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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE ECONOMIA

POLTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E INOVAO: LIES PARA O BRASIL DA EXPERINCIA EUROPIA

Antonio Carlos Filgueira Galvo

Tese de doutoramento apresentada ao Instituto de Economia da Unicamp para obteno do ttulo de doutor em Economia sob a orientao do Prof. Dr. Wilson Cano

Campinas, agosto de 2003

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Agradecimentos
Inmeras pessoas e instituies colaboraram neste projeto de realizao do Doutoramento em Economia Aplicada, no campo do Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente, junto ao Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas IE/Unicamp. Desde j registro os agradecimentos a todos os que ajudaram na tarefa. No entanto, cabe destacar alguns a quem devo reconhecimentos particulares. No IE/Unicamp pude assenhorar-me da valiosa colaborao do Professor Wilson Cano, meu orientador, cuja dedicao, confiana e estmulo permanentes muito contriburam para que o resultado do esforo chegasse a bom termo. A liderana histrica do Professor Cano no debate regional transformou-se em um estmulo a mais para o exerccio de uma salutar verificao e confrontao de idias, sempre tendo por pano de fundo os interesses maiores do desenvolvimento brasileiro. Ao seu lado, os demais professores da rea ajudaram a construir um ambiente denso e profcuo de reflexo. Destaco aqui, como exemplo, a satisfao de ter tratado de temas como o Federalismo e o Estado, que perderam visvel espao nas grades curriculares recentes dos cursos de ps-graduao em economia. A acolhida no Instituto de Economia foi alm das expectativas e sou grato ao corpo de funcionrios e professores e aos colegas por isso. Beneficiei-me diretamente do contato com cada um deles. O esprito maior da pesquisa, sempre presente, levou-me a compartilhar alguns projetos convergentes com o meu e a explorar algumas opes de investigao inditas em minha experincia anterior. Devo destacar meu reconhecimento aos amigos do Ncleo de Estudos Sociais, Urbanos e Regionais - Nesur, junto ao qual desenvolvi boa parte destas iniciativas. Os Professores Carlos Antnio Brando e Ana Cristina Fernandes, responsveis por matrias vinculadas ao desenvolvimento regional e urbano, foram ao mesmo tempo parceiros amigos e fontes de inspirao terica e emprica importantes. A convivncia com o frtil ambiente acadmico do Instituto suscitou inmeros momentos de troca de idias que se mostraram essenciais para um aprendizado mais intenso que o obtido apenas nas salas de aula. O estmulo e convite iniciais so devidos ao Professor Carlos Amrico Pacheco, cuja sugesto para que submetesse um projeto considerao do novo curso em formao na rea

iv regional e urbana logrou desencadear todo o processo. Face a opes circunstancialmente distintas entre trabalho acadmico e servio pblico, nos desencontramos nesse perodo. A realizao do programa contou desde o incio com o suporte decisivo do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq, instituio a qual sou vinculado desde 1985. Pelos quatro anos em que me foi assegurado o afastamento de minhas atividades normais, a partir da incluso no Programa de Treinamento e Capacitao do rgo, pude gozar da tranquilidade profissional e financeira necessria para a realizao dos crditos e da tese. Devo ainda ao CNPq a oportunidade de realizar programa especfico de doutorado-sanduche junto ao Instituto de Estudos Europeus da Universidade de Sussex, em Brighton, no Reino Unido, cuja importncia pode ser aquilatada pela dimenso que a anlise da experincia europia terminou por assumir no corpo do trabalho de tese. Na etapa europia do programa, foi decisiva a colaborao do Professor Mick Dunford, meu co-orientador no Reino Unido, que me acolheu e propiciou suporte valioso estruturao de uma viso detalhada da evoluo e configurao atual da Poltica Regional da Unio Europia. Mas devo-lhe no s o apoio nas tarefas da tese que me propus desenvolver por l, mas tambm o suporte pessoal na aculturao e organizao da minha estada, com a famlia, no curto perodo de nove meses em que residimos na acolhedora cidade de Brighton/Hove. A partir da aceitao do Professor Dunford, pude usufruir de facilidades da Universidade de Sussex, de seu Instituto de Estudos Europeus e demais unidades. Complementei essa estada europia com viagens estratgicas para os propsitos da tese. Participei, por indicao do Professor Dunford, de um programa de estudos concentrados na Itlia, que incluiu: a) o Seminrio Intensivo Local models of development: clusters of firms and local innovative systems para alunos do doutorado europeu, realizado pela Universit degli Studi dellInsubria, de Varese, ocasio em que apresentei verso de meu projeto de tese, b) uma seqncia de visitas a empresas e institutos de apoio inovao sediados nos Distritos Industriais, alm da c) Conferncia Internacional Innovation and Change: Regional Strategies and Policies in Europe, promovida pela Cmara de Comrcio de Varese sob os auspcios da Regio Lombarda. Tive oportunidade na ocasio de ter contato com alguns dos mais importantes especialistas que atuam na questo do desenvolvimento regional na Europa e agradeo ao Professor Gioachinno Garofoli, o organizador destes eventos, a acolhida no Programa.

v Por indicao do Prof. Jim Rollo, ento chefe do Instituto de Estudos Europeus na Universidade de Sussex, pude manter uma agenda proveitosa de entrevistas na sede da Diretoria Geral de Poltica Regional, em Bruxelas (ver listagem de entrevistados ao final da tese), organizadas, a seu pedido, pelo Diretor Graham Meadows. Devo estender esses agradecimentos tambm ao Mikel Landabaso, Palma Andres, Guido Piazzi e Philip Owen, todos do DG-Regio, que propiciaram vises internas de vrios aspectos da Poltica Regional da UE. Mantive ainda uma agenda de investigao em Portugal, pas que um caso clssico da Poltica Regional europia, valendo-me do contato obtido em Varese com o Catedrtico Jos Joaquim Dinis Reis, da Universidade de Coimbra. Com seu apoio decisivo, que muito agradeo, pude tomar cincia de uma viso desde baixo da experincia europia na rea, visitando para tanto instituies de coordenao do desenvolvimento regional nas Regies de Lisboa e Vale do Tejo e Centro de Portugal e entrevistando alguns de seus dirigentes, alm de especialistas nacionais. Por fim, a realizao de uma tese de doutoramento sempre um trabalho que deve contar com a compreenso da famlia. No caso, a cumplicidade de Rosane, minha companheira, foi integral, uma vez que ambos nos engajamos em programas de doutoramento no IE/Unicamp. A solidariedade de Laila conosco, que aceitou pacificamente mudar de cidade por trs vezes no curso de sua adolescncia, foi motivo de reconhecimento e gratido. Para completar tudo isso, Caio trouxe uma alegria que contagiou a todos ns e instilou nimo novo empreitada.

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SUMRIO
Folha de Rosto (Capa) .................................................................................................... Agradecimentos .............................................................................................................. Sumrio ........................................................................................................................... Resumo ........................................................................................................................... Abstract .......................................................................................................................... Introduo ....................................................................................................................... Captulo 1. O papel do espao e da tecnologia na lgica geral da acumulao ........... 1.1. Elementos gerais da dinmica capitalista ...................................................... 1.2. Tecnologia e inovao na acumulao capitalista ......................................... 1.3. O papel do espao e dos lugares na acumulao e reproduo capitalistas .. 1.4. Inovao e localizao como alternativas de valorizao e a questo das polticas de desenvolvimento regional ...................................................... Captulo 2. Finanas e tecnologia na gnese e conformao mundial e nacional do capitalismo globalizado ...................................................................... 2.1. Crise econmica e mudana tcnica paradigmtica ...................................... 2.2. Financeirizao, fluxos de capitais e insero perifrica no sistema global . 2.3. Restruturao Produtiva ................................................................................ 2.4. Estados-Nacionais e Escalas Espaciais ......................................................... Captulo 3. O empreendimento europeu e sua Poltica de Desenvolvimento Regional ...................................................................................................... 3.1. A natureza do empreendimento europeu e as regies ................................... 3.2. Poltica regional, coeso, competitividade e desigualdade ........................... 3.3. Origens, composio e evoluo da Poltica de Desenvolvimento Regional ................................................................................................... Captulo 4. A Poltica de Desenvolvimento Regional da UE e sua expresso no conjunto das iniciativas comunitrias e nacionais ................................ 4.1. As regras e os rituais da Poltica de Desenvolvimento Regional ................ 4.2. O regional para alm dos escaninhos formais da sua Poltica ...................... 4.3. Desigualdades regionais e Poltica de Desenvolvimento Regional da UE ... i iii vii ix xi 01 17 17 21 29 38 45 45 51 56 62 73 73 79 87 95 95 102 109

Captulo 5. O apoio inovao na Poltica de Desenvolvimento Regional da UE ...... 121 5.1. Ambiente inovativo, tamanho de firmas e desenvolvimento endgeno ....... 121 5.2. Apoio inovao na Poltica de Desenvolvimento Regional da UE ........... 130 5.3. Evoluo dos principais programas voltados inovao na Poltica de Desenvolvimento Regional ................................................................. 138 Captulo 6. As regies na Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico ....... 149 6.1. As desigualdades nas bases tcnico-cientficas regionais da UE ................. 149 6.2. As regies nos Programas-Quadro de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico .............................................................................................. 161 Anexo ao Captulo 6. Estatstica descritiva da anlise de conglomerados regionais . 171

viii Concluses (Lies da experincia europia) ............................................................. 179 Bibliografia ..................................................................................................................... 193 Indce de Quadros, Tabelas e Mapas ........................................................................... 209 Entrevistas realizadas .................................................................................................... 211

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Resumo
O objetivo da tese discutir as relaes existentes entre polticas de desenvolvimento regional e estratgias de apoio inovao no contexto recente da globalizao. Parte-se da hiptese de que elementos objetivos na presente conjuntura capitalista mundial justificam a associao entre estes dois campos das polticas pblicas. Finanas e tecnologia ganharam espao inegvel na determinao dos processos de acumulao capitalista. Acompanhando Harvey (1999), demonstramos que tempo e espao constituem elementos cruciais dos processos de valorizao capitalista e que, no ambiente caracterizado pela financeirizao e pelo acirramento da competio, inovao e deslocalizao constituem movimentos alternativos assemelhados, que respondem pelo essencial das trajetrias de acumulao dos capitais individuais. A autonomia dos EstadosNacionais foi posta em xeque por essa equao que tendeu a homogeneizar as formas aceitveis de valorizao, implicando numa maior importncia relativa das escalas regionais intimamente atreladas aos circuitos globais dominantes - na regulao das relaes sociais. Na Unio Europia, onde j se conta com mais de uma dcada de experincias concretas de apoio inovao no mbito da Poltica de Desenvolvimento Regional, essa relao evoluiu de uma viso ingnua inicial para experincias mais sofisticadas, em que se reconhece a natureza mais ntima dos processos inovativos reais, voltados ao estmulo criatividade, difuso das melhores prticas e ao desenvolvimento de novos produtos e processos. O apoio inovao, assim definido, compreende as deslocalizaes que, tal como os os processos anteriores, promovem a valorizao e a reproduo dos capitais. As polticas de desenvolvimento regional baseadas na inovao devem ter nas empresas e nos sistemas produtivos o ponto de partida e de chegada das aes, mas levar em considerao, tambm, as outras dimenses da socio-economia que as circundam. A natureza das aes de apoio inovao est relacionada ao nvel de desenvolvimento das regies. Aes de constituio de uma infra-estrutura tcnico-cientfica tendem a predominar no caso dos dispndios dos pases mais atrasados; por outro lado, aportes para atividades intangveis, prprias da natureza da atividade de P&D, so mais importantes no caso dos dispndios de pases desenvolvidos. A experincia da UE assinala, assim, a oportunidade de tal associao. Porm, adotar uma

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compreenso abrangente da inovao constitui opo obrigatria para um tratamento adequado do tema com vistas ao alcance de resultados efetivos nas aes de desenvolvimento regional.

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Abstract
This thesis aims to discuss the relationships between regional development policies and innovation strategies in the context of the globalization era. We assume the hypothesis that some aspects of current world capitalist society justify the association of these two public policy areas. Finance and technology become the basic elements of capitalist accumulation. Following Harvey (1999), we assert that time and space are crucial elements of capitalist processes and that innovation and delocalization constitute similar alternative movements which can explain the fundamental trajectories of individual fractions of capital, particularly during a period of direct finance and intense competitive struggles. National autonomies are jeopardized by a new economic equation, which magnifies the tendency to homogenize the acceptable forms of capitalist valorization. Hence, regional scales - and its dominant and related global circuits - arise as an important arena for social regulation, which were better implemented in a national level. The European Union Regional Development Policy represents the best laboratory to analyze the results of the innovation related initiatives within regional development policies. From an incipient beginning in the eighties, these initiatives emerge as an area of indisputable importance at the end of the XX century, setting up the basis for a more complete range of actions directed to stimulate creativity, diffusion of best practices and the development of new products and processes. In doing so, innovation initiatives were getting a little bit apart from technological issues and more close to the other real forms valorization processes assumes. From a microeconomic perspective, innovation concept do include delocalizations which promote capital reproduction on the almost the same way as new product and process development do. In fact, regional development policies based on innovation strategies should focus first on firms and its productive systems. The predominant nature of innovation initiatives is related to the regions development levels. The assembly of technical and scientifical infrastructure tends to predominate in case of developing regions expenditures, while investment on intangibles related to R&D activities tends to prevail in developed ones. The European Union experience highlights the opportunity of the mentioned association. However, if one desires to reach effective policy results, its necessary to adopt an open and large understanding of innovation conceptual framework.

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Introduo
O desenvolvimento brasileiro sempre teve feio regional. Algumas fraes territoriais terminavam por se sobressair s demais, angariando recursos humanos, materiais e financeiros e confirmando a percepo corrente de um pas de vastas extenses de terras e relativa escassez de homens. O desenvolvimento parecia brindar, por vez, um pedao do amplo territrio, que dessa forma se preenchia de pessoas aptas a reproduzir o sucesso econmico alcanado. Em outras palavras, a apropriao e realocao local de parte do excedente ali gerado propiciou frutos positivos em certas fraes territoriais e fracos em outras. Durante a Colnia, o Imprio e mesmo nos primrdios da Repblica, a orientao externa de nossa dinmica econmica determinou uma configurao territorial predominantemente viesada para o litoral, com a histria registrando uma sucesso de arquiplagos, cujos pontos nodais articulavam-se s zonas de transbordo das mercadorias para os pases centrais. Mercadorias que eram da moda , como o acar, o fumo, o algodo, a borracha, ou se caracterizavam como eterna fonte de cobia, como o ouro, o diamante e outras pedras preciosas, atrativas tanto ao colonizador estrangeiro como, mais tarde, s naes amigas , com quem desenvolvamos relaes comerciais preferenciais. Nos primeiros sculos de histria, de incio por direito, face condio de colnia, e depois de fato, dada a natureza subordinada de nossas relaes comerciais, estivemos sempre a acompanhar a iniciativa de outras naes de cuja tutela dependamos. Na anlise da formao da sociedade brasileira, marcada hoje pelas agudas desigualdades sociais e regionais, o elemento que se destaca , em primeiro lugar, a extenso continental do territrio nacional. Um territrio que pode ser incorporado aos circuitos econmicos aos poucos e extensivamente, em grande medida por causa de outro trao distintivo, a rarefao demogrfica. Desde os primrdios de nossa formao social, o gigantismo territorial ajudou a reduzir a presso poltica dos despossudos de todas as espcies, aliviando tenses sociais inevitveis nas suas relaes com as elites, e a minorar o alcance dos embates entre faces territorialmente identificadas desta mesma elite. O jogo da dominao desde cedo encontrou razo crua na posse de terras, rpida e habilmente controlada pelos detentores do poder poltico; a princpio mediante o acesso relativamente fcil na fronteira - poca da povoao -, depois, com a mercantilizao e rgido controle da propriedade fundiria.

O territrio representa uma chave para se decifrar o enigma de ampla poro do poder poltico e econmico no Pas (Tavares, 1999), sobretudo da sua frao mais comezinha. Mas se ele termina por sugerir identidades, realar marcos comuns, insinuar solidariedades, tambm escamoteia, obscurece e nubla a viso de diferenas e desigualdades sociais. O significado polticoinstitucional do territrio, fortalecido na superposio jurisdicional promovida pela Federao, constitui um elemento do amlgama que sedimenta a nacionalidade em permanente construo. Nacionalidade que , talvez, a principal fora que nos habilita transformao social. O territrio representa, assim, o esteio dessa fora avassaladora, complexa e, s vezes, contraditria da nacionalidade que, se por um lado, nos impele para a frente, nos agrega e nos faz compartilhar, como compatriotas, um mesmo horizonte comum, de outro, tambm nos induz a esquecer as relaes de poder e dominao que subsistem entre ns. Desde o Imprio, no princpio do sculo XIX, at a Repblica Federativa dos dias atuais, a maleabilidade deste vasto territrio ajuda a manter o equilbrio delicado entre um poder central ora mais ora menos forte e espaos regionais relativamente autnomos de articulao do poder, garantindo condies de exerccio pleno da dominao exercida pelas elites e um grau de equilbrio entre seus respectivos membros.1 Com a publicao de Casa Grande & Senzala (Freyre 1973), em 1933, tomamos cincia de que no somos um amontoado de tipos culturais regionais dispersos no territrio, de escassa identidade, mas um povo que possui sua prpria cultura e apresenta uma unidade e caractersticas singulares. A partir desse momento, pudemos pensar com maior objetividade e avidez na construo da Nao. E, assim, passamos a discutir as perspectivas das diversas regies do pas como elementos dessa tarefa maior, muitas vezes arbitrando escolhas nem sempre incuas da perspectiva da distribuio dos benefcios do desenvolvimento entre os cidados desses vrios compartimentos territoriais. Um aspecto importante na anlise do nosso desenvolvimento o da plasticidade que, no plano cultural, caracteriza o tipo brasileiro, como foi amplamente demonstrado nas interpretaes clssicas de nossa historiografia e sociologia (Freyre, 1973 e 1996; Buarque de Holanda, 1995;

fato a enorme concentrao de poder no ncleo do Imprio, mas tambm fato que parte expressiva deste poder emanava de uma forte aliana tcita com o estabelecido nas provcias. Sempre que as condies deste relativo equilbrio poltico se viu ameaada, o exrcito federal estave a postos para restabelec-lo pela fora das armas.

3 Prado Jr, 2000)2. O sucesso aqui da colonizao portuguesa esteve amparado por essa predisposio para se amoldar aos elementos de outras culturas. Nossa herana tnica e cultural, portanto, estimula uma postura que nos habilita a extrair proveito da incorporao das experincias de outros povos, que nos predispe a acompanhar, deglutir e assimilar criativamente as iniciativas de outros. Se colocarmos esse trao num horizonte temporal mais amplo, esse ativo cultural pode representar um elemento positivo para a afirmao dos desgnios da Nao, permitindo superar deficincias e multiplicar o alcance dos esforos de desenvolvimento. Porm, nos marcos da sociedade capitalista, os que se atm a esperar pelas novidades apresentadas pelos outros nos momentos de transformaes sociais mais profundas tendem a sair atrs, a perder posio. Assim, se plasticidade se associa certa dose de passividade, produz-se uma combinao pouco auspiciosa, que dificulta, mais que auxilia, a superao de crises e o desenvolvimento. A passividade, nos quadros da sociedade capitalista, importa quase sempre em prejuzo, em retardo. Vista sob esse ngulo, a cultura brasileira lenta na incorporao de transformaes - ecoa ainda valores que importam numa atitude pouco convergente com a mudana social efetiva, acomodando-se preguiosamente aos modelos e idias importados, que so aqui ajustados s estruturas sociais predominantes. Essa tendncia acomodao cabe lembrar nossa condio de colnia at o sculo XIX -, exacerbada nas elites, nos caracterizou pesadamente at as primeiras dcadas do sculo XX e seus traos ainda podem hoje ser claramente percebidos em nossa cultura. Quando, em direo contrria, conseguimos equilibrar certa dose de ousadia e iniciativa com essa extrema capacidade de assimilao de conhecimentos produzimos um resultado mais favorvel. Ntida exceo no movimento histrico geral, os anos 30 do sculo passado caracterizaram um momento singular, em que a nacionalidade esteve colocada para valer como alternativa de evoluo vis--vis a velha concepo conservadora de subordinao a interesses aliengenas. O quadro de dependncia apresentava pela primeira vez uma perspectiva concreta de alterao (Furtado, 1976). Desenvolveu-se, ento, uma efetiva diversificao produtiva, associada industrializao, urbanizao e conseqente constituio de um mercado interno, prevalecendo, no plano econmico, um processo de substituio de importaes, animado pela perspectiva poltica de

As edies originais datam de, respectivamente, 1933, 1936, 1936 e 1942.

4 constituio de uma nao independente, progressista e inspirada por ideais positivistas3, ento em franca ascenso junto s camadas mdias da populao; algo que, lentamente, tentava nos afastar dos vcios escravocratas ainda muito presentes (Freyre 1996; Buarque de Holanda 1995). A dinmica econmica tendia a situar-se agora dentro das fronteiras nacionais e a integrao do mercado interno constitua a determinante estratgica na sobrevivncia e afirmao das principais empresas aqui instaladas. Descobrimos ali as vantagens de nos voltarmos para ns mesmos, num movimento em grande parte consentido pela ordem internacional vigente no Ps-Guerra. Na fase de integrao do mercado nacional e aprofundamento de uma diviso interna de trabalho, a questo regional ao invs de ser descartada ou superada no s no desapareceu como passou a ocupar posio de destaque na agenda poltica nacional (Cano 1998b; Guimares Neto 1997). Com os movimentos migratrios internos, a concentrao da base industrial moderna no Centro-Sul e o distanciamento crescente entre os patamares de renda das diversas regies, ela ganhou novos contornos. Esboou-se, internamente, uma configurao centro-perifrica tpica, cujo ncleo residia na Regio Metropolitana paulista (Cano 1998a e 1998b). O peso dos sculos de dominao externa que havia determinado a ocupao litornea comeava a ser contrariado por foras associadas ao deslocamento da fronteira agrcola, consolidao de zonas de explorao mineral e madeireira e ao aproveitamento racional de novas reas para a agricultura. Tambm mais tarde, decises polticas locacionais, sejam geopolticas, como nos casos da construo de Braslia e de sua ligao rodoviria a Belm e s capitais do Centro-Sul, sejam econmicas, relacionadas sobretudo ao aproveitamento de matrias-primas e recursos naturais, como nos investimentos dos empreendimentos estatais dos setores hidreltrico, de petrleo e, mais tarde, de insumos bsicos estratgicos, tiveram um significado especial para a ocupao de nichos perifricos do territrio. O resultado foi a transformao do problema regional de nordestino - classicamente atrelado questo das secas - em nacional, relativo ao subdesenvolvimento das regies perifricas vis--vis a dinmica do ncleo paulista. Vale dizer, uma dinmica que extravasava freqentemente do plo para as periferias, embora fosse relativamente mais fraca nestes que naquele. Dinmica que produziu, na maior parte do perodo, um distanciamento entre as regies, mas no estagnao, como assinalaria Cano (1998b).

O mais importante do positivismo foram suas implicaes para a ao prtica, pois assinalava a defesa da industrializao, da urbanizao, enfim, das foras associadas ao progresso dos povos.

A crise da dcada de 80 inauguraria outra fase no desenvolvimento regional brasileiro, em que as foras que concorriam para amarrar a dinmica de uma regio s outras no mais se observavam (Guimares Neto 1997, Cano 1998b). Romperam-se arranjos de complementaridade produtiva pacientemente elaborados durante a industrializao substitutiva. A coeso em torno ao mercado interno foi aos poucos deixada de lado em prol de uma maior autonomia das vrias fraes territoriais na busca de vnculo aos mercados externos, gerando disperso e fragmentao do sistema econmico nacional (Pacheco 1998). O mote, num quadro de crescimento lento ou nulo, parece que est associado, desde h algum tempo, a um reformismo enfadonho, cujo resultado parece ficar cada vez mais distante em nosso campo de viso quanto mais aderimos a essa agenda. A cada novo conjunto de reformas inadiveis que se sucedem de maneira infindvel, mais se caminha no rumo da desindustrializao, da dependncia tecnolgica, da desarticulao regional e da falta de dinamismo. Tem prevalecido, no Brasil, uma mirade de sistemas produtivos que refletem a fraca articulao das estruturas internas de produo. Com a abertura comercial, tornamonos crescentemente dependentes de fornecedores externos (Laplane e Sarti 1999; Carneiro 2002). A dissoluo da ordem internacional que vigiu a partir do Ps-Guerra estreitou sobremaneira as opes das naes emergentes como o Brasil, retirando-lhes graus de liberdade na escolha de caminhos e na conduo do desenvolvimento. Na situao vivenciada por esses pases, a opo de desenvolvimento passa por recuperar espaos de autonomia em detrimento dos interesses do que se vem denominando mercados . Concedida ampla liberdade de evoluo aos mercados, a economia tendeu a avanar por caminhos conhecidos, em que ganharam invariavelmente os mais fortes, como os Estados Unidos e seu principal parceiro europeu, o Reino Unido. Com relaes econmicas mediatizadas por um regime monetrio-financeiro que se desvencilhou de usuais controles nacionais, organizou-se um circuito global de valorizao dos capitais que premiou as grandes empresas transnacionais, em sua quase totalidade oriundas dos pases mais avanados. Como fica cada vez mais evidente na literatura sobre o desenvolvimento, os mecanismos concretos que diferenciam as estruturas e relaes sociais estabelecidas reportam-se tambm capacidade de aprendizagem e perspectiva de gerao de novos conhecimentos apropriveis, que constituem o insumo bsico da dinmica capitalista. A razo simples: cada vez maior fatia da riqueza encontra expresso em bens intangveis ou imateriais, cuja maior frao do valor resulta dos conhecimentos incorporados aos produtos e processos de produo. Nas sociedades desenvolvidas,

naturalmente, essa proporo se acentua, reiterando o papel que o conhecimento desempenha na gerao da riqueza e na sustentao da qualidade de vida. Por isso, as questes relacionadas inovao assumem papel proeminente nas trajetrias de desenvolvimento de sociedades que se colocam prximas da fronteira do estado-das-artes tecnolgico, sendo o sucesso nessa rea o elemento de distino, ressalvadas certas poucas - excees. A mais significativa e, em certo sentido, eficaz alternativa de valorizao capitalista a relacionada capacidade de inovar e aprender e, portanto, de apropriar e utilizar conhecimentos inovadores. Porm, a capacidade de absorver tecnologia no se descola do esforo de adaptar, ajustar ou mesmo gerar conhecimentos relevantes para a produo em sentido abrangente (ou seja, conhecimentos de tcnicas, meios, materiais, mas tambm de formas organizacionais, procedimentos comerciais etc.). Embora a intensificao do progresso tcnico tenha sido crescente e o controle da propriedade intelectual ampliado, dificultando o acesso aos novos conhecimentos produzidos, a busca de internalizar a maior parte possvel destes conhecimentos o caminho mais seguro para o desenvolvimento. Aqui a capacidade assimilativa pode e deve conjugar-se capacidade criativa, impulsionando ritmo acelerado de crescimento. No caso brasileiro, a competncia tecnolgica arduamente conquistada ao longo de dcadas foi desalojada pelas transformaes que sacudiram as estruturas scio-econmicas dentro e desde o exterior das fronteiras nacionais. A crise da segunda metade do sculo XX determinou transformaes, ajustes e adaptaes sensveis, que modificaram as formas de organizar a produo, de circular os capitais mobilizados e de apropriar os excedentes e a renda geradas escala planetria. Em parte por mudanas sensveis das regras do jogo, em parte por nossas prprias fragilidades e at por opes polticas autctones -, o desenvolvimento brasileiro ficou problematizado, esvaziado. Mas se a pfia trajetria recente de desenvolvimento do pas espelhou o impacto das mudanas, tambm verdade que se abriram perspectivas ainda no exploradas a contento, que podem auxiliar na renovao de um projeto nacional de desenvolvimento. No novo contexto mundial, como sugerem algumas experincias concretas, a possibilidade de associao entre polticas de desenvolvimento regional e estratgias de inovao vem se mostrando um campo promissor de interveno.

De uma perspectiva regional, a pequena mas importante e estratgica competncia tecnolgica adquirida nos marcos do paradigma tecno-econmico anterior, hoje abalada pela transio do modelo de desenvolvimento, est naturalmente concentrada prxima ao ncleo mais desenvolvido da economia nacional (Albuquerque e Rocha Neto 1994). A reviso das estratgias anteriores de desenvolvimento regional e tecnolgico, seja no que respeita ao trato mais adequado das diversas escalas espaciais, seja na considerao objetiva e aberta da problemtica das inovaes, como em outras incorporaes significativas, pode contribuir para o estabelecimento de uma trajetria de desenvolvimento que supere algumas das mazelas do modelo passado. A questo do aprendizado coletivo e do uso recorrente das inovaes chave para o efetivo desenvolvimento regional brasileiro, com repercusses tanto no que respeita aos grandes rumos da economia nacional quanto no que se refere s perspectivas, em escala menor, dos vrios subespaos da economia nacional. Assentada num esforo consistente de aprendizado e capacitao, a dimenso regional novamente afirmaria sua importncia para um projeto de desenvolvimento nacional. A idia de que se pode despender menos recursos para fazer o mesmo volume de produo ou de que se pode produzir um bem ou servio de melhor qualidade que antes possui significado para qualquer projeto de desenvolvimento nacional que vise aumentar nossa autonomia poltica. O esforo inovativo no apenas um elemento de interesse para os segmentos tecnologicamente avanados, mas permeia todo o tecido scio-produtivo. Com ele torna-se possvel romper com a passividade cultural e aproveitar melhor nossa capacidade assimilativa. Ele tambm se vincula melhoria da proviso de bens e servios de alcance social abrangente contribuindo, por exemplo, para a alterao de padres de consumo to reclamada por especialistas em desenvolvimento (Furtado 2002). Esta uma das direes em que a conjugao das polticas de desenvolvimento regional e estratgias de inovao pode, de fato, representar varivel estratgica de grande importncia para a conformao de um modelo socialmente inclusivo de desenvolvimento. A motivao primria desta tese reside na constatao de que pouco se mobilizou at aqui de nossa competncia tcnico-cientfica em favor do desenvolvimento regional brasileiro. As polticas regionais vigentes no Brasil lidaram e ainda lidam de forma espordica e tnue com as questes relacionadas inovao, refletindo uma despreocupao com o fenmeno no passado prximo. Ainda se enxerga a inovao como uma espcie de sucedneo conceitual da tecnologia, repetindo-se o erro clssico de acreditar que qualquer forma de apoio no complexo terreno dos sistemas tcnicocientficos seja auto-justificvel e suficiente para encetar processos de desenvolvimento. De fato,

associa-se um certo desconhecimento mais detido dos contornos especficos do problema nos seus vrios contextos com uma incapacidade de armar estratgias consistentes de interveno adequadas a cada caso; uma coisa importando na outra. Mesmo que a dimenso inovativa no baste, por si, para conformar toda uma estratgia de atuao sobre a dramtica questo regional brasileira, certamente tende a ser um componente central na estruturao futura das polticas de desenvolvimento regional. No Brasil, as iniciativas federais de desenvolvimento regional ainda remontam a um momento passado e seus principais instrumentos no respondem, no essencial, a critrios que privilegiam esforos no campo das inovaes. No se conta com uma iniciativa nacional organizada nessa perspectiva, mas apenas identificam-se experincias pontuais no plano estadual ou aes nacionais fragmentadas, a maioria de cunho setorial. H, assim, um vasto campo a explorar nessa direo. Vrios processos em curso na sociedade brasileira permitem convergir para uma postura mais aberta e atenta s inovaes no mbito regional. Esse o caso, por exemplo, do processo de redemocratizao, que refora a capacidade potencial de organizao e mobilizao social e pode estimular a associao e o compartilhamento de vises de desenvolvimento. Ou tambm das prprias relaes federativas, cujo funcionamento, mesmo considerando-se sua base ainda precria, pode representar ativo importante para as estratgias de desenvolvimento regional, emprestando condies para a superao de tenses atuais, como as relacionadas guerra fiscal (Prado e Cavalcante 2000 e Alves 2001). A tese objetiva discutir as perspectivas da associao entre inovao e poltica de desenvolvimento regional. Considerando-se este objeto principal e a inexistncia de uma experincia significativa do pas na questo, tratamos de pensar qual seria a melhor referncia para a discusso. A escolha recaiu, por vrias razes, sobre a experincia da Unio Europia, tida como a mais avanada no campo. Os analistas da questo regional so praticamente unnimes em reconhecer o significado daquela experincia para nosso Pas. Cano (1995, p.153), em texto escrito originalmente em outubro de 1992, reconhecia (...) ser de grande valia estudar a experincia europia recente e da tirar algumas lies adaptadas, naturalmente -, possivelmente teis para uma reavaliao da questo

regional do Brasil . Diniz (2002, p. 4), em texto preparado para os debates havidos na transio ao Governo Lula no BNDES, admitia tambm: Do ponto de vista emprico, o grande experimento contemporneo a Unio Europia, onde esto sendo testadas vrias interpretaes e implementadas vrias polticas . Mas, ainda que optando por uma anlise restrita experincia europia, no h como deixar de considerar que realizamos a tarefa com um interesse implcito numa possvel futura transposio e adaptao das lies daquela experincia ao caso brasileiro. As diferenas entre os contextos sociais, econmicos e culturais de ambas as Federaes so expressivas como veremos em certas passagens. Naturalmente, isso impe algumas implicaes para uma futura anlise e esboo de estratgias contemplando elementos apropriados da experincia europia para serem trabalhados na direo de uma nova poltica de desenvolvimento regional no Brasil. Para que se tenha uma idia do problema, basta ter em mente as diferenas de partida entre os dois sistemas federativos e as distintas posies que essas estruturas scio-polticas ocupam no contexto global. No se pretende, em definitivo, que a capacitao tecnolgica e o apoio a processos inovativos baste como soluo para as dificuldades do desenvolvimento regional no Brasil. Ao contrrio, tem-se clara convico de que a resposta aos desafios do desenvolvimento regional brasileiro se encontram tambm noutros planos, como na reforma agrria, na constituio de sistemas adequados de financiamento, na proviso satisfatria de bens pblicos essenciais, enfim, em outros instrumentos de gerao de renda e melhoria do bem-estar scio-econmico, incluso social e reduo de desigualdades. No limite, iniciativas nesses outros planos tambm integram o universo de possibilidades de inovaes, condizendo com a melhor apropriao social de conhecimentos e com trajetrias de aprendizado coletivo. Escolhemos organizar nossa anlise a partir de dois cortes analticos que orientam a estrutura metodolgica e se complementam para propiciar uma anlise adequada do tema. Esses dois cortes definem os problemas objetivos a serem investigados no corpo do trabalho. O primeiro corte analtico recai sobre o questionamento acerca do papel que desempenham os elementos associados inovao e ao espao na atual etapa do desenvolvimento capitalista. A maior importncia atribuda dimenso regional e ao componente tecnolgico na nova lgica de organizao dos empreendimentos capitalistas deve significar que esses elementos operam de alguma maneira a favor da reproduo das respectivas relaes sociais. Mas nosso problema aqui

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desvendar como isso se d na prtica e quais so os elementos que explicam a prevalncia dessas formas de valorizao dos capitais. Qual a natureza e o formato dos processos reais que se identificam nessa direo a partir dos referenciais tericos e da experincia histrica recente? A hiptese que estabelecemos para a anlise deste primeiro problema a de que espao e tecnologia (e, por extenso, tambm a inovao) so campos vitais de atuao do capital que foram revitalizados pelas mudanas associadas aos fenmenos rotulados de globalizao. A questo bsica desta parte da tese refere-se, portanto, ao contexto e forma como o espao e a tecnologia , isoladamente e em conjunto, vm operando e interagindo na presente etapa da acumulao capitalista. Dela resultam duas rotas entremeadas, mas metodologicamente distintas: a) uma mais terica, que investiga a lgica de articulao desses elementos - espao e inovao - na dinmica capitalista geral e b) outra mais emprica, que busca colocar em evidncia as formas histricas de articulao desses elementos na dinmica capitalista recente, associada ao fenmeno largamente rotulado da globalizao ou mundializao . Apropriaremos primeiro os elementos mais abstratos e genricos que se podem divisar no campo da teoria, para ento discorrermos sobre as caractersticas mais concretas dessas relaes, que situam-na no contexto histrico-temporal presente, com seus determinismos e peculiaridades. No Captulo 1, avanamos sobre as determinaes mais abstratas que respondem pelos papis exercidos pelo espao e pela tecnologia na valorizao do capital, na superao das crises e na reproduo ampliada capitalista. Estes elementos, apropriados e traduzidos na anlise como localizao e inovao , desempenham funes assemelhadas, embora se possa, num plano mais geral, estabelecer uma hierarquia entre eles. Em momentos de crise aguda ou de transio, estes papis ficam realados. Por conta disso, adotou-se um corte metodolgico que busca retirar da anlise da transio de modelos ao final do sculo XX as linhas principais das novas formas dominantes de reproduo do capital. Uma de nossas percepes iniciais a de que, quando a anlise se coloca num plano mais abstrato atinente aos agregados macroeconmicos, a tecnologia parece ser o ingrediente decisivo, respondendo pelos resultados mais significativos da dinmica de desenvolvimento. Quando a anlise se aproxima do plano microeconmico, mais amplas parecem ser as opes das unidades individuais do capital, o que se afinaria mais com a idia de inovao enquanto mudana abrangente de parmetros para alm do mero campo da tecnologia. Na medida em que se avana na trilha do desenvolvimento e as estruturas scio-econmicas se aproximam do estado-das-artes tecnolgico vigente, mais importante se torna a considerao

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objetiva dos elementos associados ao desenvolvimento tecnolgico e mais a questo da inovao se traduz a ele. No limite, o domnio das tcnicas se reflete em recursos de poder, em capacidade de afirmao nos mercados, em possibilidade de exercer controle sobre variveis essenciais da equao do desenvolvimento, ainda que diante dos riscos e incertezas que predominam no cenrio das decises dos agentes no modo capitalista de produo. O espao, de outro lado, tambm constitui um ingrediente essencial dessas relaes de produo. E, como recorda Harvey (1999a), os processos de desvalorizao dos capitais, essenciais ao rejuvenescimento do prprio capitalismo, so lugar-especficos , determinando e refletindo diferenas na intensidade das crises e no vigor da recuperao nos vrios compartimentos territoriais do sistema. O espao, que tem sido muitas vezes deixado de lado nas abordagens tericas, torna mais complexa a apreenso dos fenmenos do capitalismo. Porm, mais que acessrio ou suplemento, algo que importa para a compreenso de mbitos particulares de uma dada relao social, reclamando seu lugar na anlise de formaes sociais concretas. Nessa situao, h que se buscar uma aproximao terica para dar conta do entendimento de processos sociais contidos territorialmente, enfrentando-se as consequncias desta opo. O outro compartimento essencial das preocupaes desta primeira parte da tese recai sobre os fenmenos que caracterizam o mundo da globalizao. Esse ser o tema central do Captulo 2. preciso analisar a relao entre desenvolvimento regional e inovao tendo presente as implicaes desse vasto cenrio representado pelos processos que erigiram uma maior interdependncia entre as diversas fraes nacionais da economia mundial, solidarizando interesses e estratgias dos capitais e impedindo ou dificultando, em simultneo, a articulao de foras sociais antagnicas. A importncia das relaes com a tecnologia e as finanas fica ressaltada de imediato, podendo ser nitidamente identificada, j a partir dos contornos da crise dos anos 70 e 80, nas respostas principais que visavam o restabelecimento de condies satisfatrias de valorizao dos capitais. A crise capitalista dos anos 60 e 70 o ponto de partida da anlise, uma vez que no s forjaram-se ali os traos caractersticos da nova ordem econmica e poltica internacional, como tambm porque a partir da anlise destes perodos de turbulncia mais intensa podem-se identificar, com maior nitidez, a natureza e a finalidade dos mecanismos utilizados para deter processos de desvalorizao ou, o que em princpio tem significado anlogo, repor condies de valorizao dos capitais. A anlise avana depois sobre a estrutura monetrio-financeira mundial e seus fluxos de capitais, especialmente nas relaes centro-periferia, sobre os elementos que do base chamada

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reestruturao produtiva e os elementos que constituem a essncia material de articulao das redes globais e, finalmente, sobre a discusso do papel dos Estados-nacionais e as das escalas especiais prevalecentes de organizao capitalista. O segundo corte metodolgico recai sobre a anlise da experincia objetiva mais importante que se pode identificar de associao entre apoio inovao e poltica de desenvolvimento regional, que constitui a questo bsica dos quatro Captulos seguintes e o ncleo principal da Tese. O corte foi, por sua abrangncia e significado, dividido em dois problemas bsicos. No primeiro, colocamonos as questes acerca do significado e alcance do empreendimento federativo europeu e da evoluo, posio relativa e importncia da Poltica de Desenvolvimento Regional da UE nele. No segundo, buscamos analisar as motivaes, a natureza, a evoluo e a configurao das estratgias de apoio s atividades inovativas no mbito daquela Poltica, avaliando ainda, por proximidade e importncia, o impacto regional da Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico. Tendo em mente que a UE vem promovendo um conjunto de estratgias de suporte inovao, ao conhecimento e tecnologia e atividades correlatas j h cerca de quinze anos, nosso intuito o de analisar em que medida aes deste tipo podem ou no colaborar para o alcance de objetivos de desenvolvimento, sob que condies e em que situaes. Qual o alcance efetivo e a natureza destas iniciativas? Que papel cumprem efetivamente no desenvolvimento regional europeu? Quais as linhas de interveno predominantes e as respectivas lgicas subjacentes? Mais que detalhes operacionais, interessa-nos reter seu sentido mais amplo e rebatimento sobre o processo de desenvolvimento da regies europias, o que nos remete necessariamente a um dilogo com a dinmica scio-econmica correspondente. Na medida do possvel , busca-se averiguar se determinado resultado na ponta do sistema produtivo foi e vem sendo ou no alcanado, uma vez que inexiste qualquer relao linear, simples e direta entre sistema tcnico-cientfico e sistema produtivo (Landabaso 1994). Estes sistemas se superpem e se interpenetram muitas vezes, mas possuem compartimentos quase independentes, cuja reproduo prioriza outras motivaes fundamentais. Exemplo claro disso o da complexa multiplicidade de objetivos que se pode identificar para a atuao das universidades, desde os cientficos em si, como reproduzir e fazer avanar o conhecimento, at os vinculados responsabilidade de formar recursos humanos e promover a transferncia de conhecimentos ao sistema produtivo. Alm disso, leva-se em conta questes sobre a eficcia no alcance de outros objetivos importantes para as perspectivas de mdio e longo prazo de desenvolvimento dessas

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economias, como a melhoria das condies objetivas e posturas favorveis inovao no tecido social e empresarial das regies ou a superao de deficincias constitutivas de peso das bases tcnico-cientficas, a exemplo da inexistncia de recursos humanos qualificados. Selecionamos como mbito principal de anlise as duas principais reas de interveno poltica direta da UE na questo das inovaes: a Poltica de Desenvolvimento Regional, de um lado, e a Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico, de outro. No entanto, ao privilegiar os desdobramentos que essas estratgias suscitam para o desenvolvimento, concedemos natural precedncia Poltica de Desenvolvimento Regional na discusso do problema. Afinal, o desenvolvimento regional no s representa opo de corte do objeto, como ponto de confluncia das anlises, refletindo a idia de que os esforos dedicados inovao, fazendo-se jus natureza do conceito, destinam-se ao alcance de resultados socio-econmicos.4 A hiptese que desejamos averiguar nessa parte se, mesmo que no predominante em termos absolutos, o apoio inovao mostrou-se determinante das estratgias de desenvolvimento regional, respondendo por fatias crescentes de recursos e passando a catalisar decisivamente os esforos da UE e de seus Estados membros. A resposta a essa indagao nos remete inicialmente, com relao ao primeiro problema deste segundo corte metodolgico, ao empreendimento da integrao europia e o lugar da Poltica de Desenvolvimento Regional nele. O primeiro passo, ser discutir, no Captulo 3, a extenso geral do projeto de integrao europia e como evoluiu o espao concedido Poltica de Desenvolvimento Regional nisso. A inteno aqui clara: entender o significado e as motivaes principais do empreendimento europeu do qual nosso objeto mera parte e, a partir da, estabelecer os nexos que justificam a trajetria de evoluo da Poltica de Desenvolvimento Regional da UE, bem como caracteriz-la em suas grandes linhas principais. Qual vem sendo o esprito bsico e as motivaes essenciais do empreendimento europeu de integrao? Como se conciliaram neste sentido os objetivos maiores de excelncia (competitividade) e coeso (reduo de desigualdades)? Como se estruturou desde a origem a Poltica de Desenvolvimento Regional e quais os marcos a se ter conta em sua evoluo?

4 Como alertou um Diretor do Escritrio Central da Poltica Regional da UE, em uma das entrevistas que realizamos, deve-se cuidar para no jogar fora a criana com a gua do banho , dando nfase excessiva na anlise de metas indiretas e gerais e deixando de lado metas intermedirias, caras compreenso das possibilidades e limites reais das estratgias. Afinal, estas aes ainda podem ser consideradas pioneiras e seu objeto em si, a inovao, s

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No Captulo 4, caminhamos um pouco mais na direo de elucidar os objetivos e as orientaes bsicas da Poltica de Desenvolvimento Regional da UE, tentando aprender sua configurao interna bem como identificar o tipo de relaes que mantm com as outras polticas, sejam igualmente Comunitrias ou dos Estados-membros individuais, das quais supem ser um complemento. O que a Poltica de Desenvolvimento Regional da UE prescreveu ao longo do tempo para as regies? Qual a essncia dos instrumentos que mobiliza? Qual a diviso de tarefas que se estabeleceu entre ela e as demais Polticas? Como fundamento mais importante da Poltica Regional, as desigualdades regionais sero tratadas de maneira breve no Captulo. No se pode discutir inovao na Poltica de Desenvolvimento Regional da UE sem responder ao nosso primeiro problema, acerca da Poltica de Desenvolvimento Regional da UE e seu lugar no empreendimento europeu maior. Sem se ter devidamente em conta os elementos tratados nos Captulos 3 e 4, perde-se de vista a dimenso e significado da Poltica de Desenvolvimento Regional e, consequentemente, impede-se uma apreenso adequada do objeto da Tese. O segundo problema, que trata, como vimos, das estratgias de inovao adotadas naquela Poltica, orienta os dois captulos seguintes. A tarefa que enfrentamos no Captulo 5 foi a de delimitar o uso das estratgias de inovao na Poltica Regional da UE. A idia responder em que medida e com que sentido as estratgias de inovao tm sido utilizadas com propsitos de poltica regional nestes ltimos quinze anos. Compete-nos indagar se a inovao mostrou-se mesmo importante para as estratgias de desenvolvimento regional da UE. Um primeiro passo nessa direo foi enfrentar o iderio terico de suporte a esse avano, tentando capturar os argumentos que justificaram a expanso dos instrumentos e esquemas associados com a tecnologia e a inovao na Poltica Regional. Outro passo, mais objetivo, foi o de caminhar pela estimativa dos montantes relativos de recursos destinados inovao na Poltica de Desenvolvimento Regional europia. Por fim, o ltimo passo buscou caracterizar e discutir a natureza dos principais Programas l estruturados, com o objetivo de identificar tendncias e linhas de evoluo das intervenes. Para tanto olhamos, com maior profundidade, alguns deles: primeiro, o STRIDE, programa precursor, que data do perodo 1989/1993; depois, os RIS e RITTS 1994/1999 e, finalmente, os correntes RIS+ e rea Europia

recentemente apresenta um conjunto de indicadores padronizados, de cobertura espacial abrangente, graas ao esforo de instituies como a Eurostat e a OCDE.

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de Pesquisa 2000/2006, ainda em vigor. Quais foram as orientaes bsicas e as idias que os nortearam e como estas ltimas se alteraram ao longo do tempo? Quais foram os aspectos positivos e negativos destas estratgias? O que podemos aprender a partir delas? No Captulo 6, procurou-se avanar na compreenso da principal Poltica Comunitria de complementao das estratgias regionais de inovao. Nesta abordagem, discutimos primeiramente o quadro das disparidades nacionais e regionais de P&D e desenvolvimento tecnolgico, a partir do qual podemos encontrar uma raiz da explicao para a rpida aceitao dos esquemas relacionados inovao no contexto das polticas pblicas em geral. Na Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico, concentrada no apoio P&D, a tarefa recaiu sobre a anlise dos Programas-Quadro (PQ) que orientam as respectivas aes desde a dcada de 80. Os PQ tm crescentemente se voltado para aspectos regionais, destinando montantes expressivos de recursos para as regies e, muito em particular, para as menos dotadas de capacidades inovativas. Nessa rea, devemos prestar ateno potencial correlao da Poltica aos objetivos da coeso no desenvolvimento, buscando entender em que medida os objetivos regionais se expressam na Poltica de Pesquisa, tradicionalmente mais orientada pelo mrito tcnico-cientfico e pressionada pelo desejo de construir uma Europa competitiva antes que quaisquer outras finalidades. Por fim, no Captulo de Concluso empreendemos um balano geral da experincia da UE. Busca-se, ali, compilar um conjunto com as principais lies extradas da experincia da UE que sejam possivelmente teis discusso de futuras estratgias de apoio inovao no contexto de uma poltica nacional de desenvolvimento regional no Brasil. Na sociedade capitalista em que se insere a economia brasileira, longe de representar um elemento acessrio, uma poltica como essa, devidamente financiada e estruturada, poderia constituir o esteio de novos tempos e um contraponto s tendncias sociais disruptivas que vm se manifestando desde o final do sculo passado. No Brasil, pensar estratgias e mecanismos de apoio inovao no contexto de polticas de desenvolvimento regional constitui um exerccio de imaginao, cujo atrelamento realidade tender a se dar pela via da especulao com os dados da dinmica scioeconmica vigente, pois tem faltado por aqui a poltica. Na Unio Europia, a associao entre inovao e desenvolvimento regional j constitui uma realidade presente no corpo da Poltica de Desenvolvimento Regional. Qualquer que seja o balano entre as formas de interveno requeridas, as polticas de desevolvimento regional no podem mais abdicar de estratgias que contemplem o envolvimento

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com o exerccio das atividades inovativas, permanecendo a questo de que escalas e arranjos espaciais seriam mais aptas para articular as competncias tcnico-cientficas e scio-culturais requeridas. As diferenas de capacidades tecnolgicas, de intensidade tecnolgica dos bens e servios produzidos, de formas de internalizao de inovaes ou mesmo de disposio relativa ao aprendizado nos complexos sociais produtivos sub-regionais ou estaduais constituem agravantes das desigualdades regionais e fatores de enfraquecimento do desenvolvimento regional ao promoverem vazamentos de renda e estabelecerem menores virtudes competitivas. Visto desde uma perspectiva abrangente, um territrio condensa os elementos histricoestruturais que permitem que sua gnese, evoluo e relaes legais vigentes sejam desnudadas. No contexto de uma sociedade capitalista, em si eivada de determinaes mais amplas e recorrentes, esses liames entre categorias mais genricas e abstratas e outras mais especficas e contextuais do forma teia dos fenmenos que se pretende analisar objetivamente no caso europeu e ter em mente quando pensarmos o caso brasileiro na relao entre o desenvolvimento regional e a mudana tcnica ou, mais particularmente, entre poltica de desenvolvimento regional e estratgias inovativas.

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Captulo 1. O papel do espao e da tecnologia na lgica geral da acumulao

1.1. Elementos gerais da dinmica capitalista O capitalismo pressupe a generalizao da forma salarial, na qual os trabalhadores vendem aos capitalistas sua fora de trabalho a nica fonte de valor - como uma mercadoria qualquer. Instaura-se uma lgica de organizao scio-econmica assentada na explorao da fora de trabalho e na infindvel busca de meios de valorizao dos capitais, de cuja realizao depende a prpria sobrevivncia dos capitalistas. A aparente harmonia dos papis sociais, dessa maneira, encobre uma sociedade conflitiva, constantemente impelida a disputas que opem trabalhadores e capitalistas e capitalistas entre si, a chancelar quotidianamente, nos mercados, uns em detrimento de outros. O desenvolvimento da sociedade vai moldando os limites destes embates, produzindo foras que ora concorrem para amortecer os efeitos dessas contradies, ora para acirr-las. Em linhas gerais, momentos de expanso tendem a favorecer o primeiro conjunto de foras, enquanto de conteno ou crise, o segundo. Numa sociedade em que os papis se diversificam e especializam, multiplicam-se os pontos provveis de conflito entre uma gama variada de agentes que se desdobram da relao social bsica entre trabalho e capital. E, para alm das tenses entre trabalhadores e capitalistas, explicitam-se cada vez mais aquelas entre faces capitalistas e mesmo entre categorias de trabalhadores, animadas pela mesma busca de posies mais favorveis na repartio da renda e benefcios gerados. Se adicionarmos outros intervenientes, como o Estado e outras instituies sociais de relevo, pode-se imaginar quo difcil desfiar o emaranhado de interesses presentes nas relaes concretas observveis numa moderna sociedade capitalista, bem como as aes e reaes de cada classe e categoria social. Nada to rduo, porm, que justifique o esquecimento de suas razes fundamentais. A contradio primordial se d entre capitalistas, agenciadores do processo de trabalho e detentores da maior parcela da riqueza acumulada, e trabalhadores, vendedores de sua fora de trabalho, destitudos dos meios de produo. Nela, inverte-se deliberadamente a posio e funo dos personagens, promovendo-se a iluso de que o capital tornado coisa possui a propriedade mgica de gerar valor, e no o trabalho. Nas estruturas que produzem cada vez mais com maiores propores de capital constante, ou seja, em que prevalece crescentemente a extrao de mais-valia

18 relativa em detrimento da absoluta, e em que se sofisticam os papis dos trabalhadores, numa teia infindvel de competncias especficas que afasta a idia de unidade do trabalho abstrato social til a unir os mais diferentes processos de trabalho, torna-se mais difcil enxergar com nitidez as contradies essenciais da relao capitalista. Para tornar ainda mais nebulosa essa compreenso, deve-se considerar que as relaes mercantis so mediatizadas pelo dinheiro, mercadoria especial equivalente de trocas, smbolo mundano do valor e cone do prprio capital, cujo uso generalizado potencializa processos vitais para a reproduo social capitalista. O dinheiro viabiliza a flexibilidade e maleabilidade que a forma capital tanto requer para acomodar as congnitas despropores e desnveis engendrados pela dissociao entre as temporalidades da produo e da realizao. Chave nessa funo exercida pelo dinheiro, o crdito permite a criao de uma vlvula de controle do sistema, operando os movimentos de sstole e distole necessrios para dar curso acumulao e nortear as decises necessariamente anrquicas dos capitalistas, cujo descompasso moldado pelas contradies entre os atos de compra e venda e a possibilidade remota de que se complementem um ao outro harmoniosamente. Os desequilbrios e as crises so recorrentes no modo capitalista de produo, como que a reafirmar os conflitos e contradies que vicejam ora como motor, ora como obstculo de sua evoluo. Para Marx (1980), essa dialtica incessante apontaria, no limite, para a superao do modo de produo, diante da tendncia ao esgotamento das possibilidades de reproduo das condies de valorizao dos capitais. A trajetria tecnolgica bsica assinalaria a reduo sensvel e paulatina da base social de gerao de valor, o trabalho vivo . Alm disso, as perspectivas de incorporao de novos territrios aos espaos de produo capitalista, de explorao de formas pr-capitalistas de gerao e apropriao de riqueza, de reduo do peso relativo dos investimentos em capital fixo e no fundo de consumo1, de diminuio da presso dos custos crescentes atrelados circulao dos capitais e de estmulo ao avano de formas fictcias de capital dinheiro que circula como capital, mas que no possui base material na produo de mercadorias tambm tenderiam a esgotar-se pouco a pouco, pois o alvio temporrio que possibilitariam se daria s custas da intensificao das contradies que almejavam superar.

Denominado circuito secundrio do capital (Harvey 1999a), que se refere forma mediante a qual o capital fixo infra-estrutura, mquinas equipamentos e o fundo de consumo bens durveis de consumo e artefatos de uso pessoal ou domstico circulam, pois ao mesmo tempo em que representam a (...) a glria cantada do

19 No curto e mdio prazos, entretanto, foras opostas estariam em curso, tornando pouco precisa a previso. Inmeros processos concorreriam para arrefecer o mpeto dessa linha evolutiva e contrapor, ainda que temporariamente, sua direo, tais como o arbitramento das tendncias concentrao e centralizao dos capitais por leis anti-trustes, que busca evitar o surgimento de monoplios estreis, inconsistentes com a manuteno de um ritmo aceitvel de acumulao, ou a criao de instituies de coordenao supranacional dos sistemas monetrio-financeiros internacionais, que proporcionam nveis satisfatrios de liquidez ao sistema, funcionando como emprestadores de ltima instncia . Como que a realar as solues, mesmo temporrias, para as contradies e conflitos entre as fraes do capital e o relativo controle alcanado sobre a contradio bsica entre trabalho e capital, o sistema vem desenvolvendo uma coleo de instituies cujo papel essencial justamente harmonizar procedimentos de poltica macroeconmica, conter tendncias de exacerbao dos conflitos salariais e embates concorrenciais e permitir que certos empreendimentos de significado decisivo para a reproduo ampla e geral do capital possam ser realizados. O papel dos Estados-nacionais como instncias fundamentais de regulao do capitalismo, to necessrio para o sistema que se admite ser uma das condies histricas de seu desenvolvimento, vem sendo assim desdobrado e sofisticado inclusive avanando na direo de outras escalas ou instncias de interveno, desde o local ao supranacional -, para justamente prevenir e minorar os impactos sociais e polticos das freqentes crises de superproduo. Em suma, o ambiente de anarquia e incerteza em que operam os capitalistas individuais, instados a tomar decises sem prvio conhecimento das condies futuras do mercado o prprio ato de produzir representa uma aposta sobre as condies futuras de realizao das mercadorias produzidas -, requer mecanismos complexos de regulao, capazes de propiciar a necessria margem de manobra para acomodar as difceis condies de compatibilizao entre compra e venda, produo e comercializao, demanda por moeda e por ativos financeiros, investimentos em capital fixo e circulante, e assim por diante, no tempo e no espao. Algo que, naturalmente, mais perceptvel em momentos de crise e de recomposio forada do sistema, quando estes movimentos esto aguados. Na trajetria cclica da economia capitalista, dois elementos funcionam largamente nos

desenvolvimento passado (...) , constituem (...) valor aprisionado dentro de um valor de uso especfico (...) .

20 momentos essenciais de depurao e de reconstituio das bases de reproduo daquelas sociedades: o espao e a tecnologia, cujo controle propicia maior margem de manobra aos capitais e vantagens competitivas diretas. No que sejam os nicos. Mas esses elementos demonstram possuir aspectos convergentes nos papis assemelhados que cumprem ou podem cumprir em relao dinmica de desenvolvimento e reproduo da sociedade capitalista, ora redefinindo o tempo de trabalho socialmente necessrio para a produo de mercadorias, ora redelimitando o tempo de rotao mdio socialmente aceitvel de circulao dos capitais (Harvey, 1999a). Em anos recentes, a proximidade entre as funes que o espao e a tecnologia exercem parece ter sido ainda maior, diante de alguns processos que analisaremos no decorrer deste e do prximo captulo. Como veremos, o capitalismo cumpre seus desgnios fundamentais ora operando com uma, ora com outra estratgia de ao. Quase sempre, porm, com uma combinao das duas que, ao lado das determinaes cruciais do crdito, concorrem invariavelmente para o mesmo processo vital de valorizao do capital. Cabe assinalar, desde j, que h uma dialtica delicada e complexa entre as lgicas que presidem o movimento de cada uma das fraes do capital e aquelas que se manifestam no contexto dos agregados scio-econmicos. Para uma compreenso satisfatria dos papis exercidos pelo espao e a tecnologia na reproduo capitalista cumpre transitar do plano micro ao macroeconmico e vice-versa, buscando superar vises que, embora atraentes numa compreenso mais geral destes processos, deixam de lado especificidades importantes para sua total apropriao a contextos espao-temporais especficos. Na prtica, ao nvel de cada unidade de capital, o sistema se utiliza de uma mescla de estratgias que envolvem mbitos variados para a obteno de lucros excepcionais, que afinal mais tipificam que excepcionalizam o processo de acumulao capitalista. Regulaes impostas aos mercados, vantagens locacionais, introduo de inovaes ou acesso privilegiado a fontes de matria-prima essenciais e toda a sorte de externalidades apropriadas pelo capital constituem elementos de diferenciao dos resultados obtidos nos ciclos recorrentes de rotao do capital.2 Mas esses aspectos podem ficar como que submersos nas anlises da lgica geral de operao do modo capitalista de produo pela adoo e considerao dos valores mdios resultantes da agregao desses vrios processos parciais de acumulao. Assim, processos que tm significado para a

No contexto recente de globalizao, a essas estratgias de uso dos elementos espao e tecnologia acoplou-se outra de uso do tempo. Com a financeirizao, o produtivo esteve colado ao financeiro e especulao de toda ordem, que apontava para maiores ganhos no curto prazo (Harvey, 1999b; Chesnais, 1996).

21 reproduo de fraes individuais do capital podem no ter sentido no plano geral da reproduo capitalista. Numa perspectiva macro ou geral, a estratgia determinante da trajetria capitalista a que se relaciona ao progresso tcnico, cuja funo renovadora responde, no limite, pelas possibilidades de recueprao cclica nas crises mais pronunciadas. Isso se deve, a nosso ver, ao fato de o processo de mudana tcnica incidir diretamente sobre a contradio bsica do capitalismo, entre trabalho e capital.3 O espao, traduzido pelas perspectivas de localizao das atividades, constitui tambm, noutro plano, elemento que se generaliza como estratgia de acumulao e que, assim, pode ser analogamente teorizado. Porm, seu alcance renovador tende a ser mais limitado para a reproduo do capital em geral e mais circunscrito temporalmente. Vejamos primeiro a questo das inovaes. 1.2. Tecnologia e inovao na acumulao capitalista Desde h muito tempo que os economistas enxergaram o papel das inovaes no sistema econmico capitalista. No entanto, atribui-se a Schumpeter o mrito de ter aclarado algumas das implicaes essenciais do fenmeno, destacando-se o papel vital dos empresrios, os sujeitos que faziam coisas novas ou as mesmas coisas de maneira diferente (Schumpeter, 1952 e 1982). No campo das duas vertentes concorrentes principais da teoria econmica, a neoclssica e a marxista, a aderncia do conceito mostrou-se diversa. No caso da primeira, a dificuldade maior residiu nas concepes predominantemente estticas que embasavam a apresentao das idias fundamentais, alm da tendncia a concentrar a ateno nos movimentos de prazo mais curto. No caso da segunda, ao contrrio, o conceito de inovao mostrava-se analiticamente afinado com os pilares tericos principais, enquanto algo intrnseco ao carter do modo de produo, que no podia ser descartado, sob pena de inviabilizar a adequada compreenso do sistema. Naturalmente, em ambos os contextos tericos a tecnologia e, por extenso, as inovaes - constitua algo a ser ajustado aos determinantes da produo: no primeiro caso, de acordo com o custo relativo dos fatores; no segundo, como instrumento de afirmao e expanso do controle sobre o processo de

O que no quer dizer que outros fatores no sejam importantes e at decisivos para que a introduo das inovaes se processe adequadamente no sistema. Por exemplo, nveis educacionais mnimos da fora de trabalho; disponibilidade de crdito especificamente dirigido a financiar atividades inovativas e assim por diante.

22 trabalho e o trabalhador, regulado pela necessidade de se evitar a desqualificao intensa e freqente dos capitais. A anlise marxista pressupe, de fato, uma considerao orgnica da dimenso tecnolgica do desenvolvimento, ao contrrio da teoria tradicional, que pode mant-la quase sempre como fora exgena ao sistema econmico. Marx (1980) apresenta uma concepo dinmica da sociedade, em que os eventos analisados e teorizados esto articulados no tempo e demonstram, a esse respeito, marcadas relaes de interdependncia.4 Sua teoria social , portanto, histrica e o modo de produo teorizado revolucionrio, capaz de transformar as relaes sociais precedentes e subordinar o desenvolvimento das foras produtivas ao imperativo de uma frentica mutao em busca de melhores condies para a valorizao do capital. O desenvolvimento tecnolgico, mesmo no exclusivo deste modo de produo, possui dessa maneira um papel singular e um lugar de destaque nos esquemas de reproduo do sistema. O enigma bsico dessa relao social que o capital encontra-se na forma primria de sua exteriorizao real, ou seja, na mercadoria. No so as necessidades humanas que orientam a produo, mas se produz para a troca, que passa a representar um fim em si mesmo. Por trs da essncia material da mercadoria, conforma-se um processo de trabalho em que o trabalhador, destitudo dos meios de produo, vende sua fora de trabalho como uma mercadoria qualquer, da qual se apropria o capitalista para gerar mais-valia. A relao social capitalista impe ao trabalhador um ritmo e uma disciplina que, num ambiente de permanente conflito, estrutura um processo de trabalho subordinado ao comando e interesse do capital. Mas se a contradio essencial da sociedade capitalista incide sobre as relaes capital/trabalho, a explorao dos trabalhadores no constitui uma novidade na histria da humanidade. O que, sim, constitui novidade no capitalismo, a forma peculiar de realizao deste ato. velha apropriao de horas no pagas, tpicas do que Marx denominou de mais-valia absoluta, tambm presente no modo capitalista, acrescenta-se agora uma outra forma de extrao de maisvalia, que consiste na ampliao da relao entre horas de trabalho excedente e necessrias, sem que se altere a jornada de trabalho. Essa nova forma de extrao de mais-valia a trajetria tecnolgica bsica que mencionamos antes - pressupe a apropriao de inovaes, frutos do trabalho pretrito, incorporadas em mquinas e equipamentos mais eficientes e modernos, em insumos mais adequados

Ver tambm Harvey (1999a).

23 e na melhora da organizao social do trabalho, que elevam decididamente a produtividade, reduzindo o valor das mercadorias que contribuem para a reproduo desta fora de trabalho e ampliando os excedentes acumulados pelos capitalistas. A essa ltima forma de extrao, caracterstica do capitalismo, Marx denominou de mais-valia relativa, que reflete o pendor do sistema para a permanente transformao em busca de patamares mais elevados de produtividade. O sistema erguido em torno mais-valia absoluta e subordinao formal do trabalho ao capital, ao alcanar certo nvel, se transforma em sistema capitalista pleno quando engendra as condies para uma acumulao fundada na mais-valia relativa e na subordinao real do trabalho ao capital. A tecnologia representa, assim, pea essencial reproduo capitalista avanada, posto que a ampliao da base de extrao de mais-valia relativa que constitui o esteio principal de avano do modo de produo. A estruturao lgico-histrica deste reside na forma de organizao do processo de trabalho da grande indstria, sinalizando j certo estgio de evoluo da acumulao e da centralizao dos capitais. A tecnologia possibilita um efetivo comando5 do capital sobre o processo de trabalho, ao associar-se e, de certa forma, viabilizar um conjunto de transformaes nas relaes sociais de produo. Ao contrrio da cooperao e da manufatura, nas quais o trabalhador ainda determina em larga medida o ritmo e a intensidade do processo de trabalho, na grande indstria a adoo da mquina - artefato que articula uma fora-motriz, um sistema de transmisso e um conjunto de mquinas-ferramenta e que reproduz, em escala e intensidade ampliadas, a ao humana - e dos sistemas combinados de mquinas permitem ao capitalista assumir o controle desse processo. Assim, a evoluo lgica do sistema capitalista tem na cooperao, na diviso do trabalho e tambm na concentrao de meios de produo e de fora de trabalho assalariada no espao fabril algumas de suas foras essenciais (Galvo 1988). Os capitalistas tendem naturalmente a ampliar a base da acumulao e a massa de mais-valia com que operam e, ao faz-lo, alimentam-se tambm da introduo freqente de novas tecnologias. Mas essa compulso ao agigantamento no resulta apenas na necessidade de ampliao da base de explorao dos trabalhadores. Ela tambm impe tensa competio entre os capitalistas, provocando a tendncia dos capitais individuais de se fundirem pela via da concorrncia intercapitalista, correspondendo ao que Marx (1980) denominou

Ainda que no integral ou completo, como atestam as tenses nas relaes capital-trabalho e os avanos histricos na organizao dos trabalhadores.

24 precisamente de processo de centralizao do capital. A centralizao, potencializada pelo sistema de crdito, tambm muitas vezes estimulada por uma corrida por tecnologias mais modernas, que alteram o tempo de trabalho socialmente necessrio para a produo de determinada mercadoria, favorecendo assim a posio de inovadores bem sucedidos. O sistema capitalista tanto revolucionrio quanto instvel e sujeito a alteraes freqentes, que determinam a deteriorao das condies de sua reproduo. Incessantemente, capitalistas enfrentam capitalistas na luta concorrencial e trabalhadores opem-se a eles em busca de melhores salrios. Essas tenses inerentes ao sistema aplicam-lhe uma dinmica de marchas e contramarchas, conforme a resultante deste jogo de foras. Tende a prevalecer, no geral, uma tendncia autonomizao da esfera da produo, que constitui a raiz primria das crises constantemente engendradas. Uma das expresses que traduzem essas tenses inerentes ao sistema a que ope o trabalho vivo ao trabalho morto .6 Ora, at para diminuir essa presso, o sistema impelido a ampliar sobremaneira a relao entre o segundo e o primeiro, reduzindo a massa de trabalhadores da qual extrai a mais-valia. Ao faz-lo, tem como limite o prprio trabalho vivo, a nica fonte real de valor. Em conseqncia, o sistema apresenta uma natureza eminentemente contraditria, pois se necessita do trabalho para sua reproduo, concorre permanentemente para reduzir o contingente de trabalhadores que mobiliza. A tenso entre as unidades de capital chama ateno, de outro lado, para o ambiente concorrencial.7 Induzida pela elegncia e simplicidade analtica do modelo de concorrncia perfeita,

Segundo Marx (1980, p.707), A importncia sempre crescente do trabalho passado que coopera no processo de trabalho vivo sob a forma de meios de produo, atribuda figura do capital, essa forma estranha ao trabalhador e que no mais do que o trabalho deste, anteriormente realizado e no pago. Na teoria econmica convencional, dita neoclssica, o elemento central da concepo de concorrncia o nmero de empresas, um maior nmero delas nos levando a raciocinar com um quadro de maior concorrncia . A concorrncia perfeita, num extremo do espectro, contempla infinitos concorrentes, correspondendo situao em que os lucros de mercado so normais . No caberia a acumulao de fundos pelas empresas para a reinverso na melhoria da atividades produtivas e a entrada de concorrentes seria livre , sendo impossvel a qualquer empresa impedir o acesso de novos competidores. Nessas condies, a tecnologia seria nica e conhecida, alm de acessvel a todos e os concorrentes possuiriam, portanto, estruturas empresariais de tamanho assemelhado, sendo o preo de venda um dado do mercado. Em contraposio, quanto menor o nmero de concorrentes, mais imperfeitos seriam os mercados. E, nesse caso, as empresas estariam dotadas de maior poder de interferncia - poder de monoplio -, sendo a quantidade produzida e vendida inferior ideal no equilbrio final, o que significaria prejuzo social e uso ineficiente dos recursos. S mais tarde, com o desenvolvimento de modelos voltados para os mercados imperfeitos , que aspectos no estruturais passaram a ganhar explicao, como por exemplo, nas teorias da organizao industrial, que buscavam superar - ainda que sem ferir de morte - as interpretaes microeconmicas neoclssicas.

25 a teoria neoclssica avanou na conformao de um mundo irreal. Mesmo admitindo seus avanos em lidar, recentemente, com as imperfeies dos mercados, ainda relutou em atribuir importncia ao progresso tcnico ou mesmo a quaisquer movimentos de mudana mais drstica nos parmetros do mercado: por exemplo, nos gostos e preferncias dos consumidores.8 Segundo Schumpeter (1952, p.149), a viso esttica incompatvel com uma anlise que considere, objetiva e organicamente, uma varivel como a inovao: A introduo de novos mtodos de produo e de novas mercadorias dificilmente concebvel se existe desde o princpio uma concorrncia perfeita e perfeitamente rpida. E isso significa que quase tudo o que chamamos de progresso tcnico incompatvel com ela. A concepo schumpeteriana de concorrncia subverte completamente a viso neoclssica. Mais ainda, denuncia-lhe a falta de realidade. Os mercados do mundo real no se comportam daquela maneira. No esto em equilbrio, nem tampouco tm no preo o parmetro essencial da concorrncia. Neles, fatores que indubitavelmente contribuem para projetar uma posio superior de um ou mais concorrentes esto na raiz dos processos efetivos de competio entre as empresas. Os desequilbrios engendrados por esses fatores so o motor fundamental da concorrncia e o estado usual das indstrias e mercados. Processos de diferenciao de produtos, reais ou fabricados, de surgimento de novos mercados, da introduo de melhorias na organizao, de criao de novas necessidades explicam mais das posies excepcionais de determinadas empresas nos mercados nacionais e internacionais. Eles esto na base de uma configurao predominantemente oligoplica da ampla maioria dos mercados reais, onde empresas ou grupos de empresas lderes apresentam trajetrias destacadas e bem sucedidas. Para Schumpeter - tanto quanto, dentro de certos limites, para Marx9 - o elemento motor da concorrncia capitalista ou o fenmeno fundamental da vida deste tipo de sociedade a inovao, compreendida a partir das mltiplas formas que assume. Perceba-se que o desenvolvimento nada

No que tais elementos no pudessem ser, ad hoc , incorporados aos modelos. Ao contrrio, proposies recentes permitiram avanos expressivos nessa direo. Mas a teoria, em seu corao, ainda se manteve afastada da idia de conceder um papel orgnico e vital a essas variveis intrinsecamente dinmicas, sobretudo quando organizava seus argumentos a partir da concepo imaginria e excepcional da concorrncia perfeita. Marx (1980, p.557 e 558) afirma no O Capital : A tecnologia descobriu as poucas formas fundamentais do movimento, em que se resolve necessariamente toda a ao produtiva do corpo humano, apesar da variedade dos instrumentos empregados, do mesmo modo que a mecnica nos faz ver, atravs da grande complicao da maquinaria, a contnua repetio das potncias mecnicas simples. A indstria moderna nunca considera nem trata como definitiva a forma existente de um processo de produo. Sua base tcnica revolucionria, enquanto todos os modos anteriores de produo eram essencialmente conservadores. (...) Por meio da maquinaria, dos processos qumicos e de outros modos, a indstria moderna transforma continuamente, com a base tcnica da produo, as

26 mais , para ele, que a conseqncia dos processos inovativos engendrados incessantemente. Os lucros emanam no de uma remunerao normal do capital enquanto fator de produo - capital no seria um fator de produo, mas um fundo de poder de compra (Possas 1987, p.177) - mas do esforo dos empresrios, que no se confundem com os capitalistas. Representam o simples resultado econmico dos impactos gerados pelas mutaes vantajosas introduzidas, pelo sucesso na transgresso da atividade econmica rotineira (Schumpeter, 1982); um dilogo de ruptura com a cartilha usual da concorrncia perfeita. A concorrncia capitalista seria, assim, o ambiente dinmico no qual se contrapem as empresas e em que essas vem sacramentados no apenas seus lucros ou prejuzos usuais mas sua prpria sobrevivncia. Mas cabe sempre pensar que a resultante das aes empresariais mais drstica que um mero ajuste marginal s condies econmicas transformadas. As estratgias e condutas empresariais - dentre essas a introduo de inovaes - so chanceladas ou no nos mercados, gerando os impulsos vitais do desenvolvimento, onde algumas empresas so destrudas ou prejudicadas e outras conquistam maior espao. Alm disso, a concorrncia no espelha simples reao ex post s transformaes, pois as empresas atuam antevendo possveis mutaes das condies de mercado. At mesmo planejam suas atitudes futuras e tomam precaues ante determinadas trajetrias de evoluo das indstrias. Para alm da determinao dos preos, importa considerar um amplo espectro de caractersticas dos processos produtivos e produtos, que implicam em eficincia, custo ou qualidade, todos objetos de incessante interveno empresarial. Para cada mercado, portanto, prevalecem concepes distintas de inovao, sendo lcito pensar num amplo espectro de possibilidades de subverso dos atos rotineiros e em rotas diversas daquela de uma trajetria uniforme geral do capital. Esse aspecto contextual do processo de inovao parece extremamente importante. Algumas associaes conceituais tendem, no mais das vezes, a gerar confuso. Em algumas situaes utiliza-se o conceito de tecnologia como sinnimo de inovao. No entanto, existem diferenas sutis entre eles. Uma tecnologia, pode ser desenvolvida sem que de fato chegue a representar uma inovao, ou seja, sem que seja adotada no mercado. A inovao compreende tambm o processo de introduo de uma nova tecnologia no mercado, s tendo sentido neste contexto. Traz embutida a idia de movimento, ainda que s vezes aprisionada pelo resultado final

funes dos trabalhadores e as combinaes sociais do processo de trabalho.

27 de determinados processos. A tecnologia10, por outro lado, tende a ser encarada mais como objeto, como resultado, ainda que o conceito possa, naturalmente, ser transposto para um plano processual, como na abordagem do desenvolvimento tecnolgico.11 Nada disso escapa s digresses conceituais que presidem o debate acadmico da rea12 e, deve-se admitir, no cabe aqui reproduzir a vasta bibliografia disponvel e os mltiplos aspectos e ngulos de viso da questo. Como veremos frente, grande parte da evoluo conceitual da discusso sobre a inovao tem desembocado na aceitao de novos conceitos, mais abrangentes ainda e ajustados a determinados ngulos de anlise, como os de conhecimento (knowledge) ou de aprendizado (learning). Mas pelo menos um ponto merece receber nossa ateno frente aos desafios da tese: trata-se da perspectiva de abordagem destes processos. Quando o processo de inovao apropriado pelo mbito microeconmico, percebe-se que o alcance e natureza das mudanas engendradas envolvem dimenses que vo alm da tecnologia propriamente dita. Ao nvel de cada unidade do capital, os processos deslanchados tendo em vista a manuteno de trajetrias de valorizao dos capitais possuem uma mais ampla gama de possibilidades, cobrindo mecanismos que transcendem a tecnologia em si e se reportam ao alcance de outros tipos de vantagens competitivas, como o acesso mais fcil e menos oneroso mo-de-obra qualificada, a utilizao de uma variada coleo de externalidades, e assim por diante, todos lugarespecficos. Esses mecanismos possuem efeitos menores ou quase nulos quando se considera, de outra maneira, os agregados scio-econmicos fundamentais, mesmo quando importantes para capitais individuais. Na verdade, os efeitos tendem a anular-se em termos de sua expresso para o capital em geral, posto que a vantagem de uns a expresso, muitas vezes, da desvantagem de outros e assim por diante. Pensado o problema na tica do plano macroeconmico, os aspectos propriamente tecnolgicos da inovao tendem a ficar realados. No por outro motivo, adota-se com freqncia o conceito abrangente de mudana tcnica ou tecnolgica para esse mbito da discusso. Tal como no caso do conceito de inovao, o de mudana tcnica define-se, desde o princpio, como categoria

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No se furta aqui a incluir como tecnologia o acervo de formas organizacionais ajustadas aos sistemas tcnicos. Nesse ltimo caso incluem-se, por exemplo, situaes que extrapolam o mbito scio-econmico, ao considerar fracassos ou resultados sem acolhida no mercado que tm significado para o alcance de patamares tecnolgicos futuros. Cf., dentre outros, Schumpeter 1952 e 1982, Marx 1980, Nelson 1990, Freeman e Soete 1997 e Harvey 1999a.

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28 estritamente atrelada ordem social de fenmenos e vinculada dinmica de desenvolvimento econmico. Ela tende a sinalizar a maneira mais efetiva e perene de alterao das condies de produo, quando comparada com as mudanas suscitadas, por exemplo, pela busca de um novo mercado ou a descoberta de uma nova fonte de matria-prima, que tm menor importncia para o capital em geral. Dada a natureza da contradio bsica entre trabalho e capital, e o papel da tecnologia como ferramenta apropriada pelo capital, parece razovel considerar que seu impacto para a recuperao da acumulao mais direto, incidindo sobre o corao do sistema.13 E isso, mesmo considerando o poder que os trabalhadores ainda detm para, em certa medida, aceitar ou rechaar essa mudana, lutando contra sua introduo desde o cho-de-fbrica. O processo de mudana tcnica, espelhando certa evoluo dos sistemas tcnicos e das tecnologias, ganha assim um lugar especial na hierarquia das ferramentas de valorizao dos capitais, especialmente quando tambm situado numa perspectiva temporal de mais longo prazo. A radicalidade das chamadas revolues tecnolgicas peridicas nos induz a raciocinar que, de tempos em tempos, a interao dialtica crise recuperao encontra superao apenas pela via de mudanas tcnicas profundas que permeiam toda a estrutura produtiva em processo de crise, no sendo adequado imaginar a substituio desses processos por outras vias quaisquer de transformao. A contradio fundamental entre o desenvolvimento das foras produtivas e as relaes sociais de produo parece fadada a exigir estes frequentes rearranjos, corroborando sua importncia para a reproduo de mais longo prazo do sistema. A propenso a inovar sempre regulada pelas questes de custos e de capacidade de realizao da produo. Inovao exige recursos e envolve riscos. Alm disso, deve afinar-se com as condies mais amplas da acumulao. Por isso, a mudana tcnica sofre presso permanente dos sistemas monetrio-financeiros, que podem promover ou retardar o deslanche de tais processos. Os investimentos em tecnologia apresentam, para alm dos determinantes particulares que dizem respeito natureza path-dependent do processo de mudana tcnica a trajetria de evoluo das solues tcnico-cientficas adotadas (Freeman e Soete 1997; Edquist 1997) -, determinantes semelhantes aos que incidem sobre o investimento em geral, incluindo-se os que incidem sobre os circuitos secundrio e ao fictcio do capital.

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Segundo Harvey (1999a, p.135), Tudo isso coloca a questo do mix tecnolgico no centro das contradies do capitalismo. (...) O problema para o capital em geral de alguma forma estabilizar a composio do valor em face de uma tendncia perptua ao incremento da composio orgnica mediante a mudana tecnolgica dentro da empresa.

29 O investimento em tecnologia, transposto para o plano real do processo capitalista, igualmente normalizado pelas expectativas que regem todos os tipos de aplicaes capitalistas. Suas especificidades se diluem na uniformidade dos procedimentos que regem a valorizao dos capitais. Aplicaes de todas as naturezas e circuitos devem ser harmonizadas e ordenadas pela mesma taxa de juros que define as condies primrias de remunerao aceitvel dos capitais. A crua relao custo-benefcio e o conseqente retorno esperado definem o mecanismo pelo qual o sistema de crdito pode operar racionalmente na escolha dos projetos a contemplar. As inovaes tecnolgicas mais ousadas esto assim competindo com outras formas de valorizao dos capitais em cada momento especfico. Se as condies so tais que a regenerao do sistema se coloca efetivamente em questo, elas devem ter trnsito mais fcil nos balces de financiamento. Se, ao contrrio, colocam em riscos capitais recm adentrados na circulao, ainda no de todo consumidos na produo, tendem a ser retardadas para momento mais propcio. Em todo caso, nos momentos favorveis ainda precisam demonstrar a capacidade de transformao e conquistar a simpatia dos detentores de fundos para inverso. Mas, cabe sempre lembrar, inovaes menores tero curso por todo o ciclo, como que ensaiando, em escala piloto, as grandes transformaes perodicas da base tcnica do sistema. Aps uma grande onda de inovaes, permanecem necessrias adaptaes em larga escala das estruturas produtivas existentes - envolvendo a assimilao de novas tecnologias de processo e produto, a mudana de comportamento e funes de trabalhadores e capitalistas, o retreinamento da mo-deobra, o redesenho organizacional, a criao de novas instituies de suporte, alm de outras mudanas correlatas -, num rduo processo de aproximao ao estado-das-artes vigentes e aos novos parmetros de produo e circulao dos capitais.14 1.3. Papel do espao e dos lugares na acumulao e reproduo capitalistas Em geral, teorias sociais com ambies universalistas - como no caso das teorias e/ou utopias marxistas ou mesmo liberais - terminam por desprezar um significado mais orgnico ao espao. Essa desconsiderao no causaria prejuzo compreenso dos fenmenos decisivos para a dinmica de

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O conceito de inovao, instado a dar conta tanto da introduo de pequenas melhorias em uma firma individual como de mudanas tecnolgicas radiciais que permeiam toda a sociedade, envolve uma ambiguidade congnita, que reclama qualificaes que situem o contexto em que est sendo utilizado (Galvo 1998)

30 evoluo da sociedades.15 O entendimento das leis gerais de reproduo da sociedade seria perfeitamente vivel s expensas de uma compreenso das determinaes espaciais, encaradas como complementares ou acessrias. Assim, se poderia estabelecer uma espcie de regra de bolso: quanto mais genrica e abstrata a discusso, menos importante seriam as determinaes espaciais; quanto mais concreta e especfica a discusso, mais relevantes as contextualizaes e apropriaes da dimenso espacial ou territorial. Conquanto atraente do ponto de vista terico, a regra sugere que estaramos sempre um passo atrs para descortinar a natureza real dos fenmenos que interressam para a compreenso das formaes sociais concretas, deixando de avanar o entendimento sobre aspectos que poderiam fazer a diferena, por exemplo, entre o sucesso e o fracasso na conduo de polticas. Mas o espao e o territrio ou a regio - possui um significado maior. De fato, h uma longa e interminvel discusso sobre o espao e o papel que cumpre na reproduo do sistema scio-econmico. No existe uma nica concepo de espao. As contribuies compreendem uma coleo variada de concepes, cujas razes remontam a filsofos e cientistas de grande influncia e expresso, como Aristteles, Descartes ou Newton. A maioria dos analistas parte da considerao de que o espao uma caracterstica inerente aos corpos fsicos, sua existncia ficando condicionada existncia daqueles. No entanto, a maneira de integrar o espao ao corpo das teorias sociais - que nos interessa aqui - no uniforme nos diversos autores. No cabe retomar aqui esse debate, mas o cotejamento de duas abordagens de inspirao marxista do espao, tidas como antagnicas, pode nos ajudar a aclarar algumas questes. A primeira contempla a perspectiva adotada por Coraggio (1980)16, que define o espao como um envoltrio ou receptculo de elementos e relaes sociais - mesmo que receba influncia destes - e, assim, como externo e, at certo ponto, acessrio com relao aos fenmenos sociais que se deseja tratar. Para ele, o espao uma condio de existncia dos objetos fsicos e de suas relaes, e no uma propriedade deles. Estes apresentam, sim, espacialidades, que respondem pelos provveis movimentos que descrevem e posies que ocupam no espao.17 Fenmenos da ordem social

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Esse constitui um ponto delicado para economistas regionais e cientistas afins. Segundo Harvey (1999b, p.190), As teorias sociais (e penso aqui nas tradies de Marx, Weber, Adam Smith e Marshall) privilegiam tipicamente em suas formulaes o tempo. Elas em geral supem ou a existncia de alguma ordem espacial preexistente na qual operam processos temporais, ou que barreiras espaciais foram reduzidas a tal ponto que tornaram o espao um aspecto contingente, em vez de fundamental, da ao humana. Para uma discusso sobre as concepes de Coraggio ver Galvo (1988). Para Coraggio (1980, p.10), Enquanto o espao no uma propriedade dos corpos, a espacialidade (fsica) .

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31 possuem uma espacialidade prpria indireta, que resulta do substrato fsico e biolgico de agentes e elementos que empreendem aqueles movimentos. So leis sociais, historicamente fundadas, que explicam tais movimentos. No entanto, estes encontram mediao nos seus determinantes fsicos e biolgicos, uma vez que o espao parte integrante ou categoria de outra ordem de ser, a fsica.18 Essa primeira vertente pretende analisar os elementos histricos concretos - determinismos para Coraggio - para desnudar o substrato lgico-terico dos processos relevantes para a anlise espacial. Busca, assim, leis abstratas, capazes de responder a critrios de recorrncia e legalidade, que importam na identificao de formas espaciais e, portanto, teorias espaciais. Atravs dessa concepo abrangente de espao, Coraggio afirma evitar propor uma teoria contestatria do espao, margem do acervo de contribuies j existentes no corpo das cincias sociais, procurando assim compor-se com outras contribuies tericas existentes, como as que remontam teoria espacial clssica de Von Thunen, Christaler e Lsch. Na outra vertente, cuja tradio recente remonta a Lefebvre (1982) e Harvey (1999a e 1999b), o espao - no sentido que interessa discutir na anlise social - considerado elemento integrante, que produzido e reproduzido na ordem social. O espao construdo , em si mesmo, uma categoria dessa ordem. Tambm nesse caso recorre-se histria para retirar o substrato necessrio para a anlise, mas nele procura-se afastar de concepes que defendem uma apreenso abstrata e geral dos fenmenos espaciais. No se almeja especificar leis, mas proceder anlise contextual de relaes sociais, atendo-se s organizaes espaciais, ou seja, s configuraes espaciais para as quais se identificam processos sociais recorrentes que so capazes de explic-las. Com esse intuito, abandonam-se as pretenses de construo de um arcabouo terico universal, aplicvel a todos os campos do conhecimento. Para Harvey (1999a, p.375), a anlise do espao deve ater-se s suas conexes com o peculiar modo de produo capitalista: Temos que considerar como os atributos espaciais materiais dos valores de uso localizao em particular - so convertidos em espaos sociais mediante a produo de mercadorias. Desde que a produo envolve relaes entre valor de uso, valor de troca e valor, segue-se que nossa compreenso das configuraes espaciais nos seus aspectos sociais

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Segundo Coraggio (1980, p.29), O carter histrico do que social igualmente dado por causa da articulao entre determinismos que so peculiarmente sociais e aqueles naturais (...) Assim, enquanto podemos postular que, para sociedades contemporneas desenvolvidas, o fenmeno social - o resultado de sries complexas de determinaes naturais e puramente sociais -, implica uma supraconstruo (over construction) do natural por determinismo social, isto seria difcil de justificar para as formas primitivas de organizao coletiva de reproduo humana, onde a natureza no praticamente transformada, mas constitui uma mera coleo de meios de vida .

32 precisam dessa forma serem construdas sobre uma compreenso de como o valor de uso, valor de troca e valor se integram uns com os outros na produo e uso de configuraes espaciais. A abordagem de Harvey desvencilha-se de pronto das questes envolvidas numa viso geral do espao para adotar outra viso, que define seu objeto, desde o incio, como um atributo social: a localizao das atividades humanas, que socialmente produzida .19 A distino entre espao e localidade ou lugar ocupa posio de destaque na sua tradio terica. Enquanto o espao se define no mbito e a partir das determinaes mais gerais da reproduo capitalista como uma dimenso associada desta, o lugar compreende aquele substrato geogrfico-social que se refere ao territrio em si e a seus elementos sociais. Compartilha-se a viso de seu grupo de que o ps-modernismo refletiu um momento especial, em que essa (...) reconstruo e reterritorializao do espao na sada da crise de meados dos anos 70, aps um longo perodo de desconstruo e desterritorializao, refora posteriormente a fragmentao espacial e as divises na aldeia global pelas quais o processo de acumulao do capital na virada do sculo se processa (Swyngedouw 1989, p.31). Assim, nos novos tempos, quer gostemos ou no e as implicaes disso so muitas, especialmente para a questo das polticas -, a localidade estaria se tornando crescentemente o lugar de regulao e organizao institucional de uma organizao espacial global-local (Swyngedouw 1989, p.40). Harvey (1999a, p.375) defende que a interligao propriciada pela troca chancela a unidade dos processos de trabalho socialmente teis trabalho abstrato e, assim, determina as perspectivas concretas de integrao espacial , ou seja, de ligao entre processos de produo de mercadorias entre diferentes lugares. Contribui para isso, tambm, a existncia do dinheiro na forma de um equivalente universal que decodifica uma escala de valores comum, necessrio para o fluir das transaes operadas pelo capital. Na prtica, a integrao pressupe ainda a mobilidade do capital e do trabalho que a almejada universalidade da forma valor requer. O espao delimita-se assim como obstculo a ser transposto, como constrangedor da expanso do capital, que acende as tenses entre particularidade e universalidade ou entre localidade e globalidade subjacentes ao pleno desenvolvimento das relaes capitalistas. Da a importncia dos transportes e comunicaes, a assegurar as condies para que as mercadorias insumos e produtos finais , a fora de trabalho e o dinheiro se movam

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De maneira assemelhada, porm a partir de outro contexto terico, a moderna geografia econmica, de Paul Krugman e seguidores, define seu objeto como a localizao da produo no espao (Krugman, 1997, p.1).

33 em busca da efetivao dos processos de circulao do capital. A realizao da acumulao capitalista envolve articular vendedores e compradores, produtores e consumidores, capitalistas e trabalhadores, aplicadores e agentes financeiros ou bancrios, locadores e locatrios e assim por diante, que ocupam lugares diferentes e s vezes distantes do planeta. Transpor a barreira fsica do espao constitui, dessa forma, um permanente desafio do processo de valorizao capitalista. Como outros servios requeridos pela relao capitalista, a mudana de lugar envolve custos e consideraes de qualidade e segurana no seu provimento. Pensamos, entretanto, que a diferena essencial entre ambas as abordagens mais de perspectiva que de substncia. O ponto nevrlgico da distino mais os aproxima que afasta. O que Harvey (1999a, p.374) delimitou como problemas desse debate, de um lado sucumbir quele fetichismo espacial que equaliza todos os fenmenos sub specie spatii ou, de outro, ver a organizao espacial como mero reflexo do processo de acumulao e reproduo de classes , tambm assustava Coraggio (1980, p.18), haja vista seu desejo de evitar a reificao do espao e as concepes (...) que o apresentam como um continente homogneo nas quais os elementos esto ocupando (ou deixando vazio) o espao , ou ainda, de rechaar a simplificao da complexa teia de determinismos que interferem nos fenmenos . As anlises parecem convergir em vrios aspectos cruciais, seja no recurso histria, seja no ponto de partida atrelado ao materialismo, seja na compreenso de que o importante, tanto para uma como outra vertente, possuir uma ferramenta que d conta de explicar a dinmica espacial das sociedades capitalistas. O que mais as distingue, a abrangncia ou no do conceito de espao, no provoca ruptura de fundo na escolha do social como eixo da anlise.20 A anlise espacial ganha maior nitidez e foco em Harvey e este, certamente, no chega a incorrer no equvoco de personificar o espao. A localizao para Harvey ou a mudana de local da mercadoria, da fora de trabalho ou do dinheiro, representa item de custo e insumo necessrio expresso atravs das operaes de transporte ou comunicaes em si integrantes da produo. As perspectivas de localizao delimitam as possibilidades de aniquilio do espao pelo tempo em

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No de advoga aqui que as anlises de Coraggio e Harvey sejam idnticas e possuam mesma base conceitual. Harvey parte de reflexes especficas. Por exemplo, para ele (1999b, p.189) o (...) tempo e o espao no tinham existncia antes da matria; em conseqncia, as qualidades objetivas do tempo-espao fsico no podem ser compreendidas sem que se levem em conta as qualidades dos processos materiais. Entretanto, no de modo algum necessrio subordinar todas as concepes objetivas do tempo e do espao a essa concepo fsica particular, visto que tambm ela uma construo baseada numa verso especfica da constituio da matria e da origem do universo.

34 cada contexto, que so foras propulsoras das configuraes espaciais. De forma algo anloga, Coraggio (1980) define a espacialidade dos fenmenos sociais como os provveis mbitos de realizao da relao social respectiva, que delimitam o alcance das configuraes espaciais ou territoriais em questo. A manifestao adjetiva do espao com relao aos fenmenos sociais, ou seja, a localizao ou a espacialidade , aproxima a abordagem de ambos, deixando em segundo plano a divergncia conceitual acerca do espao. Acreditamos vlida, em seus prprios termos, a opo de Coraggio por um conceito de espao que assume a feio necessria para impedir que se possa emprestar a ele personalidade indevida como categoria da ordem social. O predomnio crescente dos determinismos sociais e econmicos no capitalismo no afasta a idia de que o espao integrante da ordem fsica, mesmo quando analisado a partir dos fenmenos sociais. A opo de Harvey , desde o incio, por um espao apropriado e enfocado a partir da ordem social, enquanto manifestao de aes dessa ordem, onde os elementos fsicos encontram-se destitudos de significado maior. Todo um conjunto de questes sobre a problemtica do espao, no sentido amplo adotado por Coraggio, fica abandonado na anlise de Harvey. A idia de espao construdo de Harvey resguarda aspectos cruciais para a compreenso das configuraes e organizaes espaciais, a relembrar o necessrio enraizamento espacialtemporal de parcela do movimento geral do capital, incrustrado em formas de capital fixo e infraestruturas cujo ciclo de rotao e tempo de circulao se estendem por prazos mais longos. A forma geral abstrata da relao social capitalista envolve, para alm desta equao reprodutiva ideal, variadas manifestaes espao-temporais de processos de acumulao e de formas consorciadas de circulao de rendas aluguis, juros e impostos - que, como j mencionado, ajudam a regular o sistema, atenuando-lhe tenses congnitas. Alm disso, cabe considerar que a forma do capital a juros desdobra-se sobre estas outras esferas, reafirmando a relativa ascendncia do dinheiro e do crdito na equao capitalista. Ao replicar sua lgica sobre o mercado de terras, de ttulos da dvida pblica e outros campos, financeiriza a circulao destas rendas, que podem assim assumir a forma de capital fictcio. Ao faz-lo, impulsionam ainda mais o desenvolvimento da relao capitalista, melhor aparelhando o sistema para harmonizar os sempre presentes desnveis. Mas na compreenso do papel que o espao exerce na dinmica capitalista, sobretudo no movimento de valorizao-desvalorizao que, cremos, a opo de Harvey por uma concepo

35 restrita mostrou-se vantajosa e sua anlise logrou dar um passo frente.21 Esse passo consistiu, basicamente, na explicitao dos mecanismos pelos quais o capital amplia seu comando e tira proveito do espao ou, especificamente, das diferenas intrnsecas que a localizao induz e reproduz. Um raciocnio desenvolvido para explicar as determinaes espaciais peculiares da crise de fins do sculo XX. Na dinmica capitalista de desenvolvimento sobressai-se o fato de que os capitais so instados a competirem o tempo todo entre si e consigo mesmo, na tensa relao entre capitalistas e trabalhadores, para dar curso ao processo de valorizao. Um processo tendencial, porque a perspectiva oposta de desvalorizao social at pela via da inovao tecnolgica22 - dos capitais tambm uma constante, importando na possvel no sobrevivncia da frao especfica em questo. A dialtica valorizao-desvalorizao da acumulao vai engendrando, assim, uma angustiante e indefinida trajetria de evoluo para cada frao individual do capital. A frtil anlise de Harvey (1999a e 1999b) sobre os temas contemporneos da dinmica capitalista em particular a crise do final do sculo XX - o levou a desnudar o mecanismo pelo qual os capitais promovem aes no plano espacial que podem contrariar trajetrias de desvalorizao a que so submetidos: o reparo espacial (spatial fix), como denominado por ele. A perspectiva de desvalorizao acelerada dos capitais seria obstada pela busca de condies excepcionais de valorizao em reas inexploradas do sistema, tendo sido esse, em essncia, o processo que impeliu os capitais cntricos a buscarem perspectivas renovadas na periferia como resposta aos controles e impedimentos vigentes na ordem capitalista do denominado fordismo. O mecanismo teria sido utilizado amplamente pelas grandes corporaes transnacionais desde os fins dos anos 50. Primeiro, de forma limitada; depois, a partir das inovaes financeiras dos anos 70 e 80, com maior desenvoltura, posto que baseado num espao monetrio-financeiro integrado e coordenado pelos pases centrais. Um espao que abarca um jogo nervoso, ao feitio dos capitais que nele circulam.

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Cabe assinalar que a anlise de Coraggio (1980) no se propunha a teorizar a crise capitalista daquele perodo. Para uma sntese da literatura mais recente sobre a questo do espao na perspectiva de Harvey e seguidores e seus desdobramentos sobre a poltica urbana, ver Fernandes (2001). Marx (1980, p. 703) assinala: Do mesmo modo que a explorao incrementada das riquezas naturais por meio apenas de maior tenso da fora de trabalho, constituem a cincia e a tcnica uma potncia para expandir o capital independentemente da magnitude dada do capital em funcionamento. Ambas atuam ao mesmo tempo sobre a parte do capital original que esteja sendo renovada. O capital incorpora gratuitamente em sua nova forma o progresso social que se realizou sem qualquer interferncia de sua forma antiga. Sem dvida esse desenvolvimento da fora produtiva simultaneamente acompanhado de depreciao parcial dos capitais em funcionamento.

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36 Segundo Chesnais (1996, p.15), Sob a influncia da esfera financeira e da preferncia pela liquidez, o horizonte temporal de valorizao do capital industrial tende a reduzir-se cada vez mais e a alinhar-se, mundialmente, ao que diversos autores norte-americanos caracterizaram como shorttermism . Nesta mesma direo, parece interessante a esse respeito o conceito de corporao oca (hollow corporation) proposto por Swyngedouw (1992), estruturado para descrever os processos de desenraizamento de empresas produtivas globalizadas que perseguem avidamente uma vivncia semelhante dos capitais financeiros. Fato que na crise que se processa desde os anos 60 do sculo passado, a perspectiva de superao dos controles nacionais foi animando capitais estruturados escala mundial a tirarem proveito da possibilidade de se deslocar espacialmente com agilidade. claro que esse processo ocorreu de maneira paulatina, instado por movimentos que foram, passo a passo, destravando portas nos sistemas financeiros nacionais e constituindo um ambiente monetrio-financeiro mais homogneo e permissivo aos movimentos de capitais. Como iremos discutir no captulo seguinte, a instabilidade cambial que se acentua j nos anos 70 talvez constitua o elemento primrio essencial desse movimento mais abrangente de liberalizao financeira. Tambm a microeletrnica e a informtica foram peas absolutamente necessrias constituio desse ambiente monetriofinanceiro renovado, permitindo que o deslocamento em tempo real de informaes constitusse uma retaguarda propcia expanso do processo. O espao comeou, assim, a ser - novamente, segundo alguns (Eichengreen 2000)- vencido e domesticado pelo capital. como se o uso do espao representasse uma opo efetiva e mais atraente de valorizao dos capitais apenas quando condies mnimas relativamente uniformes de valorizao fossem asseguradas numa escala quase planetria. Para que isso ocorresse, o capital precisava desmontar controles e impor autonomia com relao a regulaes que, por exemplo no perodo posterior Segunda Grande Guerra Mundial, foram exercidas pelos Estados Nacionais. E no tardou muito para que esse movimento, cujo epicentro inicial residiu no setor financeiro, extravasasse para a esfera produtiva.23 Mudanas sensveis - que analisaremos frente como acumulao flexvel, produtos descartveis, comando centralizado sobre unidades espalhadas por vastas extenses territoriais etc. - corroboram a constatao. Na feliz expresso de Harvey (1989, p.257), promoveu-se uma compresso do tempo-espao , ou seja, a diminuio da frico espacial

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Mantendo-se, porm, o comando da esfera financeira sobre o processo.

37 pela acelerao e instantaneidade dos processos e relaes. Curiosamente, como assinala Swyngedouw (1992, p.43), a homogeneizao do espao que se vem promovendo ao longo das ltimas dcadas convive com uma crescente diferenciao local do espao .24 Por isso, todo o movimento de superao da crise pode ser descrito tambm como um processo de recuperao do controle exercido pelo capital sobre o espao global e, por extenso, sobre o trabalho concreto mobilizado nos vrios compartimentos territoriais do planeta. Um ingrediente necessrio daquele movimento foi a instaurao de uma competio frrea entre os lugares, que deu campo para as discusses recentes sobre cidades-mundiais, distritos industriais, clusters e toda a sorte de experimentos - naturais ou construdos - de base geogrfica definida. Para Swyngedouw (1992), o reparo espacial teorizado por Harvey apresentaria nos anos 90 uma variante acelerada diante da intensificao de seus processos vitais. Fernandes (2001, p.32) fornece um sntese fiel dessa provvel mudana de natureza do mecanismo espacial de soluo de crises: Como a instabilidade do sistema como um todo passou a exigir respostas rpidas e flexveis, progressos significativos so estimulados nas tecnologias de comunicao e informao, especialmente sintonizados com a necessidade de acelerar a movimentao no espao de grandes somas de capital.(...) A soluo espacial (spatial fix) visualizada por Harvey dez anos antes estava reciclada na soluo rpida (quick fix) de Swyngedouw. Mas, esta mudana de nfase da produo de mercadorias para a especulao financeira impulsiona espetaculares crescimentos no comrcio de moedas (...), o que, por sua vez, conduziu a grande flutuao das taxas de cmbio e revigorada instabilidade da atividade produtiva. Com o objetivo de passar adiante possveis desvalorizaes, as fronteiras espaciais passaram a mudar mais rapidamente, motivando relocalizaes de plantas industriais e outros ativos, em busca agora no apenas de trabalho barato e locaes vantajosas, mas tambm em busca de zonas monetrias favorveis. Mas o reparo espacial no basta como remdio para a crise. Ele tambm enfrenta rigidezes dadas pela disponibilidade de infra-estruturas e outras facilidades que tornam possvel ao capital estruturar-se satisfatoriamente na periferia. Em outras palavras, para reproduzir o tempo de trabalho socialmente necessrio e o tempo adequado de rotao, os capitais demandam condies mnimas de

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Furtado (1996, p.45 e 46), h mais de 25 anos (a primeira edio do livro de 1974) j qualificava as implicaes do mecanismo de homogeneizao do espao capitalista que se engendrava nessa fase: A evoluo do sistema capitalista, no ltimo quarto de sculo, caracterizou-se por um processo de homogeneizao e integrao do centro, um distanciamento crescente entre o centro e a periferia e uma ampliao considervel do fosso que, dentro da periferia, separa uma minoria privilegiada e as grandes massas da populao. (...) A intensificao do crescimento no centro decorre da ao de vrios fatores, sendo um dos mais importantes as economias de escala de produo permitidas pela crescente homogeneizao e unificao dos antigos mercados nacionais .

38 transporte e comunicaes, qualidade compatvel da fora de trabalho e disponibilidade de externalidades. Igualmente, as vantagens locacionais perifricas tm que ser mantidas e reafirmadas para que certas deficincias estruturais relativas possam ser toleradas na economia global. Como nos recorda Swyngedouw (1989, p.34), a soluo espacial para que se ganhe uma trilha de competitividade est limitada pelos limites fsicos do espao , pois (...) no momento em que a economia mundial global est integrada em uma diviso espacial internacional do trabalho e dada a forma institucional de regulao, as possibilidades de um reparo espacial se tornam (temporariamente) exauridas . 1.4. Inovao e localizao como alternativas de valorizao e a questo das polticas de desenvolvimento regional Para fraes individuais do capital, o relevante a cada ciclo a gerao de mais-valia, seja absoluta ou relativa, pois tanto uma como outra permitem ao capital dar curso valorizao. A maneira como os capitais individuais procedem nesse movimento no , de todo, irrelevante. Segundo Harvey (1982, p.390): Os capitalistas podem individualmente desejar adquirir mais valia relativa por eles mesmos - lucros excepcionais - adotando tecnologias superiores ou buscando localizaes superiores. Existe um trade off direto, assim, entre mudanas na tecnologia ou na localizao na busca competitiva por lucros excepcionais. Produtores em localizaes desvantajosas, por exemplo, poderiam compensar essa desvantagem com a adoo de uma tecnologia superior e vice-versa .25 Contanto que a vantagem locacional no tenha sido exaurida ou a inovao tecnolgica no tenha ainda se difundido, os benefcios auferidos por estas fraes do capital tendem a estimular a cpia e a adoo pelos demais capitalistas da mesmas posies locacionais e tecnologias. Inevitavelmente, outras fraes do capital terminaro por faz-lo, reduzindo os ganhos auferidos pelo capitalista inovador na tecnologia ou pelo pioneiro numa dada localizao espacial. E assim, para recriar a condio excepcional e voltar a auferir ganhos extraordinrios, os capitalistas so instados a repor o processo de busca por novas posies vantajosas, fazendo com que esse movimento, percebido de forma discreta em cada processo particular de acumulao, se transforme em movimento recorrente que molda a trajetria global da sociedade.

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A idia de obter lucros excessivos , mais geral, se adequa melhor ao trade off delimitado. A localizao vantajosa no necessariamente induziria aumento de mais-valia relativa em si, ou seja, aumento da relao entre trabalho morto e vivo naquela frao do capital.

39 Para Harvey (1982, p.390), como so funcionalmente assemelhados os papis que executam no processo de valorizao dos capitais, a busca por espaos vantajosos ou inovaes expressivas possuem algum grau de substitutibilidade e complementaridade para os capitalistas: A concluso geral (...) que a busca por lucros excepcionais mediante a mudana tecnolgica no independente da busca por lucros excepcionais mediante relocalizao. Na medida em que as oportunidades para lucros excepcionais a partir da localizao so eliminadas (pela mobilidade da produo ou mediante a apropriao de renda), os capitalistas individuais so forados a buscar lucros excepcionais mediante mudanas tecnolgicas (Harvey 1982, p.393). At em reforo s idias de Harvey, a acepo mais ampla e antiga do conceito de inovao de Schumpeter (1982, publicado pela primeira vez, em lngua alem, em 1911), que tambm aborda o fenmeno sob uma tica mais microeconmica, continha entre os fenmenos includos no processo de inovao o da criao de novos mercados e o da conquista de novas fontes de matriasprimas, ambos envolvendo, explicitamente, deslocamentos de mercadorias ou relocalizaes (mudanas de local) de estruturas de produo e vendas. Prope Schumpeter (1982, p.48 e 49): Esse conceito (de inovao - ACFG) engloba os cinco casos seguintes: 1) Introduo de um novo bem - ou seja, um bem com que os consumidores ainda no estiverem familiarizados ou de uma nova qualidade de um bem. 2) Introduo de um novo mtodo de produo, ou seja, um mtodo que ainda no tenha sido testado pela experincia no ramo prprio da indstria de transformao, que de modo algum precisa ser baseada numa descoberta cientificamente nova, e pode consistir tambm em nova maneira de manejar comercialmente uma mercadoria. 3) Abertura de um novo mercado, ou seja, de um mercado em que o ramo particular da indstria em questo no tenha ainda entrado, quer esse mercado tenha existido antes ou no. 4) Conquista de uma nova fonte de oferta de matrias-primas ou de bens semimanufaturados, mais uma vez independentemente do fato de que essa fonte j existia ou teve que ser criada. 5) Estabelecimento de uma nova organizao de qualquer indstria, como a criao de uma posio de monoplio (por exemplo, pela trustificao) ou a fragmentao de uma posio de monoplio". Assim, o conceito inicial de inovao j envolve, para Schumpeter, um claro componente espacial, para alm do componente tecnolgico essencial. Fica evidente que os dois primeiros itens acrescidos do ltimo caracterizariam aquilo que normalmente denominamos a parte eminentemente tecnolgica do conceito de inovao, correspondentes s inovaes de produto e processo e, ao menos parcialmente, s inovaes organizacionais.26

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O significado das inovaes organizacionais, embora reconhecido quando da publicao do livro de Schumpeter, no incorporava ainda vrias dimenses que viriam a ficar mais claras no transcurso de novas etapas do desenvolvimento capitalista. Por exemplo, com a instituio das flexveis estruturas gerenciais associadas ao paradigma da microeletrnica/ informtica.

40 Transposto para um plano macroeconmico, o conceito de inovao tende a realar os aspectos tecnolgicos, como se pode sentir na leitura das passagens atinentes ao tema no livro Capitalismo, Socialismo e Democracia (Schumpeter 1952). No que haja uma ruptura entre as duas abordagens, mas elas expressam ngulos de viso distintos, a consagrar certas caractersticas do complexo conceito de inovao. A diferenciao entre essas duas abordagens do conceito de inovao, uma micro e outra macroeconmica, percebida por autores neoschumpterianos como Freeman ou Dosi27, implica considerar, no primeiro caso, dimenses que extrapolam o ato de inovar por meio apenas de expedientes tcnico-cientficos. Em outras palavras, o conceito de inovao identifica-se com expedientes de criao de lucros excepcionais, quaisquer que forem os mtodos adotados para se avanar no movimento de valorizao dos capitais.28 Para Harvey, que examina o fenmeno, a princpio, desde a perspectiva de cada frao do capital, o que h semelhana entre esses processos espaciais e tecnolgicos no contexto da dinmica de evoluo dos capitais individuais. Existem, assim, visveis elementos de convergncia entre as anlises destes autores, embora Harvey descarte de pronto, aparentemente por enxergar outras deficincias na anlise de Schumpeter, uma considerao mais detida da obra deste autor. 29 Ao discutirmos a anlise do fenmeno em termos agregados, os efeitos macroeconmicos desses deslocamentos no espao tendem a ser minorados numa compreenso abstrata e geral da dinmica capitalista. Mas isso no parece ocorrer com a inovao. Afinal, se o espao do globo terrestre finito e mais lentamente mutvel em direo a novas configuraes, a mudana tcnica representa, em ltima anlise, a matriz primordial da transformao material capitalista, o motor primrio que realimenta o sistema e o habilita a ocupar novas posies, desconhecendo-se limites imediatos para sua evoluo. E isso, mesmo considerando-se que tambm sofre mediaes na equao reprodutiva capitalista que, afinal, regula amplamente esses movimentos.

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Ambos assinalam a existncia destes dois conceitos na obra de Schumpeter: o primeiro do livro "Teoria do Desenvolvimento Econmico", originalmente publicado em 1911, e o outro do livro "Capitalismo, Socialismo e Democracia", publicado pela primeira vez em 1942. Cf. Freeman e Soete (1997, p.9 e 10) e Dosi (1982, p. 157). Claro que a preocupao de Schumpeter era, no caso, terica, o que exclua alternativas fortuitas ou excepcionais. Mas cabe considerar, por exemplo, o papel que a inflao exerce na soluo temporria e excusa dos embates concorrenciais, premiando aqueles que apresentam melhor estratgia de defesa do valor real de seus ativos frente aos valores nominais em deteriorao. Algo muito presente na histria brasileira recente. surpreendente perceber o desdm com que Harvey (1999a e 1999b) aborda as contribuies de Schumpeter.

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41 Ambos os processos reproduzem movimentos voltados para superar a desvalorizao relativa dos capitais. Contidas as tenses entre trabalho e capital dentro de certos limites, a competio entre os capitais e, em menor grau, entre as faces de trabalhadores, como nos lembra Harvey (1999, p.120) - tende a prevalecer. As contendas mais ferrenhas provavelmente se do entre as fraes do capital que so responsveis diretas pela gerao da mais-valia e, em especial, aquelas que disputam nacos especficos dessa renda. Da a posio relativa magnificada das dimenses espaciais e tecnolgicas, em si compreendendo funes potencialmente geradoras desse tipo de receitas, como nos casos da propriedade industrial e intelectual e outros direitos assemelhados, das tarifas de concessionrias de servios pblicos, dos fretes, seguros e outros itens cobrados no transporte de mercadorias e assim por diante. Isso implica que a mdio prazo as vantagens de se operar com esses processos na valorizao dos capitais tambm podem perder fora ou se esgotar. Implica tambm que estes processos de mudana de localizao e mudana tcnica esto, eles mesmos, submetidos mesma lgica de valorizao e mesma presso para incorporao de inovaes de toda a espcie. Pode-se chegar aqui a uma concluso que nos interessa de perto: o conceito de inovao que se refere aos processos atinentes mudana de condies de valorizao dos capitais, interferindo nas variveis essenciais da equao capitalista expressas principalmente pelos tempos de trabalho e de rotao dos capitais socialmente necessrios , comporta mais elementos do que aqueles relacionados estritamente ao espao e a tecnologia. Ou, o que d no mesmo, comporta vises abrangentes de espao e tecnologia. Neste sentido, o conceito de inovao se concilia com as mltiplas dimenses possveis dos processos que esto na base da valorizao capitalista. Cabe assinalar que o conceito schumpeteriano, de certa forma, no deixa de expressar um entendimento como esse. E mesmo as anlises de Harvey ou Coraggio sobre o papel do espao na reproduo capitalista, ambas assentadas na mesma matriz terica abrangente de interpretao da sociedade, no deixam de ser impelidas a uma postura que reconhece essas outras possibilidades e dimenses.30 Tanto no que se refere ao espao como que no que se refere tecnologia, a busca de formas

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Harvey (1999a, p.440) deixa transparecer isso em passagens finais do livro, como por exemplo: O ponto central que tenho buscado forjar nos dois ltimos captulos que a produo de configuraes espaciais necessariamente um momento constitutivo ativo na dinmica de acumulao. A moldagem das configuraes espaciais e os meios de aniquilamento do espao com o tempo so to importantes para a compreenso dessa dinmica como a melhoria dos mtodos de cooperao, o uso mais extenso da maquinaria etc. Todos esses elementos tm que ser assimilados dentro de uma ampla concepo de mudana tecnolgica e organizacional. Desde que o ltimo o piv sobre o qual a acumulao gira bem como o nexo a partir do qual as contradies do capitalismo fluem, ento se segue que as expresses temporal e espacial dessa dinmica contraditria so de igual importncia.

42 renovadas de valorizao atia os capitalistas, que se lanam em animada corrida pelas vantagens competitivas de vrias ordens. Como lembrou enfaticamente Keynes (1983) em sua principal obra, esses movimentos podem ser apoiados por foras externas, como o Estado, que buscam por vrios expedientes assegurar o estado de nimo dos capitalistas. Algum mbito de coordenao do processo capitalista necessrio para assegurar expectativas favorveis e um patamar aceitvel de investimentos e acumulao. A perspectiva de orientar o movimento dos capitais sugere a possibilidade de se poder contar com polticas para o espao e a tecnologia estruturadas como ferramentas do desenvolvimento. Aqui surge claramente um fundamento para polticas de desenvolvimento e, em especial, de desenvolvimento regional, frente s inovaes que redefinem escalas tcnicas plausveis de produo e a espacialidade dos fenmenos sociais dominantes para a reproduo capitalista. Historicamente, o contraste marcado com o modelo de desenvolvimento presente no mundo fordista nos fez relembrar certas pulses congnitas do capital que, naquele perodo, teriam permanecido latentes, como por exemplo a exacerbao da posio avantajada do capital a juros, a alimentar desmedidamente as iniqidades. As polticas de desenvolvimento devem considerar, por isso, os obstculos maiores que incidem no caso dos pases da periferia do sistema. Acirradas as contradies e tenses do modo de produo, mais crticas e pressionadas ficam as posies relativas dos capitais perifricos. O Estado ainda parece ser, especialmente nos pases social e politicamente mais frgeis, a fora social capaz de exercer esse contrapeso diante da avassaladora predominncia dos interesses capitalistas e dos meios de que dispem. No que os movimentos do Estado sejam antagnicos aos dos capitais; muito ao contrrio. Suas aes tendem a espelhar posies que refletem a estrutura de organizao da formao social em questo, refletindo o equilbrio de foras existente em cada momento. Mas, como afirma Furtado (2002, p.47), O trao mais caracterstico da sociedade moderna a capacidade do Estado de administrar conflitos e produzir consensos em torno de interesses aparentemente inconciliveis. Teoricamente, polticas de desenvolvimento, com nfase para a dimenso regional, ganham relevo nos momentos em que as possibilidades de intensa relocalizao de plantas produtivas tornam-se mais plausveis e tambm que as estruturas de produo e formas de organizao da indstria capitalista recriam a perspectiva de descentralizao de aes com centralizao e comando unificado dos capitais. Se para o capital isso significa maior controle sobre o espao, para

43 o Estado e outras foras sociais pode significar a possibilidade de melhor concatenar esses movimentos contingentes com outros interesses sociais, especialmente na compatibilizao da criao de melhores condies de valorizao dos capitais com objetivos de reduo de desigualdades regionais e sociais e, assim, com a obteno de contrapartidas para segmentos sociais mais amplos. Nisso, parte sensvel das polticas tende, em si mesma, a buscar reforar nas regies os critrios pelos quais elas so valorizadas como possvel territrio avantajado da reproduo capitalista. Reconhecendo a influncia das anlises de Lefebvre sobre os dilemas da poltica do espao em seu pensamento, Harvey (1999b, p. 231 a 234) assinala: H, sugere Lefebvre, uma tenso permanente entre a livre apropriao do espao para propsitos individuais e sociais e o domnio do espao por meio da propriedade privada, do Estado e de outras formas de poder de classe e social. (...) No pode haver poltica do espao independente das relaes sociais. Estas do quela o seu contedo e sentido sociais. (...) A homogeneizao do espao traz srias dificuldades para a concepo de lugar. Se este ltimo a sede do Ser (como muitos tericos mais tarde iriam supor), o Vir-a-Ser envolve uma poltica espacial que torna o lugar subserviente a transformaes do espao. (...) Isso nos faz retornar ao dilema mais srio: o fato de o espao s poder ser conquistado por meio da produo do espao. Os espaos especficos de transporte e comunicaes, de assentamento e ocupao humanos, todos legitimados sob algum sistema legal de direitos a espaos (do corpo, da terra, do lar etc.) que assegura a garantia de lugar e o acesso a este aos membros da sociedade, formam um quadro fixo no qual a dinmica de um processo social deve desenrolar-se. No contexto da acumulao de capital, essa fixidez da organizao espacial levada a uma contradio absoluta. O efeito o ataque dos poderes de destruio criativa do capitalismo paisagem geogrfica, provocando violentos movimentos de oposio vindos de todos os quadrantes. Guardados esses limites e consideradas as tenses subjacentes ao exerccio deliberado de aes de poltica pblica no apenas estatais -, que elementos delimitam o espao de interveno das polticas de desenvolvimento regional? O que orienta as opes de polticas de desenvolvimento regional so as alternativas concretas com que se defrontam objetivamente capitalistas e trabalhadores, em suas vrias faces, frente s presses competitivas e as caractersticas vigentes de mobilidade do capital, do trabalho e das mercadorias. Mas tambm as que podem ser engendradas pelo Estado, no uso de seu poder de gasto e de regulao, ainda no subvertidos integralmente pela lgica global dominante. A assimetria entre trabalhadores e capitalistas aqui se mostra intensa. Os capitalistas podem reagir perspectiva de desvalorizao do capital de vrias formas, seja reduzindo a taxa de salrios, seja ampliando a intensidade de uso dos sistemas de produo, seja investindo em um novo sistema de produo, seja economizando no capital constante, seja mudando a organizao

44 das unidades de produo e comercializao, seja estimulando um ambiente de cooperao com os trabalhadores, seja modificando estratgias de vendas e comercializao, seja alterando a localizao e assim por diante. A reduo da taxa de salrios, por exemplo, pode estar apoiada na inflao, que reduz o valor real dos salrios, ou no aumento da produtividade do trabalho, que amplia as possibilidades de extrao de mais-valia. Os efeitos sobre o desenvolvimento so diferentes. Mudanas conjunturais tm efeitos limitados e circunstanciais sobre o desenvolvimento. As estruturais, por outro lado, tendem a se associar a processos efetivos de inovao. No por outra razo, as polticas de desenvolvimento regional, nos pases centrais, passaram a lidar prioritariamente com estratgias de inovao, ou seja, processos que buscam modificar as bases culturais, econmicas e sociais de gerao de valor e de qualidade de vida das populaes.

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Captulo 2 - Finanas e tecnologia na gnese e conformao mundial, nacional e regional do capitalismo globalizado
2.1. Crise econmica e mudana tcnica paradigmtica Todo o arranjo econmico internacional forjado ao final da Segunda Grande Guerra Mundial, que havia dado as bases para a Era de Ouro do capitalismo, estava em crise na entrada dos anos 70. Os pases insurgiam-se abertamente contra o papel do dlar norte-americano como moeda reserva do sistema monetrio-financeiro internacional, sendo comuns as ameaas de que exigiriam a troca dos vultosos saldos em dlares em suas mos pelo equivalente em ouro, cuja conversibilidade estava assegurada por um dos princpios bsicos do acordo estabelecido em Bretton Woods. Questionava-se, de fato, a seignoriage , ou seja, a prerrogativa norte-americana de financiar seus dficits sem qualquer custo, permitindo que esse pas alcanasse ganhos reais nas trocas com as demais economias centrais. O dlar estaria artificialmente valorizado, comprando mais do que devia no resto do mundo (Eichengreen 2000, p.179; Parboni 1980, p.45 e seguintes) e, por isso, os parceiros comerciais norte-americanos reclamavam no do papel do dlar como moeda reserva, mas do nvel vigente de sua paridade com o ouro. Ao lado da expanso do investimento direto norte-americano1 - trao marcante da era de ouro - observou-se no perodo uma persistente evoluo favorvel do comrcio mundial. Essa evoluo do comrcio era condicionada pelo afluxo dos dlares que a economia norte-americana propiciava, diante de seu papel como motor do sistema econmico mundial. Na proviso dos meios de pagamentos necessrios expanso das transaes, o sistema ficou assim amarrado perspectiva de constituio de dficits norte-americanos, mecanismo base para a injeo de liquidez requerida. A fragilidade do sistema monetrio internacional nos marcos do padro dlar-ouro estimulou o embate entre os principais pases desenvolvidos j no curso da dcada de 60 e os EUA assumiram a defesa incondicional do dlar enquanto unidade de conta nas transaes internacionais e reserva de valor de todo o sistema. Os demais pases defendiam a repartio dessa responsabilidade vital entre um conjunto de moedas. Para que se restabelecesse a confiabilidade do sistema monetrio

A profuso de dlares no mercado internacional esteve ligada ao espraiamento da grande indstria multinacional norteamericana, alm de outros itens menos menconados, como os gastos com tropas da OTAN ou os dispndios do Plano Marshall.

46 internacional algumas concesses tiveram que ser feitas. Em especial, a admisso de uma vlvula de escape dada pela possibilidade de manuteno de contas em dlares em terceiros pases, que viria a se constituir no embrio do euromercado e num dos germes principais da crise. A vantagem exclusiva da seignoriage foi, dessa maneira, aos poucos compartilhada com os principais parceiros norte-americanos do mundo desenvolvido. A crise pode ser apresentada por meio de uma coleo de fatos histricos bem conhecidos e debatidos na literatura. Como em qualquer crise econmica, os sinais mais evidentes recaram sobre a perda de flego do sistema, que passou a crescer a taxas muito inferiores s passadas e a demonstrar traos de estagnao2 - que se apresentaram mais cedo nos E.U.A. -, com estancamento visvel dos ndices de produtividade do trabalho e crescimento das presses inflacionrias, esse ltimo como que para afirmar a importncia relativa do substrato monetrio-financeiro das economias capitalistas avanadas e sua influncia no curso dos acontecimentos. Piore e Sabel (1984)3 sumarizam o conjunto de fatos - os cinco episdios crticos - que, ordenados em seqncia cronolgica, assinalam o desenrolar da crise: a) O aumento dos conflitos sociais, resultando numa maior presso sobre os salrios e o mercado de trabalho e na extenso do nmero de pessoas cobertas pelos benefcios do welfare state, especialmente a partir do final da dcada de 60; b) A acelerao das flutuaes cambiais, denunciando problemas na estabilidade do sistema monetrio internacional e o enfraquecimento da posio do dlar, o que levou ao rompimento da paridade fixa com o ouro, ainda em 1971; c) as fortes presses de custo do sistema econmico mundial associadas ao primeiro choque do petrleo, em 1973, e sucesso de colheitas pobres de gros da URSS - presses essas complementadas pelo avano da concorrncia da produo dos pases perifricos nos mercados centrais; d) a nova onda de presses de custo que se seguiu ao segundo choque do petrleo, produzido essencialmente pela revoluo no Ir, em 1979; e, por fim, e) a elevao explosiva dos juros na economia norte-americana, tambm em 1979, que empurrou o mundo para a recesso e os pases da periferia - que haviam lanado mo dos fartos emprstimos bancrios internacionais a juros baixos ou at negativos - para um

A partir de 1973, observaram-se nveis reduzidos de crescimento nos pases centrais, embora pases perifricos, como o Brasil, apresentassem taxas elevadasde crescimento, em especial na primeira metade da dcada. A apresentao contida no controverso e j clssico livro de Piore e Sabel (1984) tem o mrito da simplicidade. Outra boa viso da crise est em Glyn, Hughes, Lipietz e Singh (1990) que, trilhando os mesmos fatos, desenham uma anlise mais abrangente e robusta a partir dos principais fenmenos da crise, como a queda de produtividade, o esmagamento dos lucros, a expanso dos sistemas de welfare, o avano da internacionalizao produtiva, bancria e financeira e a acelerao da inflao.

47 quadro de insolvncia nas contas externas. O epicentro monetrio, o mais importante, no diminuiu o significado de outros processos que se identificam nesse cenrio de constituio da globalizao. De fato, havia subjacente aos sinais dados pelo crescimento mais acelerado de alguns pases, pelo declnio da produtividade e quebra de sua relao com os salrios, e pela incapacidade do Estado de dinamizar a economia a partir de gastos governamentais, no s uma crescente convico da presena de transformaes sensveis, mas tambm, quando correlacionados esses fatores ao enfraquecimento do dlar, de um suposto declnio da economia norte-americana. Se os fatos da crise so irrefutveis, as interpretaes, no entanto, diferiam sensivelmente, realando ou obscurecendo certos processos e segmentos do conjunto de dados em detrimento de outros e tambm suas implicaes para o sistema econmico como um todo. Naturalmente, essas divergncias de nfase nos informavam acerca das vises de mundo dos que professavam as respectivas interpretaes. Por exemplo, economistas neoclssicos e de outras vertentes de inspirao mais liberal tendiam a se apegar aos processos que concorreram para o esmagamento dos lucros (profit squeeze ), atribuindo aos salrios e expanso desmedida dos sistemas de proteo social os papis de protagonistas principais da crise. Aqueles mais afinados com a interpretao do sistema capitalista enquanto um modo de produo historicamente determinado tendiam a enxergar razes para a crise em processos mais estruturais e vinculados s caractersticas intrnsecas de sua reproduo, buscando evidncias, por exemplo, de sua natureza cclica e inerente tendncia superacumulao. Para os neo-schumpeterianos, mais prximos a essa segunda famlia de interpretaes, a crise dos anos 70 no representou um momento de instabilidade passageira, tpico dos ciclos de negcios menores, tampouco desdobrou-se de circunstncias eventuais que incidiram sobre o sistema econmico, mas constituiu, sim, uma fase de esgotamento do paradigma tecno-econmico vigente e de erupo de processos voltados constituio de um novo paradigma. 4 Essa transio, ou seja, a passagem de um paradigma a outro, envolveu no apenas a substituio de padres

A viso neoschumpeteriana inicial parecia bem mais dura na sua adeso incondicional aos fatores de oferta na explicao da crise paradigmtica. Defendia um carter estritamente exgeno para as inovaes, sobretudo as radicais (major innovations), e praticamente no admitia outros fatores relevantes. Creio que, hoje, esses autores seriam mais condescendentes no s quanto ao papel que podem desempenhar elementos do lado da demanda, mas tambm com fatores no propriamente tecnolgicos na explicao das crises estruturais. E isso, sem abdicar da importncia dos fenmenos relacionados inovao. Cf., por exemplo, Freeman (1988), Lundvall (1988) e Edquist (1997).

48 tcnicos da produo mas tambm, significativamente, dos padres organizacionais

correspondentes. Novas oportunidades tecnolgicas apareceram para reverter as expectativas negativas dos agentes, determinando a oxigenao do sistema que, assim, pode retomar seu ritmo de evoluo. Surgiram setores inteiramente novos em simultneo regenerao do conjunto do sistema; setores esses cuja liderana tecnolgica assinala a prpria radicalidade do processo. Todo o sistema econmico recebeu, dessa maneira, o impacto poderoso dessa onda de inovaes. Para Freeman e Perez (1988), o elemento esquecido na brilhante anlise de Keynes5 sobre as crises capitalistas e os mecanismos de sua superao consistia no papel exercido pela mudana tcnica na determinao do estado geral de confiana reinante na economia. A confiana dos agentes econmicos relevantes - por definio, os detentores de ativos - possua uma natureza artificial, posto que estruturada em bases subjetivas e envolvida pelo ambiente de marcada incerteza que caracterizava os resultados dos processos de inovao. Se era reconhecida a presena de um elemento de verdadeira incerteza nas consideraes de investimento dos capitalistas individuais, tambm era certo que as interdependncias entre os processos particulares de inovao operavam uma transmisso dessas percepes individuais para a economia como um todo, dando lugar a efeitos macroeconmicos muito significativos. A lacuna terica central da interpretao keynesiana e neokeynesiana - originava-se, para eles, da desconsiderao de quais seriam as novas tecnologias e os novos setores, o que impedia uma compreenso precisa do leque de possibilidades de evoluo no existiria apenas uma nica possibilidade6 - que se abria no novo contexto. Dosi (1984), ao analisar em detalhe o mecanismo que une a mudana tcnica ao sistema scio-econmico - da grande cincia at a produo -, lembra que, uma vez estabelecido um caminho tecnolgico promissor, inaugura-se uma fase de desdobramentos no sentido da instituio de atividades normais de soluo de problemas, que vo dando forma ao novo paradigma no plano

Elemento que aproximaria a anlise de Keynes contida na Teoria Geral de uma abordagem das crises associadas aos ciclos de negcios mais curtos e no quelas vinculadas com a mudana tcnica radical, com os ciclos longos, a determinar transformaes mais substantivas do aparato produtivo, segundo o prprio Schumpeter. Cf. Keynes (1982), Schumpeter (1952) e Freeman e Perez (1988). Cabe assinalar que o debate mais recente promovido pelos chamados ps-keynesianos, ao enfatizar a natureza monetria da economia e os processos de tomada de deciso frente incerteza, comportariam solues como essas, ainda que no lide especificamente com a alternativa. Keynes tambm no rejeitaria um postulado como esse, compatvel com seu mecanismo de conveno , como alis mencionam aqueles autores em seu artigo, citando passagem do seu Treatise on Money (Freeman e Perez, 1988, p.44). Cf. sobre os postulados ps-keynesianos, Cardim de Carvalho (1992). Possas (1987, p.49) assinala que os esforos tecnolgicos tendem a focalizar determinadas solues enquanto excluem outras, porque o paradigma cego a estas .

49 tecnolgico. Em outras palavras, constituem-se trajetrias tecnolgicas , umas mais outras menos poderosas no seu papel transformador, conforme cada caso. Porm, a mudana de paradigma no se define integralmente no jogo de interesses imediatos da produo ou, mais amplamente, dos capitalistas. Ainda segundo Dosi (1984, p.19), o mecanismo de mercado particularmente falho na seleo ex-ante de trajetrias tecnolgicas, ainda que opere a contento na orientao posterior da evoluo ao longo da trajetria selecionada. Ele acrescenta que por esse motivo que existem instituies dedicadas a superar a passagem entre a cincia pura e a P&D aplicada, o que ajuda a explicar, em parte, os motivos pelos quais os economistas evitaram entrar na discusso dos setores que puxam as mudanas, como reclamavam Freeman e Perez. H que se reconhecer as implicaes de fatores mais abrangentes - institucionais, econmicos e sociais - na explicao das razes da mudana tcnica paradigmtica. Os passos iniciais das tecnologias associadas ao microprocessador, por exemplo, remontavam a interesses militares e da corrida espacial do Ps-Guerra. Essas foras institucionais e sociais exerceram influncia decisiva na escolha dessas trajetrias.7 Uma escolha que antecedeu, por vrios anos, seus desdobramentos efetivos no mercado. Assim, se h impacto das novas tecnologias sobre o mercado e se a concorrncia o meio condutor que propicia a acelerao da mudana tcnica, sua origem parece mais fortuita e, por isso, mais imprevisvel. Pode-se admitir que a incerteza keynesiana associa-se tambm, em grande medida, a essa poderosa fora de subverso dos parmetros do sistema representada pela inovao. A inovao ao mesmo tempo um dos esteios da convergncia de expectativas necessria sada da crise, no sentido exposto por Freeman e Perez (1988), e espada-de-Dmocles, que paira acima das cabea dos capitalistas, posto que sempre pode provocar uma ruptura dos padres vigentes de acumulao, o que reafirma a natureza inusitada do processo. O novo paradigma tecno-econmico, urdido na crise que se iniciou no final dos anos 60 e se consolidou no decorrer dos 70, estava indelevelmente atrelado s tecnologias vinculadas informao, com forte nfase no papel exercido pelo complexo da microeletrnica/informtica. Seu impacto no mercado e rpida difuso ocorreu naquele perodo, espraiando-se pelos anos

Na literatura atual sobre sistemas de inovao, nacionais, regionais ou setoriais, costuma-se realar os objetivos nem sempre convergentes dos atores envolvidos. Se as empresas objetivam o lucro e o crescimento, outros atores intervenientes, ao contrrio, apesar de engajados ativamente nos mesmos processos que animam o sistema, almejam outros fins, como reconhecimento ou prestgio social. Cf. Edquist (1997, p.25 e 26)

50 subsequentes. Dentre outras conseqncias concretas para as estruturas econmicas, trouxe a possibilidade de se romperem as lgicas e estruturas do modelo empresarial da era fordista, conciliando automao e flexibilidade de uma forma antes no usual e, tambm, derrubando as divisrias internas que davam alicerce empresa multidivisional, ao integrar os departamentos de P&D, produo, marketing e vendas. No se tratava de uma mera recuperao dos montantes de investimento, mas de inverses que incidiam sobre segmentos produtivos novos, assentados em sistemas tecnolgicos revolucionrios, de efeitos inusitados sobre o conjunto da estrutura econmica. Nesse sentido, possibilitavam a recuperao da produtividade e, por extenso, a reverso das expectativas e a retomada dos investimentos. Mas os setores econmicos existentes tambm realizaram inverses vultosas em busca de um necessrio rejuvenescimento dos padres produtivos e organizacionais e, ao faz-lo, redefiniram suas prprias trajetrias tecnolgicas, apropriando elementos do ambiente em formao e subvertendo o sentido das trajetrias anteriores. Os setores-chave da mudana tcnica radical devem apresentar trs caractersticas bsicas: a) custos de produo rapidamente cadentes e baixos, de forma a representar uma vantagem econmica inequvoca para aqueles que decidem a adoo do novo insumo ou equipamento; b) oferta ilimitada durante um longo perodo, de sorte a assegurar que no havero impedimentos de qualquer espcie no seu fornecimento; c) potencial de uso generalizado por todos os compartimentos da estrutura produtiva. Essas condies eram satisfeitas, nos anos 70, pelos produtos da microeletrnica, tal como o petrleo havia propiciado efeito semelhante no sistema ao tempo do boom observado no psguerra (Freeman e Perez 1988). A capacidade muitas vezes ampliada de processar, tratar e armazenar as informaes era o ncleo dessa revoluo das estruturas scio-econmicas. O potencial gerador de lucros foi o elemento decisivo para ativar sua capacidade regenerativa sobre o tecido scio-econmico e acelerar sua adoo pelos empresrios, que crescentemente foram enxergando os resultados que as tecnologias da informao podiam propiciar. Assim, a microeletrnica cumpriu seu papel como base de um novo paradigma tecno-econmico surgido no final do sculo XX. Considerando que a crise rebaixa as expectativas dos agentes, estabelecendo um perodo de retrao dos capitais e predomnio de estratgias defensivas de valorizao, sua superao demanda surgimento de novas perspectivas associadas paulatina consolidao de um bloco potente de

51 inovaes, capazes de instigar uma reviso das expectativas e propiciar um fluxo vigoroso de inverses, que reativam a demanda efetiva. Alguns capitais so mais geis que outros, pela viso estratgica e posio competitiva que detm, na identificao das melhores oportunidades, dando margem a movimentos de concentrao e centralizao, que privilegiam determinadas fraes em detrimento de outras, inclusive impelindo-as a operar numa base territorial cada vez mais ampla. Segundo o World Investment Report, citado por Veltz (1999, p. 107), dentre as 37.000 multinacionais cadastradas no censo das Naes Unidas as primeiras 100 empresas realizavam, por si, trs quartos da cifra global de negcios. Porm, todo esse movimento hipottico de sada da crise, em si mesmo fiel aos exemplos histricos conhecidos, tem por base a criao de poder de compra propiciada, em ltima anlise, pelo crdito fornecido pelo sistema bancrio. Como assinala Guttman (1994, p.88), a passagem de um regime monetrio lastreado por reservas em espcie - ouro - para outro baseado em moeda emitida pelo Estado, realizada nos anos 30, propiciando o surgimento da moeda de crdito , significou a possibilidade de dar elasticidade oferta monetria em atendimento s necessidades de liquidez dos agentes. Na globalizao, a financeirizao dos sistemas econmicos, com a apropriao ao presente de receitas futuras importantes, a securitizao das dvidas pblicas e outros mecanismos que iremos discutir, colaboraram para nova concepo deste mesmo movimento, agora articulado preferencialmente s economias desenvolvidas e aos interesses de suas grandes empresas globais. As inovaes, como categoria econmica, os sistemas tecnolgicos e mesmo os paradigmas tecno-econmicos emergentes no so independentes, nesse sentido, dos processos de constituio da liquidez necessria efetivao das promessas que acenam para os agentes econmicos. 2.2. Financeirizao, fluxos de capitais e insero perifrica no sistema global Parece claro, sob diversos aspectos, que o perodo que se identifica aproximadamente com a dcada de 80 constitui uma nova fase do sistema mundial, diante do contraste de seus elementos estruturais com os da fase precedente. Neste perodo, magnificaram-se os fluxos de capitais - em especial de determinadas categorias, como o investimento de porta-flio e o investimento direto estrangeiro -, surgiram novos atores relevantes - a exemplo dos fundos de penso -, constituram-se empresas verdadeiramente globais - que operam, planejam e se orientam estrategicamente a partir de uma lgica global - e reduziram-se substancialmente as barreiras comerciais - especialmente as de

52 cunho tarifrio. O processo de constituio de uma Europa unificada desencadeou movimentos defensivos e ofensivos que aceleraram os fluxos de capitais entre as economias centrais, reanimando os circuitos econmicos da chamada trade e de alguns poucos NICs asiticos (Cano 1995, p.69). Segundo Chesnais (1996, p.26), dois fatores principais atestavam a emergencia deste novo periodo: (...) em primeiro lugar, a desregulamentao financeira e o desenvolvimento, cada vez mais acentuado, da globalizao financeira e, em segundo lugar, o papel das novas tecnologias que funcionam, ao mesmo tempo, como condio permissiva e como fator de intensificao dessa globalizao . A dimenso fundamental da globalizao a financeira, posto que uma frao maior do estoque de riqueza mundial vem crescentemente assumindo essa forma de representao do capital. Mais ainda, uma parcela cada vez maior da riqueza das famlias vem sendo colocada em ativos financeiros de diversas espcies. Como lembra Belluzzo (1997, p. 156), a forma lquida do dinheiro por excelncia a preferida do capital que, assim, d vazo a sua finalidade ltima que constituir poder de compra ampliado necessrio nova rodada do processo de valorizao capitalista, cuja base essa acumulao de riqueza abstrata, a ponte entre o presente e o futuro . Uma representao dessa mutao estrutural do sistema econmico global orientada pela financeirizao pode ser visualizada no Grfico 2.1 a seguir. Grfico 2.1
C o m p o s i o d o s flu x o s d e c ap ita l n o s p a s e s d e se n v o lv id o s
2 1,8 1,6 (1)

Percentual do PIB (%)

1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0

1975/84 1989

P orta-flio

B nus

A es

Inves tim ento direto

B anc rio B anc rio S etor P blic o (Longo praz o) (Curto praz o) (2)

Fonte: Turner, P; Capital flows in the 1980 s: a survey of major trends. Basle, Bank of International Settlements, BIS Economic Papers n 30, 1991 apud Carneiro (1999). Notas: (1) Fluxo lquido (aquisio venda de ativos) por residentes; (2)Emprstimos de curto prazo lquidos

53 De imediato, percebe-se que os fluxos se expandiram em todas as categorias quando se compara a mdia do perodo 1975/84 com 1989 nos pases desenvolvidos. Porm, quatro categorias se destacaram: porta-flio, aes, bnus e investimento direto estrangeiro, nas quais os fluxos mais que dobraram em percentagem do PIB. No por acaso, a desregulamentao dos mercados financeiros se fizeram acompanhar de inovaes em termos de novos ativos e novas prticas de aplicao, que transformaram a natureza dos fluxos nas quatro categorias mencionadas durante os anos 80. Nessa primeira etapa, os fluxos se restringiram trade e aos pases da sia-Pacfico. Nas transaes, ressaltam-se os mesmos atores principais, os investidores institucionais, personagens dominantes desde a liberalizao dos mercados financeiros domsticos e da instaurao de um quadro de mobilidade dos capitais, de finanas securitizadas e de crescente motivao especulativa. A internacionalizao do capital no se manifesta de forma contnua e ininterrupta. Ao contrrio, na histria das sociedades capitalistas no seculo XX se pode identificar momentos em que essas tendncias arrefeceram, em funo de regulaes que se impuseram s relaes econmicas e sociais, e momentos em que prosperaram, normalmente associados a perodos de liberalizao dos movimentos dos capitais. Do ponto de vista do mosaico de Estados-nacionais, a internacionalizao compreende um movimento que amplia a interdependncia das economias, forando a adoo de parmetros assemelhados na conduo dos negcios (Helleiner 1996). Polanyi (2000 publicado originalmente em 1947) talvez tenha sido o primeiro a mostrar que os anos de "paz" na economia e sociedade mundiais haviam sido rdua e quotidianamente conquistados na epca da hegemonia britnica em funo da solidarizao de interesses produzida em favor das elites participantes dos circuitos financeiros "mundializados". A estabilidade poltica e monetria, com o controle pelos centros financeiros dos movimentos ascendentes e descendentes das moedas, constitua parte essencial das tarefas globais, s rompidas quando as tenses sociais acumuladas impediam uma soluo compatvel com esses interesses, normalmente assinalando o prenncio de um conflito militar de grandes propores. Nos anos 80, a periferia do sistema econmico mundial foi praticamente banida como destino dos fluxos internacionais de capitais. Apenas o Sudeste asitico escapou do isolamento, por causa tanto de sua expresso em segmentos atrelados ao paradigma tecno-econmico em ascenso como, mais importante, pela natureza diferenciada e complementar da integrao destes pases economia cntrica do Japo, com nfase para as quatro mais dinmicas, Hong Kong, Coria do Sul,

54 Singapura e Taiwan. As relaes de complementaridade estabelecidas entre essas economias tambm provocaram repercusses positivas para outros pases da regio (especialmente os da ASEAN - 4, Indonsia, Malsia, Filipinas e Tailndia) e foram decisivas para a criao de um ambiente econmico propcio ao crescimento e compatvel com uma postura mais receptiva do mercado , determinando o no isolamento do leste asitico. Essa exceo perifrica decorreu, sobretudo, do melhor engate desses pases economia internacional e da posio singular que a economia regional lder detinha naquele perodo, determinando a troca de posio - ao que tudo indica mais permanente -, entre aqueles pases e os da Amrica Latina, enquanto receptores privilegiados dos fluxos de capitais que se dirigem aos chamados mercados emergentes. A era da finana direta, constituda pouco a pouco nas ltimas dcadas, contou inicialmente com a colaborao deliberada dos governos neoliberais do princpio dos 80, que aceleraram os processos de desregulamentao dos sistemas financeiros, de expanso dos instrumentos de hedge e de derrubada das barreiras existentes livre movimentao dos capitais, alm de colocarem novos ativos financeiros de qualidade insuspeita - ttulos pblicos dos governos hegemnicos no sistema disposio dos mercados.8o que foi fundamental p/ a reestruturao das Ets, que tinham que colocar os ps ou consolidar suas posies no MCE e no Nafta) Essas inovaes financeiras nada desprezveis contriburam paulatinamente para viabilizar a securitizao das dvidas, uma condio para a expanso dos mercados. Nos anos 90, outras inovaes financeiras, como os derivativos, e novas transformaes processadas nos mercados marcaram o retorno dos fluxos de capitais em direo aos pases perifricos e, em simultneo, a revigorao dos emprstimos de curto prazo, que ganharam espao na esteira dos programas de estabilizao monetria - na Amrica Latina especialmente - e das flutuaes cambiais especulativas com as moedas de economias frgeis. No geral, a dcada reproduz o movimento observado na anterior. O crescimento dos fluxos de capitais manteve-se, embora com velocidade menor que na dcada precedente. Os fluxos lquidos totais alcanaram magnitudes expressivas, fraes maiores dos quais destinaram-se aos mercados emergentes: cerca de 80% destes, em 1996, dirigiram-se sia e Amrica Latina (Carneiro, 1999, p.15 e 16). Em grande parte, esse quadro derivou de um contexto de taxas de juros relativamente baixas nos pases centrais

Belluzzo (1997, p.175) se refere a esse momento como o de uma segunda onda de inovaes financeiras , sucessora da primeira ocorrida ainda na virada dos anos 60 para os 70. Nesse sentido, parece interessante o dado fornecido por Baumann (1996, p.40) de que os emprstimos bancrios representavam menos de 1% da produo mundial em meados dos anos 60 e 37% em 1991.

55 e da atrativa situao ofertada pelos pases da periferia, em termos de rentabilidade e outras vantagens. Entre 1983 e 1989, a Amrica Latina recebeu 17% dos fluxos de capitais lquidos totais destinados aos pases emergentes, sendo que j havia recebido 43% entre 1975 e 1982 (UNCTAD, 1999, p.105). Na dcada de 90- na verdade, entre 1990 e 1998 -, voltaria a responder por 32% dos fluxos totais; uma recuperao expressiva, embora no suficiente para repor o patamar anteriormente alcanado. Ao mesmo tempo, a regio da sia-Pacfico passaria a absorver 42% destes fluxos entre 1990 e 1998, tendo antes respondido por cerca de 25%, entre 1983 e 1989, e apenas 18% entre 1975 e 1982. Observam-se, porm, algumas modificaes expressivas na composio dos fluxos de capitais que se dirigiram periferia, como atesta o recente relatrio da UNCTAD (1999, p.102 e 103). Afirma-se a participao, no agregado lquido destes fluxos, dos investimentos de porta-flio (passaram de 3% a 21% do total, quando se compara o perodo 1983/89 com o perodo 1990/98), do investimento direto estrangeiro (de 18% para 34% no mesmo perodo) e dos emprstimos bancrios de curto prazo (de 16% para 24%), os trs itens alcanando cerca de 80% do montante global dos fluxos. Em contrapartida, reduziram-se substancialmente a frao dos recursos lquidos provenientes das instituies oficiais internacionais de crdito e ajuda - tanto das Overseas Development Agencies, ODA, como das outras agncias oficiais (de 54% para 20% do total dos fluxos lquidos) e tambm da proviso de crditos de outros agentes privados que no os bancos (de 9% para 1%). No mundo da globalizao, em que a especulao constitui a lgica maior que preside os movimentos de agentes vidos de liquidez e reativos a quaisquer conjecturas sobre o preo dos ativos, h que se manter altos prmios de risco, o que se traduz em taxas de juros elevadas.9 Nesse contexto, registrou-se uma deteriorao das condies mais gerais de financiamento das economias perifricas. O preo a pagar por esses capitais, em termos de instabilidades e descompromisso com as questes locais, no deixou de ser elevado. Alm disso, quando piorou a situao de algum mercado emergente importante nos ltimos anos, os demais terminaram por arcar com spreads mais elevados e prazos mais curtos. Basta um fato desabonador para que os capitais empregados na periferia corram para os ttulos da dvida pblica norte-americana (quality papers ), esteio limite da

Como afirma Belluzzo (1997, p.188, grifo nosso), apesar de todas as tcnicas de cobertura e distribuio de risco entre os agentes, ou at por causa delas, estes mercados desenvolveram uma enorme averso iliquidez e aos compromissos de longo prazo .

56 segurana das finanas desreguladas nesta era de globalizao (Tavares, 1997). Porm, cabe no perder de vista que a reinsero da periferia nos circuitos financeiros internacionais possua naturalmente uma face atrelada sua estrutura produtiva. Em certa medida, a boa vontade dos agentes para com uma economia perifrica nos novos tempos da globalizao pressupunha tanto uma liberalizao dos sistemas financeiros domsticos como uma abertura comercial, assinalando uma disposio de aceitar um grau mais elevado de concorrncia nos mercados domsticos. Exigiam-se alguns requisitos bsicos das economias nacionais perifricas para que essas pudessem se qualificar como receptoras dos fluxos de capitais, o que abriu espao para reestruturaes patrimoniais significativas e uma maior penetrao desses mercados pelos grandes conglomerados econmicos internacionais. 2.3. Restruturao Produtiva As transformaes no plano monetrio-financeiro - elas mesmo acopladas igualmente a inovaes instrumentais e institucionais especficas - estiveram associadas, desde o incio, a outras observadas nas estruturas de produo e consumo capitalista, umas reforando as outras. Da mesma maneira que no se pode pensar em globalizao financeira na escala ocorrida sem as inovaes processadas pela introduo da microeletrnica/informtica e comunicaes, no se pode pensar na exploso destas ltimas sem a presso da estagnao econmica e concomitante busca de alternativas. As finanas, cabe assinalar, no prosperam no vazio, mas requerem uma base material de suporte, que no apenas estimule os novos investimentos, como tambm contribua para realar as expectativas quanto a uma perspectiva futura favorvel dos principais agregados macroeconmicos.
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H uma imbricao evidente entre as dimenses financeira e produtiva do capital, posto que a preferncia pela primeira forma de valorizao inerente ao modo de produo. Isso no deixou de ser objeto de uma modificao importante na configurao operacional do sistema. Como lembra Joo Furtado (1999, p. 100 e 101; grifo nosso):

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Cabe lembrar a esse respeito, por exemplo, o anncio em 1986 do cronograma de implantao da Europa unificada em 31 de dezembro de 1992 e a reao, talvez defensiva, dos E.U.A. de constituio do NAFTA, ambos a estimularem movimentos de recomposio de posies entre as vrias fraes dos capitais globais.

57 Mudaram (...) as relaes entre as diferentes modalidades de riqueza, com novos setores dominantes, sobretudo com a financeirizao, com a busca de modalidades de valorizao em que os grupos econmicos caractersticos do capital concentrado arbitram entre diferentes aplicaes - aplicaes em que as funes produtivas e comerciais tomam cada vez mais as caractersticas prprias do capital financeiro. Em parte, essa caracterstica sublinhada remete ao enfraquecimento dos Estados-nacionais e sua capacidade de orientar as respectivas economias. Torna-se mais difcil cobrar contrapartidas dos capitais mundializados, mais volteis e efmeros do que nunca. Por outro lado, reflete ainda o avano dos movimentos de recomposio patrimonial, com os processos de fuses e aquisies que se generalizaram pela economia mundial, aprofundando a interdependncia das economias. O mundo se encontra dominado por umas poucas megaempresas globais, que estruturam seus negcios em redes planetrias e tiram proveito de sua posio multilocacional para a obteno de lucros extraordinrios, inclusive os decorrentes de aplicaes financeiras variadas e movimentos especulativos contra moedas nacionais de pases economicamente fracos. Um trao tpico desse arranjo, alerta Chesnais (1996, p.227), a significativa frao do comrcio internacional que se realiza no interior mesmo desses grandes grupos empresariais, que no caso de EUA, Reino Unido e Japo, compreendem cerca de um tero do intercmbio do setor manufatureiro. Smith et alli (2002, p.42) argumentam que para que se compreenda essas cadeias globais necessrio ir um passo alm das cadeias de produo de mercadorias e especular sobre formas constitutivas de valor embutidas nestas mercadorias: (...) a organizao da produo, apropriao e realizao dos fluxos de valor e as vrias foras intervenientes nesses processos - governana estatal, organizao do trabalho, prticas corporativas e assim por diante - que so fundamentais para a compreenso da (re)configurao da atividade econmica em economias macrorregionais11 crescentemente integradas. Avanando na ponderao sobre os aspectos insatisfatrios na abordagem das cadeias globais de produo de mercadorias de Gereffi (1994 apud Smith et alli 2002), que reputam um bom ponto de partida para a anlise, Smith e seus companheiros (2002, p.46-50) pem em relevo algumas lacunas decorrentes da forma de tratamento sugerida originalmente por aqueles autores, que vo da insuficiente considerao dos mecanismos de governana e regulao estatais, at a tendncia a menosprezar a capacidade de organizao dos trabalhadores. Eles sugerem que isso implica na adoo de uma viso funcionalista do papel que podem exercer Estado e trabalhadores na definio das relaes trabalho/capital e outros elementos

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Como a Unio Europia.

58 regulatrios ao longo das cadeias, ficando a anlise apenas das cadeias de produo de mercadorias usualmente aprisionada aos limites da governana corporativa. As grandes cadeias globais de produo e circulao de valores incorporam uma permanente tenso para a reduo de custos e a explorao de vantagens competitivas tornando potencialmente volteis as relaes com as localidades. A possibilidade de deslocalizao de etapas produtivas do centro para as periferias, mesmo em alguns segmentos produtivos demandantes de competncias tecnolgicas e habilidades da fora de trabalho, concorre para ajudar a obter concesses tanto nas reas centrais do sistema como tambm da periferia. Como assinala Dunford (2002, p. 23) a respeito da evoluo contempornea da diviso social e territorial do trabalho: O resultado que a localizao de diferentes partes das cadeias de valor em diferentes lugares de acordo com as variaes de custos (incluindo custos de transportes e de logstica), habilidades, ambiente de pesquisa e oferta de servios, com a consequente definio da tessitura dos distintos locais nos sistemas de produo transnacionais interligados pelas comunicaes globais, transportes e sistemas de logstica, criam novos conjuntos de presso para a mudana, por exemplo, nos salrios relativos enquanto a relocalizao de empregos desloca o mapa da demanda e oferta por trabalho de diferentes tipos. Na escala regional, esses processos duais de reorganizao e relocalizao de atividades econmicas esto levando a mudanas radicais nos tipos de empresas e reas de atividades encontradas nos distintos locais e a diferentes estruturas ocupacionais regionais, combinao de habilidades e perfis salariais, que esto eles mesmos ajudando a redesenhar o mapa regional do desenvolvimento econmico relativo. O novo ambiente pressupe homogeneizao de princpios e regras de comportamento vigentes para as empresas e pases. O primeiro grande requisito, h muito perseguido pelos pases centrais, foi o rebaixamento generalizado de tarifas, importante para a ampliao das relaes comerciais. Em muitos pases, as tarifas baixaram de patamares mdios de 30, 40 ou at 50%, nos anos 70, para outros de 10, 15 ou 20%, nos anos 90 (Bird, 1999, p. 56, figura 2.4).12 O impacto da abertura comercial, aliada entrada em operao da OMC, foi indiscutvel em praticamente todas as economias perifricas (ver Grfico 2.2).13 Apenas nos pases do Oriente Mdio e da frica do Norte no se observou uma ascenso dos fluxos comerciais. Segundo dados do

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Embora, especialmente no caso dos pases centrais se deva considerar certo aumento de barreiras no tarifrias, que transformaram a abertura de seus mercados em algo, no mnimo, discutvel. Parece interessante a esse respeito considerar a tese de Helleiner de que a liberalizao financeira mundial no foi acompanhada, na mesma intensidade, por uma liberalizao comercial, especialmente quando se analisa o fenmeno desde a perspectiva das economias centrais. Uma de suas perguntas bsicas no livro justamente Porque os Estados agiram de maneira to diferente no comrcio e nas finanas? (Helleiner, 1994, p.18).

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59 Relatrio Mundial de 1998/99, entre 1960 e 1995 o comrcio internacional cresceu, respectivamente, do patamar de 24% do PIB mundial para 42% (Bird, 1998, p. 23).14 Grfico 2.2

Comrcio exterior nas regies em desenvolvimento


90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Percentual do PIB (%)

70s 80s 90s

sia do Leste e Pacfico

Amrica Latina e Caribe

Sul da sia

frica SubSahariana

Oriente Mdio e frica do Norte

Fonte: BIRD; World development report 1999/2000. Nova Iorque, ONU, 1999, p. 52 Nota: refere-se ao somatrio de exportaes e importaes.

No entanto, para alm de uma expanso meramente extensiva do comrcio internacional, o movimento ascendente das fraes ali transacionadas refletia tambm uma incorporao ampliada de contedo tecnolgico ao valor dos produtos exportados, sobretudo no caso dos pases centrais. O BIRD estimava, em 1998, que porcentagens superiores a 20% do valor adicionado na indstria referiam-se a produtos de alta tecnologia nos pases lderes da economia capitalista - E.U.A, GrBretanha, Alemanha e Japo (ver Tabela 2.1 frente). Percentagens ainda maiores desses bens poderiam se encontrar nas exportaes, refletindo uma evoluo expressiva quando comparadas com as observadas em 1970. Estimava-se naquele Relatrio do BIRD (...) que metade do PIB nos pases principais da OCDE esteja baseada na produo e distribuio de conhecimento (Bird, 1998, p.23). H assim uma dimenso produtiva da globalizao, ou melhor, uma globalizao da atividade empresarial como prefere chamar Oman (1994, p. 8), que possui ntima correlao com a dimenso financeira, mas que nos remete igualmente mudana de paradigma tecno-econmico e s

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Mas h que se ter cautela quanto a esses resultados por conta de que: i) o PIB cresceu muito pouco nas dcadas dos 80 e 90; ii) o aumento de importaes foi mais expressivo que o de exportaes; iii) existe dupla contagem oriunda de reexportaes de insumos, partes e produtos, processo decorrente da globalizao da produo; iv) a estrutura das exportaes contemplou produtos semi-manufaturados e primrios na maioria destes pases.

60 vicissitudes que estimularam a enorme valorizao das atividades inovativas no mbito do segmento empresarial. Se tecnologia e conhecimento so os esteios principais do crescimento econmico e se a defasagem tecnolgica entre os pases se amplia, naturalmente tambm se ampliam as desigualdades entre eles. Coutinho (1995, p.24) chamava a ateno para esse aspecto no ponto 7 de sua Nota Natureza da Globalizao , assinalando a intensa e desigual mudana tecnolgica, diferenciao das estruturas industriais e empresariais entre os pases avanados resultando em grandes e persistentes desequilbrios comerciais (...) . Tabela 2.1 Pases Industrializados Bens de alta tecnologia no valor agregado e exportaes do setor manufatureiro % Pases Valor Adicionado Exportaes 1970 1994 1970 1994 Canad 10,2 12,6 9,0 13,4 Frana 12,8 18,7 14,0 24,2 Alemanha 15,3 20,1 15,8 21,4 Itlia 13,3 12,9 12,7 15,3 Japo 16,4 22,2 20,2 36,7 Holanda 15,1 16,8 16,0 22,9 Espanha 13,7 6,1 14,3 Sucia 12,8 17,7 12,0 21,9 Reino Unido 16,6 22,2 17,1 32,6 Estados 18,2 24,2 25,9 37,3

Fonte: OCDE (1996) apud BIRD (1998, p. 24)

Para Oman (1994, p.8), imprescindvel apreender a idia de que a globalizao nos anos 90, mais que no passado, impulsionada por foras microeconmicas, que operam uma completa mudana de estrutura da concorrncia e das estratgias empresariais de ocupao dos mercados. Segundo ele, (...) a fora motriz da globalizao constituda hoje pelo amadurecimento e pela difuso internacional do novo sistema de organizao empresarial e interempresarial diversamente referido como produo flexvel ou enxuta , ou como a nova competio . Forjou-se, portanto, um novo ambiente concorrencial ao nvel internacional, cuja difuso desigual entre os setores e os pases vem se processando pela via dos investimentos diretos, do rebaixamento de tarifas, enfim, da constituio de um tecido homogneo para atuao dos capitais globalizados. Na globalizao, a competitividade emergiu como parmetro imprescindvel para a sobrevivncia e afirmao das empresas e pases nos mercados mundiais. Diante disso, assistiu-se a um esforo de redesenho de regras comerciais, que facilitasse a interpenetrao e o livre trnsito das

61 estruturas produtivas globais. Nessa direo, em simultneo aos procedimentos de abertura dos mercados, foram definidas regras e polticas que incidiram sobre os mercados nacionais e eliminadas outras que supostamente atrapalhavam a realizao plena dos desgnios capitalistas empresariais. Um primeiro campo de ataque, de interesse especial para os pases tecnologicamente maduros, foi o da nova poltica de defesa da propriedade intelectual, que avanou sobre terrenos inovadores, como os softwares e os cultivares. No por acaso um dos pontos nodais das negociaes recaiu sobre a reviso dos cdigos patentrios nacionais, revistos luz de recomendaes emanadas das negociaes do GATT. Outro campo foi o da defesa da concorrncia, cujo sentido das transformaes inspirava-se no suposto neoclssico da presena de ineficincias inerentes aos mercados oligoplicos ou monoplicos: a competio deveria fluir sem privilgios, para que os consumidores se beneficiassem adequadamente, via preos prximos aos praticados nos mercados internacionais. Corolrio das medidas nesse campo, era o abandono de polticas verticais , que instituam privilgios para determinados empreendimentos produtivos. Um terceiro campo de interveno foi o das medidas de regulamentao dos capitais estrangeiros, que se procurou liberalizar. Facilitar o ingresso de capitais exigia no raro abrir mo de controles, permitir remessas razoveis e assegurar condies seguras de sada quando desejado. Por ltimo, outro campo em que se avanou na regulamentao das iniciativas empresariais, at por que vinculado a fortes presses internacionais, foi o do controle ambiental. Esses movimentos, alguns nem to sutis, procuravam assegurar condies para uma adequada apropriao dos benefcios originados com inovaes pelas empresas lderes das grandes cadeias globais de produo e comercializao. O mercado territorialmente normalizado da era da globalizao permitiria garantir, de forma mais eficaz, o retorno dos recursos supostamente mobilizados pelos inovadores originais. Todo esse aparato regulatrio convergente entre as economias mundiais no surgiu ao acaso, como assinala Joo Furtado (1999, p.104): No foi por automatismo ou evoluo gradual que todas as economias foram puxadas em direo competitividade, dando fora mundializao - foi porque as escolhas dos pases dominantes reduziram as alternativas. (...) Substituiu-se uma internacionalizao que oferecia oportunidades e espaos de adaptao por uma adeso forada ao conjunto dos parmetros que marcam o perodo atual. Uma forte interpretao dos acontecimentos da crise dos anos 70 - crise essa acentuada justo no primeiro mundo realava a industrializao extensiva e predatria do terceiro mundo como um

62 dos fatores essenciais da deteriorao das relaes capitalistas de produo no centro.15 O crescimento do desemprego e a perda de dinamismo econmico nas economias centrais ganhava uma explicao fcil na subverso de valores que o processo de industrializao perifrica teria produzido nas economias do mundo desenvolvido, aviltando salrios, reduzindo a apropriao de resultados dos esforcos inovativos, ou seja, introduzindo parmetros esprios de competitivade no sistema. O mundo da globalizao, sob essa perspectiva, corresponderia a nada mais nada menos que um ato de reposio da ordem ao sistema mediante a redefinio dos valores relativos de produtos e ativos. A revoluo tecnolgica saneadora foi o mecanismo de desvalorizao dos velhos e revalorizao de novos produtos e ativos. Coerente com esse esprito, a globalizao - ou mundializao para alguns - apresenta ainda uma outra dimenso peculiar e distintiva: sua predisposio para reproduzir e acentuar desigualdades, tanto pessoais como espaciais, mesmo no interior das economias centrais. Ela alimentou processos de racionalizao e dispensa de mo-de-obra, de terceirizao de etapas produtivas, de desproteo social, de abandono de estruturas produtivas infantes, de reconcentrao tecnolgica, enfim, processos que por diversas vias estimularam, direta ou indiretamente, a excluso social, seja de indivduos, regies ou pases. 2.4. Estados-nacionais e escalas espaciais Nos ltimos anos, pode-se observar uma clivagem entre os mbitos relevantes de articulao da produo e circulao das mercadorias e as instncias de regulao tradicionais desses mercados a partir da rbita dos Estados nacionais, colocando em xeque o significado referencial de suas fronteiras. Os mercados mais importantes encontram-se organizados escala global, porm parte de sua regulao - por exemplo, na questo salarial - se processa cada vez mais escala local (Swyngedouw, 1988 e 1992), acirrando a competio pelas fraes mais expressivas do capital. Este, agora com maior liberdade de movimento, se beneficia dessa competio entre os lugares, extraindo as maiores vantagens possveis e determinando que partes do territrio mundial sero ou no consideradas em seus circuitos relevantes. Os novos tempos de flexibilidade tanto determinaram uma ampliao, sem precedentes, das escalas de operao do capital, minando os controles tradicionais exercidos pelos Estados, como

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Ver, dentre outros, Harvey (1999a e 1999b).

63 reavivaram as perspectivas econmicas dos empreendimentos de menor escala tcnica, ao revalorizar economias de escopo e propiciar melhores condies de se operar diversificadamente na produo e comercializao dos produtos. A lgica maior de evoluo do capital, no entanto, no foi deslocada, pois continuam prevalecendo as tendncias de concentrao e centralizao dos capitais, inclusive com a hegemonia de grandes conglomerados produtivos, comerciais e financeiros (Amin, 1992). Alm disso, os arranjos virtuosos de pequenas e mdias empresas, a exemplo dos clusters e distritos industriais, representaram mais uma exceo do que uma regra enquanto uma forma espacial dominante (Markusen, 1995).16 A financeirizao da economia mundial acentua as j elevadas diferenas entre os mercados organizados e os da periferia. Os ltimos passam a ter de fornecer um polpudo maisvalor para atrair os capitais necessrios para movimentar suas economias; algo que, num mundo de cmbio flexvel e livre movimentao de capitais, se reflete no enrijecimento dos sistemas monetrios perifricos frente s condies reais de convertibilidade das moedas. Sob essa perspectiva, a problemtica do desenvolvimento dos pases perifricos , agora, distinta daquela observada nas dcadas de 60 e 70 do sculo passado. Tanto padecem de sua condio subordinada nas assimtricas relaes econmicas internacionais, como vivem a constante ameaa de serem excludos dos circuitos globais de valorizao capitalista. Incapazes de exercer uma regulao nacional dessas relaes, os pases subdesenvolvidos se acham, fora da hiptese de isolamento, merc da volatilidade que caracteriza tais movimentos de capitais. Hobsbawn (1995, p.20) assinala o fenmeno da seguinte maneira, realando essa dupla tenso entre as dimenses nacional e supranacional e, no menos importante, entre as dimenses nacional e regional : As tenses das economias em dificuldades minaram os sistemas polticos das democracias liberais, parlamentares ou presidenciais, que desde a Segunda Grande Guerra Mundial vinham funcionando to bem nos pases capitalistas, assim como minaram todos os sistemas polticos vigentes no Terceiro Mundo. As prprias unidades bsicas da poltica, os Estadosnao territoriais, soberanos e independentes, inclusive os mais antigos e estveis, viram-se esfacelados pelas foras de uma economia supranacional ou transnacional e pelas foras de regies e grupos tnicos secessionistas, alguns dos quais - tal a ironia da histria - exigiram para si o status anacrnico e irreal de Estados-nao em miniatura . Em lugar das estratgias nacionais, afirmar-se-iam as vantagens dos flexveis espaos regionais, organizados enquanto pontos ou elementos das vrias e amplas redes, diferenciadas e

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Mesmo que excees regra capitalista mais geral, esses exemplos de revalorizao dos arranjos de pequenas e mdia empresas constituem um aspecto a se considerar objetivamente no estabelecimento de polticas.

64 especializadas, que estruturam hoje o territrio mundial. Para Castells (1999, p. 404), o velho espao de lugares estaria sendo substitudo por um espao de fluxos no contexto da nova sociedade informacional.17 Dentre outras conseqncias, esta configurao permite - e possibilitada por - um solapar dos controles nacionais que vo desde a reduo generalizada de custos de transportes e de tarifas, at a sobre/subvalorizao das moedas. Veltz (1999, p.88) assinala que os nveis mdios mundiais de tarifas se reduziram de uns 45% no Ps-Guerra para uns 5 a 7% em meados da dcada de 90, sendo suficiente para aquilatar a fora desse movimento ter em conta sua generalizao pelo planeta: A princpios dos anos noventa, o modelo de desenvolvimento baseado na abertura das fronteiras se converteu em praticamente universal, com a entrada do Vietnam e da China, ltimos basties do fechamento da etapa anterior . Ainda mais contundente ficaria a imagem sugerida por ele se tivesse lembrado de incluir o Brasil, tambm um dos ltimos pases a aderir integralmente ao modelo. O manifesto mais explcito e direto - simplrio, diga-se de passagem - sobre a eroso do poderio das naes frente aos processos de acumulao de capitais encontra-se no livro O fim do Estado-Nao , de Ohmae (1996). Para ele, a ascenso das economias nacionais , margem da regulao dos velhos e ultrapassados Estados nacionais, no seria mais do que uma decorrncia natural da evoluo do sistema capitalista em direo s solues globais , na colonizao das melhores localidades para seu contnuo processo de agigantamento e incorporao de recursos. Segundo Ohmae (1996, p. 95), onde existe a prosperidade, sua base regional . Mas para o sucesso dessas regies no jogo global, necessrio que contem com autonomia , atributo essencial para se tirar vantagem da economia global em benefcio de todos os cidados e residentes (Ohmae 1996, p.115 e 116).18 A nova ordem global mostrar-se-ia, portanto, amplamente favorvel ao capital na medida em

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Segundo Veltz (1999, p 64), a rede no constitui uma forma espacial nova, apesar dele destacar as diferenas entre as organizaes territoriais em rede antigas e as presentes. O mundo dos primrdios da transio ao capitalismo foi erigido sob a gide de uma organizao territorial parecida com a atual rede, cujos elos de primeira ordem estavam nas cidades-Estado que circundavam o Mediterrneo. Braudel (1988, p.130) assinala que (...) o Mediterrneo deve sua unidade a uma rede de cidades e vilarejos precocemente constituda e notavelmente tenaz . Suas ligaes econmicas mais fortes se davam mais com o longnquo Oriente que com seus respectivos hinterlands. As trocas distncia sobrepujavam em importncia a realizada com os espaos imediatos circundantes. As solidariedades sociais se cingiam, no limite, aos cidados livres da respectiva localidade. Percebam que a vantagem auferida recai para benefcio dos cidados da regio escolhida , no cobrindo os demais integrantes da respectiva formao nacional. Alm disso a vantagem se efetiva pela dotao de certas caractersticas especiais e oferta de benesses s empresas da economia mundializada.

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65 que ele se liberta de parte da interferncia regulatria dos Estados-nacionais. Ajustar-se nova ordem econmica significava tambm romper a lgica decididamente macroeconmica que presidia as relaes de cada uma das fraes do capital mediadas pelas relaes internas e externas aos Estados-nacionais e avanar numa lgica microeconmica, que magnificava supostamente os interesses particulares de cada frao do capital, num plano em que parecia no existir mediaes que no as da norma universal que se deviam aplicar a qualquer espao do planeta. Novamente, as despropores, os desnveis entre o grande e o pequeno e entre os mbitos macro e micro esto na base do movimento de transformao operado pelo capital. Com muita perspiccia, Oman (1994, p.10) vaticinou que: A presena de foras competitivas mais vigorosas pode, por sua vez, acelerar o crescimento e o dinamismo competitivo da regio em mercados globais. Por conseguinte, a regionalizao pode ser, simultaneamente, uma resposta globalizao e um estmulo s foras microeconmicas que a impulsionam. A regionalizao e a globalizao tm pois o poder de se reforarem mutuamente, o que fazem com freqncia . Embora sua viso magnifique a percepo da regionalizao enquanto mera postura estratgica empresarial e envolva a aceitao da idia de que sua apario decorreu de uma reao (...) ao poder de rent seeking dos oligoplios e cartis de distribuio instalados nos pases (...) o que nos parece discutvel -, ela tem o mrito de demarcar com preciso o terreno em que o capital logrou, com o beneplcito dos governos interessados dos pases centrais, forjar uma aderncia dos espaos regionais relevantes dispersos pelo planeta, desde que mantidas certas regras pelos respectivos governos nacionais. A esse respeito, Veltz (1999, p.57) chama a ateno que existe (...) uma diferena muito grande entre um espao (ou um elemento da sociedade) dominado e dependente, e um esquecido, excludo . Na sua interpretao da histria do sistema monetrio internacional, Eichengreen conclui que o arranjo erigido em Bretton Woods acabou por ruir sob a presso vigorosa das foras de mercado, que terminaram por (...) comprometer a eficcia dos controles de capital , anulando (...) os esforos dos governos para administrar suas moedas (Eichengreen, 2000, p. 253). Surge outro mundo, que penetra ainda mais na experincia de internacionalizao dos capitais, configurando o que Coutinho (1995, p.21) definiu como uma etapa nova e mais avanada de progresso tecnolgico e de acumulao financeira de capitais (...) . Essa nova etapa s pode avanar com a conteno, dentro de certos limites, do espao de manobra dos Estados-nacionais. Os ataques desferidos contra o Estado e sua ineficincia convergiram desde os pases centrais

66 at a periferia do sistema. Em todo o mundo, com intensidade varivel conforme o caso, o resultado foi a adoo de prticas atinentes construo de um Estado-mnimo , com reduo do quadro de pessoal, substituio ou desmonte de instncias de regulao, corte de investimentos, supresso de programas e venda de ativos empresariais, na esteira das recomendaes mais abrangentes formuladas pelos pases centrais em prol da nova ordem econmica mundial. O repdio imagem essencialmente weberiana de um Estado devotado ao bem, isento das contradies da sociedade real, havia conseguido aproximar os eternos conservadores e os revolucionrios de outrora, na dissecao dos erros e omisses perpetrados em nome do desenvolvimento econmico e social.19 Se antes haviam as falhas de mercado a justificar a interveno estatal, agora devia-se ressaltar as falhas de estado que, segundo esses autores, eram to ou mais graves que as primeiras. E isso, em especial, quando se considerava que o Estado no um ente social uno, mas um aglomerado de segmentos, de grupos, de indivduos que possuem, por si, interesses particulares. Na esquerda, essa percepo convergia para uma leitura dos corporativismos de vrios matizes incrustrados no aparelho de Estado, a determinar ingovernabilidades . Na seara neoliberal, acenava para a transformao do Estado em mero agregado de indviduos egostas , compromissados apenas com seus prprios benefcios, ou seja, para um no-Estado, erigido na exacerbao do princpio do individualismo metodolgico. Toda uma vertente crtica particular, organizada a partir das proposies de um conjunto de tcnicos do Banco Mundial, assinalava o desperdcio da sociedade de caadores de renda 20 que habitavam os escaninhos do aparelho de Estado, em especial nas frgeis sociedades do terceiro mundo. A crtica ao Estado em geral, presente em todo o mundo, ganhava singularidade numa crtica especfica ao desperdcio do Estado terceiro-mundista. De fato, o aprofundamento da discusso logo levou a um seccionamento das crticas ao Estado no primeiro e no terceiro mundos. No primeiro mundo, colocava-se em xeque, sobretudo, o welfare state, de inspirao terica

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So vrios os exemplos de um lado e de outro, desde as formulaes conservadoras de Buchanan e Tullock, concernentes auto-denominada Nova Economia Poltica , at a literatura social-democrata europia em torno ao debate da governabilidade , como em Offe e Prezworsky. Muitos so tambm os rtulos das vertentes tricas: como Public Choice, Property Rights Theories, Principal Agent Theories ou Neocorporativismo. Na falta de uma sntese abrangente do debate, cabe sugerir as leituras de Buchanan, McCormick e Tollinson (1984), Offe (1984), Prezworsky (1985) , Toye (1987 e 1991), Krueger (1990), Wade (1990), Colclough (1991) e Chang e Rowthorn (1995). 20 Rent seeking societies foi o termo cunhado pela economista do Banco Mundial Anne Krueger (1990), ainda em 1972, para designar atitudes de governos e, em especial, de segmentos de funcionrios, no controle de instrumentos e na concesso de todo o tipo de favores ; no caso de sua anlise original, de quotas de importao no setor pblico indiano.

67 keynesiana; aqui o alvo dos ataques era, na ausncia de um equivalente, o Estado desenvolvimentista, informado pela Teoria do Subdesenvolvimento e pela Economia do Desenvolvimento .21 Na seqncia dessas idias, as polticas de desenvolvimento adotadas pelo Banco Mundial deram lugar a polticas de pobreza , pois no mais existiam pases em desenvolvimento .22 Segundo Belluzzo (1997, p. 151), no comrcio do dinheiro e da riqueza que (...) a histria do capitalismo melhor contada , e onde se pode divisar a luta permanente dos capitais em seu esforo para se libertar das amarras que lhe impe a sociedade. Nesse sentido, a ruptura mais ntida na trajetria de evoluo da economia mundial parece derivar precisamente do campo que envolve seu epicentro monetrio-financeiro. O mundo da moeda-crdito descrito por Guttman (1994), que apresentava uma relativa facilidade de criao de poder de compra a partir das foras sociais e polticas incrustadas em cada Estado-nacional, foi aprisionado ou domesticado por foras que emanam da pesada internacionalizao do capital. Aquele mundo continua representando um arranjo possvel, uma vez que permanece a moeda fiduciria de emisso estatal como ncora monetria do sistema. Mas o avano dos ativos financeiros contemplou at mesmo camadas mdias da sociedade, ampliando a coalizo social de interesses capitalistas em torno de condies das valorizao excepcionais assentadas em processos, em essncia, especulativos. Essas foras do mercado tiveram, assim, que harmonizar os requisitos bsicos de reproduo dos capitais nos espaos integrantes das redes mundiais, desvencilhando-se de eventuais constrangimentos impostos desde os poderes dos Estados-nacionais. Ao faz-lo, lograram estabelecer um conjunto de melhores prticas (best practices), que colocaram no centro das preocupaes ditames como os do equilbrio oramentrio, da reduo autofgica de custos ou da eliminao de todo o tipo de instrumentos discricionrios e de concesso de privilgios a fraes do

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No primeiro caso, tendo como protagonista Celso Furtado, no segundo, Albert O. Hirschman. Para ambas, o subdesenvolvimento e o desenvolvimento no se comportam como etapas de um mesmo processo, mas so mais interdependentes do que a teoria econmica dominante tem sido capaz de admitir. So facetas do mesmo sistema econmico em cada contexto histrico. Na Amrica Latina, a importncia da Economia do Desenvolvimento pode ser aquilatada pela mais importante corrente de pensamento original estruturada no continente, a da CEPAL, que teve enorme influncia nos governos da regio durante os anos 50, com a bandeira principal de industrializao . Sua mais importante construo terica orbita em torno idia de relaes Centro-Periferia . Na Teoria do Subdesenvolvimento, ver Furtado (1961). Sobre a CEPAL, ver Rodriguez (1981). Para uma sntese recente, ver Bielschowsky (1998a). Sobre a crise da Economia do Desenvolvimento, ver Hirschman (1981), Toye (1987) e Wade (1990). No so mais pases destinados ao desenvolvimento , e sim reas de pobreza (palavra que invadiu o linguajar do Banco Mundial), cujos emigrantes ameaam os pases democrticos . Chesnais (1996, p.39).

68 capital. Essas prticas cumpriram um papel importante no desdobrar dos acontecimentos, especialmente durante a etapa de consolidao da globalizao, nos anos 80, como atesta a interrupo dos fluxos de capital para a periferia analisada em tpico anterior. Os Estados nacionais constituem, apesar de tudo, uma presena dominante no cenrio poltico mundial contemporneo. Dentre outras determinaes, esta presena assinala a relao gentica conflituosa entre os interesses imediatos de acumulao dos capitais individuais constitudos e os interesses mais amplos e gerais da reproduo ampliada do capital; algo que est na origem das anlises que apontaram para uma posio final de superao deste modo de produo.23 Nesse sentido amplo, os Estados nacionais representam uma poderosa arma de defesa dos interesses capitalistas, disciplinando e orientando os embates concorrenciais e assegurando condies de valorizao sustentada dos capitais. Mas tambm fato que subsistem tenses entre a satisfao dos capitais no plano econmico e as outras dimenses polticas e sociais, a reclamar mediaes e cobrar contrapartidas vrias. Para Sampaio Jr. (1999, p.65): O estudo do desenvolvimento estrutura-se a partir da constatao de que o Estado nacional constitui a nica fora capaz de civilizar o capitalismo, pois somente o imprio do poder poltico sobre a matriz espacial e temporal da sociedade pode submeter a racionalidade abstrata do lucro individual racionalidade substantiva da coletividade. Mas essa dinmica real contrasta com as utopias em permanente fabricao e reelaborao, em especial a liberal, como assinala Fiori (1999, p.15): E foi, sobretudo, quando tentaram sustentar suas teses polticas nas suas anlises econmicas que os tericos da economia poltica clssica, em nome de um projeto cientfico, acabaram dando origem s grandes utopias modernas, sendo que a mais antiga delas - a utopia liberal - foi a que permaneceu viva por mais tempo, culminando com a idia de globalizao.(...) Mas no possvel retomar o tema do desenvolvimento sem comparar, previamente, as profecias clssicas sobre a universalizao e homogeneizao da riqueza capitalista com o rumo da histria real destes dois ltimos sculos de expanso e globalizao do capital e do poder territorial. Isto nos permite precisar os pontos frgeis da teoria clssica responsveis por sucessivas frustraes histricas: sua viso ambgua do papel do poder poltico na acumulao e distribuio da riqueza capitalista; sua viso homognea do espao econmico capitalista mundial e, finalmente, sua viso otimista e civilizatria com relao aos povos sem histria .

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Para Schumpeter (1952), por exemplo, a incapacidade do sistema capitalista de lidar satisfatoriamente com a contradio inerente gesto das inovaes - estas iriam requerer cada vez maiores volumes de recursos e crescente capacidade de coordenao das iniciativas - determinaria sua superao pelo sistema socialista dos pases de economia centralmente planificada. Seus seguidores hoje realizam uma crtica comportada destas suas afirmaes demonstrando que o capitalismo soube ao longo desses anos se conciliar com o Estado de uma forma que impediu esses desdobramentos antevistos por ele: ver Nelson (1990).

69 De David Hume a Karl Marx, todos os autores clssicos, entre o fim do sculo XVIII e meados do sculo XIX, atacaram sistematicamente as polticas e os sistemas mercantilistas e acreditaram de uma forma ou de outra na necessidade ou na inevitabilidade do desaparecimento dos Estados territoriais. Tanto esquerda como direita, a lgica de estruturao dos Estados-nacionais, enquanto forma de organizao scio-poltica adequada expanso capitalista, conquistou espao, assim, como um mal necessrio, circunstancial, a ser superado com o tempo. A maioria dos sonhos de prosperidade construdos ao longo dessa era moderna se faziam por meio deles em direo sua extino, seja na radical exacerbao dos valores individuais, seja na sua generalizao e unificao escala planetria, o que reduziria os incmodos tericos e prticos das relaes conflituosas observadas no sistema interestatal .24 Nem o mundo uma coleo de indivduos feitos semelhana de Deus sem que se observem organizaes e instituies sociais de mediao de suas relaes, nem os Estados-nacionais, por sua simples presena, superam as contradies e conflitos que afluem na marcha de evoluo do capitalismo, que chancela inexoravelmente desigualdades. O fato que devemos olhar com mais vagar para as questes relacionadas s heterogeneidades, to caras s anlises verdadeiramente espaciais: de um lado, as que se observam entre as naes; de outro, as presentes no interior dos Estados nacionais, e que se manifestam sobretudo entre individuos e classes sociais. Na perspectiva do desenvolvimento, ambas reclamam mediaes, tanto com relao s utopias, como a respeito das pragmticas posies relativas de classe, grupos ou indivduos nacionais . Muitas vezes so as heterogeneidades internas que parecem obstaculizar suas perspectivas de evoluo. As desigualdades sociais e, por extenso, regionais, tendem a questionar uma unidade nacional irrestrita, provocando tenses e paralisias que podem arrefecer o mpeto do desenvolvimento e dissipar solidariedades. Vistas em perspectiva dinmica, as desigualdades atestam uma fragilidade constitutiva do arranjo poltico-territorial, reclamando mudanas nos sistemas polticos e estratgias governamentais. As redes globais, nesses termos, sejam financeiras, produtivas ou de quaisquer outra natureza, podem ser moldadas em parte pelos interesses da Nao, desde que haja disposio poltica e coerncia de atuao das instncias sociais pblicas e privadas. Compartimentos territoriais podem assim encontrar um caminho de valorizao de seus traos culturais e sociais

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Segundo List (1983, p.120), Na hiptese de uma unio universal, parece irracional e perniciosa qualquer restrio ao intercmbio honesto de bens entre pases diferentes. Mas enquanto outras naes continuarem a subordinar os interesses da humanidade como um todo aos seus interesses nacionais, loucura falar de livre concorrncia entre os indivduos de naes diferentes .

70 peculiares, sem que isso represente um descolamento dos interesses nacionais ou uma efmera conquista que no leva a uma perspectiva sustentada de desenvolvimento para si e para o respectivo conjunto territorial. E o enfraquecimento da escala nacional de interveno pode trazer vantagens quanto melhor distribuio de competncias, necessria para ampliar o foco e a eficcia das intervenes, alm de propiciar terreno para uma possvel maior democratizao das decises de investimento. Em tese, agora se pode contar com melhores condies para conciliar objetivos de crescimento econmico com reduo de desigualdades sociais e regionais. Uma coisa certa nesses tempos de globalizao: qualquer que seja a iniciativa, ela tende a ser preferencialmente estruturada em mltiplas escalas . A esse respeito, a percepo expressa por Veltz (1999, p. 138) parece justa: (...) a anlise dos mecanismos geogrficos concretos de desenvolvimento , sem dvida, uma via privilegiada de renovao das polticas. Essa anlise necessria, em particular, para abordar a questo central das escalas territoriais apropriadas de outra forma que no seja a estritamente institucional. Portanto, o problema no saber se o contexto nacional se diluir entre o nvel infranacional e o nvel supranacional (os blocos regionais ), pois evidente que os diversos nveis vo coexistir durante longo tempo (traduo nossa). Como vimos antes, no prevalece propriamente um nova escala especfica de organizao capitalista, ainda que se identifiquem mudanas de composio que acompanham as ondas de reordenamento dos processos de acumulao capitalista. A dinmica de concentrao e centralizao do capital no tem nada diretamente a ver com as escalas, ou seja, no h uma escala nica compatvel com cada estgio daqueles movimentos. Apenas o agigantamento dos capitais engendra solues especficas para os dilemas de articular a dimenso global inevitvel coordenao da produo nos muitos lugares que sediam as aes de produo de valor. Na grande empresa multidivisional que emergiu na Segunda Revoluo Industrial de fins do sculo XIX, a integrao das estruturas de produo e distribuio pareceu ser a chave para uma maior concentrao do capital e o sucesso competitivo, sobretudo no caso do pujante capitalismo norte-americano (Chandler, 1987). No mundo do Ps-Guerra, as grandes empresas multinacionais estruturavam-se de forma descentralizada, normalmente por pases, habilitando as estruturas de gesto corporativa das unidades nacionais, com mandatos gerenciais definidos. Com lembra Harvey (1999, p.423) a centralizao do capital dentro de sua organizao invariavelmente acompanhada (...) por descentralizao espacial, e isso significa algum grau de compromisso e um dever de prestar contas (...). Firmas multinacionais internalizam as tenses entre fixidez e movimento, entre

71 compromisso local e consideraes globais. Na era da globalizao, apenas adotaram-se novas solues para o mesmo problema de coordenao, redefinindo as formas e estruturas organizacionais necessrias realizao e apropriao dos mais-valores. Para ampliar mais a centralizao do comando sobre o capital, descentralizaram-se as unidades de negcio, superando limites anteriores. Mas existiram condies objetivas para isso. Ao contrrio de muito do que se tem dito sobre o desenvolvimento luz dos globalismos e liberalismos presentes, polticas nacionais de desenvolvimento regional constituem ferramentas importantes para assegurar uma evoluo solidria das unidades territoriais em direo ativao econmica e reduo das desigualdades, em mltiplas escalas.

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Captulo 3 - O Empreendimento Europeu e sua Poltica de Desenvolvimento Regional


3.1. A natureza do empreendimento europeu
A integrao europia ganhou impulso no Ps-Guerra como um modo de se tentar evitar novos episdios de beligerncia futura e de ampliar as perspectivas de desenvolvimento dos pases associados, instados a cooperar diante das tarefas da reconstruo europia. Deu seus passos iniciais mais importantes nos anos 50, abordando os temas mais importantes do momento energia nuclear e ao, dentre outros -, cobrindo um mmero limitado de pases do Continente de incio, 6 pases: Frana, Alemanha, Itlia, Blgica, Holanda e Luxemburgo - e restrita a um territrio razoavelmente homogneo do ponto de vista scio-econmico. O processo foi, de incio, pulverizado na institucionalizao de organizaes setoriais, como a Comunidade Europia do Carvo e do Ao CECA, criada em 1952. Mas, logo depois viria a ganhar consistncia como um projeto de integrao mais ampla, com a formalizao da Comunidade Econmica Europia CEE -, em 1958. J naquela altura, concebeu-se uma estrutura razoavelmente completa, tendo-se criado a Comisso, seu brao executivo, o Parlamento Europeu, o legislativo, a Corte Europia de Justia, o judicirio, e o Comit Econmico e Social.1 Data daquele momento, tambm, a formulao inicial da Poltica Agrcola Comum e a instituio do Fundo Social Europeu, dois instrumentos ainda hoje atuantes. Nos primeiros anos, o vigoroso crescimento econmico e a relativa homogeneidade dos seis pases associados foram dando consistncia ao projeto que s mais tarde, na crise de fins dos anos 60 e princpio dos anos 70, viria a se defrontar com sinais de estagnao econmica. A crise parecia desvendar alguns limites do projeto de integrao na sua forma de ento, colocando em xeque ganhos obtidos e sugerindo possvel recuo em certos pontos. No entanto, a resposta crise, ousada, foi expandir o projeto, tanto com o estmulo adeso de novos membros, como a partir de uma reviso e rediscusso de objetivos e diretrizes de ao, o que teve implicaes importantes para as polticas e o arcabouo institucional estabelecido. O revigoramento do projeto europeu nos anos 80 foi parte indissocivel do momento de transio de fins do sculo XX e da percepo generalizada de que a Europa perdia inexoravelmente

Mesmo que estas estruturas tivessem ainda uma feio embrionria.

74 terreno para as demais potncias econmicas mundiais. O continente europeu, alis, reproduzia a discusso simultnea ocorrida nos Estados Unidos da Amrica, diante da pujana comercial, financeira e tecnolgica da economia japonesa e do eixo asitico ao longo da dcada de 80 (Dertouzos et alli, 1986). No por acaso, o diagnstico principal a impulsionar a poltica Comunitria associava-se constatao de que a UE tinha ficado para trs na briga por maiores nveis de produtividade quando comparados os patamares e a dinmica observados nos EUA e, sobretudo, no Japo.2 Um famoso Relatrio sobre a Competitividade, publicado em fins dos anos 80 ( Cecchini Report ), assinalava os benefcios enormes de um avano substancial na integrao europia, em decorrncia da derrubada das fronteiras e, sobretudo, da harmonizao dos padres de produo e comercializao (Quevit 1992). De uma maneira direta, o Relatrio argumentava, como no diagrama abaixo, que as empresas europias operavam abaixo da escala mnima eficiente nos vrios setores tal como no ponto A - e que a constituio do mercado nico as empurraria para padres de eficincia compatveis com os das principais economias concorrentes como no ponto B do diagrama. Na multiplicidade de economias nacionais que representavam a Europa, as empresas europias deixavam de realizar ganhos decorrentes da explorao de economias de escala, reduzindo-lhes a competitividade. Diagrama 1

Se poderia excepcionalizar o caso da Alemanha, cujos ndices de produtividade mostravam-se elevados

75 Na verdade, essa tem sido uma questo que vem pautando grande parte das discusses sobre o empreendimento europeu, embora as discusses recentes tenham ido mais fundo em dimenses especficas do problema, como a dos suportes tecnolgicos e capacidades competitivas da UE na dinmica da concorrncia internacional (Verspagen e Fagberger, 1996).3 As polticas da Unio foram, na segunda metade dos anos 80, deliberamente reorientadas para enfrentar o desafio competitivo de uma Europa mais preparada para o jogo de um mundo em franco processo de globalizao. Assim, a intensificao do processo de integrao deveu muito presso que o entendimento quase unnime da questo propiciou. As instituies da futura Unio seriam fortalecidas, a exemplo do que assinalam alguns, como mais um elemento a caracterizar o movimento da globalizao, o da transnacionalizao do poder de Estado, com ampliao do poder de estruturas plurais , como o G7 ou a ONU (Amin e Thrift 1994). O ncleo das mudanas desse perodo est consubstanciado no projeto de unificaco dos mercados projeto SEM (Single European Market) -, que propugnava uma Europa sem barreiras movimentao de capitais, mercadorias e, em certa medida, trabalhadores. O capital antecedeu os demais na busca de opes locacionais mais favorveis, onde os custos de mo-de-obra fossem reduzidos e os incentivos mais elevados. 4 O trabalho, ao contrrio, ainda hoje encontra resistncias a uma livre movimentao pelo solo europeu, tendendo a ficar mais restrito aos tradicionais limites nacionais, sobretudo no que tange s camadas de menor nvel de qualificao. As mercadorias, especialmente produtos intermedirios, passavam a deslocar-se com maior desembarao, viabilizando a montagem pelos blocos de capital de grandes circuitos de produo e comercializao com maior grau de disperso espacial, como parece ocorrer com vrias das cadeias de produo e gerao de valor estruturadas desde ento (Smith et alli 2002; Dunford 2002). Nisso, muitas vezes, promoveu-se verdadeira reconfigurao espacial, com muitas plantas nacionais sendo fechadas ou redesenhadas por completo, na busca desenfreada por ganhos de escala e outras economias correlatas. Algumas empresas reduziram drasticamente o nmero de unidades produtivas, concentrando suas bases em menor nmero de pases e tambm desfazendo-se

Em trabalho posterior esses mesmos autores defendem a tese de que a integrao europia favoreceu atividades associadas base de recursos naturais em detrimento de apostas de maior densidade tecnolgica. Isso teria ajudado a deteriorar a competividade europia, colocando em dvida a capacidade de crescimento e bem-estar futuros. (Fagerberg, Guerrieri e Verspagen 1999). Cano (1995, p. 158) j assinalava esse aspecto na sua nota de 1992, realando os elevados incentivos concedidos ao deslocamento de plantas de grande porte, naquela altura para Portugal casos da GE e da Ford-Volkswagen.

76 de etapas produtivas menos geradoras de valor agregado. Foi nessa direo que avanou o caso da empresa Unilever, apresentado no Relatrio de 1999 sobre a competitividade da indstria europia (CEC 1999a). A empresa, que detinha 13 plantas produtivas europias produtoras de sabonetes em 1973, espalhadas por 12 pases, passou para 4 plantas em 1989 e apenas duas em 1999, uma na Alemanha e outra no Reino Unido. O caso constitui exemplo ntido do efeito espacial perverso dos processos de restruturao ocorrido em certos setores da UE5, inclusive levando-nos a indagar as razes pelas quais a produo de setores produtores de bens de consumo no durvel, de certa estabilidade tecnolgica, teria se reconcentrado nos pases desenvolvidos. O Ato nico Europeu (Single European Act) de 1986 apresentou as bases para essa guinada no empreendimento continental, que agora se voltaria para a estruturao de uma Unio Econmica, assentada num mercado interno nico com livre movimentao de mercadorias e meios de produo, o que provocaria impactos sobre todas as polticas estabelecidas. O projeto SEM constitua a base da nova Unio Europia a ser alcanada em prazo curto e a ritmo acelerado, como de fato ocorreria em 1992, com a assinatura do Tratado de Maastricht. O projeto se desdobraria, mais tarde, com o alcance de novo degrau importante, estabelecido em contornos mais precisos no Tratado de Amsterdam de 1997, representado pela unificao monetria - a EMU (European Monetary Union) conquistada a contento em 1999, embora com adeso parcial dos Estados-membros. Dessa maneira, o conjunto de modificaes introduzidas a partir da dcada de 80 no velho mercado comum induziu novos passos na construo institucional6 e deu sentido prtico a novas idias que emergiam do debate sobre o desenvolvimento europeu. Parte destas idias dialogavam nitidamente com as recomendaes das modernas teorias do crescimento econmico, baseadas em modelos de rendimentos crescentes, e das teorias e modelos evolucionistas do crescimento econmico, de variados matizes regulacionistas, neoschumpterianas etc. Esse novo iderio baseava-se numa viso mais abrangente e complexa do papel das instituies e das firmas, e atribua inovao papel de destaque na explicao das performances comparadas dos pases.

A restruturao da Unilever se fez com expressivos ganhos de produtividade por trabalhador. Segundo o Relatrio, a Unilever apresentava um faturamento de 38,3 bilhes de ECU e 304 mil empregados, sendo o 7 mais importante grupo empresarial da Europa (CEC 1999a). Essas transformaes foram bem mais complexas do que se pode imaginar a princpio no que respeita governana (governance) do sistema, suscitando todo um reequilbrio de poder entre as estruturas de conduo das polticas e as contrapartes nacionais correspondentes nas instncias federadas. Isso pode ser percebido com clareza na literatura afeta cincia poltica (por exemplo, ver Armstrong e Bulmer 1998).

77 O projeto SEM priorizava em primeiro plano os requerimentos de competitividade, apoiando processos de transformao da estrutura produtiva necessrios para organizar o mercado interno amplo, regulado escala continental, preparado para reforar a posio das grandes corporaes nativas e permevel ao movimento dos meios de produo, muito particularmente o capital. O projeto da liberalizao dos mercados, ao contrrio do observado em outras partes, se encapsulava em um novo envlucro, o da Unio continental, capaz de regular e mediar as relaes com o exterior com maior efetividade. A abertura de mercados requerida aos novos membros no pressupunha necessariamente uma abertura com relao aos demais pases. Por exemplo, a aproximao a parmetros tcnicos comuns (technical standards) na produo das mercadorias, ou seja, aos parmetros adotados pelos principais pases da Unio, significava a submisso aos padres dominantes naqueles pases, com custos de ajuste arcados pelos novos postulantes Unio. Mas tambm compreendia, por outro lado, a preparao de terreno para uma defesa contra a penetrao de terceiros pases em seus prprios mercados, representando a instituio de uma barreira no tarifria tpica. Se a incluso na Unio trazia riscos de perdas decorrentes de uma ocupao dos mercados nacionais por empresas de outros pases europeus associados, representava tambm, por outro lado, uma linha de defesa e de obteno de ganhos na capacidade diferenciada de colocao de produtos dessas economias nos mercados internacionais ou, talvez mais importante, na capacidade de melhor controlar o acesso de terceiros, no associados, a seus mercados. 7 Um sintoma claro desse tipo de relao o natural crescimento mais acelerado das relaes comerciais entre os pases membros europeus, como atestam Fagerberg, Guerrieri e Verspagen (1999), caracterstico de processos de integrao econmica. No caso europeu, a ncora de economias poderosas, como a alem, aptas a prover nveis adequados de estabilidade monetria e a patrocinar os recursos requeridos para compensar eventuais danos mais srios s economias ingressantes, constituiu estmulo ao aprofundamento da integrao econmica. O padro de qualidade de vida da maioria das populaes dos pases associados, bem como os instrumentos de suporte ao desenvolvimento, que ganhavam expresso passo a passo no

Nisso o caso de alguns pases europeus se distancia do de outras naes perifricas. O Mercosul, de Brasil, Argenina, Paraguai e Uruguai, representou, guardadas as propores, uma tentativa de replicar esse modelo no contexto de pases perifricos. Porm, a inexistncia de um ambiente macroeconmico mais slido, os problemas de financiamento, a assimetria das polticas e as dificuldades inerentes do processo de integrao impediram, at aqui, avano semelhante do projeto de articulao dessas economias.

78 mbito da Unio, representavam fatores no desprezveis de atrao de novos scios. O enfraquecimento dos controles nacionais se fazia, portanto, em nome da adeso a uma associao forte, capaz de alterar as condies de insero destes pases nos circuitos internacionais, propiciando impulsos pretensamente positivos para seu desenvolvimento. O esprito da construo desse mega empreendimento poltico que a Unio Europia tambm importa. A fora da idia de uma Unio que se sobrepe de forma consentida aos Estados nacionais tradicionais e busca, atravs da integrao econmica, social e poltica, promover o desenvolvimento desse conjunto scio-territorial, traz consigo outra idia, de uma cidadania renovada expressa nos Tratados , cuja evoluo deve conduzir melhoria das condies de vida da populao. Um elemento-chave a facilitar essa abordagem foi a adoo de um sistema poltico de tipo federativo8, mais prximo de um modelo de Confederao at aqui, enquanto forma de organizao que permite a coexistncia de unidades autnomas de poder relacionadas s diferentes escalas territoriais com juridises superpostas. O federalismo, na sua acepo clssica (Riker 1987, p.15), compreende uma extenso do pacto territorial de poder, evitando-se ou uma unio fraca e instvel entre as partes, como na perspectiva premente de dissoluo das Alianas, ou a submisso total, a exemplo do Imprio com seus problemas de fraca identidade interna e riscos de sublevao. A soluo federalista coloca-se, conforme exemplos concretos, em algum lugar no meio destes extremos. A Unio Europia, supranacional, optou por um modelo que mantivesse o mximo possvel intacta a autonomia dos Estados-nacionais constitudos, sem prejuzo da conduo de certos espaos estratgicos para o desenvolvimento. Como pacto territorial de poder, o federalismo magnifica o contexto das relaes dos indviduos com o exterior e reala as identidades entre os nacionais , contribuindo para amortecer tenses internas. Reduzir quase tudo a uma questo territorial implica em deixar submersas dimenses essenciais. As questes da dominao ou do poder, por exemplo, indissociveis de uma viso para dentro do territrio, tendem a ficar diludas diante da valorizao das relaes com o exterior. A nova identidade territorial, que se superpe a outras identidades anteriores, precisa ser exercitada em seu processo de afirmao. A Unio Europia precisou conquistar espaos e mostrar a que veio com esse modelo

A federao associa-se estruturao dos Estados nacionais modernos e do capitalismo industrial, aderindo bem ao espao das contradies que este ltimo engendrou. O nmero de Estados nacionais organizados segundo princpios federativos tem crescido sistematicamente ao longo dos anos (Affonso 1999, p.29).

79 federalista. Advm da outra transformao significativa do processo de unificao, compatvel, convergente e estimulada pelo contexto de globalizao: a renovada importncia da escala regional. Tal como na macroeconomia da integrao, tambm nesse caso um Relatrio publicado em 19889 parece ter tido influncia sobre a Poltica Regional europia, ao demonstrar os agudos e preocupantes impactos que a integrao possivelmente teria sobre os pases menos desenvolvidos, a demandar substancial incremento das ajudas (Quevit 1992). As regies foram, por vrias circunstncias, guindadas a uma posio de relevo diante da constituio de grandes redes de produo formadas a partir do contexto econmico mais homogneo diga-se, menos afeto a idissioncrasias nacionais e mais afeto aos interesses privados corporativos - do mundo globalizado, reiterando espaos derivados da integrao. Acompanhando essa tendncia, estabeleceu-se um processo de reforo mtuo, em que as foras polticas subnacionais irmanaram-se com as supranacionais na articulao de espaos inovadores de exerccio do poder. Na viso de Harvey (1999b), os processos de compresso espacial-temporal desencadearam foras capazes de transformar a espacialidade das atividades humanas, rebaixando o poder dos Estados nacionais na organizao e regulao da acumulao de capitais. No curso dessas mutaes, as regies europias, com a Unio, tiveram suas polticas ativas de desenvolvimento reforadas na articulao quase direta com as corporaes multinacionais, com reflexos sobre as diversas instncias de interveno: local, provincial ou estadual, regional, nacional ou supranacional. No por outro motivo, as regies se tornaram interlocutoras preferenciais das estruturas supranacionais da Unio.

3.2. Poltica regional, coeso, competitividade e desigualdades


Desde h muito que a UE estabeleceu uma Poltica Regional para reduzir as desigualdades regionais de nveis de desenvolvimento e de qualidade de vida de seus cidados. Entretanto, em vez de delinear uma estratgia simples de realizao de transferncias diretas das regies ricas para as pobres, cedo reconheceu que, numa perspectiva dinmica, essas diferenas precisam ser superadas pela criao, nessas regies, das condies necessrias para a reproduo e o aprimoramento da vida

PA Cambridge Economic Consultants; The regional impact of policies implemented in the context of completing the Community s Internal Market by 1992. Final Report, DG XVI, Commission of the European Communities, Brussels,

80 scio-econmica.10 Em outras palavras, aceitou que a soluo para as desigualdades regionais tem que ver no apenas com uma melhor distribuio regional e pessoal dos frutos do desenvolvimento mas, principalmente, com a melhoria da capacidade das regies e de todo o tecido scioeconmico subjacente - de participar do moderno jogo competitivo. O maior desafio descobrir formas de estimular o uso dos potenciais de desenvolvimento presentes nas regies. Mesmo que importante e possivelmente indispensvel em determinados contextos, uma poltica apenas distributiva pouco contribuiria para alterar o quadro do desenvolvimento, haja vista a tendncia inerente do capitalismo de concentrar recursos e capacidades em poucos lugares, mantendo a necessria presso social para a maior valorizao do capital. A poltica regional emerge, nesse sentido, como instrumento voltado para contrariar as tendncias normais da sociedade capitalista, operando para evitar que vastos recursos permaneam ociosos e camadas expressivas da populao fiquem marginalizadas integralmente dos benefcios gerados no sistema. No que seja anti-capitalista em si; muito ao contrrio. A poltica de desenvolvimento regional atua justamente no sentido de inverter tendncias auto-destrutivas que o livre jogo das foras do mercado termina por colocar em marcha, ampliando as chances de reproduo e minorando as possibilidade de crises do sistema. Este tipo de poltica implica na existncia de uma associao entre estratgias regionais e de competitividade ou pelo menos em uma compatibilidade mnima de seus respectivos interesses, nem sempre convergentes (Dunford et alli, 2001b). Algo que se reflete na configurao especfica que assumem as iniciativas na UE. A idia obter resultados no de curto prazo certamente melhor alcanados por transferncias diretas de renda entre as regies, como assinala Martin (1999a) - mas, essencialmente, de longo prazo. Nesse raciocnio, fica implcito que nem todas as regies e respectivos conjuntos sociais so capazes de participar satisfatoriamente dos embates concorrenciais. Assim, cumpre poltica regional tentar subverter esse estado de coisas, dotando essas regies de meios que estimulem o desencadear de processos de desenvolvimento. Na definio de polticas regionais, pode-se identificar dois planos bsicos, em torno dos quais se ajustam as experincias concretas. Um se volta primordialmente para a reduo de desigualdades entre as regies, que chamaremos de solidrio . O outro concentra-se numa regio e

1988 apud Quevit (1992).

81 tenta extrair o melhor dela, sem ter em conta os problemas das outras regies; podemos denominar este plano de autocentrado . Os dois planos, naturalmente, partem de concepes diferentes e focalizam tambm objetivos distintos. Uma condio bsica das polticas naquele primeiro plano um forte consenso entre as foras sociais acerca da necessidade de estimular o desenvolvimento nas regies mais pobres e reduzir o hiato entre elas e as demais. Por isso, tendem a mobilizar os nveis mais elevados das estruturas polticas do Estado, sendo objeto de preocupao direta de instncias federais ou ncleos centrais de governo. A presso dessas foras deve se materializar nas instncias responsveis pelo conjunto territorial que congrega as unidades espaciais consideradas. E isso, mesmo considerando o dilogo com as foras polticas locais ou regionais necessrias implementao e legitimao dessas polticas. Naturalmente, o objetivo principal nesse plano solidrio distributivo - o que no quer dizer compensatrio. As iniciativas devem contribuir para a reduo das desigualdades regionais e s ento buscar responder a outros objetivos secundrios. Do ponto de vista do conjunto territorial nacional, pode-se dizer que, de maneira compatvel com nossa denominao, existe solidariedade na maneira em que as regies se desenvolvem, com as diferenas sendo mantidas dentro de certos limites. Neste plano de polticas, naturalmente, pode existir algum sacrifcio do crescimento nacional. Afinal, envolve uma troca de taxas mais elevadas de crescimento por maiores nveis de eqidade. A condio bsica das polticas no segundo plano, o autocentrado , a posibilidade de construo de uma estratgia poltica pelas foras locais ou regionais. justo o oposto. As instncias mais elevadas das estruturas institucionais podem no mximo virem a ser parceiras neste tipo de desenvolvimento, pois a fora principal est localizada na base ou nas estruturas sociais locais, que decidem, com boa autonomia, as melhores estratgias de desenvolvimento a adotar em cada caso. Mesmo que a instncia nacional apie a iniciativa, ela implementada essencialmente desde a base da regio. Nesse segundo plano, a competitividade de cada regio o objetivo principal. Ampliar ganhos econmicos e aprimorar a eficincia das estruturas de produo e comercializao so as

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Como assinalam Dunford et alli (2001a, p.6): A maior coeso implica que as rendas, o emprego e as oportunidades econmicas cresam mais rpido nas reas de menor renda do que para os grupos das reas ricas de alta renda.

82 diretrizes maiores das polticas. As polticas, neste caso, tendem a promover competio entre as regies, levando a um abordagem individualstica do desenvolvimento regional, que tampouco assegura um melhor desempenho agregado do conjunto territorial.11 Para uma regio em si, no importa se suas opes favorecem ou no o desenvolvimento das outras regies da mesma unidade nacional. Pode-se dizer que, neste plano de polticas, prioriza-se o crescimento econmico de cada regio ao invs da melhor distribuio interregional dos resultados alcanados ou um maior crescimento do conjunto territorial em questo. O que realmente diferencia esses planos? Alm dos objetivos, as respectivas escalas e instncias predominantes de interveno, a refletirem a tessitura dos interesses. Qual a escala mais congruente com a abordagem do problema e que instncias poderiam manejar melhor as solues necessrias? Afinal, cada problema envolve distintas escalas e demanda tratamentos diferentes, geralmente prevalecendo uma escala e uma instncia sobre as demais. Ao se lidar com um problema especfico, sempre parece haver uma instncia preferencial, as outras apenas complementando as iniciativas principais. No mundo real, esses planos esquemticos se interpenetram, pois tanto as instncias mais elevadas podem priorizar objetivos de crescimento em detrimento da reduo de desigualdades, como instncias menores os de reduo de desigualdades pessoais e sub-regionais de renda, s expensas dos de crescimento. Porm, isso envolve muitas vezes a superao das fronteiras bsicas do problema regional em si, com o avano sobre outros campos de interveno pblica. Neste panorama mais complexo, as polticas esto o tempo todo lidando com objetivos mltiplos e variados, e portanto com escalas e instncias vrias, que do forma a uma configurao peculiar. E assim, devemos voltar aos objetivos que afinal, hierarquizados, impem a escolha de uma configurao para ambos os planos mencionados. A natureza do principal objetivo das polticas regionais na UE diz muito sobre a configurao dessas polticas. A coeso foi definida, h muito, como um importante objetivo da Unio, desdobrando-se em diretrizes voltadas para a elevao das rendas ou produto nas reas mais pobres e para a reverso no quadro de desemprego agudo e persistente em determinadas regies. De incio, foi tomada num sentido quase que exclusivamente territorial, ou seja, desprezando-se uma

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Essa poltica atomizada no assegura uma maximizao da taxa de crescimento do pas, pois normalmente no tem a ver ainda que isso seja possvel com a organizao de uma estratgia nacional de desenvolvimento.

83 viso das respectivas distribuies intra-regionais. Com isso, a viso de certos problemas ficou enevoada, levando-se, num primeiro momento, a que fossem desvalorizados. Mas isso foi sendo gradualmente alterado com a incorporao de uma dimenso mais sofisticada das desigualdades regionais, que inclua tambm um sentido individual, mais refinado e preciso. Embora o Tratado de Roma tivesse abordado o tema restringindo a viso de coeso a uma dimenso territorial, documentos oficiais da UE, pouco a pouco, comearam a adotar uma acepo mais ampla, que alcanava tambm a questo das disparidades interpessoais de renda e de qualidade de vida entre as famlias e indivduos. No prembulo do Primeiro Relatrio sobre a Coeso Econmica e Social (CEC 1996, p.5, grifo nosso), por exemplo, dentre os quatro objetivos mais importantes ressalta-se o de dar resposta questo de se as disparidades econmicas e sociais entre os Estados-Membros, regies e grupos sociais diminuram ao longo p.6) assinalam que: Na verdade, a introduo do conceito de coeso social no sentido de desigualdade entre os indivduos ou famlias chama ateno para as limitaes de uma viso da coeso que seja centrada na distribuio regional da atividade econmica mais do que na distribuio econmica dos resultados econmicos entre indivduos. Argumentamos (...) que uma definio regional ou territorial de coeso muito estreita. Em uma delimitao mais precisa, necessrio certificar-se de que os resultados no mbito das regies esto sendo acompanhados por outros, igualmente positivos, desde o ngulo de viso dos indivduos nestas mesmas regies. Estudo detalhado realizado para pases da OCDE12, com dados que remontam aos anos 80, parece indicar certo recrudescimento, nas duas ltimas dcadas, dos indicadores de desigualdade na distribuio da renda, corroborando o efeito concentrador da globalizao. Os coeficientes de Gini dos pases Europeus e dos Estados Unidos da Amrica do Norte deram mostras inequvocas de aumento das desigualdades. Nos EUA, o coeficiente de Gini teria passado de 0,301, em 1979, para 0,368, em 2000. No Reino Unido, passou de 0,270, em 1979, para 0,345, em 1999. Na Sucia, de 0,197, em 1981, para 0, 252, em 2000. Na Alemanha, de 0,244, em 1981, para 0, 261, em 1994. Apenas para uns poucos pases os valores mantiveram-se estveis ou ligeiramente declinantes, do tempo, levando a uma melhoria no desenvolvimento harmonioso geral da Unio . Outros autores (Dunford et alli, 2001a,

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Ver os resultados do Luxemburg Inequality Survey no site http://www.lisproject.org/keyfigures/ineqtable.htm (consultado em junho de 2003).

84 dentre os quais a Frana, onde os ndices de 1981 e 1994 situaram-se no mesmo patamar de 0,288.13 Mesmo importantes, o fato que as desigualdades ao nvel pessoal ainda so olhadas desde ngulos mais indiretos e, no caso da Poltica Regional da UE, atrelados diretriz de instigar dinmicas de crescimento. Em grande medida, a incorporao do desemprego como um dos indicadores-chave das desigualdades regionais contribuiu para ativar e manter presentes essas consideraes com relao s desigualdades de renda, qualidade de vida e oportunidades entre grupos sociais e indivduos e a relativizar a estrita abordagem territorial da poltica. Na verdade, essa preocupao introduziu nova espacialidade para a Poltica, haja vista a configurao territorial distinta dos objetivos 1 e 2 da Poltica Regional da UE.14 Vale acrescentar ainda que a pragmtica relao entre financiadores e beneficirios determinou que, desde a origem das aes, ainda no anos 70 do sculo passado, houvesse uma conjugao de mltiplos objetivos que no to somente o de reverter os desnveis de renda, numa espcie de barganha capaz, dentre outras coisas, de incluir territrios e populaes que de outra maneira seriam descartados dos benefcios. O critrio territorial foi revisto pela adoo de outro que se reporta aos indviduos. Ganhando em complexidade, a Poltica de Desenvolvimento Regional da UE ganhou tambm maior expresso poltica. E, com isso, ultrapassou os limites estreitos de uma simples poltica redistributiva. 15 Os experimentos de poltica regional dos ltimos anos, refletindo mudanas na economia mundial, pareceram tender a desenfatizar objetivos de reduo das desigualdades regionais em favor dos associados competitividade regional. Passou-se tambm de uma nfase na perspectiva do conjunto nacional, para uma nfase em cada regio em si; uma mudana dos mbitos de interveno. Em simultneo, da nfase quase exclusiva nos grandes projetos, tendeu-se a valorizar os empreendimentos de menor escala, supostamente melhor adaptados aos contextos regionais, em especial nos pases de menor nvel de desenvolvimento; aqui uma mudana das escalas de interveno. Neste sentido, pode-se dizer que a poltica de desenvolvimento regional transitou de uma nfase no plano solidrio a outra no plano autocentrado , como definidos acima.

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Para efeito de comparao, o mesmo coeficiente de Gini foi calculado pelo Bird para o Brasil de1998 como 0,607 (Ver stio http://www.worldbank.org/poverty/data/2_8wdi2002.pdf , consultado em junho de 2003). Como veremos frente, Objetivo 1 refere-se s regies atrasadas e Objetivo 2 s em declnio ou reestruturao. O que no quer dizer que mecanismos de distribuio de renda abrangentes no tenham espao nas estratgias de poltica de desenvolvimento regional.

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85 A distino entre grandes e pequenas e mdias empresas, no entanto, tornou-se mais complicada que antes. O apoio ao desenvolvimento regional tendeu a privilegiar as pequenas e mdias empresas, mas as grandes corporaes tambm se habilitaram muitas vezes a esses apoios, pela via da produo desverticalizada e enxuta em plantas de propores relativamente reduzidas. O critrio de corte entre estes segmentos, alm disso, mostrou-se fludo o suficiente para acomodar fraes importantes das grandes corporaes travestidas por estruturas de capital cruzadas, pulverizadas por uma ampla gama de acionistas. Se a poltica formal de desenvolvimento regional, como no caso da UE, no privilegiou grandes corporaes em seu rol de beneficirios, estas buscaram desenfreadamente em seus movimentos freqentes de localizao e deslocalizao de novas e velhas unidades produtivas os favores das instncias locais e regionais de governo, sendo quase sempre atendidas. A Poltica de Desenvolvimento Regional, em termos formais, esteve mais atrelada camada de pequenas e mdias empresas. Mas nem todos os intervenientes nesse processo mostraram-se desinteressados no movimento das grandes corporaes. Os governos locais prestaram-lhes o apoio necessrio para que suas regies fossem escolhidas com stio de fabricao. O caso da Irlanda, nico pas dito da coeso a superar essa condio e que hoje apresenta um produto por habitante que supera com folga a mdia da UE (quase 10% acima da mdia europia), deveu muito ao afluxo de plantas de corporaes globais, especialmente em setores de elevado contedo tecnolgico.16 Dos desnveis de poder entre grandes corporaes e governos regionais ou locais fracos advieram grande parte das tendncias de deteriorao da trilha da convergncia, em que os aportes de capital de polticas regionais terminaram por se mostrar insuficientes para alterar, com eficcia, as preferncias locacionais. No devemos esquecer que todo o ambiente econmico mudou desde o final dos anos 60. Isso significa que teorias e polticas tambm foram alteradas por fora desses movimentos maiores da sociedade. Com efeito, na base desta guinada das polticas estavam mudanas sensveis na concepo das teorias. Especialmente dos anos 80 em diante, elas se voltaram para as externalidades enquanto fatores importantes para o desenvolvimento, num reconhecimento da relevncia do papel das instituies, da cultura, de esquemas comportamentais etc. (Molle e Cappellin, 1988, Cuadrado

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Resultado que pode ser discutido diante dos elevados vazamentos ao exterior, sendo a Irlanda o pas na Europa com o maior diferencial entre produto interno - PIB - e produto nacional - PNB.

86 Roura, 1995, Martin, 1999b). O processo envolveu a aceitao da fora dos fatores endgenos na discusso do desenvolvimento, com o afastamento da tradicional identificao de deficincias ou lacunas e a adoo uma nova agenda positiva de mobilizao dos atores e agentes locais para explorao das sinergias que eles podiam produzir.17 Como discutido antes, o projeto da Unio Europia foi ele mesmo tambm resultado dessas novas percepes que se impuseram para o desenvolvimento, sendo as polticas reestruturadas para fazer frente aos novos requerimentos e orientaes. Seus objetivos, diretrizes e programas tiveram de ser revistos e ajustados a esses novos tempos. Mas mesmo que centrada na questo da competitividade e orientada para habilitar conjuntos econmicos-sociais no jogo da reproduo das relaes sociais dominantes, a Poltica Regional, ainda assim, manteve sua face redistributiva, compensatria e vinculada necessria regulao do desenvolvimento capitalista. Os instrumentos oferecidos pela UE tm ampliado a capacidade das regies de perseguir seus prprios objetivos de desenvolvimento. Uma tendncia que ao lado da reduzida convergncia produzida nos ltimos anos (Fagberger e Verspagen, 1996; Martin, 1999b; Dunford et alli, 2001b) poderia levar concluso precipitada de que as polticas da UE adotaram uma perspectiva que favoreceu apenas o plano autocentrado de poltica. Houve uma efetiva melhoria das condies para implementao de polticas afetas quele plano que, entretanto, no substituram as orientaes e critrios bsicos estabelecidos desde a criao do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Regional o FEDER. De fato, a UE continuou a dedicar esforos para regular o desenvolvimento regional, sem que isso obstasse as iniciativas acopladas aos critrios de competitividade. Considerando-se os dois objetivos coeso e competitividade, a UE lida simultaneamente com ambos os planos de poltica antes delineados. Tendo-se isso em mente, torna-se mais fcil compreender o tipo de diviso do trabalho estabelecido entre a Unio, os governos nacionais e as regies.

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Isso no quer dizer que no tenham havido contribuies tericas mais abrangentes no passado, que ultrapassasem as categorias mais simplrias das equaes de crescimento econmico, incorporando insights obtidos em outras cincias sociais. Isso facilmente perceptvel em contribuies clssicas, como no conceito de habilidade para investir de Hirschman (1961), necessrio para lembrar a inexistncia de sujeitos empreendedores nas economias perifricas.

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3.3. Origens, composio e evoluo da Poltica de Desenvolvimento Regional


A preocupao com os desequilbrios regionais, embora indiretamente mencionada em um dos artigos constantes do texto original do Tratado de Roma de 195718, s vai ganhar peso efetivo com a criao do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, em meados dos anos 70. verdade que a Comunidade, antes disso, se preocupou com poltica regional, como atestam as duas Comunicaes da Comisso emitidas sobre o tema, em 1965 e 1969. Mas estas acrescentavam pouco ao que j vinha sendo feito nas tradicionais iniciativas dos Estados-membros. Em 1975, a ento Comunidade Econmica Europia passava por processos de alargamento, com a adeso de novos Estados-membros. Inicialmente, em 1973, aderiram a Dinamarca, a Irlanda e o Reino Unido, mas logo depois, a Grcia, em 1981, e Portugal e Espanha, em 1986, tambm foram aceitos. Com o fim da experincia socialista no Leste europeu, em 1990, a antiga Repblica Democrtica Alem foi incorporada Repblica Federal da Alemanha. A unificao da Alemanha no significou um processo de entrada de novo Estado-membro, mas a incluso de territrios e populao novos no contexto de um Estado-membro existente. Em 1995, por ltimo, aderiram a Finlndia, a Sucia e a ustria. Aumentava a heterogeneidade socio-econmica no conjunto do territrio da Unio, suscitando consideraes sobre os efeitos da derrubada de barreiras comerciais e da harmonizao macroeconmica sobre as regies de menor nvel de desenvolvimento (Landabaso, 1994; Martin, 1999b). Se o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional foi criado, segundo a interpretao de muitos (Molle e Cappellin, 1988; Martin, 1999b; dentre outros), para acomodar o desequilbrio financeiro com que o Reino Unido teria de fazer face diante de sua condio provvel de contribuinte lquido19 para a Comunidade, na verdade s ganharia importncia definitiva com a

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O Artigo 2 do Tratado de Roma falava do alcance de um desenvolvimento harmonioso das atividades econmicas e de uma expanso contnua e balanceada . Como assinalam Dunford et alli (2001), no h uma meno clara Poltica Regional, embora haja o reconhecimento de problemas regionais, como no caso clssico do Mezzogiorno italiano, e se estimule a adoo de estratgias de interveno sobre o problema, como nas operaes de crdito favorecidas do Banco de Investimentos Europeu. A adeso do Reino Unido constituiu um episdio fundamental da consolidao da UE, por sua importncia econmica e poltica no cenrio geo-poltico europeu. Mas as condies de ingresso do pas determinariam uma posio provvel de que seriam contribuintes lquidos para a Unio, com drenagem de recursos. Assim, a criao do Feder cumpriu a tarefa de aliviar a presso financeira sobre os ingleses, j ento combalidos pelo sinais evidentes de crise e estagnao. Os recursos da Poltica Regional passariam assim a contemplar tambem reas em declnio industrial, viabilizando uma incorporao parcial de vastas pores do territrio da Gr-Bretanha.

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88 entrada dos pases aderentes seguintes, Grcia, Portugal e Espanha.20 De l para c, a Poltica Regional foi, num relativamente curto espao de tempo, guindada segunda posio nos montantes de recusos mobilizados pela Unio, perdendo apenas para a tradicional rea da Agricultura, cuja hegemonia vem sendo, ao que parece, lentamente erodida. A maior fatia de recursos vem sendo apropriada pelo Fundo Europeu para a Orientao e Garantia da Agricultura - Seo Garantia, que compreende, essencialmente, um mecanismo financeiro de concesso de subsdios aos agricultores europeus (Grfico 3.1). O FEOGA Seo Garantia , at aqui, o principal instrumento da Poltica Agrcola Comunitria - PAC. Os recursos desse mecanismo de garantia dos preos agrcolas, institudo efetivamente em 1965, cresceram a um ritmo expressivo e constante ao longo de todo o perodo. Grfico 3.1 Evoluo do Oramento da UE
Execuo Oramentria - 1975-2001 110.000,0 100.000,0 90.000,0 80.000,0 70.000,0 60.000,0 50.000,0 40.000,0 30.000,0 20.000,0 10.000,0 0,0 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

Euros (milhes correntes)

75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 Anos FEOGA - Guarantia Feder+Coes/Feoga-g Aes Estruturais Feder+Coes/AE Outros AE/Feoga-g

Fonte: anos de 1975/99: CEC (2000d); e 2000/01: CEC (2002a). Obs.: (1) Refere-se aos oramentos executados. Os anos de 2000 e 2001 compreendem crditos finais autorizados, conforme viso de 22/04/2002; (2) Os valores absolutos esto representados nas barras conjungadas (eixo vertical esquerdo) e os valores das relaes pelas linhas (eixo direito); (3) AE significa Aes Estruturais.

De outro lado, os recursos dedicados s chamadas Aes Estruturais, que compreendem basicamente o conjunto dos recursos mobilizados pelos Fundos Estruturais - Fundo Europeu de

20

Os trs, mais a Irlanda, formam o conjunto dos pases da coeso, conforme poltica e fundo definidos em 1992.

relaes percentuais (%)

89 Desenvolvimento Regional - FEDER, Fundo Social Europeu FSE e o Fundo Europeu para a Orientao e Garantia da Agricultura - Seo Orientao FEOGA-Orientao pelo Instrumento Financeiro para Orientao da Pesca - IFOP e pelo Fundo de Coeso, evoluram a taxas ainda mais expressivas, encurtando a distncia para com o primeiro, sobretudo ao longo da dcada de 90. Refletindo especialmente o avano da Poltica de Desenvolvimento Regional, os recursos despendidos nas Aes Estruturais chegaram mesmo a ultrapassar a proporo de recursos dedicados a todas as outras atividades restantes consideradas para alm do FEOGA Seo Garantia -, que incluem as administrativas em geral, as de ajuda externa, os repagamentos e as de pesquisa, somados ainda os recursos extra-oramentrios do Fundo de Desenvolvimento Europeu - EDF - e da Comunidade Europia do Carvo e do Ao - ECSC. Comparados os recursos devotados diretamente Poltica de Desenvolvimento Regional, relativos ao FEDER e Fundo de Coeso, com os dedicados ao s operaes de garantia agrcola FEOGA Seo Garantia, as curvas parecem assinalar, inequivocamente, a trajetria ascendente dos recursos (ver linhas no grfico 3.1). Em 1975, estes correspondiam a menos de 5% dos recursos dedicados garantia das operaes agrcolas; em 1999, passariam a representar mais de 40% daqueles. Da mesma maneira, o componente relativo Poltica de Desenvolvimento Regional corresponderia a mais de 50% dos recursos de todas as Aes Estruturais na qual se incluem, mas essa relao se manteve mais ou menos estvel no perodo. As Aes Estruturais, no seu todo, passaram de menos de 10 para mais de 80% do montante mobilizado pelo FEOGA Seo Garantia. Na comparao com o FEOGA Seo Garantia - fica igualmente realada a mudana estrutural ocorrida em 1988, pois a intensidade da evoluo dos recursos da Poltica Regional e do conjunto dos recursos dos Fundos Estruturais seria ainda maior. Tanto assim que, enquanto os recursos do FEOGA Seo Garantia passaram de aproxidamente 71% dos recursos oramentrios totais da Unio, em 1975, para cerca de 45% em 2000, as Aes Estruturais passaram de pouco mais de 6% para quase 35% no mesmo perodo. Os dados e os Documentos oficiais - comprovam a evoluo favorvel da Poltica de Desenvolvimento Regional desde seu surgimento em 1975, tanto numa viso mais estrita, considerando-se apenas o FEDER e o Fundo de Coeso, como mais ampla, considerando-se o conjunto dos recursos mobilizados pelas Aes Estruturais. O ponto que queremos realar que a Poltica de Desenvolvimento Regional na UE foi contemplada, pelo menos at o princpio do sculo XXI, com fatia crescente de recursos, o que afirmou sua importncia com relao s outras Polticas

90 da Unio. E, por sua prpria natureza, os dispndios mostraram-se compatveis com outros objetivos caros Unio, em especial o de assegurar a competitividade da indstria europia. A determinao recente de estabilizao dos recursos dedicados Poltica Regional e s Aes Estruturais no perodo de programao 2000-2006 fica por se confirmar. As informaes disponveis para os anos de 2000 e 2001 parecem no corroborar aquela orientao. A Poltica de Desenvolvimento Regional teria encontrado um teto superior aps longo perodo de expanso, pelo menos at que novos fatos alterem essa percepo, como a esperada deciso de reconfigurao da Poltica, a ser tomada com o impacto do alargamento da UE a partir da entrada dos novos Estadosmembros da Europa Central e do Leste. A composio das mais importantes Aes Estruturais da UE por subperodos relevantes, que espelham mudanas institucionais da Poltica de Desenvolvimento Regional ou de referenciais de programao21 (Grfico 3.2), reitera que os recursos destinados Poltica de Desenvolvimento Regional apresentaram expanso marcada, mas foram acompanhados pelos demais componentes dos Fundos Estruturais e complementados pelo Fundo de Coeso. O FEDER e o Fundo de Coeso passaram a responder por mais de 50% desses recursos na mdia do perodo 1994-1999. Mas a evoluo dos recursos do FEDER parece ter perdido impulso relativo entre 1984 e 1988, aps um perodo de franca afirmao entre 1979 e 1983, momento de maior expresso relativa dos recursos da Poltica Regional nos Fundos Estruturais. De fato, os anos de 1982 a 1984 (vide grfico 3.1) parecem atpicos, destoando da trajetria de evoluo da srie. Naquele momento, o Fundo Social Europeu avanou de maneira mais acelerada, refletindo provavelmente os ajustes promovidos na entrada dos anos 80 diante da dimenso alcanada pelo problema do desemprego. Nas entrevistas que realizamos, ficou clara a percepo de que a Poltica Regional da UE apresentou, em retrospectiva histrica, dois perodos bem marcados: a) o primeiro, at 1988, em que o patamar de recursos era x ; e b) o segundo em que os recursos foram multiplicados por um fator z positivo que ampliou o montante x original, para alm de outras transformaes estratgicas expressivas. Nessa guinada, mais e mais recursos foram destinados s iniciativas diretas das regies.

21

Nos anos de 1979, 1984 e 1989 foram promovidas reformas dos Fundos Estruturais, com repercusses sobre a Poltica de Desenvolvimento Regional. Alm disso, 1989/1993, 1994/1999, e 2000/2006 compreendem os trs ltimos perodos de programao ofical da UE.

91 O grfico parece corroborar isso, sobretudo quando se leva em conta o acrscimo do novo Fundo de Coeso. Grfico 3.2

UE - Fundos Estruturais e de Coeso


(Mdias anuais - perodos selecionados) 22500 Euros (milhes correntes) 20000 17500 15000 12500 10000 7500 5000 2500 0 75/78 79/83 84/88 Mdia anual Feder FSE Coeso Feoga-o 89/93 94/99

Fonte: CEC (2000d) (http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/infos/vademecum2000/en.pdf) Obs.: idem ao Grfico 1 para o perodo 1975-1999.

No geral, o avano dos recursos da Poltica Regional foi expressivo, acompanhando o ingresso dos pases de menor nvel relativo de desenvolvimento, Irlanda, Grcia, Espanha e Portugal. Alguns analistas perceberam a mudana de intensidade e de natureza da Poltica Regional europia e insinuaram sua correlao ao movimento mais geral da globalizao. Swyngedouw (1989, p.33), por exemplo, assinalou precursoramente que: Essas reformas institucionais radicais e substantivas das polticas do espao coincidem com a restruturao mais ampla do tecido do desenvolvimento capitalista. (...) essas novas polticas de lugar esto intimamente interligadas com a mudana institucional mais global que coincide com a quebra do modo de desenvolvimento do Ps-Guerra e a emergncia de um novo regime de acumulao. Para completar a viso do quadro oramentrio geral da UE, cabe analisar o balano operacional dos pases (grfico 3.3), distinguindo entre contribuintes lquidos e beneficirios. Esse balano realizado para o ano 2000 generalizava o mecanismo de rebate concedido ao Reino Unido em 1999, que aliviava a presso dos pagamentos lquidos feitos pelos pases mais ricos. Por esse

92 dispositivo, pases como a Alemanha, a Sucia e o Reino Unido, dentre outros, reduziam o peso de suas contribuies para a Unio. Em contrapartida, os pases da coeso contariam com menor volume de recursos lquidos como proporo de seus PIBs a partir de 2000. A maioria dos pases era contribuinte lquido da Unio. No conjunto da Unio, produziu-se sistematicamente um supervit de cerca de 0,05% do PIB. Os maiores contribuintes eram, em proporo de seus respectivos PIBs e na ordem decrescente do perodo 1994-99, Alemanha (0,59%), Luxemburgo(0,46%), Sucia (0,46%), Holanda (0,39%) e ustria (0,39%). Contribuam igualmente, porm com fraes menores de seus produtos, Reino Unido (0,16%), Itlia (0,15%), Frana (0,13%), Finlndia (0,10%) e Blgica (0,10%). A Dinamarca, surpreendentemente, apresentou um ligeiro supervit (0,03%), que continuaria em 2000 (0,10%). A Finlndia e a Itlia, antes contribuintes lquidos, passaram a ter saldos positivos em 2000 de, respectivamente, 0,17 e 0,06% do PIB. Grfico 3.3 UE - Saldos Operacionais
(com a definio britnica de rebate) 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 (0,50) (1,00)

Percentagem do PIB (%)

us Bl

Ale Fin

Fra

Ita

Lux

Hol Sue RUn Din Gre Esp 2000

Irl

Por EUR

1994-99(mdia a.a.)

Fonte: Allocation of 2000 EU operating expenditure by Member State, p. 126. http://europa.eu.int/comm/budget/agenda2000/reports_en.htm

Eram beneficirios lquidos no perodo 1994-1999: Espanha (1,26%), Portugal (2,35%), Irlanda (3,98%) e Grcia (4,05%). A Irlanda e a Grcia, em particular, apresentaram saldos expressivos como proporo de seus PIBs, de cerca de 4%. Os saldos do ano 2000 assinalavam

93 queda dos volumes relativos de recursos dos quatro pases da coeso, proporcionalmente maior no caso da Irlanda, que deixou de contar com mais de 2% de seu PIB. Portugal, a confirmar a posio do ano 2000, tambm deixaria de contar com uma fatia de 1% do seu PIB.

94

95

Captulo 4 - A Poltica de Desenvolvimento Regional da UE e sua Expresso no Conjunto das Iniciativas Comunitrias e Nacionais
4.1. As regras e os rituais da Poltica de Desenvolvimento Regional A Poltica Regional da UE, para alm de sua expresso oramentria, possui objetivos claros, expressos de maneira simples e direta, que representam uma primeira grade de orientao das operaes. Isso significa que a UE define as fraes territoriais e respectivas populaes includas e excludas dos apoios tidos como de finalidade regional, conforme a natureza dos problemas sobre os quais deseja intervir, fornecendo ao pblico, ex-ante e para todo um perodo de programao, uma viso de quais so os habilitados e que critrios foram utilizados para selecion-los. A meu juzo, essa uma condio necessria para que uma poltica baseada em processos de planejamento e programao, articulada entre vrias instncias de poder e com suporte mais amplo da sociedade possa se estabelecer satisfatoriamente. O quadro 4.1 detalha os principais objetivos regionais vigentes nos dois ltimos perodos de programao, que respondem basicamente a situaes de retardo e estagnao. Os demais objetivos da poltica estrutural no discriminam reas potencialmente beneficirias, podendo contemplar todo o territrio da Unio.1 De fato, eles no tm por finalidade primria atuar sobre o problema regional, muito embora tenham impactos regionais efetivos, como ocorre com outras polticas Comunitrias. Na UE, as aplicaes de recursos atendem a princpios que buscam evitar distores. No Tratado de Maastricht, que deu forma Unio em 1992, ficou estabelecido o princpio da subsidiariedade, segundo o qual um rgo de instncia superior, por exemplo, a Comisso Europia, s deve e pode entrar em ao quando um objetivo no puder ser alcanado satisfatoriamente a um nvel inferior .2 Em outras palavras, deve haver uma prevalncia desejvel das instncias inferiores sobre as superiores na conduo das poltica, de sorte a evitar a

No perodo 1993/1999 eram eles: Objetivo 3 combater o desemprego de longo prazo e facilitar a insero de adolescentes e das pessoas ameaadas de excluso da atividade econmica remunerada; Objetivo 4 - facilitar a adaptao da mo-de-obra aos processos de transformao da indstria e s transformaes dos sistemas de produo; e Objetivo 5a - promover o ajuste das estruturas agrrias e a modernizao e reestruturao do setor de pesca. No perodo 2000/2006 estes objetivos ficaram resumido num novo Objetivo 3: modernizar os sistemas de treinamento e promoo do emprego. Ver Martin (1999b), p.81-83. Holthus (1996, p.13).

96 concentrao de tarefas e respectivos poderes; um mecanismo criado, sobretudo, para afirmar o controle sobre a expanso do poderio da prpria Unio. Quadro 4.1 Objetivos Prioritrios da Poltica de Desenvolvimento Regional Perodo 1993/1999
Objetivo 1 - promover o desenvolvimento e ajuste estrutural das regies com atraso no desenvolvimento. O atraso existe se o PIB/hab for inferior a 75% da renda mdia da UE (h excees transitrias) Objetivo 2 - reconverter regies ou partes afetadas por declnio industrial. Situao deve refletir ndices de desemprego superiores mdia da Unio e ndices de emprego industrial altos, mas declinantes Objetivo 5b - facilitar o desenvolvimento e ajuste estrutural das reas rurais, que so as que apresentam atrasos de desenvolvimento ao qual se soma um percentual elevado de ocupados na agricultura e pecuria, baixa renda agrria e baixa densidade demogrfica ou forte xodo rural

Perodo 2000/2006
Objetivo 1 ajudar no catch up de regies que estejam atrasadas, dotando-as da infra-estrutura bsica que necessitam ou encorajando investimentos na atividade econmica privada. Vale o mesmo critrio anterior (75% da renda mdia da UE) Objetivo 2 apoiar a converso econmica e social em reas industriais, rurais, urbanas ou dependentes das atividades de pesca que se encontram em dificuldades (includo no Objetivo 2)

Objetivo 6 - promover o desenvolvimento e ajuste (includo no Objetivo 2) estrutural de regies com baixssima densidade populacional (menos de 8 habitantes por km2) Fonte: Inforegio (http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_en.htm).

As iniciativas devem tambm atender em simultneo a vrios dos objetivos estabelecidos princpio da concentrao. Com isso, buscou-se evitar certa especializao dos instrumentos das polticas, evitando-se superposio de mecanismos e descoordenao das estratgias. Um princpio no de todo considerado fora dos muros das Aes Estruturais, haja vista a relao com o FEOGA Garantia. Em terceiro lugar, os recursos da Unio devem ser utilizados em adio aos recursos nacionais mobilizados, pblicos e privados, que no podem diminuir e devem ser apresentados como contrapartida dos projetos financiados - princpio da adicionalidade. A idia simples e direta: a alocao de novos recursos no deve permitir o desvio dos anteriormente mobilizados, o que potencialmente lhes reduziria o impacto. O quarto e importante princpio da programao estabelece que as aes devem estar enfeixadas em programas, preferencialmente de carter plurianual. O quinto, da cooperao, pressupe que as iniciativas precisam ser articuladas entre a Comisso Europia e as autoridades

97 nacionais, regionais e locais. Esses dois ltimos princpios reiteram uma adeso aos preceitos do planejamento abrangente, bem como a necessria pluralidade na formulao, implementao e acompanhamento das iniciativas. Perceba-se que o princpio da programao diz respeito ainda ao carter articulado das diversas aes com respeito a uma unidade territorial em particular, aumentando as chances de que os efeitos gerados alcancem resultados mais slidos e duradouros. Naturalmente os princpios acima enumerados constituem um guia para as aes da Unio, permitindo que as instncias de coordenao das polticas exeram um grau de controle e de regulao satisfatrios. Eles abrem, ao menos, uma perspectiva concreta e objetiva de questionamento, por parte de quaisquer dos membros, de condutas no condizentes com o esprito dos Tratados. De maneira sucinta, as aes podem ser desencadeadas de duas formas: a) por iniciativa dos Estados nacionais; que ainda dispem de dois caminhos alternativos: a.1. mediante trmite mais demorado, que envolve a elaborao de um Plano nacional de Desenvolvimento Regional que d origem a um Marco Comunitrio de Apoio ; mediante rito mais sumrio, apoiado na elaborao de um Documento nico de Programao ; ou

a.2.

b) atravs de Iniciativas Comunitrias, de proposta da Comisso Europia, que so preferencialmente transnacionais e abordam temas ou problemas selecionados, considerados de grande relevncia. Aqui pode-se divisar um dos aspectos mais interessantes do arranjo da Poltica de Desenvolvimento Regional Europia, que o fato do apoio praticamente implicar no desenho de estratgias de desenvolvimento organizadas em programas multianuais, em que a Comisso Europia, os Estados-membros e as regies so parceiros obrigatrios na maioria das situaes, dividindo responsabilidades financeiras pelas contrapartidas exigidas. Essa viso plurianual programtica, que busca integrar as aes, tambm pretende assegurar uma abordagem mais holstica para o desenvolvimento regional, que trate dos vrios problemas identificados e amplie a compatibilidade com outras dimenses das polticas Comunitria, nacional e local. A definio de um Marco Comunitrio de Apoio, normalmente voltado para as regies do tipo objetivo 1 dentro de um pas, tem incio com a formao de um Comit de Direo (Steering Commitee), encarregado de coordenar o processo e estabelecer o dilogo com as instituies relevantes. Com base nos levantamentos dos estudos e documentos relevantes e num processo de consultas, discute-se a extenso e os elementos principais a adotar na programao e selecionando-

98 se os segmentos contemplados. Estes programas so, por definio, multiregionais. O exemplo concreto do processo de elaborao da programao na Itlia ajuda a compreender o alcance e as limitaes desse arranjo programtico.3 O que contempla um Marco Comunitrio de Apoio? No caso do Mezzogiorno, regies objetivo 1 italianas, para o perodo de programao 2000-2006 (CEC, 2000a), seus captulos principais destacavam: a) anlise da situao de partida (diagnstico da situao socio-econmica; pontos fortes e fracos; resultados do perodo de programao 1994-1999); b) a estratgia de desenvolvimento (condies de formulao do plano; estratgia de interveno; quantificao do objetivo global; coerncia com poltica de desenvolvimento nacional e de emprego; coerncia com as prioridades da Comisso; impactos sobre o meio ambiente, o emprego e igualdade de oportunidades); c) principais prioridades do apoio (articulao da estratgia com as prioridades; prioridade 1 Recursos Naturais; 2 Recursos Culturais; 3 Recursos Humanos; 4 Sistemas Locais de Desenvolvimento; 5 Cidades; 6 Centros de Servios e Redes; orientao geral para interveno na agricultura e desenvolvimento rural; orientao para a interveno na pesca; projetos integrados; recursos para assistncia tcnica); d) plano financeiro (fontes de financiamento; envolvimento do setor privado; atendimento ao critrio da adicionalidade); e) identificao e organizao dos Programas Operacionais (organizao dos programas; resumo dos Programas Operacionais de cada regio -; Programa Operacional Nacional, envolvendo os itens Pesquisa Cientfica, Desenvolvimento Tecnolgico e Formao de Pesquisadores, A Escola do Desenvolvimento, Segurana para o Desenvolvimento do Mezzogiorno, Desenvolvimento Empresarial Local, Transportes, Pesca e Assistncia Tcnica e Aes Contextuais); f) condies de implementao (coordenao das operaes dos Fundos Estruturais ao nvel central e local; envolvimento dos parceiros institucionais; organizao e transparncia dos fluxos financeiros; administrao, superviso, monitorao avaliao e controle; critrios para uso da reserva tcnica; observncia das normas e regulaes Comunitrias). Como usual em sistemticas de planejamento e programao, o Marco Comunitrio de Apoio d forma concreta ao conjunto das estratgias regionais adotadas. Desdobra-se, assim, em Programas Operacionais, voltados para cada regio em particular, cuja funo detalhar os aspectos programticos e explicitar projetos ou itens especficos a serem financiados, bem como estabelecer sua correlao com os objetivos e diretrizes de ao. O outro procedimento, de iniciativa dos Estados nacionais, refere-se ao Documento nico de

Entrevista com o tcnico que acompanha a implementao da programao do Marco Comunitrio de Apoio da Itlia

99 Programao, normalmente utilizado para os outros tipos de regies da Comunidade.4 No caso mencionado da Itlia, as regies tipo objetivo 2, mais numerosas no norte do Pas, eram contempladas atravs desse procedimento de organizao das aes. Os problemas regionais ali relacionavam-se mais aos objetivos de reestruturao que de baixo nvel de desenvolvimento. No princpio da evoluo da Poltica de Desenvolvimento Regional, os Estados nacionais detinham uma ascendncia de iniciativa, sendo obrigatrio que as propostas e estratgias fossem originadas a partir deles. Aos poucos porm, as regies foram ganhando, com o consentimento e apoio da Comisso e de outras instncias da Comunidade Europia, uma autonomia de proposio de iniciativas, alcanando assim maiores graus de liberdade frente aos desejos dos respectivos governos centrais. Outro tipo de aes so as estabelecidas mediante Iniciativas Comunitrias. Elas procuram complementar as aes usuais implementadas, concentrando-se em abordagens que transcendem o interesse imediato ou particular dos estados e regies e possuem significado expressivo para o desenvolvimento conjunto da Unio. Algumas das formas de apoio hoje disseminadas nas estratgias de desenvolvimento regional foram, no passado, proposies experimentadas no contexto dessas Iniciativas. Na passagem do perodo de programao de 1993-1999 para o de 2000-2006, a exemplo da simplificao de objetivos, resolveu-se tambm reduzir o nmero ento elevado de Iniciativas Comunitrias vigentes. Muitas foram encerradas e outras revistas.5 No que diz respeito s iniciativas de interesse da Poltica de Desenvolvimento Regional, sobraram as quatro seguintes: a) Interreg III que promove a cooperao transfronteiria interregional atravs da constituio de parcerias (financiadas pelo FEDER); b) Urban II apoia estratgias inovadoras para atuao sobre a regenerao e o declnio de reas urbanas; c) Leader + - Desenvolver novas estratgias locais de desenvolvimento sustentvel nas reas rurais; d) Equal busca eliminar fatores que levam a existncia de desigualdades e discriminao nos mercados de trabalho.
no DG REGIO, em Bruxelas.
4 5

Na programao 2000-2006, destinados a regies contempladas com menos de 1,0 bilho de Euros (CEC, 2000a) Ao final do perodo de programao de 1993/1999 haviam mais de uma dezena de Iniciativas Comunitrias, muitas de interesse da Poltica Regional. R. Martin (1999, p.87) lembra que vrias Iniciativas foram criticadas na passagem da programao de 1993-1999 para 2000-2006, por seus resultados discutveis.

100 As Iniciativas Comunitrias se utilizam dos recursos dos prprios Fundos Estruturais dos quais compreendem uma frao relativamente pequena cerca de 5% dos dispndios totais previstos para o conjunto dos Fundos. Nos ltimos anos a Unio resolveu apoiar ainda o que denominou de Aes Inovadoras, que compreendem experincias originais, com potencial, que no tenham ainda sido exploradas a contento no mbito da Unio. Algo que poderamos denominar de suporte tcnico inicial, para efeito de demonstrao. Para essas aes, que possuem interesse especial para a discusso do papel das inovaes na Poltica regional, vm sendo destinados menos de 1% dos recursos dos Fundos Estruturais. No ltimo perodo de programao, as Aes Inovadoras, no caso da Poltica Regional, se voltaram ao apoio de trs temas6: 1. economias regionais baseadas no conhecimento e na inovao tecnolgica; 2. iniciativas da e-EuropeRegio, o suporte informacional a servio do desenvolvimento regional; 3. identidade regional e desenvolvimento sustentvel. Cabe ressaltar um ltimo aspecto. A Poltica Regional da UE opera aportando recursos a partir de um cardpio bsico, cujo item mais importante , sem dvida, a infra-estrutura econmica clssica, representada sobretudo pelos transportes e energia, que recebem a maior fatia dos recursos e das atenes. Na atual etapa de programao vem sendo dado destaque ainda a trs outros itens principais: a expanso dos servios de telecomunicaes tambm um item de infra-estrutura -, o apoio direto s empresas - em especial, a ajuda para o treinamento e reciclagem de recursos humanos - e a disseminao das ferramentas e know-how associados sociedade da informao, compreendendo desde o apoio tradicional s atividades inovativas at a disseminao dos instrumentos da informtica. O Fundo de Coeso, destinado aos quatro pases relativamente mais pobres da Unio, contempla apenas duas reas: infra-estrutura de transportes e meio ambiente. Segundo informaes colhidas em entrevistas, esse cardpio bsico da poltica possui, por detrs, uma lgica relacionada ao diagnstico clssico de retardo dos nveis de desenvolvimento. O mais importante, nessa linha de raciocnio, seria dotar as regies carentes dos meios sobretudo infra-estrutura necessrios para que as relaes econmicas e sociais normais possam prosperar e evoluir favoravelmente. Assim, a maior parte dos recursos tem sido destinada a esse tipo de

Prevem-se ainda suporte para aes deste tipo de apoio ao emprego e treinamento e tambm pesca.

101 inverso, que no possuiria um limite fsico to ntido de absoro. Outras iniciativas, a exemplo dos investimentos em capacidade inovativa e assemelhados, embora tidas como importantes ou mesmo decisivas, possuiriam limites mais claros em termos de capacidade de absoro pelas economias atrasadas da regio. Decorreria desse diagnstico a deciso de congelar os montantes destinados Poltica Regional da UE. Como seria de esperar, esse arcabouo de planejamento, programao e execuo das estratgias da Poltica de Desenvolvimento Regional apresenta, na sua implementao prtica, grandes matizes oriundos da diversidade cultural, social e de formao das diversas regies e Estados-membros. O manual de procedimentos apresentado termina por se confrontar com os costumes e posturas arraigados que, muitas vezes, importam num ajuste fino, caso-a-caso, s situaes concretas. O exemplo do Mezzogiorno , novamente, emblemtico, uma vez que essas concepes rgidas e frias da poltica terminam necessariamente por serem traduzidas, interpretadas e ajustadas ao contexto da scio-poltica regional para que melhores resultados possam ser alcanados. Como lembra Batterbury (2002, traduo nossa), analisando o caso daquela regio: (...) as caractersticas nicas de uma localidade so cruciais para a determinao da efetividade da poltica pblica. As condies locais tm um impacto real sobre a conformao da poltica, ainda que elas mesmas sejam forjadas pela economia poltica europia mais ampla. Polticas e programas cujo desenho envolva um maior grau de aderncia ao meio ambiente scio-cultural de implementao tm maior probabilidade de serem efetivos e alcanarem os resultados desejados. Porm, muito ao contrrio do que se defende hoje usualmente na literatura (Putnam et alli 1993 apud Batterbury 2002), no o grau de cultura cvica de uma localidade, genericamente delimitado, o que de fato faz a diferena para o desenvolvimento de uma regio. Para Batterbury (2002), o que sim faz a diferena a adequao das polticas ao ambiente scio-cultural especifico para o qual se destinam, o que pode ser observado pelos resultados positivos alcanados pela UE em reas tipicamente clientelsticas, como a Sardenha, no Mezzogiorno, ou Galcia, na Espanha, seus objetos de estudo. Esse parece ser um ponto importante para as polticas regionais, pois a posio da literatura, na esteira das contribuies de Putnam, passa a idia de uma deficincia gentica de certas regies. Uma espcie de determinismo geogrfico, como tantos que proliferaram no passado das cincias sociais. Na prtica, a linearidade do aparato de suporte s inciativas da Poltica subvertida pelos

102 movimentos reais da sociedade para as quais se destinam. Nisso, a experincia da UE no se diferencia muito das anteriores capitaneadas pelos Estados nacionais, pois a aderncia das iniciativas depende crucialmente do papel que jogam os atores e instituies na sua traduo aos parmetros usuais locais e regionais. 4.2. O regional para alm dos escaninhos formais da sua Poltica O alcance dos objetivos da Poltica Regional correlaciona-se, tambm, aos impactos exercidos pelas outras polticas da Unio. No raro, segmentos importantes das polticas europias conflitaram com as orientaes da coeso regional e social, contrariando tendncias das polticas objetivamente dedicadas a esse fim. Contribuiu muito para isso o que os analistas de cincia poltica rotularam de relativa autonomia decisria dos diversos escaninhos da Comisso Europia (Armstrong e Blumer 1998, p.70).7 Sem pretender entrar no mrito da evoluo detalhada de cada uma dessas polticas em particular, cumpre reter uma viso das suas implicaes, para evitar equvocos de interpretao derivados de um foco exclusivo nas aes regionais. Podemos resumir as polticas em dois grandes grupos: 1) o das polticas macroeconmicas e de integrao; e 2) o das polticas horizontais e setoriais especficas. 8 O primeiro grupo compreende basicamente as aes de cunho macroeconmico, cuja implicao regional, embora extremamente importante, difcil de ser isolada. Na verdade. esse conjunto de polticas reproduz as iniciativas da Unio que giram em torno dos projetos de integrao dos mercados e de unificao monetria. Ambos apresentam, alegadamente, implicaes contraditrias para a coeso, desencadeando foras que tendem a promover mais intensamente o

Amstrong and Blumer (1998, p.70 e 71) atribuem a caracterstica de fragmentao institucional aos seguintes fatores: a delimitao precisa de competncias e a relativamente fraca coordenao horizontal (...); a organizao do parlamento Europeu, isto , sua estruturao em comits, seguindo padro largamente espelhado na organizao da Comisso; a criao de comits de administrao e assessoria especializados em legislao com responsabilidades especficas em determinados itens; a fraca coordenao do trabalho feito nos diferentes conselhos tcnicos da UE; os diferentes conjuntos de regras dos processos de implementao das polticas (...); os diferentes padres de interao institucional derivados das bases legais para a ao; e o espectro de convenes e normas associados com a mistura especfica em cada poltica desses diversos ingredientes. Um balano da relao entre objetivos regionais e demais polticas da UE vem sendo produzido sistematicamente nos Relatrios sobre a Coeso, por determinao da legislao que criou o fundo homnimo em 1992 (CEC 1996 e CEC 2001a). O Segundo Relatrio classifica essas polticas em quatro grandes grupos: Polticas de Integrao Econmica e Monetria, Poltica Agrcola Comunitria, Polticas Horizontais e Outras Polticas Comunitrias. Ver tambm Hall, Smith e Tsoukalis (2001), para outra viso do conjunto das polticas da UE.

103 desenvolvimento das economias j melhor estruturadas, ao menos no curto prazo. Dentre essas foras, o Relatrio da Coeso contempla alguns fluxos mais gerais da economia, como o de investimento direto estrangeiro, que constitui mais implicao das aes do que propriamente poltica da Unio. Esse o caso, tambm, de caractersticas do ambiente macroeconmico, como a estabilidade de preos e o equilbrio fiscal que, embora no podendo ser creditados apenas iniciativa da UE, certamente contavam com seu aval. Na verdade, a nica poltica ativa abrangente para o desenvolvimento regional nesse primeiro grupo seria a de Competio, na qual a Unio ao invs de aportar diretamente recursos tenta regulamentar processos de fuses e aquisies, disciplinar prticas consideradas injustas de competio e regular os fluxos de ajuda direta dos Estados nacionais s empresas, essa ltima delimitando sua componente mais visvel. O segundo grupo representado por um conjunto multifacetado de iniciativas composto pela Poltica Agrcola, pelas polticas horizontais, dedicadas essencialmente criao de empregos e ao meio ambiente ou o apoio P&D e ao desenvolvimento tecnolgico, e pelas demais polticas Comunitrias de cunho setorial, como as de Transportes, Energia, ou de Empresas (mais voltadas para o segmento das pequenas e mdias). Das inmeras polticas da Unio, dois campos de atuao da UE se destacavam por suas implicaes diretas sobre os objetivos regionais: a Poltica Agrcola Comunitria PAC - e a Poltica de Competio. O terceiro destaque, seria justamente o da poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico, que ser objeto de considerao especfica frente.9 No primeiro grupo de polticas, a Poltica de Competio, de uma forma indireta, constitui a de maior influncia potencial direta sobre o desenvolvimento regional da Unio, se deixarmos de lado os efeitos difusos das medidas macroeconmicas abrangentes. A idia subjacente Poltica a de que toda ajuda estatal para as empresas se faz na contramo dos princpios da Unio, devendo ser proibidos. Sendo assim, a Unio deve cuidar de reduzir ao mnimo esse tipo de suporte estatal, determinando que parmetros consideram-se aceitveis para orientar os aportes estatais s atividades, setores, regies ou empreendimentos especficos. Parte das ajudas so consideradas excees que no interferem nas relaes comerciais, no causando portanto distores competitivas. Seria o caso das ajudas a consumidores individuais ou a desastres naturais que, sendo

Segundo Hall, Smith e Tsoukalis (2001, p.354), A terceira rea carregando implicaes de gasto significativas para o nvel europeu a relacionada pesquisa e desenvolvimento tecnolgico.

104 automaticamente aceitveis perante o Tratado, no precisam ser comunicadas (Dunford et alli 2001b, p. 113). No seu conjunto, as iniciativas de ajuda estatal representavam, no perodo 1996-1998, cerca de 1,12% do PIB agregado dos 15 Estados-membros (CEC 2001a). Seguindo orientao superior, o montante total da ajuda tem sido declinante nos ltimos anos, recuando de para de 105,4 bilhes, em 1996, 82,4 bilhes, em 2000 (Grfico 4.1). Os principais setores contemplados eram Transportes

(39%) com apoio fortemente concentrado no setor ferrovirio - e Manufatura (29%) que, juntos, respondiam por quase 70% do total da ajuda estatal monitorada pela UE no ano de 2000. A ajuda vem regredindo sobretudo no setor industrial nos ltimos anos, uma vez que os aportes passaram 35,5 bilhes, em 1996, para cerca de 23,8 bilhes, em 2000. Grfico 4.1
UE - Composio Ajuda Total dos Estados
(1996 a 2000) 120 Euros bilhes correntes 100 80 60 40 20 0 1996 1997 1998 Setores Manufatura Agric./Pesca Servios Carvo Transporte 1999 2000

Fonte: CEC (2002b), elaborao nossa; Obs.: 1) Servios refere-se basicamente a servios financeiros, turismo e emprego e treinamento.

As Polticas de Competio e de Desenvolvimento Regional, alm de adotarem critrios distintos, tambm apoiaram regies no contempladas com aportes dos Fundos Estruturais, provocando receio de que os aportes da primeira estivessem anulando os efeitos da segunda. Durante os anos 90, a Comisso lutou para reduzir a cobertura regional das ajudas estatais, de forma a provocar maior foco das iniciativas. Com esse intuito, ela estipulou, no perodo 2000-2006, um

105 limite de cobertura mdio de 42,7% e, recentemente, estabeleceu mapas delimitando as regies habilitadas por cada Estado-membro, em busca de uma reduo consensual das reas contempladas.10 A comisso procurou, ainda, regular a intensidade dos apoios, ou seja, o valor da ajuda como percentagem dos custos elegveis. No passado, a intensidade admitida era equivalente a 75% do indicador Equivalente de Ajuda Lquida - EAL 11 nas regies perifricas e 30% do mesmo indicador nas regies centrais (Marques 1999 e Dunford et alli 2001b). Os novos tetos diferenciam as regies segundo o tipo de problema regional baixo PIB e nvel de vida ou em declnio industrial e com elevado desemprego - segundo dois corte de intensidade destes problemas, perfazendo quatro tipos de situaes: a) se PIB per capita menor que 60% da mdia europia, ento 50% do EAL (se regio ultraperifrica1, 65%); b) se 60 < PIBpc < 75 da mdia, ento 40% (se ultraperifrica, 50%); c) se PIBpc < mdia europia ou taxa de desemprego > mdia europia, 20% (30% se regio de baixa densidade populacional ou ultraperifrica); d) se PIBpc > mdia e taxa de desemprego menor que a mdia, 10% EAL (20% se regio de baixa densidade populacional ou ultraperifrica). Adicionalmente, para pequenas e mdias empresas, nos casos a) e b) acrescenta-se mais 15% do Equivalente de Ajuda Bruta - EAB12; nos casos c) e d), mais 10% EAB. Porm, como ressaltado por Dunford et alli (2001b, p.116), estes tetos apenas sinalizam um limite, pois os valores efetivos das ajudas como propores dos custos estavam significativamentre abaixo daqueles, tendendo a favorecer relativamente pases melhor dotados de capacidade fiscal e financeira. Da ajuda estatal indstria, que cobre aportes diretos s empresas, isenes e diferimentos fiscais, subsdios creditcios, participao acionria e garantias, mais de 50% dos aportes dos Estados-membros em 1998, destinavam-se ao alcance de objetivos regionais, em particular voltados para reas consideradas perifricas (CEC 2001a). Esses dados so confirmados na srie apresentada

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No perodo de programao 1994/1999, reduziu-se a proporo de populao coberta com ajuda estatal mas no por aportes dos Fundos Estruturais, bem como a proporo de reas no coberta por ambas, o que provavelmente ampliou a coerncia das duas Polticas (Marques 1999) Segundo Marques (1999), o Equivalente de Ajuda Lquida (em ingls, Net Grant Equivalent NGE) compreende (...) um mtodo de medio da intensidade de ajuda propiciada pelos Estados-nacionais, atravs de diferentes formas e mecanismos, lquida de taxas. Ele torna possvel uma comparao das intensidades em pases com diferentes nveis de taxao. Ao mesmo tempo , permite a comparao de diferentes formas de ajuda (aportes a fundo perdido, isenes e redues fiscais, rebates sobre juros etc.). Por analogia ao EAL, Equivalente de Ajuda Bruta EAB (Gross Grant Equivalent - GGE).

11

12

106 na tabela 4.1. Tabela 4.1 UE - Ajuda Estatal Nacional para a Indstria Segundo o setor e a Funo (% - mdias anuais)
1981-86 1986-88 1988-90 1990-92 1992-94 1994-96

SETOR/FUNO

1996-98

1997-99

Objetivos Horizontais (P&D, Comrcio, Energia, 47 41 42 38 30 30 35 37 PME e Meio Ambiente) Setores especficos 16 20 20 12 17 13 8 7 (Const. Naval, Ao etc.) Objetivos Regionais 37 39 38 50 53 56 57 56 Regies Art. 92(3)(c) 9 13 8 6 5 7 11 14 Regies Art. 92(3)(a) 28 26 30 44 48 49 46 42 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 Fonte: Marques (1999), com base em CEC, Survey on State Aid in the European Union. Bruxelas, vrios anos e CEC (2000e) e CEC (2001g). Obs: 1) Europa dos 10 (1981-86 e 1986-88), dos 12 (1988-90, 1990-92 e 1992-94) e dos 15 (1994-96, 1986-88 e 19971999); 2) As regies do Art. 92(3)(c) - atual Art. 87(3)(c) - referem-se quelas em declnio industrial e/ou com problemas de desemprego; as regies do Art. 92(3)(a) - atual Art. 87(3)(a) - referem-se s perifricas, de baixos padres de vida e nveis de PIB per capita e s da zona de fronteira anterior entre as antigas Repblica Federal e Repblica Democrtica Alem (Berlin/Zonenrand ou Treuhandanstalt); 3) Objetivos horizontais em 1997-99 incluem resgate e restruturao.

Aps as transformaes introduzidas na Era Delors, os recursos destinados quele tipo de ajuda estatal deram um salto expressivo, passando da mdia anual de 37%, em 1981-1986, para 56% em 1996-1999, o que refletiu um entendimento tcito da prioridade a eles concedida. A ajuda a setores especficos durante a dcada de 90, ao contrrio, declinou sistematicamente. Os objetivos horizontais, que incluem apoio P&D, ao meio ambiente, pequena e mdia empresa, ao comrcio e economia de energia, mostraram-se primeiro cadentes entre o princpio da dcada de 80 e meados de 90, mas voltaram a recuperar espao relativo ao final do perodo. Os apoios regionais explcitos possuam um perfil discutvel. Os volumes de ajuda estatal regional como proporo do PIB a linha no grfico 4.2 apresentavam uma distribuio de elevada varincia, com a Grcia, a Alemanha e a Itlia com propores superiores a 0,3% do PIB e a Dinamarca, a Holanda e Portugal com nveis iguais ou inferiores a 0,03%, o que significava a presena de patamares de ajuda nos trs primeiros pases mais de dez vezes superiores aos observados nos trs ltimos.13 A ajuda regional por habitante elegvel, em termos monetrios, outro indicador do grfico

13

Com relao ao perodo anterior 1995-1997, a Alemanha e sobretudo a Itlia reduziram substancialmente os nveis de ajuda regional ao setor manufatureiro.

107 4.2, destacava novamente Alemanha e Itlia, seguidos por Luxemburgo, com nveis de dispndios superiores a 145,00 por habitante. Grfico 4.2
UE - Ajuda Regional Estatal
1997-1999 250 AR/Pop Benef. (Euros) 200 150 100 50 0 Aus Bel Din Ale Gre Esp Fin Fra Irl Ita Lux Hol Por Sue RUn EUR 0,45 0,40 0,35 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 AR/PIB (%) 0,30

Estados-membros Ajuda Reg/Pop Benef Ajuda Reg./PIB

Fonte: CEC 2001g (elaborao nossa). Obs.: 1) Refere-se apenas ajuda ao setor manufatureiro com objetivos regionais explcitos.

Noutro extremo, Portugal e Espanha alocaram menos de

10,00 por habitante elegvel no

mesmo perodo 1997-1999; um relao de mais de 14 vezes entre um conjunto e outro de pases. Na mdia da UE, por fora dos peso das populaes beneficiadas da Alemanha (31,26 milhes de habitantes) e da Itlia (28,15 milhes), cada um dos 175,05 milhes de habitantes elegveis 46% da populao total da UE recebia o equivalente a 87,4 em 1988 (CEC, 2001g).

No segundo grupo de polticas, a PAC, cuja expresso oramentria j analisamos, as transferncias de renda aos produtores individuais, que compreendiam a maior fatia dos recursos, terminaram por favorecer pases desenvolvidos em detrimento de outros de menor nvel de renda. Portugal, por exemplo, um dos pases da coeso, foi um contribuinte lquido da PAC durante a dcada de 90. A Frana (com 23,2%), a Alemanha (14,3%) e a Espanha (13,7%) que ocupou, em 1998, o terceiro lugar, antes da Itlia - absorveram mais de 50% dos recursos totais do FEOGA Garantia. A PAC vem sendo objeto de constante preocupao. As reformas de 1992 e 1997 esta ltima inspirada nas orientaes para o perodo de programao ps 2000 terminaram por acirrar o

108 carter regional regressivo da Poltica, ao reforar o componente de repasses diretos aos agricultores, reduzindo os de suporte ao mercado preos mnimos -, com repercusses sobre a parcela de subsdios auferida pelos agricultores. Os subsdios teriam representado, em 1998, cerca de 28,6% da renda agrcola da Unio contra 15%, em 1990, e 5% em 1980 (CEC, 2001h). Grfico 4.3 UE - Dispndios da PAC
(por trabalhador - pases selecionados) Euros/trabalhador (EUR 12 ou 15 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Blgica Dinamarca Pases 1988 1998 Grcia Portugal

Fonte: CEC 2001h

Entre 1988 e 1998, os valores parecem sinalizar um decrscimo da distncia entre os pases melhor e pior contemplados, mas ela ainda era muito significativa ao final do perodo (Grfico 4.3). Se considerados os valores alocados por trabalhador com relao mdia europia, a Dinamarca e a Blgica teriam sido os maiores beneficirios nos ltimos anos, embora com valores cadentes por unidades de trabalho. Pases da coeso, como a Grcia e Portugal, recebiam fatia pequena de recursos por trabalhador agrcola at menos da metade da mdia da Unio - quando comparadas com os pases melhor aquinhoados. O trabalhador agrcola mdio dinamarqus recebeu, em 1998, 14,6 enquanto que o portugus auferiu, no mesmo ano, cerca de dez vezes menos, 1,3.

Essa relao perversa do ponto de vista regional se reproduziu tambm escala das regies. Os nveis de suporte por unidades anuais de trabalho no meio rural se apresentaram bastante diferenciados, geralmente privilegiando reas mais ricas em detrimento de reas mais pobres da Unio. Assim, enquanto a Regio Norte (Portugal) ou a Siclia (no sul da Itlia) receberam menos de 3,0 mil euros por unidade de trabalho anual, regies como a Baixa Normandia (Frana) ou a Baviera

109 (Alemanha) contaram com mais de 15,0 mil euros por unidade de trabalho anual, ou seja, cinco vezes mais. Os dados demonstravam claramente, assim, que as aplicaes da PAC foram contraditrias com os objetivos regionais da coeso (Hall, Smith e Tsoukalis 2001).14 O Segundo Relatrio da Coeso concluiu, de maneira inequvoca, que as reformas implementadas at ento no alteraram de fato o perfil regional das aplicaes da PAC, sendo seu efeito, alm disso, negativo para as regies menos prsperas (CEC 2001a, p.84). 4.3. Desigualdades Regionais e Poltica de Desenvolvimento Regional da UE Assistimos nos ltimos anos, sem dvida, a um processo de reformulao das polticas regionais, quando pensamos no seu passado eminentemente clssico , associado ao empenho dos governos nacionais em reduzir os desnveis de desenvolvimento e assegurar padres de qualidade de vida assemelhados nas regies. Kaldor (1970) afirmava que o desenvolvimento regional e as polticas a ele dedicadas no podiam se justificar atravs de uma mera viso das diferentes dotaes de fatores que se observavam em cada uma das regies. Essa viso esttica cristalizaria um momento do processo, levando a um raciocnio circular pouco produtivo e a uma formulao de estratgias inadequadas de interveno no problema. Para compreender as diferenas de nveis e ritmo de desenvolvimento regional necessrio adotar uma perspectiva dinmica, o que nos remete contribuio pioneira e original de Myrdal (1960) com seu princpio de causao circular acumulativa , no qual so justamente alguns dos efeitos dinmicos do desenvolvimento que provocam e reforam os mecanismos atinentes a uma maior concentrao das atividades em certas localidades. Reinterpretando a contribuio de Myrdal, Kaldor (1970, p.340) resumia assim os desdobramentos futuros que enxergava para a teoria: Isso (o princpio da causao circular e cumulativa ACFG) no nada mais que a existncia de retornos crescentes de escala usando-se o termo no sentido abrangente nas atividades de processamento. Elas no so mais que as economias da produo em larga escala, comumente consideradas, mas as vantagens cumulativas emergindo do crescimento da prpria indstria o desenvolvimento de habilidades e know-how; as oportunidades de

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A concluso efetiva que se encontra no livro de Hall, Smith e Tsoukalis (2001) era a de que a PAC possua complexas relaes com os objetivos de competio e coeso, sendo difcil extrair uma resultante nica. Mas o argumento regional baseava-se sobretudo no raciocnio de que a PAC discriminava a favor das reas rurais e em detrimento das reas urbanas ou metropolitanas, sendo por isso positiva para a coeso. Ainda que importante, evidente que o argumento desconsidera outros ngulos de viso do perfil territorial distributivo da Poltica.

110 fcil comunicao de idias e experincias; a oportunidade dos sempre crescentes processos de diferenciao e especializao nas atividades humanas. Kaldor via claramente a necessidade de se enfrentar a questo dos rendimentos crescentes de escala. Mas percebe-se na frase de Kaldor, no entanto, um vis caracterstico das concepes tericas mais antigas de poltica regional: o olhar centrado na indstria, todos os desdobramentos emanando dela prpria. Outras atividades relevantes pareciam pesar pouco na equao do desenvolvimento, como se tudo se desenrolasse dentro dos muros da fbrica e se restringisse ao processamento. Na verdade, faltava algo importante na compreenso kaldoriana de Myrdal, pois a viso original deste comportava, ela mesma, esses elementos ausentes. Com Myrdal, a poltica regional ganha um significado abrangente frente a uma viso de que o desenvolvimento da economia capitalista engendrava constantemente as condies para a reproduo dos desequilbrios regionais. Nesse processo, o desencadear de mudanas numa regio tendia a provocar efeitos regressivos em outras15, assinalando a interdependncia entre o desenvolvimento das unidades do sistema. Defendia Myrdal (1960) que o sistema econmico precisava muitas vezes do auxlio de foras exgenas, a coloc-lo em movimento na direo contrria das foras que o movimentavam de maneira indesejada. Nesta sofisticada viso do desenvolvimento regional, competia ao Estado atuar para contrarrestar as tendncias concentradoras emanadas da concorrncia, refletidas num jogo de foras entre fatores propulsores e essas foras imanentes regressivas do mercado. Advogava ele algo prximo ou parecido ao que defende, hoje, a moderna geografia econmica, com suas foras centrfugas e centrpetas a determinar as configuraes espaciais de desenvolvimento. Myrdal, a exemplo de outras contribuies tericas importantes do passado, como a de Hirschman (1961), pressupunha um carter de exogeneidade da interveno reparadoura, que induzia uma postura passiva dos demais elementos intervenientes no desenvolvimento, como se fossem incapacitados de perpetrar as iniciativas necessrias. A atuao sobre as desigualdades territoriais, eminentemente interregional, requeria a contribuio de uma fora superior s unidades do sistema, o Estado nacional, e centrava ateno quase exclusiva ao grande capital.16

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Para isso necessrio que existam fluxos (econmicos, demogrficos ou financeiros) tanto da regio A para a regio B como no sentido inverso, que impliquem de fato na subtrao de excedentes produtivos lquidos de B. Esta foi uma caracterstica do desenvolvimentismo dos anos 50 na Amrica Latina, em plena era keynesiana. O Estado parecia pairar acima das sociedades respectivas, como um Deus ex-machina onipresente. Da parte expressiva das crticas ferrenhas que se organizaram contra a chamada Economia do Desenvolvimento , cujo expoente maior foi

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111 Nos anos 60 e 70, forjaram-se as bases de uma ampla reviso crtica das tradicionais polticas de desenvolvimento regional, que se rebelava contra o favorecimento quase exclusivo ao grande capital a determinar, dentre outras repercusses, uma baixa capacidade de gerar postos de trabalho (Sthr 1972, Cuadrado Roura 1995). Os efeitos econmicos transcenderiam em grande medida o quotidiano e a vida dos habitantes locais ou regionais, gerando efeitos importantes apenas para as empresas responsveis pela plantas industriais instaladas e seus stios de origem. Desde aqui as escalas de interveno, os instrumentos e os pontos focais das polticas comearam a se alterar marcadamente. A partir dos anos 80, as idais-fora do desenvolvimento endgeno promoveram uma certa reconciliao entre poltica regional e espaos de interveno derivados dos prprios elementos e foras do sistema. Nem todos os meios encontravam-se nas empresas ou precisavam ser forjados no interior mesmo das estruturas de produo. Muito menos todas as iniciativas precisavam caber ao Estado. A radicalizao destas teses em sua vertente neoliberal recente, destituiu o Estado de qualquer papel relevante que no o de evitar a interveno sobre as foras benignas que emanariam da livre operao dos mercados. Essa viso exacerbada alcanou visvel domnio na poltica com a globalizao. O amplo iderio neoliberal que apontava para formas de regulao relacionadas aos mercados em detrimento do Estado17, sobretudo no que respeita s determinaes de sua instncia nacional, privilegiando na poltica regional a adoo de um plano de poltica tipo autocentrado , a favor do desenvolvimento independente de cada regio. O processo lento de absoro dessas idias e de transio efetiva das polticas vai determinar que a direo e o rumo das mudanas s ficassem claros a partir dos anos 90. Batchler (1995), debruando-se sobre a evoluo das polticas nacionais de desenvolvimento regional dentro da UE apresenta, a meu juzo, uma boa sntese dos pontos principais dessas transformaes da poltica:18 (1) Mesmo que a reduo das disparidades regionais de renda e emprego permaneam

justamente Hirschman. (Rodriguez, 1981; Bielschowsky, 1998a)


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Boyer (1998) defende a idia de um movimento cclico associado hegemonia de cada uma dessas formas preponderantes de regulao da economia, Estado e Mercados. Evidente que, como uma no independe da outra, prevalece na maior parte do tempo uma diviso de tarefas. Para Boyer, o predomnio neoliberal j vem engendrando as condies para a reverso desse quadro, ao expor as denominadas falhas de mercado que tm se exacerbado. Batchler (1995) menciona que sua exposio foi baseada em trabalhos da OCDE (Third Informal Meeting of OECD Ministers Responsible for Regional Policy, de 1994) e no trabalho de Prud homme (1995).

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112 relevantes, em muitos pases espera-se que o desenvolvimento regional promova a competitividade e o crescimento econmico nacional mediante a auto-suficincia regional; (2)A abordagem das disparidades interregionais ou o conceito de problema regional foi ampliado para alm da renda e do emprego para contemplar itens como capital humano, recursos educacionais, acesso a financiamento e tecnologia, etc. Os itens de excluso social e qualidade ambiental esto se tornando assuntos mais prximos ao desenvolvimento regional; (3) A distino entre regies-problema e regies no problema est desaparecendo na medida em que virtualmente todas as regies possuem localidades adaptando-se mudana estrutural (...); (4) O desenvolvimento regional envolve uma maior gama de atores, especialmente diferentes nveis de governo (...). A maioria das regies tem um complexo mix de regional, alguns dos quais tm apenas uma credibilidade democrtica indireta. As iniciativas locais envolvem movimentos voluntrios e de base comunitria. Em alguns pases, o papel do governo central est se tornando crescentemente o de cofianciador, facilitador, coordenador e de rbitro; (5) Os instrumentos tradicionais na forma de subsdios de larga escala s empresas esto desaparecendo ou esto sendo suplementados por medidas para aprimorar as disponibilidades de infra-estrutura, sistemas de consultoria e informao, mecanismos de transferncia de tecnologia, treinamento e capacitao e desenvolvimento de redes; (6) A coordenao das polticas e, em alguns casos, integrao est avanando: verticalmente, entre diferentes nveis de governo, e horizontalmente. Aos nveis local e regional, as linhas entre diferentes reas de poltica esto se tornando borradas. A viso crtica revisionista do desenvolvimento, que comeara a tomar corpo no final dos anos 70 e se alimentara das contradies da crise, consolidava-se de vez, ajustada ao novo ambiente da globalizao. As reaes ao economicismo muitas vezes simplista das teorias pioneiras, ao predomnio esterilizante do capital e das empresas em lugar de outros elementos sociais, inclusive o prprio homem, e hegemonia do crescimento em detrimento de um desenvolvimento mais inclusivo, deram lugar a um novo conjunto de idias-fora. Com elas, as diversas polticas de desenvolvimento, inclusive a regional, tendiam a ganhar outra expresso. Cabe repetir, no se tratava mais, to somente, de reduzir disparidades ou enfrentar o problema regional das regies mais pobres ou estagnadas. Mas, sim, de discutir o desenvolvimento de cada regio, pobre ou rica, estagnada ou dinmica. O problema regional original, o do subdesenvolvimento, que animou as construes tericas de Nurske, Myrdal, Hirschman, Perroux e outros, tendia a se dissipar quase que por completo. No curso da consolidao destas transformaes assinaladas por Batchler, entretanto, vrias das crticas originalmente encampadas foram deixadas de lado. Recuou-se, por exemplo, no abandono de vises economicistas do desenvolvimento, que acabariam reforadas pela busca a todo

113 custo de eficincia. Ou no apoio ao tecido das pequenas e mdias empresas em detrimento das grandes, pois isso evidentemente contrariava a lgica maior do sistema. At que a Poltica de Desenvolvimento Regional da UE priorizou, em alguma medida, o apoio s pequenas e mdias empresas, mas isso se chocava com outros objetivos caros ao empreendimento europeu.19 Por outro lado, as novas idias, embora passveis de crtica, trouxeram legados que tendem a permanecer em uma nova gerao de polticas. Nesse sentido, foram reforadas algumas reas no cardpio do desenvolvimento regional, como a de apoio s inovaes. No avano favorvel das iniciativas da Poltica de Desenvolvimento Regional nos ltimos quinze anos, produziram-se experimentos afinados com as novas concepes do desenvolvimento. Os recursos afluram positivamente ao setor desde a renovao do projeto europeu, no princpio da Era Delors, e introduziram-se aprimoramentos institucionais importantes. Isso, no entanto, no quer dizer que os resultados econmicos reais, na prtica, tenham seguido trilha to favorvel. Tabela 4.2 UE - PIB per capita (PPP) das regies mais ricas e mais pobres (1983, 1988, 1993 e 1998; EUR 15 = 100)
1983 1988 1993 1998 10 mais pobres 44,0 40,6 48,0 52,4 25 mais pobres 53,0 50,6 55,0 58,5 25 mais ricas 140,0 135,5 142,0 143,1 10 mais ricas 154,0 153,0 158,0 160,0 Relao das 10% mais ricas e pobres 3,5 3,8 3,3 3,1 Relao das 25% mais ricas e pobres 2,6 2,7 2,6 2,5 Fonte: CEC (1996) e CEC (2001a) (elaborao nossa). Obs.: 1) Desconsiderou-se, em 1998, a diviso de Londres em duas regies Inner London e Outer London; 2) em 1983, esto ausentes regies da Repblica Democrtica Alem e includos dados de Portugal e Espanha. Regies Europa dos 15(EUR 15)

Os desequilbrios regionais na Unio, de fato, foram mantidos praticamente inalterados (Tabela 4.2). Eles teriam aumentado entre 1983 e 1988, ano da intensificao dos repasses de recursos para a Poltica de Desenvolvimento Regional, no que respeita relao entre as 10 ou 25 regies mais ricas e as 10 ou 25 mais pobres, respectivamente. Aps 1988 foram registrados pequenos progressos em termos de convergncia dos PIB. Se adotamos a perspectiva da nova geografia econmica, de Krugman e seguidores, que sugere uma discusso do balano de foras centrfugas e centrpetas que do forma organizao espacial resultante, devemos reconhecer que os resultados em termos de reduo do hiato entre

19

Amin (1994) criticou a estreiteza da Poltica Regional quanto s suas opes de desenvolvimento, que se

114 regies pobres e ricas, como nas discusses clssicas acerca da convergncia, ficou aqum do esperado. Os ganhos foram insatisfatrios, para dizer o mnimo. Porm, cabe ter em mente que o peso das foras centrpetas nesta era de globalizao mostrou-se exacerbado, como discutimos nos captulos anteriores. Os jogos financeiros destitudos de regulaes pertinentes e libertos dos controles nacionais, bem como as grandes redes de produo e comercializao organizadas em cadeias globais de extrao de valor promoveram forte tendncia a uma resultante concentradora de renda e reprodutora de desigualdades pessoais e regionais. Nesse contexto, os processos de fuses e aquisies, o desenvolvimento intenso e recorrente de inovaes e restruturaes organizacionais associadas, a explorao das economias propiciadas pela organizao espacial da produo em clusters, distritos e arranjos assemelhados, alm de serem, no geral, favorveis ao crescimento mais intenso dos grandes centros metropolitanos, tenderam a propiciar uma aguda rediviso territorial do trabalho escala global, com forte influncia sobre o crescimento das economias. Na nova geografia econmica, as foras centrpetas oriundas da interao entre as economias de escala, custos de transportes e tamanho e localizao dos mercados de produtos e insumos, da presena de economias externas no pecunirias - externalidades sobretudo tecnolgicas - e padres de mobilidade da mo-de-obra terminam por induzir a concentrao das atividades econmicas em certos stios. As foras centrfugas opostas estariam ancoradas basicamente na imobilidade das atividades agrcolas e nas deseconomias resultantes de uma prvia concentrao elevada - por causa dos elevados custos dos fatores em termos de salrios e rendas mais elevados (Harvey 1999, Dunford 2002). A UE relaciona-se de uma forma complexa com essas tendncias. Em parte beneficiria dos impactos positivos incidentes sobre o segmento das grandes corporaes europias, apto a extrair proveito das novas relaes fabris e mercantis. De outro, sofre tambm impactos dessas transformaes que se expressam em dinmicas de desenvolvimento distintas nas vrias fraes territoriais. O reforo da Poltica de Desenvolvimento Regional da UE parece ter sido emergido como um subproduto dessas foras, como que numa concesso diante dos impactos potenciais concentradores que podiam ser antevistos. Essas transformaes j se divisavam, ao menos parcialmente, na realidade da economia europia dos anos 80. Sendo assim, a Poltica de

despreocupavam da frao mais significativa representada pelas estratgias das grandes corporaes europias.

115 Desenvolvimento Regional da UE, mesmo no tendo logrado uma convergncia significativa e at mesmo se deparado com resultados negativos em certas escalas regionais, pode ter tido um efeito positivo de minorar esses efeitos espacialmente perversos da globalizao. Nesse caso, teria cumprido seu papel, mais amenizando que contrarrestando os efeitos do onda neoliberal. Uma viso mais apropriada para o fenmeno requer avaliar a dinmica de convergncia das regies e pases no perodo. Nesse caso, pode-se perceber que para regies de alguns pases ditos da coeso o crescimento econmico alcanado no perodo foi significativo, propiciando um encurtamento da distncia para com outras regies e, especialmente, para com o PIB por habitante mdio da Unio Europia (Mapa 4.1). O mesmo se aplica, porm, para algumas das regies mais abastadas com relao mdia europia, sugerindo que o jogo da dinmica capitalista no se restringiu a um ou outro tipo de regio. Assim, se as regies continentais portuguesas (que cresceram entre 2,0 e 3,5% a.a., exceo do Alentejo), algumas da Grcia (entre 1,5 e 1,9% a.a.) e a Irlanda (impressionantes 5,07% a.a.) apresentaram crescimento diferencial vigoroso no perodo, o mesmo pode ser dito de Luxemburgo (2,4% a.a), da Dinamarca (1,2%) ou da regio de Utrecht (3,3%), na Holanda, dentre outras. Vrios espaos relativamente j mais desenvolvidos, como no caso de inmeras regies da Frana ou da Sucia e tambm de algumas da Alemanha ou Reino Unido, apresentaram sinais de perda de posio relativa entre 1988 e 1998, como indicam as cores em tom azul no mapa. Os resultados tambm apresentam a presena de padres de crescimento espacial diferenciados nos vrios pases, relembrando naturalmente que a nacionalidade importa. As economias urbanas metropolitanas e submetropolitanas de Madrid, Barcelona ou Bilbao mostraram sua fora na Espanha, enquanto reas perfricas tradicionais, como a Extremadura, cresceram a taxas menores, sendo possvel imaginar que tenha ocorrido um aumento da concentrao espacial intranacional em favor daquelas trs cidades. A Frana, por outro lado, apresentou uma dinmica bastante homognea de perda de posio relativa de suas regies na UE. A Sucia e a Finlndia acompanharam praticamente a trajetria francesa, mas contaram com crescimento positivo das regies das capitais, Estocolmo e Helsinki. O quadro do desempenho econmico agregado das regies pode ser contrastado, de maneira genrica, com um balano final da ajuda prestada pelas polticas da UE e pelos Estados nacionais em termos de incentivos e subsdios concedidos s empresas e empreendimentos de interesse do desenvolvimento.

116 Mapa 4.1 Taxa de crescimento mdio anual do PIB PPP por habitante das Regies NUTS II20 com Relao ao PIB mdio da UE (1988 / 1998)

Fonte: CEC (2001); elaborao nossa a partir do software Philcarto (P. Waniez). Obs.: 1) As regies da antiga RDA (por insuficincia de dados anteriores a 1989) e do Pas de Gales e Esccia (por mudana da classificao espacial) no apresentavam dados para 1988; 2) no considera a diviso oficial da Regio de Londres; 3) desconsidera os territrios ultramarinos franceses, portugueses e espanhis.

20

Na UE, a geografia e a estatstica oficiais da Eurostat definem cortes territoriais hierarquizados denominados NUTs I (pases), II (Mesorregies ou Estados e, em alguns casos, pases), III e assim por diante, que so asemelhados nossa estrutura de UFs, mesorregies, microrregies, etc. NUTs significa Nomenclatura das Unidades Territoriais.

117 O conjunto dos apoios diretos da Unio e dos Estados-membros foi expressivo, sobretudo no caso de alguns pases (Tabela 4.3). Inclumos neste quadro-sntese das aplicaes, as operaes de crdito patrocinadas pelo Banco Europeu de Investimentos - BEI, outro brao clssico das polticas regionais da UE, e discriminamos as ajudas concedidas a ttulo de poltica regional pelos Estados Nacionais, para poder distinguir dois compartimentos dessas inciativas, qual seja, aquele destinado primariamente aos objetivos regionais e outro que se motiva por objetivos diferentes, mesmo que produzissem impactos inegveis para o desenvolvimento regional. Tabela 4.3 UE Aplicaes das Aes estruturais, do FEOGA-Garantia, da Ajuda estatal e financiamentos do Banco Europeu de Investimentos - BEI, por pas (1999)

bilhes Banco Total Aj. Est. Aj. Est. Aj. Est. Apoio Feder+ Out. A. FeogaG BEI UE regional outros total total Coeso Estratg. ustria 0,13 0,32 0,84 0,61 1,90 0,15 1,94 2,09 3,99 Blgica 0,24 0,31 1,00 0,23 1,78 0,23 3,05 3,28 5,06 Dinamarca 0,04 0,16 1,26 0,90 2,36 0,02 2,04 2,06 4,42 Alemanha 1,38 2,46 5,72 5,53 15,09 6,23 18,88 25,11 40,20 Grcia 2,25 1,06 2,57 1,44 7,32 0,40 0,73 1,13 8,45 Espanha 5,87 2,95 5,23 4,05 18,10 0,30 5,6 5,90 24,00 Finlndia 0,16 0,34 0,56 0,58 1,64 0,07 1,81 1,88 3,52 Frana 1,69 2,18 9,35 4,30 17,52 1,84 14,39 16,23 33,75 Irlanda 0,72 0,24 1,68 0,09 2,73 0,20 1,08 1,28 4,01 Itlia 3,39 2,64 4,66 4,05 24,74 2,76 8,03 10,79 25,53 Luxemburgo 0,00 0,02 0,02 0,11 0,15 0,03 0,22 0,25 0,40 Holanda 0,23 0,51 1,30 0,31 2,35 0,10 3,6 3,70 6,05 Portugal 2,15 0,33 0,65 1,60 4,73 0,04 1,34 1,38 6,11 Sucia 0,10 0,4 0,73 0,54 1,71 0,17 1,6 1,77 3,48 R. Unido 1,51 0,57 3,92 3,35 9,35 0,77 5,88 6,65 16,00 EUR 15 19,86 14,42 39,50 27,66 101,44 14,03 69,47 83,50 184,94 Fontes: CEC (2000d); CEC (2001g) e CEC (2001a) e BEI (1999). Obs.: 1) Aes Estruturais inclusive FEDER e Fundo de Coeso - excluem Iniciativas Comunitrias; 2) BEI exclui projetos situados no exterior Pas

O valor total desses apoios alcanava

185,0 bilhes, aproximadamente, em 1999, 500,00 por habitante da UE, dos quais

correspondentes a cerca de 2,3% do PIB agregado e a quase

55% provenientes dos vrios aportes da Unio e 45% das ajudas nacionais. primeira vista, isso induz a pensar que o perfil do subconjunto da Poltica Regional deveria ser muito desfigurado pelos demais componentes destes apoios. No entanto, ainda que haja um amortecimento da intensidade do apoio regional em relao configurao dos aportes do Feder e do Fundo da Coeso e ocorressem, aqui e ali, certos vieses nas aplicaes no caso de alguns pases, o sentido mais geral de discriminar

118 a favor dos pases de menor nvel relativo de desenvolvimento parece ter sido mantido em 1999. Isso foi verdadeiro para o componente que relaciona os apoios totais da UE, incluindo os aporte do Feoga Garantia e as aplicaes do Banco Europeu de Investimentos naquele ano. Naturamente, o fato de nossa estimativa cobrir apenas um exerccio deve possivelmente implicar em algum grau de distoro, sobretudo no caso de pases de menor dimenso, uma vez que os apoios a projetos de certo porte no podem ser fragmentados.21 Os resultados dos apoios, normalizados nas relaes com os respectivos PIB e populao dos pases, so apresentados no Grfico 4.4, estando os pases ordenados pelas importncias relativas dos aportes regionais do Feder e Fundo de Coeso, da esquerda para a direita. Grfico 4.4
Apoios da UE e dos Estados-Membros
(Apoios Regionais e Outros) % do PIB a preos de m 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Por Gr Esp Irl It Fin Fra RUn Bl Pases Feder+Coeso/PIB Feder+Coeso/Hab Out Regionais/PIB Out Regionais/Hab Out Apoios/PIB Out Apoios/Hab Ale us Hol Su Din Lux 1200 Euros/Habitante 1000 800 600 400 200 0

Fonte: Idem tabela 3.3; PIB a preos de mercado e Populao Residente Eurostat (2001) Obs.: Colunas da direita referem-se ao eixo da direita (dados por habitante) e vice-versa.

Portugal foi, no caso, o pas melhor aquinhoado, em 1999, pelo Feder e pelo Fundo de Coeso, embora a Grcia, ao final, recebesse relativamente mais recursos das outras fontes. Como proporo do PIB, a Grcia, o pas mais pobre da Unio, tem a posio de primazia nos apoios (7,2% do PIB), com destaque para os aportes adicionais importantes do Feoga-G (2,2% do PIB) e

21

Considerando o histrico das sries disponveis para outros anos do mesmo perodo, no entanto, no se espera que hajam grandes perturbaes.

119 tambm das ajudas estatais nacionais (quase 1%). Portugal (5,7% do PIB), ao contrrio, dependia muito diretamente dos Fundos propriamente regionais (3,5%), ai includas as aplicaes expressivas do BEI. Como proporo do PIB, os aportes destinados Espanha pelo Feder (1,0% do PIB) mostraram-se expressivos, superando os do quarto pas da coeso, a Irlanda (0,8%). Os dados confirmam que o perfil agregado dos apoios com relao aos PIB, incluindo os diretamente comandados pela Poltica de Desenvolvimento Regional, pesou fortemente a favor dos chamados pases da coeso. Quanto aos demais, ainda que se possa questionar uma ou outra posio individual, especialmente no caso de pases menos populosos como Luxemburgo, Dinamarca ou mesmo a Finlndia, os resultados tambm apresentaram certa coerncia. A posio do Reino Unido, com os menores aportes relativos, mais parece assinalar uma deciso de manter baixos nveis de incentivos e ajudas especiais oficiais no pas. A integrao pressupunha o desejo de obter melhores condies de competio e uma melhor posio da Europa no mundo globalizado, mas comportava igualmente uma estratgia de alcanar maior equidade e coeso ou de evitar sua deteriorao. Nesse jogo de conciliaes, tanto as polticas setoriais tiveram que absorver minimamente orientaes emanadas dos objetivos de coeso, como a Poltica de Desenvolvimento Regional teve, em conformidade com percepes das teorias predominantes sobre o desenvolvimento, que adotar certos itens inovadores, bem ao jeito destas novas vises. O desenvolvimento deveria se apoiar na competncia tcnica e na capacidade dinmica de produzir inovaes geradoras de valores pecunirios apropriveis pela sociedade e estruturas produtivas da Unio. Algo que reclamava, nas palavras dos documentos oficiais mais recentes, a construo de uma sociedade do conhecimento , capaz de apropriar os benefcios ampliados resultantes da produo pioneira de conhecimentos e tecnologias (CEC, 2000b).

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Captulo 5. Apoio Inovao na Poltica de Desenvolvimento Regional da UE

5.1. Ambiente inovativo, tamanho de firmas e desenvolvimento endgeno No princpio dos anos 80, dois conjuntos de idias vinham ganhando fora no corpo das teorias do desenvolvimento regional (Cappellin e Molle 1988; Cuadrado Roura 1995). O primeiro a surgir relacionava-se ao desenvolvimento endgeno, que abordamos no Captulo anterior e havia partido de concepes pioneiras como as de Sthr, com seu desenvolvimento de baixo para cima , ou de Johanisson, com a noo de contexto local . O segundo compreendia um conjunto de teorias assentadas no papel crucial das inovaes no desenvolvimento. Neste ltimo conjunto destacavamse, de um lado, as contribuies originais de Aydalot e do GREMI, com a idia de entorno inovador e, de outro, um corpo mais difuso de idias sobre novas concepes do desenvolvimento, assentadas na anlise da distribuio geogrfica das atividades inovativas e capacidades tecnolgicas e dos processos de difuso intra e interregional de inovaes. Ambos os conjuntos de idias tinham surgido em meio ao ambiente de crtica s tradicionais teorias do desenvolvimento regional dos anos 50 e 60 do sculo passado e, em alguma medida, mostravam-se bastante convergentes, pois se no primeiro conjunto buscava-se repensar o desenvolvimento a partir da escala local e do contexto das pequenas e mdias empresas, no segundo as consideraes sobre o papel da inovao foram, aos poucos, suscitando uma aderncia dimenso regional. Dessa maneira, as respostas crise continham uma suposta novidade: anteviu-se a perspectiva de um novo modelo de desenvolvimento baseado em estruturas de pequenas e mdias empresas enraizadas no tecido social e econmico das regies, geis e dinmicas o suficiente para competir com as mega-estruturas empresariais dominantes. Nessa direo, tomou corpo na literatura uma viso do desenvolvimento que revalorizava a regio como escala e instncia relevantes da organizao da produo (Lipietz e Leborgne 1988, Harvey 1999b; Storper 1997). Alguns autores, porm, foram longe demais, assegurando que os traos centrais deste novo arranjo configurariam uma forma radicalmente distinta de organizao produtiva, batizada de acumulao flexvel, tpica do paradigma ps-fordista em ascenso (Piore e Sabel 1984). Na verdade, essa tese foi inteiramente descartada pelas evidncias empricas restritas do modelo pois, ao contrrio do que demandava sua generalizao, constitua muito mais a exceo que a regra dentre as configuraes espaciais de organizao produtiva (Nadvi 1994; Markusen 1995).

122 As idias sobre o desenvolvimento endgeno alimentaram-se, sobretudo, do sucesso de algumas reas industriais no metropolitanas, cujo maior exemplo foi a regio norte da Itlia com seus distritos industriais na virada para os anos 80 (Becatini 1992; Garofolli 1991 e 2002). Conjuntos de empresas de pequeno e mdio porte, articuladas localmente em distritos e profundamente atreladas ao tecido scio-econmico regional mediante traos culturais arraigados, haviam conseguido registrar presena no comrcio internacional e demonstrar inegvel potencial de acumulao. Com o estudo dessas reas, foi-se formando uma literatura especializada na discusso dos elementos caractersticos dos arranjos vitoriosos (Benko e Lipietz 1994), onde se sobressaam a flexibilidade dos sistemas produtivos, as relaes capital-trabalho assentadas em laos familiares, os contatos pessoais e de confiana e as relaes interindustriais intensas, com ativa cooperao empresarial, especializao de atividades e processos de aprendizado interativo e coletivo. O enfoque original dos distritos permaneceu, a princpio, mais esttico e preso ao cadastro das caractersticas empricas observveis nos exemplos concretos. Mas seus elementos foram, aos poucos, apropriados e transpostos para arcabouos tericos especficos, associando-se a vises de variantes tericas como o modelo de desenvolvimento local ou endgeno ou mesmo outras mais recentes, como dos Novos Distritos Industriais (UNCTAD 1994), das Regies que Aprendem (learning regions) (Asheim 1994; Simmie 1997) ou dos Sistemas Regionais de Inovaes (Cooke e Morgan 1998; Howells 1999)1. Todo o debate sobre o desenvolvimento, acompanhando a observao dos processos reais na economia naquele princpio dos anos 80, concentrou-se fortemente em torno questo de como se estruturavam as foras desencadeadoras da mudana. As atenes foram carreadas para o que constitui o elemento motor essencial dos processos de mudana no sistema econmico, a inovao2. As inovaes associam-se aos investimentos que pem e repem em movimento as estruturas produtivas. Se com Keynes e Kalecki ficou consagrado o papel crucial do investimento para a acumulao, aos poucos fomos instados a levar em conta o tipo de investimento, considerando seus efeitos mais abrangentes sobre o sistema. H investimentos que apenas significam simples transferncia de poder de compra (e de propriedade) entre detentores de riqueza; uma mera troca de

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Para uma sntese deste debate ver Diniz 2000. Quando pensamos em inovao, falamos da apropriao pelo mercado de idias novas, materializadas em produtos, processos e mtodos que impelem o sistema econmico para nveis superiores de eficincia e qualidade. De partida, coloca-se no epicentro da discusso as empresas pois, mais que quaisquer outros atores, lhes cabe, em ltima anlise, o papel de protagonista principal da cena (Schumpeter 1982 e 1952).

123 ativos. Outros que ampliam concretamente o estoque de riqueza da economia, mas o fazem reproduzindo o estado-das-artes vigente. Mas h investimentos que promovem transformaes estruturais na economia, modificando os parmetros produtivos existentes (Schumpeter 1952 e 1982). Nesse caso, o lucro excepcional privado propicia ganhos sociais ampliados, ainda que deles tambm possam derivar perdas relacionadas ao ocaso de outros empreendimentos - o processo de destruio criadora . Investimentos que apenas reproduzem o estado atual da economia tendem a significar menos que aqueles que subvertem a ordem estabelecida, gerando sobrelucros, mais renda e assim impulsionando a acumulao. Num sistema econmico cuja concorrncia se processava cada vez menos em torno a preos e custos sobretudo nos segmentos tecnologicamente mais densos e cada vez mais em termos de diferenciao de produtos e qualidade, reais e fabricadas , as estratgias empresariais vinculavamse crescentemente ao esforo das firmas para permanecerem atualizadas e prximas fronteira do estado-das-artes de seu setor. O surgimento e crescimento de firmas tecnologicamente dinmicas passou tambm a ser encarado como item essencial da agenda de desenvolvimento. Como parte dessas empresas surgiam acopladas a novas idias sobre como produzir ou ocupar nichos inusitados de mercado, atribuiu-se grande importncia s sociedades capazes de apresentar alta taxa de criao de novos negcios. A literatura empresarial, mais afeta Administrao, rapidamente cunhou uma expresso adequada ao fenmeno: o empreendedorismo (entrepreneurship). As experincias do Silicon Valley e outras assemelhadas, associadas emergncia de novas empresas de pequeno e mdio porte capazes de introduzir velozmente inovaes a custos de produo reduzidos, pareciam exemplares para os novos tempos da sociedade da informao. Naquele incio dos anos 80, os analistas buscavam compreender melhor as formas emergentes da nova organizao produtiva, acirrando o debate sobre a natureza, extenso e alcance das transformaes (Piore e Sabel 1984; Dosi 1984; Freeman 1988; Harvey 1999b). Pouco a pouco, porm, desvendava-se a presena de um novo modelo de desenvolvimento, no qual as empresas foram instadas, mais que nunca, a basear sua acumulao na recorrente introduo de novos produtos e processos produtivos, novos mtodos organizacionais e novas estratgias de comercializao (Lipietz e Leborgne 1988; Benko e Dunford 1991). A habilidade de gerar, acessar e apropriar inovaes era o que diferenciava dinamicamente as estruturas sociais de produo e consumo, na busca de sobrelucros, salrios e outras rendas que, devidamente distribudas, permitiam

124 gerar bem-estar de regies e pases. Mais que uma mera resposta circunstancial presso exercida pela crise, o que foi ficando claro que os processos inovativos constituam um trao marcante do novo ambiente econmico-produtivo construdo no contexto do paradigma tecno-econmico informacional (Freeman 1986; Dosi 1984, Dosi et alli 1988). A importncia das regies neste novo cenrio econmico-produtivo no provinha apenas da perspectiva dos distritos, mas emergia tambm do circuito das redes de geometria varivel (Castells 1999) que caracterizariam os espaos econmicos relevantes na nova economia, como discutido em captulos anteriores. Nelas predominavam as grandes corporaes globais ao invs de pequenas e mdias empresas, e as regies, nesse caso, constituam locais de explorao de elementos vantajosos adicionais na instalao de novas plantas produtivas. Para alm dos fatores tradicionais de motivao locacional, o deslocamento de plantas para determinadas regies fazia-se luz de condicionantes especficos emanados do ambiente da globalizao, a exemplo da perspectiva de manipulao de transaes intra-firmas assentadas em preos administrados, da possibilidade de internalizao de recursos obtidos a custos inferiores aos vigentes nas economias perifricas, ou da realizao de ganhos financeiros derivados da manipulao das diferenas cambiais. As decises sobre deslocalizao passaram a guardar correlao com estratgias globais de valorizao dos capitais, revelia de quaisquer formas de controle ou ascendncia de estruturas nacionais. Consequentemente, a escala regional, com formatos difusos e significando sobretudo subnacional , conquistou lugar de relevo na ordem globalizada, mesmo no que se refere ao espao estratgico das grandes firmas globais. Nas redes corporativas mundiais, as possibilidades de diversificao dos produtos, de terceirizao de processos ou etapas da produo, de desenvolvimento de formas de sub-contratao e de adoo de esquemas flexveis de operao a partir, por exemplo, de uma mirade de plantas de escala reduzida tornaram as decises de investimento mais autnomas, geis e independentes dos governos nacionais. Assim, as grandes firmas tambm puderam se beneficiar das melhores escolhas locacionais, interagindo diretamente com atores regionais ou locais e, de certa forma, reproduzindo ou aproximando supostas vantagens relacionadas flexibilidade e agilidade de resposta s situaes, como observado para o caso das pequenas e mdias empresas. Dunford e Kafkalas (1992) falavam de uma mistura de tendncias globalizantes e localistas na localizao das iniciativas . O fato que as empresas lograram apropriar, em maior grau, importantes economias geradas tanto no interior das firmas como nas relaes com outras firmas e seu ambiente de contorno mais amplo, aproveitando-

125 se diretamente das externalidades produzidas. Tambm foram bem sucedidas em conciliar as oportunidades de insero mais ativa no meio local com as determinaes amplas da reproduo global do capital. Em suma, pequenas e mdias empresas, de um lado, e grandes firmas, de outro, caminharam numa mesma direo na valorizao relativa da escala regional, o que corrobora o equvoco da interpretao de que as pequenas e mdias empresas representavam o essencial do novo modelo de desenvolvimento.3 Embora a literatura tenha demonstrado, com o tempo, a multiplicidade de possveis arranjos econmico-produtivos apropriados ao modelo dos distritos (Markusen 1995) e tenha superado, inclusive, a viso algo idlica de estruturas formadas apenas por pequenas e mdias empresas, o aprofundamento dos estudos terminou por provocar uma efetiva guinada nas orientaes bsicas das polticas de desenvolvimento regional. Do foco no suporte mobilidade do capital enquanto mecanismo bsico de apoio ao desenvolvimento regional, particularmente no que respeita s grandes empresas motrizes perrouxianas (Perroux 1967) o plano solidrio de polticas do captulo anterior -, passou-se a uma perspectiva diferenciada de buscar melhorar o potencial de desenvolvimento nativo das regies (Cuadrado Roura 1995) algo mais prximo e compatvel com o plano que denominamos antes de autocentrado . Porm, o que parece mais significativo que o tratamento privilegiado dos processos inovativos constitua igualmente trao generalizado dos novos tempos para quaisquer estratos de tamanho das empresas. As inovaes estavam potencialmente no centro das estratgias competitivas, sejam das grandes, mdias, pequenas ou micro empresas. Naturalmente, a natureza das relaes com a inovao e maneira de lidar com as tarefas destes ambientes inovativos diferiam substancialmente de acordo com a posio relativa, as capacidades, os respectivos contextos circundantes e a natureza particular das estratgias empresariais. A percepo de que a macroeconomia da inovao resultava maior que a soma das estratgias individuais das firmas compreendeu o aspecto essencial desta evoluo. A viso do desenvolvimento no podia mais ficar restrita quase que exclusivamente ao interior das firmas, mas tinha que incorporar as relaes com as outras firmas e mesmo com outras instituies. Nisso,

Provavelmente se esqueceram da vasta literatura sobre a dinmica empresarial capitalista, passando por Hobson, Schumpeter e mesmo Steindl. Naturalmente, isso no quer dizer que o papel das pequenas e mdias empresas no fosse importante para o desenvolvimento regional dada a sua maior facilidade de acoplamento s diversas escalas e dimenses dos mercados.

126 avanava-se na compreenso das foras que antes tinham sido identificadas e nominadas como externalidades, ou seja, como elementos acessrios dos processos de produo (Solow 1957). Como sinnimo da noo de tecnologia, a inovao permanecia dissociada do que seria essencial para a compreenso de seu significado na acumulao. Em alguma medida, a idia de que processos outros que no os fabris importavam para o deslanchar das inovaes j estava presente em anlises anteriores, como nos papis de algumas instituies no produtivas - as universidades, por exemplo - nas tradicionais polticas nacionais de C&T. No entanto, pouco a pouco passou-se a dar maior ateno ao ambiente e s instituies que circundavam as estruturas de produo e comercializao, aproximando a discusso das caractersticas desejveis de sistemas sociais proativos mudana tcnica e permeveis ao desenvolvimento. Nisso, o processo de inovao no foi mais visto de uma maneira linear e associado apenas s atividades desenvolvidas nas fbricas, mas como um processo mais complexo, ainda no de todo compreendido4, com fluxos de realimentao constantes entre suas vrias etapas, resultando dos esforos de inmeros segmentos sociais, desde governos a agentes privados, das universidades aos departamentos corporativos de P&D, das instituies financeiras s unidades dedicadas ao aprimoramento profissional da fora de trabalho. Esses sistemas sociais foram denominados de distintas maneiras, segundo diferentes ticas, mas sempre territorializados, a exemplo dos meios inovadores de Aydalot (1979) ou dos sistemas de inovao de Freeman (1988) e Lundvall (1988). Na verdade, Lundvall amplia o conceito de sistema de inovao proposto por Freeman. Segundo Archibugi, Howells e Michie (1999, p. 3), Sua definio mais ampla incluiria todas as partes e aspectos da estrutura econmica e do aparato institucional que afetam o aprendizado assim como a busca e explorao (das inovaes ACFG) o sistema de produo, o sistema de comercializao e o sistema de financiamento presentes eles mesmos como subsistemas nos quais o aprendizado ocorre. Ainda que na maior parte integralizados privadamente ao nvel das firmas, os resultados provinham de uma frao mais ampla do tecido social. Um conjunto abrangente de atores sociais e instituies estava na raiz desse sucesso empresarial. E apenas as relaes interindustriais densas

No sentido de que ainda inexistem abordagens capazes de propor uma satisfatria quantificao de sua expresso (Higgins, Tsipouri e e Lande 1999)

127 no eram suficientes para explicar esse sucesso, cabendo ter em conta tambm outras relaes importantes, mesmo no pecunirias5, com outros tipos de instituies. Como assinala Documento recente (ADE, ENTERPRISE PLC e ZENIT 1999) elaborado para a Diretoria Geral de Poltica Regional da Comisso Europia com a avaliao das iniciativas de apoio inovao nas regies Objetivo 2 da UE contempladas pelos Fundos Estruturais: A onda de pensamento dos sistemas regionais de inovao aprofundou nossa compreenso de que a performance de uma firma uma funo do seu ambiente e da capacidade da firma de organizar suas relaes com ele. O suporte proporcionado por sistemas sociais densos, envolvendo a proviso de servios sofisticados de vrias ordens financeiros, tecnolgicos, comerciais, legais etc. -, clima favorvel aos negcios, relaes de cooperao entre empresrios e trabalhadores, nveis educacionais elevados da mo-de-obra, assim por diante, naquilo que se denominaria de espessura institucional (institutional thickness), tendia a estimular a concentrao de empreendimentos e a gerar trajetrias cumulativas de desenvolvimento, que reforavam posies originais favorecidas. Com isso, se promovia o rebaixamento de custos de transaes e se aceleravam as trocas de informaes de vrios tipos, possibilitando o alcance de graus mais elevados de eficincia coletiva (Asheim 2002; Helmsing 2001). Porm, ao invs de se espraiarem territorialmente, esses processos demandariam concentrao geogrfica, suscitando a clusterizao dos tecidos empresariais. A proximidade entre os participantes, assim, constitua um pr requisito dos processos, pois estes envolviam doses substanciais de conhecimentos tcitos, no facilmente codificveis e transmissveis distncia. A idia de que a inovao emergia de um universo mais amplo de instituies parece simples e inquestionvel hoje. Mas, na verdade, compreendia uma carga no desprezvel de mudana para com as concepes prvias das teorias da inovao. Dentre outros aspectos, implicava no afastamento relativo das questes propriamente tecnolgicas e no reconhecimento do significado especial de dimenses at ento tidas como secundrias ou menores na abordagem do problema (Asheim 2002). Aspectos organizacionais e culturais ganharam, nesse sentido, inusitado apelo relativo e os meramente tcnicos perderam-no.6 Como resultado, o debate dos processos inovativos

Storper (1997), por exemplo, defende a importncia das interdependncias no comercializveis (untraded interdependencies) como uma dimenso essencial do sucesso inovador. Edquist (1997, p.3) alerta o estudioso dos sistemas nacionais quanto s perspectivas variadas adotadas pelos diversos autores, desde as estritamente assentadas em concepes de inovaes tecnolgicas at as que expressam uma viso mais ampla, que inclui inovaes no-tecnolgicas , especialmente institucionais.

128 conquistou maior densidade e proximidade com a economia real, superando vises abstratas e afastadas da realidade que a teoria econmica havia incorporado at ento. Salvo honrosas excees, a questo era abordada na literatura econmica tradicional mais como problemas relacionados ao elemento exgeno tecnologia do que como fator endgeno associado aos processos de inovao. Outra caracterstica dos arranjos inovativos emergentes seria a nova governana (governance), ou seja, as novas estruturas de coordenao e regulao das aes que, em contraste com o passado, envolveriam ascendncia dos governos locais ou regionais e no mais centrais ou nacionais no desenvolvimento regional. Como assinala Helmsing (2001), (...) a viabilidade ou extenso de um sistema regional de produo depende tanto das firmas como das instituies locais de regulao, coordenao e suporte e na forma em que interagem . Sob certa tica, para ele, clusters, sistemas de produo, redes, cadeias de produo de mercadorias e sistemas de negcios no deixariam de ser conceitos centrais da nova governana localizada requerida pelo sistema. A meu juzo, essa forma de diluio e reduo das vrias dimenses do papel das instituies pblicas - e do Estado, em particular - realava a liberdade para manipular recursos de todos os tipos em prol da competitividade e da acumulao das firmas regionais, possibilitando o to almejado ambiente favorvel aos negcios. Enfatizavam-se os aspectos cooperativos, deixando-se de lado outras questes mais atinentes s contradies e conflitos inerentes s relaes sociais de produo. De maneira convergente com as ideologias de suporte globalizao, os aspectos delicados e no congruentes com os reclamos dessas novas formas de reproduo capitalista eram simplesmente abandonados. Muitas vezes, eram at mesmo explicitados como obstculos a transpor na coalizo para o desenvolvimento, a exemplo das regies cujas estruturas sindicais fossem fortes o suficiente para atrapalhar uma evoluo positiva na direo desejada. A tenso entre Estado e capitais globalizados deve, no entanto, ser contextualizada. No caso dos pases perifricos, a inexistncia (ou presena incipiente) de empresas nacionais nos circuitos globais tende a determinar uma apropriao marginal dos benefcios sociais e econmicos neles gerados. No caso dos pases industrializados, ao contrrio, parte significativa dos resultados produzidos pelas empresas globais, tanto ali como nos compartimentos perifricos das redes, terminam por reverter-se em ganhos econmicos e sociais polpudos para as economias de origem, o que refora a adeso dos governos s estratgias de expanso dessas empresas e, porque no dizer, globalizao em termos mais gerais. Parte das razes desse entendimento tcito, segundo Pavitt e Patel (1999, p. 94) reside no fato de que:

129 (...) as atividades inovativas das companhias so significativamente influenciadas pelos sistemas nacionais de inovao domsticos de seus pases de origem: a qualidade da pesquisa bsica, as habilidades da fora de trabalho, os sistemas de governana corporativa, o grau de rivalidade competitiva, e os mecanismos locais de induo, tais como a abundncia de matrias-primas, o preo do trabalho e da energia e os padres recorrentes de investimento privado ou de uso do poder de compra do Estado. H, assim, uma correlao direta entre resultados sociais e econmicos, desempenho econmico competitivo das principais empresas e capacidades amplas dos sistemas nacionais de inovao institudos, que espelham as virtudes desses arranjos e cobram contrapartidas para o desenvolvimento nacional e local. Persistem os nexos que unem estas empresas e os sistemas socioeconmicos originrios, bem distante de algo como uma suposta internacionalizao da P&D, subproduto aparentemente benigno da globalizao.7 Destituda de seu lado opressor, a mudana tcnica representava o esteio principal da viabilizao do novo processo de organizao produtiva e opo inequvoca para adeso aos novos tempos. Contradies luz do emprego que minguavam ou tornavam-se mais difceis de gerar e das habilidades profissionais a atrapalhar a vida de trabalhadores de baixa qualificao simplesmente tendiam a ser ignoradas ou colocadas em segundo plano pois, afinal, eram estes os processos efetivos que foram permitindo a recuperao de espaos de hegemonia do capital globalizado em detrimento dos interesses da fora de trabalho e da capacidade de mediao dessas relaes pelo Estado, agora aparentemente destitudo do poder de barganha que apresentara na era fordista anterior. As polticas de desenvolvimento regional absorveram quase que imediatamente esse novo corpo de idias, atradas pelas perspectivas promissoras que assinalavam para a montagem de estratgias em escala experimental. Elas evoluram basicamente de uma viso clssica e linear do processo de inovao, que apostava todas as suas fichas na constituio de capacidades tecnolgicas regionais a partir de cada etapa lgica independente das atividades de Cincia e Tecnologia pesquisa bsica, pesquisa aplicada e desenvolvimento experimental -, para uma compreenso mais abrangente dos processos inovativos e de quais so seus requisitos essenciais, operando com maior ateno a partir dos elementos que permitem traduzir competncias cientficas e tecnolgicas em resultados efetivos em termos de inovaes, sejam de que espcie forem. Nisso, as polticas estiveram lado a lado com as reflexes tericas originais, na vanguarda de experincias que, por sua

Para uma viso crtica dessa questo ver Lastres et alli (1999)

130 vez, impulsionaram novos desdobramentos. Tanto a Poltica de Desenvolvimento Regional com a de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico da UE, desde cedo, constituram um campo frtil nessa relao. No era s a de desenvolvimento regional que se aproximara da inovao; tambm a poltica cientfica e tecnolgica havia sido instada a se aproximar das regies, como discutiremos no captulo 6. 5.2. Apoio inovao na Poltica Regional da UE A viso abrangente de inovao descrita no tpico anterior implica que o apoio essas iniciativas tem ido bem mais longe, na prtica, do que prover recursos para as atividades de pesquisa e desenvolvimento ou para o fomento genrico atividade cientfica e tecnolgica. Transposta para a realidade concreta das aes de desenvolvimento, ela termina por materializar-se em uma ampla gama de iniciativas, na maior parte voltadas para o apoio s empresas. O apoio inovao cobra ateno para todo um ambiente favorvel s atividades empresariais e, de forma coerente com essa inteno, os modelos de desenvolvimento endgeno ou local, de distritos industriais ou clusters, de sistemas de inovao e assemelhados, dominantes nestas ltimas dcadas, no deixavam dvidas quanto natureza da tarefa. Ela envolvia tanto atuar no epicentro empresarial do fenmeno, como no seu entorno. No por outra razo, o apoio inovao nas polticas de desenvolvimento regional muitas vezes tem assumido formas difusas na agenda de iniciativas, expressando-se em linhas de interveno como melhoria do ambiente de negcios ou desenvolvimento de regies competitivas , desenvolvimento sustentvel de empresas , infra-estrutura de negcios ou melhorando as condies locais , todos esses exemplos concretos retirados de linhas de interveno integrantes da programao dos Fundos Estruturais para o perodo 2000-2006. Essas denominaes relativamente vagas no s ultrapassavam os limites s vezes estreitos - das atividades de inovao plausveis como, ademais, possuam o efeito de permitirem, para o bem ou para o mal, maior flexibilidade dos gestores na alocao dos recursos, ampliando o leque de possibilidades de suporte s estratgias regionais. Essas tendiam, no geral, a se afinar com as vises sobre o apoio ao desenvolvimento embasadas em atividades afins inovao, resultantes da evoluo conceitual descrita anteriormente. A respeito desse problema classificatrio, o Consrcio que avaliou o apoio s inovaes nas regies tipo objetivo 2 apresentou um exemplo elucidativo, a partir de medida integrante do

131 Documento nico de Programao DUP - da regio francesa da Alscia para o perodo 1994-1996 (ADE, ENTERPRISE PLC e ZENIT 1999). Na avaliao do Documento, a Medida 1.1 Suporte a iniciativas de negcios , responsvel por 15% dos recursos totais do DUP, inclua aes que teriam, respectivamente, as seguintes relaes com as dimenses propriamente inovativas: Ajudas para investimentos de capital nas pequenas e mdias empresas (que teria geralmente um contedo tecnolgico e de inovao muito limitado); Ajudas para investimento intangvel e acesso a consultorias (o mesmo que acima); Suporte a aes exportadoras (no relevantes para a anlise); Suporte para iniciativas de constituio de parcerias de negcios (que devem ter um contedo de inovao e de transferncia de tecnologia); Suporte para a aquisio de tecnologias pelas PMEs (relevante para a anlise); Suporte para projetos de inovao nas firmas (relevante para a anlise); Recrutamento de tecnlogos em PMEs (provavelmente relevante para a anlise).

Como parece ntido, torna-se muitas vezes difcil, quando no impossvel, isolar dentro das medidas adotadas nas estratgias da programao as linhas que dizem respeito exclusivo a aes de apoio ao desenvolvimento tecnolgico e s inovaes. Ao mesmo tempo, parece pouco sensato desconsiderar uma medida inteira como essa na classificao das estratgias inovativas, uma vez que boa parte de suas aes concretas terminam por apresentar relao direta com elas. Na Avaliao mencionada, defende-se que a apropriao de iniciativas abrangentes de apoio inovao permite que se analise, dentro de categorias mais gerais, a trajetria de evoluo do contedo inovativo da programao da Poltica Regional. A nosso juzo, uma viso adequada destas iniciativas no tem como deixar de lado essas linhas de ao abrangentes, que almejam intervir sobre todo o ambiente de contorno das estruturas empresariais, sob pena de reduzir demasiadamente o escopo da anlise, afastando-se do adequado entendimento do papel e alcance das inovaes. Afinal, a abrangncia conceitual decorre de seu significado real para os objetivos do desenvolvimento, como defendemos reiteradamente ao longo da tese. No entanto, desde a perspectiva de poltica, cabe ter cautela com os riscos de desvio de recursos e finalidades que essa postura comporta, atentando para o fato de que corroboram a tendncia muito em voga de buscar respostas afirmativas apenas para interesses corporativos e empresariais privados, nem sempre convergentes com uma perspectiva mais ampla de desenvolvimento. Esta ltima postura, sim, que parece estar meio esquecida no debate das agendas de desenvolvimento, com prejuzos inegveis para a efetividade e eficcia das polticas.

132 Para muitas regies tecnologicamente mais dbeis, as tarefas importantes a realizar so, efetivamente, pr-inovativas, correspondendo mais criao de condies para uma possvel futura aderncia a processos inovativos vigorosos. Para regies mais densas da perspectiva tecnolgica, o avano das iniciativas demanda certa generalizao de procedimentos e a multiplicao de estruturas institucionais de suporte. Assim, a dimenso coletiva do aprendizado sugere os efeitos de empuxe que certas instituies tm sobre o conjunto do sistema nesta rea, suscitando-lhes o apoio pblico explcito. No limite, a viso sistmica dos processos de inovao implica que cada regio nica e que o desenho das polticas deve assim estruturar-se em uma slida compreenso da estrutura da regio (que tipos de firmas existem, que mecanismos de cooperao operam etc.) e basear-se em uma estratgia de identificao de prioridades e na adoo de processos de auscultao de suas bases (CEC, 2000b). A instituio de programas de cunho regional de apoio inovao remonta aos anos 80. Desde ento, vrios dos programas criados pela UE contemplaram largamente aes de suporte inovao e ao ambiente empresarial favorvel a ela. Uma compilao das iniciativas estruturadas pela UE nesse campo apresentada no Quadro 5.1, que relaciona os anos de incio e trmino de 32 Programas e Iniciativas Comunitrias CI - de apoio regional, com maior ou menor suporte, inovao, organizados a partir da base de dados CORDIS, da Diretoria de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico. O prprio enquadramento destes Programas e Iniciativas na base CORDIS atesta sua vinculao mais direta ou indireta problemtica das inovaes. Nessa rea do apoio inovao, os programas pioneiros parecem ter emergido de iniciativas da Comisso Europia, que vinha conquistando espao, mesmo com reduzida frao dos recursos, para encetar aes independentes ou complementares s aes dos Estados-membros. A expanso destas aes foi expressiva no perodo ps-1988, no apenas em nmero de programas, mas tambm em termos de volume de recursos. Como vimos, cerca de 5% dos recursos programados para aplicao pelos Fundos Estruturais no perodo de programao 2000-2006 correspondem a aplicaes sob a forma de Iniciativas Comunitrias, para alm das aes propostas, negociadas e implementadas diretamente pelos Estados-nacionais e pelas respectivas regies dentro dos escaninhos usuais da Poltica de Desenvolvimento Regional. A partir de 1993 surgiram ainda as Aes Inovadoras IA -, que buscaram abrir espao para experimentao no apoio ao desenvolvimento regional e, sob certa tica, permitir o financiamento de etapas prvias ou piloto de formulao e desenho de estratgias regionais. Estas aes contaram

133 at aqui com meros 0,5% dos recursos disponveis para a Poltica Regional (cerca de por Regio, a cada perodo de programao). QUADRO 5.1 Programas e Iniciativas Comunitrias de Apoio s Inovaes em Regies (DG Regio) 1986/1999
86 87 88 89 90 PERODO DE VIGNCIA 91 92 93 94 95 96 97 98 99

500,0 mil

Obs.: CP (Programa Comunitrio); CI (Iniciativa Comunitria); IA ( Aes Inovadoras p/ o Desenvolvimento Regional). As siglas significam: VALOREN (Desenv. de reas menos favorecidas p/ explorao do potencial energtico); RESIDER (Apoio converso das reas de produo de ao); RENAVAL (Assist. converso de reas de estaleiros); PEDIP (Assist. financeira a Portugal p/ desenvolvimento industrial); RECITE (Regies e cidades da Europa Cooperao interregional interna); ENVIREG (Meio ambiente); RECHAR (Converso econmica de reas mineiras); POSEIDOM (Opes especficas p/ Departamentos Franceses de Alm-Mar); STRIDE (C&T p/ o Desenvolvimento e Inovao Regional na Europa); REGEN (Redes de transmisso e distribuio de energia); REGIS (Regies remotas); INTERREG (Cooperao transfronteiria); TELEMATIQUE (Desenv. regional de servios e redes p/ comunicao de dados); PRISMA (Preparao das empresas p/ o Mercado Comum); POSEICAN (Opes especficas p/ Ilhas Canrias; POSEIMA (Opes especficas p/ Madeira e Aores); RETEX (Regies altamente dependentes de txteis e vesturio); KONVER (Converso econmica de regies dependentes da indstria da defesa); URBAN (reas urbanas); TERRA C (Estruturao de redes de autoridades locais/regionais p/ projeto piloto de planejamento espacial); ITT C (Cooperao em inovao e transferncia de tecnologia); INNOVATION C (Inovao no desenvolvimento regional); JOBS C (Cooperao em novas fontes de trabalho); CULTURE C (Desenvolvimento econmico no campo da cultura); UPP C (Projetos piloto urbanos); EIRC C (Cooperao interregional externa)

PROGRAMAS/ INICIATIVAS 1. CP VALOREN 2. CP RESIDER 1 3. CP RENAVAL 4. CP PEDIP 5. CP RECITE 1 6. CI ENVIREG 7. CI RECHAR 1 8. CP POSEIDOM 9. CI STRIDE 10. CI REGEN 11. CI REGIS 1 12. CI INTERREG 1 13. CI TELEMATIQUE 14. CI PRISMA 15. CP POSEICAN 16. CP POSEIMA 17. CI RETEX 18. CI RECHAR 2 19. CI RESIDER 2 20. CI KONVER 2 21. CI INTERREG 2 22. CI URBAN 23. CI REGIS 2 24. IA TERRA C 25. IA ITT C 26. IA INNOVATION C 27. IA JOBS C 28. IA CULTURE C 29. IA UPP C 30. CI INTERREG 2 C 31. IA RECITE 2 32. IA EIRC C Fonte: CORDIS (http://dbs.cordis.lu/cordis-cgi/EI)

Uma dessas iniciativas, voltada diretamente para a inovao, buscava atuar, segundo seus propositores, sobre a demanda, organizando uma viso estratgica do que os atores necessitariam em

134 cada uma das regies para avanar na conformao de relaes mais sistmicas na rea. Partiam, vale ressaltar, de um reconhecimento das limitaes do apoio direcionado quase que exclusivamente infra-estrutura tecnolgica. No conjunto das Iniciativas e Aes apropriadas na base CORDIS como regionais, cabe destacar a Iniciativa Comunitria STRIDE e a Ao Inovadora Innovation C (RIS e RIS+), dedicadas integralmente ao tema da inovao nas regies. Iniciativas Comunitrias e Aes Inovadoras caminharam em paralelo s voltadas majoritariamente ao apoio infra-estrutura econmica em geral, dominantes na programao dos investimentos regionais. Porm, alm de terem seu espao ampliado em termos de recursos, essas aes demonstraram possuir importante efeito de arraste sobre os demais compartimentos da programao, alavancando avano simultneo do apoio inovao nas linhas tradicionais de ao. Em outras palavras, mais e mais recursos foram sendo carreados para esse apoio. Como se configurou o apoio s inovaes na parte mais expressiva e tradicional da Poltica Regional da UE, consubstanciada nos Marcos Comunitrios de Apoio e Programas Operacionais das regies Objetivo 1 e nos Documentos nicos de Programao das Regies Objetivo 2, alm de algumas poucas Iniciativas Comunitrias? Uma leitura das linhas de interveno contempladas nas principais medidas dos Programas e Iniciativas regionais da UE no perodo de programao 20002006 permite que se tenha uma viso disso (Tabela 5.1).8 Para a classificao das linhas atreladas ao apoio inovao utilizou-se a mesma viso abrangente antes mencionada, que inclui tudo o que se relaciona construo de um ambiente favorvel aos negcios. Consequentemente, ficou-se prximo ao conceito de desenvolvimento endgeno como referido na literatura recente, ou seja, ao suporte a infra-estruturas de diversos tipos vinculadas a atividades inovativas, intensificao da relaes de cooperao e de formao de redes, proviso de recursos para o estmulo ao surgimento de empresas de base tecnolgica, para alm das linhas que focam o apoio P&D e atividades correlatas mais prximas, cuja identidade ao conceito de inovao integral. O resultado, como esperado, atesta o grau de penetrao da idia de apoio inovao como esteio de parte significativa das iniciativas de desenvolvimento regional. Mesmo admitindo que possamos ter sido generosos na considerao destas iniciativas, a presena de linhas vinculadas problemtica da construo de ambientes favorveis inovao marcante.

Conforme base de dados existente no stio www.europa.eu.int na pgina da Diretoria Geral de Poltica Regional da UE - DG-REGIO, consultada em agosto de 2002.

135

Programas por tipo Recursos Recursos Obj. 1 Obj. 2 IC Totais da UE (Nm. de Programas) ( milhes) ( /hab) (% PIB) ( milhes) ( /hab) (% PIB) ustria 1 8 3.457,3 427,9 0,25 729,6 90,3 0,05 Blgica 1 2 1.698,3 166,3 0,10 389,7 38,2 0,02 Dinamarca 0,0 0,0 0,00 0 0,0 0,00 Alemanha 4 7 22.647,6 276,1 0,16 6.595,9 80,4 0,05 Grcia 9 7.696,6 731,6 0,94 3.127,1 297,3 0,38 Espanha 14 7 13.679,1 347,3 0,35 8.891,1 225,7 0,22 Frana 5 10 5.176,9 87,8 0,05 1.387,5 23,5 0,01 Irlanda 3 2.419,3 646,9 0,39 910,4 243,4 0,15 Itlia 2 7 8.935,3 155,1 0,12 3.112,5 54,0 0,04 Luxemburgo 0,0 0,0 0,00 0 0,0 0,00 Holanda 4 1.773,6 112,5 0,07 511 32,4 0,02 Portugal 6 7.389,9 740,5 0,98 4.035,6 404,4 0,53 Finlndia 1 601,9 116,6 0,07 87,9 17,0 0,01 Sucia 1 3 1.806,1 204,1 0,11 526,6 59,5 0,03 Reino Unido 4 7 5.295,2 89,2 0,06 2.263,3 38,1 0,02 TOTAL EUR 15 50 56 21 82.577,1 219,9 0,15 32.568,2 86,7 0,06 Fonte: (http://europa.eu.int/comm/regional_policy/country/prordn/index_en.cfm); consulta agosto 2002. Obs: 1) Programas tipo Objetivo 1 incluem os Transicionais, ou seja, contemplam as regies que j superaram a condio limite para integrar esse conjunto de regies (75% ou menos da renda mdia da UE) e esto em fase de desligamento; 2) As Iniciativas Comunitrias no esto discriminadas por pases para evitar dupla contagem. Alm disso, algumas estavam em processo de aprovao conforme registro na base, no apresentando valores naquela data. 3) A classificao das linhas de interveno como atinentes ao apoio s inovaes de responsabilidade do autor.

PAS

Tabela 5.1 Linhas de Interveno Associadas s Inovaes (conceito amplo) nos Programas e Iniciativas Comunitrias Regionais Tradicionais (DG Regio) 2000/2006

No conjunto da UE, esse apoio abrangente inovao, de cerca de Regional, de aproximadamente

32,5 bilhes

responderia, na programao 2000-2006, por mais de 15% dos recursos totais consagrados Poltica 213,0 bilhes nos sete anos compreendidos naquele perodo. Segundo estimativas da prpria Comisso, os recursos destinados Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico, Inovao e Telecomunicaes teriam respondido por cerca de 5,8% dos aportes dos Fundos Estruturais entre 1989 e 1993 e por 5% dos aportes do perodo de programao de 19941999, no caso das regies tipo Objetivos 1, e mais de 15%, no caso das regies tipo objetivo 2 (European Parliament, 2000).9 O montante aplicado diretamente pela UE teria, ainda, a capacidade de alavancar recursos privados e de outras instncias pblicas de cerca de 1,5 vezes o valor daquele aporte da Unio, conformando um volume nada desprezvel de recursos dedicados inovao e, mais genericamente,

Essas estimativas parecem consistentes com as realizadas por R. Martin (1999, p.134) para o perodo 1989/1993, reiterando uma trajetria de evoluo positiva nos anos mais recentes.

136 ao ambiente de negcios. Os recursos direcionados para o apoio inovao na Grcia na programao 2000-2006 compreendiam 12,6% do total destinado ao pas pelos Fundos Estruturais, Fundo de Coeso e Iniciativas Comunitrias. No caso de Portugal, esses mesmos recursos representavam 17,5%, e no da Irlanda, 22,9%. Nas regies tipo Objetivo 1 da Espanha e da Itlia, respectivamente, 13,2% e 6,2% do total destinado a estas regies. Naturalmente, a programao de cada pas podia deixar mais ou menos clara a poro de aes dedicadas inovao, conforme a estrutura da programao. No caso italiano, por exemplo, a opo adotada mais escondia que revelava acerca dos gastos com inovao, pois a programao de vrias regies adotava uma nomenclatura nica para as regies, insinuando apoio a iniciativas restritas ao mbito da pesquisa . Aes mais atreladas ao ambiente de negcios no ficavam assim explicitadas, embora fosse possvel intuir sua presena nas entrelinhas da programao. Para efeito de comparao, dados apresentados por Landabaso (1994, p.281) davam conta de que a proporo dos dispndios em itens relacionados apenas com a inovao e a P&D nas regies tipo Objetivo 1 alcanavam 7,8% em Portugal, 4,5% na Itlia, 3,9% na Irlanda, 1,3% na Espanha e 0,7% na Grcia, no perodo de Programao entre 1989 e 1993.10 Quando se consideravam os demais recursos aportes privados e das instncias nacionais as diferenas entre os pases tendiam a se reduzir, Itlia, Portugal e Irlanda situando-se em nveis prximos de 3% de gastos em inovao e P&D no total, a Espanha permanecendo pouco acima de 1% e apenas a Grcia, quela altura, situando-se em patamar inferior, por volta de 0,5%. Quase na mesma base apoio concedido apenas para as regies tipo Objetivo 1, incluindo os dispndios dos Estados-membros - e para o mesmo perodo 1989-1993, Martin (1999, p.135) estimou esta proporo em cerca de 5,5% para Portugal, 4,9% na Itlia, aproximadamente 4,0% na Irlanda, cerca de 2,0% na Espanha e 1,9% para a Grcia, dessa vez considerando os dispndios do Programa STRIDE. Em que pesem diferenas metodolgicas destes levantamentos e a natureza distinta dos procedimentos adotados, em ambos os pontos do tempo, pode-se reafirmar que houve inequivocamente uma evoluo positiva destes gastos na UE, desde pelo menos a segunda metade

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Cabe lembrar que as regies Objetivo 1 cobriam todo o territrio de Portugal, Grcia e Irlanda, parte significativa da Espanha e uma frao menor da Itlia Os dados compilavam informaes e estimativas dos dispndios compreendidos nos principais programas de cada pas deixando de fora os resultados do Programa STRIDE. No caso de Portugal, a estimativa era generosa, porquanto baseada nos dois vultosos programas nacionais dedicados rea, o Programa CINCIA e o PEDIP. Nos casos de Grcia e Irlanda, o prprio autor admitia a existncia de certo grau de subestimao.

137 dos anos 80. Alm disso, o fato de que os dispndios alcanaram expresso mais ntida no conjunto da programao apenas reafirma a importncia que passou a lhes ser atribuda. Os montantes aplicados pela UE na programao 2000-2006 nestas linhas de apoio inovao eram mais elevados, em termos absolutos, na Espanha ( 8,9 bilhes), Alemanha ( 6,6 bilhes), Portugal ( 4,0 bilhes), Grcia ( 3,1 bilhes) e Itlia ( 3,1 bilhes). Porm, em proporo aos respectivos produtos destacavam-se, pela ordem, Portugal (0,53%), Grcia (0,38%), Espanha (0,22%) e Irlanda (0,15%), ou seja, novamente os quatro pases da coeso. Apenas no caso destes pases os aportes voltados inovao superavam 0,1% do PIB. Os recursos totais alcanavam quase 1,0 % do PIB em Portugal e na Grcia e algo prximo a 0,4% na Irlanda e na Espanha. Se, na mdia, cada cidado europeu convivia com 86,00 dedicados s atividade de inovao, em pases como Portugal ( 404,00) ou Grcia ( 297,0) os cidados recebiam fraes mais elevadas da UE. As linhas de apoio apresentavam, no entanto, nuanas nada desprezveis conforme a programao prevista para cada pas. A descrio apontava para uma programao relacionada quase que integralmente aos negcios nos pases mais ao norte do continente, contrastando com uma tendncia com preocupaes aparentemente mais cientficas e menos prximas ao setor produtivo no caso dos pases mediterrneos. Em todos os pases a oferta de mecanismos de apoio aos empreendimentos produtivos com o esprito do apoio inovao tem sido marcante. Mas as agendas mais complexas e densas na perspectiva das aes de suporte s inovaes, refletidas naquelas linhas de interveno, correlacionavam-se a olhos vistos com o nvel de desenvolvimento e a densidade scio-econmica das regies. Nessa mesma direo, a natureza bsica das programaes regionais, conforme fossem regies Objetivo 1 mais polpudas do ponto vista dos recursos - ou Objetivo 2, ou ainda alvos de Iniciativas Comunitrias, tambm espelhava o nvel de desenvolvimento e capacitao tecnolgica dos pases. Pases de grande densidade tcnica e peso na produo sistemtica de conhecimentos apresentavam aderncia mais fcil aos vrios mecanismos de apoio pesquisa e desenvolvimento tecnolgico e construo de ambientes favorveis inovao. Isso, naturalmente, terminava por se refletir nos montantes de recursos mobilizados pelas linhas apropriveis s inovaes, mais explcitos, no geral, no caso destes pases. Em outras palavras, tanto no que respeita P&D como nas atividades mais genricas e abrangentes incidentes sobre o ambiente produtivo, a agenda dos pases mais desenvolvidos parecia melhor organizada e mas objetiva na exposio de suas finalidades.

138 Discorrendo sobre o apoio recente dos Fundos Estruturais e seu significado para as regies, desenvolvidas e em desenvolvimento , Cooke e Morgan (1998, p.4) assinalavam na introduo de seu livro: Uma vez que nosso foco incide sobre regies, lidamos menos com os itens macroeconmicos e mais com os microeconmicos que afetam essas regies (a saber, Baden-Wrttenberg, Emilia-Romagna, Gales e Pas Basco, objetos de estudo dos autores ACFG). Temos relativamente pouco a dizer sobre as polticas da Unio Europia em geral porque, nas regies consideradas, as transferncias dos Fundos Estruturais so negligenciveis e, quanto aos financiamentos dos Programas-Quadro de cincia e tecnologia, estes tm menor importncia que as demais fontes na Alemanha, alm de serem escassamente acessados na Itlia por firmas que no as grandes, nenhuma das quais possuindo laboratrios significativos na Emilia-Romagna. Os Fundos Estruturais tm sido importantes em Gales e no Pas Basco, mas os recursos foram investidos principalmente em tradicional infra-estrutura de transportes at h bem pouco. S muito recentemente, com a crescente nfase na inovao nos Programas dos Fundos Estruturais e a crescente compreenso acerca da importncia dos financiamentos dos Programas-Quadro para a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico, que nossas regies menos desenvolvidas (Gales e Pas Basco - sic! ACFG) comearam a se estruturar e acessar oportunidades menos prosaicas de financiamento . 5.3. Evoluo dos principais programas voltados inovao na Poltica Regional Da lista de Programas arrolados na tabela 5.1, a Iniciativa Comunitria STRIDE - Science and Technology for Regional Innovation and Development in Europe -, deslanchada no perodo 1989-1993, e as Aes Inovadoras INNOVATION C RIS (Regional Innovation Strategies) - e ITT C RITTS (Regional Innovation and Technology Transfer Strategies), implementadas a partir de 1994 e voltadas respectivamente para a formulao de estratgias de inovao e de transferncia de tecnologia nas regies (RIS e RITTS), foram as que representaram o ncleo das aes de apoio s inovaes nas regies nos ltimos trs perodos de programao, refletindo a evoluo da Poltica Regional na rea.
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Como veremos frente, estas so iniciativas de natureza bem distinta, que

refletem a maneira pela qual as idias mais importantes sobre aquele tipo de apoio foram avanando e se transformando no perodo. O Programa STRIDE foi o pioneiro na estruturao de uma estratgia de apoio s inovaes com vistas ao desenvolvimento das regies europias, especialmente das mais atrasadas. Existiram outras iniciativas precursoras, particularmente includas em programas de pesquisa e

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Esta interpretao foi diretamente confirmada por nossos interlocutores nas entrevistas que realizamos em Bruxelas, na Diretoria Geral de Poltica Regional.

139 desenvolvimento tecnolgico, mas eram voltadas para certos temas emergentes especifcos que tiveram que lidar, de alguma maneira, com as regies. Inegavelmente, porm, o primeiro conjunto de aes articuladas para interveno nas regies foi o Programa STRIDE. A preparao do Programa demandou uma reflexo ampla a respeito do alcance e natureza deste tipo de iniciativas, ento pouco usuais (Landabaso 1994 e 1997). Os estudos preliminares para estruturao do Programa terminaram por sugerir uma concepo do objeto a ser trabalhado que apropriava, em grande medida, a definio clssica de pesquisa e desenvolvimento e atividades correlatas presente no Manual Frascati da OCDE (1978). Dessa maneira, a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico, objetos centrais do Programa, compreendiam as atividades de pesquisa bsica orientada, pesquisa aplicada, desenvolvimento e transferncia de tecnologia, o que pode ser observado, com ntida clareza, na leitura dos projetos integrantes da base de dados que contempla aqueles financiados ao longo de toda a vigncia do Programa (CEC 1994). A viso ampla do escopo das reas de interveno do Programa, no entendimento de seus mentores, era necessria para relacionar a cincia e a tecnologia com o desenvolvimento regional dado que, mesmo que a gerao de tecnologia sob a forma de P&D seja importante, tambm se deve prestar ateno ao aprendizado, assimilao e refinanciamento das tecnologias existentes (Goddard apud Landabaso 1994). Como acrescenta Landabaso (1994), essa viso espelhava a ausncia de um modelo terico robusto que permitisse integrar as diversas relaes entre essas atividades e o desenvolvimento em si. Dessa forma, considerando-se a aceitao implcita do modelo linear de inovao, torna-se fcil compreender o porque da disperso das aes e a natureza desigual das estratgias de programao adotadas por cada pas, a refletir posies tambm diversas perante o espectro de possibilidades de interveno. Como normal em muitas experincias infantes, o STRIDE contou com recursos relativamente modestos, que alcanaram cerca 1,1 bilho (valores em paridade do poder de 576,0 milhes de aportes da compra, a preos de 1999) nos cinco anos de existncia, dos quais Estados-membros alcanavam de

UE, na maior parte provenientes do FEDER (Tabela 5.2). Os gastos de responsabilidade dos 397,0 milhes e o setor privado contribuiria diretamente com cerca 130,0 milhes, porm com participaes relativas variadas, conforme cada pas. Com algumas excees tpicas, a proporo dos investimentos privados constitui um indicador do poder de atrao do setor produtivo e, por extenso, da natureza das aes contempladas no Programa. Em Portugal, de maneira sintomtica, os aportes privados inexistiram, e

140 na Espanha alcanaram parcos 3,7% dos dispndios totais. Na Grcia, surpreendentemente, representaram 19,5% do todo, insinuando uma possvel ruptura da lgica dominante dessas operaes; algo difcil de acreditar e que suscita o levantamento de outras hipteses adicionais. Landabaso (1994, p. 362) atribuiu o resultado otimista grego ao fato de que se utilizou do mecanismo de editais para convocao de propostas, suscitando saudvel concorrncia que teria elevado a qualidade mdia dos projetos. Isso teria tambm se refletido na promissora formao de parcerias e, assim, na generosa inteno de participao do setor privado. O fato caracterizaria um dos efeitos positivos atribudos ao Programa, o efeito alavanca . Tabela 5.2 UE Programa STRIDE Nmero de projetos e Valor Total e Mdio Aprovado das Aplicaes 1991-1993 (milhes de Euros PPP a preos de 1999)

Nmero Aplicaes / Dispndios Valor Mdio Projetos UE Estados S. Privado Total Por Projeto (unidades) (euros milhes PPP de 1999) Espanha 140 190,91 158,16 13,78 362,75 2,59 Itlia 17 98,19 94,62 14,63 207,44 12,20 Grcia 70 109,02 35,43 35,04 179,49 2,56 Portugal 420 89,61 37,81 0,00 127,42 0,30 Reino Unido 58 29,80 20,29 52,42 102,51 1,77 Frana 107 27,88 29,31 3,56 60,75 0,57 Irlanda 65 15,69 5,15 0,24 21,08 0,32 Blgica 16 4,14 4,33 3,66 12,13 0,76 Alemanha 8 3,59 6,47 0,17 10,23 1,28 Holanda 26 3,92 3,10 2,65 9,67 0,37 Luxemburgo 4 2,00 0,95 1,89 4,83 1,21 Dinamarca 8 1,67 1,37 1,67 4,72 0,59 TOTAL 939 576,41 396,99 129,71 1.103,11 1,17 Fonte: Landabaso (1994) e CEC (1994). Obs: Valores originais em milhes de Ecus de 1991 atualizados segundo inflatores de EUROSTAT (2001). Pases

No Reino Unido, extremo oposto deste conjunto de pases, os dispndios privados compreenderam mais de 50% dos gastos totais previstos. De outro ngulo, pode-se afirmar que, em termos gerais, o setor privado mostrou-se mais importante nos projetos voltados para as regies tipo objetivo 2, enquanto os aportes da UE preponderaram nas regies tipo objetivo 1. O caso portugus demonstra as mencionadas diferenas de natureza dos projetos. O nmero elevado e o baixo valor mdio dos projetos em Portugal refletia uma opo por contemplar extensivamente projetos de natureza acadmica. No geral, eram investigaes com alguma aplicao potencial, mas sem perspectiva imediata de gerarem impacto econmico significativo. Porm, na verdade, cerca de 63% dos dispndios totais do Programa em Portugal estavam direcionados para a

141 montagem de duas grandes infra-estruturas na regio de Lisboa e Vale do Tejo: segundo o Diretrio de Projetos do STRIDE (CEC 1994), o Parque de Cincia e Tecnologia do Tejo, ao qual se destinaram 44,8 milhes - em PPP a preos de 1999 - e uma Agncia de Inovao, para a qual se 35,8 milhes, aos mesmo preos. Desconsiderados estes dois projetos, o 60,0 mil (0,06 milhes na unidade de valor da tabela 5.2). previam desembolsos de

valor mdio cairia para cerca de

Como proporo dos respectivos PIB (Grfico 5.1), os aportes do Programa segundo as fontes reiteravam, no essencial, o esforo da UE de contemplar de maneira mais generosa os pases da coeso, Portugal, Grcia, Irlanda e Espanha. Destoava Luxemburgo que, para alm do argumento de sua dimenso populacional reduzida, apresentava expressivas colaboraes do prprio governo nacional e, principalmente, do setor privado. A Itlia ocupava um segundo patamar de gastos, a partir do qual se podia identificar um terceiro grupo constitudo pelos demais pases participantes, capitaneados pelo Reino Unido.12 Grfico 5.1

UE Programa STRIDE
Composio das Fontes em relao ao PIB 0,100 Percentagem do PIB (%) 0,090 0,080 0,070 0,060 0,050 0,040 0,030 0,020 0,010 0,000 Esp Ita Gre Por RUn Fra Irl Pases Aportes UE/PIB Inv. Privados/PIB Disp. Estados/PIB Bel Ale Hol Lux Din Total

Fonte: Landabaso (1994) e CEC (1994)

Um outro resultado interessante emerge da anlise das informaes contidas no Diretrio de

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Blgica e Luxemburgo apresentavam nmero reduzido de propostas, sendo todas a princpio lideradas pelos respectivos governos (CEC 1994).

142 Projetos: a intensidade com que empresas, associaes empresariais ou entidades assemelhadas estavam frente dos projetos, sem levar em conta o valor de cada um deles. Mesmo que no reflita a qualidade desta participao, tal proporo pode ajudar a formar um juzo sobre os atores envolvidos na proposio e conduo dos projetos. Segundo a base de dados (CEC 1994), na Alemanha, Itlia e Holanda mais de 60% dos projetos eram capitaneados por entidades empresariais. Na Frana, Espanha e Reino Unido, nessa ordem, a frao estava em torno de 50%. Na Dinamarca e Irlanda, situava-se na casa dos 30%. Finalmente, na Grcia e em Portugal, ficava-se entre 25 e 30% dos projetos. Estes resultados emprestavam ainda maior nfase s diferenas entre os pases no que tange capacitao tecnolgica e, especialmente, relao que mantm com a gerao e apropriao scio-econmica de conhecimentos. Parte da crtica interna ao Programa STRIDE emergiu da idia de que as aes passavam ao largo daquilo que era essencial atacar para o sucesso das iniciativas, em particular nas regies menos desenvolvidas. Ora, a debilidade do tecido empresarial nestas regies dificultava o delineamento de aes que tivessem esse segmento social como foco, mas tambm denunciava a pouca densidade das relaes mantidas por este com a base tcnico-cientfica. Em muitas regies, esta permanecia divorciada das questes que presidiam a dinmica do setor produtivo. Nestes termos, procurava-se avanar para um tipo de interveno que olhasse com maior preciso para as empresas e respectivas demandas inovativas, deixando outros problemas de reproduo das estruturas e prticas relacionadas inovao para outras esferas da poltica, quando no fossem objeto direto de ateno das agendas de desenvolvimento daquele segmento social. Cabe considerar, por fim, que aes do STRIDE dedicadas constituio de infra-estrutura tecnolgica nas regies mais dbeis, passaram a ser assumidas pelos planos e programas normais da Poltica Regional no perodo de programao subsequente - 1994-1999. Isto explica porque o Programa, de importncia reconhecida, tenha sido descontinuado. Pois, apesar de suas dificuldades em transpor as barreiras especficas impostas pela realidade concreta das atividades inovativas nas regies, no era mais necessrio como elemento de demonstrao. A concepo bsica da interveno na rea caminhou para outro foco, mais malevel e compatvel com o alcance e a natureza abrangente das aes que se pretendiam executar: a definio de estratgias. Tratava-se de orientar as aes principais da Poltica Regional e no mais apenas de experimentar aes subsidirias ou complementares. Em outras palavras, as aes dedicadas s inovaes assumiram lugar central definitivo na agenda, com sua lgica impondo-se, ora mais direta

143 ora mais indiretamente, por sobre todas as aes programadas. 13 No por outra razo, com as Aes Inovadoras RIS (Regional Innovation Strategies) e RITTS (Regional Innovation and Technology Transfer Initiatives), mais importante que definir concretamente o leque de aes a financiar, foi difundir e inocular nos agentes do desenvolvimento regional uma compreenso abrangente do fenmeno das inovaes, que os permitissem extrair resultados mais efetivos do apoio Comunitrio. Promoveu-se uma inverso da abordagem do problema, com a estratgia viabilizando condies para que se explicitassem as demandas efetivas por inovao e as necessidades de tecnologia das empresas nas regies, de forma convergente com recomendaes que emergiam da literatura sobre a questo. O que faltava para um melhor desempenho das empresas nas regies menos desenvolvidas? A correta compreenso da necessidade das firmas e o apoio para a construo dos nexos mnimos que deveriam estruturar a teia de relaes reclamadas para o adensamento das aes voltadas inovao, sustentariam os formuladores do RIS/RITTS. As deficincias da poltica estavam mais do lado da demanda , asseveravam eles, e no no da oferta de condies e recursos.14 Essas condies precisavam ser forjadas no interior das regies e no fornecidas e montadas exclusivamente desde fora, por agentes exgenos. Mesmo que parte das relaes estabelecidas se desse com o ambiente externo, era preciso traduzir e interpretar essas aquisies para ento repasslas s firmas. Para isso, muitas vezes, requeriam-se instituies especficas. claro que haviam deficincias de infra-estruturas de diversos tipos e falta de qualidade dos recursos humanos e materiais. Mas as demandas reais do setor produtivo por inovaes ou no se expressavam a contento ou praticamente inexistiam e, assim, falhavam os instrumentos de apoio, que acabavam sendo muitas vezes orientados para responder aos interesses de outros segmentos portanto, outras demandas ou simplesmente para tentar criar estruturas institucionais de suporte a atividades inovativas que no ganhavam densidade e atrelamento real ao tecido scio-econmico

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Movimento correspondente pode ser observado na passagem do perodo de programao 1994-1999 para o de 20002006, quando se delineou um concepo estratgica abrangente a partir do Comunicado Em direo a uma rea Europia de Pesquisa (CEC 2000i), desdobrando mandato concedido pela viso acordada na Cpula de Lisboa, no ano de 2000. A estratgia dessa vez transcendia os escaninhos da Poltica Regional e determinou a elaborao de um entendimento prprio desta unidade sobre aquela orientao, contido no Comunicado A Dimenso Regional da rea Europia de Pesquisa (CEC 2001b). Cabe advertir o leitor para o sentido muito especfico da expresso polticas voltadas para a demanda , pois a expresso provoca certa confuso com o tradicional uso keynesiano. Rigorosamente, as polticas mobilizadas pelo RIS no so propriamente de demanda, porquanto no compreendem a dotao de recursos para que agentes ampliem o exerccio de seu poder de compra nos mercados.

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144 correspondente. Exemplo disso eram as iniciativas de apoio pesquisa bsica, de cunho acadmico e quase sempre sem vnculos quaisquer com a base produtiva, cuja demanda regional, mesmo em regies atrasadas, mostrava-se muitas vezes vigorosa. O atendimento a essas outras demandas era importante sob a perspectiva de outros objetivos, mas incapaz de possibilitar a superao das deficincias inovativas estruturais das regies mais frgeis. As Aes Inovadoras RIS e RITTS que sucederam os esforos compreendidos pela Iniciativa STRIDE, respondiam exatamente a esse tipo de preocupaes.15 Mais que programas, compreendiam instrumentos de planejamento, estando por detrs delas a concepo de estruturao de iniciativas de apoio inovao organizadas desde a base social das regies, formuladas de maneira participativa e atinentes a princpios de coordenao e de programao. Partindo da idia de que a inovao, elemento-chave da poltica regional, resultado de um processo de aprendizado coletivo e interativo, o RIS envolve a formulao e desenvolvimento inicial de estratgias regionais de adensamento das atividades de inovao. Trata-se de uma espcie de metodologia de planejamento estratgico aplicada ao problema do deslanche das inovaes como esteio bsico do desenvolvimento regional.16 Cada operao RIS no perodo de 1996 a 1999 envolvia um financiamento mdio de cerca de 400 milhes de ECU, (corespondentes, no perodo atual de 2000 a 2006, a cerca de 500,0 milhes), num oramento global limitado a 0,5% do total do FEDER, como antes mencionado. Segundo Landabaso e Oughton (1997), o RIS buscava: a) promover uma nova abordagem participativa para a formulao de polticas, com uma viso particular de aprimorar as redes de relaes formais e informais por entre atores-chave em uma economia regional; b) desenvolver instrumentos de poltica e mecanismos para a promoo das inovaes desenhados especialmente para as necessidades das pequenas e mdias empresas (outras que no apenas de inovao tecnolgica), mais do que para o desenvolvimento de uma infra-estrutura regional de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico; c) reconhecer que no contexto da subsidiaridade, o nvel regional o mais apropriado para o desenvolvimento e proviso de servios para as empresas com o intuito de aumentar o nvel de competitividade da regio dentro da economia global.
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Rigorosamente, deveramos incluir no mesmo plano as avaliaes externas compreendidas nos RTP (Regional Technology Plans), mas estes so como que etapa precursora do prprio RIS, que operaram durante o perodo 19941996. O RITTS j existia nesta poca, tendo comeado a operar em 1994. A estratgia rea Europia de Pesquisa , endossada no Encontro de Lisboa, pode ser compreendida como um novo passo da mesma direo da viso que buscou valorizar a definio de estratgias de interveno sobre o problema, reiterando a concluso de que, no essencial, a postura de favorecer mecanismos atinentes ao apoio s inovaes j teriam passado ao ncleo do cardpio principal de iniciativas da Poltica Regional.

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145 O mandato do RIS, em suma, baseava-se numa determinada percepo do fenmeno da inovao, vinculado perspectiva das empresas especialmente pequenas e mdias e atento formao de redes e outros elementos intangveis como mecanismos essenciais para obteno das respostas julgadas adequadas ao problema. Como suporte ao desenvolvimento das estratgias, as Aes RIS/RITTS patrocinaram a institucionalizao da Rede de Regies Inovadoras da Europa (IRE - Innovating Regions in Europe Network), estruturada em 1994, e da base de dados RINNO um stio de acesso pblico na internet - para socializao do que est sendo feito nas regies com relao inovao, ambas com estatuto privado. Essa proviso de mecanismos de articulao, de interconexo com outras empresas e de acesso aos servios produtivos (leia-se, servios de interesse das empresas), publicamente financiados, ainda que com contrapartidas privadas, constituam a forma essencial de apoio pretendida. As razes estavam nas falhas de mercado , nos custos diferenciais de transaes para empresas localizadas em economias atrasadas. Seria essa a fundamentao econmica primria da interveno. Os dados antes apresentados sobre o componente relacionado inovao na programao dos Fundos Estruturais corroboram a idia de que os efeitos de demonstrao (de benchmarking, como se diz atualmente) alcanavam certa prevalncia, uma vez j sedimentado o entendimento de que o apoio s inovaes sob o enfoque do setor produtivo era crucial para o desenvolvimento regional. Este ponto era objetivamente mencionado em Documento sobre o Programa (CEC s/d), que afirmava que (...) uma tarefa crucial para cada projeto RIS era a de estabelecer vnculos com o Comit de Monitoramento dos Fundos Estruturais correspondentes, de forma a assegurar que os achados, estratgias, planos de ao e projetos especficos fossem integrados no ciclo de programao das intervenes do FEDER e do FSE (Fundo Social Europeu). Na entrevista realizada junto Diretoria Geral de Poltica Regional da Comisso Europia, em que discutimos o apoio inovao no Sul da Itlia, ficou diretamente comprovada essa relao. De fato, a elaborao do Quadro Comunitrio de Apoio para as Regies tipo Objetivo 1 italianas adotou, de maneira praticamente integral, as recomendaes expressas pelas estratgias RIS existentes naquelas regies. Segundo nossos interlocutores, haveria uma crescente articulao e presena dos projetos RIS no Marco Comunitrio de Apoio do Mezzogiorno italiano. Em que consistia um projeto RIS tpico? Segundo o Guia de Operaes do Programa (CEC, 1999c), cada regio deveria construir sua prpria estratgia inovativa RIS segundo suas necessidades, a partir das consultorias adequadas conforme o caso - e com a ajuda dos exemplos

146 das outras regies. A iniciativa inicial de um sujeito, grupo ou instituio da regio levaria montagem de um comit gestor do projeto - pequeno, preferencialmente. Este movimentaria o processo, que reclamava uma liderana com reconhecida legitimidade regional. Nesta etapa inicial, passo importante tambm seria a formulao, o mais precisa possvel, dos objetivos do projeto. As etapas bsicas de formulao de uma estratgia RIS contemplavam: 1) a construo do consenso regional; 2) as principais tendncias tecnolgicas e industriais que afetam a regio; 3) a compreenso das potencialidades e fraquezas das firmas regionais, com explicitao da demanda por servios de inovao; 4) diagnstico da oferta e capacidade local de inovao regional; e 5) definio de um quadro estratgico implementao do plano de ao e estabelecimento de um sistema de monitoramento e avaliao (Landabaso e Youds 1999). De maneira simplificada envolviam, portanto, a articulao do entendimento regional, com manifestao dos respectivos interesses e desejos; o diagnstico do problema das inovaes na regio e no ambiente de contorno (setorial, nacional, global etc.), a definio das prioridades estratgicas, a composio do funding necessrio e o processo de avaliao e acompanhamento. Para cada uma destas etapas o Guia sugeria mtodos alternativos de abordagem. Por exemplo, para o diagnstico do problema e das necessidades inovativas regionais se poderia lanar mo de auditorias tecnolgicas, anlise de tendncias setoriais, levantamentos de informaes secundrias, entrevistas diretas ou por telefone com empresrios, enquetes postais ou via e-mail etc. O foco principal, naturalmente, recaa sobre o levantamento da questo tercnolgica em si: o estadodas-artes, as firmas com efetiva capacidade inovadora, as caractersticas-chave das firmas regionais, as instituies da base tcnico-cientfica de apoio etc. O RIS apresentava resultados difusos, bem ao estilo de um laboratrio de interveno, cujo produto principal era o de promover um exerccio intelectual de planejamento de polticas (CEC s/d). Um exerccio que dependia e depende do manifesto interesse das foras sociais regionais interessadas em despender tempo arquitetando estratgias. O impacto dos projetos RIS, em consequncia, no constitua algo simples de medir, posto que sua finalidade principal era mobilizar foras sociais locais ou regionais em torno de um programa de desenvolvimento. Alm disso, nem sempre o resultado efetivo alcanado mostrou-se de fato vantajoso. Em certos casos, como era de se esperar, ocorreram situaes em que simplesmente no se logrou obter o consenso necessrio para a implementao das estratgias, ou por ausncia de liderana, ou por incapacidade de integrar ao processo grupo social decisivo para a execuo das estratgias, ou por

147 promover diagnstico falho dos elementos inovativos essenciais do desenvolvimento regional, ou mesmo outras e vrias dessas combinadas. Um exemplo de projeto RIS que no avanou foi o da regio Centro de Portugal. Segundo informaes colhidas junto Comisso de Coordenao - a agncia de desenvolvimento - da Regio, o processo no logrou alcanar o consenso mnimo requerido para a aprovao de uma estratgia inovativa essencialmente pela dificuldade de se compartilhar uma viso convergente das prioridades regionais. Na oportunidade que tivemos de acompanhar uma reunio plenria de planejamento das aes de inovao da Regio Centro portuguesa, em Coimbra, ocorrida em julho de 2002, ficou clara a ausncia quase total de representantes do setor produtivo e a participao majoritria de representantes de instituies pblicas de pesquisa e universidades. O resultado num Programa RIS, portanto, era conseqncia direta da qualidade do processo, os impactos derivando do maior engajamento social alcanado. Neste aspecto, ele se afastava do eixo de promoo de investimentos em infra-estrutura econmica ou mesmo do financiamento tradicional P&D, cujo resultado podia ser aferido a partir do produto direto da ao apoiada, na grande maioria das situaes. No caso do RIS, a relao entre processo e resultado mostrava-se bem mais distante e complexa, consistente com a natureza intangvel do produto imediato resultante. Em outras palavras, a aferio de resultados efetivos ou recaa sobre a capacidade de cada experincia de mobilizar amplos segmentos sociais e acordar estratgias mais ousadas (inovadoras) de ataque aos problemas inovativos concretos da regio, um resultado processual, ou s poderia ser medida pelo desempenho scio-econmico mais abrangente da regio, quase nunca perfeitamente associvel ao prprio RIS correspondente. Diante dessa dificuldade tcnica, as anlises disponveis do RIS tendiam a se limitar a estes resultados de processo, realando o que representam para 1) a formulao de novos insumos para os processos de implementao e programao dos Fundos Estruturais e Aes Nacionais em termos de esquemas de promoo da inovao; 2) a implementao de novos projetos de inovao; e 3) a criao de novas parcerias regionais para o desenvolvimento, relacionando os casos especficos exemplares para cada ponto destes (Landabaso e Youds 1999). A experincia RITTS, por outro lado, apresentava aspectos diferentes. O RITTS objetivava (...) ajudar os formuladores de poltica e organizaes de desenvolvimento regional a ter acesso a estruturas de suporte transferncia de tecnologia nas suas regies e desenvolver estratgias e implementar aes para melhorar a qualidade dos nexos entre os servios apoiados por agncias de

148 financiamento regionais e as necessidades das firmas nessas regies, especialmente no caso das pequenas e mdias empresas (CEC, 2001e). Os projetos financiados pelo RITTS previam, basicamente, a possibilidade de que as regies contassem com o apoio de consultores e especialistas internacionais de alto nvel dentro de um time relacionado pela prpria UE, alm de estruturar uma rede europia para a proviso de informaes, facilitar contatos pessoais e organizar conferncias e workshops, bem como coletar e difundir experincias prticas. Aderente tambm ao princpio de que seriam aes orientadas pela demanda (demand led), de formulao e implementao participativa e estritamente voltado para as PMEs, o RITTS em tudo se assemelhava ao RIS. Diferenciava-os apenas a extenso do mandato e a natureza das regies apoiadas. Havia, de fato, uma espcie de diviso de trabalho entre esses programas. Os projetos RIS eram limitados pelo mandato estrito da Poltica Regional, contemplando regies afinadas com seus objetivos. Os projetos RITTS, suportando iniciativas nas demais regies, complementavam os esforos do RIS. Na prtica, as Aes Inovadoras RITTS como projetos participativos de estruturao de aes de transferncia de tecnologia constituam como que uma vertente, de escopo mais limitado, das iniciativas compreendidas pelas Aes Inovadoras RIS. O apoio inovao na Poltica regional da UE conquistou assim a amplitude, a leveza e o desacoplamento necessrios para manter o exerccio continuado de seu papel mesmo nos momentos em que a mudana tcnica no era requerida com maior intensidade, dado o imperativo de se evitar o sucateamento de mquinas e equipamentos recm produzidos e, consequentemente, a desvalorizao de capitais sobretudo de maior monta e horizonte de realizao - recm postos em movimento na acumulao produtiva.

149

Captulo 6. As Regies na Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico da UE

6.1. As desigualdades nas bases tcnico-cientficas regionais da UE No Captulo 3 foi possvel formar uma idia sobre o quadro bsico das desigualdades scioeconmicas regionais europias, bem mais reduzidas que as observadas no Brasil (Galvo 2003). No contexto das atividades e infra-estruturas que importam para o desenvolvimento tcnico-cientfico ou inovativo, as desigualdades regionais normalmente se agudizam. Na viso que privilegia a capacidade de inovao - em especial de base tecnolgica - como pea-chave na gerao de transformaes, a gravidade do quadro dos desnveis regionais compromete mais do que se imagina o desenvolvimento das regies, diluindo o efeito dos esforos realizados. Essa fragilidade implica em maiores vazamentos de renda, que reduzem o efeito multiplicador dos investimentos e diminuem as chances de uma superao da condio de subdesenvolvimento absoluto ou relativo. As desigualdades tcnico-cientficas se diferenciam conforme as variveis selecionadas para express-las, matizando as regies em suas limitaes e possibilidades de avano numa trilha virtuosa de desenvolvimento. H regies, por exemplo, que possuem uma base tcnico-cientfica de porte, mas atrofiada na competncia especificamente tecno-produtiva e hipertrofiada nas suas estruturas acadmicas. Outras apresentam elevado grau de especializao em determinadas atividades, mas pouca capacidade de responder s demandas gerais do setor produtivo regional. Outras ainda, concentram capacidades inovativas invejveis, que permitem agregar efeitos sinrgicos sobre toda a estrutura produtiva e assim exercer atrao sobre setores e atividades de maior contedo tcnico-cientfico. Outras, por fim, carecem de condies mnimas para desenvolver atividades inovativas. Na prtica, deve-se sempre ter em mente que as competncias tcnico-cientficas apresentam maior tendncia concentrao geogrfica1 que as competncias produtivas, dados os altos custos de sua formao e manuteno e os elevados requerimentos de qualidade. Centros de P&D concentrados espacialmente podem prover, dentro de certos limites, apoio a estruturas produtivas

Por uma srie de motivos como, por exemplo, a necessidade de contatos pessoais para troca de informaes no codificveis e de interaes freqentes entre pesquisadores de equipes multidisciplinares.

150 dispersas a eles articulados, como acontece, por exemplo, nos casos de prestao de vrios tipos de servios especializados, como os de assistncia e consultoria tcnica ou de metrologia, necessrios satisfao de normas e regulamentos tcnicos. Porque as desigualdades de capacitao tcnico-cientficas so importantes para efeito de nossa anlise da poltica de desenvolvimento regional na UE? Porque esto na raiz e constituem os alvos preferenciais das iniciativas de interveno que se organizam, mesmo quando as aes concretas no se relacionam diretamente com questes da agenda cientfica e tecnolgica. Como vimos no captulo anterior, as iniciativas da Poltica Regional da UE recaem, em grande medida, sobre os elementos de base necessrios satisfao de objetivos relacionados inovao, como a formao de uma conscincia empresarial favorvel ao desenvolvimento dessas atividades, a melhoria das conexes entre atividades mercantis que constituem o meio no qual relaes de cooperao e troca de informaes se processam, as operaes de treinamento e retreinamento da mo-de-obra que ajustam a fora de trabalho s novas realidades dos processos de produo e organizao empresarial e assim por diante. Para vrias regies, a perspectiva de atuar em cima das virtudes inovativas do setor produtivo ainda mais uma hiptese virtual a ser materializada que uma possibilidade concreta. A Agncia de estatstica europia - Eurostat concluiu, em 1997, que inexiste uma relao direta e unvoca entre progresso tecnolgico e crescimento econmico e que (...) somente se focarmos em subconjuntos da populao ou casos individuais, algumas claras tendncias podem ser observadas (CEC 1997). A relao entre ambos parece ser, assim, bem mais complexa do que se julga a princpio, devendo-se reconhecer que estgios diferenciados de desenvolvimento determinam uma heterogeneidade de situaes na natureza do uso dos ativos e aparatos tcnico-cientficos disponveis. A mesma Eurostat, num exerccio relativo ao perodo 1993 e 1997 e que contemplou dados de regies alems, francesas, finlandesas, espanholas, italianas, portuguesas e gregas (CEC 2000c), evidenciou como essas relaes podem parecer normais para determinados subconjuntos, enquanto deixam de funcionar para outros. No caso da relao entre as variveis intensidade da P&D medida como dispndios em proporo ao PIB - e variao do PIB, em paridade do poder de compra, nas regies de crescimento mdio anual positivo no perodo, essa relao parecia direta e

151 positiva.2 O resultado insinuava que, dentro de parmetros prximos ao ideal, a relao parecia funcionar. Numa viso sistmica da inovao, o que importa bem mais a capacidade de articulao entre os compartimentos fundamentais da base tcnico-cientfica e, em especial, na traduo destes ativos derivados de conhecimento em foras concretas para processamento comercial pelas empresas, que o desempenho isolado destes compartimentos, que podem at suscitar maiores vnculos com partes de outros sistemas exgenos regio. O Mapa 6.1 fornece o quadro mais recente das desigualdades da base tcnico-cientfica na UE. Ele leva em considerao trs importantes indicadores estruturais e de desempenho do que poderamos denominar, aproximadamente, de sistemas regionais de inovao : 1) a densidade de pessoal dedicado pesquisa e desenvolvimento nas empresas P&D, com relao fora de trabalho em milhares- da respectiva regio; 2) os nveis de dispndios empresariais em P&D em proporo aos produtos internos brutos, a preos de mercado, das regies; e 3) a relao entre o nmero de patentes apresentadas ao Escritrio Europeu de Patentes (EPO) como proporo tambm da fora de trabalho igualmente em milhares de trabalhadores - da respectiva regio. Mediante a realizao de um exerccio de anlise multivariada pelo mtodo de Ward (Souza 1977), com a determinao de quatro classes ou conglomerados de regies com caractersticas assemelhadas, obtivemos uma tipologia regional das capacidades e desempenhos tcnico-cientficos a partir das trs relaes selecionadas. As quatro ou cinco classes representadas nos dois cartogramas do mapa 6.1, cuja estatstica descritiva encontra-se sumarizada no anexo do Captulo 6, respondem por mais de 90% da variao conjunta dos trs indicadores, hierarquizando as situaes das 188 regies NUTs II da UE. 3 As desigualdades tcnico-cientficas encontradas, mais agudas, so em termos gerais convergentes com as econmico-sociais. Porm, a distncia entre regies da ponta e da indigncia no caso tecnolgica mostra-se bem mais acentuada que a dos indicadores econmicos-

Deve-se considerar tambm que regies que apresentavam baixo desempenho tecnolgico podiam registrar elevado nvel de crescimento mdio anual do PIB devido, por exemplo, predominncia de determinados setores no intensivos em tecnologia como o turismo, nos casos de regies como o Algarve, em Portugal, ou as Ilhas Baleares, na Espanha ou operao de mecanismos clssicos de transferncias no interior dos Estados-nacionais como em regies da antiga Repblica Democrtica Alem. Relembrando, NUT significa Nomenclatura de Unidades Territoriais , no caso de nvel 2. Cabe alertar ainda que a classe 0 corresponde a um conjunto de regies ausentes, que no contemplam um ou mais dos indicadores escolhidos; no caso essa a situao das regies da ustria.

152 sociais. Se consideramos apenas quatro classes (como no cartograma esquerda do Mapa 6.1), um conjunto maior de regies so perifricas. Mapa 6.1 UE 4 e 5 Classes de Regies NUTS II segundo as Relaes Pessoal de P&D nas Empresas (equiv. tempo integral) e Fora de Trabalho (mil) - 1997, Gastos das Empresas em P&D e PIB PPP - 1997 e Patentes Aplicadas ao Escritrio Europeu e Fora de Trabalho (mil)-1998

Fonte: CEC (2001d); elaborao nossa a partir do software Philcarto (http://perso.club-internet.fr/philgeo). Obs.: 1) classes determinadas por anlise multivariada atravs da classificao hierrquica progressiva (mtodo de Ward); 2) regies da ustria no apresentam dados de dispndios em P&D, da sua classificao parte na classe 0 ; 3) no considera diviso oficial da Regio de Londres; 4) desconsidera territrios ultramarinos franceses, portugueses e espanhis; 5) ver anexo com estatstica descritiva relativa aos cortes de 4 e 5 classes.

O contraste com o mapa das desigualdades econmico-sociais reala o efeito redutor de desigualdades que as fronteiras nacionais tendem a exercer, o que pode ser visto pela melhor posio de algumas regies da classe menos favorecida em termos de capacitao tecnolgica no mapa dos indicadores scio-econmicos. Isso se explica pelos mecanismos de transferncias de recursos e capacidades que operam no interior destes espaos. A viso do mapa de densidade relativa e, por isso, regies que tradicionalmente concentram grande contingente de pesquisadores no se posicionaram na classe superior. O ncleo mais denso em termos de estrutura e desempenho tcnico-cientfico bem ntido e restrito: compreende algumas regies cerca de oito - do Sul da antiga Repblica Federal da Alemanha, mais as regies de Estocolmo, na Sucia, e Noord-Brabant, na Holanda. Nesse sentido, as regies francesas de Ile-de-France e Rhone-Alpes, a de Norwich, no Reino Unido, e outras alems, suecas e

153 finlandesas terminaram classificadas na classe seguinte, cujas mdias nas variveis consideradas so elevadas, mas inferiores s da primeira classe, que preponderantemente alem. Mas na considerao das regies que poderiam ser denominadas de tecnologicamente perifricas que se compreende o divisor tcnico-cientfico europeu. Ele inclui todas as regies gregas, portuguesas, irlandesas e mesmo espanholas, alm de todo o Sul da Itlia, o Oeste do Reino Unino incluindo todo o Pas de Gales, a Irlanda do Norte e grande parte da Esccia , a maior parte do territrio da antiga Repblica Democrtica Alem e algumas outras manchas espalhadas pelo meio da Europa. Percebe-se claramente que existe, num primeiro nvel mais geral, uma determinao nacional e histrica no divisor que secciona as regies perifricas, da decorrendo novos cortes subseqentes entre desempenhos e estruturas inovativas que hierarquizam os sistemas nacionais de inovao.4 As escalas regionais de manifestao do fenmeno das desigualdades tcnico-cientficas tendem a possuir, assim, uma feio mais antiga e outra mais recente, tpica das despropores estimuladas pela globalizao. Na considerao de uma quinta classe adicional, a periferia se matiza (ver cartograma direita no Mapa 6.1). Ela exclui da categoria de mais fraco desempenho todas as regies francesas, as regies espanholas da Catalunha, do Pas Basco e de Navarra, parte expressiva da antiga RDA, a Itlia Central, as regies restantes da Inglaterra, o Pas de Gales e a Esccia ( exceo da regio Norte) e a Irlanda do Norte. Os valores mdios das classes identificadas - considerando-se o corte de 5 classes - ajudam a esclarecer as distncias (ver anexo ao final do Captulo). Enquanto no grupo das regies melhor capacitadas contavam-se, em mdia, 13,46 trabalhadores dedicados P&D nas empresas - em equivalente tempo integral para cada mil trabalhadores da regio, noutro extremo registravam-se meros 0,75 tecnolgos e pesquisadores como proporo da mesma quantidade de fora de trabalho. Os gastos com P&D elevavam-se a 2,7% do PIB no grupo superior contra 0,16% na mdia das regies mais dbeis. Por fim, se as regies da fronteira tecnolgica apresentaram, em 1998, 950 patentes ao Escritrio Europeu, aproximadamente, para cada frao de mil trabalhadores, nas regies da ponta inferior do espectro apenas 22,61 patentes no ano foram registradas para cada grupo de mil trabalhadores. Outras caractersticas, para alm das consideradas na construo do Mapa 6.1, tambm ajudam a esclarecer a configurao espacial ali expressa e possuem alta correlao com ela.

A ascendncia da escala nacional fica evidenciada na posio distinta das antigas duas metades da Alemanha.

154 Segundo Sharp e Pereira (2001, p.154), enquanto em pases como Portugal e Grcia cerca de 75% dos dispndios em P&D eram governamentais em 1993, na Alemanha e na Sucia 70% eram de responsabilidade do setor empresarial privado. Entre 1995 e 2000, ampliou-se sensivelmente o volume dos dispndios em P&D do setor privado na quase totalidade dos pases europeus, mas o quadro mostra avanos mais expressivos nos pases que j dispunham de fraes elevadas de dispndios no setor privado, como Alemanha (de 1,5% para 1,72% do PIB) ou Sucia (de 2,6 para 2,86% do PIB). Um sintoma das dificuldades existentes para reverso de um quadro como esse pode ser visto na trajetria de evoluo dos dispndios de cada setor institucional em pases como Portugal e Grcia. Em Portugal, por exemplo, enquanto os dispndios empresariais ficaram praticamente constantes entre 1995 e 2000 (entre 0,15 e 0,17% do PIB), os do setor governo e de educao superior cresceram expressivamente (respectivamente de 0,16 para 0,21 e de 0,21 para 0,29% do PIB). Na Grcia, a trajetria do perodo semelhante, com o desempenho expressivo sendo explicado mais pelos gastos pblicos que pelo privado e empresarial. As tendncias nacionais do indicador de dispndios por setores institucionais so reforadas no contexto das regies, o que traduz a dificuldade da implementao de estratgias de suporte inovao onde a densidade inovativa do setor produtivo for muito baixa. Na Alemanha e Sucia e, recentemente, na Finlndia, um conjunto mais amplo de regies se caracteriza por uma elevada proporo dos dispndios em P&D do setor privado, atestando o vigor de suas capacidades tcnicocientficas. Nos pases menos desenvolvidos, ao contrrio, alm de uma baixa proporo de gastos do setor privado com P&D, observa-se tambm a tendncia de uma ou poucas regies concentrarem a maior parte dos esforos nacionais observados. Em Portugal, por exemplo, a Regio de Lisboa e Vale do Tejo registrou gastos em P&D de cerca de 0,85% do PIB, enquanto a Regio de Algarve de apenas 0,28% do PIB na atividade, em 1998. A primeira respondia por 51% dos dispndios privados em P&D, quase 59% dos pblicos e concentrava cerca de 61% do pessoal de P&D do pas no incio dos anos 90 (respondia por 41,8% do PIB na mesma data).5 A concentrao geogrfica exacerbada da atividade inovativa constitui, assim, outro indicador da fragilidade do ambiente inovativo, que se associa ao do forte peso dos dispndios

Sharp e Pereira (2001) chamam a ateno para o fato de que Portugal inteiro tinha uma populao de cerca de 10 milhes de habitantes, semelhante da Grande Londres. Eles afirmam que isso poderia justificar a concentrao de esforos cientficos e tecnolgicos num pas pobre como Portugal em torno da regio da capital.

155 pblicos e dos destinados ao setor de ps-graduao na caracterizao de um quadro de menores possibilidades potenciais de interveno direta com vistas ao desenvolvimento scio-eeconmico. No princpio dos 90, um famoso estudo incorporado ao Programa FAST - Forecasting Assessment on Science and Technology - da Comunidade Europia, o Archipelago Europe de Hilpert, assinalava a presena de super-ilhas de excelncia tecnolgica, destacando regies como as de Londres, Amsterdam/Roterdam, Ile de France, Rhur, Stuttgart, Munich, Lyon/Grenoble, Milo e Torino, que respondiam por cerca de trs quartos dos contratos de pesquisa pblica e cooperavam intensamente entre si, reforando o padro de concentrao (Sharp e Pereira, 2001). Confirmando a prioridade das estratgias de inovao na UE, a Diretoria Geral de Empresas da Comisso Europia comeou a divulgar, em 2001, um ranking da inovao, com vistas a orientar polticas para o setor (CEC, 2001c).6 Elaborado como subprojeto da base de informaes CORDIS, o ranking cobre 17 indicadores variados e permite que se obtenha uma viso bastante acurada e abrangente das tendncias europias recentes e tambm da convergncia e divergncia das estruturas e desempenhos tcnico-cientficos dos pases (Tabela 6.1). Reiterando as foras centrpetas emanadas da globalizao, as tendncias de divergncia predominavam nos indicadores nacionais. Afora dados estruturais como a proporo do emprego na manufatura de mdia e alta tecnologia ou a parcela crescente dos mercados de informtica e telecomunicaes, e at mesmo os dispndios pblicos em P&D, que no significam necessariamente maior esforo inovativo, os demais indicadores em sua maioria, em especial aqueles que medem desempenho tecno-produtivo do setor privado, mostram claros sinais de divergncia, com a ampliao da distncia que separa pases mais desenvolvidos dos mais atrasados da UE. Parece sintomtico, a respeito, a rpida divergncia assinalada nos indicadores relativos a aplicaes de patentes na Europa e nos EUA, bem como naquele que d conta dos nveis de dispndios privados em P&D. Como fica evidente para qualquer analista especializado, o aumento dos dispndios gerais em Cincia e Tecnologia no necessariamente se reverte em ganhos para a capacidade efetiva de inovar ou absorver inovaes, mesmo que possa ter significado para desdobramentos futuros potenciais. Por isso, pases com bom desempenho em indicadores genricos de C&T tendem a

Houve a publicao de um rank preliminar em 2000, publicado como anexo da Comunicao ao Parlamento da Comisso Europia, Innovation in a knowledge driven economy (CEC, 2000b). Ver ainda os stios da internet http://www.cordis.lu/innovaton-smes/src/policy.htm e http://www.cordis.lu/trendchart .

156 enfrentar dificuldades para traduzir esse esforo em resultados scio-econmicos concretos. Tabela 6.1 Variaes e Convergncia de Indicadores de Inovao entre Estados-membros (Perodo entre 1995 ou 1996 e 1999 ou 2000) Indicador Coeficiente Convergncia2 de variao (pases)1 1. Recursos Humanos
Mdia (48,5) Baixa (32,8) Alta (79,0) Baixo (37,5) Baixo (33,2) Divergindo (15%) Divergindo (59%) Convergindo(-8%) Divergindo (18%) Convergindo(-6%) Divergindo (52%) Divergindo (53%) Divergindo(156%)

1.1. Novos graduados em cincias e engenharias (% faixa 20-29 anos) 1.2. Populao com educao superior (% faixa 25-64 anos) 1.3. Participao em aprendizado permanente (% faixa 25-64 anos) 1.4. Emprego manufatura de alta/mdia tecnologia (% fora trab. total) 1.5. Emprego em servios de alta tecnologia (% fora de trabalho total) 2.1. Gasto pblico em P&D - inclui educao superior (% do PIB) 2.2. Gastos privados em P&D (% do PIB) 2.3. Patentes de alta tecnologias ao EPO (por milho de habitantes) 2.4. Patentes de alta tecnologia ao USPTO (p/ milho habitantes) 3.1. Inovaes intra-muros de PMEs (% PMEs manufatureiras) 3.2. PMEs envolvidas em cooperao para a inovao 3.3. Gastos em inovao (% do faturamento das manufaturas)

2. Criao de Conhecimentos

3. Transmisso e Aplicao de Conhecimentos

Baixo (32,6) Alta (65,2) Alta (104,1) Alta (92,7) Baixo(38,9) Alta (62,1) Mdio (39,4)

4.1. Investimento em capital de risco de alta tecnologia (% do PIB) Mdio (56,9) Divergindo(100%) 4.2. Capital levantado em mercados de aes (% do PIB) Alto (161,3) 4.3. Produtos novos para o mercado (% vendas das firmas industriais) Baixo (33,7) 4.4. Acesso domstico Internet (% de todas as famlias) Mdio (42,3) 4.5. Parcela dos mercados de informtica e telecomunicaes no PIB Baixa (10,5) Convergindo(24%) 4.6. Parcela do V.A. da indstria nos setores de alta tecnologia Mdia (54,5) Fonte: CEC (2001c), a partir de dados compilados pela Eurostat. Obs: 1) coeficiente de variao entre pases relao percentual entre o desvio padro da srie e sua mdia; 2) percentagem de mudana no desvio padro entre pases para perodo de tempo compreendido entre 1995 ou 1996 comparado com 1999 ou 2000, conforme o indicador.

4. Finanas da Inovao, Produo e Mercados

aqui que o problema da inovao mostra sua face mais complexa e delicada. No limite, os gastos com inovao no asseguram de forma linear e direta ganhos scio-econmicos. Em primeiro lugar, porque sempre existe, em algum grau, elevada incerteza e riscos inerentes a essa atividade, cujos resultados so, ainda mais, absolutamente dependentes dos alcanados por outros competidores. Em segundo lugar, porque embora no atacado maiores dispndios em P&D contribuam a longo prazo para melhorar as condies de sucesso no desenvolvimento tecnolgico, a perspectiva de usufruir desse esforo possui alta correlao com a existncia de um setor produtivo vigoroso, capaz de dialogar com a base tcnico-cientfica no delineamento das condies de real aproveitamento dos resultados gerados. A competncia tcnico-cientfica do setor produtivo , do mdio para o longo prazo, o

157 condicionante fundamental da relao entre desempenho inovativo e resultados scio-econmicos. Nem toda essa competncia se encontra incrustrada nas empresas, verdade, mas precisa estar, de alguma forma, a ela relacionada. O desenvolvimento tende a apresentar alta correlao com o desempenho do conjunto de foras sociais que animam o interrelacionamento entre base-tcnicocientfica e setor produtivo. Salvo em algumas poucas situaes excepcionais, como no caso das mencionadas regies tursticas, resultados numa direo so dependentes de resultados na outra, independente de que, no curto prazo, sejam mais frutos de capacidade inventiva autctone ou de aquisio e decodificao de conhecimentos forneos. A composio dos gastos com inovao das empresas nos pases da UE assinala, com propriedade, as diferenas que se podem observar nos vrios contextos nacionais (Grfico 6.1). Grfico 6.1

UE - Composio dos dispndios em P&D


70 60 50 40 30 23 20 10 0 8 7 Itlia 37 32 27 21 21 12 7 4 2 R. Unido Frana 13 10 5 Irlanda 45 46 68 65 63

41 31 26

44 33

42 35

44 35

33

18 6

17

13

13 11 6

15 5

16

Espanha

Portugal

Blgica

Alemanha

Holanda

Dinamarca

Tangveis P&D extramuros

P&D intramuros Out intangveis

Fonte: CEC, 2000c (DG Research e Eurostat) Obs.: 1) Refere-se apenas ao setor manufatureiro; 2) Dados de Portugal so relativos a 1997; 3) Grcia e Luxemburgo no foram includos; 4) A categoria Outros intangveis compreende aquisio externa de tecnologia, desenho industrial ou preparao para a introduo de novos servios e mtodos, treinamento diretamente vinculado inovao tecnolgica e introduo de inovaes no mercado.

Como parece ntido, apenas em pases como a Alemanha ou a Frana os gastos com inovao eram fortemente concentrados em P&D cerca de 75% -, especialmente intramuros, ou seja, realizados internamente s empresas. Ainda assim, esses dois pases ainda gastavam as maiores fraes dentre os demais pases em P&D extramuros, como que a indicar que a competncia para

158 intercambiar conhecimentos condicionada por sua prpria capacidade de gerar inovaes. Em contraposio, em Portugal, apenas 11% dos gastos com P&D das firmas incidiam sobre a P&D propriamente dita, sendo que suas firmas dispendiam cerca de 68% com bens tangveis, destoando dos resultados do restante dos pases. Portugal tendia a dispersar seus esforos de P&D em itens de menor significado para a capacitao tecnolgica autnoma das empresas. Seu esforo mais autntico parecia incidir sobre formas de aquisio de tecnologia e atividades correlatas, caracterizadas no item outros intangveis . A posio do Reino Unido mostrou-se algo singular, talvez refletindo um perfil setorial produtivo sui generis de suas empresas industriais. Essas empresas, em geral de reconhecida capacidade tcnico-cientfica, apresentavam a mais alta proporo de dispndios com aquisio de tecnologia e correlatos e a menor de P&D extramuros (contratada de terceiros). Curiosamente, a experincia inglesa no campo tecnolgico vem sendo, j de h algum tempo, caracterizada por certa passividade frente aos desafios de um esforo inovativo mais ousado e recompensador. A questo anterior levanta outra de igual importncia. Por caractersticas inerentes a esta ordem econmica atual do mundo globalizado, a trajetria de convergncia ou divergncia para com o estado-das-artes na fronteira tecnolgica est profundamente determinada por um conjunto reduzido de empresas quase sempre orientadas para os mercados globais, que so capazes de auferir vantagens comparativas determinantes de seu sucesso competitivo. H, assim, uma hierarquia relativamente rgida entre as empresas, separando aquelas que so capazes de competir e controlar a maior parte dos processos inovativos relevantes em seus mercados, em especial nos segmentos mais densos tecnologicamente. As oportunidades regionais so condicionadas, num plano mais abrangente, por essa perspectiva de incluso e compartilhamento de estratgias assemelhadas s dessas empresas globais, com maior nfase em alguns mercados que em outros. Se, de um lado, a natureza do jogo inovativo reclama maiores sinergias e interaes do entorno social que permeia a regio, de outro, impele essas estruturas a se referenciarem a circuitos planetrios, enfraquecendo os vnculos sociais circundantes. Essa aparente contradio, observada por alguns autores (p. ex. Amin, 1992; Cantwell, 1999) refora o que poderamos chamar, algo intuitivamente, de paradoxo da tecnologia e da inovao . Se, de um lado, a tecnologia passa a ser mais importante que nunca como elemento da concorrncia

159 neste mundo de finanas desreguladas e padres monetrios e cambiais flutuantes, mas homogneos, determinando, em certo grau, as posies relativas dos capitais e ficando sob o controle de algumas poucas fraes destes, de outro, as atividades inovativas se difundem por toda a estrutura produtiva, reclamando maiores esforos dos conjuntos scio-econmicos que englobam e circundam as empresas, como provvel estratgia de ampliao das chances de incluso nos circuitos relevantes da reproduo capitalista. Em outras palavras, o acesso s tecnologias relevantes se restringe, enquanto o exerccio das prticas inovativas se difunde largamente, inclusive e sobretudo nas tarefas no propriamente tecnolgicas. A dimenso conhecimento, que vem ganhando terreno no interior da discusso da inovao, capacitao e aprendizado voltados ao desenvolvimento, nada mais significa que a necessidade de alargar os horizontes de uma viso encimesmada de tecnologia para dar conta de outros tipos de habilidades e competncias igualmente fundamentais ao sucesso competitivo de empresas e conjuntos scio-produtivos territoriais. claro que h perspectivas de desenvolvimento margem destes circuitos globais. Porm, alm das possibilidades serem mais efmeras, reduzem-se as oportunidades de se gerar um desenvolvimento capaz de se reproduzir e se sustentar com maior solidez. Como no crculo vicioso da pobreza de Myrdal, parece haver lugar para um crculo equivalente, que tende a reforar as posies dos espaos j virtuosos com relao inovao, angariando benefcios diretos e indiretos para seu tecido social. Dessa constatao emerge uma lista de requisitos locacionais restrita incluindo infra-estrutura econmica clssica e proviso de servios especializados -, custosos de serem reproduzidos, que pendem para fatores locacionais e elementos de atrao metropolitanos tradicionais. Fora dos exemplos de setores menos densos do ponto de vista tecnolgico, a hiptese de subverso da ordem estabelecida dependeria de pesados e recorrentes investimentos, que aos poucos fossem emulando essas mesmas vantagens em outros espaos regionais. Sob essa tica, mesmo no campo especfico do apoio inovao seria preciso uma poltica de desenvolvimento regional abrangente, capaz de tratar tanto dos elementos endgenos, prprios regio, como dos elementos globais, capazes de propiciar ao menos um naco dos efeitos dinmicos produzidos e reproduzidos pelas redes globais relevantes. A Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico enfrenta desde h muito este desafio de organizar-se simultaneamente nas duas direes, at por fora do seu principal mandato na diviso de tarefas da integrao europia, que recai sobre a mobilizao das melhores competncias

160 disponveis no continente europeu. Clarysse e Muldur (2001) realizaram um exerccio interessante mais sofisticado que o apresentado no Mapa 6.1 que levou proposio de uma tipologia das regies europias para efeito de poltica de desenvolvimento regional. A partir da mesma anlise de conglomerados (cluster analysis), colocaram em perspectiva dinmica o desenvolvimento das regies europias, o que permite antever algumas relaes estruturais associadas problemtica do apoio inovao. O trabalho tomou como ponto de partida a clssica anlise anterior para pases de Fagerberg e Verspagen (1996, j mencionada) e rediscutiu a questo da possibilidade de existncia de clubes de convergncia associados a uma combinao de indicadores cientfico-tecnolgicos e scioeconmicos, a saber: 1) PIB per capita de 1995, a preos contantes de 1990 em paridade do poder de compra; 2) aplicaes de patentes per capita ao Escritrio Europeu - EPO, em 1995; 3) taxa de desemprego, 1995; 4) dispndios brutos em P&D como porcentagem do PIB, em 1995; 5) variao do PIB, a preos constantes de 1990 em paridade do poder de compra, entre 1989 e 1995; 6) variao das aplicaes de patentes ao EPO, entre 1989 e 1995; 7) variao do desemprego, entre 1989 e 1995; e 8) porcentagem da fora de trabalho empregado no setor agrcola, em 1995. Na anlise que categorizou seis grupos distintos de regies lderes industriais ; perseguidoras (clampers on); de crescimento lento ; aproximadoras econmicas (economic catchers-up); aproximadoras tecnolgicas (technological catchers-up); e retardatrias , os autores concluram que os grupos extremos divergiam, enquanto que haviam sinais de convergncia entre os quatro grupos intermedirios. Eles assinalaram que: Em linha com a viso sistmica, conclumos que os parmetros tecnolgicos e econmicos co-evolvem no longo prazo. Dessa maneira, no podemos, estatisticamente, detectar qualquer regio que estivesse desempenhando muito bem em uma dimenso e muito mal na outra. Entretanto, evolues de curto prazo no desenvolvimento tecnolgico e aumentos no bem estar econmico podem diferir. Algumas regies podem ser classificadas explicitamente como aproximadoras tecnolgicas enquanto outras so aproximadoras econmicas (...) Essa classificao permite-nos concluir que, ainda que na mdia o hiato tecnolgico e econmico esteja decrescendo, o hiato entre os lderes industriais e os retardatrios est gradualmente se ampliando, tanto em termos tecnolgicos como econmicos. Mais ainda, o principal decrscimo do hiato tecnolgico devido aproximao do grupo das de crescimento lento ao das perseguidoras . Ao contrrio, nenhuma aproximao pode ser observada das perseguidoras para as lderes industriais . No longo prazo, isso sugere que, a despeito de sua Poltica de favorecimento de um crescimento regional balanceado, a Europa est evoluindo em direo a um estado no qual um pequeno grupo de regies domina o cenrio econmico e tecnolgico. Mas a maioria das regies forma um amplo grupo de mdias. Finalmente, cerca de 15% da regies ficam para trs.

161 A semelhana dos resultados desse exerccio com o que apresentamos no Mapa 6.1 e nas demais anlises subseqentes refora reciprocamente as concluses. No contexto europeu, as tendncias parecem assinalar a convergncia das regies em direo a uma configurao tripartida, onde se ressalta um grupo de regies lderes, outro de regies medianas grupo que, na Europa e diante das condies econmicas relativamente favorveis, tende a ser bastante amplo e, por fim, um grupo de regies que parecem irremediavelmente retardatrias, cuja posio relativa tende a se deteriorar constantemente neste cenrio de globalizao. Essa interpretao parece coerente com a proposta por Quah (1996), da hiptese de prevalncia de uma situao de twin peaks , ou seja, de uma estrutura scio-econmica que secciona dois grupos diferenciados de renda, como se fossem distribuies independentes. Na raiz de sua fundamentao estaria a diviso entre includos e excludos da onda digital, a diferenciar aptos e inaptos para uma competio baseada na gerao e apropriao criativa de informaes e conhecimentos (Dunford 2002). 6.2. As regies nos Programas-Quadro de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico O quadro analtico do uso de estratgias de inovao na promoo do desenvolvimento regional europeu no estaria completo se no olharmos a Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico da UE, tambm tradicional campo para onde convergiram esforos significativos do projeto de integrao europia. De fato, a inovao estava no cerne destas iniciativas desde h muito, mas os impulsos em direo sua expanso que emergiram dos debates e experimentos voltados para a superao da crise foram expressivos. J no princpio dos anos 1980, as polticas da UE dedicadas ampliao da pesquisa em algumas reas-chave ganharam vulto e comearam a receber apoio sistemtico, sendo reforadas no curso dos acontecimentos. O diagnstico de atraso e falta de dinamismo das economias europias emprestava carter urgente a uma maior coordenao dos esforos Comunitrios na rea de P&D, sob pena de uma manuteno ou agravamento do retardo europeu frente aos Estados Unidos da Amrica e ao Japo. Muito provavelmente por esse motivo, a Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico esteve na dianteira de transformaes institucionais da Poltica que ocorreram naquele perodo, cujo marco inicial pode ser atribudo ao Programa ESPRIT. Segundo Sharp e Pereira (2001, p.148), ESPRIT estabeleceu um novo tipo de programa Comunitrio custos compartidos (entre a indstria e a Comunidade), colaborativo (entre pases e entre a indstria

162 e a academia), de baixo-para-cima, com prioridades estabelecidas pela indstria assim como pela Comunidade, e competitivo, com competio aberta por sucessivas rodadas de financiamento e contratos firmados na base da excelncia , a partir do julgamento pelos pares . Na interface com os objetivos de coeso, a grande crtica que se fazia Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico quela altura dizia respeito sua tendncia inexorvel para favorecer os centro de excelncia acadmica e, por decorrncia, de no responder s prioridades estabelecidas para a dimenso espacial/regional na UE. A coeso econmica e social representava um objetivo secundariamente perseguido pelos responsveis por aquela Poltica. A primeira resposta concreta de reverso da situao veio, como analisado em Captulo anterior, com a institucionalizao do Programa STRIDE. E, assim, aos poucos, a fora do objetivo regional foi se impondo agenda da Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico, corroborando as percepes emanadas das teorias do desenvolvimento em franca afirmao no debate europeu. Na verdade, o mandato da coeso foi estendido impositivamente a todas as Polticas Comunitrias aps a edio do Tratado da Unio Europia, resolvendo parcialmente o dilema entre os objetivos de coeso e de excelncia tecnolgica (Landabaso 1994, p.249). No Grfico 6.2 pode-se ver que, afora um perodo de crescimento atpico e explosivo no primeiro momento de conscincia acerca do atraso relativo europeu, entre 1982 e 1984, quando os recursos alocados Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico superaram os 5% do oramento global da UE, a trajetria dos anos 80 para c foi de acrscimo paulatino ao longo das ltimas dcadas, situando-se ao final, na dcada de 90, entre os 3 e 4% do oramento total da UE. Como os recursos da UE evoluram positivamente, isso significa que os aportes pesquisa em valores absolutos foram crescentes no perodo. A importncia dos recursos destinados P&D pela UE no deve obscurecer o fato de que esse montante anual de aproximadamente 3,0 bilhes compreendia menos de 4% do total de dispndios realizados pelos Estados-membros da UE com P&D em meados da dcada de 90 (Peterson e Sharp 1998 apud Sharp e Pereira 2001, p.147). No entanto, por representarem aportes adicionais aos esforos nacionais, esses recursos possuam grande poder de catlise, inclusive chancelando prioridades de pesquisa e gerando efeitos-demonstrao por toda a base tcnicocientfica europia. A Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico organizou-se, desde a guinada do princpio dos anos 80, em Programas-Quadro plurianuais, que fornecem os marcos de orientao

163 para as aes de pesquisa e correlatas e determinam as condies de apoio e financiamento s iniciativas. Um Programa-Quadro consiste basicamente num instrumento de planejamento e organizao das prioridades de todas as atividades de suporte P&D mobilizadas pela UE colocadas ao lado dos recursos oramentrios disponveis. Hoje, encontra-se em implementao o sexto Programa-Quadro, animado pela idia de reforar a estratgia estabelecida no Encontro de Lisboa de criao de uma rea Europia de Pesquisa, capaz de ativar e ampliar (...) a eficincia e o impacto inovativo dos esfoos europeus de pesquisa (CEC 2000i). Grfico 6.2
UE - Relao Pesquisa/Oramento Total
(1968-2001) 7,00 6,00 Percentuais (%) 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 Anos Pesquisa/Or.Total

Fonte e Observaes: idem tabela 3.1.

O perfil dos seis Programas-Quadro conhecidos at aqui demonstram o sentido das mudanas de prioridade da pesquisa na UE nos ltimos anos (Tabela 6.2). A destinao de verbas para a informtica e as telecomunicaes, cuja ascenso relativa foi rpida na segunda metade dos anos 80, apresentou tendncia declinante ao longo dos anos 90, tendo alcanado no ltimo Programa-Quadro a menor frao dentre todos os anteriores; cerca de 21%. A pesquisa de tecnologias industriais onde se inclui, por exemplo, o campo dos Novos Materiais aps um salto no Segundo Programa-Quadro, alcanou um patamar estvel em torno dos 16 a 17% dos recursos totais. Mas foi a rea de Cincias da Vida a que mais avanou no perodo. Sua frao de recursos cresceu sistematicamente a cada novo Programa. J a pesquisa relacionada energia, especialmente a voltada para o campo nuclear, ao contrrio, viu seus recursos declinarem sistematicamente no

164 perodo, perdendo rapidamente a excepcional posio que detinha no primeiro Programa-Quadro. Tabela 6.2 Prioridades dos Programas-Quadro da Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico Percentagem do total (%) Prioridades PQ 1 1984/87 PQ 2 1987/91 PQ 3 1990/94 PQ 4 1994/98 PQ 5 1998/02 PQ 6 2002/06

1. Prog. pesquisa, desenvolvimento tecnolgico e demonstrao 95 93 91 83 80 75 Tec. Informao e Comunicao 25 42 38 30 25 21 Tecnologias Industriais(1) 11 16 16 16 18 17 Meio Ambiente 7 6 9 8 7 4 Cincias da Vida 5 7 11 10 16 17 Energia 47 22 17 19 14 16 Nuclear 25 19 12 8 7 7 No nuclear 22 3 5 11 7 9 2. Cooperao com terceiros pases 1 2 6 3 2 3. Difuso/explorao de resultados 1 5 3 2 4. form./intercmbio pesquisadores 3 7 6 9 9 5. Outras (2) 5 2 5 12 Total 100 100 100 100 100 100 Total (milhes de ECUs ou Euros)(3) 3.750,0 5.396,0 7.300,0 13.100,0 14.679,0 17.500,0 Fonte: CEC, Livro Branco, 1994 apud Landabaso (1994, p.242); The European Report on Science and Technology Indicators 1994 apud Sharp e Pereira (2001, p.149); e site http://www.cordis.lu/en/home.html Obs.: 1) a categoria Tecnologias Industriais inclui novos materiais; 2) Outras inclui, no PQ6, pesquisa scio-econmica, apoio infra-estrutura, apoio prospectiva tecnolgica, coordenao, pesquisa sobre inovao e Centros Conjuntos de Pesquisa (JRC); no PQ5, pesquisa scio econmica, coordenao e inovao. Tudo leva a crer que nos primeiros PQs a rubrica inclusse a difuso de resultados e, no PQ1, a cooperao com terceiros pases e a formao de pesquisadores; 3) preos correntes do primeiro ano do perodo indicado (ex. PQ1 refere-se a 1984 e assim por diante).

No geral, os recursos destinados diretamente ao apoio P&D perderam posio no conjunto total dos aportes mobilizados nos Programas-Quadro da UE de 95 para 75% dos recursos totais. Em contrapartida, avanaram os recursos destinados s atividades de formao de recursos humanos e intercmbio de pesquisadores, de difuso de resultados da pesquisa, de cooperao e de apoio inovao, sobretudo s pequenas e mdias empresas PMEs. Em certa medida, isso corrobora a idia de que: a) necessrio investir recursos em aes que auxiliem na apropriao dos resultados das pesquisas pela sociedade; b) essas aes demandam esforos especficos, especializados, que tendem a no ser providos a contento pelos pesquisadores nem adequadamente considerados no interior dos projetos de pesquisa. Cabe ter em mente que os Programas-Quadro contemplam essencialmente a pesquisa com fortes vnculos aos centros acadmicos, mesmo quando os projetos so executados com a liderana das empresas. Naturalmente, isso importa num determinado perfil de participao do setor produtivo, cuja predominncia recai sobre os setores baseados em cincia e intensivos em

165 tecnologia , predominante nos pases j desenvolvidos. Cotejado esse perfil com o do setor produtivo das regies menos desenvolvidas, parece evidente que as empresas dessas regies tenham certas dificuldades para participar dos Programas-Quadro nas mesmas condies que as empresas das regies mais desenvolvidas.7 Os primeiros Programas-Quadro estruturavam-se em torno a tecnologias estratgicas e, indisfaradamente, tendiam a privilegiar grandes empresas, seguindo o mandato principal de patrocinar campees europeus na competio tecnolgica mundial. Este foi o caso de programas estruturados a partir da segunda metade dos anos 80, como o BRITE, de pesquisa bsica de tecnologias industriais, que abrangia um conjunto de sub-programas especficos a exemplo do voltado para a indstria aeronutica, o RACE, dedicado a apoiar as pesquisas associadas s telecomunicaes ou o BAP, orientado para as biotecnologias. O mandato foi cumprido ainda com o suporte do Programa Eureka, iniciativa voltada para o suporte P&D empresarial que transcendia os Estados-membros e foi financiada com recursos nacionais, e fora, portanto, dos ProgramasQuadro da Unio. Como se comportaram os aportes destes Programas-Quadro com relao s regies? Uma primeira resposta questo foi dada, segundo Landabaso (1994, p.250-251), pelo Relatrio Caraa , referendado pelo Parlamento Europeu em 1992.8 Segundo aquele Relatrio, os dois primeiros Programas-Quadro tinham favorecido sobretudo regies desenvolvidas e grandes empresas, o que importava numa ao conflitante com os objetivos da coeso. Landabaso estimou que toda a ajuda a custos compartidos para as regies menos desenvolvidas tipo Objetivo 1 - no alcanava 9% dos recursos totais no Segundo Programa. Com esse diagnstico, ele recomendava maior intercmbio cientfico, com o desenvolvimento de programas comuns de pesquisa entre regies mais avanadas e mais atrasadas, maior estmulo participao de novos atores desde as bases regionais, e ampliao da influncia de autoridades regionais na promoo de infra-estruturas de apoio P&D, inclusive com maior articulao aos Fundos Estruturais. Como j analisamos anteriormente, a trajetria do apoio inovao nas regies registrou

Segundo Martin (1999b, p.125), Uma das principais razes para a menor importncia relativa da P&D empresarial nos pases da coeso o menor tamanho mdio das empresas nesses pases. Landabaso refere-se ao debate em torno ao Relatrio Caraa ( Evaluation of the effects of the EC Framework Programme of Research anfd Technological development on Economic and Social Cohesion in the Community: Repport of the Evaluation Panel Informe Caraa. Brussels, DG XII, September 1991)

166 avanos nessa direo no que tange aos Programas Regionais baseados nos recursos dos Fundos Estruturais. E, no caso dos Programas-Quadro, os resultados no foram diferentes, convergindo para a mesma trilha, embora a nfase tenha recado quase que exclusivamente sobre as regies mais atrasadas, tipo Objetivo 1. O perfil de distribuio regional das aplicaes dos ltimos ProgramasQuadro assinala esse reforo da posio dos pases da coeso. Levantamento realizado por Martin (1999b, p.138) mostrou que a relao entre a frao das aplicaes previstas no 2 Programa-Quadro e a de pessoal dedicado P&D em nas regies tipo Objetivo 1 na UE eram de 3,8 vezes em Portugal, 4,2 vezes na Irlanda e 5,4 vezes na Grcia, levando-se em conta o conjunto dos projetos. Mais ainda, considerando-se apenas os projeto do setor empresarial, estas participaes seriam maiores exceo do caso irlands -, respectivamente, de 7,9; 3,4 e 14,5 vezes. No 3 Programa-Quadro, as posies dessas regies ficariam ainda mais expressivas: para o conjunto dos projetos, Portugal 3,4, Irlanda 4,7 e Grcia 6,7 vezes; para os projetos empresariais, Portugal 9,9, Irlanda 4,7 e Grcia 16,9 vezes. A situao do quarto pas da coeso, a Espanha, se assemelhava mais dos pases restantes. Suas regies tipo Objetivo 1, no entanto, alcanavam relao superior a 2,7 vezes, no caso de projetos empresariais do 3 Programa-Quadro. Em contraposio, a posio da mesma relao para os demais oito pases no caso prevalecia ento a Europa dos 12, no chegava em momento nenhum a 2,5 vezes e, nos mais desenvolvidos, ficava abaixo de 1,0 vez. As informaes que dispomos do conta que no 4 Programa-Quadro, essas tendncias assinaladas por Landabaso e Martin no foram alteradas, mas os dados gerais mostram que essa participao ainda era bem menor que a expresso destas regies tipo Objetivo 1 em indicadores scio-econmicos gerais (Tabela 6.3). Quando se observam as participaes relativas das regies tipo Objetivo 1 em indicadores como populao ou PIB, o cenrio ainda no parece compatvel com a reverso de sua posio visa-vis a das outras regies. Mas avanos importantes podem ser identificados em indicadores como Pessoal de P&D, onde a evoluo foi, sim, muito significativa. Considerando-se a pequena e estvel participao nas patentes, pode-se concluir que os resultados ficavam limitados aos insumos, no alcanando ainda a capacidade de gerao de conhecimentos apropriveis. A gradao dos indicadores diretos de participao nos 3 e 4 Programas-Quadro revela, por seu turno, a dificuldade de se alcanar maior vigor no campo empresarial, ou seja, naquele que pode representar a existncia de maiores vnculos comerciais. Mas isso apenas um corolrio da

167 debilidade dos tecidos empresariais dessas regies tipo Objetivo 1. Na prtica, para manter minimamente os princpios de excelncia no apoio aos projetos de P&D, no h como ultrapassar certos limites impostos pela baixa capacidade tecnolgica dos conjuntos scio-produtivos dessas regies, sob pena de desperdcio de recursos. Em resumo, a reverso das desigualdades nesse campo reclama tempo, alm de outros ingredientes. Tabela 6.3 UE Programas-Quadro e Alguns Indicadores-Chave das Regies Tipo Objetivo 1 Indicador
Populao PIB Pessoal de P&D Patentes no EPO Partic. nos Projetos do PQ Partic. no Oramento Total do PQ Partic. no Oramento do setor Empresarial do PQ Fonte: CEC (1997, p.375) e CEC (2001d).

(% - percentagem do Total da UE)

1990 (3 PQ)
23,67 13,65 2,83 2,43 11,86 8,76 6,39

1995 (4 PQ)
22,86 15,23 4,11 2,40 12,24 8,94 6,72

Mas no podemos nos esquecer que essa anlise do perfil regional dos Programas-Quadro concentra ateno na participao das regies tipo Objetivo 1, sempre mencionada nos documentos oficiais, posto que representa ponto favorvel aos princpios de coeso. Quando se considera o conjunto das regies, os resultados eram menos atraentes, uma vez que prevalecia no geral o peso das regies j mais densas do ponto de vista tecnolgico. No exerccio de Clarysse e Muldur (2001, p.293) antes discutido, a questo da participao efetiva dos conglomerados de regies identificados nos Programas-Quadro leva os autores concluso de que a poltica da UE tenderia a reforar as competncias tecnolgicas existentes. De fato, o cenrio fica um pouco mais ntido para o conjunto das regies, permitindo ver a participao avantajada do grupo de lderes industriais (35,3% dos aportes do PQ3 contra 19,9% do PIB da UE) e tambm dos grupo das perseguidoras (33,9% contra 42,9% do PIB) e das de crescimento lento (21,0% contra 23,8% do PIB). Rompida a lgica que secciona as regies tipo Objetivo 1, nesta viso redistribudas principalmente nos grupos aproximadoras tecnolgicas , aproximadoras econmicas e retardatrias , a participao relativa das regies mais atrasadas, dinmicas ou no, no foi to expressiva. Por fim, pode-se refinar a viso do perfil regional dos 3 e 4 Programas-Quadro com o perfil dos tipos de instituio que comandavam os projetos, o que ajuda ainda mais na diferenciao

168 dos padres de participao das regies (Grfico 6.3). Grfico 6.3
UE - Instituies nos 3o e 4o PQs
Composio % Regies Obj 1 e Demais Setor Educacional 60 40 20 Grandes Empresas 0 Centros de Pesquisa

Peq. e Mdias Empresas PQ3 - Reg. Obj. 1 PQ4 - Reg. Obj. 1 PQ3 - Out. Regies PQ4 - Out. Regies

Fonte: CEC 1997, p. 381. Obs: 1) exclui Outras Instituies , que representam frao menor ou igual a 5% do total em todas as situaes.

As regies tipo Objetivo 1 apresentavam maior intensidade de participao de instituies educacionais, participao essa que cresceu entre os dois Programas-Quadro analisados. Como esperado, nelas tambm a contribuio de grandes empresas era menor e a das PMEs ligeiramente maior em ambos os Programas. Nas demais regies, ocorria exatamente o inverso, cabendo registrar as participaes semelhantes dos Centros de Pesquisa. Assim, a grande diferena estava na participao predominante de grandes empresas nas demais regies, enquanto que o setor educacional predominava acentuadamente nas tipo Objetivo 1. Estes resultados mais uma vez realam o que j deve ter ficado evidente: a participao predominantemente empresarial e mais concentrada em grandes empresas nas demais regies possibilita maiores perspectivas de apropriao de resultados comerciais concretos e cleres. J a presena marcante das universidades e demais instituies educacionais nas regies tipo Objetivo 1 insinua o alcance maior de resultados pr-competitivos, com chances menos robustas de promoo de inovaes tecnolgicas significativas. Se considerarmos, ainda, que tambm no discutimos o contedo dessas pesquisas e o perfil setorial de seus provveis impactos, alm de no termos aprofundado uma viso da natureza das relaes usuais de parceria e do papel que cumpre cada tipo

169 de regio, parece de todo razovel concluir que a participao observada das regies tipo Objetivo 1 nos Programas-Quadro expressiva e evoluiu positivamente, mas no representa tendncia capaz de, salvo em algumas poucas regies nas atuais condies de distribuio, promover reverso na posio que ocupam no quadro de concentrao territorial da base tcnico-cientfica da UE. A estratgia em vigor de constituio de uma rea Europia de Pesquisa, com a intensificao do intercmbio de pesquisadores, o deslanchar de espaos da pesquisa cooperativada, o estmulo estruturao de projetos integrados e assim por diante, resultou da preocupao manifesta de que o objetivo global estabelecido em Lisboa de deslanche de um processo de transio em direo a uma economia baseada em conhecimento fosse prejudicado pelas desigualdades existentes na UE (CEC 2001b, p.11).

170

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Anexo ao Captulo 6. Estatsticas da anlise de conglomerados regionais


As informaes do exerccio estatstico de conglomerao que realizamos no Captulo 6 encontram-se a seguir descritas detalhadamente. A identificao da tipologia regional a partir das variveis selecionadas seguiu o mtodo de Ward, de hierarquizao progressiva das unidades regionais. O intuito do exerccio foi o de ordenar as posies que as regies europias desfrutam perante o jogo mais abrangente da P&D e da inovao.

A - Anlise Multivariada - Classificao progressiva hierrquica4 classes (Mtodo de Ward) 1. Variveis da anlise V01 Pessoal de P&D nas Empresas por mil trabalhadores (P&D/milFT) 1997 V02 Gastos em P&D das Empresas por PIB pm PPP (%DisP&D/PIB) 1997 V03 Patentes aplicadas ao EPO por mil trabalhadores (PatEPO/milFT) 1998 2. Parmetros da classificao Nmero de classes = 4 Inrcia total = 0,057 Inrcia com 4 classes = 0,052 Porcentagem de Inrcia com 4 classes = 91,380 3. Caractersticas das 4 classes 3.1. Nmero de unidades espaciais V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998 3.2. Mnimos V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998 3.3. Mximos V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998 3.4. Mdias V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 Todas 188 188 188 Todas 0,00 0,00 0,00 C01 98 98 98 C02 10 10 10 C03 59 59 59 C04 21 21 21

C01 C02 C03 C04 0,00 5,81 1,41 3,69 0,00 1,26 0,20 0,72 0,00 817,00 193,00 421,00

Todas C01 C02 C03 C04 20,25 8,08 20,25 11,46 14,34 4,27 1,40 4,27 3,21 4,27 1204,00 184,00 1204,00 395,00 723,00 Todas 4,31 0,92 C01 2,11 0,44 C02 13,46 2,70 C03 5,14 1,12 C04 7,86 1,75

172 V03 PatEPO/milFT 1998 3.5. Desvio-padres V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998 3.6. Coeficientes de variao V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998 241,95 80,57 949,20 277,39 558,71

Todas C01 C02 3,80 1,79 4,28 0,86 0,42 0,93 238,04 60,34 135,99 Todas 0,88 0,93 0,98 C01 0,85 0,95 0,75 C02 0,32 0,35 0,14

C03 2,44 0,64 59,82 C03 0,47 0,57 0,22

C04 3,43 0,93 88,35 C04 0,44 0,53 0,16

3.7. Distanas as mdias (em unidade de cada variavel) Todas C01 C02 V01 P&D/milFT 1997 0,00 -2,20 9,15 V02 %DisP&D/PIB 1997 0,00 -0,48 1,78 V03 PatEPO/milFT 1998 0,00 -161,38 707,25 3.8. Distanas as mdias (em desvio-padro de cada variavel) Todas C01 V01 P&D/milFT 1997 0,00 -0,58 V02 %DisP&D/PIB 1997 0,00 -0,56 V03 PatEPO/milFT 1998 0,00 -0,68 3.9. Interpretao das distanas as mdias C02 2,41 2,07 2,97

C03 C04 0,84 3,55 0,20 0,83 35,44 316,76 C03 0,22 0,23 0,15 C04 0,94 0,96 1,33

Distanas positivas : ' baixa (0.5), ' sensvel (0.5 -> 1.0), ' +' ++' +++' ntido (1.0 -> 1.5), ' ++++' forte (>1.5) Distanas ngativas : ' baixa (-0.5), ' sensvel (-0.5-> -1.0), ' ntido (-1.0 -> -1.5), ' forte (< -1.5) -' --' ---' ----'

V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998

Todas | | |

C01 --| --| --|

C02 C03 C04 |++++ |+ |++ |++++ |+ |++ |++++ |+ |+++

B - Anlise Multivariada Classificao progressiva hierrquica5 classes (Mtodo de Ward) 1. Variaveis da anlise V01 Pessoal de P&D nas Empresas por mil trabalhadores (P&D/milFT) 1997 V02 Gastos em P&D das Empresas por PIB pm PPP (%DisP&D/PIB) 1997 V03 Patentes aplicadas ao EPO por mil trabalhadores (PatEPO/milFT) 1998 2. Parmetros da classificao Nmero de classes = 5 Inrcia total = 0,057 Inrcia com 5 classes = 0,053 Porcentagem de Inrcia com 5 classes = 94,120 3. Caractersticas das 5 classes 3.1. Nmero de unidades espaciais

173 V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998 3.2. Mnimos V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998 3.3. Mximos Todas 188 188 188 C01 52 52 52 C02 10 10 10 C03 59 59 59 C04 21 21 21 C05 46 46 46

Todas 0,00 0,00 0,00

C01 0,17 0,00 82,00

C02 5,81 1,26 817,00

C03 C04 1,41 3,69 0,20 0,72 193,00 421,00 C03 11,46 3,21 395,00 C04 14,34 4,27 723,00

C05 0,00 0,00 0,00 C05 4,37 0,81 72,00

Todas C01 C02 V01 P&D/milFT 1997 20,25 8,08 20,25 V02 %DisP&D/PIB 1997 4,27 1,40 4,27 V03 PatEPO/milFT 1998 1204,00 184,00 1204,00

3.4. Mdias

Todas V01 P&D/milFT 1997 4,31 V02 %DisP&D/PIB 1997 0,92 V03 PatEPO/milFT 1998 241,95 Todas 3,80 0,86 238,04 Todas 0,88 0,93 0,98

C01 3,31 0,69 131,85 C01 1,52 0,41 29,92 C01 0,46 0,59 0,23

C02 13,46 2,70 949,20 C02 4,28 0,93 135,99 C02 0,32 0,35 0,14

C03 5,14 1,12 277,39 C03 2,44 0,64 59,82 C03 0,47 0,57 0,22 C03 0,84 0,20 35,44 C03 0,22 0,23 0,15

C04 7,86 1,75 558,71 C04 3,43 0,93 88,35 C04 0,44 0,53 0,16

C05 0,75 0,16 22,61 C05 0,86 0,17 20,31 C05 1,16 1,10 0,90

3.5. Desvio-padres V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998 3.6. Coeficientes de variao V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998

3.7. Distanas as mdias (em unidade de cada variavel) Todas C01 C02 V01 P&D/milFT 1997 0,00 -0,99 9,15 V02 %DisP&D/PIB 1997 0,00 -0,23 1,78 V03 PatEPO/milFT 1998 0,00 -110,11 707,25 3.8. Distanas as mdias (em desvio-padro de cada variavel) Todas C01 C02 V01 P&D/milFT 1997 0,00 -0,26 2,41 V02 %DisP&D/PIB 1997 0,00 -0,27 2,07 V03 PatEPO/milFT 1998 0,00 -0,46 2,97 3.9. Interpretao das distanas as mdias

C04 C05 3,55 -3,56 0,83 -0,76 316,76 -219,34 C04 0,94 0,96 1,33 C05 -0,94 -0,89 -0,92

Distanas positivas: ' baixa (0.5), ' sensvel (0.5 -> 1.0), ' +' ++' +++' ntido (1.0 -> 1.5), ' ++++' forte (>1.5)

174
Distanas ngativas:' baixa (-0.5), ' sensvel (-0.5-> -1.0), ' ntido (-1.0 -> -1.5), ' forte (< -1.5) -' --' ---' ----'

V01 P&D/milFT 1997 V02 %DisP&D/PIB 1997 V03 PatEPO/milFT 1998

Todas | | |

C01 -| -| -|

C02 C03 |++++ |+ |++++ |+ |++++ |+

C04 C05 |++ --| |++ --| |+++ --|

C. Nmeros de classes das unidades espaciais para as hipteses de 4 e 5 classes no total Cdigo - Nome da Regio NUTs II
BE1 REG. BRUXELLES-CAP BE21 ANTWERPEN BE22 LIMBURG BE23 OOST-VLAANDEREN BE24 VLAAMS BRABANT BE25 WEST-VLAANDEREN BE31 BRABANT WALLON BE32 HAINAUT BE33 LIEGE BE34 LUXEMBOURG(B) BE35 NAMUR DK DANMARK DE11 STUTTGART DE12 KARLSRUHE DE13 FREIBURG DE14 TUBINGEN DE21 OBERBAYERN DE22 NIEDERBAYERN DE23 OBERPFALZ DE24 OBERFRANKEN DE25 MITTELFRANKEN DE26 UNTERFRANKEN DE27 SCHWABEN DE3 BERLIN DE4 BRANDENBURG DE5 BREMEN DE6 HAMBURG DE71 DARMSTADT DE72 GIESEN DE73 KASSEL DE8 MECKLENBURG-VORPOMMERN DE91 BRAUNSCHWEIG DE92 HANNOVER DE93 LUNEBURG DE94 WESER-EMS DEA1 DUSSELDORF DEA2 KOLN DEA3 MUNSTER DEA4 DETMOLD DEA5 ARNSBERG DEB1 KOBLENZ DEB2 TRIER DEB3 RHEINHESSEN-PFALZ DEC SAARLAND

4 Classes
3 4 3 3 4 3 4 1 3 3 3 3 2 2 2 2 2 3 4 4 2 4 4 3 1 1 3 2 4 3 1 4 4 3 3 4 4 3 4 3 3 1 2 3

5 Classes
3 4 3 3 4 3 4 1 3 3 3 3 2 2 2 2 2 3 4 4 2 4 4 3 1 1 3 2 4 3 5 4 4 3 3 4 4 3 4 3 3 1 2 3

175 Cdigo - Nome da Regio NUTs II


DED SACHSEN DEE1 DESSAU DEE2 HALLE DEE3 MAGDEBURG DEF SCHLESWIG-HOLSTEIN DEG THURINGEN GR11 ANATOLIKI MAKEDONIA, THRAKI GR12 KENTRIKI MAKEDONIA GR13 DYTIKI MAKEDONIA GR14 THESSALIA GR21 IPEIROS GR22 IONIA NISIA GR23 DYTIKI ELLADA GR24 STEREA ELLADA GR25 PELOPONNISOS GR3 ATTIKI GR41 VOREIO AIGAIO GR42 NOTIO AIGAIO GR43 KRITI ES11 GALICIA ES12 ASTURIAS ES13 CANTABRIA ES21 PAIS VASCO ES22 NAVARRA ES23 LA RIOJA ES24 ARAGON ES3 MADRID ES41 CASTILLA Y LEON ES42 CASTILLA-LA MANCHA ES43 EXTREMADURA ES51 CATALUNA ES52 COMUNIDAD VALENCIANA ES53 ISLAS BALEARES ES61 ANDALUCIA ES62 MURCIA FR1 ILE DE FRANCE FR21 CHAMPAGNE-ARDENNES FR22 PICARDIE FR23 HAUTE-NORMANDIE FR24 CENTRE FR25 BASSE-NORMANDIE FR26 BOURGOGNE FR3 NORD-PAS DE CALAIS FR41 LORRAINE FR42 ALSACE FR43 FRANCHE-COMT FR51 PAYS DE LA LOIRE FR52 BRETAGNE FR53 POITOU-CHARENTES FR61 AQUITAINE FR62 MIDI-PYRNES FR63 LIMOUSIN FR71 RHONE-ALPES FR72 AUVERGNE FR81 LANGUEDOC-ROUSSILLON FR82 PROVENCE-ALPES-COTE D AZUR

4 Classes
1 1 1 1 3 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 4 1 3 3 3 1 3 1 3 3 3 1 1 1 1 3 1 4 3 1 3

5 Classes
1 5 1 5 3 1 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 1 1 5 5 5 5 5 5 1 5 5 5 5 4 1 3 3 3 1 3 1 3 3 3 1 1 1 1 3 1 4 3 1 3

176 Cdigo - Nome da Regio NUTs II


FR83 CORSE IE IRELAND IT11 PIEMONTE IT12 VALLE DAOSTE IT13 LIGURIA IT2 LOMBARDIA IT31 TRENTINO-ALTO ADIGE IT32 VENETO IT33 FRIULI-VENEZIA GIULIA IT4 EMILIA-ROMAGNA IT51 TOSCANA IT52 UMBRIA IT53 MARCHE IT6 LAZIO IT71 ABRUZZO IT72 MOLISE IT8 CAMPANIA IT91 PUGLIA IT92 BASILICATA IT93 CALABRIA ITA SICILIA ITB SARDEGNA NL11 GRONINGEN NL12 FRIESLAND NL13 DRENTHE NL21 OVERIJSSEL NL22 GELDERLAND NL23 FLEVOLAND NL31 UTRECHT NL32 NOORD-HOLLAND NL33 ZUID-HOLLAND NL34 ZEELAND NL41 NOORD-BRABANT NL42 LIMBOURG(NL) PT11 NORTE PT12 CENTRO PT13 LISBOA E VALE DO TEJO PT14 ALENTEJO PT15 ALGARVE FI11 UUSIMAA FI12 ETELA-SUOMI FI13 ITA-SUOMI FI14 VALI-SUOMI FI15 POHJOIS-SUOMI FI2 AHVENANMAA/ALAND SE01 STOCKHOLM SE02 OSTRA MELLANSVERIGE SE03 SMALAND MED OARNA SE04 SYDSVERIGE SE05 VASTVERIGE SE06 NORRA MELLANSVERIGE SE07 MELLERSTA NORRLAND SE08 OVRE NORRLAND UK11 CLEVELAND, DURHAM UK12 CUMBRIA UK13 NORTHUMBERLAND, TYNE & WEAR

4 Classes
1 1 3 1 1 3 1 3 3 3 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 3 3 3 3 3 3 1 2 3 1 1 2 4 3 4 4 3 3 3 1 1 1 1 3 1 1 1 3 1 4 3 3

5 Classes
5 1 3 5 1 3 1 3 3 3 1 5 1 1 1 5 5 5 5 5 5 5 1 1 3 3 3 3 3 3 1 2 3 5 1 2 4 3 4 4 3 3 3 1 1 1 1 3 1 1 1 3 1 4 3 3

177 Cdigo - Nome da Regio NUTs II


UK21 HUMBERSIDE UK22 NORTH YORKSHIRE UK23 SOUTH YORKSHIRE UK24 WEST YORKSHIRE UK31 DERBYSHIRE, NOTTINGHAMSHIRE UK32 LEICESTERSHIRE, NORTHAMPTONSHIRE UK33 LINCOLNSHIRE UK4 EAST ANGLIA UK51 BEDFORDSHIRE, HERTFORDSHIRE UK52 BERKSHIRE, BUCKINGHAMSHIRE, OXFORDSHIRE UK53 SURREY, EAST-WEST SUSSEX UK54 ESSEX UK55 GREATER LONDON UK56 HAMPSHIRE, ISLE OF WIGHT UK57 KENT UK61 AVON, GLOUCESTERSHIRE, WILTSHIRE UK62 CORWALL, DEVON UK63 DORSET, SOMERSET UK71 HEREFORD & WORCESTER, WARWICKSHIRE UK72 SHROPSHIRE, STAFFOERDSHIRE UK73 WEST MIDLANDS (COUNTY) UK81 CHESHIRE UK82 GREATER MANCHESTER UK83 LANCASHIRE UK84 MERSEYSIDE UK91 CLWYD, DYFED, GWYNEDD, POWYS UK92 GWENT, MID-SOUTH-WEST GLAMORGAN UKA1 BORDERS-CENTRAL-FIFE-LOTHIAN-TAYSIDE UKA2 DUMFRIES & GALLOWAY, STRATHCLYDE UKA3 HIGHLANDS, ISLANDS UKA4 GRAMPIAN UKB NORTHERN IRELAND

4 Classes
3 3 1 3 3 3 1 1 3 1 1 3 1 1 1 1 1 1 1 1 3 1 1 1 1 1 1 1 1 1 3 1

5 Classes
3 3 1 3 3 3 1 1 3 1 1 3 1 1 1 1 1 1 1 5 3 5 1 1 1 1 1 1 1 5 3 5

178

179

Concluso (Lies da experincia europia)


As estratgias de inovao ganharam ntido espao relativo nos ltimos anos nas polticas de desenvolvimento regional na UE, ajudando, inclusive, a reforar a posio do tema desenvolvimento regional frente a outros campos de interveno direta da Unio. Mesmo assim, compreenderam um nicho limitado das polticas ativas de desenvolvimento regional quando cotejado com outros mais tradicionais, como o dos investimentos em infra-estrutura, sobretudo nos seus alvos mais prioritrios, representados pelas regies menos desenvolvidas da Unio. No h dvida que a inovao tem sido cada vez mais importante nas polticas da UE, mas isso no significa que deva substituir o arsenal de instrumentos e mecanismos de apoio ao desenvolvimento. Nem haveria razo prtica para isso. No mbito da Poltica de Desenvolvimento Regional europia, as estratgias voltadas ao apoio s inovaes ganharam expresso maior medida que foram pensadas de maneira abrangente, rompendo a lgica de concepes simplificadoras, que tendem a reduzir a questo ao plano exclusivo da tecnologia. Tecnologia muito importante e tende a predominar na agenda de desenvolvimento das regies com a melhora relativa do nvel de desenvolvimento. Mas a questo das inovaes no se refere apenas tecnologia, includa a a dimenso organizacional das atividades produtivas. A inovao tampouco diz respeito apenas ao campo empresarial. As firmas no adquirem e acumulam conhecimentos s por si mesmas, mas constroem sua competncia nas relaes com as outras firmas, agncias de governo, centros de pesquisa e universidades, dos quais tendem a se tornar parceiras. Essas relaes, em maior ou menor proporo, ocorrem preferencialmente embora no necessariamente - no espao contguo que circunda as empresas, ou seja, na regio. Dessa forma, mesmo gerando e apropriando ganhos de maneira privada, as empresas tm seu desempenho facilitado ou prejudicado pelo meio scio-econmico no qual se inserem.1 Ponto essencial dessa trajetria de evoluo da Poltica de Desenvolvimento Regional da UE foi a percepo social mais holstica que se adotou para pensar o desenvolvimento. Como discutimos antes tambm, as relaes sociais no sistema capitalista apresentam uma natureza

180 potencialmente conflitiva e um dos segredos das experincias bem sucedidas de desenvolvimento criar referenciais de conduta aptos a reduzir as tenses e a possibilitar a extrao dos benefcios coletivos derivados da sinergia que o entendimento e a convergncia de interesses podem promover. Naturalmente, as contradies e os conflitos inerentes ao sistema no so passveis de superao, mas podem ser parcial e temporariamente contornados, com resultados que parecem apontar para melhorias sociais expressivas. Estimular e regular essas relaes funo do poder pblico, que deve assegurar regras mnimas de convivncia entre capital e trabalho, entre fraes destes e nas relaes com outros segmentos sociais relevantes. Ao menos em parte, estas posturas vm sendo adotadas e perseguidas pela Poltica de Desenvolvimento Regional da UE na sua opo de privilegiar escalas subnacionais e buscar maior engajamento dos vrios segmentos sociais e instncias locais e regionais de governo na estruturao, formulao, implementao e acompanhamento e avaliao. A trajetria de adoo de estratgias de suporte s atividades inovativas espelhou um reconhecimento crescente da amplitude do desafio do desenvolvimento enquanto resultado de mltiplas e complexas inter-relaes entre uma gama variada de sujeitos sociais. O conceito abrangente de inovao que se foi delineando identificava-se com a perspectiva de se tratar do desenvolvimento com uma abordagem compatvel com sua complexidade real. O acervo de conhecimentos que os grupos sociais podiam coletivamente mobilizar para o desenvolvimento colocou-se como um elemento importante e decisivo do tipo de processo de desenvolvimento que se buscava estimular; da o significado e a importncia da inovao. Tratavase do fazer diferente, incorporando elementos novos, reduzindo custos, articulando meios necessrios de vrias ordens, tudo com vistas ao melhor posicionamento dos conjuntos scioeconmicos regionais. Os conhecimentos necessrios ao bom desempenho das firmas e sistemas scio-econmicos se originam de muitas fontes, internas e externas, mas so ali, na regio, acumulados, decodificados e amalgamados a outros conhecimentos anteriormente detidos, tcitos ou no, que vo delineando uma trajetria de aprendizado singular e de difcil reproduo. As polticas buscaram, assim, gerar estmulos constituio e pleno desenvolvimento dessas relaes, seja propiciando os meios fsicos e materiais necessrios, seja promovendo diretamente sofisticadas interaes entre os agentes. Ainda que se possa colecionar os melhores casos e discutir pontos

A qualidade diferencial do meio scio-econmico circundante, como vimos no captulo terico, justifica diferenas de custos e benefcios de localizao que suscitam o pagamento de aluguis e outras rendas.

181 nevrlgicos a emular em novas situaes, o fato que foi bem difcil repetir, a contento, experincias bem sucedidas. primeira vista parece no haver uma precedncia, no plano individual e microeconmico das firmas, de determinadas formas de conhecimento sobre outras, o que nos afasta de um certo determinismo tecnolgico presente na abordagem macroeconmica do fenmeno das inovaes2, que muito se assentou na discusso dominante acerca das tendncias maiores do sistema capitalista global e das transies paradigmticas. Inovaes financeiras ou institucionais, por exemplo, podem ter maior significado para o desenvolvimento de algumas regies e empresas que a incorporao de inovaes tecnolgicas. A conquista de um novo mercado ou a defesa de um poder de mercado existente pode representar resultados igualmente mais favorveis. Como vimos no primeiro captulo da tese, esse entendimento abrangente da inovao compatvel com vrias das muitas formas atinentes gerao de mais-valores e lucros excepcionais que norteiam a acumulao capitalista. Em contraposio, a globalizao vista no Captulo 2 tornou mais difcil a conformao de ganhos efetivos no desenvolvimento regional pelas vias usuais da proteo dos mercados nativos, ao promover uma ampla homogeneizao dos parmetros econmicos mundiais e penalizar condutas macroeconmicas e comerciais divergentes.3 Com isso, ao menos parte dos tradicionais arsenais das polticas de desenvolvimento nacional e regional do Ps-Guerra perdeu consistncia nos ltimos anos, posto que baseada no poder regulador e na capacidade dos Estados nacionais, ainda que limitada, de arbitrar valores financeiros e monetrios e prover funding a empreendimentos estratgicos. Foram sobretudo as macro-polticas que perderam espao, como veremos a seguir. Obtido maior controle sobre os mercados de tecnologia e sobre a propriedade intelectual e industrial, a inovao de base tecnolgica reinou e reina nesse perodo de globalizao como um dos poucos campos em que a competio flui sem restries nos mercados internacionais, legitimando os diferenciais agudos de capacidade tecnolgica prevalecentes entre as naes e regies e

Parece claro que, ao menos desde a proposio original de Schumpeter, a concepo de inovao deve ser suficientemente larga para ultrapassar uma viso estrita de tecnologia. No entanto, vrios autores recentes tenderam a assumir um conceito de inovao mais preso tecnologia. A aceitao crescente de uma concepo sistmica da inovao, especialmente a partir de Lundvall (1988), ao que tudo indica ajudou a repor o conceito num plano mais prximo do seus termos schumpeterianos. Tambm as concepes que realam o conhecimento e o aprendizado terminaram por valorizar uma viso mais abrangente do fenmeno (Edquist 1997, p.9-10). Naturalmente, isso no se confunde com homogeneizao ou convergncia de resultados como muitas vezes se insinuou.

182 consolidando lucros extraordinrios. Enrijecido o comando sobre os Estados-nacionais, afrouxaramse, de outro lado, os incidentes sobre as regies, numa tentativa de superar entraves tradicionais aos fluxos de comrcio de bens, servios e ativos intangveis ou imateriais. Um balano dos instrumentos de poltica de desenvolvimento regional mobilizados desde aquele perodo permite enxergar algumas limitaes das iniciativas passadas e em curso. Acompanhando a sugesto de Armstrong e Taylor (2000, p. 232), podemos classificar estes instrumentos em trs grandes grupos de polticas: 1) das macro-polticas; 2) da coordenao de polticas governamentais; e 3) das micro-polticas. No primeiro grupo, identificam-se duas opes bsicas: a descentralizao desde a instncia central de governo das polticas comercial, fiscal e monetria ou o controle central das macropolticas, porm com aceitao de diferenciaes regionais. A primeira opo foi at aqui bastante incomum, sobretudo no que tange s polticas comercial e monetria. A segunda, foi utilizada com freqncia no perodo clssico das polticas de desenvolvimento regional nas dcadas de 50 e 60, com o uso de mecanismos de favorecimento das regies perifricas. Nesta opo enquadravam-se, por exemplo, tradicionais sistemas de incentivos fiscais ou taxas diferenciadas de juros na proviso de crdito longo prazo para as regies. No segundo grupo, identificam-se opes que fazem parte de tarefas usuais do governo na implementao de aes deste tipo. Destacam-se a a necessidade de coordenar aes entre instncias de governo e entre macro e micro-polticas, tarefas bastante usuais sobretudo em regimes federativos como nos casos da UE e do Brasil. No terceiro grupo, das micro-polticas, divisam-se duas opes essenciais: polticas para patrocinar a mudana de localizao do trabalho e polticas para incentivar a deslocalizao do capital. De longe, este ltimo grupo corresponde ao que mais esforos tem catalizado nos exemplos concretos de polticas de desenvolvimento regional recentes. Estes instrumentos se diferenciam dos das macro-polticas porque, ao contrrio daqueles, focam determinados empreendimentos e se voltam para premiar condutas particulares dos agentes. Na primeira opo, contempla-se desde o apoio pecunirio direto s migraes, at polticas de incentivo a esses fluxos, baseadas na proviso de informaes e na propaganda. Ainda que tenham sido utilizadas no passado, no representam uma marca importante nos esquemas presentes das polticas de desenvolvimento regional. Nesta opo, mais comum tm sido as polticas de

183 retreinamento in situ de mo-de-obra na experincia contempornea da UE. So aes voltadas para a reduo do desemprego e a requalificao de trabalhadores, que motivam o Objetivo 2 da Poltica de Desenvolvimento Regional. Polticas de relocalizao do capital, a segunda opo das micro-polticas, vm constituindo o espao preferencial das polticas de desenvolvimento regional. Instrumentos dedicados ao estmulo relocalizao do capital tenderam a ganhar flego e estiveram na base de ascenso relativa do poder de interveno limitado - dos governos regionais ou locais. Essa segunda opo compreende: a) polticas para desenvolver o capital social; b) controles administrativos como a reduo de requerimentos burocrticos para instalao de firmas, a definio de usos territoriais etc.; c) polticas para aumentar a eficincia de operao das firmas por exemplo, com a concesso de subsdios contratao de servios de consultoria; d) polticas para melhorar a eficincia do mercado de capitais como acordos de emprstimo, prestao de avais e garantias etc.; e) e, por ltimo, incentivos fiscais, taxas e subsdios, sejam sobre insumos (sobre capital fsico, terra e construes, sobre trabalho ou ainda sobre outros insumos, como fretes e energia), sobre produtos (por exemplo, rebates e preos subsidiados sobre exportaes) ou sobre tecnologia (como subsdios para P&D e para disseminao de informao tecnolgica etc.). Percebam que vrios dos instrumentos mobilizados nesta ltima opo das micro-polticas voltada mobilidade do capital compatibilizam-se em larga medida com o que ao longo da tese definimos como instrumentos de apoio inovao, vrios deles voltando-se mais transformao do ambiente de contorno que aos meandros das atividades inovativas propriamente ditas. A anlise da experincia europia de poltica de desenvolvimento regional atesta que se absorveu ao mximo o iderio recente acerca da natureza real dos processos inovativos. Ou seja, procurou-se atuar no espectro de possibilidades que une as diversas tarefas de montagem de um adensamento das perspectivas de desenvolvimento das regies a partir da inovao, desde o cuidado com os ativos necessrios preparao deste tipo de estratgias, passando pelo adequado equacionamento dos gargalos humanos, materiais e financeiros, at o pleno deslanchar dos potenciais efetivos de inovao, incluindo a com fora os vinculados P&D e aos desafios tecnolgicos em si mesmos. A Poltica de Desenvolvimento Regional, nessa trajetria, revalorizou-se na UE como um compartimento importante das polticas pblicas ativas de desenvolvimento. Acoplado ao objetivo decisivo de lograr maiores nveis de competitividade, o de reduo de desigualdades foi mantido e

184 reafirmado dentro dos limites ditados pelo primeiro. Se os objetivos essenciais da Poltica de Desenvolvimento Regional mantiveram-se prestigiados, foi porque se conciliaram largamente com os voltados ao alcance de nveis satisfatrios de competitividade. Mas isso imps vises importantes para as estratgias adotadas. Em primeiro lugar, as aes sobre as desigualdades regionais ganharam expresso medida que compunham uma contrapartida mais palatvel para os pases centrais aos efeitos de reforo das iniqidades sociais produzidos pela globalizao no continente europeu. Constituam, assim, um ngulo de viso atraente e mais ameno dos incmodos e crescentes nveis de desigualdades sociais, sobretudo - mas no s - na periferia do continente. A viso territorial das desigualdades contribua para deixar um pouco de lado a crueza dos ingredientes delicados das relaes capital-trabalho, das relaes comerciais externas dos pases e dos arranjos econmico-produtivos favorveis ao capital nas cadeias globais de gerao de valor. Nos pases mais desenvolvidos, beneficirios preferenciais da ordem econmica vigente, essas contradies naturalmente apresentavam-se em menor escala e suscitavam menores apreenses. Em segundo lugar, a subordinao dos objetivos regionais aos de competitividade tendia a desqualificar certas dimenses do problema. O protagonismo das decises sobre o desenvolvimento regional recaa pesadamente sobre as empresas e instituies a elas atreladas, outros atores, especialmente os trabalhadores, ficando num plano secundrio. O desenvolvimento parecia se fazer, em primeiro lugar, a favor do capital, s posteriormente atentando-se para eventual usufruto dos concidados locais, se e quando houvessem condies para isso. Dessa maneira, a forma de interveno da Poltica de Desenvolvimento Regional continuava acoplada primariamente aos interesses empresariais, em que pese cobrar-se cada vez maior engajamento e empenho dos demais atores sociais. O papel hegemnico e central das empresas nas tarefas associadas inovao s viria a reforar essa percepo. Em terceiro lugar, a Poltica de Desenvolvimento Regional no abrangeu diretamente, como fora usual no passado, o conjunto das grandes empresas. Parte das tenses previsveis nessa diviso de tarefas quanto a objetivos potencialmente conflitantes de coeso e de competitividade encontrou uma vlvula de escape neste seccionamento deliberado do objeto da Poltica, obscurecendo eventuais situaes contraditrias nas opes estratgicas assumidas. A velha dicotomia entre eficincia e equidade reaparecia circunstancialmente aqui, sem que se percebesse a dimenso dos conflitos e contradies das orientaes maiores do processo de integrao europia. Tambm a

185 agenda global de apoio inovao, como vimos, podia conciliar-se melhor com esses eventuais atritos de interesses, havendo sempre escaninhos para responder pelos anseios de uma ou outra viso. Ao menos no curto e mdio prazos, cabe admitir que a inovao estritamente tecnolgica no constitui a nica resposta para o desenvolvimento das regies. Como vimos, h vrios exemplos de regies europias que se desenvolveram aceleradamente nos ltimos anos sem que apresentassem virtudes inovativas dignas de nota. Na equao do desenvolvimento, pesam positivamente mltiplos fatores no alcance de resultados scio-econmicos, os quais nem sempre se encontram sob controle estrito das polticas pblicas. A disponibilidade de crdito ou a existncia de restries cambiais, por exemplo, pode determinar o sucesso ou o infortnio de muitos empreendimentos, com repercusses importantes sobre o desempenho regional. O uso do poder de compra do Estado permite criar barreiras indiretas para a concorrncia de indstrias aliengenas, protegendo o tecido scio-produtivo regional e assegurando s empresas nativas vantagens competitivas. Estratgias de apoio inovao no vm propriamente para substituir esses instrumentos, mas buscam complement-los e integrlos em uma viso consistente do desenvolvimento. No caso europeu, em que vrios destes instrumentos foram colocados sob controle das instituies da Unio, a inovao ganhou necessariamente maior realce. Num contexto econmico de maior homogeneidade das relaes capitalistas, a inovao tem exercido papel catalisador para a estruturao das agendas de desenvolvimento, ganhando importncia nas definies de estratgias. Mais ainda, parte essencial desse processo de mudana se fez acompanhar de um aumento de importncia das iniciativas diretas das regies. As regies auferiram, com o empenho da Unio Europia e o aval das grandes corporaes internacionais, maiores graus de liberdade no desenho e organizao de estratgias de desenvolvimento. Tambm se habilitaram a exercer um papel mais ativo na atrao dos capitais. Mas a posio relativa de cada regio nessa disputa , como usual, dependente de sua herana histrica e densidade scioeconmica, o que impe a necessidade de regulao superior dada pelo exerccio de uma poltica concertada de interveno no desenvolvimento regional. O mosaico regional delineado marcado pelas possibilidades e limitaes dos diversos projetos de desenvolvimento luz dos condicionantes particulares de cada regio. A esse respeito, uma viso das implicaes de poltica dos vrios tipos de regies destacados por Clarysse e Muldur

186 (2001) podem nos ajudar a organizar as idias acerca de uma possvel agenda de poltica de desenvolvimento regional, permitindo diferenciar algumas das tarefas que a poltica deve enfrentar. Regies retardatrias no se beneficiariam tanto de aportes como os dos Programas-Quadro leia-se, dos tradicionais recursos de poltica cientfica e tecnolgica -, pois lhes faltaria capacidade de absoro que as habilitasse a tirar proveito mnimo da ajuda. Nessas regies, (...) mesmo instrumentos clssicos de poltica industrial poderiam ser muito fracos para estimular o crescimento econmico (Clarysse e Muldur 2001, p.292). De certa forma isso sinalizaria que as tarefas prioritrias de desenvolvimento ainda devem recair fundamentalmente sobre a constituio de meios fsicos e humanos e o estmulo constituio das instituies necessrias implementao de uma agenda de desenvolvimento. No sem razo, a agenda tende a ser mais aberta e clssica , com o uso de instrumentos de apoio mais generalizado, em termos da gama de empreendimentos e setores apoiados, e voltados para a estruturao de foras sociais e econmicas compatveis com patamares mnimos de desenvolvimento. Aportes exgenos de recursos seriam, no caso, mais freqentes e desejados, cobrando-se sempre menores contrapartidas regionais. A importncia dos recursos tradicionais da Poltica de Desenvolvimento Regional se avulta nesse caso, posto que compreendem o componente essencial das aes de desenvolvimento. Na UE, esses aportes correspondem aos recursos dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coeso, coadjuvados pelos emprstimos favorecidos do Banco Europeu de Investimentos. As regies aproximadoras (ou que convergem , se se preferir), tanto econmicas como tecnolgicas, tenderiam a extrair melhores benefcios de processos intensos de difuso de tecnologias, ainda que no consigam obter, de imediato, resultados comerciais significativos. O apoio inovao aqui comea a ter um significado mais objetivo. As regies que convergem tecnologicamente, como natural, poderiam lucrar mais com aportes de poltica cientfica e tecnolgica, reforando suas trajetrias de aprendizado. Aqui o sentido da poltica tenderia a ser o de propiciar maior reforo s capacidades infantes de P&D. Na agenda relacionada inovao, mesmo as aproximadoras devem encontrar suporte em itens associados aos segmentos produtivos que capitaneiam o processo mais intenso de desenvolvimento, buscando extrair vantagens competitivas das posies que j ocupam em nichos especficos. O adensamento das estruturas scio-econmicas existentes e a busca de aperfeioamento e aprendizado empurram a agenda dessas regies para abarcar projetos de cooperao e intercmbio tcnico-cientfico em campos selecionados, projetos de desenvolvimento de infra-estruturas de suporte a atividades de inovao redes laboratoriais de

187 referncia, unidades de prestao de servios sofisticados produo, e apoio a todo o tipo de instituies e iniciativas que reduzam custos de transao e facilitam acesso e afirmao nos mercados. Tambm nesses casos o suporte dos Fundos Estruturais pareceu decisivo, mesmo que se antevissem maiores perspectivas para o apoio dos Programas-Quadro da UE. As regies perseguidoras ou de crescimento lento , por outro lado, j densas do ponto de vista scio-econmico e enfrentando dificuldades sobretudo estas ltimas - em termos de competitividade e eficincia, reclamariam uma poltica de inovao ativa, mas direcionada, que poderia se voltar, por exemplo, para novas formas e mecanismos de financiamento para atividades inovativas. O que existe nestas regies est sob presso e deve ser chacoalhado mas, de outro lado, tendem a estar disponveis elementos para se pensar numa reestruturao ou na adeso a novas opes de desenvolvimento. Aqui as aes se encaminham para mexer com as estruturas presentes, instando-as a explorar novas possibilidades de desenvolvimento. Normalmente identificam-se a as instituies de base que tanta falta fazem ao desenvolvimento das retardatrias ou mesmo do conjunto das aproximadoras . Claro que os aportes do Programa Quadro da UE encontram eco e resposta neste tipo de regies, ainda que o alcance de resultados seja de mais difcil obteno. Grande parte das regies denominadas em declnio industrial , contempladas no Objetivo 2 da Poltica de Desenvolvimento Regional da UE, encontram correspondncia com este tipo de regio. As aes devotadas inovao ganham correlao a escalas territoriais menores no caso, regies NUTS III e tendem a se aproximar de uma agenda de desenvolvimento local tpica, como discutido amplamente na literatura atual. Predominam a os arranjos voltados constituio de novas ocupaes urbanas, ao estmulo organizao de novos empreendimentos industriais, de servios ou comerciais de micro e pequeno porte e estruturao de iniciativas de retreinamento e requalificao da mo-de-obra, especialmente no caso das regies ditas de crescimento lento . O interesse dos Programas-Quadro para as regies lderes industriais seria bvio, a nfase recaindo sobre as tecnologias emergentes de grande potencial transformador. Nessas regies, que como assinalavam Clarysse e Muldur (2001) tendiam a divergir na liderana do capitalismo na sociedade europia, tudo parece convergir a seu favor no que tange a conhecimentos, tecnologia e inovao. Por isso no interessam diretamente Poltica de Desenvolvimento Regional. Em sua evoluo nos anos 90, as estratgias de inovao na Poltica de Desenvolvimento Regional da UE corroboravam a idia da existncia de um certo gradiente no uso dos instrumentos, desde os mais voltados aos temas pr-competitivos, de interveno para a constituio de relaes

188 primrias da base tcnico-cientfica e de preparao do tecido empresarial em regies mais atrasadas, at os de cunho claramente tecnolgicos e acoplados ao jogo de resultados econmicos das grandes inovaes - situao em que a P&D assume importncia decisiva -, quanto mais apta e desenvolvida a regio. A experincia do Programa STRIDE, com seus parcos resultados, comprovava que essa trajetria de evoluo mostrou-se acelerada e, de incio, pouco afinada com uma viso mais sofisticada e realista da inovao e de seus processos afins, assim como da relao desses processos com a realidade dura das regies atrasadas. Os programas RITTS e RIS mais recentes, deliberadamente abstratos e intangveis, ainda que representem uma inegvel evoluo na direo de uma melhor compreenso desses processos, demonstraram a dificuldade de se romper com hierarquia de posies regionais frente ao desenvolvimento, confirmando que se requer mais que disponibilidades de recursos ou modelos pr-concebidos de interveno. De outra perspectiva, o caso portugus parece tambm emblemtico. Os esforos tecnolgico-produtivos mais expressivos esto pesadamente concentrados no entorno da regio da capital, Lisboa e Vale do Tejo. Mas em fases iniciais da escalada das aes atreladas s inovaes, algumas regies relativamente bem dotadas de infra-estrutura cientfica, como a regio Centro, onde se localiza a tradicional universidade de Coimbra, lograram obter fatias elevadas de recursos que foram quase integralmente apropriadas pela comunidade cientfica na conduo de projetos que pouca ou nenhuma repercusso tiveram sobre a realidade das estruturas produtivas regionais. Se, no princpio dos anos 90, as avaliaes realavam a posio favorvel de Portugal frente a outros pases atrasados da UE valendo-se dessa pretensa elevada capacidade de absoro dos aportes da Poltica de Desenvolvimento Regional e de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico, recentemente tem ficado evidente as pesadas dificuldades do pas de encontrar uma aplicao dos recursos compatvel com a transformao efetiva das dbeis relaes entre a base tcnico-cientfica e o setor produtivo portugus (algo que se assemelha muito a alguns dos desafios de uma formulao de estratgias anlogas para o Brasil). Portugal figurou no primeiro ranking europeu da inovao (CEC 2001c), que conjuga dezoito indicadores cobrindo vrios aspectos do assunto, como o nico pas que na apurao das tendncias gerais no tema est ficando ainda mais para trs (falling further behind). No mnimo, isso atesta que as virtudes anteriormente louvadas pelo Comisso Europia correspondiam a uma viso equivocada dos resultados produzidos por seu apoio anterior aos pases e regies. A tradio centralizadora da poltica portuguesa ainda no vem sendo capaz de estimular os potenciais de

189 desenvolvimento regionais, nem de transcender o muro que separa o mundo acadmico do produtivo, salvo as honrosas e tradicionais excees.4 Oughton, Landabaso e Morgan (2002, p.97) teorizando sobre essas questes acerca do apoio a inovao nas regies menos desenvolvidas sugeriram a presena de um paradoxo regional da inovao , que definem como (...) a aparente contradio entre a comparativamente maior necessidade de gastar em inovao nas regies atrasadas e sua relativa baixa capacidade de absorver fundos pblicos destinados promoo de inovaes e ao investimento em atividades relacionadas com inovao, em comparao com as regies mais avanadas . Acompanhando a literatura sobre os sistemas nacionais e regionais de inovao, os autores defendem que no basta ampliar sensivelmente os gastos governamentais em P&D, mas esse aumento deve se fazer acompanhar dos dispndios complementares do setor empresarial privado e do setor de educao superior. Para eles a interao governo-indstria-universidade como defendida pelo chamado modelo da tripla hlice estaria na essncia das interconexes que possibilitam avano efetivo das capacidades tcnicocientficas regionais, justificando esforos concertados das polticas industrial, de pesquisa e de inovao. O paradoxo regional da inovao , conjugado a uma viso sistmica do problema, reclama maior ateno para as estratgias que colocaram no centro da questo o tecido scio-produtivo das regies e, mais diretamente, as empresas. Cotejada essa perspectiva com a falta de instituies nas regies perifricas tm-se a impresso de que o desenvolvimento praticamente uma ddiva de certas regies que no poderia ser compartilhada por outras. Sem condies de alterar a inrcia e a falta de dinamismo que tende a prevalecer nas economias perifricas atrasadas, pouca chance resta de subverter sua condio de subdesenvolvimento. A agenda principal de uma poltica de desenvolvimento regional conseqente estaria sacrificada pela excluso dos itens associados inovao. Os matizes regionais demandam maior sofisticao de instrumentos e abordagens voltados ao desenvolvimento e tambm de objetivos. Embora hajam razes evidentes para isso, dedicou-se

Em visita cidade de Coimbra, tivemos a oportunidade de acompanhar uma reunio de planejamento das aes voltadas inovao promovida pela Comisso de Coordenao da Regio Centro, a agncia de desenvolvimento daquela Regio. O teor das discusses e o perfil dos participantes atestam a dificuldade da agncia para ultrapassar os limites do apoio aos tradicionais projetos de pesquisa acadmica, com algum contedo aplicado, que dominaram quase que integralmente a agenda das discusses. Na reunio no havia rigorosamente participao de empresrios regionais.

190 talvez ateno demasiada ao caso de regies menos preparadas do ponto de vista tecnolgico e mais atrasadas do ponto de vista scio-econmico, o que induziu a uma leitura que tendeu a realar determinadas caractersticas nas estratgias das polticas de desenvolvimento regional. Como conseqncia, registrou-se um certo descaso com alguns outros problemas existentes em outros tipos de regies. A diversidade scio-cultural das vrias regies demanda tratamentos quase individualizados, mesmo que dentro de um arcabouo de tipologias regionais e de instrumentos relativamente delimitados. Polticas de desenvolvimento regional podem e devem tratar de tecnologia (e de cincia), e o foco nessa questo, se adotamos uma viso sistmica, tende naturalmente a recair sobre a inovao, que media as diversas facetas da interrelao entre desenvolvimento e tecnologia. Ao escolher a inovao como foco, a poltica de desenvolvimento regional enfrenta a necessidade de dar tratamento s distintas estratgias de formao de recursos humanos, de capacitao e organizao de instituies, de intercmbio e cooperao, de difuso e/ou absoro de tecnologias, de adaptao, calibragem e padronizao de processos e produtos, de desenvolvimento autctone de inovaes etc. que se mostram compatveis com as situaes em que as regies se encontram. Numa percepo dinmica, isso significa identificar espaos de interveno melhor adequados aos contextos regionais especficos, com o estabelecimento de prioridades e a organizao de uma agenda de desenvolvimento melhor talhada para cada caso. Esse enfoque do problema impe preferencialmente um ngulo de viso que coloca a poltica de desenvolvimento regional no epicentro das estruturas de promoo do desenvolvimento. Nas anlises recentes dos especialistas sobre o Brasil (Cano 1995; Pacheco 1996; Guimares Neto 1997; CNI 1997; Arajo 2000; Diniz 2002; Cano 2002), percebe-se claramente a opo por assinalar que se viveu at aqui um momento de no poltica no campo do desenvolvimento nacional e regional, no sentido de que o conjunto de iniciativas sobreviventes no conforma um todo consistente de intervenes, cujo norte convirja para uma poltica coerente. As poucas iniciativas que se registram, como a dos eixos nacionais (Galvo e Brando 2003), no deram conta de romper velhos nexos que fundamentaram os instrumentos existentes, nem assinalaram caminhos convergentes com uma nova estratgia consistente de interveno no campo regional. A poltica de desenvolvimento regional de hoje teria que ser bem distinta da que se props e implementou no passado, embora se possa partir de uma viso do que restou das iniciativas neste

191 campo. O fato que a antiga poltica de desenvolvimento regional dos anos 60 e 70 no est mais colocada em seus termos originais na agenda de debate. Dentre inmeras razes, porque o papel do Estado-nacional ficou enfraquecido no novo ambiente. Pases que lograram avanar na perspectiva de maior incluso aos circuitos econmicos mundiais relevantes no passado, como o Brasil, viram seu reduzido espao - arduamente conquistado ao longo de dcadas de impressionante ritmo de acumulao - ser ocupado crescentemente por economias do prprio centro hegemnico do sistema. No entanto, a recuperao de graus de liberdade para a costura de interesses de classes e grupos sociais, o redesenho de elementos mnimos de solidariedade federativa e a defesa das estruturas scio-econmicas internas frente s presses subjacentes a esta peculiar linha de evoluo do sistema econmico internacional parecem ser elementos importantes para a remontagem das estratgias de desenvolvimento, reclamando lugar de destaque para a estruturao de polticas de desenvolvimento regional articuladas pelas vrias instncias de governo, incluindo a instncia federal. Um projeto alternativo de desenvolvimento para um pas como o Brasil implica contrariar, em alguma medida, as foras que orientam os mercados. Liga-se, portanto, aos elementos de soberania que se identificam nos Estados-nacionais. Alm disso, um lance de conseqncias mais eficazes e duradouras demanda uma poro substantiva de mudana social que, aproximando os indivduos, grupos e classes sociais, possa amainar ou mesmo subverter traos culturais arraigados da formao social brasileira, abrindo novas perspectivas. A dimenso regional do desenvolvimento coloca-se tambm e especialmente nesse plano. Um desenvolvimento nacional inclusivo reclama naturalmente reduo das desigualdades regionais, que se identificam territorialmente. No Brasil, so inmeras as foras que colaboram para a existncia de desigualdades to gritantes. Foras que precisam ser paulatinamente contidas por instituies capazes de regular as relaes econmicas e sociais e aglutinar as outras foras contrrias necessrias consecuo da tarefa, dentre as quais a mais importante o Estado. Os diferenciais de qualidade de vida e de renda escondem, por detrs, outros diferenciais mais concretos e, por isso, passveis de interveno direta, como os desnveis nutricionais, habitacionais, educacionais etc. A falta de acesso a bens e servios que, em ltima anlise, devem possuir proviso pblica - embora no sejam ainda de consumo universal - est na raiz do apartheid social brasileiro. A perspectiva de desenvolvimento autnomo passa por uma soluo para essas carncias bsicas,

192 que proporcione condies efetivas para que uma ampla camada de cidados participe da vida econmica.

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NDICE DE DIAGRAMAS, GRFICOS, QUADROS E TABELAS


Diagramas Diagrama 1 Economias de escala na integrao ......................................................... 69 Grficos Grfico 2.1 Composio dos fluxos de capital nos pases desenvolvidos.................. 49 Grfico 2.2 Comrcio exterior nas regies em desenvolvimento .............................. 55 Grfico 3.1 Evoluo do oramento da UE ................................................................. 82 Grfico 3.2 UE Fundos Estruturais e de Coeso ..................................................... 84 Grfico 3.3 UE Saldos operacionais ......................................................................... 86 Grfico 4.1 UE Composio da ajuda total dos Estados ......................................... 96 Grfico 4.2 UE Ajuda regional estatal ..................................................................... 98 Grfico 4.3 UE Dispndios da PAC ......................................................................... 99 Grfico 4.4 Apoios da UE e dos Estados-Membros .................................................. 109 Grfico 5.1 UE Programa STRIDE ......................................................................... 131 Grfico 6.1 Composio dos dispndios em P&D ...................................................... 146 Grfico 6.2 UE Relao Pesquisa / Oramento total .............................................. 151 Grfico 6.3 UE Instituies nos 3o e 4o PQs ............................................................ 156 Mapas Mapa 4.1 Taxa de crescimento mdio anual do PIB PPP por habitante das Regies NUTs II com relao ao PIB mdio da UE (1988 / 1998) ........... 107 Mapa 6.1 UE 4 e 5 classes de regies NUTs II segundo as relaes Pessoal de P&D nas empresas (equiv. tempo integral) e Fora de Trabalho (mil) 1997, Gastos das empresas em P&D e PIB PPP 1997 - e Patentes aplicadas ao Escritrio Europeu e Fora de Trabalho (mil) -1998 ......................................................................................................... 141 Quadros Quadro 4.1 Objetivos prioritrios da Poltica de Desenvolvimento Regional ......... 88 Quadro 5.1 Programas e Iniciativas Comunitrias de apoio s inovaes em Regies (DG Regio) 1986 / 1999 .......................................................... 123

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Tabelas Tabela 2.1 Pases industrializados. Bens de alta tecnologia no valor agregado e exportaes do setor manufatureiro 1970 e 1994 .................................. 57 Tabela 4.1 UE Ajuda estatal naciona para a indstria segundo o setor e a funo (% - mdias anuais) ................................................................. Tabela 4.2 UE PIB per capita (PPP) das regies mais ricas e mais pobres 1988, 1993 e 1998; Europa 15 = 100) ............................................. 104 97 (1983,

Tabela 4.3 UE Aplicaes das Aes Estruturais, do FEOGA-Garantia, da Ajuda estatal e financiamentos do Banco Europeu de Investimentos - BEI, por pas (1999) ............................................................................. 108 Tabela 5.1 Linhas de Interveno associadas s inovaes (conceito amplo) nos Programas e Iniciativas Comunitrias Regionais tradicionais (DG Regio) 2000/2006 .................................................................................... 124 Tabela 5.2 UE Programa STRIDE. Nmero de projetos e valor total e mdio aprovado das aplicaes 1991-1993 ..................................................... 129

Tabela 6.1 Variaes e convergncia de indicadores de inovao entre Estados-Membros (perodo entre 1995 ou 1996 e 1999 ou 2000 ........ 144 Tabela 6.2 Prioridades dos Programas-Quadro da Poltica de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico ............................................................. Tabela 6.3 UE Programas-Quadro e alguns indicadores-chave das regies tipo Objetivo 1 ....................................................................................... 152 155

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ENTREVISTAS REALIZADAS
1. Mr. Graham Meadows Diretor Financeiro, Diretoria-Geral de Poltica Regional, Comisso Europia. Rue Pre de Deken/Pater de Dekenstraat 23, B-1040, Bruxelas, Blgica. 2. Mr. Jos Palma Andres Diretor para Dinamarca, Finlndia, Alemanha, Irlanda, Sucia e Reino Unido, DiretoriaGeral de Poltica Regional, Comisso Europia. Rue Pre de Deken/Pater de Dekenstraat 23, B-1040, Bruxelas, Blgica. 3. Mr. Mikel Landabaso Administrador Principal, Diretoria-Geral de Poltica Regional, Comisso Europia. Avenue de Tervuren/Tervurenlaan 41, B-1040, Bruxelas, Blgica. 4. Mr. Guido Piazzi Especialista em Itlia. Diretoria-Geral de Poltica Regional, Comisso Europia. Rue Pre de Deken/Pater de Dekenstraat 23, B-1040, Bruxelas, Blgica. 5. Mr. Philip Owen Especialista na Gr-Bretanha e Pas de Gales. Diretoria-Geral de Poltica Regional, Comisso Europia. Rue Pre de Deken/Pater de Dekenstraat 23, B-1040, Bruxelas, Blgica. 6. Professor Dr. Jos Joaquim Dinis Reis Professor Catedrtico da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. Av. Dias da Silva, 165. 3004-512 Coimbra, Portugal. (ex-Presidente da Comisso de Coordenao da Regio Centro) 7. Professor Dr. Alfredo Marques Professor Catedrtico da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. Av. Dias da Silva, 165. 3004-512 Coimbra, Portugal. (ex-Especialista da DG Competio da Comisso Europia em Luxemburgo) 8. Dra Lina Coelho Vice-Presidente da Comisso de Coordenao da Regio Centro. Rua Bernardim Ribeiro, 80, 3000-069 Coimbra, Portugal 9. Dr. Antnio Fonseca Ferreira Presidente da Comisso de Coordenao da Regio de Lisboa e do Vale do Tejo. Rua Artilharia Um, 33, 1269-145, Lisboa, Portugal.