvaluation et de suivi plus efficace. Le processus de conception dun programme-pays ax sur les rsultats joue un rle tout aussi utile. En effet, les organismes de dveloppement et les gouvernements ont alors loccasion de sentendre sur lapproche qui conviendrait le mieux pour atteindre les objectifs de dveloppement et de dfinir la contribution de lorganisme de dveloppement. Cette dmarche peut galement ouvrir la voie lexcution centre sur les rsultats et ltablissement dun partenariat pour la ralisation des rsultats. Cette tude de cas expose les grandes lignes des pratiques et des principes mergents dans le domaine de la conception et de lexcution des programmes-pays axs sur les rsultats. Elle sinspire en grande partie des travaux mens rcemment par la Banque mondiale, dans le cadre dun projet pilote portant sur la stratgie daidepays axe sur les rsultats, ainsi que de discussions avec dautres organismes daide au dveloppement qui cherchent axer davantage sur les rsultats leurs programmes et stratgies en faveur des pays. Lors dun atelier organis en septembre 2004 par le Initiative conjointe pour la gestion axe sur les rsultats en matire de dveloppement du CAD/OCDE, des praticiens provenant de divers organismes de dveloppement ont eu loccasion de parler de leur exprience de la programmation-pays axe sur les rsultats. Les documents ultrieurs associs cet atelier viendront complter cette tude.
Cette tude a t ralise par Elizabeth M. White et Rosala Rodriguez-Garca. Elle sinspire dans une large mesure des travaux effectus par Alison Scott et John Paul Fanning, du ministre du Dveloppement international du RoyaumeUni (DFID), en vue de la publication dun rapport concernant les pratiques mergentes qui favorisent lamlioration de laide grce lapplication de la GRD aux programmes-pays ( Emerging Practices in Improving Aid Performance in Managing for Development Results: Results-based Country Programming ). Les constatations, interprtations et conclusions exprimes ici sont ceux des auteurs et ne correspondent pas ncessairement lopinion de la Banque mondiale, de ses directeurs excutifs ni des pays quils reprsentent.
53
Programmation-pays axe sur les rsultats
161
Objectifs et principes De plus en plus, les organismes de dveloppement alignent leurs programmes de coopration sur les priorits prcises par le pays partenaire dans une stratgie de rduction de la pauvret ou toute autre stratgie nationale. Cet alignement est consolid par des cadres qui rattachent clairement laide fournie par lorganisme aux rsultats que souhaite obtenir le pays. La programmation-pays axe sur les rsultats va dans le sens du consensus qui sest tabli propos de la gestion axe sur les rsultats et de lharmonisation 54. Mme sil est encore trop tt pour dterminer quelles sont les pratiques les plus efficaces en la matire, certains principes mergents ont aid dfinir les objectifs dune telle programmation. Ces principes sappliquent tous les contextes nationaux et peuvent trs bien tre adapts des cas particuliers. Par ailleurs, ils sont en droite ligne des cinq principes cls de la gestion axe sur les rsultats. Les critres qui rgissent la programmation-pays axe sur les rsultats sinspirent des principes relatifs lefficacit de laide accepts lchelle internationale, qui ont t prsents entre autres dans la publication du CAD intitule Le rle de la coopration pour le dveloppement laube du XXIe sicle (1996), du Cadre de dveloppement intgr (1998), du Consensus de Monterrey (2002), des conclusions du Forum de haut niveau sur lharmonisation du CAD Rome (2003) et des principes de GRD convenus Marrakech (2004). Ces principes sont exposs ci-aprs. Aligner le programme sur les objectifs dfinis par le pays dune manire slective. Un programmepays ax sur les rsultats sappuie dabord sur les objectifs du pays (Objectifs du millnaire pour le dveloppement OMD, croissance ou autres) noncs dans la stratgie nationale. Il relie ensuite le soutien financier, les outils analytiques et le dialogue sur les politiques aux objectifs sur lesquels le programme est susceptible davoir la plus grande incidence. Lquipe doit donc faire des concessions lgard des nombreuses priorits et analyser les diffrentes solutions possibles afin de contribuer lobtention des rsultats de dveloppement. En consquence, lapproche axe sur les rsultats permet au dpart de procder une analyse plus concrte de la causalit plausible dans le processus de dveloppement. Elle facilite aussi le recours une approche intersectorielle de lvaluation des politiques et institutions de dveloppement du pays
CAD, Document sur les bonnes pratiques : Harmoniser laide pour augmenter son efficacit
54
et des interventions les visant, la lumire des objectifs de dveloppement long terme. Ce processus permet aux organismes de dveloppement et au gouvernement de sentendre sur la meilleure faon datteindre les objectifs de dveloppement ainsi que de dterminer la contribution de lorganisme. Prciser les effets sur lesquels le programme peut influer directement et dont on peut assurer la gestion durant la phase dexcution. Il faut encore faire une certaine slection au moment de cerner les effets sur lesquels le programme-pays peut influer directement durant la phase dexcution. La premire tape de la dfinition des effets intermdiaires (parfois qualifis de chanon manquant ) consiste prciser les contraintes en matire de dveloppement que le programme-pays ciblera, le plus souvent au moyen dune approche multisectorielle. En ralisant une analyse approfondie, depuis les objectifs de dveloppement prioritaires jusquaux rsultats attendus durant lexcution, lquipe est mieux mme de planifier lventail complet de produits et de services voulus. Il lui faut entre autres dterminer si le programme existant est encore utile compte tenu des priorits de dveloppement actuelles, vrifier la progression du portefeuille dinterventions et du dialogue avec le gouvernement vers lobtention des rsultats escompts et les rpercussions sur la stratgie. Orienter lexcution en fonction des rsultats en ayant recours des systmes de suivi et dvaluation efficaces qui mettent profit les systmes du pays, plutt que de sy substituer. Un programme-pays ax sur les rsultats fournit un cadre sur lequel on peut sappuyer pour concevoir le programme, suivre les progrs dans la ralisation des rsultats escompts et valuer la pertinence du programme. Sil est bien conu, le cadre de rsultats devient un outil de suivi de la progression vers latteinte des rsultats, puis dvaluation de la performance. Durant la phase de lexcution, on peut utiliser le cadre de suivi pour mener les activits de supervision et de gestion du portefeuille ainsi que le dialogue avec le gouvernement. Ce cadre permet de voir si lexcution va bon train et de reprer les failles de la stratgie globale qui exigent un examen, ce qui aide rectifier le tir en cours de route. Le but ici nest pas dobir un plan strictement prtabli ni de crer un systme de type commandement et contrle rgi par des cibles quantitatives, mais plutt de fournir de linformation pertinente en temps utile, de sorte que les changements ncessaires puissent donner lieu aux rsultats escompts.
162
Le suivi doit sappuyer sur les indicateurs et les sources dinformation qui font partie des systmes de suivi nationaux et infranationaux dun gouvernement. Pour viter de mettre rude preuve les capacits dont dispose le pays, il faut toutefois pouvoir moduler les attentes lgard des donnes de rfrence, des cibles quantitatives et des indicateurs qui seraient jugs parfaits . Durant le processus, les lacunes des systmes gouvernementaux de suivi et dvaluation sont mises en lumire, ce qui donne loccasion damliorer ces systmes. Concourir au renforcement de la capacit du pays mettre en pratique la gestion axe sur les rsultats. Lapproche axe sur les rsultats pourra tre mise en pratique long terme et tre fructueuse dans la mesure o le gouvernement a les capacits voulues. Cest pourquoi la communaut internationale sest engage renforcer les systmes nationaux de suivi et dvaluation qui font partie intgrante de la gestion du secteur public 55. Les programmes-pays axs sur les rsultats font ressortir quil importe dvaluer la capacit du gouvernement et de dterminer la meilleure faon de la renforcer. Il faut ce chapitre aller au-del de lapproche fonde sur les projets, et plutt implanter la gestion axe sur les rsultats dans les institutions et systmes des pays. Instaurer un climat qui encourage les acteurs fonder leur action sur linformation. La programmation-pays axe sur les rsultats ne peut tre fructueuse que si les gestionnaires, les membres de lquipe et leurs homologues ont activement recours un systme de suivi efficace, ce qui peut exiger dimportants changements au niveau de la gestion. La gestion axe sur les rsultats nest pas quune solution technique, elle fait galement intervenir des facteurs organisationnels et humains. Lquipe du programme devra se donner un systme qui permettra de superviser lexcution. Il faut par ailleurs encourager tous les acteurs analyser et utiliser linformation de faon rgulire et systmatique. Il y a plusieurs moyens pour y parvenir : dialogue avec le gouvernement sur les ventuelles modifications oprationnelles, raffectation des ressources, renforcement des synergies entre les lments du portefeuille, remaniement des stratgies et politiques au besoin. Les plans lis au programme ne doivent pas tre assujettis rigoureusement au plan directeur de dpart. La concordance entre un programme-pays et le systme global dune organisation est importante au maintien de lapproche axe sur les rsultats durant la phase dexcution.
Premires expriences dans le domaine de la conception de programmes-pays axs sur les rsultats : les cas du Mozambique et du Cameroun Cette section se fonde en grande partie sur les rsultats des projets pilotes raliss rcemment par la Banque mondiale. Cest dans les pays faible revenu, o les stratgies de rduction de la pauvret avaient dj mis en place un plan structurel pour la dfinition des priorits, que lapplicabilit de ces principes est apparue le plus vidente 56. Lapplication de ces principes a permis dapprofondir la discussion sur les compromis faire et sur la faon de collaborer avec dautres partenaires du dveloppement en vue datteindre les rsultats souhaits par les pays. Au Mozambique, la mthode utilise a modifi la faon de voir le dveloppement et les attentes, en faveur dune stratgie rsolument axe sur les rsultats. Lquipe a dfini les rsultats cls que le programme-pays devrait produire dans quatre ou cinq ans et comment ils contribuaient la ralisation des objectifs du pays. Plutt que de mettre laccent sur les intrants, les activits et les extrants, on sest attach aux effets escompts sur lesquels le programmepays exerce une influence directe. La discussion ce sujet sest poursuivie avec le gouvernement. La teneur du dialogue a alors chang : on ne parlait plus des sommes qui seraient consenties, mais bien des rsultats atteindre et de la faon de les atteindre. Le cadre, examin par les acteurs sous tous ses angles, a dfini les paramtres de lexamen approfondi des objectifs et des attentes et tabli un mcanisme de suivi et de mesure des progrs. Durant ce processus, les quipes de la Banque et du gouvernement ont procd la hirarchisation et au choix des priorits. Ils se sont mis daccord sur des compromis acceptables de part et dautre. En outre, lapproche-pays axe sur les rsultats a mis profit les efforts dploys par les donateurs lappui de la rduction de la pauvret. Quatorze donateurs staient regroups pour aider le gouvernement en ce qui concerne son plan de rduction de la pauvret et pour soutenir des secteurs prcis. Bien quils se soient entendus sur les principes, ils navaient pas russi transposer le plan national en un document volutif prcisant les orientations oprationnelles et laffectation des ressources. Le cadre
Il est ressorti des tudes de cas ralises par le Dpartement de lvaluation des oprations que la qualit de lapproche axe sur les rsultats dans les CSLP tait le point le plus faible Review of the PRS Process, 4 mai 2004.
56
Le suivi et lvaluation axs sur les rsultats font intervenir les capacits en matire de statistiques.
55
163
de rsultats a servi de point de dpart, contribuant structurer les discussions, dfinir les lments communs et bien comprendre le soutien des donateurs visant lier le budget au plan de rduction de la pauvret. Lquipe de pays de la Banque mondiale, le gouvernement et les autres donateurs ont labor une matrice que tous les intervenants pouvaient soutenir. Ainsi, la Banque a t en mesure dadapter son programme en fonction de son avantage comparatif. Lquipe du Cameroun a retir des avantages comparables. Elle a prcis clairement les rsultats et les indicateurs mesurer, ce qui a permis de mettre en vidence limportance des capacits en matire de suivi et dvaluation. Le travail de lquipe du pays a t soutenu par des consultations auprs du gouvernement et de la socit civile. Progressivement, on sest rendu compte que la capacit mesurer les rsultats tait un lment essentiel de ce quon devait accomplir. Les indicateurs permettant de mesurer la progression vers les rsultats escompts et les rsultats eux-mmes ne pouvaient pas constituer un systme parallle; il fallait plutt faire fond sur les systmes gouvernementaux existants. certains moments, la dmarche a mis en lumire les failles de ces systmes, ce qui a toutefois t utile au pays du point de vue du suivi des progrs sur la voie de la rduction de la pauvret. Premires expriences dans le domaine de la mise en uvre De nombreuses quipes de pays ont recours aux cadres de rsultats labors durant la phase de conception pour assurer une gestion axe sur les rsultats. Aprs avoir prcis lalignement stratgique avec le Cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP), lquipe uvrant en Zambie sest concentre sur les effets intermdiaires; elle a cern les synergies dans lensemble du soutien programmatique, des prts-projets, des travaux analytiques et du dialogue sur les politiques. Ainsi, on a pu voir plus clairement que le programme existant et les interventions prvues risquaient dtre trop disperss, ce qui a donn lieu un rexamen des secteurs dengagement. En consquence, la discussion avec le gouvernement a plutt port sur la performance du portefeuille dans le contexte gnral des rsultats. Lquipe de pays a labor un systme de gestion afin de suivre les progrs par rapport la stratgie daide-pays. Quels effets servent la mise en uvre? quoi devrait-on consacrer les ressources pour atteindre les rsultats attendus?
Enseignements tirs de la conception et de la mise en uvre Il est encore beaucoup trop tt pour valuer limpact de cette approche sur lefficacit du dveloppement. Cela dit, la programmation-pays axe sur les rsultats et les premires expriences lies la mise en uvre ont apport des enseignements trs instructifs. La programmation-pays axe sur les rsultats aide manifestement assurer la cohrence du programme-pays, des priorits de dveloppement nationales et des engagements internationaux. Par exemple, les OMD permettent de montrer les liens entre la performance du pays, la performance des programmes/projets et la performance des organismes. Ils constituent des indices de rsultats et mettent en relief les mthodes et systmes pouvant servir suivre les progrs. La conception dun programme-pays ax sur les rsultats, en tant que processus, appelle lattention sur le recours aux approches multisectorielles; elle favorise la coordination entre les organismes de dveloppement dans loptique des rsultats et permet aux gouvernements de mieux voir o et comment les organismes de dveloppement peuvent contribuer latteinte des rsultats de dveloppement. De ce fait, elle appuie lharmonisation des interventions (voir le chapitre sur lharmonisation). Certains facteurs dcisifs concernant le processus et le contenu se dgagent des cas analyss : Processus Leadership rsolu du directeur de programme et de lquipe du programme il faut toujours axer laction sur les rsultats et le pays. valuation juste de louverture ou de lventuelle rticence du pays lgard dune approche axe sur les rsultats, et plan visant renforcer le soutien sil y a lieu. Soutien fourni au moment opportun par des spcialistes qui peuvent pauler lquipe aux tapes cruciales. Positionnement judicieux de lapproche en tant que stratgie et outil de gestion, plutt que de conditionnalit ou dexigence nouvelle en matire de rapports. Attention raisonnable accorde aux objectifs sectoriels individuels; si elle est trop importante, elle risque accentuer la tendance fixer les priorits de faon descendante, ce qui nuit aux approches multisectorielles et la slectivit nationale.
164
Contenu Il faut reconnatre que la stratgie de rduction de la pauvret peut ne pas se prter parfaitement la gestion axe sur les rsultats, et surtout ltablissement des objectifs et des indicateurs. Au cours du processus de programmation axe sur les rsultats, on peut renforcer les messages sur la ncessit de dfinir les priorits, ce qui permet daborder les questions de ralisme et de constater limportance accorde au renforcement des capacits. Le processus de dfinition des effets intermdiaires peut mettre en vidence linsuffisance des analyses, surtout sur les liens existants entre les politiques/programmes et les effets. Il peut en rsulter un programme visant corriger ces lacunes. On doit faire en sorte que lapproche demeure centre sur les aspects qui ont besoin dattention, pas sur les lments mesurables sans perdre de vue le pouvoir de motivation des indicateurs. Il faut veiller ce quon ait accs aux comptences voulues. Un lien doit tre tabli entre les besoins du programme-pays sur le plan de la gestion et ce quils impliquent par rapport au renforcement des capacits. Facteurs de russite et contraintes Lapplication fructueuse dune approche axe sur les rsultats est subordonne des systmes institutionnels et organisationnels plus vastes. Des champions influents dans les quipes peuvent mettre au point un bon programme-pays ax sur les rsultats, qui bnficie du soutien essentiel des principaux acteurs sur le terrain et au sein des quipes. Cela dit, la mise en uvre dune approche axe sur les rsultats peut donner lieu des exigences qui entrent en concurrence ainsi qu des incitatifs mal aligns et des problmes de capacit. Lexprience acquise jusqu maintenant ne permet pas dvaluer les rpercussions du systme organisationnel sur la gestion et latteinte des rsultats dans les faits. Cependant, les obstacles suivants ont dores et dj t constats : Exigences concurrentielles. La programmationpays axe sur les rsultats est un outil susceptible dencourager le recours la gestion fonde sur lobtention de rsultats. Toutefois, elle pourrait devoir satisfaire des exigences concurrentielles, par exemple pour ce qui est de la responsabilisation ou des rapports. Cela peut obliger les responsables faire divers compromis dans la pratique. Or, il est important, du point de vue de la gestion axe sur les
rsultats, de dfinir le degr de responsabilisation qui convient; mais les systmes de reddition de comptes doivent permettre de faire une distinction entre les diffrents niveaux de responsabilit et ne pas confondre le processus de programmation-pays axe sur les rsultats avec un outil servant rendre compte de la contribution aux rsultats. Incitatifs. En rsum, pour tre efficace, la programmation-pays axe sur les rsultats doit saccompagner de mesures incitatives pour tous les acteurs. Autonomie des gestionnaires de programme. Lautonomie au chapitre de la prise de dcisions et de la flexibilit budgtaire doit tre suffisante, de sorte quon puisse affecter les ressources en fonction des rsultats souhaits. Membres de lquipe. Les messages vhiculs par la direction sont importants. Ils peuvent porter sur des activits et des projets particuliers, sur lacceptation dune solution novatrice axe sur les rsultats, sur les examens de la performance, etc. Les incitatifs officiels, par exemple en matire de promotion et dexamen de la performance, peuvent galement influencer les membres de lquipe. Ils dterminent en partie si ces derniers travailleront dans un esprit de collaboration multisectorielle, comme lexige ce genre de programme, ou sils iront contrecourant. Homologues. Les homologues peuvent avoir certaines rserves propos de lapproche, ce qui fait obstacle sa mise en uvre. Il faut absolument rallier ces acteurs ds le dbut du processus. Manifestation des rsultats en tant que facteur de motivation. Le fait de discuter des principes cre un environnement favorable au maintien de lorientation lgard des rsultats. Par ailleurs, les manifestations videntes des rsultats peuvent induire des niveaux de performance levs. De mme, des examens de la gestion clairement dlimits devraient tre intgrs la mise en uvre. Lencadr qui suit dcrit certaines formules novatrices de programmation-pays axe sur les rsultats qui illustrent la diversit des expriences parmi les donateurs.

Nouvelles formules de programmation-pays axe sur les rsultats 57 Banque africaine de dveloppement. Le Plan stratgique 2003-2007 dfinit quatre priorits stratgiques, dont une plus grande slectivit quant aux interventions et la maximisation de lefficacit des activits de dveloppement. La nouvelle gnration de documents de stratgie-pays (DSP) met laccent sur une plus grande slectivit dans le choix des interventions de la Banque en faveur des pays. Les secteurs dactivit de la Banque dans les pays ont t limits deux ou trois; ceux-ci ont t slectionns en fonction de lavantage comparatif de la Banque par rapport aux autres partenaires du dveloppement, et la lumire des ressources limites et des points forts de la Banque, ainsi que des risques. Un nouveau DSP ax sur les rsultats est en voie de mise en uvre. Agence canadienne de dveloppement international. LAgence a adopt un cadre de programmationpays qui saligne sur les stratgies de rduction de la pauvret et qui saccompagne dun cadre de gestion et de responsabilisation ax sur les rsultats. Le cadre expose un modle de rsultats stratgiques directement rattach aux Objectifs du millnaire pour le dveloppement. Ministre du Dveloppement international (DFID) du Royaume-Uni. Le DFID a modifi ses stratgies daide-pays en 2001, et les nouvelles stratgies ont t rebaptises plans daide-pays (Country Assistance Plans). En 2004, environ 25 de ces plans taient en place. Cette mesure tmoigne de laccent mis sur la gestion axe sur les rsultats au niveau oprationnel et du lien tabli avec les stratgies nationales de rduction de la pauvret, la faveur de plans stratgiques de trois cinq ans. On a labor des plans de mise en uvre annuels qui saccompagnent dun cadre de gestion de la performance bien dfini. Les nouveaux plans daide-pays doivent obir aux principes suivants : tre axs sur les rsultats, tre compatibles avec le systme de gestion de la performance de lorganisation, tre aligns sur les stratgies et les politiques nationales, et rduire au minimum les cots de transaction du DFID, des gouvernements partenaires et des autres acteurs.
165
Pays-Bas. Le gouvernement nerlandais a adopt en 2004 un instrument pluriannuel de planification stratgique par pays (multi-annual strategic country-planning, MASP) qui stend sur quatre ans, aprs un essai ralis en 2003. Le MASP sera labor dans 36 pays; ses objectifs stratgiques sont aligns sur les CSLP, et il saccompagne dun cadre de rsultats stratgiques et dun mcanisme de suivi et dvaluation ax sur les rsultats. Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD). En 2000, dans le cadre dune opration de planification stratgique, le PNUD a intgr les principes de la gestion axe sur les rsultats dans ses programmes existants. Il a dfini une hirarchie de rsultats, lesquels ont t suivis et prsents dans des rapports annuels axs sur les rsultats. Aujourdhui, une soixantaine de programmes-pays sont axs sur les rsultats. Banque mondiale. La Banque mondiale a lanc les stratgies daide-pays (SAP) axes sur les rsultats en 2003, dans le cadre dun projet pilote. Les rsultats de cette exprience devaient tre prsents au Conseil en 2005.
Conclusion Mme si elle est encore relativement frache et limite, lexprience acquise jusqu maintenant montre que la nouvelle approche permet daugmenter la slectivit stratgique et lalignement sur les objectifs de dveloppement des pays. Toutefois, pour tre efficace, cette approche doit tre applique avec rigueur, et si elle lest, elle permet alors de concevoir plus rationnellement le programme-pays et de mobiliser les quipes de pays autour de limpratif des rsultats. Plusieurs facteurs font cependant obstacle la programmation-pays axe sur les rsultats. Ce quil faut retenir, cest que cette approche sera efficace dans la mesure o elle devient un outil de gestion volutif utilis tout au long du processus de dveloppement. Les premires expriences ce chapitre sont encourageantes. Il est vident que le cadre de rsultats peut jouer un rle important dans la gestion des programmes-pays, et quil encadre bien le dialogue entre les pays et les partenaires du dveloppement.
Source : Partenariat pour la gestion axe sur les rsultats en matire de dveloppement (CAD/OCDE), Emerging Practices in Results-based Country Programming, tabli par le DFID, janvier 2005.
57
166
Application concrte de la programmationpays axe sur les rsultats 1. toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Llment de base de la programmation-pays axe sur les rsultats est le fait que les rsultats soient au cur du processus de dveloppement dans son ensemble, depuis la conception stratgique jusqu la fin du programme, en passant par la mise en uvre et lauto-valuation miparcours. Le dialogue sur les rsultats doit galement tre amorc avec les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les divers acteurs, lintrieur et lextrieur de lquipe de programme. 2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Le troisime principe de la programmation-pays axe sur les rsultats porte sur llaboration dun systme de suivi et dvaluation qui convienne au contexte national, mette profit les systmes gouvernementaux et facilite la gestion du programme. 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible. La programmation-pays axe sur les rsultats exige que le systme de suivi et dvaluation donc le systme de rapports sur les rsultats soit utile la gestion. Il doit donc tre adapt aux besoins en matire de gestion et conu en fonction de la disponibilit de linformation dans le pays. Il sera ainsi rentable. 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts. La gestion axe sur les rsultats est la base de la programmation-pays axe sur les rsultats. Le cadre fournit une feuille de route, et il nest pas rattach des cibles rigides auxquelles le financement est subordonn. Au lieu de cela, les indicateurs et objectifs servent de repres et permettent aux quipes de dterminer si les programmes voluent dans le sens des rsultats.
5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions en matire de gestion, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation. Selon le premier principe, la programmationpays axe sur les rsultats est un outil de gestion et dapprentissage. Les systmes de responsabilisation et de rapports qui ne conviennent pas la situation risquent de miner la programmationpays axe sur les rsultats. Selon ltude, linsistance dmesure sur les rapports et la responsabilisation est un risque qui doit tre gr. Rfrences Booth. Overview of PRSP processes and monitoring , dans ODI, PRSP Institutionalization Study: Final Report, ODI, Londres, 2001. Rodriguez-Garca et White. Self Assessment A Tool for Managing for Result, 2004. Senge. The Learning Organization, Pan Books, Londres, 1995. Rimpression en 1989. White et Rodriguez-Garca. Managing for Development Results: Primer and Conceptual Framework, 2004. Banque mondiale, Supporting Country Development: World Bank Role and Instruments in Low- and Middle-Income Countries, 8 septembre 2000. Renseignements Personne-ressource : Elizabeth M. White, spcialiste principale des rsultats, Banque mondiale Courriel : ewhite1@worldbank.org Tlphone : +1-202-473-7065
Pratiques mergentes au sein des organismes daide
167
Pratiques mergentes au sein des organismes daide en matire de programmation-pays axe sur les rsultats
Auteure : Alison Scott Sommaire
a programmation-pays axe sur les rsultats est devenue un mcanisme cl qui permet aux organismes daide de mettre en pratique la gestion axe sur les rsultats de dveloppement. Cette approche fait intervenir une rorientation selon laquelle les stratgies et programmes visant les pays gagnent en importance par rapport aux projets. mesure que les organismes concrtisent cette rorientation, de nouveaux principes et de nouvelles pratiques exemplaires se font jour. Ce processus est complexe et exige divers changements institutionnels. La section qui suit illustre les pratiques mergentes adoptes par plusieurs grands donateurs. Introduction Les stratgies et programmes tablis par les organismes de dveloppement en faveur des pays ont toujours t fonds sur loffre, cest--dire quils correspondaient principalement aux priorits et aux intrts du donateur. Ces stratgies ne reposaient pas sur les priorits du pays et ntaient pas axes sur les rsultats; elles taient rarement values, voire valuables. La coordination avec les autres organismes daide tait habituellement dficiente, lappropriation par le pays partenaire ntait que partielle et le double emploi tait monnaie courante. Habituellement, laide tait concentre dans des secteurs bien en vue, alors quelle tait insuffisante dans dautres secteurs. volution des organismes daide au dveloppement : un nouveau mode de fonctionnement Le nouveau courant de pense propos de lefficacit de laide et de la gestion axe sur les rsultats de dveloppement suppose que les organismes daide changent fondamentalement la faon dont ils planifient, excutent et suivent leurs interventions en faveur des pays. Et surtout, lunit qui sert de repre nest plus le projet, mais plutt le programme ou la stratgie visant un pays. Les instruments de programmation-pays varient dun organisme lautre : document de stratgiepays (DSP), stratgie daide-pays (SAP), plan daide-pays (PAP) et cadre de programmationpays (CPP). Au-del des diffrentes dsignations, la stratgie-pays et le programme-pays sont les principaux instruments de laide au dveloppement. Lvolution de la programmation-pays exige des organismes daide quils modifient de beaucoup leurs faons de faire. Ils doivent en effet aligner leur aide sur les stratgies et les priorits du pays et axer davantage leurs programmes sur les rsultats. Ils leur faut galement coordonner plus efficacement leurs efforts avec ceux des autres organismes daide et faire preuve dune plus grande slectivit dans le choix des projets et des programmes, afin de rduire le double emploi. Ces changements apports la programmation-pays devraient tre lis des processus globaux de gestion et de rpartition des ressources axes sur les rsultats. Des remaniements pourraient simposer galement aux chapitres de la gestion, de la dotation en personnel et des mesures incitatives. En bref, il sagit dune nouvelle faon de faire les choses.
La communaut internationale tant dtermine amliorer la qualit et lefficacit de laide au dveloppement, les donateurs se sont penchs sur le rle de la stratgie-pays dans lorientation des projets et des programmes. Pour renforcer lappropriation par les pays et axer davantage leurs stratgies et programmes sur les rsultats, les donateurs ont donc entrepris de dfinir un nouvel ensemble de principes et de pratiques exemplaires. Cette section touchant la programmation axe sur les rsultats a t rdige dans le contexte dune initiative sur la performance des organismes mise au point par le Initiative conjointe pour la gestion axe sur les rsultats en matire de dveloppement (CAD-BMD). Elle tient compte des discussions entre les organismes et de documents prsents lors dun atelier sur la programmation-pays axe sur les rsultats qui a eu lieu Londres, en septembre 2004.
168
Chez les donateurs, la transformation institutionnelle nest ni simple ni rapide. Nanmoins, les nouvelles stratgies-pays axes sur les rsultats procurent des avantages non ngligeables, notamment : Accroissement de lappropriation par le pays; Soutien plus efficace des priorits nationales; Rpartition plus efficiente des tches entre les organismes daide; Amlioration du cadre de suivi et dvaluation des programmes excuts par les organismes; Meilleure reddition de comptes aux bailleurs de fonds et aux partenaires gouvernementaux; Amlioration du rendement et de la transparence grce aux systmes harmoniss de suivi et dvaluation; Renforcement de lefficacit globale de laide lchelle des pays. Principes mergents relatifs la programmation-pays axe sur les rsultats Les principes gnraux des stratgies-pays axes sur les rsultats sinspirent des principes de lefficacit de laide accepts par la communaut internationale, dont il tait question au dpart dans la publication du CAD intitule Le rle de la coopration pour le dveloppement laube du XXIme sicle (1996) et dans le Cadre de dveloppement intgr (1998). Ces principes ont t raffirms dans le Consensus de Monterrey (2002), les conclusions du Forum de haut niveau du CAD qui sest tenu Rome (2003), les modalits convenues Marrakech en matire de GRD (2003) et la Dclaration de Paris (2004). Ces principes sont les suivants : Aligner la stratgie en faveur dun pays sur les buts, objectifs et priorits du pays; Dterminer les synergies et les complmentarits avec dautres donateurs; se concentrer sur lavantage comparatif; Instaurer un cadre de performance qui lie les intrants et les extrants de lorganisme aux effets intermdiaires et long terme sur le dveloppement; Amliorer le suivi et lvaluation des stratgiespays en faisant appel, dans la mesure du possible, aux systmes de suivi gouvernementaux; Amliorer la responsabilisation interne lgard des rsultats au niveau du pays.
Exemples des changements apports par les organismes : les nouvelles formes de programmation-pays axe sur les rsultats Banque africaine de dveloppement (BAfD) Le Plan stratgique 2003-2007 dfinit quatre priorits stratgiques, dont une plus grande slectivit quant aux interventions et la maximisation de lefficacit des activits de dveloppement. La nouvelle gnration de documents de stratgiepays (DSP) met laccent sur une plus grande slectivit dans le choix des interventions de la Banque en faveur des pays. Les secteurs dactivit ont t limits deux ou trois; ceux-ci ont t slectionns en fonction de lavantage comparatif de la Banque par rapport aux autres partenaires du dveloppement, et la lumire des ressources limites et des points forts de la Banque, ainsi que des risques. La BAfD est en train de mettre en uvre un nouveau DSP ax sur les rsultats. Agence canadienne de dveloppement international (ACDI) : Le cadre de programmation-pays LAgence a adopt un cadre de programmationpays (CPP) qui saligne sur les stratgies de rduction de la pauvret ou, dfaut, sur le plan national de dveloppement du pays. Ce cadre ax sur les rsultats comprend un cadre de mesure du rendement. Il expose un modle de rsultats stratgiques directement rattach aux Objectifs du millnaire pour le dveloppement et dautres engagements internationaux, dont la Convention de Rio. Le cadre de lACDI prcise lorientation de la programmation organisationnelle (programmation bilatrale et financement par lentremise de partenaires canadiens, de partenaires internationaux et dorganismes multilatraux). Il sappuie sur lanalyse des plans et priorits du partenaire, des forces relatives de la programmation de lAgence dans ces domaines, du cadre de responsabilisation organisationnel, des activits de programmation des autres donateurs et des objectifs de dveloppement internationaux. Il expose par ailleurs les rsultats, les hypothses critiques, les risques et les ressources prvues. Les enseignements importants tirs des efforts antrieurs en matire de programmation et dinterventions sont galement pris en compte.
169
Dans le cadre de mesure du rendement (CMR) du CPP, les rsultats souhaits sont noncs sous la forme deffets moyen et long terme; les attentes sont prcises dans la premire tape du CMR, soit le cadre des rsultats stratgiques. Les rsultats au niveau du programme sont lis aux priorits du pays partenaire. Les rsultats prvus au niveau des projets qui appuient le programme de lACDI sont ensuite lis aux rsultats lchelon du programmepays et aux effets long terme sur le dveloppement. Dans loptique du passage dune action fonde sur les projets une action fonde sur les programmes, chaque projet ou investissement et chaque programme-pays (ou programme rgional) doit faire lobjet chaque anne dun rapport narratif sur le rendement. La deuxime tape du CMR est le premier volet du cadre dvaluation des rsultats, qui prcise les exigences quant aux donnes ncessaires ltablissement des rapports, entre autres les donnes de rfrence au dbut de la priode vise par le CPP, les cibles indicatives pour le programme, les indicateurs, les sources de donnes ainsi que la frquence de collecte de ces donnes. Cette partie du CMR indique galement qui est responsable de la collecte des donnes. Ltape finale est la rdaction dun rapport bas sur le deuxime volet du cadre dvaluation des rsultats, rapport qui fait tat des progrs accomplis relativement aux rsultats du programme. Pour mettre les choses en contexte, prcisons que les rapports sur les programmes fournissent une information qui sert au rapport sur la performance organisationnelle, savoir le Rapport sur le rendement de lAgence. Le Cadre de responsabilisation et de gestion axe sur les rsultats (CRGR) adopt en 2002 par lACDI expose un modle de rsultats stratgiques qui est li directement aux OMD et dautres engagements internationaux. Les Rsultats cls de lAgence (RCA) sont regroups dans trois catgories : les rsultats de dveloppement, qui partent des OMD, les rsultats porteurs et les rsultats de gestion. En thorie et dans la pratique, ces rsultats sont lis entre eux : une gestion efficace favorise une programmation porteuse, laquelle contribue limpact sur le dveloppement pour le groupe cible. Ministre du Dveloppement international du Royaume-Uni (DFID) : rattacher la performance individuelle et organisationnelle aux stratgies nationales et aux Objectifs du millnaire pour le dveloppement Le DFID a modifi ses stratgies daide-pays en 2001, et les nouvelles stratgies ont t rebaptises
plans daide-pays (Country Assistance Plans). Cette mesure tmoigne de laccent mis sur la gestion axe sur les rsultats au niveau oprationnel et du lien tabli avec les stratgies nationales de rduction de la pauvret, la faveur de plans stratgiques de trois cinq ans. Les nouveaux plans daide-pays doivent obir aux principes suivants : tre axs sur les rsultats, tre compatibles avec le systme de gestion de la performance de lorganisation, tre aligns sur les stratgies et les politiques nationales et rduire au minimum les cots de transaction du DFID, des gouvernements partenaires et des autres acteurs. Les plans daide-pays saccompagnent de plans de mise en uvre annuels qui font partie dun cadre de gestion de la performance bien dfini. Quand il a entrepris un examen interne de ses plans daide-pays, en 2003, le DFID a constat des tensions certains stades du processus. Il fallait, entre autres problmes rgler, prciser le rle du plan daide-pays (partenariat ou outil de gestion), et trouver des faons de concilier les processus et le principe de lappropriation par le pays ainsi que de rduire les cots de transaction associs la planification et au suivi. La possibilit que les donateurs laborent conjointement des stratgies-pays devait galement tre examine. Ces questions sont actuellement tudies dans le contexte des nouveaux plans. Les plans daide-pays font partie intgrante du cadre global de performance du DFID. Au sommet de ce cadre, on retrouve les objectifs organisationnels du DFID, qui sont fonds sur les OMD. Ils sont transposs en cibles exposes dans le plan daide au dveloppement (le Public Service Agreement, PSA), cest--dire en cibles mesurables horizon mobile, pour lesquelles sont dfinies les contributions en vue de la ralisation des OMD pour chaque priode budgtaire du gouvernement. Le cadre de performance est organis daprs la structure organisationnelle interne du DFID. Chaque cible relve de lun des huit directeurs; dans chacun des cas, le directeur est responsable de la matrialisation de la cible, conformment au plan de mise en uvre qui le concerne (Directors Delivery Plan, DDP); ce dernier nonce les moyens prendre pour atteindre les cibles, en mettant profit les ressources que le Secrtaire dtat et le Conseil de gestion allouent au directeur. Les plans daide-pays, les stratgies institutionnelles et les plans ministriels, qui sont rattachs aux objectifs annuels du personnel, comme le montre la figure qui suit, donnent corps au plan de mise en uvre du directeur.
170
Cadre de gestion rattachant la performance du DFID aux Objectifs du millnaire pour le dveloppement
Objectifs du millnaire Objectifs du millnaire pour le dveloppement pour le dveloppement (OMD) (OMD)
lchelle mondiale, lONU effectue le lchelle mondiale, lONU effectue le suivi des OMD et des rapports des suivi des OMD et des rapports des donateurs sur les engagements de donateurs sur les engagements de Monterrey. Monterrey.
Plan daide au Plan daide au dveloppement dveloppement (PSA) (PSA)
lchelon du ministre, les progrs lchelon du ministre, les progrs sont suivis par rapport au PSA et aux sont suivis par rapport au PSA et aux indicateurs de gestion cls, dans le indicateurs de gestion cls, dans le contexte du rapport sur la performance contexte du rapport sur la performance prsent lautomne, du rapport prsent lautomne, du rapport ministriel, du rapport de gestion ministriel, du rapport de gestion trimestriel et de la gestion du registre trimestriel et de la gestion du registre ministriel des risques. ministriel des risques.
Plans de mise en uvre Plans de mise en uvre des directeurs des directeurs (DDP) (DDP)
Au niveau des directions, les progrs Au niveau des directions, les progrs sont suivis par rapport aux DDP tout au sont suivis par rapport aux DDP tout au long de lanne et annuellement, par un long de lanne et annuellement, par un examen des DDP et au moyen de examen des DDP et au moyen de matrices de risques. matrices de risques.
Plans daide-pays Plans daide-pays Plans stratgiques Plans stratgiques institutionnels (ISP) institutionnels (ISP)
lchelle nationale et institutionnelle, lchelle nationale et institutionnelle, le suivi du travail se fait par lexamen du le suivi du travail se fait par lexamen du plan daide-pays et de lISP et au moyen plan daide-pays et de lISP et au moyen de matrices de risques. de matrices de risques.
Le MASP suit une approche en huit tapes, par laquelle on sefforce de lier les grandes tendances et priorits du pays partenaire en matire de dveloppement et les priorits de lAgence nerlandaise de coopration pour le dveloppement. Pour ce faire, on procde une analyse des principaux acteurs (chelons national et international) qui participent au processus de dveloppement du pays ainsi qu une analyse dite FFOM (forces, faiblesses, opportunits et menaces), destine cerner les interventions et contributions possibles des Pays-Bas. Cette forme de planification stratgique est caractrise par laccent mis sur lamlioration des conditions ou llimination des obstacles la ralisation acclre des objectifs de dveloppement, ainsi que par une analyse minutieuse de la valeur ajoute apporte par lambassade. Les objectifs stratgiques du MASP salignent sur les stratgies nationales de rduction de la pauvret. Le produit final de cette approche est un MASP qui vise une priode de quatre ans et est assorti de stratgies dintervention bien dfinies, dobjectifs et de rsultats stratgiques ainsi que dun cadre connexe de suivi et dvaluation ax sur les rsultats. Les plans annuels tablis au cours de cette priode respectent le cadre pluriannuel dfini par le MASP et les rsultats et objectifs stratgiques quil nonce. On ne peut apporter de modifications importantes que si les conditions externes changent de manire considrable. Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD) : intgration dune approche axe sur les rsultats En 2000, dans le cadre dune opration de planification stratgique, le PNUD a intgr les principes de la gestion axe sur les rsultats dans ses programmes existants. Il a dfini une hirarchie de rsultats, lesquels ont t suivis et prsents dans des rapports annuels. Aujourdhui, une soixantaine de programmes-pays sont axs sur les rsultats. Le premier plan de financement pluriannuel (PFP), visant la priode 2000-2003, a t approuv en septembre 1999. Il ouvrait la voie lintgration des principes de la gestion axe sur les rsultats dans les programmes courants raliss par le PNUD dans plus de 160 pays et rgions. On a lanc des programmes-pays et des programmes rgionaux dans le contexte doprations de planification stratgique lies un cadre de rsultats stratgiques. Les plans stratgiques expriment les objectifs de dveloppement sous la forme deffets prvus, qui sont appuys par divers extrants. Les bureaux de pays et programmes rgionaux dressent un rapport annuel ax sur les rsultats (RAAR) afin dvaluer ces plans
Objectifs des services et Objectifs des services et des quipes des quipes
Au niveau des services et des quipes, Au niveau des services et des quipes, les effets sont suivis par rapport aux les effets sont suivis par rapport aux objectifs et aux matrices de risques. objectifs et aux matrices de risques.
Plans de Plans de perfectionnement du perfectionnement du personnel (PDP) personnel (PDP)
Au niveau du personnel, des valuations Au niveau du personnel, des valuations semestrielles et des valuations semestrielles et des valuations annuelles de la performance sont annuelles de la performance sont utilises. utilises.
Pays-Bas : le MASP En 1996, le gouvernement nerlandais a dlgu la mise en uvre de sa politique trangre et de la coopration au dveloppement aux ambassades situes dans les pays partenaires. Le mandat des ambassades est nonc dans un plan annuel qui doit tre approuv par ladministration centrale. Cependant, on pensait que le lien entre les plans annuels et le cadre stratgique de ladministration centrale tait trop tnu. Les plans annuels avaient un horizon temporel trop court et ils ne renfermaient pas suffisamment dinformations de gestion pour appuyer la dfinition des orientations et des politiques. En 2004, les Pays-Bas ont donc institu le MASP, un plan stratgique pluriannuel visant la priode qui stend de 2005 2008. Le MASP a dabord t instaur dans les ambassades situes dans les 36 pays partenaires. Lexprience a dmontr que cet instrument convenait moins bien aux ambassades de moindre envergure qui ne grent pas dAPD. En 2005, on a donc dcid demployer cet instrument uniquement dans 10 15 ambassades hors APD plus importantes.
171
stratgiques en comparant les rsultats la performance. Depuis 2000, ces rapports ont graduellement enrichi la base de connaissances organisationnelle; ainsi, linformation qui en dcoule a influ sur lorientation stratgique et contribu guider les dcisions de la direction. En 2001, les modalits des programmes du PNUD aux niveaux des pays et des rgions ont t modifies. La logique des rsultats est interprte partir dune hirarchie des rsultats , qui a t entirement intgre au cycle des programmes. En 2002, des rformes semblables ont t mises en place dans la programmation-pays des Nations Unies, ce qui a prpar le terrain des interventions davantage axes sur les rsultats au niveau des pays. Aujourdhui, au PNUD, une soixantaine de programmes-pays axs sur les rsultats sont labors en collaboration avec les homologues nationaux. Cette approche a t tendue jusqu lchelon des documents de projets. Linsistance sur les rsultats au sein du PNUD sest intensifie dans le cadre du deuxime plan de financement pluriannuel (PFP), pour 2004-2007. Ce nouveau cadre devrait tre mieux intgr lapproche de gestion axe sur les rsultats de dveloppement du PNUD. cet gard, le deuxime PFP sert deux fins.
Premirement, il constitue le principal nonc de principes du PNUD, qui dfinit les orientations et les stratgies; il expose les priorits de lorganisation, permet la convergence des exigences des pays et des priorits de lorganisation et est le principal instrument dinteraction avec les partenaires externes. Deuximement, le PFP explique comment le PNUD entend mettre en pratique la gestion axe sur les rsultats de dveloppement de 2004 2007, en exposant les concepts sous-jacents. Il permet au PNUD dadopter les thories les plus rcentes dans le domaine des rsultats, den tirer des enseignements et de contribuer au processus volutif. Prenons par exemple la notion deffets intermdiaires, qui est issue de nouveaux courants de pense propos de lvaluation de lefficacit organisationnelle. Le PFP expose non seulement les effets intermdiaires concordant avec les forces du PNUD, mais galement ceux pour lesquels les interventions sont susceptibles de contribuer de faon dterminante lefficacit du dveloppement. Enfin, le Plan introduit le concept des lments moteurs de lefficacit du dveloppement, grce auquel le PNUD peut transposer dans la ralit des valeurs transversales cls, dont le renforcement des capacits, et promouvoir lgalit des sexes dans toutes ses activits thmatiques.
SAP de la Banque mondiale axe sur les rsultats : matrice des rsultats thmatiques La Banque mondiale a mis lessai les stratgies daide-pays (SAP) axes sur les rsultats en 2003, et prsent ses conclusions au Conseil dadministration en 2005. Llaboration dun cadre conceptuel permettant de rattacher les intrants et les extrants de la Banque aux effets intermdiaires et long terme pour le pays ainsi que les nouveaux processus et instruments de suivi et dvaluation des SAP sont particulirement intressants (valuation des SAP axes sur les rsultats, Banque mondiale, 2005). Voici la matrice des rsultats thmatiques adopte par la Banque.
Objectifs stratgiques long terme OMD et OMD plus Questions sectorielles
Effets de la SAP court terme
Priorits et performance de la Banque
Effets viss par la SAP sur lesquels la Banque croit pouvoir influer grce ses interventions
Indicateurs intermdiaires pour lobtention des effets prvus par la SAP
Stratgies et actions visant parvenir aux indicateurs intermdiaires et aux effets attendus
Interventions sectorielles de la Banque mondiale et des partenaires
Mesure de la performance de la Banque mondiale Processus et mise en uvre
172
Objectifs stratgiques long terme. La premire colonne se rapporte la question suivante : Quels sont les objectifs stratgiques long terme, tels que les OMD ou les objectifs nationaux, que le pays juge prioritaires? Tous les OMD nont pas tre inclus ici, mais seulement ceux auxquels contribueront les effets prvus par la SAP dans le secteur (ou dans de multiples secteurs). Les donnes de rfrence, la cible nationale et le calendrier sy rapportant sont indiqus. (Exemple : Porter le taux dalphabtisation de 60 70 p. 100 parmi les citoyens de plus de 15 ans dans le Nord-Est du pays, dici 2010; porter le niveau dalphabtisation national 75 p. 100.) Questions sectorielles. La deuxime colonne se rapporte la question suivante : Quels sont les enjeux qui interviennent dans la ralisation des OMD choisis ou des autres rsultats de dveloppement du pays? Il sagit des questions cruciales rgler pour atteindre les rsultats touchant le pays, y compris les risques prcis en ce qui concerne les rsultats de dveloppement long terme. (Exemple : Laugmentation des niveaux dalphabtisation ncessite lamlioration de la qualit du systme dducation, surtout en ce qui a trait aux rsultats de lapprentissage chez les lves, ainsi que des programmes cibls dducation des adultes.) Effets prvus dans la SAP sur lesquels la Banque croit pouvoir influer par ses interventions. La troisime colonne se rapporte la question suivante : Quels sont les effets sur lesquels les interventions de la Banque mondiale devraient exercer une influence directe? Il sagit de lobjectif sur lequel le programme sectoriel sera ax durant la priode vise par la SAP. Cet objectif saccompagne dindicateurs deffets au niveau du pays, aux fins de mesure par rapport aux objectifs. Il devrait tre li aux questions sectorielles cls, sans toutefois devoir apporter une solution chacune delles. (Exemple : Les interventions de la Banque mondiale visent amliorer les rsultats de lapprentissage chez les lves du primaire et du secondaire dans le NordEst du pays, pour les porter de 54 75 p. 100 en 5e anne et de 33 55 p. 100 en 10e anne, entre 2003 et 2008.) Indicateurs intermdiaires pour lobtention des effets attendus selon la SAP. La quatrime colonne se rapporte la question suivante : Quels indicateurs intermdiaires permettent de suivre les progrs? Cette colonne rcapitule les indicateurs du pays qui peuvent tre utiliss annuellement pour suivre les progrs sur la voie de la ralisation des effets de la SAP, ainsi que les donnes de rfrence
et les cibles. (Exemple : i) Baisse du taux de dcrochage au primaire et au secondaire dans le Nord-Est du pays, qui doit tre ramen de 20 15 p. 100 lhorizon 2005; ii) perfectionnement de 15 000 enseignants non qualifis dici 2004, grce des programmes de certification; iii) augmentation de la part du budget national consacre lducation, part qui doit tre porte de 3,5 4,1 p. 100 du PIB entre 2003 et 2006; iv) versement de la moiti des fonds destins aux coles communautaires dans la rgion du Nord-Est en vue de lachat de matriel pdagogique et dautres fournitures scolaires, dici 2005.) Stratgies et actions pour parvenir aux indicateurs intermdiaires et aux effets attendus. La cinquime colonne se rapporte la question suivante : Comment pourra-t-on parvenir ce rsultat? Les actions gouvernementales qui sont ncessaires la ralisation de lobjectif stratgique prcis sont rsumes ici de faon slective. Est-ce quelles sont soutenues par le programme de la Banque mondiale, en collaboration avec les partenaires? (Exemple : Pour amliorer les rsultats de lapprentissage et atteindre les indicateurs intermdiaires, on axera les interventions de la Banque mondiale sur des stratgies et des actions cls, dont lamlioration de la gestion et de la formation des enseignants, la prestation dune assistance technique au ministre de lducation et la participation accrue des parents lintrieur du systme.) Interventions de la Banque mondiale et du partenaire visant raliser les effets de la SAP. La sixime colonne se rapporte la question suivante : Quelles interventions la Banque mondiale et le partenaire doivent-ils entreprendre pour aider le gouvernement atteindre les effets de la SAP et les objectifs intermdiaires? Cette colonne indique les prts consentis ou prvus par la Banque mondiale ainsi que les services consultatifs et dinformation quelle offrira et qui permettront darriver aux effets voulus, avec le concours des partenaires. (Exemple : La Banque mondiale soutient un projet dans le secteur de lducation et une opration dajustement aux fins de rforme du secteur public. On prvoit inclure dans le portefeuille, en 2006, un prt lapprentissage et linnovation destin aux jeunes dscolariss. On laborera en 2007 une note dorientation sur lducation. Les partenaires appuient rsolument les projets dans le domaine de lducation de base et des installations connexes.) Mesure de la performance de la Banque mondiale Processus et mise en uvre. La dernire colonne se rapporte la question suivante : Quelle performance attend-on de la Banque mondiale par rapport
173
la gestion du portefeuille et au soutien offert au gouvernement? La performance est mesure pour plusieurs aspects propres au secteur ou au thme en question en particulier par rapport la performance antrieure de la Banque dans le secteur ainsi quaux cibles prvues en ce qui concerne les principales activits de prts ou de consultation et danalyse. (Exemple : Dans le pass, les projets dducation ont progress lentement. Donc, le maintien un niveau satisfaisant des progrs enregistrs au chapitre de la mise en uvre est lun des aspects qui seront valus. La mise en uvre en temps voulu des composantes des projets dans le secteur de lducation fera galement lobjet dun suivi. Les interventions prvues seront values mi-parcours (SAP). La Banque mondiale collaborera de plus prs avec dautres donateurs et rdigera une note dorientation sur lducation mi-parcours.) Programmation-pays entreprise conjointement par plusieurs donateurs. Dans un certain nombre de pays, les donateurs unissent leurs forces afin de mettre en place des stratgies conjointes daide-pays. En ce qui concerne lOuganda par exemple, la Banque mondiale et le DFID laborent actuellement une stratgie conjointe daide pour les cinq prochaines annes, en rponse au Plan daction pour lradication de la pauvret de lOuganda, rcemment remani. La stratgie conjointe sarticule autour de trois lments stratgiques : intervention en rponse la stratgie de rduction de la pauvret du gouvernement ougandais; intervention axe sur les rsultats; intervention harmonise qui tient compte des avantages comparatifs des protagonistes de la stratgie conjointe d'aide. Ce processus sest avr et demeure une entreprise trs ardue, car on doit coordonner diffrentes approches et concilier diffrents points de vue. Plusieurs enseignements mergent dores et dj ce chapitre. Par exemple, il est important que le partenaire qui fait office de grand responsable soit tabli dans le pays, et il faut que tous les intervenants sachent ds le dpart comment ils appliqueront la stratgie conjointe. Malgr les embches actuelles, les partenaires demeurent acquis cette dmarche parce quelle est novatrice et quelle contribue de beaucoup au programme dharmonisation. En Tanzanie, le gouvernement pilote un projet qui devrait dboucher sur une stratgie-pays commune lensemble des donateurs. Principaux dfis Bien que les organismes daide appuient fermement les principes de la programmation-pays axe sur les rsultats, lampleur des changements internes est norme, et ces changements soprent trs lentement. Il faut en effet faire face de nombreux obs-
tacles techniques, politiques et institutionnels, exposs ci-aprs. Llaboration du cadre de rsultats nest pas une mince tche. Il est difficile de dfinir des indicateurs qui rattacheront les intrants aux impacts finaux, sur toute la chane des rsultats, en particulier si les extrants sont intangibles ou si le programme daide na pas assez denvergure pour aboutir des impacts identifiables. Le personnel des organismes daide connat mal les liens de cause effet et les contraintes qui interviennent au niveau des pays par opposition aux projets. Les problmes lis la dtermination de la source des rsultats et au regroupement de ces rsultats sont complexes et demeurent, pour la plupart, sans solution. Les cadres de rsultats peuvent facilement devenir extrmement complexes en raison du nombre excessif dindicateurs. Bien quon accepte lide du recours un cadre de rsultats en tant qu outil de gestion volutif , il est difficile de faire en sorte que ce cadre reste assez simple. Il peut savrer ardu dlaborer un cadre de rsultats sil ny a pas de stratgie de rduction de la pauvret viable, de donnes nationales fiables et de systmes de suivi. Il faut donc renforcer les capacits du pays, ce qui prend du temps. Dans lintervalle, on ne sait pas toujours quel systme utiliser. Il se peut que les pays ne soient pas entirement acquis lapproche axe sur les rsultats. Ils pourraient tre mfiants lgard de lutilisation que fera un organismes des donnes sur les rsultats, surtout l o laffectation de laide est fonde sur la performance, craignant que des rsultats mdiocres nentranent une rduction des apports daide. En insistant chacun de leur ct sur le suivi de leurs propres stratgies ou programmes-pays, les donateurs risquent de provoquer une prolifration gnrale des activits de suivi lchelon des pays. Il en rsulterait une hausse des cots de transaction pour les gouvernements partenaires et un affaiblissement des efforts dharmonisation qui sont dploys. Les approches axes sur les rsultats et les nouvelles faons de travailler peuvent se traduire par une hausse des cots de transaction pour les organismes daide galement. Des investissements dans les connaissances spcialises et la formation linterne peuvent donc tre requis. En outre, certains postes peuvent se retrouver en surnombre en raison de la plus grande slectivit dans lorientation des programmes. Par ailleurs, laccent mis sur les rsultats pourrait aller lencontre de la motivation prter. Il nest pas toujours facile de concilier les priorits du pays et les priorits organisationnelles lorsque la
174
mission et les priorits de lorganisme daide ne cadrent pas avec celles du pays concern. Par exemple, il se peut que les organismes daide accordent plus dimportance la lutte contre le VIH/sida ou quun pays revenu intermdiaire estime que la rduction de la pauvret et les OMD ne sont pas des priorits absolues. La souplesse des organismes daide lgard des priorits du pays peut aussi se solder par un manque duniformit au sein de lorganisation. De plus, ladoption dune approche plus long terme risque dtre incompatible avec les pressions exerces pour que lon rende compte des rsultats court terme. En raison des diffrentes cultures organisationnelles, les organismes peuvent ragir diffremment si les rsultats ne sont pas conformes ce qui tait prvu. Il faut donc grer les attentes relativement aux ralisations possibles (et dmontrables), et ce, ds ladoption des approches axes sur les rsultats. Les organismes daide ont des responsabilits et sont soumis des pressions qui varient selon le cas (lecteurs nationaux, parlements, directeurs, conseils dadministration et instances dirigeantes). Sont-ils vraiment prts rendre les armes , abandonner leurs propres procdures en faveur de stratgies conjointes, rduire le nombre dintervenants la table et devenir des partenaires silencieux reprsents par dautres donateurs? En fait, il ny a que quelques rares exemples loquents ce chapitre. Conclusions Malgr la complexit de ces changements et les difficults quils engendrent, les organismes daide alignent de plus en plus leurs stratgies-pays sur les stratgies nationales de rduction de la pauvret. Paralllement, ils laborent des cadres de rsultats afin de pouvoir montrer en quoi leurs nouvelles stratgies contribuent aux rsultats de dveloppement long terme des pays. En outre, ils dterminent les effets intermdiaires pour lesquels ils doivent rendre
des comptes, les rattachant de plus en plus aux systmes nationaux de suivi et dvaluation. Par ailleurs, les organismes donateurs adaptent leurs systmes de gestion internes afin de promouvoir lapproche axe sur les rsultats dans leurs programmes-pays. Pour y parvenir, ils dlguent davantage de responsabilits leurs quipes de pays, rallongent le cycle de planification, encouragent les synergies intersectorielles et le travail dquipe, offrent de la formation sur la mesure des rsultats et rorientent les incitatifs visant le personnel en fonction des rsultats au niveau des pays. Le dialogue et la coordination entre organismes samliorent galement. De nouveaux principes de slectivit sont instaurs partir de matrices qui documentent lactivit de chacun des donateurs dans un pays donn. Puisque cette information est disponible ds le dpart, il est possible de cerner lavantage comparatif et de discuter des concessions faire. En rsum, il sagit de processus complexes qui ncessitent que les pratiques institutionnelles et les mesures incitatives soient repenses. Les processus doivent tre tablis et institutionnaliss, ce qui ne se fait pas du jour au lendemain. En outre, un certain nombre dobstacles politiques se dressent au passage, car il faut dterminer comment concilier les responsabilits conflictuelles et faire abstraction de lidentit mme dun organisme, au profit dune approche plus collective. Renseignements Personne-ressource : Alison Scott Courriel : A-Scott@dfid.gov.uk
Partie 5. Conclusions et enseignements tirs de lexprience
175
es cas prsents dans le Document de rfrence sur la GRD nous permettent de dgager de nombreux enseignements trs instructifs qui peuvent tre appliqus aux programmes et projets dans un large ventail de contextes, notamment : les pays revenu intermdiaire de lEurope de lEst, de lAmrique latine et de lAsie de lEst; les pays forte croissance tels que le Brsil, la Chine et lInde; les pays faible revenu de lAfrique Subsaharienne et dautres rgions qui sont largement tributaires des apports daide concessionnelle; les tats fragiles des Carabes, qui sont rgulirement frapps par des catastrophes naturelles ncessitant une aide durgence massive; les tats qui viennent daccder lindpendance (comme le Timor-Leste) et les pays qui se relvent dun conflit (comme lAfghanistan), o le premier rsultat doit tre la stabilisation du pays; ce nest quaprs avoir satisfait cette condition quon peut entreprendre de mesurer les programmes ou projets; les programmes denvergure internationale.
Pour la plupart, les exemples donns dans le Document de rfrence sont rpartis en deux catgories : i) les nouveaux programmes intgrant les principes de GRD, mais qui nont pas ncessairement dpass le stade des extrants; ii) les initiatives ou les programmes plus anciens ayant permis de tirer des enseignements dune structure ou dune approche qui, au dpart, nincorporait pas les principes de la GRD, mais qui tendent vers une approche davantage axe sur les rsultats. Ces exemples fournissent des enseignements qui peuvent tre des plus utiles aux responsables de projets et programmes dans une multitude de contextes. Cette section expose les grandes conclusions et les enseignements retenus en ce qui a trait aux cinq principes cls de la GRD. Ces conclusions sont rsumes dans les tableaux 1, 2 et 3.
Premier principe cl : toutes les tapes du processus de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats pour les pays partenaires, les organismes de dveloppement et les autres acteurs. Pour montrer que les rsultats ont t atteints, il faut passer du plan laction, et des ides conceptuelles lexcution concrte. Par ailleurs, pour obtenir des rsultats sur le terrain, il faut continuellement et systmatiquement valuer les besoins du projet ou programme par rapport lobjectif de dveloppement initial et par rapport toute adaptation qui a pu savrer ncessaire en cours de route. Le premier principe cl suppose une approche intgre de la planification et de lexcution, ainsi quun groupe dacteurs unifi (pays partenaires, organismes de dveloppement et socit civile). Ce principe est illustr dans le schma prsent ci-aprs.
Source : Direction gnrale de la gestion du rendement et des connaissances, ACDI (2005)
176
Dans ce processus, on met dabord laccent sur la prparation de lanalyse stratgique, puis sur la planification des rsultats attendus, la mise en uvre du cadre de rsultats, le suivi des progrs et, finalement, la rdaction des rapports faisant tat des rsultats obtenus et des enseignements tirs de lexprience. Lun des aspects dterminants consiste sadapter mesure que les rsultats du programme sont constats. Lapproche du cycle de vie est axe sur les lments en aval (valuation de la performance et amlioration continue) qui favoriseront lapprentissage en bout de ligne, pour maximiser les ralisations aux niveaux des effets et des impacts dun programme ou dun projet prcis. Les exemples fournis dans le Document de rfrence qui illustrent le mieux lapproche intgre sont le programme de protection sociale Bolsa Familia, au Brsil, le systme de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats du Chili, le programme de rationalisation des institutions financires spcialises (IFS) en Thalande et le Plan national daction environnemental de Madagascar. Dans tous ces cas, tant les pays partenaires que les organismes de dveloppement ont clairement ax le dialogue sur les rsultats. Lappropriation est un facteur dterminant. Dans les cas que nous venons de citer, cest le gouvernement qui a dfini le programme, de sorte que ceux-l mmes qui avaient le plus cur darriver aux rsultats ont pu assumer les responsabilits associes la prise en charge non quivoque du programme. Parmi les nombreux cas examins par lquipe charge du Document de rfrence, les problmes les plus graves ont t constats l o lappropriation faisait dfaut : les donateurs avaient assum un rle trop important dans la dfinition du programme des pays partenaires. Les organismes dexcution des pays navaient pas le sentiment dtre suffisamment matres du programme et ntaient pas responsables de la dfinition des effets. La section du Document de rfrence sur la programmation-pays explique comment sy prennent les banques multilatrales de dveloppement (BMD) et plusieurs organismes daide bilatraux pour laborer leurs mthodes et leurs approches afin dintgrer leurs stratgies axes sur les pays. Lnergie quils ont consacre aux tapes de la conception, de ladaptation et de lexcution devrait rapporter beaucoup, en permettant la mise en uvre concrte et lapplication plus grande chelle de la nouvelle approche. la Banque mondiale, le recours aux stratgies daide-pays (SAP) axes sur les rsultats a t trs fructueux. Les responsables sont
maintenant en mesure de se concentrer sur des rsultats de dveloppement mieux dfinis qui vont bien au-del de lvaluation des projets ou programmes individuels pour cerner les enjeux et les solutions nationales. Deuxime principe cl : Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus. Dans tous les cas prsents dans le Document de rfrence, on a adopt, dans une mesure variable, une approche axe sur les rsultats qui a t intgre au plan stratgique initial. Cest ce qui a permis aux protagonistes de mettre en application une ide directrice et, dans certains cas, de mener terme lintervention. En ce qui concerne les organismes, lapproche adopte par lACDI pour la planification et la programmation de laide est aligne de prs sur les rsultats touchant les pays. Quant aux exemples dapproches sectorielles, ceux qui illustrent un bon alignement sont le programme de lutte contre le VIH/sida du Malawi et le Fonds social de dveloppement du Ymen. Leur russite repose sur le fait que lapproche et le cadre ont t intgrs en un instrument grce auquel lensemble du cycle de programmation tait ax sur les rsultats. Les efforts seulement partiels dploys pour dfinir une approche axe sur les rsultats, conjugus avec des modalits imprcises en matire de suivi et dvaluation (S&E), se sont gnralement traduits par des rsultats mdiocres. Cela dit, les exemples illustrent effectivement que le principe est plus facile adopter qu appliquer. La mise en place dun systme de S&E peut exiger beaucoup defforts; en outre, si la mthode de conception nest pas assez volue pour tre transfrable entre projets ou entre donateurs, des problmes risquent dapparatre. Les organismes dexcution dans les pays partenaires reoivent souvent des conseils contradictoires, et les approches proposes ne sont pas uniformes. Enfin, une approche mal coordonne a peu de chances daboutir la conception et la mise en uvre de cadres de rsultats convenus dun commun accord, tant au niveau des pays quau niveau des projets ou des investissements. En Ouganda, le sous-commissaire responsable du suivi de la performance soulve des questions importantes qui valent pour plusieurs secteurs (en Ouganda et ailleurs) : Est-ce ce que les extrants matriels obtenus dans le secteur de leau et de lassainissement permettent vraiment damliorer la qualit de vie des gens grce de meilleures condi-
177
tions sanitaires? Et quel est le rapport cots/avantages de ces investissements? Le cadre de mesure de la performance de lOuganda vise mesurer les effets et valuer lefficacit des services publics dapprovisionnement en eau. Le gouvernement a choisi une srie dindicateurs cls pour le secteur de leau et de lassainissement, aprs consultation des divers acteurs concerns dans les villes et les villages o les services deau sont en voie de modernisation, et des socits responsables de lapprovisionnement en eau. Troisime principe cl : Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure simple et convivial. La collecte et la compilation des donnes ncessaires sont essentielles la capacit daligner la programmation sur les rsultats grce au suivi et lvaluation. Ceux qui ne mesurent pas les rsultats (par exemple en raison de labsence dinformation) ralisent rapidement quils nont pas les outils de base ncessaires pour valuer les extrants ou les effets. Lapproche axe sur les rsultats exige la compilation de donnes quil est facile de recueillir sur le plan administratif et de soumettre un suivi, selon un chancier rationnel, donnes qui doivent tre utilisables tout au long du programme. Les exemples prsents dans le Document de rfrence mettent en lumire un fait important : les systmes de rapports varient normment dun pays lautre, mais aussi dun programme lautre lintrieur dun mme pays. On pourrait penser que les pays ou les organismes dexcution possdant des capacits institutionnelles plus solides sont davantage en mesure de concevoir des cadres de rsultats dtaills et dutiliser des systmes de suivi que ceux dont les capacits sont moins dveloppes. Or, ce nest pas toujours le cas. Les pays tels que le Burkina Faso, le Mozambique et lOuganda, qui travaillent depuis longtemps avec les organismes de dveloppement, sont parfois mieux outills pour concevoir et mettre en uvre les cadres de rsultats que certains pays dEurope de lEst, par exemple. Cest ce qui ressort des cas figurant dans le Document de rfrence. Linformation et les connaissances sur les lments constitutifs dun systme de rapports simple et convivial doivent tre largement diffuses. Dans bien des cas, lenrichissement mutuel des connaissances laisse dsirer. En ce sens, le Document de rfrence pourrait devenir un instrument trs utile de diffusion des connaissances sur les pratiques exemplaires dans le domaine. Ce sont le programme de lutte contre le VIH/sida au Malawi et les programmes dans le secteur de leau et de lassainissement
en Ouganda qui nous offrent les meilleurs exemples de systmes simples et conviviaux. Mme si, en rgle gnrale, il vaut mieux commencer par des systmes simples, certains programmes ont t dots de systmes de rapports fort complexes destins obtenir des donnes bien prcises par exemple pour oprer une diffrenciation entre tats ou provinces dun pays, ou pour corriger une distorsion en ce qui concerne le milieu urbain par rapport au milieu rural ou encore lanalyse des sexospcificits. Quatrime principe cl : Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats. Lapproche axe sur les rsultats suppose un changement fondamental de mentalit. Au lieu de se concentrer sur les intrants de la programmation, on se concentre sur les effets souhaits, pour ensuite dterminer les intrants et les extrants ncessaires pour atteindre ces rsultats. Comme en tmoignent les exemples fournis dans le Document de rfrence, un grand nombre de dcideurs et de praticiens ont chang leur faon de voir. Dans tous les cas prsents, le projet ou le programme vise un objectif clair, issu dune dmarche axe sur les effets, en fonction duquel il est effectivement possible de vrifier limpact global de linitiative de dveloppement. La gestion axe sur les rsultats pourrait servir en thorie rcompenser ou pnaliser des pays, par exemple si laide consentie tait fonction de linformation sur les rsultats. Bien quune telle approche soit concevable dans un cadre commercial, elle ne serait pas judicieuse dans le contexte du dveloppement. En effet, lorsquun pays natteint pas les cibles cls, les partenaires du dveloppement devraient plutt se pencher ensemble sur la situation et dterminer pourquoi les efforts ont draill et comment on peut rectifier le tir. Cinquime principe cl : Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions, mais aussi pour la responsabilisation. Il semble que les dcideurs des pays partenaires et les organismes donateurs utilisent davantage les cadres de rsultats comme outil dinformation que comme outil de prise de dcisions ou dapprentissage. Si linformation sur les rsultats nest pas rinjecte dans les efforts en cours (pour apporter des rectifications mi-chemin) et dans les nouvelles initiatives (pour amliorer la conception ds le dpart), la gestion axe sur les rsultats ne peut tre que partiellement mise en uvre. Les gou-
178
vernements qui veulent utiliser linformation sur les rsultats cette fin se heurtent de nombreux obstacles, entre autres : les retards dans la production des donnes et ltablissement des rapports dtape; des constatations prsentes de manire complique, et trop dtailles; labsence de suivi systmatique des indicateurs deffets par rapport aux objectifs de dveloppement initiaux du projet ou programme; labsence dentente sur une srie commune dindicateurs lorsque plusieurs organismes de dveloppement interviennent (les approches sectorielles, entre autres, encouragent ce genre dentente). Le systme de S&E du Malawi constitue un bon modle, mais il faudra voir si les dcideurs qui participent au programme national de lutte contre le VIH/sida exploiteront pleinement le systme. Il faudra mener dautres travaux dans ce secteur. Lavenir : mettre laccent sur la capacit des pays Ainsi que le dmontre le Document de rfrence, les pays partenaires comme les donateurs ont fait des progrs remarquables au chapitre de la gestion axe sur les rsultats. Dans bien des cas, le personnel a modifi sa faon de penser et a commenc mettre en application les principes de la gestion axe sur les rsultats. Cela dit, il reste encore beaucoup faire avant que cette approche ne soit rellement intgre en tant que procdure normalise au sein de la communaut du dveloppement. Par ailleurs, il importe au plus haut point de soccuper du problme de la capacit des pays. Pour mettre vritablement en pratique la gestion axe sur les rsultats, un pays doit pouvoir sappuyer sur des cadres de S&E et des systmes nationaux, qui sont tributaires des capacits du secteur public et, en consquence, de lexhaustivit de la formation ou du savoir-faire de la fonction publique du pays ainsi que de son exprience. Mme si, en gnral, les pays revenu intermdiaire sont
mieux en mesure de mettre au point des systmes de S&E efficaces que les pays dfavoriss, les donateurs et les pays partenaires doivent continuer de collaborer troitement, dans plusieurs domaines, afin de dvelopper et de renforcer les capacits nationales. La capacit des pays en dveloppement en matire de statistiques est lun des aspects auxquels il faudra sattarder. De toute vidence, la gestion axe sur les rsultats et les efforts dans ce sens exigent la capacit de procder des mesures avant, pendant et aprs les interventions. Or, il sagit dune capacit que bien des pays nont pas. Certaines initiatives de renforcement des capacits sont en cours, dont le programme sur le renforcement des capacits en statistiques (STATCAP) ralis en Ukraine et au Burkina Faso, mais il faudra consacrer beaucoup plus dargent et defforts ce dossier. Comme lont fait et continuent de le faire les organismes donateurs, les pays partenaires peuvent tirer grandement parti de la mise en commun de leurs expriences dans le domaine de la gestion axe sur les rsultats. Cest dailleurs lobjet du Document de rfrence, qui recense et diffuse de linformation utile sur ces expriences, et dont la version en ligne devrait tre priodiquement actualise. En outre, des confrences et des ateliers rgionaux et internationaux ont permis aux intresss de se runir pour crer des rseaux et discuter de leur exprience. Bien dautres rencontres du genre sont encore prvues. Par ailleurs, la fin de 2005, on a lanc une initiative spciale - lInitiative dapprentissage rciproque ( Mutual Learning Initiative ) - dans le cadre de laquelle des donateurs bilatraux et multilatraux travailleront de faon intensive avec certains pays partenaires en vue damliorer leurs pratiques en matire de gestion axe sur les rsultats. Cette initiative vise galement documenter les pratiques exemplaires dont dautres pays et dautres organismes pourront sinspirer.
179
Tableau 1 : Enseignements et conclusions touchant lapplication de la GRD lchelle nationale
Enseignements et conclusions touchant lapplication de la GRD lchelle nationale
Principe cl de la GRD 1. toutes les tapes du processus de dveloppement de la planification stratgique lachvement, et mme aprs axer le dialogue sur les rsultats
Exemples Stratgies de rduction de la pauvret : CSLP (p. ex., Stratgie globale de rduction de la pauvret et de croissance du Vietnam) Plans ou cadres de dveloppement sectoriels qui font partie du plan national de dveloppement : exemples dans les secteurs de la sant et de lducation (secteur de la sant au Malawi, de lducation au Npal) Cadres de dpenses moyen terme : systme de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats du Chili Projet de rationalisation des institutions financires spcialises en Thalande (fait intervenir le soutien dun large ventail dactivits industrielles et commerciales) Consultation des acteurs : Plan national daction environnemental (PNAE) de Madagascar, qui comprend des programmes de conservation et de biodiversit
Conclusions lchelle nationale, les outils dvaluation pangouvernementale permettent de mesurer et de suivre les rsultats de dveloppement nationaux. Dans les pays plus vastes qui ont entrepris une dcentralisation budgtaire, il faudrait prvoir des outils de budgtisation et de planification pour les tats et les administrations locales, ainsi que renforcer les capacits en matire de S&E et de prise de dcisions. Lappropriation est essentielle. Dans tous les cas prsents, les gouvernements ont pris en charge les initiatives; cest le gouvernement, et non lorganisme de dveloppement, qui a dfini le programme et sa mise en uvre. Des CSLP complets, comme au Vietnam, expriment clairement lorientation et lappropriation nationales. Des CSLP sont en cours de prparation dans une cinquantaine de pays; bon nombre de ces cadres sont axs sur les rsultats et comprennent des cadres de mesure de la performance (indicateurs de la Dclaration de Paris) Pour tre vraiment efficaces, les plans et les systmes doivent tre uniformes, transparents et modifiables si besoin est. Les remaniements ministriels excessifs qui provoquent une restructuration organisationnelle peuvent amoindrir la capacit de mettre en application une approche cohrente, clairement axe sur les rsultats. Le programme de lutte contre le VIH/sida au Malawi, qui constitue une approche nationale visant lutter contre un flau social, montre les cots entrans par la dispersion des responsabilits gouvernementales et par la participation dune multitude de ministres la lutte contre un problme national de sant publique. Peu de pays sont parvenus, en dehors de la programmation et des activits de S&E, valuer les rsultats touchant les effets et prendre des dcisions en fonction des conclusions dgages, ainsi qu en tirer des enseignements. Le Chili y est arriv, et pourrait donc conseiller dautres pays.
2. Aligner les activits concrtes de programmation, de suivi et dvaluation sur les rsultats attendus
Stratgies globales de rforme des politiques Stratgies de rforme de lensemble du secteur public : Chili, Vietnam Stratgies de changement organisationnel (ministres ou services) Plans nationaux de gestion des dpenses publiques, systmes budgtaires et politique sectorielle : Chili, Salvador, Vietnam, Npal Stratgies oprationnelles et budgets annuels des secteurs/ministres : le Chili et le Vietnam fournissent des exemples dexamens annuels des dpenses publiques
180
Enseignements et conclusions touchant lapplication de la GRD lchelle nationale
Principe cl de la GRD 3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible
Exemples Plans et guides de mesure de la performance, assortis dindicateurs prcis dfinis en fonction des rsultats nationaux SIG lchelle du gouvernement : Vietnam, Chili, Salvador, Npal Examens de la gestion fonctionnelle dans les secteurs/ ministres Examens de la performance des politiques/programmes : Chili, Salvador valuations organisationnelles (services et ministres) Audits financiers et de la performance : programme dans le secteur de leau en Ouganda Sondages auprs des acteurs et examens de la qualit des services : secteur de leau en Ouganda, Fonds social de dveloppement (FSD) du Ymen enqutes menes dabord lchelon sectoriel puis largies lchelle nationale; Salvador Rapports dtape semestriels et annuels aux responsables ministriels et sectoriels Rapports annuels sur la performance prsents aux organes lgislatifs, aux lus ou aux donateurs externes : dpenses publiques au Chili, secteur de leau en Ouganda, programme Bolsa Familia au Brsil Fiche de rendement annuelle prsente la socit civile Consultations auprs des acteurs et de la population lchelle nationale : importantes dans les cas du Timor-Leste et du Npal; le Vietnam pourrait les intensifier Examens et valuations de la performance du programme, du secteur ou de linstitution : importants dans lexemple sur le Chili 93 indicateurs font lobjet dun suivi Systmes internes de gestion des connaissances ( lchelle du gouvernement ou de ministres/secteurs prcis); rapports La Pratique des affaires : illustrent comment les connaissances et linformation peuvent influencer la modification des orientations gnrales
Conclusions Les systmes de mesure conviviaux peuvent tre simples si on a recours, lorsque cest possible, aux donnes existantes. Il faut valuer les progrs raliss lchelle des tats ou des provinces ou dans les rgions loignes des pays plus tendus. Les informations doivent dabord tre recueillies dans les rgions et les districts, puis intgres aux donnes nationales. Le programme Bolsa Familia du Brsil fournit des enseignements sur la manire de concevoir un systme destin un vaste pays. La conception du systme de S&E du Malawi constitue un bon exemple de cadre restreint et bien cibl lchelon national.
4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts
Il nest pas toujours simple de dfinir des effets ralistes et de crer des systmes pour les mesurer. Il faut rsoudre les problmes de terminologie (extrants par opposition effets) et de fond (est-ce que les objectifs sont mesurables?). Les rapports de suivi et dvaluation doivent montrer comment les intrants et les extrants ont contribu la ralisation des effets. Il faut valuer linformation sur la performance pour adapter, au besoin, les stratgies et les plans oprationnels. Mme sil semble y avoir un certain apprentissage, il existe trs peu de cas (ou de cas documents) o les rapports sur les rsultats ont eu une influence concrte sur les dcisions lchelle nationale. La responsabilisation est donc limite. Ce problme est exacerb par le roulement trop rapide du personnel, de sorte quil devient difficile dassurer la continuit. La stabilit des organisations et des effectifs est un lment essentiel.
5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation
181
Tableau 2 : Enseignements et conclusions touchant lapplication de la GRD au niveau du secteur, du programme ou du projet
Enseignements et conclusions touchant lapplication de la GRD au niveau du secteur, du programme ou du projet
Exemples
Conclusions
Cadres de rforme visant les politiques ou le dveloppement sectoriel : programme de protection sociale Bolsa Familia au Brsil, programme dans le secteur de leau et de lassainissement en Ouganda, projet de lutte contre le VIH/sida au Malawi (cadre de rsultats) Ateliers de planification runissant divers acteurs organiss dans le cadre de tous les programmes/projets examins : Plan national daction environnemental du Madagascar, qui comprend des programmes de biodiversit et de conservation Mcanismes de coordination entre organismes : lments essentiels
Les cadres sectoriels doivent tre aligns sur les stratgies, objectifs, cibles et indicateurs nationaux. Les cadres sectoriels peuvent faciliter la mesure et le suivi des rsultats lorsque des indicateurs adquats ont t choisis. Les plans sectoriels sont mis jour annuellement, mais le cadre et les indicateurs doivent tre tablis pour plusieurs annes. Ils doivent faire lobjet dun suivi et tre mis profit dans la prise de dcisions. Les objectifs et cibles ne doivent pas tre modifis sans raison valable. La GRD ncessite un dialogue troit dans les pays partenaires entre les ministres sectoriels et les ministres du gouvernement central (p. ex., entre les ministres de lducation et des Finances). On doit favoriser la communication tant verticale quhorizontale. La coordination entre les donateurs est essentielle pour lobtention de rsultats harmoniss. Les approches sectorielles constituent un outil important. Les valuations conjointes, comme les examens miparcours, les audits internes et les valuations, sont trs importantes (exemple : secteur de lducation au Burkina Faso). La conversion des plans directeurs en matire de rsultats en mesures concrtes ncessite une planification prliminaire et une dfinition claire. Les examens annuels de ltat davancement dun projet ou dun programme exigent des systmes de rapports clairs et des mcanismes de rtroaction. Le programme Bolsa Familia au Brsil stend aux programmes lchelon des tats, y compris dans les rgions dfavorises. Il englobe un ciblage social, un examen des ressources et des indicateurs deffets visant la rduction de la pauvret. Les pays dont les capacits institutionnelles sont dficientes dans un secteur ont plus de difficult aligner leurs programmes sur les systmes de S&E et obtenir des rsultats. Il faut donc renforcer les capacits et diffuser les enseignements tirs de lexprience des pays. Il faut renforcer considrablement les capacits en matire de collecte de donnes statistiques, particulirement au niveau des secteurs. Les indicateurs cls dans le secteur de leau en Ouganda devraient rendre le systme de mesure des rsultats plus transparent et plus rentable. Les indicateurs sectoriels devraient tre rattachs aux objectifs et indicateurs nationaux (p. ex., indicateurs de sant relatifs au VIH/sida qui font partie du systme de S&E). La mise en uvre de systmes conviviaux ncessite de la documentation dans la langue locale. De plus, les mthodes doivent faire lobjet dune formation complte. Le budget des programmes et des projets devrait prvoir la formation ncessaire.
Cadres des dpenses moyen terme accompagns de plans de travail et de budgets annuels Systmes de gestion financire : programme Bolsa Familial au Brsil, tudes de rentabilit (secteur de leau de lOuganda)
3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible
Systmes de S&E sectoriels ou visant un projet prcis (y compris les SIG) : secteur de leau en Ouganda, lutte contre le VIH/sida au Malawi Plans oprationnels et guides de S&E pour un secteur ou un projet prcis : programme de lutte contre le VIH/sida au Malawi Cadres de mesure de la performance : Salvador (valuation des politiques publiques), Fonds social de dveloppement du Ymen Stratgie sectorielle de suivi de la performance Contrles annuels de la qualit des services offerts aux clients/bnficiaires valuation/examen des sources de donnes
182
Enseignements et conclusions touchant lapplication de la GRD au niveau du secteur, du programme ou du projet
Principe cl de la GRD 4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation
Exemples
Conclusions
tudes spciales et examens des politiques : tudes pour loptimisation des ressources dans le secteur de leau en Ouganda Examens des programmes sectoriels Rapports de suivi externes et internes Jalons techniques lis aux calendriers des dpenses : programme Bolsa Familia du Brsil Audits financiers ou de la performance Fiches de rendement ou rapports dactivits priodiques valuations mi-parcours de limpact social ou des effets sectoriels/thmatiques Rapports annuels sur la performance, lchelle dun secteur ou dun projet : Chili, Salvador, Vietnam Consultations auprs des acteurs : Ouganda (secteur de leau) et Madagascar (environnement). Analyse des valuations : Fonds social du Ymen
La dfinition des indicateurs deffets qui conviennent au niveau dun secteur ou dun programme ou projet nest pas simple. Il faudrait examiner dautres cas pour trouver des exemples de pratiques exemplaires. Il y a des problmes au niveau du contenu et de la terminologie.
Les dcideurs ne semblent pas utiliser les systmes dinformation sur les rsultats dans la prise de dcisions. Problmes : retards dans la production des donnes; constatations et rapports dtapes prsents de manire complique; absence de suivi systmatique des indicateurs deffets par rapport aux objectifs de dveloppement initiaux du projet ou programme.
183
Tableau 3 : Enseignements et conclusions touchant lapplication de la GRD au sein des organismes de dveloppement
Enseignements et conclusions touchant lapplication de la GRD au sein des organismes de dveloppement
Exemples Cadres dorientation et de priorits des organismes Stratgies de programmation-pays : BAsD, BID, BM, BAfD, ACDI Stratgies thmatiques/sectorielles : BM, BAsD, BID; plus rcemment, ACDI, DFID, USAID Cadre de rsultats de projets : BM, BAsD, BID, ACDI, DFID, Asdi, DANIDA Mcanismes de planification et de consultation des acteurs/partenaires : ACDI, DFID, Asdi, DANIDA, Pays-Bas, GTZ Plans stratgiques pluriannuels ou plans de travail horizon mobile lchelle de lorganisation : toutes les institutions prcites Budgets, plans de travail et plans de gestion de programmes/projets annuels : toutes les institutions prcites Formation et lignes directrices sur la planification et la gestion de projets/programmes : toutes les institutions prcites Plans de gestion de la performance
Conclusions Mesurer les rsultats lchelle du pays est une tape essentielle de llargissement de la mesure des rsultats. Toutefois, cela exige des cadres de S&E lchelle nationale et le recours aux systmes du pays. Diffrents outils montrent comment les politiques, les programmes-pays et les rsultats (thmatiques ou de projets) contribuent la ralisation des rsultats nationaux, rgionaux ou internationaux. Les outils axs sur les rsultats essentiels pour valuer les rsultats nationaux, rgionaux ou internationaux et pour valuer comment les organismes peuvent favoriser plus efficacement lobtention de rsultats occupent une place plus importante. Il est crucial de bien connatre la capacit du secteur public du pays, qui dpend de ltendue de la formation dans la fonction publique et de lexprience du personnel. Le systme de S&E doit tenir compte de la capacit du pays, quil sagisse dun pays revenu intermdiaire ou faible revenu. Les systmes des BMD sont trop complexes; la Banque mondiale fait des efforts de simplification, l o cest possible. Lharmonisation des rapports sur les rsultats (voir lexemple de la Tanzanie) est une approche qui peut tre reproduite dans dautres pays ou contextes.
3. Veiller ce que le systme de rapports sur les rsultats demeure aussi simple, rentable et convivial que possible
Guides, plans et systmes de S&E (intgrant des SIG) Cadres de vrification et de gestion des risques et de mesure de la performance Lignes directrices et outils daudit et danalyse des risques Formation et lignes directrices sur la conception dindicateurs et la collecte de donnes Cadres de suivi des programmes/projets Examens et valuations de la performance Examens de suivi de la performance internes/externes Audits de la performance et de la gestion tudes thmatiques et sectorielles
4. Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats, cest--dire affecter les ressources voulues pour arriver aux rsultats escompts
Mme si les organismes ont concentr davantage leurs efforts sur les extrants et les activits, et nont pas dvelopp leurs mthodes axes sur les rsultats, la culture volue. Il faut lier les rsultats de lorganisme au budget de ce dernier (p. ex., ACDI).
184
Enseignements et conclusions touchant lapplication de la GRD au sein des organismes de dveloppement
Principe cl de la GRD 5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions, mais aussi pour la prsentation des rapports et la responsabilisation
Exemples Rapports annuels sur la performance de lorganisme prsents aux conseils/comits consultatifs et lus Rapports annuels sur la performance du programme-pays prsents aux dcideurs de lorganisme et aux acteurs de lextrieur Mcanismes de consultation des acteurs/bnficiaires Formation et lignes directrices sur la prise de dcisions en matire de gestion fonde sur linformation relative aux rsultats Analyse des valuations Cadres de responsabilisation
Conclusions Les BMD et les organismes de dveloppement bilatraux axent plus rsolument leurs stratgies et instruments sur les rsultats.
Bibliographie et ressources
185
Bibliographie
BANQUE MONDIALE. Partnerships in Development: Progress in the Fight Against Poverty, Washington, D.C., 2004a. http://poverty.worldbank.org/files/15028_wb_partners.pdf BANQUE MONDIALE. Implementation of the Agenda on Managing for Results: Progress Report and Annexes, Washington, D.C., R2004-0071, 2004b. http://www.mfdr.org/3KeyDocuments.html BANQUE MONDIALE. IDA Results Measurement System: Progress and Proposal, Washington, D.C., 2003a. http://siteresources.worldbank.org/IDA/Resources/ResultsProgressProposals.pdf BANQUE MONDIALE. IDA Results Measurement System: Update Note, Washington, D.C., 2003b. http://siteresources.worldbank.org/IDA/Resources/MTRresults1.pdf BANQUE MONDIALE. Getting Serious About Meeting the Millennium Development Goals, Secrtariat du CDI, Banque mondiale, Washington, D.C., 2003c. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/STRATEGIES/CDF/0,,contentMDK:201 20919~menuPK:60745~pagePK:139301~piPK:261885~theSitePK:140576,00.html BANQUE MONDIALE. Suivi et vluation : Quelques outils, approches et mthodes, Dpartement de lvaluation des oprations, Banque mondiale, Washington, D.C., 2002a. http://lnweb18.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/24cc3bb1f94ae11c85256808006a0046/662670dfe6681 88485256b9600500cc3/$FILE/french_me.pdf BANQUE MONDIALE. Amliorer la mesure et le suivi du dveloppement et la gestion axe sur les rsultats, rdig lintention du Comit du dveloppement (Comit ministriel conjoint des conseils des gouverneurs de la Banque et du Fonds sur le transfert de ressources relles aux pays en dveloppement), Banque mondiale, Washington, D.C., DC2002-0019, 2002b. http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/90015437/DC2002-0019(F)Resultats.pdf Better Measuring, Monitoring and Managing for Development Results, Monterrey, Mexique, 2002. http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/90015418/DC2002-0019(E)Results.pdf CAD/OCDE. Document sur les bonnes pratiques : Harmoniser laide pour augmenter son efficacit, Paris, France, 2003. http://www.oecd.org/dataoecd/0/46/20899586.pdf CAD/OCDE. Glossaire des principaux termes relatifs lvaluation et la gestion axe sur les rsultats, Paris, France, 2002. http://www.oecd.org/dataoecd/43/54/35336188.pdf CAD/OCDE. Le rle de la coopration pour le dveloppement laube du XXIme sicle, Paris, France, 1996. http://www.oecd.org/document/10/0,2340,fr_2649_33721_1916753_1_1_1_1,00.html COLLIER, Paul, et David DOLLAR. Development Effectiveness: What have we learnt?, Groupe de recherche sur le dveloppement, Banque mondiale, Washington, D.C., janvier 2001. http://www.oecd.org/dataoecd/16/2/2664872.pdf FARQUHAR, Carolyn. Governments Get Focused on Results: Integrating Performance Measurement into Management Decision Making, Conference Board du Canada, Ottawa (Ontario), Canada, novembre 2000. http://lnweb18.worldbank.org/MIP/BMMMDR.nsf/0/BFD74CAC2B4850CF85256C0000766F19/$File/ MMM+Website+Results+Based+Managemenr.pdf?OpenElement FNUAP. Results-Based Management at UNFPA, Bureau pour la gestion axe sur les rsultats, New York, 2000. http://www.unfpa.org/results/ INSTITUT ALLEMAND DE DVELOPPEMENT. The Monterrey Consensus: The Conference on Financing for Development , document de synthse, Bonn, Allemagne, 2002. http://www.eldis.org/static/DOC1942.htm
186
KUSEK, Jody Zall, Ray C. RIST et Elizabeth M. WHITE. How Will We Know the Millennium Development Goal Results When We See Them? Building a Results-Based Monitoring and Evaluation System to Give Us the Answers , Africa Region Working Papers, no 66, Banque mondiale, 2004. MEIER, Werner. Results Based Management: Towards a Common Understanding among Development Cooperation Agencies, document de consultation rdig pour lAgence canadienne de dveloppement international, Direction gnrale de lexamen du rendement, lintention du Groupe de travail du CAD sur lefficacit de laide et les pratiques des donateurs, Ottawa, Canada, 2003. http://www.managingfordevelopmentresults.org/documents/ResultsBasedManagementDiscussionPaper.pdf MAYNE, John. L'information sur les rsultats : l'tablissement des attentes de rendement et la description du rendement , Revue canadienne dvaluation de programme, vol. 19, no 1, 2004, p. 31-60. NATIONS UNIES. Le pacte du millnaire pour le dveloppement, Washington, D.C., 2004. http://hdr.undp.org/reports/global/2003/francais/pdf/hdr03_fr_MDC.pdf USAID. The Performance Management Toolkit: A Guide to Developing and Implementing Performance Management Plans, Policy and Program Coordination Bureau, Washington, D.C., avril 2003. http://www.dec.org/pdf_docs/PNACT871.pdf
187
Ressources
1. Gestion axe sur les rsultats de dveloppement www.mfdr.org Ce site Web fournit de linformation gnrale sur les origines du concept de la gestion axe sur les rsultats de dveloppement introduit en 2002, lors de la Confrence internationale sur le financement du dveloppement, Monterrey. Il comprend galement des liens vers les principaux documents et les sites de la Premire Table ronde (Washington), de la Deuxime Table ronde (Marrakech) et des partenaires, ainsi que vers dautres sites et ressources. http://lnweb18.worldbank.org/MIP/BMMMDR.nsf/14BD965BFF0E39085256BE7005E3537/59835DBD0D91D F5C85256BE70060199E?OpenDocument (en anglais) Ce site de la Banque mondiale renseigne sur les faons damliorer la mesure, le suivi et la gestion axs sur les rsultats. Il offre dautres liens vers la communaut des praticiens, des documents de recherche, les tables rondes sur les rsultats et des documents de fond. http://www.aidharmonization.org/secondary-pages/editable?key=106 (certains documents en franais) Ce site de la Banque mondiale fournit de linformation sur le Forum de haut niveau sur lharmonisation qui a eu lieu Rome, les 24 et 25 fvrier 2003. Il renferme des liens vers diverses prsentations, la liste des participants ainsi que des produits et outils relatifs lharmonisation. 2. Objectifs du millnaire pour le dveloppement des Nations Unies http://www.un.org/french/millenniumgoals/ Site officiel des Nations Unies sur les Objectifs du millnaire pour le dveloppement. On y trouve de linformation sur chacun des objectifs et sur les indicateurs de russite, ainsi que des liens vers le rapport de 2004 sur les progrs accomplis, la Dclaration et dautres sites apparents. http://www.unmillenniumproject.org/html/about.shtm (quelques documents en franais) Le Projet Objectifs du Millnaire des Nations Unies a t mis sur pied la demande du Secrtaire gnral de lONU; il est soutenu par le Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD). Sa fonction premire est de recommander les meilleures stratgies qui soient afin de raliser les Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD). Ce site offre des liens vers les documents relatifs au Projet, ceux des groupes de travail et les valuations des besoins lgard des OMD. 3. Renforcement de lefficacit de laide au dveloppement http://www.oecd.org/department/0,2688,fr_2649_3236398_1_1_1_1_1,00.html Site Web du CAD/OCDE sur lefficacit de laide et les pratiques des donateurs. On y trouve des liens vers de linformation et des documents concernant lharmonisation et lalignement, la gestion axe sur les rsultats de dveloppement, la gestion des finances publiques, le dliement de laide et la passation des marchs. http://www.oecd.org/document/10/0,2340,fr_2649_33721_1916753_1_1_1_1,00.html Cette page comprend des liens vers plusieurs documents importants, dont Le rle de la coopration au dveloppement laube du XXIme sicle [http://www.oecd.org/dataoecd/41/32/15249681.pdf]. 4. Cadre de dveloppement intgr http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ACCUEILEXTN/EXTPPFRENCH/0,,contentMDK:20220496 ~menuPK:64130632~pagePK:64130495~piPK:64130272~theSitePK:385794,00.html Site de la Banque mondiale sur le Cadre de dveloppement intgr (CDI). Il prsente de linformation sur le Cadre et donne accs des liens vers le Consensus de Monterrey et les Objectifs du millnaire pour le dveloppement.
188
5. Banques multilatrales de dveloppement Banque africaine de dveloppement www.afdb.org Banque asiatique de dveloppement www.adb.org (en anglais) Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement www.ebrd.com Banque interamricaine de dveloppement http://www.iadb.org/index.cfm?language=french Banque mondiale http://www.banquemondiale.org 6. Suivi, valuation et gestion axe sur les rsultats Agence canadienne de dveloppement international (ACDI) http://www.acdi-cida.gc.ca/rendement Agence des tats-Unis pour le dveloppement international (USAID) www.dec.org/partners/evalweb/ (en anglais) Agence japonaise de coopration internationale (JICA) www.jica.go.jp/english/evaluation/index.html (en anglais) Agence norvgienne de coopration pour le dveloppement (NORAD) www.norad.no/default.asp?V_ITEM_ID=2655 (accs un site anglais) Australia Aid (AusAID) Evaluation and Quality Assurance www.ausaid.gov.au/about/pia/Quality_Assurance_Page.cfm (en anglais) Banque asiatique de dveloppement (BAsD) www.adb.org/MFDR/ (en anglais) Banque interamricaine de dveloppement Bureau de lvaluation et de la surveillance www.iadb.org/ove/default.aspx (en anglais) Ministre du Dveloppement international du Royaume-Uni (DFID) www.dfid.gov.uk/aboutdfid/performance.asp (en anglais) Groupe de la Banque mondiale Dpartement de lvaluation des oprations www.worldbank.org/oed CAD/OCDE valuation des programmes de dveloppement http://www.oecd.org/department/0,2688,fr_2649_34435_1_1_1_1_1,00.html
Remerciements
189
Remerciements
ette version prliminaire du Document de rfrence en matire de gestion axe sur les rsultats de dveloppement est le fruit de nombreux mois de collaboration intensive entre de multiples organismes et pays partenaires. Lquipe qui en a supervis la rdaction, la Banque mondiale, a collabor avec les auteurs sous la direction gnrale du Comit de lecture, qui tait compos de reprsentants du Canada, du Danemark, de la Norvge, de la Banque interamricaine de dveloppement et de la Banque mondiale. Par ailleurs, le gouvernement du Canada a fourni une aide financire additionnelle. Comit de lecture Canada : Ann Good, analyste principale de lexamen du rendement, Gestion axe sur les rsultats, Direction gnrale de la gestion du rendement et des connaissances, ACDI Danemark : Birgitte Markussen, conseillre technique, Unit de lassurance de la qualit, Ministre royal des Affaires trangres du Danemark Banque interamricaine de dveloppement : Arne Paulson, chef, Gestion du portefeuille et Suivi des projets, Dpartement de lefficacit de leffort de dveloppement et de la planification stratgique (DEV); Clotilde Charlot, spcialiste des oprations, Gestion du portefeuille et Suivi des projets, DEV Norvge : yvind Srheim rbeck, chef dunit, Dpartement de lassurance de la qualit, Unit de lefficacit de laide et de la statistique, NORAD Banque mondiale : Susan Stout, gestionnaire, Secrtariat des rsultats, Politique oprationnelle et Services aux pays quipe charge du Document de rfrence (Banque mondiale) Lada Strelkova, agente principale des oprations et chef dquipe Jeffrey Balkind, consultant Lquipe charge du Document de rfrence tient remercier les nombreux collgues de la Banque mondiale et dautres institutions de leur gnreux apport et de leurs prcieux conseils. Elle exprime galement sa gratitude aux auteurs, dont les noms figurent au dbut de chaque article, pour leur contribution inestimable. Elle remercie enfin le personnel dUniversalia (Ottawa, Canada), qui sest occup des articles dintroduction, ainsi que les traducteurs, Aracely Barahona-Strittmatter pour la Banque Interamricaine de dveloppement (espagnol) et le Service de traduction de l'ACDI, Bureau de la traduction du Gouvernement du Canada (franais).
190
Remerciements
LES BONNES PRATIQUES MERGENTES POUR UNE GESTION AXE SUR LES RSULTATS DE DVELOPPEMENT
Les pays, comme les organismes de dveloppement, dploient des efforts considrables pour mettre en uvre la gestion axe sur les rsultats de dveloppement. Encore leur faut-il dterminer o commencer, qui faire intervenir et qui demander de laide en cas de besoin ? Ce Document de rfrence prsente une vingtaine dexemples qui illustrent comment diffrents groupes, dans diffrentes circonstances ont mis en application les principes de la gestion axe sur les rsultats et relev les dfis auxquels ils taient confronts. Il constitue une source dinformation et dinspiration pour tous les praticiens uvrant dans ce domaine, quils soient dj rompus aux mthodes de gestion axe sur les rsultats ou en qute dune premire approche.
www.mfdr.org/Sourcebook.html
www.oecd.org

La Gestion Axée Sur Les Résultats de Développement

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

La Gestion Axée Sur Les Résultats de Développement

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

LES BONNES PRATIQUES MERGENTES POUR UNE GESTION AXE SUR LES RSULTATS DE DVELOPPEMENT

Table des matires

Table des matires

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Partie 3. Exemples de GRD dans le cadre de programmes et projets sectoriels

Table des matires

Partie 4. Exemples de GRD au sein des organismes de dveloppement

Partie 5. Conclusions et enseignements tirs de lexprience Bibliographie et ressources

Joan Boer Bruce Purdue

Appropriation, harmonisation, alignement, rsultats et responsabilit mutuelle

Gestion axe sur les rsultats

Indicateurs des progrs

OBJECTIFS-CIBLES POUR 2010

Au moins 75 % des pays partenaires ont des stratgies de dveloppement oprationnelles.

OBJECTIFS-CIBLES POUR 2010

Laide est non lie Pourcentage de laide bilatrale

OBJECTIFS-CIBLES POUR 2010

Utilisation de procdures ou dispositifs communs

GESTION AXE SUR LES RSULTATS

OBJECTIF-CIBLE POUR 2010

OBJECTIF-CIBLE POUR 2010

Responsabilit mutuelle Nombre de pays parte-

Tous les pays partenaires se soumettent des valuations mutuelles.

Organisations non gouvernementales

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Les signataires du Consensus de Monterrey ont insist sur la ncessit :

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

8 Le partenariat peut tre dfini comme suit : relation

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

1. Axer le dialogue sur les rsultats toutes les tapes du processus

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

2. Aligner la programmation, le suivi et lvaluation sur les rsultats

3. Assurer la simplicit des mthodes de mesure et des rapports

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

5. Utiliser linformation sur les rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions

Partie 1. Concepts, outils et principes associs la GRD

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Aligner la programmation, le suivi et lvaluation sur les rsultats

Chili : Systme de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats

Chili : Systme de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Chili : Systme de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Chili : Systme de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Chili : Systme de contrle de la gestion et de budgtisation axe sur les rsultats

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Partie 2. Exemples de GRD lchelle nationale

Tanzanie : Harmonisation des rapports relatifs aux rsultats7

Tanzanie : Harmonisation des rapports relatifs aux rsultats