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CAP{TULO 2 Institucionalidad del sector publico INTRODUCCION E] sector ptiblico de la economia mexicana est4 normado por un conjunto de leyes que jerarquicamente parten de la Constitucién, la Ley Organica de la Administracién Publica Federal y un grupo de leyes que le confieren ins- titucionalidad a las distintas funciones y organismos del sector ptblico. La institucionalidad esta inserta en’el sistema polftico, que define la forma de organizacion y la estructura institucional del gobierno. Estas caracteristi- cas determinan las restricciones, capacidades y atributos del sector ptiblico en los asuntos de su competencia y, particularmente, en el disefio y aplica- cién de politicas ptiblicas. Las instituciones son el resultado de una eleccién de los agentes econé- micos, incluido el gobierno. Las instituciones definen la autoridad formal entre las diferentes partes que constituyen al gobierno. Ademas, fijan las re- glas del juego escritas para el intercambio entre los distintos actores: presi- dente, gabinete, Congreso, partidos politicos y grupos de interés. Las insti- tuciones influyen en las miles de pequefias decisiones que el sector puiblico toma todos los dias. Diferentes acuerdos institucionales afectan de modo distinto a los agen- tes dependiendo del modo como estos acuerdos los favorezcan o desfavo- rezcan. Estas diferencias son muy importantes para las decisiones politicas cuando los agentes que resultan favorecidos tienen puntos de vista muy di- ferentes de los que resultan desfavorecidos. Cuando no existen diferencias a favor o en contra de ningun grupo los arreglos institucionales son neu- trales a las decisiones politicas, ciertamente esto ultimo dificilmente ocurre en la realidad. Instituciones =—>» Sector publico =—>) Sector privado Las instituciones deberian favorecer a todos los grupos, lo cual rara vez es posible. En la practica, las instituciones perjudican a unos grupos y fa- vorecen a otros, ademas, las instituciones no siempre son disefiadas para 48 2. INSTITUCIONALIDAD DEL SECTOR PUBLICO 49 favorecer a todos por igual, porque si las reglas fuesen disefiadas limpia- mente, esto perjudicaria a las personas que podrfan obtener beneficios. Las estructuras de poder existentes influyen decisivamente en el tipo de reglas que se fijen. Por ejemplo, los grupos mejor organizados, con mas recursos financieros y con mayor influencia en los medios de comunicacién pueden inclinar el disefio de las reglas en una direccién que no es justa para todos los participantes en el proceso politico. MARCO CONSTITUCIONAL DEL SECTOR PUBLICO En este capitulo nos referimos a los aspectdés mas generales de la institu- cionalidad y organizacién del sector publico. En las siguientes partes se abordara con mayor detalle algunas de sus peculiaridades y especificida- des. La economia mexicana se ha desenvuelto en el contexto de una econo- mia de mercado, pero con participacién significativa del sector publico.* En efecto, la Constituci6n mexicana mandata al Estado a dirigir el desa- rrollo econémico de la nacién, a fomentar el crecimiento econdémico y el empleo, y a promover una justa distribucién de la riqueza. Al Estado, ade- mis, se le asignan las siguientes funciones: » La planeacién, coordinacién y orientaci6n de la actividad econémica. » E] fomento de la actividad econémica en el marco de una economia de mercado. » El logro de la justicia social. De acuerdo con la Constitucién el sistema econémico es mixto con rec- toria del Estado. La economfa es mixta porque coexisten derechos de pro- Piedad publica, privada y social que determinan la existencia de lés.secto- res de la economfa. Ademas se establecen las formas de propiedad: privada, publica y social. Los articulos 25 y 26 constitucionales establecen cudles son las obliga- ciones del Estado en la conduccién de la economfa nacional. El articulo 25 constitucional establece la rectorfa del Estado sobre el de- sarrollo nacional: ! Miguel de la Madrid ha escrito sobre este aspecto que la “Constitucién mexicana vigente €s.una clara manifestaci6n del Estado social de derecho y, por ende, del constitucionalismo so- cial, Nuestra ley fundamental contiene las normas basicas del sistema econémico, y rige en €sta materia las facultades de los poderes federal, locales y municipales. De igual manera, de- termina las facultades en materia econdémica de los poderes constituidos: del Ejecutivo, del Le- Bislativo y del Judicial”; Miguel de la Madrid Hurtado, “El régimen constitucional de la eco- nomfa mexicana”, en Ensayos conmemorativos del septuagésimo quinto aniversario de la Constitucién de 1917, Instituto de Investigaciones Juridicas, UNAM, 1992, p. 466. 50 |, SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA Principales principios normativos del sector publico Las tareas de las instituciones puiblicas son decididas por los politicos, pero eje- cutadas por los burdcratas para satisfacer el modelo de elecci6n racional en la toma de decisiones. La administracién est4 basada en reglas escritas y tiende a realizarse en una or- ganizacién burocratica que es el corazén de la administracién publica moderna. Las tareas puiblicas son organizadas para mantener la continuidad, sobre la base de reglas de gobernacién claramente establecidas: Las reglas bajo las cuales se conducen los asuntos del sector piblico son téc- nicas y legales. En ambos casos son conducidas por personal administrativo en- trenado. %, Las tareas son divididas en distintas esferas especializadas, que cumplen con los requisitos de ser sancionables y ejecutables por las autoridades correspondientes. Las tareas y los administradores estan organizados de acuerdo con una es- tructura jerarquica, los mecanismos de control y el Gumplimiento de metas de- ben estar especificados en un documento escrito. Ceteris paribus existe preferen- cia por la centralizacion administrativa para aprovechar economias de escala y abaratar los costos de informacién. Los recursos de los cuales dispone la organizacién burocratica del sector pu blico deben estar diferenciados de los recursos de los funcionarios como indivi- duos. Ello evita practicas patrimonialistas. Los responsables de la administracién publica no pueden apropiarse de los re- cursos de las dependencias que administran para su uso personal, aun se justifi- que social o politicamente. Los empleados piblicos deberdn orientarse por el principio de servicio publi- co y el desarrollo de su vocacion hacia la funcién publica. El cumplimiento del deber esta contenido en las normas de la administracion publica. En el sector publico no existe un interés dominante, que no sea el interés’ pu- blico, que fija los limites a los intereses egofstas de los funcionarios. [Jan-Erik Lane, The public sector. Concepts, models and approaches, Sage Publications, 1993, pp.2y 3] (...] para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanfa de la na- cién y su régimen democratico y que mediante el fomento del crecimiento y el empleo y una mas justa distribucién del ingreso y la riqueza permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales [... ] El Estado planeard, conducira, coordinaré y orientaré la actividad econ6- mica nacional, y llevara a cabo la regulacién y fomento de las actividades que de- mande el interés general. Por su parte, el articulo 26 constitucional fija la planeacién democratica de la vida nacional: El Estado organizar4 un sistema de planeacién democratica del desarrollo na- cional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economia para la independencia y la democratizacién, politica, social y cul-

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