MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCON5TITUCIONALIDADE 4.

451 DI5TRITO
FEDERAL
RELATOR : MIN. AYRE5 BRITTO
RIQTI.(S) : ASSOCIAO RASILIIRA DI IMISSORAS DI RADIO I
TILIVISO - AIRT
ADV.(A/S) : GUSTAVO ININO}M I OUTRO(A/S)
RIQDO.(A/S) : IRISIDINTI DA RIIULICA
RIQDO.(A/S) : CONGRISSO NACIONAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GIRAL DA UNIO
DECI5O: VISTOS, ITC.
Trala-se de ao direla de inconslilucionaIidade,
aareIhada com edido de medida Iiminar, roosla eIa Associao
rasiIeira de Imissoras de Radio e TeIeviso (AIRT). Ao que imugna
os incisos II e III do arl. 45 da Lei 9.504/97, assim vernacuIarmenle oslos:
Arl. 45. A arlir de 1 de |uIho do ano da eIeio, e vedado
as emissoras de radio e leIeviso, em sua rogramao normaI e
noliciario:
(...)
||- usur trucugem, montugem ou outro recurso de uudlo ou
tdeo que, de quuIquer formu, degrudem ou rldlcuIurlzem
cundlduto, purtldo ou coIlguo, ou produzlr ou telcuIur
progrumu com esse efelto ,
|||- tcicu|ar prcpagan!a pc|iiica ou dlfundlr oplnlo
futoruteI ou contrurlu u cundlduto, purtldo, coIlguo, u seus
rgos ou representuntes ,
2. Iois bem, argui a requerenle que iais ncrnas gcran un
gratc cjciic si|cncia!cr sc|rc as cnisscras !c r4!ic c ic|ctisac, c|riga!as a ctiiar
a !itu|gaac !c icnas pc|iiiccs pc|cniccs para nac scrcn acusa!as !c difundir
oinio favoraveI ou conlraria a !cicrnina!c can!i!aic, parii!c, cc|igaac, a
scus crgacs cu rcprcscnianics. A|cn !issc, csscs !ispcsiiitcs intia|i|izan a
tcicu|aac !c s4iiras, cnargcs c prcgranas nuncrisiiccs cntc|tcn!c qucsi5cs cu
pcrscnagcns pc|iiiccs, !uranic c pcric!c c|ciicra|. IeIo que loma coro
inloIeraveI vioIao aos incisos IV, IX e XIV do arl. 5 e ao arl. 220, lodos
da Consliluio IederaI.
!upremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 677304.
ADI 4.451 MC / DF
3. Segue o aulor na mesma Iinha de raciocinio ara dizer que,
no obslanle c prcicnsc prcpcsiic !c |cgis|a!cr !c asscgurar a |isura !c prcccssc
c|ciicra|, as |i|cr!a!cs !c nanijcsiaac !c pcnsancnic, !a aiiti!a!c inic|cciua|,
ariisiica, cicniijica c !c ccnunicaac |...j ccnsiiiucn garaniias iac caras a !cnccracia
quanic c prcpric sujr4gic. Isso orque a i!cia !c un prccc!incnic c|ciicra| jusic
nac cxc|ui, nas anics prcssup5c, a cxisicncia !c un |itrc, a|cric c rc|usic ncrca!c !c
i!cias c injcrna5cs, sc a|can4tc| nas sccic!a!cs quc asscguran, cn sua p|cniiu!c, as
|i|cr!a!cs !c cxprcssac c !c inprcnsa, c c !irciic !ijusc !a ci!a!ania a injcrnaac.
IeIo que os disosilivos Iegais imugnados, ac criar rcsiri5cs c cn|aracs a
riori a |i|cr!a!c !c injcrnaac jcrna|isiica c a |itrc nanijcsiaac !c pcnsancnic c !a
criaac, nc n|iic !as cnisscras !c r4!ic c ic|ctisac, |...j insiiiucn tcr!a!cira ccnsura
!c naiurcza pc|iiica c ariisiica.
4. Ainda comem o arsenaI argumenlalivo do requerenle as
consideraes de que: a) o sislema conslilucionaI da Iiberdade de exresso
abrange as dimenses subslanliva e inslrumenlaI, b) o falo de a radiodifuso
sonora (radio) e de sons e imagens (leIeviso) consliluir servio ubIico nac
rcprcscnia un jaicr rc|ctanic !c !ijcrcnciaac cn rc|aac a cuircs tcicu|cs !c
ccnunicaac sccia|, nc quc sc rcjcrc a prcicac !as |i|cr!a!cs !c cxprcssac, inprcnsa c
injcrnaac, c) sob o nguIo do osluIado da roorcionaIidade, a Iisura que e
rria do regime |uridico das eIeies ouIares no |uslifica as reslries
veicuIadas eIos incisos II e III do arl. 45 da Lei 9.504/97 a Iiberdade de
informao |ornaIislica, or se lralar de reslries alenlemenle inadequadas e
excessivas. Dai requerer scja !cc|ara!a a inccnsiiiucicna|i!a!c inicgra| !c incisc || c
!c paric !c incisc ||| (isic c, !a cxprcssac ou difundir oinio favoraveI ou conlraria
a candidalo, arlido, coIigao, a seus rgos ou reresenlanles) !c ari. 45 !a Ici
|c!cra| n 9.504/1997. Sucessivamenle, Ieileia que esle Suremo TribunaI
IederaI d inlerrelao conforme a Consliluio aos disosilivos
imugnados ara afaslar do ordenamenlo |uridico: a) inicrprciaac !c incisc ||
!c ari. 45 !a Ici ||ciicra| quc ccn!uza a ccnc|usac !c quc as cnisscras !c r4!ic c
ic|ctisac csiarian inpc!i!as !c prc!uzir c tcicu|ar charges, saliras c prcgranas
nuncrisiiccs quc cntc|tan can!i!aics, parii!cs cu cc|iga5cs, b) inicrprciaac !c
2
!upremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 677304.
ADI 4.451 MC / DF
incisc ||| !c ari. 45 !a Ici n 9.504/97 quc ccn!uza a ccnc|usac !c quc as cnprcsas !c
r4!ic c ic|ctisac csiarian prci|i!as !c rca|izar a criiica jcrna|isiica, jatcr4tc| cu
ccnir4ria, a can!i!aics, parii!cs, cc|iga5cs, scus crgacs cu rcprcscnianics, inc|usitc cn
scus c!iicriais.
5. Ieilo esle comreensiveI reIalo aIigeirado do rocesso, asso a
deciso. Iazendo-o, comeo or dizer que olo eIo exame monocralico da
queslo, a! rcjcrcn!un do IIenario e scn a au!icncia !cs crgacs cu !as auicri!a!cs
!as quais cnancu a |ci cu c aic ncrnaiitc inpugna!c ( 3 do arl. 10 da Lei
9.868/99), or enlender que a siluao relralada nos aulos e de exlrema
urgncia, a demandar rovidncia imediala. Islamos em Ieno evoIver do
eriodo eIeiloraI e a lramilao rolineira ara a lomada de deciso lerminaria
or esvair a uliIidade da medida cauleIar requerida. Nesse senlido, cilo o
recedenle da ADI 4.307-MC, em que o IIenario referendou deciso
monocralica da reIalora, Minislra Carmen Lucia, dada a marcanle urgncia do
caso.
6. AnaIiso, orlanlo, o edido de medida Iiminar. Ao faz-Io,
onluo, de saida, no caber ao Islado, or quaIquer dos seus rgos, definir
reviamenle o que ode ou o que no ode ser dilo or individuos e |ornaIislas.
Dever de omisso que incIui a rria alividade IegisIaliva, ois e vedado a Iei
disor sobre o nuc|cc !urc das alividades |ornaIislicas, assim enlendidas as
coordenadas de lemo e de conleudo da manifeslao do ensamenlo, da
informao e da criao |aic scnsu. VaIe dizer: nn h !ibcrdadc dc imprcnsa
pc!a mctadc nu snb as tcnazcs da ccnsura prvia, pnucn impnrtandn n Pndcr
cstata! dc quc c!a prnvcnha. Isso orque a Iiberdade de imrensa no e uma
boIha normaliva ou uma frmuIa rescriliva oca. Tem conleudo, e esse
conleudo e formado eIo roI de Iiberdades que se I a arlir da cabea do arl.
220 da Consliluio IederaI: Iiberdade de manifeslao do ensamenlo,
Iiberdade de criao, Iiberdade de exresso, Iiberdade de informao.
Liberdades, ressaIle-se, conslilulivas de verdadeiros bcns dc pcrsnna!idadc,
orquanlo corresondenles aos seguinles direilos que o arl. 5 da nossa
Consliluio inliluIa de Iundamenlais: a) Iivre manifeslao do
3
!upremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 677304.
ADI 4.451 MC / DF
ensamenlo (inciso IV), b) Iivre (...) exresso da alividade inleIecluaI,
arlislica, cienlifica e de comunicao (inciso IX), c) acesso a informao
(inciso XIV). Liberdades, enfim, que bem odem ser cIassificadas como
snbrcdircitns, sendo que a uIlima deIas (acesso a informao) ainda manlem
com a cidadania o mais visloso lrao de erlinncia, conforme, aIias, candenle
suslenlao oraI do |urisla e deulado Miro Teixeira quando do |uIgamenlo
Ienario da ADII 130.
7. Com efeilo, so esses eminenles conleudos que fazem da
imrensa em nosso Iais uma inslncia scio-cuIluraI que se orna de Iena
Iiberdade (1 do mesmo arl. 220 da Consliluio). IIenilude, essa, consliluliva
de um alrimnio imaleriaI que corresonde ao mais eIoquenle aleslado da
nossa evoIuo oIilico-inslilucionaI, ois o falo e que, eIo seu reconhecido
condo de vilaIizar or muilos modos a Consliluio, lirando-a mais vezes !c
papc|, a imrensa lermina or manler com a democracia a mais enlranhada
reIao de inlerdeendncia ou relroaIimenlao. Islou a faIar que a resenle
ordem conslilucionaI brasiIeira auloriza a formuIao do |uizo de que o
caminho mais curlo enlre a verdade sobre a condula dos delenlores do Ioder e
o conhecimenlo do ubIico em geraI e a Iiberdade de imrensa. A lraduzir,
enlo, a ideia-fora de que abrir mo da Iiberdade de imrensa e renunciar ao
conhecimenlo geraI das coisas do Ioder, se|a eIe oIilico, econmico, miIilar ou
reIigioso. Um a|rir nac que reercule eIo modo mais danoso ara a nossa
ainda |ovem democracia, nccrcsan!c o corao de lodas as oulras Iiberdades.
VincuIo oeracionaI necessario enlre a imrensa e a Democracia que Thomas
}efferson sinlelizou nesla frase Iaidar: Sc nc ccu|cssc !cci!ir sc !ctcriancs icr
un gctcrnc scn jcrnais, cu jcrnais scn un gctcrnc, nac ncsiiaria un ncncnic cn
prcjcrir a u|iina sc|uac. Iensamenlo que a rria Consliluio norle-
americana lerminou or osilivar como a rimeira das garanlias individuais da
1 emenda, tcr|is:
O Congresso no IegisIara no senlido de eslabeIecer uma
reIigio, ou roibindo o Iivre exercicio dos cuIlos, ou cerceundo u
Ilberdude de puIutru, ou de lmprensu, cu c !irciic !c pctc !c sc rcunir.
4
!upremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 677304.
ADI 4.451 MC / DF

8. A Magna Carla ReubIicana deslinou a imrensa, orlanlo, o
direilo de conlroIar e reveIar as coisas reseilanles a vida do Islado e da rria
sociedade. A imrensa como a mais avanada senlineIa das Iiberdades ubIicas,
como aIlernaliva a exIicao ou verso eslalaI de ludo que ossa reerculir no
seio da sociedade e como garanlido esao de irruo do ensamenlo crilico
em quaIquer siluao ou conlingncia. Os |ornaIislas, a seu lurno, como o mais
desanuviado oIhar sobre o nosso colidiano exislenciaI e os recndilos do Ioder,
enquanlo rofissionais do comenlario crilico. Iensamenlo crilico, diga-se, que e
arle inlegranle da informao Iena e fidedigna. Como e arle, acresa-se, do
esliIo de fazer imrensa que se convencionou chamar de humnrismn (lema
cenlraI desles aulos). Humorismo, segundo feIiz definio alribuida ao escrilor
ZiraIdo, que nac c apcnas una jcrna !c jazcr rir. |sic pc!c scr cnana!c !c ccnici!a!c
cu qua|qucr cuirc icrnc cquita|cnic. O nuncr c una tisac criiica !c nun!c c c risc,
cjciic cc|aicra| pc|a !cscc|cria incspcra!a !a tcr!a!c quc c|c rctc|a (cilo de memria).
Logo, a revisiveI uliIidade sociaI do Iabor |ornaIislico a comensar, de muilo,
evenluais excessos desse ou daqueIe escrilo, dessa ou daqueIa charge ou
caricalura, desse ou daqueIe rograma.
9. ReIanando ou exondo or oulra forma o ensamenlo, o falo
e que rogramas humorislicos, charges e modo caricaluraI de r em circuIao
ideias, oinies, frases e quadros esiriluosos comem as alividades de
imrensa, sinnimo erfeilo de informao |ornaIislica (1 do arl. 220).
Nessa medida, gozam da Ienilude de Iiberdade que a eIa, imrensa, e
assegurada eIa Consliluio ale or forma IileraI (|a o vimos). Dando-se que n
cxcrccin cnncrctn dcssa !ibcrdadc cm p!cnitudc asscgura an |nrna!ista n
dircitn dc cxpcndcr crticas a qua!qucr pcssna, ainda quc cm tnm spcrn,
cnntundcntc, sarcsticn, irnicn nu irrcvcrcntc, cspccia!mcntc cnntra as
autnridadcs c aparc!hns dc Estadn. Resondendo, enaI e civiImenle, eIos
abusos que comeler, e su|eilando-se ao direilo de resosla a que se refere a
Consliluio em seu arl. 5, inciso V. IquivaIe a dizer: a crilica |ornaIislica em
geraI, eIa sua reIao de inerncia com o inleresse ubIico, no e
5
!upremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 677304.
ADI 4.451 MC / DF
ariorislicamenle susceliveI de censura. I que o rrio das alividades de
imrensa e oerar como formadora de oinio ubIica, Icus do ensamenlo
crilico e necessario conlraonlo a verso oficiaI da coisas, conforme deciso
ma|orilaria desle Suremo TribunaI IederaI na ADII 130. Deciso a que se ode
agregar a ideia, enso, de que a Iocuo humor |ornaIislico e comosla de
duas aIavras que enIaam ensamenlo crilico e criao arlislica. VaIendo
anolar que Jnn E!ias Ncry, em sua lese de doulorado em Comunicao e
Semilica, afirma que laI forma de comunicao aenas se desenvoIve em
esaos democralicos, ois coslumeiramenle envoIvem ersonaIidades ubIicas
(Charge e Caricalura na conslruo de imagens ubIicas, IUC, So IauIo,
1998). So, nas aIavras de Marqucs dc Mc!n, mecanismos eslelicos de
informao sobre reaIidades ubIicas (}ornaIismo oinalivo, So IauIo,
Manliqueira, 2003). Sem faIar no conleudo Iiberlador ou emancialrio de
frases que so verdadeiras iira!as de esirilo, como essa do geniaI cronisla
5rgin Pnrtn, o 5tani!aw Pnntc Prcta: a roseridade de aIguns homens
ubIicos do rasiI e uma rova evidenle de que eIes vm Iulando eIo
rogresso do nosso subdesenvoIvimenlo.
10. Daqui se segue, ao menos nesse |uizo refaciaI que e rrio
das decises cauleIares, que a Iiberdade de imrensa assim abrangenlemenle
Iivre no e de sofrer conslries em eriodo eIeiloraI. IIa e Iena em lodo o
lemo, Iugar e circunslncias. Tanlo em eriodo no-eIeiloraI, orlanlo, quanlo
em eriodo de eIeies gerais. Seria ale aradoxaI faIar que a Iiberdade de
imrensa manlem uma reIao de mulua deendncia com a democracia, mas
sofre conlraluras |uslamenle na eoca em a democracia mesma alinge seu
cIimax ou onlo mais Iuminoso (refiro-me a democracia reresenlaliva,
obviamenle). Sabido que e recisamenle em eriodo eIeiloraI que a sociedade
civiI em geraI e os eIeilores em arlicuIar mais necessilam da Iiberdade de
imrensa e dos reseclivos rofissionais. Quadra hislrica em que a lenlao da
subida aos oslos de comando do Islado menos resisle ao vies da abusividade
do oder oIilico e econmico. Da renilenle e lrisle ideia de que os fins
|uslificam os meios. Se odem as emissoras de radio e leIeviso, fora do eriodo
6
!upremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 677304.
ADI 4.451 MC / DF
eIeiloraI, roduzir e veicuIar charges, saliras e rogramas humorislicos que
envoIvam arlidos oIilicos, re-candidalos e auloridades em geraI, lambem
odem faz-Io no eriodo eIeiloraI. At pnrquc prnccssn c!citnra! nn cstadn
dc stin (arl. 139 da CI), unica fase ou momenlo de vida coIeliva que, eIa sua
excecionaI gravidade, a nossa Consliluio loma como falo gerador de
reslries a invioIabiIidade da corresondncia, ao sigiIo das comunicaes, a
reslao de informaes e a Iiberdade de imrensa, radiodifuso e leIeviso, na
forma da Iei (inciso III do arl. 139).
11. I de se ergunlar, enlo: seriam inconslilucionais as vedaes
dos incisos II e III do arl. 45 da Lei 9.504/97` No chego a lanlo quantn an incisn
III, ao menos nesle |uizo rovisrio. I que o rrio lexlo conslilucionaI lrala
de modo diferenciado a midia escrila e a midia sonora ou de sons e imagens.
Tanlo assim que o arl. 223 da Magna Carla eslabeIece comelir ac Pc!cr
|xccuiitc cuicrgar c rcnctar ccnccssac, pcrnissac c auicrizaac para c scrtic !c
ra!ic!ijusac scncra c !c scns c inagcns . Inquanlo isso, o 6 do arl. 220 da
Consliluio ime que a pu||icaac !c tcicu|c inprcssc !c ccnunicaac in!cpcn!c
!c |iccna !c auicri!a!c. Da n Tribuna! 5upcrinr E!citnra! (Rcsn!un 22.874/08)
havcr dccididn quc n rdin c a tc!cvisn, pnr cnnstiturcm scrvins pb!icns,
dcpcndcntcs dc "nutnrga" dn Estadn c prcstadns mcdiantc a uti!izan dc um
bcm pb!icn (cspcctrn dc radinIrcquncias), tm um dcvcr quc nn sc cstcndc
a mdia cscrita: n dcvcr da imparcia!idadc nu da cquidistncia pcrantc ns
candidatns. Imparcia!idadc, pnrm, quc nn signiIica ausncia dc npinin nu
dc crtica |nrna!stica. Equidistncia quc apcnas vcda as cmissnras dc rdin c
tc!cvisn cncamparcm, nu cntn rcpudiarcm, cssa nu aquc!a candidatura a
cargn pn!ticn-c!ctivn .
12. Ieilas eslas consideraes de ordem sumaria (dado que
sumaria e a cognio das coisas em sede de deciso cauleIar), lenho que o inciso
III do arl. 45 da Lei 9.504/97 comorla uma inlerrelao conforme a
Consliluio. Diz eIe: I vedado as emissoras de radio e leIeviso tcicu|ar
prcpagan!a pc|iiica cu !ijun!ir cpiniac jatcr4tc| cu ccnir4ria a can!i!aic, parii!c,
cc|igaac, a scus crgacs cu rcprcscnianics. Ora, apcnas cstar-sc- diantc dc uma
7
!upremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 677304.
ADI 4.451 MC / DF
cnnduta vcdada quandn a crtica nu matria |nrna!sticas vcnham a dcscambar
para a prnpaganda pn!tica, passandn nitidamcntc a Iavnrcccr uma das partcs
na disputa c!citnra!. Hiptcsc a scr ava!iada, casn a casn c scmprc u posterlorl,
pc!n Pndcr Judicirin. 5cm cspan, pnrtantn, para qua!qucr tipn dc ccnsura
prvia.
13. Ior fim, quanlo ao inciso II do arl. 45 da Lei 9.504/97, lenho
or necessaria a susenso de sua eficacia. I que o disosilivo IegaI no se
voIla, roriamenle, ara aquiIo que o TSI v como imeralivo de
imarciaIidade das emissoras de radio e leIeviso. Visa a coibir um esliIo
ecuIiar de fazer imrensa: aqueIe que se uliIiza da lrucagem, da monlagem ou
de oulros recursos de audio e video como lecnicas de exresso da crilica
|ornaIislica, em eseciaI os rogramas humorislicos. Susenso de eficacia,
cIaro, que no imuniza laI selor de alividade |ornaIislica quanlo a incidncia do
inciso III do arl. 45 da Lei 9.504/97, dcvidamcntc intcrprctadn cnnInrmc a partc
dc!ibcrativa dcsta dccisn.
14. Anle o exoslo, dcIirn parcia!mcntc a !iminar, a! rcjcrcn!un
do IIenario desle Suremo TribunaI IederaI, ara susender a eficacia do inciso
II do arl. 45 da Lei 9.504/97 e conferir ao inciso III do mesmo disosilivo a
seguinle inlerrelao conforme a Consliluio: considera-se condula vedada,
aferida u posterlorl eIo Ioder }udiciario, a veicuIao, or emissora de radio e
leIeviso, de crilica ou maleria |ornaIislicas que venham a descambar ara a
roaganda oIilica, assando, nilidamenle, a favorecer uma das arles na
disula eIeiloraI, de modo a desequiIibrar o rinciio da aridade de armas.
IubIique-se.
rasiIia, 26 de agoslo de 2010.
Minislro AYRE5 BRITTO
ReIalor
Occuncnic assina!c !igiia|ncnic
8
!upremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 677304.