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Espacios Pblicos

Universidad Autnoma del Estado de Mxico


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ISSN (Versin impresa): 1665-8140 MXICO

Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal Universidad Autnoma del Estado de Mxico
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2008 Jos Ruiz Valerio COALICIONES DE GOBIERNO BAJO REGMENES PRESIDENCIALES: UNA APROXIMACIN A LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA Espacios Pblicos, febrero, ao/vol. 11, nmero 021 Universidad Autnoma del Estado de Mxico Toluca, Mxico pp. 114-141

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Violencia, campaas negativas en la eleccin 2006

Coaliciones de gobierno bajo regmenes presidenciales: una aproximacin a la experiencia latinoamericana


Fecha de recepcin: 12 de marzo de 2007 Fecha de aprobacin: 9 de julio de 2007

ABSTRACT The main objectives of this paper are: 1) to analyze some of the most important theoretical contributions about coalition presidentialism in

* Doctor en Ciencia Poltica y Sociologa. Profesor-investigador del Centro de Anlisis y Evaluacin de la Poltica Pblica, Escuela de Graduados en Administracin Pblica y Poltica Pblica, ITESM-Campus Monterrey.

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PALABRAS CLAVE: presidencialismo, gobiernos de coalicin, modelo poltico, organizacin territorial del poder, Amrica Latina.

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Los objetivos del trabajo son: 1) analizar algunas de las principales aportaciones tericas acerca del presidencialismo de coalicin en Amrica Latina; 2) analizar las principales caractersticas de los gobiernos de coalicin bajo sistemas presidenciales, a partir de la experiencia de 11 pases de Amrica Latina, proponiendo algunos rasgos comunes que puedan ayudar a definir al presidencialismo de coalicin como modelo poltico; 3) analizar la relacin existente entre el presidencialismo y la organizacin territorial del poder (unitaria o federal) en dichos pases; 4) analizar el impacto que la organizacin territorial del poder posee sobre la construccin de coaliciones presidenciales de gobierno; 5) proponer algunas conclusiones que puedan servir de base a nuevos estudios sobre el tema.

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RESUMEN

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INTRODUCCIN

A mediados de la dcada de los ochenta, cuando varios pases latinoamericanos se encontraban inmersos en procesos de transicin, surgi un intenso debate acadmico en torno de las ventajas o inconvenientes que el sistema presidencialista poda presentar para la democracia. La cuestin obtuvo una repercusin inmediata entre los estudiosos del tema. En ese contexto, sin ninguna duda, ocup un lugar destacado el trabajo pionero de Linz (1988; 1994), dada su capacidad para sealar algunas crticas medulares, expresadas de forma elocuente, inherentes a este tipo de sistema de gobierno. El artculo de Linz gener a su vez una importante cantidad de respuestas y comentarios.

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KEY WORDS : presidentialism, coalition governments, political model, the state territorial organization, Latin America.

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En efecto, sobre la construccin de los gobiernos de coalicin en sistemas parlamentarios se ha escrito mucho. Especialmente, porque las democracias ms antiguas del mundo (las estudiadas por Lijphart en sus modelos: mayoritario y consociativo), salvo los Estados Unidos, son de raz parlamentaria (Lijphart, 1977; 1984; 1999). Al mismo tiempo, desde el punto de vista terico, las dos grandes tradiciones analticas de la formacin y mantenimiento de las coaliciones polticas, la teora de los juegos y la poltica comparada de los gobiernos europeos, centran su atencin en las experiencias parlamentarias (Lanzaro, 2001. Por lo

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Latin America; 2) to analyze the main characteristics of coalition governments under presidential systems, from the experience of 11 Latin American countries, by proposing common features that can define coalition presidentialism as a political model; 3) to analyze the relationship between presidentialism and the state territorial organization (unitary or federal) in the analyzed countries; 4) to analyze the impact of the state territorial organization on the constitution of presidential coalitions; 5) to propose some conclusions that can derive into new studies on the topic.

A partir de esa discusin, surgieron una serie de estudios de casos, basados en la experiencia de distintos pases latinoamericanos que aportaron importantes elementos al anlisis. En especial, al echar luz sobre la dinmica de sistemas presidencialistas combinados con sistemas multipartidistas, donde la falta de mayoras parlamentarias acordes con el Ejecutivo dieron lugar a una serie de acuerdos entre las fuerzas polticas, los que van desde los pactos legislativos hasta la constitucin de gobiernos de coalicin.1 A travs de estas instancias, algunos presidentes de la regin pudieron superar su posicin desventajosa en el Parlamento y enfrentar las situaciones de bloqueo y parlisis gubernativa. Esta evidencia relativizaba algunas de las generalizaciones propuestas por los antipresidencialistas, al tiempo que permita comprender con mayor precisin la lgica combinatoria de una frmula el presidencialismo de coalicin poco explorada en los trabajos acadmicos hasta ese momento.

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En funcin de lo sealado, los objetivos del trabajo son: 1) a partir de los distintos estudios realizados sobre el tema, analizar las principales caractersticas de los gobiernos de coalicin bajo sistemas presidenciales; 2) analizar la relacin existente entre los gobiernos de coalicin y la organizacin territorial del poder (unitaria o federal).

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Con el desarrollo de dichos estudios, surgen nuevas interrogantes. Por ejemplo, algunos analistas sealan que la organizacin territorial del poder (federal o unitaria), puede ejercer un estmulo sobre la formacin de las coaliciones presidenciales. Puesto que el federalismo establece distintas instancias verticales (nacional, provincial/ estatal, local), entre las que se distribuye el ejercicio del gobierno, las autoridades de los diferentes niveles pueden verse empujadas a cooperar, para actuar de manera eficiente. Por contraposicin, al no existir este tipo de estmulos en los sistemas unitarios, stos generan una menor predisposicin a la cooperacin poltica. La hiptesis reseada es interesante, aunque de momento carece de sustento emprico. Por lo tanto, es un tema en el que debemos seguir trabajando.

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ALGUNOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES Antes de avanzar en el desarrollo de este trabajo es necesario precisar, al menos, tres conceptos fundamentales. Estos conceptos son: presidencialismo, coalicin y federalismo. Veamos a cada uno de ellos. En primer lugar, cuando hablamos de presidencialismo, aludimos a un sistema de gobierno que rene cuatro caractersticas bsicas: 1) el presidente, titular del Poder Ejecutivo, 2) es elegido por los ciudadanos a travs de una eleccin que puede ser directa o indirecta, 3) para desempear su cargo durante un perodo de tiempo constitucionalmente establecido, 4) con independencia del respaldo legislativo que pueda concitar para impulsar sus iniciativas.2 Evidentemente, esta definicin mnima, trata de ajustarse de forma general a la amplia

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tanto, el estudio de la construccin y funcionamiento de las coaliciones bajo sistemas presidenciales ayud a re-pensar el tema, aportando evidencia emprica sobre el desempeo de dichos gobiernos. En este sentido, parece til organizar la nueva informacin con que contamos, para avanzar as en el estudio sistemtico de las coaliciones presidenciales de gobierno.

De acuerdo con estos objetivos, el trabajo est organizado en tres partes: en la primera, revisamos algunos conceptos fundamentales que nos permitirn centrar los trminos del debate; en la segunda, abordamos las principales caractersticas de los presidencialismos con gobiernos de coalicin; en la tercera parte, analizamos la relacin entre los presidencialismos de coalicin y las formas unitaria y federal de organizacin territorial del poder. Para ello, realizaremos un estudio comparado, a partir de la experiencia de once pases de Amrica Latina (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela).

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Por ejemplo, en Latinoamrica, Snchez Agesta distingue prcticamente tantos tipos de presidencialismo como pases de la regin. Para este estudioso, cada pas constituye un caso en s mismo (Snchez Agesta, 1987: 237-299). Sin llegar a tal extremo, Nogueira diferencia cuatro tipos de presidencialismo en Latinoamrica: presidencialismo puro, atenuado, dirigido y semipresidencialismo. A stos se suma el presidencia- lismo autoritario, propio de los regmenes militares (Nogueira, 1988: 142-153). Estas clasificaciones presuponen, en su raz misma, la existencia de un presidencialismo latinoamericano por oposicin al norteamericano, supuestamente ms equilibrado y armnico en sus atribuciones.

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La multiplicidad de variantes que gener el sistema presidencialista, aplicado en latinoamrica, se diferencian, en primer lugar, por el diseo institucional que las define: las facultades otorgadas al presidente,

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variedad de casos nacionales que pueden ser englobados bajo la forma presidencial de gobierno. Sin embargo, cabe aclarar que, as como el sistema parlamentario ha dado lugar en la prctica a diferentes parlamentarismos,3 segn las caractersticas de los distintos casos nacionales, de igual manera, lo que denominamos presidencialismo, en realidad consiste en una multiplicidad de variantes histricas y geogrficas. Ms all del hecho de que todas ellas aluden a un ncleo comn de elementos (los que integran la definicin mnima propuesta anteriormente), las variantes que este sistema ha asumido en la prctica, pueden llegar a diferir notablemente unas de otras.

la posibilidad de su reeleccin directa, o la imposibilidad de la misma, los mecanismos de control establecidos entre los diversos rganos de gobierno, las relaciones con el Legislativo, etctera. A stos se suma la importante influencia que puede llegar a ejercer algunas variables contextuales, tales como el sistema de partidos, el sistema electoral estrechamente relacionado con aqul y las tradiciones de la cultura poltica. Todo ello, configura el marco dentro del cual se habrn de desarrollar distintos estilos de liderazgos, adoptando distintas estrategias de decisin. Como ya mencionamos, lo que llamamos genricamente presidencialismo consiste en una realidad compleja y diversa: ni son todos los sistemas presidencialistas iguales, ni se comportan de la misma manera. Ms an, las variaciones dentro del presidencialismo son tan importantes (quizs incluso ms importantes) como las variaciones dentro del tipo parlamentario (Mainwaring y Shugart, 1994: 408). En este sentido, cabe destacar que,
Los modos de gobierno no dependen de una sola dimensin. Se deben a una trama de ligamentos, con reglas escritas y reglas no escritas, en las que intervienen tambin de manera decisiva, las normas electorales y la naturaleza del sistema de partidos, as como la legalidad de las tradiciones y de los rasgos de cultura, la dinmica de poderes sociales y regionales, los estilos de liderazgo y el formato de la competencia poltica, en la textura histrica de larga duracin y con los cambios impuestos por las circunstancias. Las caractersticas fundamentales del presidencialismo actan en el seno de sistemas complejos, con estructuras especficas y diversas, segn sea la arti-

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culacin de los factores mencionados y los movimientos de coyuntura. Por lo cual, la misma especie da lugar a distintos tipos de rgimen y a variaciones dentro de un mismo cuadro (Lanzaro, 1998: 196).

persecucin a estas metas; 3) comunican y se comprometen a perseguir estas metas; y 4) acuerdan la distribucin de recompensas recibidas al obtener dichas metas (Strom, 1990: 24-25).5 Siguiendo la lgica anterior, los gobiernos de coalicin pueden ser mayoritarios o minoritarios. A stos, se le puede agregar una tercera modalidad, los gobiernos de coalicin sobredimensionada (large coalition), cuando los socios de la coalicin controlan una mayora amplia (por ejemplo, 2/3 del Congreso), para facilitar as iniciativas de reforma constitucional o cualquier otra medida que exija una mayora especial de votos parlamentarios.6

Como resulta conocido, los gobiernos democrticos, en este caso presidenciales, pueden constituirse con base en dos modalidades diferenciales: gobiernos de partido (monocolores) y gobiernos de coalicin. Los gobiernos de partido pueden asumir, a su vez, dos formatos: gobiernos mayoritarios, donde el mismo partido que controla el Ejecutivo, posee la mayora en el Congreso (unicameral o bicameral); y gobiernos de minora, donde el partido que ejerce la titularidad del Ejecutivo carece de respaldo legislativo mayoritario (50% + 1 de los votos en el Congreso).4

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Los gobiernos de coalicin sern definidos en el contexto de este trabajo como, un conjunto de partidos polticos con representacin parlamentaria que; 1) estn de acuerdo en perseguir una meta comn o un conjunto de metas; 2) renen sus recursos en

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Indudablemente las competencias asignadas al Ejecutivo, su estructura y los controles a los que est sometido constituyen un primer punto para acercarse al estudio de los sistemas presidencialistas, el cual puede ser complementado y enriquecido, entre otros, con la consideracin del sistema de partidos. En este sentido, una de las diferencias ms significativas en lo atinente al funcionamiento del sistema presidencial, est dado por el tipo de fuerza parlamentaria que respalde al presidente.

El tercer concepto fundamental para desarrollar nuestro trabajo es el de federalismo, entendiendo por tal a aquella forma de organizacin poltico-institucional, donde las actividades gubernamentales estn claramente distribuidas entre el gobierno central y los gobiernos locales, de forma tal que cada uno de ellos posee autonoma para llevar a cabo sus atribuciones y competencias.7 Entre los elementos que garantizan el funcionamiento del federalismo podemos mencionar a una constitucin rgida, que no slo establezca con claridad las atribuciones de cada uno de los niveles de gobierno, sino que garantice que las mismas no puedan ser modificadas de forma unilateral; la existencia de un rbitro neutral que pueda resolver conflictos asociados con la divisin de poderes, de all la necesidad de una instancia de revisin judicial; la existencia de una

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cmara de representacin federal en el Parlamento; y el objetivo de promover y proteger un sistema de gobierno descentralizado (Lijphart, 1999: 16).8 Estos tres conceptos, presidencialismo, gobierno de coalicin y sistema federal sern entonces, como ya mencionamos, los que nos permitirn establecer el foco de nuestra argumentacin. En especial, nos interesa analizar el impacto que el sistema federal posee a la hora de construir coaliciones presidenciales de gobierno. Es decir, en qu sentido el sistema de distribucin territorial del poder provoca efectos sobre la construccin del propio gobierno y del bloque parlamentario que lo respalda. Por lo tanto, comenzaremos por definir las caractersticas del presidencialismo de coalicin. EL PRESIDENCIALISMO DE COALICIN Entre las caractersticas centrales que definen al sistema presidencial con gobiernos de coalicin, podemos mencionar: 1. Las coaliciones bajo sistemas presidencialistas se dan preferentemente a partir de la posicin minoritaria de los candidatos presidenciales a la hora de afrontar los procesos electorales y, con posterioridad a la eleccin, para equilibrar la posicin minoritaria de su partido en el Congreso9 (Chasquetti, 2001; Mainwaring y Shugart, 1998b). Bsicamente, el apoyo electoral minoritario y la cantidad de escaos parlamentarios insuficientes con que cuenta el presidente son los principales incentivos para la formacin de

coaliciones, en contra de la afirmacin que restan importancia a dicho factor (Altman, 2000). En este sentido, los sistemas presidenciales no difieren de los parlamentarios. A su vez, Chasquetti (2001) demuestra que de los diecinueve casos de gobiernos minoritarios elegidos en sistemas multipartidistas, extremos en Amrica Latina entre los aos 1978 y 2000, quince conformaron coaliciones de gobierno, a pesar de la distancia ideolgica significativa que media entre los partidos polticos en este tipo de sistema. Por lo tanto, tambin existen razones de peso para relativizar el argumento de que, en dichos sistemas, se encuentran pocos incentivos para la formacin de coaliciones, aunque justo es admitir que la construccin de las mismas, implica un mayor grado de dificultad que en sistemas multipartidistas moderados. Ms an, la evidencia emprica muestra que en los sistemas multipartidistas moderados, entre 1978 y 2000, todos los presidentes culminaron su periodo constitucional, incluso aquellos que siendo minoritarios no formaron coaliciones, con la nica excepcin de De la Ra en Argentina. En cambio, en los diecinueve casos de presidentes que ejercieron el cargo en multipartidismos extremos, cinco no terminaron su mandato (dos con coaliciones minoritarias10 y tres sin coaliciones11 ) (Chasquetti, 2001). Por lo tanto, podemos sostener que ms all de las dificultades que lleva aparejada la cooperacin poltica en los sistemas de multipartidismo extremo, la misma constituye un mecanismo poltico fundamental a la hora de mantener la estabilidad institucional.

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2. En los presidencialismos de coalicin, el presidente constituye la pieza clave (el pivote) de la formacin de las coaliciones gubernamentales. Esto es as porque: 1) es el titular de un rgano de gobierno unipersonal; 2) posee una legitimidad propia derivada de su eleccin popular, independiente de la existencia de mayoras parlamentarias afines; 3) puede controlar al Congreso a travs de su capacidad de veto sobre la legislacin12 en la medida que sta (y a travs de ella, el propio parlamento) contrare sus deseos y expectativas. Incluso, en algunos sistemas (Argentina, Brasil, Chile y Colombia), el presidente puede generar decretos legislativos, lo que le otorga un amplio margen de maniobras frente al Congreso (Altman, 2000; Chasquetti, 2001; Mainwaring, 1997; Mainwaring y Shugart, 1997a; Sartori, 1994). Este hecho explica por qu algunos presidentes minoritarios, dotados de poderes constitucionales fuertes, tanto proactivos (capacidad de emitir decretos legiferantes e iniciativa legal exclusiva en determinadas reas) como reactivos (poder de veto sobre la legislacin), deciden gobernar solos, sin recurrir a la formacin de coaliciones. A travs de los mecanismos mencionados, el presidente puede obturar y superar el accionar de una mayora adversa o de una coalicin opositora aunque sta, a su vez, puede bloquear su propio poder. Como seala Linz (1994) de forma acertada, el presidencialismo genera un juego de legitimidad dual entre el presidente y el Congreso, que puede conducir a un bloqueo de poderes difcil de superar. A las

3. A diferencia de lo que ocurre en los sistemas parlamentarios, el presidencialismo propone un premio nico (la presidencia) que no puede ser repartido. Aunque el presidente distribuya los ministerios que conforman su gabinete entre partidos diversos, el Ejecutivo no es colegiado. Por ello, el presidente es un primus solus, colocado por encima del gobierno que l mismo designa y dirige (Sartori, 1994). Este hecho nos enfrenta a una situacin fundamental: el presidente no necesita de la anuencia de la mayora parlamentaria para entrar en posesin de su cargo. Esto explica por qu, an careciendo de mayoras propias, algunos presidentes minoritarios rehsan buscar el apoyo de los partidos de oposicin: el hecho de negociar sus propuestas, ver recortado su margen de maniobra poltica y compartir los cargos ministeriales ganados de cara al electorado, supone serias limitaciones que no siempre los

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condiciones mencionadas, podemos sumarle una ltima cuestin: adems de contar con poderes constitucionales proactivos y reactivos, un presidente minoritario tiene posibilidades de gobernar solo, sin recurrir a la formacin de coaliciones, en la medida en que cuente con el respaldo de un partido disciplinado que controle, al menos, el 45% de los escaos parlamentarios. El 45% de los escaos no es una cantidad arbitraria: a partir de ese umbral el presidente puede negociar mayoras alternativas ad hoc con uno o algunos partidos menores, sin necesidad de ceder puestos en su gabinete (Chasquetti, 2001).

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titulares del Ejecutivo estn dispuestos a aceptar (Deheza, 1998: 163-164). 4. La evidencia emprica tambin muestra que en las coaliciones de gobiernos, el partido del presidente suele retener la mayora de los puestos importantes en el gabinete. Tal como seala Deheza (1998), aproximadamente el 43.8% de los cargos ministeriales y el 49.5% de los ministerios ms relevantes (los encargados de disear la poltica macroeconmica y de manejar la poltica interna y exterior), quedan en manos del partido del presidente. Ms an, los restantes partidos que conforman la coalicin electoral ganadora reciben no ms del 13.3% de los cargos, siendo aventajados por los partidos que se suman al gobierno luego de las elecciones, quienes obtienen el 19.8% e incluso por los independientes que se agregan al gobierno, quienes pueden conseguir hasta el 23.85% de los cargos ministeriales. Por contraposicin, en los sistemas parlamentarios, los cargos suelen repartirse en funcin del caudal de votos parlamentarios que aporta cada uno de los participantes a la coalicin gubernativa (Deheza, 1998: 166-167). Esto demuestra, una vez ms, la influencia ejercida por el propio presidente a la hora de construir la coalicin de gobierno. Al mismo tiempo, pone en evidencia una de las claves centrales para comprender la formacin de coaliciones presidenciales: la oposicin le facilita al Ejecutivo la construccin de una mayora parlamentaria afn al presidente para que pueda gestionar su agenda de gobierno; a cambio, el Ejecutivo compensa a la oposi-

cin con cargos ministeriales y, a travs de stos, le reconoce la capacidad de influir en la agenda del gobierno. 5. Sin embargo, el gabinete no depende de la confianza parlamentaria. Aunque algunos sistemas presidenciales han incorporado en sus constituciones clusulas que estipulan que los ministros deben contar con el apoyo de la mayora parlamentaria (como ocurre en la constitucin de Uruguay), tal requisito suele resultar ms formal que efectivo. Mientras que el presidente proponga candidatos poco controvertidos, el Congreso se limita a dar su aprobacin sin mayores complicaciones, especialmente en presencia de mayoras afines al titular del Ejecutivo. A su vez, algunas constituciones presidenciales han incorporado la posibilidad que el Congreso destituya mediante un voto negativo (voto de censura) a los ministros (Argentina y Uruguay). Sin embargo, tal posibilidad suele requerir de mayoras sobredimensionadas (generalmente, entre tres quintos y dos tercios de los miembros del Congreso), lo que dificulta considerablemente su aplicacin efectiva. Acercan estos mecanismos al sistema presidencial hacia el parlamentarismo? Responder a esta interrogante resulta complejo en la medida en que dichas disposiciones formales no generan (de momento) consecuencias efectivas. Pero, al mismo tiempo, por el solo hecho de figurar en los textos constitucionales, su utilizacin no queda descartada de plano. En este mbito, debemos permanecer atentos a lo que ocurra en el futuro.

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6. El hecho precedente explica por qu la disciplina del Congreso hacia las propuestas presidenciales sigue siendo ms acotada que en los sistemas parlamentarios, ya que no existen riesgos de que caiga el gobierno ante la reiteracin de las negativas por parte de los legisladores. Por tal motivo, las posturas de las coaliciones en el Congreso suelen ser ms cautas y discutidas que en los parlamentarismos (tal como demuestra la experiencia argentina, chilena, boliviana y uruguaya). Los miembros de la coalicin presidencial no suelen estar dispuestos a ofrecer un apoyo incondicional ante las iniciativas del Ejecutivo, en especial, a medida que se aproxima la fecha de celebracin de elecciones presidenciales, donde la titularidad del Ejecutivo vuelve a quedar en juego. En tales circunstancias, los miembros de la coalicin suelen enfrentar una disyuntiva medular: si las medidas del Ejecutivo provocan resultados exitosos, los mritos le corresponden al presidente; si los efectos son adversos, las responsabilidades resultan compartidas. Como seala el dicho, mientras que la victoria tiene un solo padre, los fracasos suelen ser empresas colectivas. Este hecho resta posibilidades electorales a los partidos de gobierno frente a su electorado. De all la cautela comentada que lleva a aprobar las iniciativas del Ejecutivo una a una. 7. Los legisladores del partido del presidente suelen sealar que a la hora de aprobar proyectos controvertidos, el presidente presiona a su propio partido en beneficio de sus socios circuns-

8. En pases con sistemas de partidos donde se observa una alta fragmentacin partidista, o dosis importantes de indisciplina parlamentaria, los presidentes tienden a realizar coaliciones amplias (sobredimensionadas). La posibilidad de que se produzcan deserciones dentro de la mayora parlamentaria, que los legisladores propios traben los proyectos del Ejecutivo, o incluso que se deban reunir mayoras especiales para llevar a cabo reformas constitucionales, provocan que el 40% de las coaliciones presidenciales observadas entre 1858 y 1994 hayan sido coaliciones amplias con aproximadamente el 65% de los votos parlamentarios. A su vez, el 24.63% corresponde a coaliciones de mayora estricta (con el 50% de los votos en el Congreso) y el 34.8% a coaliciones minoritarias (Deheza, 1998: 157). En parte, estos motivos pueden ayudar a comprender por qu algunos gobiernos mayoritarios deciden formar gobiernos de coalicin. Tambin los datos aportados por Chasquetti coinciden con este diagnstico: entre 1978 y 2000 se formaron nue-

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tanciales. Puesto que el apoyo de aquellos no est mecnicamente garantizado en todas las circunstancias frente a cualquier tipo de proyectos, el presidente debe negociar y realizar concesiones de cara a los miembros de la coalicin, en detrimento de su propio partido. Los estudios de caso Chile, Bolivia y Uruguay resultan muy elocuentes en esta cuestin (Garretn, 2001; Von Metteinhem, 2001; Mayorga, 2001; Filgueira y Filgueira, 1998).

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9. Desde el punto de vista funcional, en los presidencialismos de coalicin se percibe el desarrollo de un ciclo de perodos de cooperacin y confrontacin estrechamente relacionado con el calendario electoral. En sus estudios sobre la formacin y la estabilidad de las coaliciones, los sistemas multipartidistas de Amrica Latina, Altman demuestra de manera convincente que las coaliciones de gobierno tienden a formarse inmediatamente despus de la eleccin presidencial. A partir de all, y a medida que transcurre el tiempo, decrecen las posibilidades de arribar a nuevos acuerdos e incluso, de que sobrevivan las coaliciones ya formadas. En la base de este fenmeno debemos ubicar la evolucin del calendario electoral: a medida que se aproximan nuevas elecciones presiden-

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ve gobiernos de coalicin en sistemas multipartidistas moderados, de los cuales seis superaron el 60.8% de los escaos parlamentarios y tres estuvieron por debajo del 41.7% del total de bancas. A su vez, se construyeron 15 coaliciones en sistemas multipartidistas extremos, de las cuales nueve obtuvieron el respaldo del 61.1% de los legisladores y seis lograron slo el 29.3% de los escaos. Un dato que resulta interesante es que en estos sistemas, cuatro gobiernos obtuvieron menos del 21.7% de los escaos, sin formar coaliciones de ningn tipo. De los cuatro, tres fueron depuestos (Mahuad, en Ecuador; Fujimori en Per y Collor en Brasil). Slo escap a esta regla un presidente (Rolds en Ecuador) (Chasquetti, 2001).

ciales, los partidos que integran el gobierno tratan de tomar distancia unos de otros, posicionarse nuevamente frente al electorado e incrementar as sus posibilidades electorales (Altman, 2000). Los datos aportados por Chasquetti (2001) coinciden ampliamente con las afirmaciones anteriores. En este sentido, el presidencialismo cuenta con una certeza particular: aunque se rompa la coalicin de gobierno y el Ejecutivo quede en minora, igualmente deber cumplir con su perodo establecido legalmente. Por contraposicin, en los sistemas parlamentarios, cuando un partido se retira de la coalicin, cae el propio gobierno. Sin embargo, Lupia y Strom (1995) tambin demuestran que la cada de los gobiernos parlamentarios est sujeta a los clculos estratgicos de los lderes partidarios en funcin de la evolucin de las preferencias del electorado, entre otras cuestiones. En este punto, la diferencia entre parlamentarismo y presidencialismo est dada por el efecto que provoca la ruptura de la coalicin, no por sus causas.

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10. Junto a las cuestiones expuestas, en algunos anlisis se ha destacado que el federalismo constituye un estmulo de importancia para la formacin de coaliciones de gobierno bajo sistemas presidenciales. Por ejemplo, Altman (2001) seala que el carcter federal de un pas puede tener un impacto destacado sobre la necesidad de realizar coaliciones de gobierno, en la medida en que existan actores locales con capacidad de veto a la hora de gobernar. Esto podra empu-

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jar a los gobiernos centrales a negociar y, llegado el caso, a incluir en sus gabinetes a representantes de estos poderes locales.13 Sin embargo, Altman recuerda que no basta con mirar la definicin formal de un pas, ya que existen gobiernos federales en la norma, como es el caso de Venezuela, que en la prctica resultan altamente centralizados mientras que otros, como Chile, de carcter centralista, han delegado importantes atribuciones en los gobiernos locales (Altamn, 2001: 18).14 Coincidiendo con el argumento anterior, Lanzaro seala que la organizacin federal o unitaria del estado, asociada a polticas de descentralizacin administrativa, posee repercusiones sobre el sistema de partidos y, a travs de ste, sobre las instancias centrales del gobierno, fomentando en conjunto, la formacin de un federalismo pluralista basado en la cooperacin poltica (Lanzaro, 2001: 25).

Atendiendo a lo sealado por Altman y Lanzaro, nos encontramos frente a una cuestin verdaderamente interesante, pero sin contrastacin emprica. Existe una relacin formal entre la organizacin territorial del poder estatal y el tipo de gobierno? Constituye el federalismo un incentivo a la hora de construir coaliciones de gobierno? La respuesta a estos interrogantes resulta importante, ya que de confirmarse las proposiciones comentadas, estaramos en presencia de un fenmeno diferente al ocurrido en las democracias consociativas descritas por Lijphart. En efecto, del total

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de once pases democrticos con gobiernos de coalicin analizadas entre 1945 y 1980, en su texto de 1984, slo Suiza rene las condiciones de consociativa y federal. Las diez restantes15 son conso- ciativas y unitarias. En cambio, en la versin revisada y ampliada dada a conocer en 1999, del total de dieciocho democracias consociativas analizadas entre 1945 y 1994, once son unitarias16 y siete federales.17 A su vez, de las diecisiete democracias mayoritarias, cinco son federales18 y doce son unitarias.19 Aunque la cuestin resulta matizada en esta segunda versin, la mayor cantidad de democracias con gobiernos de coalicin se dan dentro de los sistemas consociativos. Sin embargo, Lijphart no brinda una explicacin concluyente respecto de por qu, aunque lgicamente el modelo mayoritario presupone la organizacin unitaria y el modelo consociativo la federal, una amplia gama de casos se aparta de la previsin original. Contra sus presupuestos iniciales, ni el federalismo est necesariamente ligado al modelo consociativo, ni el unitarismo al modelo mayoritario. Como l mismo afirma:
() En los captulos anteriores se descubrieron los estrechos lazos entre el tipo de gabinete, su duracin, el nmero efectivo de partidos, el nmero de variables polticas y el sistema electoral. Pero federalismo y descentralizacin apenas guardan relacin con esa serie de caractersticas (Lijphart, 1984: 200).

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La cuestin resulta interesante. En presencia de la evidencia aportada por Lijphart, no podemos dejar de preguntarnos si la ex-

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periencia de Amrica Latina difiere de la presentada por las democracias analizadas por Lijphart. Destinaremos el resto del trabajo a analizar este interrogante. FEDERALISMO Y UNITARISMO EN AMRICA LATINA La organizacin federal del poder estatal facilita la cooperacin poltica y la construccin de coaliciones de gobierno? Colomer (2001) brinda algunas pautas para contestar este interrogante. El autor seala que un gobierno dividido verticalmente se basa en la asignacin de poderes separados entre las instituciones centrales y las regionales. Los gobiernos centrales, regionales y locales, adems de tener poderes exclusivos en algunas cuestiones, comparten intereses entrelazados, jurisdicciones concurrentes y funciones comunes. En este sentido, los poderes compartidos pueden promover la cooperacin y los acuerdos entre diferentes instancias de gobierno, para facilitar la adopcin, implementacin y ejecucin de una serie de medidas, desde la legislacin bsica a las polticas pblicas ms especficas.

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Por lo tanto, a partir de la diversidad creada por la propia organizacin vertical, se incentiva la cooperacin y la negociacin poltica. Evidentemente, un primer espacio para la negociacin poltica est constituido por el propio parlamento nacional. La primera cuestin a resolver entonces, es cul es la instancia de negociacin elegida por los presidentes para llevar a cabo la cooperacin entre las distintas fuerzas polticas? Evidentemente, un primer escenario es el propio Parlamento y, en sistemas federales, especialmente el Senado. En la medida en que dicha cmara cuenta con atribuciones importantes y representa a las fuerzas polticas estatales (es decir, se establece un bicameralismo simtrico), se convierte en un mbito de negociacin privilegiada entre los partidos nacionales y regionales. Sin embargo, los intercambios y negociaciones en el mbito parlamentario, no se reflejan necesariamente en la estructura del propio gobierno, que tambin constituye un mbito privilegiado de negociacin po-

La cooperacin multilateral en esquemas de decisin vertical del poder tiende a producir resultados consensuales. Asimismo, promueve bien el apoyo poltico a las instituciones existentes, bien nuevas soluciones de equilibrio institucional (Colomer, 2001: 205-206).

A su vez, la presencia de distintas mayoras repartidas entre el gobierno central y

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los gobiernos regionales, puede ser el resultado de un voto dividido entre elecciones de diferentes niveles. Mientras que en los estados unitarios, en principio, solamente obtienen una satisfaccin concreta aquellos ciudadanos identificados con la mayora nacional, en los gobiernos divididos verticalmente, los perdedores en el mbito nacional pueden ser compensados por los resultados de las elecciones regionales o locales. Cuanto mayor sea el nmero de niveles de votacin, menor ser el nmero de perdedores finales (Colomer, 2001: 206).

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Coaliciones de gobierno bajo regmenes presidenciales: una aproximacin a la experiencia latinoamericana

Por su parte, la oposicin tambin tomar en cuenta para realizar sus clculos de conveniencia, la naturaleza y cuanta de los pagos compensatorios que se le ofrezcan, su relevancia y la oportunidad de incidir en la agenda del gobierno. Sin embargo, a la hora de colaborar con el gobierno, las negociaciones desarrolladas no siempre cristalizan en coaliciones de gobierno, asumiendo otras modalidades tales como los acuerdos legislativos formales e informales, las negociaciones caso por caso, la cooptacin de figuras extrapartidarias, etctera. Junto a estas cuestiones, constituye el federalismo un estmulo especial para que

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ltica, a travs de la formacin de coaliciones. Una primera cuestin consiste en establecer. Cundo se produce el desplazamiento de la negociacin desde el congreso hacia el propio Ejecutivo? Los tericos del presidencialismo de coalicin brindan una serie de pistas al respecto: el contingente parlamentario del presidente (si es mayor o menor del 45% de los escaos) y sus atribuciones constitucionales (proactivas y reactivas), influyen a la hora de decidir la estrategia del Ejecutivo. Otras cuestiones relevantes tales como la fragmentacin del sistema de partidos, las reglas electorales, la distancia ideolgica que media entre los partidos polticos, el desarrollo del propio calendario electoral, la existencia de estmulos institucionales a la cooperacin poltica, entre otras, configuran un contexto en el cual gobierno y oposicin deben realizar sus propios balances estratgicos al momento de definir sus estrategias polticas.

la cooperacin se canalice en una coalicin de gobierno? En todo caso, existe realmente dicho estmulo o estamos ante una falsa cuestin atendiendo a la evidencia aportada por Lijphart? Para responder a estos interrogantes, partimos de una aclaracin fundamental: en Amrica Latina existen slo cuatro sistemas federales. Tres de ellos estn situados en Amrica del Sur: Argentina, Brasil y Venezuela, y el cuarto se encuentra en Amrica del Norte: Mxico. El sistema federal en los pases de Amrica del Sur manifiesta fuertes semejanzas, en la medida en que los tres sistemas se hallan expuestos a un diseo institucional de marcada preponderancia presidencial (aunque en caso de encontrarse en minora en el Congreso, el poder presidencial se ve severamente limitado), altamente centralizados en cuanto a las atribuciones de sus gobiernos nacionales, sometidos en varias oportunidades a regmenes militares que incrementaron la centralizacin y la preponderancia presidencial. Sin embargo, tambin presentan importantes diferencias: el federalismo brasileo, por la propia estructura sociolgica del poder durante la primera Repblica, establecida en 1889, ha sido ms fuerte que el de los otros dos pases. Dos hechos confluyeron en ello: en primer lugar, la experiencia monrquica desarrollada en Brasil durante buena parte del siglo XIX retard el surgimiento de una tradicin presiden- cialista. En segundo lugar, porque a partir del establecimiento de la Repblica, el poder presidencial fue dominado por los gobernadores de los dos estados ms importantes: So Paulo y Minas Gerais. De aqu habra de surgir el

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federalismo ms fuerte de la regin (Nohlen y Fernndez, 1998: 123). Este hecho, se manifiesta todava en la actualidad:
Las decisiones y los procesos partidarios estn ms influidos por cuestiones estatales que por cuestiones nacionales. Siguiendo la lgica de la poltica estadual, las organizaciones partidarias estatales adoptan a veces una lnea contraria a la posicin dominante de los lderes nacionales. Cuando un presidente ofrece un cargo ministerial a un miembro del partido, el liderazgo nacional puede apoyar al presidente, pero de ello no se deduce que los lderes partidarios estatales tambin lo hagan. Diputados y senadores tienen fuertes lealtades locales que a menudo superan sus compromisos para con el presidente. Estas lealtades locales impiden al presidente obtener el apoyo en bloque de los partidos (Mainwaring, 1997: 93).

El resto de los pases de la regin son unitarios, aunque presentan algunos puntos de desencuentro importante entre ellos. Desde el punto de vista que aqu nos interesa (la divisin vertical del poder) constituye una diferencia fundamental que a dichas autoridades intermedias (provinciales / estatales, regionales, departamentales) las elija el pueblo a travs de elecciones competitivas o las designe discrecionalmente el presidente. Si las autoridades intermedias son elegidas democrticamente, es posible que stas intenten desarrollar algunas polticas de cara a la ciudadana, a pesar de ser los representantes del presidente en el nivel regional, como sealan la mayora de las constituciones de la regin. Por lo tanto, al menos tericamente, existe la posibilidad que se produzcan enfrentamientos entre las autoridades locales y nacionales.

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Vale decir, tal como propone Colomer, el caso brasileo demuestra que las mltiples instancias territoriales de distribucin del poder estatal ejercen de hecho, vetos reales frente a las polticas adoptadas por las elites nacionales. A su vez, Argentina y Venezuela presentan tradiciones de mayor centralizacin poltica y administrativa, agudizadas en el caso de la primera, por las mltiples experiencias militares vividas a lo largo del siglo XX. Sin embargo, Venezuela present una particularidad relevante hasta el ao 1988, ya que desde la puesta en vigencia de la Constitucin de 1961 y hasta 1988, los gobernadores eran designados por el presidente de la nacin.

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Coaliciones de gobierno bajo regmenes presidenciales: una aproximacin a la experiencia latinoamericana

Cuadro 1 UBICACIN DE DOCE DISEOS INSTITUCIONALES (CONSTITUCIONALES) DE AMRICA LATINA A PARTIR DE LAS DIMENSIONES UNITARIA-FEDERAL Y DE LAS MODALIDADES DE DESIGNACIN DE
LAS AUTORIDADES
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A partir de las distinciones propuestas en el cuadro 1 ubicamos a los distintos diseos constitucionales de Amrica Latina, sobre la base de dos criterios fundamentales: el tipo de sistema (federal-unitario), y el sistema de designacin de las autoridades intermedias. Para ello observaremos la experiencia de once pases de Amrica Latina, desde la instauracin o reinstauracin (segn los casos) de instituciones democrticas, acaecidas entre finales de la dcada de los setenta y principios de los ochenta. Las nicas excepciones son Venezuela, que ha sido considerada desde el establecimiento del Pacto de Punto Fijo (1958) y Colombia, considerada desde 1978, cuando se rompe el Frente Nacional (1958-1974). La fecha de corte es el ao 2000, lmite que nos permite incluir al primer gobierno mexicano con posterioridad a la hegemona priista. En total, consideramos 49 presidencias.

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Como se puede apreciar, los sistemas federales, salvo en el caso de la Constitucin venezolana de 1961 (posteriormente reformada en los aos 1988 y 1999), se inclinan hacia el establecimiento de autoridades regionales designadas de forma democrtica. Por su parte, dentro de los sistemas unitarios, los casos se distribuyen de forma desigual: cuatro pases establecen la designacin presidencial de las autoridades regionales, y otros tres la eleccin democrtica. Colombia es el nico pas no federal que se ubica en ambas categoras: hasta 1991 las autoridades regionales eran elegidas por el presidente y a partir de ese momento, por los ciudadanos. La Constitucin de Ecuador de 1998 constituye un caso original en tanto establece dos instancias de autoridades intermedias: 1) El rgimen seccional dependiente, a cuyo cargo estn los gobernadores, nombrados por el presidente de la Repblica y, 2) El rgimen

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FUENTE: Elaboracin propia a partir de las constituciones de los pases analizados.

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seccional independiente, a cargo de los prefectos provinciales, elegidos por votacin directa. En cuanto a las autoridades locales, los once pases establecen mecanismos de designacin de base popular, ya sea directa (votacin popular directa) o indirecta (designados por parte de juntas locales, surgidas de votaciones populares). Retomando con el argumento desarrollado anteriormente, podemos suponer que los pases unitarios donde se establece la eleccin democrtica de las autoridades intermedias, producen una divisin vertical del poder, con lo cual crean mayores instancias para la negociacin y el compromiso que en aquellos que exhiben un grado de centralizacin ms acentuado. En cambio, en los sistemas unitarios donde las autoridades regionales son designadas por el Ejecutivo, el margen de accin de las autoridades locales parece reducirse de antemano. En el cuadro siguiente, situaremos ahora a los gobiernos de partido o de coalicin de los diez pases analizados en funcin de los criterios propuestos con la intencin de comprobar cmo se distribuyen de acuerdo con las premisas definidas anteriormente. Como se puede apreciar, de los veinticinco gobiernos de coalicin comprendidos en nuestro estudio, tres se registraron bajo sistemas federales con autoridades locales designadas por el presidente de la Nacin (todos en Venezuela) y siete se dieron bajo sistemas federales con autoridades locales democrticamente elegidas. En tanto los quince casos restantes se dieron con sistemas unitarios. De ello, once se constituyeron en sistemas donde las autoridades locales son directamente nombradas por el presidente de la nacin y cuatro donde las autoridades locales son designadas por voto popular. Dada la distribucin de los casos, parece aventurado afirmar que el federalismo favorece (por lo menos, ms que los sistemas unitarios) la construccin de gobiernos de coalicin. Ms an, entre los cuatro casos federales con gobiernos de coalicin, debemos establecer importantes distinciones

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Coaliciones de gobierno bajo regmenes presidenciales: una aproximacin a la experiencia latinoamericana

LATINOAMRICA EN FUNCIN DEL TIPO DE SISTEMA DE DISTRIBUCIN DEL PODER Y DE LA


FORMA DE DESIGNACIN DE LAS AUTORIDADES INTERMEDIAS
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Cuadro 2 DISTRIBUCIN DE LOS GOBIERNOS DE COALICIN FORMADOS EN DIEZ PASES DE

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En Argentina, los presidentes Alfonsn y Menem decidieron gobernar solos, a pesar de no poseer mayoras propias en ambas cmaras del Congreso durante sus respectivos mandatos (salvo los dos primeros aos de la segunda gestin de Menem). En su respaldo, contaban con importantes poderes constitucionales (mayores a partir de la reforma del ao 1994), partidos afianzados y con estructuras de alcance nacional. Tanto Alfonsn como Menem lograron controlar eficazmente a sus respectivos partidos, aunque la disciplina partidaria sufri una notoria disminucin durante la segunda presidencia de Menem, con el afianzamiento del liderazgo del, por entonces, gobernador de la provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde, opositor al presidente, aunque miembro de su mismo partido. Ambos casos confirman que si el presidente dispone de atribuciones constitucionales proactivas y reactivas, es respaldado por cuasi mayoras legislativas, y acta inmerso en un contexto fuertemente centralista, puede tratar

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de gobernar solo, realizando acuerdos legislativos ad hoc para casos puntuales, pero sin comprometerse en acuerdos formales ni realizar pagos institucionales relevantes (sin entregar ministerios a sus socios). Sin embargo, podra argumentarse con justa razn que en Argentina se observa un cierto equilibrio territorial al momento de establecer la frmula presidencial (presidente y vicepresidente) al interior de cada partido poltico. As, por ejemplo, Ral Alfonsn, oriundo de la provincia de Buenos Aires (relevante en la poltica nacional), fue acompaado en la vicepresidencia por Vctor Martnez, de la provincia de Crdoba, entidad federativa de importancia central. Algo similar se constat con las frmulas triunfadoras encabezadas por Carlos Menem, natural de la provincia de La Rioja (pequeo estado del interior) en 1989 y 1994, puesto que en ambas ocasiones fue acompaado por figuras de la provincia de Buenos Aires (Eduardo Duhalde en 1989 y

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FUENTE: Elaboracin propia a partir del anexo.

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Carlos Ruckauf en 1995). De todas formas, debemos aclarar que estas negociaciones al interior de los propios partidos no pueden ser calificadas como coaliciones gubernamentales en el sentido propuesto en este trabajo. En Venezuela, por su parte, con una larga tradicin centralista, la poltica nacional no ofrece demasiadas instancias de intervencin a las cuestiones regionales. Los presidentes venezolanos, llegado el caso, negociaron con la oposicin, pero en el nivel nacional, no en el local. En el caso de Mxico, dada la escasa cantidad de tiempo que media entre el establecimiento de elecciones competitivas y el lapso que abarca este trabajo, es difcil arriesgar alguna relacin sobre el tema; sin embargo, debemos destacar que ni en Mxico ni en Venezuela existe la figura del vicepresidente (en Venezuela, en 1999 se establece la vicepresidencia), por lo que tampoco se observan las negociaciones al interior de cada partido para establecer la frmula presidencial, tal como se describi en el caso argentino.

taria, los presidentes no tienen ms remedio que buscar el apoyo de estos polticos que responden a intereses locales. Junto a estos estmulos institucionales, en Brasil existe una tradicin federal fuerte. Por ello, la poltica nacional aparece teida por intereses locales y regionales. En funcin de lo sealado anteriormente, quizs sea pertinente recordar que las instituciones no operan en el vaco, ni generan efectos per se. Lejos de cualquier intento reduccionista, basado en un cierto fetichismo institucional (utilizando la expresin de Lanzaro, 2001), las instituciones poseen desempeos diferenciales en funcin de las particularidades del contexto en el que actan. Por lo tanto, el federalismo ejerce un estmulo sobre la negociacin y la formacin de coaliciones polticas, en relacin con otras variables institucionales, tales como el sistema de partidos y las reglas electorales, no necesariamente en abstracto. A su vez, en los sistemas unitarios con autoridades regionales y locales democrticamente elegidas, se presenta un solo caso de presidencialismo de coalicin, a pesar de que la importante divisin vertical del poder que presentan hubiera supuesto un fuerte aliciente al desarrollo a la creacin de coaliciones. El cuadro 2 ayuda a re-dimensionar la discusin: salvo el caso chileno y boliviano, donde todos los gobiernos establecidos desde 1989, hasta la fecha, han sido de coalicin, Colombia y Paraguay, donde todos los gobiernos han sido de partido, el resto de los pases exhibe tanto gobiernos de partido (monocolores) tanto como de coalicin.

En cuanto a Brasil, parece ser el nico caso donde la poltica local cruza a la nacional. Sin embargo, en el caso de Brasil, no debemos perder de vista el carcter descentralizado y fragmentado de sus partidos polticos, respaldados por un sistema electoral que permite las candidaturas personales, habitualmente respaldadas por los lderes locales.1 En razn de estas reglas, los legisladores poseen fuertes intereses de cara a su electorado, los que determinan el orden de las candidaturas partidarias. Por lo tanto, en un sistema multipartidista extremo y con niveles muy bajos de disciplina parlamen-

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Coaliciones de gobierno bajo regmenes presidenciales: una aproximacin a la experiencia latinoamericana

Los casos de los gobiernos de coalicin se distribuyen tanto en sistemas unitarios como federales, en mayor cantidad en el sector inferior derecho (sistemas unitarios). A su vez, los gobiernos de partido ocurren con el doble de frecuencia en los sistemas unitarios.
Cuadro 3 DISTRIBUCIN DE LOS GOBIERNOS DE PARTIDO Y DE COALICIN FORMADOS EN DIEZ PASES DE

LATINOAMRICA EN FUNCIN DEL TIPO DE SISTEMA DE PARTIDO Y DE LA DISTRIBUCIN DEL PODER


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En funcin de los casos analizados, podemos sealar que la organizacin territorial del poder (sistemas unitarios y federales), no parecen guardar una relacin directa con la formacin de gobiernos de partido (monocolores) o de coalicin. Por lo tanto, tal como lo demuestran los trabajos precedentes, reseados al comienzo de este artculo, el elemento con mayor capacidad de predecir a la hora de explicar la formacin de gobiernos de coalicin en sistemas presidenciales (al igual que en los parlamenta-

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Consideramos bipartidistas a aquellos sistemas cuyo nmero efectivo de partidos flucta entre 1,8 y 2,4 partidos polticos. Multipartidismo moderado son los sistemas que tienen un nmero efectivo de partidos que va de 2,5 a 3,9 partidos. Con ms de cuatro partidos efectivos el sistema es considerado multipartidista polarizado (Chasquetti, 2001: 330).

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rios), sigue siendo el carcter minoritario de los presidentes al momento de su eleccin o, si se prefiere verlo desde el punto de vista de los partidos polticos, el elemento central a la hora de explicar el carcter partidario o de coalicin de un gobierno es el nmero efectivo de partidos existentes en el sistema.21 Cuanto ms fragmentado sea el sistema de partidos, mayor necesidad habr de realizar coaliciones de gobierno, dada la posibilidad de que ningn partido pueda reunir por s mismo en el Legislativo una mayora suficiente para gobernar, tal como se demuestra en numerosos trabajos (Chasquetti, 2001; Altman, 2000a y 2000b; Amorim Neto y Tafner, 2002; Negretto, 2003). Esto es lo que determina que la negociacin poltica se traslade, bsicamente, del Congreso al propio gabinete presidencial. El cuadro 3 da cuenta de lo sealado.

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MAYORITARIA O MINORITARIA DEL PODER

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Cuadro 4 DISTRIBUCIN DE LOS GOBIERNOS DE PARTIDO Y DE COALICIN FORMADOS EN DIEZ PASES DE LATINOAMRICA EN FUNCIN DEL TIPO DE SISTEMA DE PARTIDO Y DE LA DISTRIBUCIN

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Advertimos tambin que los gobiernos mayoritarios en sistemas pluralistas moderados y extremos y los gobiernos de partido minoritario no han sido ajenos a la realidad latinoamericana. Pero en su respaldo, algunos presidentes realizaron acuerdos legisla-

Resumiendo, el nmero efectivo de partidos sigue siendo un elemento central a la hora de explicar el carcter monocolor o negociado de los gobiernos

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El cuadro 4 nos ayuda a matizar an ms los datos. Mientras que los gobiernos de partido en sus dos modalidades (mayoritario y de minora) son propios de los sistemas bipartidistas, vemos que en el caso de Venezuela, incluso se dieron coaliciones en situacin bipartidista, como producto del Pacto de punto Fijo. Sin embargo, Venezuela tambin ejemplifica cmo el sistema de partidos se transforma de bipartidista en pluralista moderado y finalmente, en pluralista extremo.

tivos. Tales los casos de Sanguinetti (primera presidencia) y Lacalle, as como sucedi con Herrera Campins en Venezuela, apoyado an por el pacto del Punto Fijo. Los casos de gobierno de coalicin se incrementan a medida que nos desplazamos desde el bipartidismo al multipartidismo. Incluso advertimos la construccin de coaliciones minoritarias que, a pesar de su insuficiencia para garantizar la gestin de la agenda legislativa presidencial, dieron a los presidentes respaldos mayores que los obtenidos por sus propios partidos.

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Coaliciones de gobierno bajo regmenes presidenciales: una aproximacin a la experiencia latinoamericana

CONCLUSIONES En este trabajo hemos avanzado en dos vas relacionadas con los gobiernos de coalicin en sistemas presidenciales. En primer lugar, pasamos revista a las caractersticas centrales que asumen dichos gobiernos, puesto que, como sealamos, la literatura sobre el tema abunda en estudios de experiencias concretas, pero hasta el momento se adelant poco en la sistematizacin de los rasgos comunes de los presidencialismos de coalicin. Entre stos destacan: la posicin minoritaria del partido del presidente en el Congreso, hecho que empuja al titular del Ejecutivo a buscar apoyo parlamentario entre los partidos de oposicin; el papel del propio presidente como figura indispensable, pivote, a la hora de construir las coaliciones de gobierno; la tendencia a que el presidente retenga la mayora de ministerios importantes para personas de su propio partido; el carcter independiente que posee el gabinete respecto de la mayora parlamentaria ya que no depende de la confianza de los legisladores; la rigidez del mandato presidencial (con la independencia que este hecho otorga al titular del Ejecutivo), la que se traduce en mrgenes de apoyo parlamentario ms acotados hacia el presidente, respecto de los primeros ministros parlamentarios; las presiones que deben pagar los legisladores del partido del presidente frente a las ventajas que obtienen sus socios circunstanciales a fin de garantizar su permanencia en la coalicin; el desarrollo de un ciclo presidencial claramente definido, con momentos de cooperacin y bloqueo en funcin de los tiempos establecidos en el calendario electoral.

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En segundo lugar, se contrast la proposicin que seala que los sistemas federales favorecen la construccin de coaliciones de gobierno bajo sistemas presidenciales. A partir del estudio comparado de cuarenta y siete presidencias desarrolladas en diez pases de Amrica Latina, hemos visto que no se establece una relacin directa entre ambos factores. Los presidencialismos de coalicin se generan en la regin tanto en los pases federales como en aquellos que asumen otras modalidades de organizacin poltico-territorial. En este sentido, el elemento ms importante y claro a la hora de explicar por qu se construyen coaliciones de gobierno en sistemas presidenciales sigue siendo el carcter minoritario del partido del presidente en el Congreso. La insuficiencia de apoyo parlamentario obliga a los presidentes a negociar con la oposicin a fin de garantizar el trmite de sus agendas de gobierno. De todas formas, los cuatro pases federales de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela) presentan caractersticas polticas lo suficientemente dismiles, que resultara oportuno ahondar en el estudio de estos cuatro casos entre s. Entre estas caractersticas, ocupan un papel fundamental las diferencias histricas que median entre los cuatro casos y la incidencia que las tradiciones institucionales ejercen sobre el propio estilo de liderazgo presidencial. En funcin de lo sealado, podemos respaldar el comentario de Lijphart anteriormente citado: mientras que los estilos de gobiernos (mayoritarios y consociativos), guardan una relacin estrecha con el nmero efectivo de partidos que existe en el sistema, el

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carcter unitario o federal de la organizacin territorial del poder no nos brinda pistas firmes para explicar la formacin de los gobiernos de coalicin. Desde luego, el nmero de casos considerados no permite realizar afirmaciones definitivas al respecto, por lo que resulta importante volver sobre el tema en el futuro. Anexo: Matriz de datos
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FUENTE: Chasquetti (2001: 358-359). Con modificaciones tomadas de: Busquet, Chasquetti y Moraes (1998); Amorim Neto

(2000); Alcntara Sez (1999); Molina Vega (2004).

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Referencias
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Argentina: PJ (Partido Justicialista), UCR (Unin Cvica Radical), FREPASO (Frente Pas Solidario). Bolivia: MNR (Movimiento Nacionalista Revolucionario), MIR (Movimiento de Izquierda Revolucionario), ADN (Accin Democrtica Nacional), UDP (Unin Democrtica Popular), MBL (Movimiento Bolivia Libre), CONDEPA (Conciencia de Patria), UCS (Unin Cvica Solidaridad). Brasil: PRN (Partido de Reconstruccin Nacional), PFL (Partido Frente Liberal), PSDB (Partido Socialdemcrata Brasileo), PTB (Partido Trabajador del Brasil), PPB (Partido Popular Brasileo), PMDB (Partido del Movimiento Democrtico Brasileo), PDS (Partido Democrtico Social), PT (Partido de los Trabajadores). Chile: DC (Democracia Cristiana), PRD (Partido por la Democracia), PSCH (Partido Socialista de Chile), PRSD (Partido Radical Social Demcrata). Co-

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Siglas de partidos

lombia: PL (Partido Liberal), PCON (Partido Conservador). Ecuador: CFP (Concertacin de Fuerzas Populares), ID (Izquierda Democrtica), DP (Democracia Popular), FADI (Frente Amplio de Izquierdas), PCE (Partido Conservador de Ecuador), PRE (Partido Roldosta de Ecuador), APRE (Accin Popular Revolucionaria Ecuatoriana), PSC (Partido Social Cristiano), FRA (Frente Radical Alfarista), PUR (Partido de Unificacin Republicana), PLRE (Partido Liberal Radical de Ecuador). Paraguay: PCOL (Partido Colorado). Per: APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana), IU (Izquierda Unida), C90 (Cambio 90), AP (Accin Popular), PPC (Partido Popular Cristiano). Uruguay: PC (Partido Colorado), PN (Partido Nacional). Venezuela: AD (Accin Democrtica), CONV (Convergencia), COPEI (Comit de Organizacin Poltica Electoral Independiente), partido inspirado en la democracia cristiana, MAS (Movimiento al Socialismo), MVR (Movimiento Quinta Repblica), PPT (Patria Para Todos).

NOTAS
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Entre otros, Altman (2000); Amorim Neto (2000); Archer y Shugart (1997); Botinelli (1999); Buquet Corleto, Chasquetti y Moraes (1998); Carey (1998); Fernndez (1998); Filgueira y Filgueira (1997); Garretn (2001); Lanzaro (1998a, 1998b); Lamournier (1998); Lazarte (1998); Lessa (2001); Mainwaring (1997); Mayorga (2001); Negretto (2003); Siavelis (2001); Thibaut (1998); Von Mettenheim (2001).

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Sobre el tema, ver: Sartori (1994); Linz (1994); Mainwaring y Shugart (1997a); Shugart y Carey (1992); Deheza (1998); Chasquetti (2001), entre otros. Loewenstein distingue al menos, cinco formas empricas de parlamentarismo: clsica, tpica de la III y IV Repblica Francesa; hbrido, propio de Weimar; frenado, de la V Repblica Francesa; controlado, propio de la Repblica Federal Alemana; de gabinete, propio de Gran Bretaa. Ver Loewenstein (1964: 89-145). Sobre el tema, el enfoque ms difundido es el de Lijphart (1999). Sobre el tema, entre otros ver Strom (1990a, 1990b); Bogdanor (1983); Colomer y Martnez (1993); De Swaan (1973); Riker (1962). Sobre esta cuestin, ver en especial a Deheza (1998).

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Los tres presidentes minoritarios que no terminaron sus mandatos son: Collor (Brasil), Mahuad (Ecuador), Fujimori (Per). Aunque la capacidad de veto presidencial no es igual en todos los pases. Sobre el tema ver Mainwaring y Shugart (1997a: 50-53). El caso al que se refiere Altman puntualmente, es el Itamar Franco, quien siendo gobernador del Estado de Minas Gerais, decidi unilateralmente no pagar los intereses de la deuda de su estado, desestabilizando as a la economa nacional (Altman, 2001: 18). Aunque el argumento aqu reseado de Altman posee un carcter lgico innegable, debemos recordar que en el caso de Chile es el presidente quien nombra a las autoridades departamentales, limitando as el carcter autnomo de su accionar.

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En este punto, sigo en lneas generales la definicin de Riker por considerarla lo suficientemente clara como para establecer la especificidad del federalismo. Sin embargo, le agrego la cuestin de la autonoma que poseen los distintos niveles de gobierno para llevar a cabo sus atribuciones y competencias, puesto que sta es elemento central en la definicin de federalismo. Ver Riker (1975: 101).

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Sobre el tema, entre otros, ver Elazar (1968); Friedrich (1950); Duchacel (1970); Colomer (2001). Los datos utilizados se encuentran en el anexo. Los dos presidentes que no terminaron sus mandatos con coaliciones minoritarias son: Siles Suazo (Bolivia) y Bucaram (Ecuador).

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Esto es, Israel, la Cuarta Repblica Francesa, Finlandia, Pases Bajos, Dinamarca, Islandia, Portugal, Blgica y Noruega. Nuevamente, Israel, Finlandia, Dinamarca, Islandia, Portugal, Blgica, Noruega, Suecia, Luxemburgo, Italia y Mauricio. Suiza, Alemania, India, Pases Bajos, Japn, Austria y Papua Nueva Guinea. Venezuela, Espaa, Australia, Canad, Estados Unidos. Colombia, Costa Rica, Grecia, Malta, Francia, Trinidad y Tobago, Bahamas, Jamaica, Barbados, Botswana, Reino Unido y Nueva Zelanda. En Argentina existe un sistema proporcional con frmula DHondt, el que acta en

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distritos plurinominales con boletas cerradas y bloqueadas, lo que permite un importante grado de control de los legisladores por parte de la dirigencia partidaria. En Venezuela, por su parte, existe un sistema mixto, con circunscripciones uninominales y distritos plurinominales. En las circunscripciones se aplica el principio de mayora relativa y en los distritos el sistema DHondt. Por su parte, las listas electorales, en ambos casos, son cerradas y bloqueadas, permitiendo as el control de la dirigencia partidaria. En Brasil, finalmente, se aplica un sistema de cocientes electorales sobre la base de distritos plurinominales, con listas cerradas y voto preferencial. Vale decir, los partidos determinan quines son sus candidatos, compartiendo los votos obtenidos por todos ellos. Sin embargo, los electores son libres de establecer el orden en que son elegidos los candidatos. La asignacin de escaos se produce en un doble nivel: cada partido obtiene cargos por el volumen de votos aportados por todos sus candidatos. Luego, los diferentes candidatos obtienen cargos en funcin de los votos individualmente conseguidos por cada uno de ellos. Esto hace que las campaas sean fuertemente individuales y, de cara a futuras elecciones, los candidatos ms populares quedan automticamente posicionados. De tal forma, los legisladores poseen incentivos para actuar en contra de los que dispone el partido, ya que tienen una legitimidad propia surgida del propio electorado (Mainwaring y Shugart, 1997b: 286).

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Para calcular el nmero efectivo de partidos se sigue el criterio propuesto por Laakso y Taagepera (1979), con los resultados contenidos en el anexo.

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