DIVISIN VERTICAL

DEL

PODER
EN EL

DISTRIBUCIN COMPETENCIAL DEL PODER PBLICO ESTADO PERUANO

CARLOS RENZO OLIVERA GONZALES Alumno del Cuarto ao de Derecho Universidad Nacional de San Agustn

SUMARIO: I. Introito. II. Distanciamiento Terico entre Estado y Gobierno. III. Verticalidad y horizontalidad de la divisin del poder. IV. Formas de Estado. 4.1. Estado Unitario. [4.1.1] El fenmeno del Metracentralismo. [4.1.2] Desconcentracin y Descentralizacin. Deslinde con el Estado unitario en strictu sensu. [4.1.3] Intentos de descentralizacin peruana. 4.2. Estado Complejo. [4.2.1] El Estado Federal. [4.2.2] Disimilitudes entre Estado Confederado y Estado Federal. [4.2.3] El Estado Regional. V. El Estado peruano y la Regionalizacin.

I.

INTROITO

areciera que la urdimbre de la historia nunca diera a elegir el destino de un acontecimiento social, o tal como seal en alguna oportunidad el Canciller de Hierro Otto von Bismarck: No podemos hacer la historia, sino slo esperar a que se desarrolle, no escapa a ello el forjamiento del Estado moderno; basta con remontarnos al entroncamiento histrico que dio en definitiva el resultado de lo que conocemos hoy como Estado en estricto sentido. Es as que los tericos tozudos en someterse al busilis de un acontecimiento nos muestran que, hechos tales como: el agotamiento de las tierras de cultivo del feudo y la posterior hambruna, las guerras entre seoros y la prdida de podero de estos, la aparicin de la clase burguesa y la Peste negra son slo algunos de los hechos que determinaron la ascensin al poder de los reyes y el trastoque social e histrico del concepto feudal de lealtad por los de autoridad y obediencia, estos ltimos, caracteres propios del Estado-centralizado moderno en ciernes; es as que el siglo XVII se encargar de difuminar parte del vestigio del concepto de feudalismo, luego se enarbolar en la escena social el Estado monrquico absolutista, el mismo que luego de criticado fue desterrado, dando paso as al Estado liberal y consecuentemente al germen

del Estado de Derecho, el mismo que ser el quid de lo que hoy conocemos como Estado Constitucional en strictu sensu. A lo largo de este correlato nada prolijo, es entendible que vasta cantidad de doctrinarios aportaron para la configuracin terica y jurdica del Estado; anegar este tema no bastara con el presente trabajo, es por eso que se pretende focalizar en este breve estudio ciertas formas de Estado con relevancia en la vida moderna, precisamente: dilucidar algunos matices poco claros de ciertas instituciones constitucionales tales como son el Estado Unitario, el Estado Federal, el Estado Confederado y el Estado Regional, as como tambin distar conceptos entre lo que es Descentralizacin, Desconcentracin y Centralizacin. No se terminar este trabajo sin antes brindar una perspectiva de la forma del Estado peruano y el posible futuro de ste.

II.

DISTANCIAMIENTO TERICO ENTRE ESTADO

GOBIERNO

La evolucin terica de Estado que apreciamos desde Maquiavelo, hasta Loewenstein nos percata de la amplitud del mismo, irrisoria acaso resulta la voluntad de querer unificar posturas y tendencias doctrinarias respecto a la gama de conceptos que lleva consigo la propia definicin de Estado; sin embargo se ha conseguido llegar a un nivel de perfeccionamiento terico en el devenir histrico poltico y social que ha desembocado en la capacidad de distincin entre los elementos de lo que denominamos Estado y la separacin conceptual y prctica de lo que es Gobierno. Es as que entendemos que la sociedad polticamente organizada y autnoma que posee titularidad soberana, la cual a su vez ejerce el poder de manera abstracta y enmarca todos estos elementos bajo un sistema jurdico coactivo, el mismo que posee imperativos afines destinados a la unidad coexistencial de las personas, es aquello que denominamos Estado. El Gobierno, sin embargo, es aquel poder de naturaleza poltica que ejerce dominio sobre el territorio y control sobre la poblacin de un Estado, y es esta organizacin que ver expresada su actividad mediante un conjunto de rganos e instituciones, los cuales conducirn el destino de la Nacin organizada. En parfrasis y acudiendo a Alessandro Groppoli1, el Estado designa a una unidad poltica titular de la soberana; y el gobierno expresa al conjunto de rganos mediante los cuales se ejerce efectivamente dicho poder. Puede entenderse as al gobierno como la expresin fctica de la actividad estatal.

III.

VERTICALIDAD

HORIZONTALIDAD

DE LA

DIVISIN

DEL

PODER

La abstraccin jurdica realizada por la doctrina en atencin a la divisin del poder ha resultado beneficiosa para distinguir tanto las Formas de Estado y las Formas de Gobierno; as, precisamente, el derecho constitucional cuando ha de referirse a las relaciones existentes entre los
1

Groppoli, Alessandro. Doctrina del Estado. Miln, Guiffra, 1945.

poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) est adoptando la Divisin horizontal del poder es decir est manifestando las Formas de Gobierno de un Estado; por otro lado, cuando se pronuncia sobre la Divisin vertical del poder en atencin al territorio, se est aludiendo a las Formas de Estado. As tambin, cabe resaltar que referirse a regmenes polticos no es aludir a las formas de Estado sino a las formas de gobierno. Como se mencion, la naturaleza del presente trabajo es ensayar teora sobre las formas de Estado, es as que no nos ocuparemos por desarrollar las formas de gobierno.

IV.

FORMAS

DE

ESTADO

Sobre las formas de Estado se tiene el mismo trajinar terico; precisamente la doctrina peruana obsta de otras posturas de carcter constitucional2, en el sentido que el paradigma de clasificacin de las formas de Estado a nivel de la teora nacional es la siguiente: Estado unitario y Estado complejo; a decir de Georges Burdeau3, para el presente trabajo nos importarn las Formas jurdicas de Estado, concretamente las atinentes a la organizacin territorial del poder (o vertical), esto en contraste a las Formas polticas de Estado (Formas de Gobierno) que como vimos, son expresiones de los sistemas polticos que rigen un Estado. Para el presente trabajo nos respaldaremos de la divisin siguiente:

Estado Unitario: Strictu sensu / Desconcentrado / Descentralizado Estado Complejo: Confederado / Federal

4.1 EL ESTADO UNITARIO

Es concebido tericamente como la forma ms natural de configuracin de los tres elementos que componen a un Estado, el poder poltico tendr la afluencia de un nico centro de poder, la toma de decisiones es mondica en todo el territorio; el pueblo se encontrar bajo un nico rgimen constitucional, las relaciones sociales se enmarcarn dentro de leyes homogneas y los conflictos interindividuales se resolvern ante un mismo ente de administracin de justicia. El soporte social de un Estado unitario es la unidad nacional lo que lo convierte en un ente imposible de ser dividido en partes que merezcan por s mismas el nombre de Estado.

Tratadistas espaoles como Lucas Verd y Ferrando Bada, as como los italianos Virga y Ambrosini han conceptualizado a las formas jurdicas del Estado, segn donde se ubiquen los centros decisorios constituyentes y legislativos. 3 Burdeau, Georges. Institutions politiques et droit constitutionnel (Derecho constitucional e instituciones polticas) Traduccin de Ramn Falcn Tello. Madrid, Editora Nacional, 1981.

Hablar de centralizacin del poder como carcter predominante de esta forma de Estado no debe llevarnos a realizar la analoga con centralismo como poltica de gobierno, puesto que la primera se refiere a la proteccin y vigilancia que se realiza desde un nico rgano central, el cual desempear todas las atribuciones de gobierno para la manutencin estatal; mientras que la segunda se refiere a la mala puesta en escena y aglutinamiento de funciones que el Estado central se reserv y que por ende no supo responder a las exigencias de su poblacin, sea por motivos personales de quien detenta el poder o sea por la sobrecarga poblacional que acarrea el estancamiento y poca fluidez para la administracin polticasocial. Remitindonos a Javier Prez Royo4, histricamente el Estado unitario surge en contra de la monarqua absoluta. En puridad nace a travs de un proceso de concentracin y unificacin de los otrora poderes polticos intermedios, subordinados y dependientes del Antiguo Rgimen; sin embargo resulta curioso que la revolucin francesa haya resultado ms centralista que el absolutismo. En la actualidad, es difcil pensar en un Estado unitario puro o estricto, puesto que en la praxis es observable, o bien un grado de desconcentracin de funciones o bien una descentralizacin del poder; aunque si bien aquel tipo de Estado es inviable debido a la magnitud de las poblaciones, sin embargo podemos citar a pases como Ciudad del Vaticano y las Maldivas los cuales se amoldan a un tipo stricto de Estado unitario debido a la homogeneidad de su poblacin y a la reducida extensin territorial que poseen. Allan Brewer5 sostiene que los Estados unitarios tienden cada vez ms a descentralizarse, pero sin llegar al esquema ideal e inexistente del Federalismo clsico, caracterizado por la presencia de mltiples rganos constituyentes a nivel de las entidades federadas; y del otro lado, los Estados federales se han caracterizado por el desarrollo de un proceso de centralismo, que sin llegar a los extremos de un Estado unitario, ha estructurado un verdadero y nico poder constituyente, fundado en el principio de la descentralizacin poltica. En prurito, la modalidad terica de un Estado unitario en strictu sensu se rige por la relacin vertical, en extremo, de subordinacin; es as que se patentiza la supremaca exclusiva de la autoridad del poder estatal concentrado.

4.1.1 EL

FENMENO DEL

METACENTRALISMO

Lneas arriba hemos deslindado la diferencia poltica y jurdica de centralismo y centralizacin, que si bien es cierto, ambos trminos son susceptibles de liarse, caracteres comunes nos ayudarn a ver marcadas diferencias. Veamos, si bien ambos conceptos tienen el carcter de centro-periferia, en el centralismo slo se ver reflejado el
4 5

Prez Royo, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Madrid, Marcial Pons, 2000. Brewer Carias, Allan. El proceso de descentralizacin poltica en Amrica latina: la perspectiva federal, en Revista Iberoamericana de Administracin pblica. Madrid INAP, Julio Diciembre, 1998. N 1.

crecimiento del centro, en tanto se aprecia el estancamiento de la periferia; a nivel nacional, podemos ver el claro ejemplo de lo que ocurre y ms an apreciamos un fenmeno al que denominaremos Metacentralismo, el cual se traducir en que si bien la Capital ha funcionado como centro y las provincias como periferia; as tambin, en provincias las ciudades principales han funcionado como centro y las zonas rurales como periferia. As pues el centralismo es un fenmeno de organizacin de la vida en sociedad que se produce en el plano nacional, pero tambin en el plano regional y local.

4.1.2 DESCONCENTRACIN UNITARIO

EN STRICTU SENSU

DESCENTRALIZACIN. DESLINDE

CON EL

ESTADO

La doctrina constitucional moderna ha optado por colocar en los compartimentos del Estado unitario a las instituciones jurdicas de la Desconcentracin y Descentralizacin6. Polticamente, se funden los anteriores trminos y ambos son antpodas a lo que es el centralismo; sin embargo, jurdicamente, aquellos trminos difieren en su sema y marcan entre s diferencias conceptuales para la identificacin de un tipo de Estado. El Estado unitario desconcentrado se identificar por la atenuacin del poder central, dejando escapar de su propensin aglutinadora algunos tintes de poder; como bien afirma Luis Bustamante Belande7: La desconcentracin es una modalidad que se emplea para distribuir atribuciones y responsabilidades entre los diversos niveles que pertenecen a una misma organizacin, cuya instancia superior se reserva la jurisdiccin final. Los agentes de la administracin estatal devienen en mensajeros de las decisiones del poder central. Se aprecia una suerte de habilitacin competencial o una mengua de subordinacin intraorgnica. Si en el Estado unitario estricto se optaba por un dominio de facultades administrativas, stas se vern acotadas por la relacin supervisin-delegacin. Una de las ventajas de la desconcentracin del poder es que contribuye al descongestionamiento en la toma de decisiones, esto conlleva a soslayar los inconvenientes que en definitiva se presentarn en una administracin frondosa y verticalizada. Dentro de los lineamientos de esta figura, se ha postulado tericamente una divisin que responde con acierto a la praxis: la desconcentracin dinmica y la desconcentracin esttica, que segn Humberto Nogueira Alcal y Francisco Cumplido Cereceda8, la primera pone nfasis en el fenmeno plural de la traslacin de competencias, en tanto
6

Deseo resaltar que en el presente trabajo nos ocupamos por desarrollar el bagaje jurdico de las instituciones mostradas, as tambin como deslindar conceptos polticos y generar el marcaje. 7 Bustamante Belande, Luis. El gobierno regional. Fundacin Friedrich Ebert. Lima 1988. 8 Nogueira Alcal, Humberto y Cumplido Cereceda, Francisco. Derecho poltico. Introduccin a la poltica y Teora del Estado. Universidad Nacional Andrs Bello, Cuadernos universitarios. Caracas, 1990

que la segunda se interesa en el cuadro fijo y privilegiado de ciertas competencias. En resumidas cuentas, el objetivo que persigue el Estado unitario desconcentrado es procurar la fluidez del funcionamiento de los servicios pblicos que presta y procurar la vigilancia especializada del ente estatal. Hablar de individualidad poltica, jurdica y administrativa, traducidas en la sesin de competencia es referirse al Estado unitario descentralizado, este proceso de gran relevancia administrativa contribuye en la creacin de entes de derecho pblico; a esto Jean Dabin 9 indica que la traslacin de competencias del gobierno nuclear a un ente centralizado conlleve la posesin a ttulo propio de determinados atributos de la potestad pblica, que se ejerce por medio de autoridades elegidas democrticamente e independientes del poder central. Los nuevos entes de derecho pblico se encontrarn dotados de: autonoma poltica, administrativa y econmica. La autonoma poltica implanta la facultad de adoptar lineamientos, planeamientos y normas en los asuntos en los que tenga competencia, en otras palabras, ejerce atribuciones de un micro-gobierno. La autonoma administrativa dar pie a la auto-organizacin, as como la reglamentacin de servicios pblicos de su responsabilidad y la autonoma econmica brinda a estos entes la facultad de crear, recaudar y administrar sus ingresos propios, los mismos que elaborarn su presupuesto institucional; puede percibirse el aliviamiento de las responsabilidades del gobierno central, dejando a los rganos descentralizados enristrar la marcha de los servicios pblicos de orden local, departamental o regional, lo mismo que no indica desdn por la vigilancia realizada en el centro estadual de poder. Hans Kelsen10 sostiene la existencia dual de ordenamientos jurdicos, en donde coexisten las normas centrales que son vlidas para todo el territorio del Estado y las normas descentrales que slo imperan local o regionalmente; por eso le da importancia a la transferencia de competencias de carcter legislativo. En esencia, en el Estado unitario descentralizado se rompen los vnculos de dependencia jerrquica y se mantienen nicamente aquellos con carcter de tutela. Conceptos importantes resultan ser los remarcados, es por eso que nos remitiremos a Humberto Nogueira Alcal y Francisco Cumplido Cereceda11 para acotar los mbitos conceptuales de aquellos. La jerarqua es el vnculo que une a los servicios centralizados y desconcentrados. Otorga al rgano delegante el poder de dar rdenes permanentemente al rgano delegado. La tutela es el vnculo poltico por el cual una autoridad central otorga un poder de carcter residual y sealado por la ley a los agentes de entes descentralizados. Empero, mantiene una vigilia a efectos de proteger y salvaguardar el inters general. El ejercicio de la tutela se encamina a obtener un control vinculado a la legalidad de la actuacin del ente descentralizado.
9

Dabin, Jean. Doctrina general del Estado. Jus. Mxico, 1961. Kelsen, Hans. Teora general del Estado. Ed. Nacional. Mxico, 1965. 11 Nogueira Alcal, Humberto y Cumplido Cereceda, Francisco. Ob. Cit.
10

Entonces, podemos marcar el coto que separa a ambas figuras, por un lado la desconcentracin no es sino la delegacin de funciones y se halla muy sujeta a la subordinacin. Por otro lado la descentralizacin correspondera a la transferencia de competencias y funciones a un rgano de poder con autonoma residual, el cual se halla en plena coordinacin con el gobierno central y, claro est, bajo un control y tutela atenuados. Agotando este tema, puede tomarse la perspectiva de las figuras de la desconcentracin y descentralizacin como modos tcnico-jurdicos de acomodacin del Estado unitario, esto es resultado de las diversas exigencias sociales que exige la vida moderna.

4.1.3 INTENTOS

DE

DESCENTRALIZACIN PERUANA

Este acpite ha sido reservado para acercarnos de manera escueta al ter histrico de la descentralizacin en nuestro pas, y si hablamos de aquella, necesariamente nos adosaremos al concepto de centralismo. Elucidar el problema del centralismo en el Per es una tarea complicada, ameritara un trabajo extenso; sin embargo deseamos dejar con el siguiente pargrafo el nomen que bien podra definir a la tragedia de la historia peruana.

En casi todos los pueblos de Cerro de Pasco, y en casi toda la Repblica peruana, los mejores terrenos del pueblo son solares insultados por las malolientes lluvias de las necesidades pblicas. Esos terrenos son monumentos a la esperanza. La Municipalidad los reserva para prometidos, imaginarios edificios pblicos. Cada vez que el Prefecto o el Diputado prometen una escuela o una posta sanitaria, el optimismo de la Municipalidad reserva un terreno. El Ayuntamiento y el pueblo asisten a la solemne colocacin de la primera piedra de los edificios pblicos. Nunca se coloca la segunda. El ms modesto villorrio cuenta con docenas de primeras piedras: mercado, escuelas, postas mdicas, oficinas agropecuarias, avenidas imaginarias ofrecen su nica piedra al candor. El Per ntegro es una primera piedra.12

Preocupacin constante ha sido el problema poltico del centralismo, este problema que agobi desde los albores de la Repblica a los sectores menos favorecidos y olvidados del territorio peruano se enraza incluso en la actualidad, claro ejemplo es el metacentralismo, referido lneas atrs; sin embargo algunos gobiernos de turno intentaron solucionar este problema, pero en alusin a esa burda primera piedra, todo qued en el papel o en la mera intencin.

12

Fragmento extrado de la obra Redoble por Rancas de Manuel Scorza. Lima, Ed. 2003

La divisin poltica de la Repblica peruana carg desde sus inicios una fuerte herencia colonial. Los corregimientos en el Virreinato del Per hubo aproximadamente cien hasta ser desactivados en 1784 dieron origen a las provincias. Las ocho intendencias que reemplazaron a los corregimientos en los ltimos aos de la colonia, por su parte dieron lugar a la formacin de departamentos; iniciando la independencia constitucional con la Carta Magna de 1823, se estableci la presencia de una Junta Departamental en la capital de cada departamento, presidida por el Prefecto y compuesta por un vocal por cada provincia, ste ultimo elegido en la misma forma que los diputados, y siendo el Prefecto aquella autoridad nombrada en cada departamento, el cual que dependa polticamente del mismo Presidente de la Repblica. La Constitucin de 1828 no alter la propuesta ofrecida por la anterior Carta, sin embargo se le concedi algunas atribuciones ms a la Junta Departamental. Con las Constituciones siguientes se dejaron en stand by a las Juntas departamentales para ser retomadas con la Constitucin de 1856, pero se prefiri un desarrollo de carcter legislativo para las especificaciones de las atribuciones y responsabilidades de estas juntas. La Constitucin que naci bajo la sombra del caudillaje de Snchez Cerro, la misma que fue instilada con las ideas de sus predecesoras de 1856 y 1860, estableci los Consejos Departamentales cuyos miembros seran elegidos por votacin directa, con representacin de las minoras. Los mismos tenan como objetivo organizar, administrar y controlar aspectos como Instruccin, Sanidad, Agricultura, Ganadera, Obras pblicas (de carcter departamental), Industria, Minera, Trabajo y dems que se relacionen con las necesidades de sus circunscripciones. Se aprecia que aquella habilitacin competencial dada a esos nuevos organismos de derecho pblico (carcter aludido pargrafos atrs), fue tomando verdadera relevancia a lo largo del desarrollo constitucional, esto muestra el inters por enmendar el craso problema del centralismo; pero nosotros, porfiados en la idea expuesta con antelacin, afirmamos que esos intentos por desterrar ese oscuro abismo fueron crdulamente aquella grotesca primera piedra. El primer cambio importante pero no definitorio, fue el que trajo la Constitucin de 1979; se establecieron gobiernos regionales en todo el territorio nacional y es a fines de 1980 en que se eligieron a las autoridades regionales, exceptuando a la regin Lima Metropolitana. Aquellos gobiernos regionales tuvieron una efmera vida, ya que perduraron hasta 1992 (tras el golpe del 5 de abril) y fueron sustituidos por los CTAR (Consejos Transitorios de Administracin Regional) los cuales debieran existir hasta la dacin de una legislacin en materia de regionalizacin; se esper hasta la Constitucin de 1993 para su desarrollo, sin embargo, el Congreso de la dcada del 90 no dict normas que la Constitucin requera sobre gobiernos regionales y estos no pudieron existir hasta el ao 2002, momento en que se convocaron y realizaron elecciones regionales. Actualmente hay autoridades regionales en todo el pas, menos en Lima Metropolitana.

4.2 EL ESTADO COMPLEJO

La pluralidad de organizaciones poltico-jurdicas que se hallan extremadamente unidas, da luz al denominado Estado de estados o Estado complejo, dichas partes que lo componen son merecedoras de denominarse Estados, estos estn ligados por asuntos de inters recproco. Si bien el Estado complejo tiene, tericamente, manifestaciones diversas tales como: La Confederacin, el Estado Federal, el Estado libre asociado y contemporneamente el Estado Regional. El presente trabajo se abocar a detallar especficamente los caracteres principales tanto del Estado federal como del Estado Regional; lo cual no obsta que marquemos, a grosso modo, particularidades de las dems manifestaciones del Estado complejo.

4.2.1 EL ESTADO FEDERAL

Remitindonos a las races latinas de federalismo, encontraremos que la voz foedus haca referencia a pacto, alianza o tratado; empero, si deseamos hallar el hito en que fue acuado el trmino Estado federal, hemos de dirigirnos a la segunda mitad de la centuria decimonnica, pues con el trmino teutn Bundesstaat se erigi constitucionalmente dicho concepto. La pionera experiencia norteamericana nos indica que al no encontrar una frmula de organizacin estatal distinta a las clsicas del Estado unitario y Estado confederado, se opt por una combinacin, y el sustento terico de esta idea eclctica tuvo respaldo en las ideas de avanzada que propona El Federalista, que fue una serie publicaciones a modo de ensayo dirigidas por James Madison, Alexander Hamilton y John Jay; en las referidas divulgaciones de corte terico-poltico se expuso en alguna oportunidad que La Constitucin propuesta no es estrictamente una Constitucin con Estado unitario ni con Estado confederacional, sino una combinacin, un acomodamiento de ambas13. Las vicisitudes polticas que dieron lugar al advenimiento de esta forma de Estado, provinieron por la va de comunidades polticas independientes que se asocian para constituir un cuerpo poltico federado, como es el caso de los Estado Unidos; sin embargo, es apreciable que dicha frmula haya sido asumida por la va de la reestructuracin de Estados, antes unitarios, como Mxico y la Federacin Rusa. Se indica que el nacimiento de un Estado federal responde a un abanico de factores que pueden ser: contigidad espacial, motivos econmicos, sociales y es de suma importancia el factor de necesidad de defensa comn, este ltimo carcter se engarza apropiadamente en la actual necesidad de concordacin econmica a la que se ven impelidos los Estados conformados por esta divisin vertical del poder. Esa dialctica de unidad y diversidad que compone a un Estado federal presenta tal como aduce Manuel Garca Pelayo14 tres tipos de relacin jurdica: relaciones de coordinacin, relaciones de supraordinacin y subordinacin, y las relaciones de inodinacin.
13

Hamilton, Alexander y otros. El Federalista. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1974 14 Garca Pelayo, Manuel. Derecho Constitucional comparado. Ed. Alianza. Madrid, 1984

Las relaciones de coordinacin indican que las funciones estatales sean cumplidas por la accin concertada del gobierno federal y de los gobiernos seccionales. Luego, hablar de la supremaca del gobierno federal sobre los gobiernos seccionales es remitirnos a las relaciones de supraordinacin y subordinacin, lo cual acarrear la supremaca de la Constitucin federal, la supremaca del derecho federal y la supremaca jurisdiccional de la Corte Suprema federal. Por ltimo, hablar de relaciones de inordinacin es referirse a la participacin de los estados miembros como personalidades autnomas en la formacin de la voluntad federal y en el proceso de reforma constitucional. Ahora bien, al presentar el Federalismo una multiplicacin de los estratos de decisin poltica, la democracia se convierte como aquella divisin horizontal del poder que se engarzara a la consecucin de objetivos mejor elaborados; a esto se aade la variedad de autoridades y la no concentracin del ejercicio de poder en una sola entidad. Todo lo antes referido encuentra su quid principalmente en dos principios rectores, los cuales han sido tericamente postulados por Juan Ferrando Bada15, as como por Carl J. Friedrich16; tenemos as el Principio de Autonoma, el cual estima que los Estados conservan una amplia libertad en la gestin de sus asuntos, que desde el punto de vista poltico, proporciona al Estado miembro su carcter estatal; por otro lado, el Principio de Participacin aduce que los Estados que forman parte de la federacin asumen como propias las decisiones que adopta el Estado federal. Es as que podemos indicar que los Estados miembros o seccionales gozan de autonoma legislativa y constitucional por lo que comparten soberana con el Estado federal, los estados seccionales encuentran sus lmites en la Constitucin federal, por lo tanto la autonoma constitucional de los Estados federados no es total. Concluimos con la idea que el Estado federal es una forma de descentralizacin de avanzada, caracterizada por la frmula dictoma de autonoma-participacin.

4.2.2 DISIMILITUDES

ENTRE

ESTADO CONFEDERADO

ESTADO FEDERAL

La exposicin de Juan Ferrando Bada17 respecto a las diferencias entre las formas de Estado aludidas en este pargrafo hace que extraigamos los nomen rectores que nos posibilitan dividir los compartimentos estancos de aquellas. As tenemos que a partir de la soberana, el imperium, la posibilidad de secesin y la nacionalidad encontraremos las principales diferencias. Respecto a la soberana, en la Confederacin, los Estados miembros no perdern sus personalidades independientes, en cambio el Estado federal es el nico sujeto derecho internacional y slo los estados seccionales gozarn de autonoma.
15

Ferrando Bada, Juan. El Estado Unitario, el Federal y el Estado Regional. Madrid, 1978. 16 Friedrich, Carl J. Constitutional Government and democracy. Harvard University. 1950; citado por Jos Luis Mirete Navarro en Anales de Derecho. Universidad de Murcia. 1990. 17 Ferrando Bada, Juan. Ob. cit.

Otra marcada diferencia se encuentra en el imperium que presentan los miembros de la Confederacin para someterse ellos mismo a sus decisiones; empero, en el Estado federal, es el gobierno nacional el que tiene el imperio sobre las comunidades polticas seccionales, claro est, enmarcado en la Constitucin consensualmente aceptada. Otro tem de apuntar es el referido a la posibilidad de secesin, siendo as, en la Confederacin, sus miembros tienen capacidad para dirimir por ellos mismos su nimo secesionista y apartarse de la alianza; en cambio, el Estado federado carece de dicha prerrogativa secesionista, pues ningn Estado miembro puede apartarse ni resistirse al poder ejercido por el gobierno federal. Por ltimo, la nacionalidad entendida como aquel hecho social de relacin, aquella solidaridad efectiva de existencia de intereses y de sentimientos, junto a una reciprocidad de derechos y deberes18 se conservar en la Confederacin, en cambio la nacionalidad monista es el carcter que evidencia a contraparte el Estado federal.

4.2.3 EL ESTADO REGIONAL

Fueron las doctrinas espaola e italiana las que acuaron a la teora constitucional el trmino de Estado Regional, precisamente Gaspare Ambrosini19 fue el promotor de dicha denominacin, l considera a las regiones como comunidades naturales con una serie de valores tnicos, culturales, econmicos, histricos, lingsticos, etc. Que confluyen a la formacin del Bien comn del Estado. Sin embargo, estas comunidades al irse afianzando, provocarn una firmeza situacional autnoma, frente al poder central. Acercarnos a la naturaleza jurdica de Regin ameritar remitirnos a la conceptualizacin ms aceptada emitida por Pietro Virga20, l entiende la naturaleza jurdica de regin como una entidad dotada de personalidad jurdica; con poderes, derechos y deberes propios, de naturaleza pblica, es decir que tiene como finalidad la satisfaccin del inters pblico de sus habitantes; que cuenta con un territorio que forma parte del territorio estatal y que asimismo puede funcionar como circunscripcin administrativa estatal para aquellas materias que no estn bajo la competencia regional, y fundamentalmente se encuentra dotada de autonoma legislativa. El sustento constitucional del Estado regional es observable en la Constitucin de la Espaa republicana de 1931, la cual influenciar determinantemente a la Constitucin italiana, y es a partir de este movimiento que aparecern en la palestra doctrinal discusiones de corte terico atinentes al concepto de Estado regional; es as que podemos citar a Lucas Verd21, el cual indica que el Estado regional no es un Estado compuesto, sino unitario, caracterizado por una estructura muy descentralizada; por su parte Ferrando Bada22 estima bien que el Estado
18

Definicin de nacionalidad de la Corte Internacional de Justicia, extrado de los apuntes de clase del curso de Derecho Constitucional. UNSA, 2008. 19 Ambrosini, Gaspare. Autonoma regionale e federalismo, Roma, 1949. 20 Virga, Pietro, Diritto Constituzionale. Ed. Giuffr. Miln, 1948. 21 Lucas Verd, Pablo. Curso de Derecho Poltico, Vol. IV. Ed. Tecnos. Madrid, 1984 22 Ferrando Bada, Juan. Ob. Cit.

regional tiene una estructura similar al Estado federal, salvo que existe un solo ordenamiento constitucional, un nico poder constituyente y titular de autonoma constitucional, pero pluralidad de fuentes legislativas de igual naturaleza. Las ideas anteriores nos permitirn realizar una suerte de distingo de relevancia constitucional, con el cual debera partirse, es as que las unidades regionales que presente un Estado regional no pueden ser consideradas como entidades de naturaleza constitucional (no tienen Constitucin), sino que el legislador les concede un relieve constitucional. Es decir, una cosa es la relevancia constitucional de la regin y otra, su naturaleza constitucional23. La generacin de conceptos y teora en torno a encontrar una adaptacin prctica del Estado regional, ha encontrado la presencia de dos principios que identifican a esta forma de organizacin estadual, as la Unidad del Estado, de su territorio, con una sola soberana (la del Estado central); y Autonoma, que dentro del marco superior del Estado central se reconoce la existencia de comunidades autnomas24 con amplia libertad normativa, administrativa, poltica-participativa, etc.

V.

EL ESTADO PERUANO

Y LA

REGIONALIZACIN

Extrajo del bolsillo del saco una banderita peruana y en cada franja un sol radiante bien dibujado diciendo que sta tiene que ser la futura bandera del Per descentralizado, nor-Per capital Trujillo, centro-Per capital Lima, sur-Per capital Arequipa25

En el Per, precisamente en Arequipa, a inicios del siglo XX, se escucharon voces regionalistas, federalistas y descentralistas, tal vez, mucho antes de verse positivizadas en normas constitucionales europeas; uno de los pensadores y precursores de estos ditirmbicos debates fue el tribuno arequipeo Francisco Mostajo26, dejando constancia de ello en el semanario El Ariete de fecha 14 de agosto de 1917, ser el primero que invoc al pie del Misti el regionalismo. Podemos tambin citar a Valdelomar, quien se agazapaba bajo el centralismo tradicional y que con tinte literario y egocntrico afirmaba: El Per es Lima, Lima es el Jirn de la Unin, el Jirn de la Unin es el Palais Concert y el Palais Concert soy yo. Ms all, el
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Mirete Navarro, Jos Luis. Anales de Derecho Federalismo y Regionalismo. Universidad de Murcia. Nm. 10. Espaa, 1990. 24 Trmino recogido de la Constitucin espaola de 1978. 25 Cfr. Sacca, Vctor Ral. Descentralismo, Regionalismo y Federalismo en Francisco Mostajo. Fragmento extrado de la Conferencia magistral que realizara el exrector de la UNSA Dr. Javier Mayorga, por los sucesos del movimiento sanchezcerrista del 30 en Arequipa. 26 Es en el Semanario La Federacin, en donde Mostajo har una diferencia conceptual, del Regionalismo dice que no es un sistema, ni es una doctrina, es un sentimiento; de la Descentralizacin, que es una forma de organizacin administrativa y de la Federacin, que es una forma de organizacin poltica.

intelectual y autodidacta por excelencia Jos Carlos Maritegui en su obra mxima 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana atacaba al federalismo porque lo entenda como expresin de latifundistas y gamonales de la sierra. No es necesario hacer prolijo el anterior prrafo, puesto que la idea se haya enmarcada: El Per desde los albores del siglo pasado presentar postulados para una nueva forma organizativa del Estado peruano, quizs, todo ello acarreado por la etiqueta del centralismo que a puntos escabrosos lleg en algn momento la realidad social peruana. Las primeras intentonas constitucionales sobre la regionalizacin del pas, tuvieron en la suprema Carta de 1920 la creacin de las legislaturas regionales, que eran una especie de asambleas deliberativas que tomaban acuerdos para sus respectivas regiones y las sometan al Poder Ejecutivo para su cumplimiento, con lo cual la deliberacin era descentralizada, pero la ejecucin se mantena en el Gobierno nacional Luego de los intentos de corte descentralista que ha presenciado el derrotero histrico peruano, tenemos hoy en da una suerte de Estado descentralista con miras a convertirse en un Estado regional, es as, que el Per est constituido por regiones, departamentos, provincias y distritos, como divisin poltico-geogrfica y con tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, cada uno de los cuales es autnomo poltica y administrativamente en sus respectivas jurisdicciones, debido a que tanto el Gobierno intermedio o Regional es elegido por el pueblo y adems tiene la facultad de promulgar normas con rango de Ley y lo mismo sucede con los Gobiernos Locales, los ms inmediatos a la poblacin, que igualmente son elegidos democrticamente y que pueden emitir Ordenanzas que poseen el rango del Ley. Todo este parsimonioso proceso descentralista-regional del Estado peruano tuvo su preludio en la Ley de Bases de Descentralizacin promulgada en julio de 2002, la referida norma esgrima cuatro etapas para la consecucin de dicho proceso: Preparacin del Proceso, Conformacin de las Regiones, Transferencia de las competencias sectoriales sin incluir a las de salud y educacin y Transferencia de las competencias de salud y educacin. Paralela a esta Ley, se promulg en el mismo mes la Ley de Demarcacin territorial, que estimaba plazos para hacer posible la delimitacin de las circunscripciones distritales, provinciales y departamentales. Actualmente en el Per, existen Gobiernos regionales que funcionan en las actuales circunscripciones departamentales luego del fallido referndum de 2005 para la conformacin de bloques regionales. Aquellas regiones que deberan formarse entre departamentos, consideramos, no es la manera ms apropiada para la obtencin de un genuino Estado regional, puesto que, como hicimos referencia pargrafos atrs, aquel tipo de Estado se caracteriza por la concrecin de pueblos homlogamente culturales e histricos, cosa que no es apreciable en algunos departamentos y tal vez en muchas provincias, ya que su mesologa bsica es tan diferida que hara imposible la unin de estos grupos humanos. Si bien parece cernirse sobre la prctica que aquel proceso regional al que se desea llegar presenta serias dificultades, no podemos desvirtuar dicho avance, ya que nos hallamos en una de las etapas (no en una de las

que alude la Ley de Bases de Descentralizacin) sino en una real etapa de Descentralizacin poltica, pues, esta forma es aplicada por Estados que transfieren ciertas competencias a micro-estructuras de base local o regional; aqu las autoridades adquieren importancia poltica en razn a un mecanismo calificado de designacin, o bien como indica Vctor Garca Toma27: En la descentralizacin territorial poltica aparecen aspectos tales como la autonormatividad espacial particularizada, la autocefala o capacidad para que los pobladores de dicho entorno elijan y designen a sus autoridades, la capacidad para la posesin de recursos econmicos propios y la libre disposicin de los mismos, la materialidad gubernativa o facultades de legislacin, ejecucin y jurisdiccin administrativa, y la garanta poltica del reconocimiento al autogobierno siempre que este se ejerza dentro del marco de la Constitucin y las leyes nacionales referidas a la trasferencia de competencias. Actualmente hay autoridades regionales en todo el pas, menos en Lima Metropolitana, estos gobiernos son regionales, pero han sido elegidos en los departamentos y en la provincia constitucional del Callo. La razn de ello, como indica Marcial Rubio 28, es que el proceso de constitucin de regiones, integrando diversos departamentos o partes de departamentos, es muy complejo socialmente hablando, y el Estado prefiere ir paso a paso, estableciendo las bases de la regionalizacin para, luego, ir construyendo regiones de mayor tamao que los departamentos. El objetivo final de crear regiones en el Per, es que tengan el tamao y la conciencia de unidad suficientes como para ser unidades geogrficas con una economa desarrollada, a tal grado que se puedan sostener por s mismas; como indicamos, esta es tarea difcil, pero a la par presenta un desafo poltico-social para el Per que es el de avanzar progresivamente para que todas las regiones tengan un mnimo razonable de actividad econmica, focalizando y explotando sus ventajas comparativas, para el desarrollo uniforme en todas las reas de desarrollo humano, siempre tendente a un nivel y calidad de vida altos; el proceso est en marcha, pues la descentralizacin es el punto de partida y la regionalizacin el objetivo inmediato y el obsequio social del futuro.

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Garca Toma, Vctor. Teora del Estado y Derecho Constitucional. Palestra Editores. Lima, 2005. 28 Rubio Correa, Marcial Antonio. Organizacin del Estado, en Enciclopedia temtica del Per. Ed. El Comercio. Lima, 2004.