Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
6, abril-junio 2007
ALGUNAS REFLEXIONES EN TORNO AL AMPARO ELECTORAL Y LOS MECANISMOS PREVISTOS PARA ASEGURAR LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS EMITIDAS EN ESTOS CASOS POR LOS JUECES CONSTITUCIONALES A propsito de la sentencia del Tribunal Constitucional que declara inconstitucional la Ley N 28642 Por Christian Donayre Montesinos Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Profesor Asociado de la Academia de la Magistratura.
I.
Con fecha 19 de junio de 2007, el Tribunal Constitucional, al resolver el Expediente N 00007-2007-PI/TC, declar inconstitucional el artculo nico de la Ley N 28642. Esta Ley, publicada el 8 de diciembre de 2005, modific el inciso 8 del artculo 5 del Cdigo Procesal Constitucional, buscando impedir en buena cuenta que se inicie un proceso de amparo contra aquellas resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones que se consideren lesivas de los derechos fundamentales en general y la tutela procesal efectiva en particular. Luego del pronunciamiento del Tribunal Constitucional peruano, uno de los temas que motiva una especial reflexin es el relativo a la ejecucin de las sentencias que emitan los jueces constitucionales a propsito de lo que se ha denominado un amparo electoral. Y es que no estamos ante una materia de fcil solucin, ni mucho menos que no suponga alguna resistencia por parte de ciertas autoridades que consideran, que lo resuelto por el mximo intrprete de la Constitucin, contraviene lo dispuesto expresamente en el mismo texto constitucional o que suponga una lesin a su autonoma funcional. Es en ese escenario que se enmarca la elaboracin del presente trabajo, el mismo que busca, a partir de los antecedentes del amparo electoral en el Per y los argumentos a favor de su procedencia, brindarle al lector algunas pautas a fin de enfrentar la problemtica de la ejecucin de las sentencias constitucionales emitidas como consecuencia de un amparo iniciado contra aquellas resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones que se reputen violatorias de los derechos fundamentales.
La Constitucin de 1993 en los artculos 142 y 181, en un afn de privilegiar la seguridad jurdica de los procesos electorales, consagra lo que se ha denominado la irrevisabilidad de las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones. En efecto, el artculo 142 establece que no son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, y el artculo 181 seala textualmente que en materias electorales, de referndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva y no son revisables, culminando dicho artculo con la indicacin de que contra ellas no procede recurso alguno. Si bien en un inicio lo dispuesto literalmente en ambos preceptos constitucionales fue asumido a rajatabla, es decir, se negaba la posibilidad de iniciar un proceso judicial contra lo resuelto por el Jurado Nacional de Elecciones, el Tribunal Constitucional en un pronunciamiento de indudable relevancia, no slo por el cambio que supuso en lo que haba sido la interpretacin de los citados artculos de la Constitucin, sino por las consecuencias de su decisin, opt por admitir la procedencia del amparo contra aquellas decisiones del Jurado Nacional de Elecciones que lesionen el debido proceso o la tutela jurisdiccional efectiva. Y es que, as como se admiti tiempo despus de la entrada en vigencia de la Constitucin de 1993 y bajo una nueva interpretacin de la parte final del inciso 2 del artculo 200 del texto constitucional, la posibilidad de iniciar un amparo contra resoluciones judiciales cuando stas se emitan dentro de un proceso susceptible de ser calificado como irregular, esto es, lesivo del derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, igualmente y bajo una consideracin hasta cierto punto similar, se habilit la procedencia del amparo contra aquellas decisiones del mximo tribunal en lo electoral. El pronunciamiento al cual hacemos referencia es el recado en el caso Juan Genaro Espino Espino (Expediente N 2366-2003-AA/TC), con sentencia de fecha 6 de abril de 2004 y publicada el 7 del mismo mes y ao. En dicha ocasin el supremo intrprete de nuestra Constitucin sostuvo lo siguiente: Este Tribunal, por consiguiente, debe enfatizar, al igual como lo hiciera respecto de las resoluciones emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura en el Exp. N 2409-2002-AA/TC (Caso Gonzales Ros) y la posibilidad de un control jurisdiccional sobre ellas, que no cabe invocar la existencia de campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucional, so pretexto de que la Constitucin confiere una suerte de proteccin especial a determinadas resoluciones emitidas por parte de
Gaceta del Tribunal Constitucional N. 6, abril-junio 2007 determinados organismos electorales. En efecto, aun cuando de los artculos 142 y 181 de la Norma Fundamental, se desprende que en materia electoral no cabe revisin judicial de las resoluciones emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones, y que tal organismo representa la ltima instancia en el asunto, dicho criterio slo puede considerarse como vlido en tanto y en cuanto se trate de funciones ejercidas en forma debida o, lo que es lo mismo, compatibles con el cuadro de valores materiales reconocido por la misma Constitucin. Como es evidente, si la funcin electoral se ejerce en una forma que resulta intolerable para la vigencia de los derechos fundamentales o quebrante los principios esenciales que informan el ordenamiento constitucional, no slo resulta legtimo sino plenamente necesario el control constitucional, especialmente cuando ste resulta viable en mecanismos como el amparo.
Es entonces como consecuencia de este pronunciamiento que se admite la procedencia del amparo contra aquellas decisiones del Jurado Nacional de Elecciones emitidas en un proceso irregular, lo que con posterioridad, adems, sera recogido en el inciso 8 del artculo 5 del Cdigo Procesal Constitucional. As, la Ley N 28237, en su texto original, estableca este supuesto dentro de las causales de improcedencia y en los siguientes trminos:
Artculo 5.- Causales de improcedencia No proceden los procesos constitucionales cuando: (...) 8. Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza jurisdiccional o cuando siendo jurisdiccionales violen la tutela procesal efectiva. Tampoco procede contra las resoluciones de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil si pueden ser revisadas por el Jurado Nacional de Elecciones.
Ahora bien, las principales resistencias respecto de admitir o no el amparo electoral en el Per aparecen por parte del Jurado Nacional de Elecciones y, es por ello que frente a la previsin normativa recogida en el Cdigo Procesal Constitucional, decidi acudir al Congreso de la Repblica para que sea ste el que modifique aquel inciso 8 del artculo 5 de la Ley N 28237, de cara a cerrar la puerta a la posibilidad de iniciar un proceso de amparo contra las decisiones de dicho tribunal electoral. As, en setiembre de 2005, el Jurado Nacional de Elecciones present un proyecto de ley que estableca a saber lo siguiente:
Gaceta del Tribunal Constitucional N. 6, abril-junio 2007 8. Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones. ().
En el nterin del trmite legislativo correspondiente, el Tribunal Constitucional vena conociendo precisamente de un caso relativo a un amparo electoral, nos referimos al caso Pedro Andrs Lizana Puelles (Expediente N 5854-2005-PA/TC). El supremo intrprete de nuestra Constitucin aprovechar entonces esta oportunidad para, en aplicacin del artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, establecer la procedencia del amparo electoral con calidad de precedente vinculante y as, de esa manera, obligar a todos los poderes pblicos a admitir que es posible iniciar un proceso de amparo contra aquellas resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones que violen derechos fundamentales como el debido proceso y/o la tutela jurisdiccional efectiva. En ese orden de ideas, en su sentencia de fecha 8 de noviembre de 2005 el Tribunal Constitucional seal lo siguiente:
En tal sentido, sin perjuicio de lo que luego se sostendr, llegado a este punto, el Tribunal Constitucional se encuentra en condiciones de afirmar que toda interpretacin de los artculos 142 y 181 de la Constitucin que realice un poder pblico, en el sentido de considerar que una resolucin del JNE que afecta derechos fundamentales, se encuentra exenta de control constitucional a travs del proceso constitucional de amparo, es una interpretacin inconstitucional. Consecuentemente, toda vez que el JNE emita una resolucin que vulnere los derechos fundamentales, la demanda de amparo planteada en su contra resultar plenamente procedente. En aplicacin del artculo VII del Ttulo Preliminar del CPConst., este criterio normativo constituye precedente vinculante para todos los poderes pblicos. Todo juez y tribunal de la Repblica -sea que realice funciones estrictamente jurisdiccionales o materialmente jurisdiccionales-, se encuentra vinculado por este criterio, bajo responsabilidad (artculo VI del Ttulo Preliminar del CPConst. y Primera Disposicin Final de la LOTC).
Muy a despecho del proyecto de ley presentado por el Jurado Nacional de Elecciones, el Congreso de la Repblica terminara aprobando una frmula legal diferente a la planteada por el citado organismo constitucional, aunque con consecuencias bastante similares. En efecto, el 8 de diciembre de 2005 se public la Ley N 28642, la misma que, como indicamos en la parte introductoria de este trabajo, pretenda cerrar la puerta al amparo electoral en el Per. La modificacin introducida al inciso 8 del artculo 5 del Cdigo Procesal Constitucional estableci lo siguiente:
A criterio de este Tribunal al considerar aplicable la referida ley al caso, la Sala debi tener presente, cuando menos, lo siguiente: a) La procedencia de las demandas de amparo contra las resoluciones del JNE que violen derechos fundamentales no deriva de lo que una norma infraconstitucional pueda determinar, sino de una adecuada interpretacin de la propia Constitucin del Estado. b) Cuando el artculo 138 de la Constitucin dispone que de existir una incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera, no otorga una facultad a la judicatura, sino que le impone un deber, de modo tal que su fidelidad a la ley se desvanece cuando sta resulta contraria a los principios, valores y/o derechos constitucionales.
Gaceta del Tribunal Constitucional N. 6, abril-junio 2007 c) Entre el Poder Legislativo y el Poder Jurisdiccional no existe una relacin de jerarqua a favor del primer; se trata de dos poderes de idntico rango, con competencias separadas pero complementarias, al servicio de la Constitucin; una interpretacin distinta hara sucumbir el principio de supremaca constitucional, reinstitucionalizando el de soberana parlamentaria, y negando, en consecuencia, los fundamentos mismos del Estado Constitucional.
Hasta aqu, sin embargo, an se encontraba vigente la modificacin introducida por el Congreso de la Repblica al Cdigo Procesal Constitucional, en el sentido de impedir la procedencia del amparo electoral. Se haca necesario entonces expulsar del ordenamiento jurdico el artculo nico de la Ley N 28642. El Colegio de Abogados del Callo interpuso entonces una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N 28642, la misma que, como adelantamos, fue declarada fundada por el Tribunal Constitucional (Expediente N 00007-2007-PI/TC), eliminando as cualquier resquicio de duda que poda llevar a un juez a declarar improcedente un amparo electoral en nuestro pas. Ahora bien, como lo hemos sostenido en anteriores ocasiones, nosotros nos inclinamos por la procedencia del amparo electoral, sin embargo somos conscientes de las complicaciones que esto puede generar sobre todo frente al principio de seguridad jurdica que inspira el desarrollo de un proceso electoral y de las dificultades que se pueden presentar en la ejecucin de las sentencias emitidas en estos casos, tal como luego tendremos oportunidad de comprobar. Veamos entonces de inmediato cules son aquellas razones que nos llevan a respaldar la lnea jurisprudencial establecida por el Tribunal Constitucional y cules seran algunos de los recaudos que, a su vez, no debieran dejarse de lado a fin de evitar menoscabar el principio de seguridad jurdica, cuya vigencia se hace tambin necesaria para la adecuada consecucin del proceso electoral. III. ENTRE EL AMPARO ELECTORAL Y EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURDICA DE LOS PROCESOS ELECTORALES
La posibilidad de iniciar un proceso de amparo contra decisiones del Jurado Nacional de Elecciones que violan los derechos fundamentales encuentra sustento en mltiples razones que pasaremos a explicar enseguida. No obstante, tambin es cierto que aceptar el amparo electoral sin ningn tipo de reparos o, como decimos, recaudos puede terminar socavando el principio de seguridad jurdica de los procesos electorales y generar, en consecuencia, un escenario de incertidumbre o de inestabilidad poltica. Es por ello que, aun cuando somos partidarios de admitir el amparo electoral bajo los argumentos que sealaremos a continuacin, creemos que es importante matizarlo o establecer algunas pautas procedimentales especficas a fin de evitar que el remedio resulte peor que la enfermedad. A este tema tambin le dedicaremos algunas lneas en este apartado.
Ahora bien, como habr podido percibir el lector, los argumentos que operan a favor del amparo electoral parecen ser bastante contundentes y slidos y, tal vez es ello lo que ha motivado a que el Tribunal Constitucional declare inconstitucional la Ley N 28642. Sin embargo, es cierto tambin que admitir el amparo electoral no est libre de generar algunas preocupaciones, sobre todo por las implicancias que puede traer consigo frente al principio de seguridad jurdica de los procesos electorales. En efecto, y es que tal vez la principal dificultad que corresponde enfrentar, ahora que el Tribunal Constitucional ya expuls del ordenamiento jurdico aquel dispositivo del Cdigo Procesal Constitucional que intent eliminar el amparo electoral en el Per, es precisamente encontrar aquellas frmulas que permitan conciliar los dos intereses que se encuentran en juego, que son, en trminos generales, por un lado, la proteccin de los derechos fundamentales y la garanta del control judicial suficiente para preservar la vigencia normativa efectiva del texto constitucional; y por otro lado, el principio de seguridad jurdica de los procesos electorales. No obstante esta preocupacin, es importante destacarlo, no ha sido ajena al Tribunal Constitucional. En definitiva, desde el caso Pedro Andrs Lizana Puelles, antes citado, e incluso en la sentencia recada en la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados del Callao contra la Ley N 28642, el supremo intrprete de la Constitucin insistir en algunos recaudos que debieran ser tomados en consideracin por las consecuencias que puede traer consigo el amparo electoral frente al principio de seguridad jurdica de los procesos electorales. Dichos recaudos se traducen incluso en modificaciones al Cdigo Procesal Constitucional y fueron propuestas por el Tribunal Constitucional al Congreso de la Repblica en el caso Pedro Andrs Lizana Puelles, al momento de establecer el precedente vinculante, pero la institucin parlamentaria prefiri desconocer dicho precedente y modificar la Ley N 28237, generando, como vimos al resear los antecedentes del amparo electoral en nuestro pas, un escenario de incertidumbre en torno a esta materia. Es sabido que el desarrollo de los procesos electorales involucra la ejecucin de diversas acciones en etapas determinadas, las cuales se caracterizan por ser preclusivas, pues atienden a un plazo especfico por la necesidad de garantizar un resultado electoral oportuno y, de esa manera, la continuidad en el desarrollo de las labores estatales. En ese orden de ideas, la interposicin del amparo electoral en modo alguno puede suponer la suspensin del calendario electoral y, por lo tanto, se hace necesario establecer plazos perentorios, pues de ese modo se tratar de impedir que se genere incertidumbre en las decisiones electorales y, por ende, asegurar la confianza en el sistema de control jurisdiccional constitucional. Esto ltimo ha sido puesto
Es importante dejar en claro, desde un inicio, que toda entidad que imparta justicia con las prerrogativas de jurisdiccin del Estado, goza de la capacidad para hacer efectivas sus propias decisiones. Esto ltimo, conocido comnmente por la doctrina como executio, es uno de los elementos que permite diferenciar aquellos espacios en donde se ejerce jurisdiccin en sentido estricto, de aquellos otros, en donde aun cuando se componen conflictos de intereses o se absuelven situaciones de incertidumbre con relevancia jurdica, no lo hacen con las prerrogativas propias de la jurisdiccin estatal. En ese orden de ideas, se encuentra fuera de toda discusin que lo resuelto por un juez constitucional o por el Jurado Nacional de Elecciones resulta perfectamente ejecutable, en tanto estamos ante entidades investidas de jurisdiccin. Sostener lo contrario, es decir, afirmar que las sentencias emitidas por los jueces constitucionales no son susceptibles de ser ejecutadas cuando se est, por ejemplo, ante una decisin de un tribunal electoral, conllevara a despojarlos de una atribucin fundamental y podra terminar desnaturalizando las funciones que se les confan y las finalidades que inspiran su ejercicio.
Es ms, no debe dejarse de lado que cuando hacemos referencia a la ejecucin de las sentencias emitidas por un juez constitucional, estamos aludiendo a aquellas decisiones en donde no slo se busca consolidar la vigencia efectiva del texto constitucional, sino tambin, y como parte de ello, el respeto de los derechos fundamentales. De all la importancia y la especial preocupacin no slo por viabilizar el amparo electoral sino tambin por asegurar la ejecucin de las sentencias emitidas sobre el particular. El Cdigo Procesal Constitucional peruano no ha sido ajeno a esta preocupacin, y ha recogido en el artculo 22 una serie de pautas destinadas precisamente a asegurar la ejecucin de sentencias emitidas en procesos como el amparo, hbeas corpus, hbeas data y proceso de cumplimiento. En ese orden de ideas, con el objeto de evitar la desnaturalizacin del ejercicio de la funcin jurisdiccional del Estado por parte de los jueces constitucionales y que, por lo tanto, lo resuelto pueda terminar siendo distorsionado o cambiado por la autoridad competente para ejecutar lo decidido, la Ley N 28237 es muy clara al establecer que la sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucionales se acta conforme a sus propios trminos por el juez de la demanda. Y es que no han sido pocas las ocasiones en las que las autoridades llamadas a ejecutar las decisiones de un juez constitucional, ante las dificultades que eventualmente enfrentaban para llevar a la prctica lo decidido en la sentencia, optaban por mecanismos alternativos y/o sustitutivos, los cuales en la gran mayora de casos resultaban insuficientes. El especial inters que existe en asegurar la ejecucin de las sentencias emanadas de procesos constitucionales se debe tambin, entre otras cosas y como adelantamos lneas atrs, a las materias que se encuentran involucradas, esto es, la vigencia efectiva del texto constitucional y el respeto de los derechos fundamentales. Es esto lo que va a conducir a que el Cdigo Procesal Constitucional precise tambin la prevalencia de las sentencias emanadas de un proceso constitucional sobre las resultantes de los dems rganos jurisdiccionales, debiendo cumplirse bajo responsabilidad. Por otro lado, en el Per an se debate si la Ley N 28237 recoge el mecanismo de la actuacin de la sentencia impugnada. Es decir, para algunos en sentido estricto y contrario a lo que en su momento sostuvieron algunos de los autores del Cdigo Procesal Constitucional, el artculo 22 al indicar que la sentencia que ordena la realizacin de una prestacin de dar, hacer o no hacer es de actuacin inmediata, no establece la ejecucin inmediata de la sentencia emitida al interior de un proceso constitucional, aun cuando sta haya sido impugnada. Otros, sin embargo, afirman que segn lo prescrito en el Cdigo Procesal Constitucional y atendiendo a la naturaleza urgente de los procesos constitucionales, la impugnacin de lo resuelto por el juez constitucional, no
Sin perjuicio de lo sealado hasta aqu, el artculo 59 de la misma Ley N 28237, prev algunas pautas especficas para la ejecucin de las sentencias emitidas a propsito de un proceso de amparo. As, all se establece que stas debern ser cumplidas dentro de los dos das siguientes de notificadas y en el caso de omisiones, este plazo podra ser duplicado. Asimismo, si el obligado no cumpliera dentro del plazo establecido, el juez constitucional deber dirigirse al superior del responsable y lo requerir para que lo haga cumplir y disponga, adems, la apertura del procedimiento administrativo contra quien incumpli, cuando corresponda y dentro del plazo. Transcurridos dos das, el juez debiera ordenar abrir un procedimiento administrativo contra el superior conforme al mandato, cuando corresponda, y adoptar directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez constitucional podra, adems, sancionar por desobediencia al responsable y al superior hasta que cumplan su mandato, de conformidad con lo previsto en el artculo 22 del mismo Cdigo, sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario. Aqu es importante precisar, como habamos adelantado, que no todas las personas que laboran en el sector pblico se encuentran incorporadas a la carrera administrativa o son susceptibles de ser sometidos a un procedimiento administrativo disciplinario, de modo que esta pauta para la ejecucin de sentencias en materia de amparo tendr relativa eficacia dependiendo del rgimen al cual se encuentra sujeto el responsable. De all que el Cdigo Procesal Constitucional en el citado artculo 59 indique que se proceder de sea manera en los casos en que corresponda. Y es que, como hemos visto, en algunas ocasiones esto no podra ser posible. Lo sealado obliga entonces a ser cautelosos con la ejecucin de las sentencias emitidas a propsito de un amparo electoral. Y es que muy a despecho de la seguridad jurdica y la recomendacin consistente en que la interposicin de un amparo en estas materias no suspende el calendario electoral, lo cierto es que no debe dejarse de lado que los jueces constitucionales deben resolver de acuerdo con lo dispuesto, por ejemplo, en los artculos 1 y 8 del Cdigo Procesal Constitucional, esto es que la irreparabilidad del dao sobrevenida luego de interpuesta la demanda, no enerva al juez de pronunciarse sobre el fondo del asunto, ni mucho menos de exhortar a las autoridades competentes para el establecimiento de las responsabilidades a que hubiere lugar. V. A MODO DE CONCLUSIN
Tema sin duda espinoso este del amparo electoral y de los mecanismos existentes para asegurar la ejecucin de las sentencias que los jueces constitucionales emitan en estos casos. Y es que se trata de una materia en la que, como hemos visto, confluyen intereses no necesariamente contrapuestos entre s, pero s difciles de conciliar con el escenario normativo actual.
En efecto, por un lado la preocupacin por asegurar la vigencia efectiva del texto constitucional y consecuentemente generar un escenario respetuoso de los derechos fundamentales nos conduce a admitir la necesidad del amparo electoral, pero, por otro lado, si no se toman los recaudos normativos necesarios, podemos poner en tela de juicio la vigencia del principio de seguridad jurdica, indispensable tambin para el adecuado desarrollo de los procesos electorales. Se requiere entonces, no slo de pronunciamientos importantes como el recado en el Expediente N 00007-2007-PI/TC, que reivindica el amparo electoral en el Per y, por lo tanto, pone de relieve la importancia de contar con mecanismos de control dentro de un Estado Constitucional y asegurar el respeto de los derechos fundamentales, sino tambin de la voluntad poltica para llevar a cabo las modificaciones normativas que resultan indispensables para adecuar el proceso de amparo a los requerimientos que exige en estos casos el principio de seguridad jurdica. Similar predicamento es el que motiva el escenario previsto para la ejecucin de las sentencias que los jueces constitucionales emitan a propsito de un amparo en general y un amparo electoral en particular. Como hemos podido apreciar, el rgimen laboral o el ttulo en virtud del cual se ejercen las funciones estatales tiene implicancias en la efectividad de la destitucin como mecanismo previsto en el Cdigo Procesal Constitucional para asegurar la ejecucin de las sentencias, lo que conduce a que de las medidas all contempladas el establecimiento de multas fijas o acumulativas sea la ms viable y probablemente la ms utilizada. Esto ltimo, sin embargo, y de acuerdo con lo que hemos sostenido aqu, no excluira tericamente la posibilidad de plantear la destitucin de los miembros del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en caso stos se muestren renuentes a cumplir con lo resuelto por un juez constitucional. Sin embargo, somos de la opinin que un respeto estricto de las competencias constitucionalmente atribuidas y el compromiso de todas las entidades estatales para consolidar el Estado Constitucional en nuestro pas, no tendra por qu tener que llevarnos a estos extremos.