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Universidade de Braslia Instituto de Cincia Poltica Mestrado em Cincia Poltica

Giovana Rocha Veloso

Clientelismo uma Instituio Poltica Brasileira

Braslia DF 2006

GIOVANA ROCHA VELOSO

Clientelismo uma Instituio Poltica Brasileira

Dissertao apresentada ao Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia, como requisito obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.

Orientador: Prof Dr. Paulo Kramer

Braslia DF 2006

GIOVANA ROCHA VELOSO

Clientelismo uma Instituio Poltica Brasileira


DISSERTAO DEFENDIDA E APROVADA EM: BRASLIA DF, 11 /set/ 2006.

BANCA EXAMINADORA:

1. Prof. Dr. Paulo Kramer (orientador) Assinatura:____________________________ Nota:______________ 2. Prof. Dr. Silvana Krause (membro externo) Assinatura:____________________________ Nota:______________ 3. Prof. Dr. Ricardo Caldas (membro interno) Assinatura:____________________________ Nota:______________ 4. Prof. Dr. Paulo Calmon (suplente) Assinatura:____________________________ Nota: _____________

Agradeo ao Instituto de Cincia Poltica da UnB por ter me dado a oportunidade de realizar o mestrado. Ao professor Paulo Kramer por ter sido o meu orientador. Ao CNPq por ter me financiado com bolsa de estudos. Agradeo ao Grupo de Pesquisa Interinstitucional: Por que Defender a Democracia? das universidades

UFG/UCG/UFMT, pelos frutferos dilogos que tive com parte de seus pesquisadores ao longo do mestrado. Agradeo os meus amigos: Thas, Carol, Dumara, Juliana, Priscila, Fabrcia, Leonardo, Cladio, Tnia, Rogrio, Catano, Hugo, Arquimedes, Frederico e minha irm Letcia, por terem me ajudado a tornar minha estada em Braslia mais fcil e prazerosa. Aos meus pais Humberto e Graa pelo imenso apoio em todas as etapas de minha vida. Em especial, agradeo Carmelita Freitas Felcio, que me acompanha deste a graduao, tendo sido minha orientadora neste perodo, por ter lido toda a dissertao, sendo uma leitora atenta e que veio com suas observaes a enriquecer ainda mais o meu texto.

minha amiga e mestre Carmelita, com respeito, admirao e carinho.

Os homens so realmente capazes de estabelecer um bom governo, com base na reflexo e na escolha. Eles no esto para sempre destinados a depender, para suas constituies polticas do ocidente e da fora. Hamilton.

RESUMO

O trabalho em questo trata da tentativa de identificar e compreender um dos fatores que comprometem o fortalecimento da democracia no Brasil, o clientelismo. O foco central do texto saber como e se possvel consolidar instituies democrticas em um contexto em que valores conservadores e prticas da poltica tradicional so, ainda, profundamente arraigados. A hiptese que lano a de que o principal fator que garantiu a sobrevivncia do clientelismo no atual perodo democrtico a sua naturalizao no cenrio poltico. Assim, parto da seguinte constatao: o clientelismo uma instituio poltica no Brasil. E, como forma de se compreender a instituio clientelismo, e como esta se formou e se consolidou a partir dos novos marcos legais advindos da retomada da democracia no final da dcada de 1980, analiso o clientelismo sob trs perspectivas. O seu lugar dentro da teoria democrtica, a sua interao com fatores scio-culturais brasileiros que deram estmulos para a perenidade das relaes patronocliente, mesmo em cenrios modernizantes, e em um ltimo aspecto analiso a fora do clientelismo para o ordenamento da arena poltica-legislativa. Desta forma, como meio de verificar empiricamente estas asseres, analiso os deputados federais com mais de quatro mandatos consecutivos. A concluso que as trocas clientelsticas bem sucedidas so uma garantia de sucesso poltico, na medida em que esta capaz de adaptar-se ao novo marco institucional legal e dele tirar proveito para a sua permanncia no jogo poltico. Palavras-chave: democracia, clientelismo, deputados federais.

ABSTRACT

The work in subject treats of the attempt of to identify and to understand one of the factors that commit the invigoration of the democracy in Brazil, the clientelism. The central focus of the text is to know as and if it is possible to consolidate democratic institutions in a context in that conservative values and practices of the traditional politics are, still, deeply ingrained. The hypothesis that I throw is that the principal factor that guaranteed the survival of the clientelism in the current democratic period is its naturalization in the political scenery. Like this, I leave of the following verification: the clientelism is a political institution in Brazil. Like this, as form of understanding the institution clientelism, and as this it was formed and consolidated starting from the new marks legal come from the retaking of the democracy in the end of the decade of 1980. I analyze the clientelism under three perspectives: its place inside of the democratic theory, its interaction with Brazilian partner-cultural factors that gave incentives for the everlasting of the relationships patronoclient, even in modernizing sceneries, and in a last aspect I analyze the force of the clientelism for the organization of the politicslegislative arena. This way, as middle of verifying these assertions empirically, I analyze the federal deputies with more than four consecutive mandates. The conclusion is that the changes clientelistics well happened they are a warranty of political success, in the measure in that this is capable to adapt to the new legal institutional mark and of him to remove advantage for his permanence in the political game. Key-words: democracy, clientelism, federal deputies.

9 SUMRIO

INTRODUO............................................................................................................. 11

CAPTULO I CLIENTELISMO E DEMOCRACIA LIMITES E POSSIBILIDADES ................................................................................. 17 1.1 CONCEITUANDO CLIENTELISMO ........................................................................... 21 1. 2 DEMOCRACIA E CLIENTELISMO: POSSVEL A CONVIVNCIA?............................ 27 1.2.1 - Clientelismo e democracia: limites............................................................... 29 1.2.2 Democracia e clientelismo: possvel uma articulao?............................ 33

CAPTULO 2 CENRIO POLTICO E INSTITUIES A FORA DA TRADIO......................................................................................... 47 2.1 DESENVOLVIMENTO DEMOCRTICO E INSTITUIES: UMA ABORDAGEM

TERICA ....................................................................................................................... 49

2.2

A IMPORTNCIA DOS VALORES CULTURAIS NA FORMAO DAS INSTITUIES 62

2.3 O CENRIO POLTICO E O DESENHO INSTITUCIONAL BRASILEIRO ...................... 71

10

CAPTULO 3 COMPORTAMENTO POLTICO E INCENTIVOS INSTITUCIONAIS: UM ESTUDO DE CASO ............................... 80 3.1 SISTEMA ELEITORAL: INCENTIVOS FORMAIS E COMPORTAMENTO ESTRATGICO .. 83 3.2 SISTEMA DE INCENTIVOS INTRAMUROS DO CONGRESSO NACIONAL: COOPERAO
VERSUS DESERO.

...................................................................................................... 89

3.3 APRESENTAO DO ESTUDO DE CASO ................................................................. 96 3.4 ATRASO VERSUS MODERNIDADE: RELAO ENTRE DEPUTADOS, PREFEITOS E
SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA. ................................................................................... 98

3.5 ANTIGIDADE, PARTIDOS POLTICOS E EMENDAS AO ORAMENTO..................... 106 3.5.1 Emendas ao oramento. ............................................................................. 114

CONCLUSO............................................................................................................. 121

BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................ 125

ANEXOS...................................................................................................................... 140

11

INTRODUO
A construo da democracia no Brasil passa, substancialmente, pelo amadurecimento e solidificao das instituies democrticas. Assim, considerando-se que as instituies so, as regras do jogo em uma sociedade e que abarca tanto as regras formais quanto as informais, pensar em uma construo da democracia , indubitavelmente, pensar sobre qual signo institucional almeja-se ser influenciado, e influenciar, para que se consiga a materializao da democracia desejada. A necessidade, portanto, de compreender os mecanismos institucionais que engendram o sistema poltico brasileiro o primeiro passo para o vislumbre de como, e em que instncias do-se esta solidificao. A questo levantada, neste trabalho, est em identificar os fatores que comprometem o fortalecimento da democracia no Brasil. Para tanto, entende-se aqui democracia no s no seu sentido stricto, apontado por Schumpeter (1984: 328) em que o mtodo democrtico um sistema institucional, para a tomada de decises polticas, no qual o indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do eleitor. Todavia, o cenrio brasileiro problemtico, na medida em que se tm pela frente duas grandes tarefas: consolidao das instituies democrticas e ampliao da cidadania que, invariavelmente, consubstancia-se pela dignidade humana. Assim, o sentido de democracia aplicado neste trabalho, mesmo que no esteja explcito em seu decorrer, est intimamente ligado edificao de instituies que possibilitem ao homem transpor o limiar que o separa da sociedade e passe a comp-la, investindo-o de direitos e deveres, tornando-o, enfim, um cidado. Afinal, citando Willy Brandt, preciso ousar mais democracia (BRANDT, apud MARAVALL: 2003,10).

12 Desta forma, a pergunta central do trabalho : como possvel (ou se possvel) consolidar instituies democrticas em um contexto em que valores conservadores e prticas da poltica tradicional so ainda profundamente arraigados? E uma segunda pergunta : como a sobrevivncia de arranjos polticos tradicionais em cenrios modernizantes1 no conseguiu solapar de todo este mesmo processo de modernizao das instituies polticas? A hiptese que lano na tentativa de responder estas perguntas de que o principal fator que garantiu a sobrevivncia do clientelismo no atual perodo democrtico a sua aceitao cultural, ou naturalizao, pelos principais atores que atuam no sistema poltico. Assim, para tentar compreender este cenrio parto da seguinte constatao: o clientelismo uma instituio poltica no Brasil e como uma instituio, mesmo que informal, uma das suas principais caractersticas est na capacidade de reduzir as incertezas, geradas por comportamentos imprevisveis, e dada a sua eficincia de dirimir os conflitos, apresenta uma durabilidade relativa. Assim, como forma de se compreender a instituio clientelismo, e como esta se formou e se consolidou a partir dos novos marcos legais advindos da retomada da democracia no final da dcada de 1980, analiso o clientelismo sob trs perspectivas. O seu lugar dentro da teoria democrtica, a sua interao com fatores scio-culturais brasileiros que deram bojo e estmulos para a perenidade das relaes patronocliente, mesmo em cenrios modernizantes, e em um ltimo aspecto analiso a fora do clientelismo para o ordenamento da arena poltica-legislativa.

Neste trabalho a definio de modernidade, mesmo que no esteja explcita em seu decorrer, aproximase da formulao de tipo ideal weberiano de racionalidade burocrtica, em que a impessoalidade e a meritocracia so um dos seus fundamentos.

13 Desta forma, no captulo 1 recomponho alguns aspectos da retomada da democracia no Brasil e uma das principais questes discutidas naquele perodo: at que ponto a nova democracia poderia resistir ao peso da histria poltica (que tem tanto um legado populista quanto autoritrio), ou ao peso da poltica tradicional que subverte o sentido democrtico ao utilizar-se do sistema para favorecer e perpetuar uma elite tradicional no governo? E como se questiona Francisco Weffort (1985), se de fato a democracia um sistema de administrao de conflitos, possvel excluir a possibilidade de que a democracia venha a morre dos mesmos conflitos que, em teoria, lhe daria vida? Passado mais de uma dcada aps a retomada da democracia, pode-se afirmar que a sombra de um retorno ao governo autoritrio-militar j no ameaa mais. Todavia, h ainda resqucios, de nossa tradio poltica, que sobrevivem neste novo cenrio institucional, e se de alguma forma este resqucio atravanca a democracia no Brasil, ainda no a enfraqueceu o suficiente para cairmos no segundo mal de nossa histria poltica, o populismo. Diante desta constatao a pergunta que se faz : como e por que a sobrevivncia de arranjos polticos tradicionais em cenrios modernizantes no conseguiu solapar de todo este mesmo processo de modernizao das instituies poltica? Ou ainda, como princpios de liberdade, igualdade e soberania popular, promovidos pela ideologia democrtica, convivem de forma no anacrnica com valores conservadores do arranjo clientelista, que por sua vez se pauta em um canal vertical de poder que tende a promover no a liberdade e a igualdade, mas sim a distino, a hierarquizao e o acesso controlado, por mecanismos no necessariamente meritocrticos, aos recursos de poder? em torno de se buscar respostas para estas perguntas que se desenvolve o captulo 1. No captulo 2, tento buscar explicaes scio-culturais para a aceitao natural na qual se d o arranjo clientelstico no Brasil, que to bem se expressa na frase, que se

14 tornou jargo, ele rouba, mas faz. Tomado o clientelismo como resqucio, como um fenmeno social-tradicional, presume-se que este caminhar para o futuro, que continuar. a fora da tradio que molda os comportamentos dos atores envolvidos, limitando o rol de escolhas que estes podero realizar, quando se traduz na resposta sempre pronta: aqui sempre foi assim. Portanto, no segundo captulo abordarei a fora de nossas tradies polticocultural e social que contribuem para dar estmulos sobrevivncia e perenidade ao clientelismo, em um cenrio poltico-institucional modernizante (clientelismo aqui percebido como um arranjo oriundo de nossas prticas polticas tradicionais). Para tanto, retomo algumas asseres a respeito de teorias macrossociais que objetivam explicar o subdesenvolvimento poltico em decorrncia do atraso econmico. Em contraste com esta perspectiva, tomo fatores explicativos microssociais, como a perspectiva dos atores, tomando no s os policy-makers mas tambm considerando o marco institucional e o contexto histrico, cultural e poltico de forma a compreender a naturalizao das trocas clientelistas nos acordos polticos. No captulo 3, para dar maior validade e fora minha argumentao at ento desenvolvida, parto para a sua constatao emprica. Como a literatura sobre este tema aponta, o sucesso destes arranjos e o que garante a sua sobrevivncia a manuteno do acesso controlado aos canais que disponibilizam recursos entre os diferentes mercados institucionais que o oferecem, particularmente entre o centro e periferia. Para ser eficiente e garantir o acesso restrito aos recursos, mantendo as trocas clientelsticas, este controle deve ser dominado por uma coalizo de elites que se reconhecem nos diferentes nveis da estrutura social.

15 Assim sendo, como forma de verificar empiricamente estas asseres, analiso uma elite poltica dentro do Congresso Nacional (que por si s j uma elite) que so os deputados federais com mais de quatro mandatos consecutivos, ou seja, que tiveram sua permanncia na Casa, renovada de 1987 at 2003, contabilizando cerca 10% dos deputados federais. O fator chave para a escolha deste objeto de estudo deu-se pela constatao das altas taxas de renovao da Cmara dos Deputados, que em uma pesquisa organizada por Wanderley Guilherme dos Santos (2002) aponta para uma taxa mdia de 53% no perodo de 1991 a 2002. A pergunta que surge diante deste quadro : como esta minoria de deputados conseguiu garantir a sua reeleio consecutivamente por um perodo to longo? Ou seja, que fatores incidiram como determinantes para a sua permanncia na Casa? Como instrumento de pesquisa incluiu um levantamento dos principais deputados com o auxlio das entrevistas e levantamento de dados quantitativos na Cmara dos Deputados. Para tanto, foram entrevistados quatro deputados que se enquadravam no perfil buscado; um de Gois, um do Rio de Janeiro, um de So Paulo e um da Bahia. Tambm foram entrevistados dois prefeitos de cidades de Gois e um do Rio Grande do Sul. Alm disso, foram feitas duas entrevistas com consultores legislativos (servidores pblicos que trabalham nas Comisses) e um tcnico do Ministrio das Cidades. O principal objetivo das entrevistas era o de conhecer e analisar os limites e as possibilidades dos arranjos clientelsticos no s para a sobrevivncia poltica dos deputados, como tambm para o prprio andamento da poltica em si. Espero que com esta discusso desenvolvida aqui possa iluminar a anlise de como se reproduz e se perpetua prtica de clientela na esfera poltica brasileira. E, concomitante a isto, compreender uma das causas do hibridismo poltico brasileiro:

16 valores conservadores e autoritrios convivendo de forma no anacrnica com instituies da democracia moderna.

17

CAPTULO I Clientelismo e Democracia: Limites e Possibilidades

Os eleitores so uns chatos. Cem em cem pedem emprego, dinheiro ou bolsa de estudos. desgastante. Deputado Gastone Righi (Veja, 22-4, 1992: 25)2.

recorrente na historiografia poltica brasileira a caracterizao de um sistema poltico-cultural altamente arraigado a prticas autoritrias e violentas, que contriburam para a formao de um sistema poltico em que a prtica da democracia teve um carter limitado3. Concomitante a isto, como aponta Florestan Fernandes (1981), atravessou-se a Histria sem rupturas radicais com o passado. Um dos efeitos disto aparece no descompasso entre os tempos da economia, da poltica e da cultura, que no se modernizaram conjuntamente.

2 3

Citado por (AMES, 2003: 61). Saes, em seu trabalho Democracia e Capitalismo no Brasil, analisa os trs perodos democrticos no Brasil, 1889 1930, 1945 1964, 1988-..., e conclui que estes trs perodos constituem-se como uma democracia limitada. A Primeira Repblica mostrou-se limitada, por inviabilizar a efetiva alternncia de diferentes partidos polticos frente do governo e pelo fato de ter como representao poltica o sistema de partido dominante. O perodo democrtico de 1945 - 1964 foi limitado por no haver governos rigorosamente partidrios, pois a burocracia estatal toma para si a funo de controle da vida partidria. A nova democracia brasileira, 1988 -..., v-se limitada por uma combinao complexa de dispositivos sobreviventes da ditadura militar, como o fato da Constituio de 1988 ceder s Foras Armadas prerrogativa de intervir politicamente a favor da manuteno da ordem, genericamente definida, sem que seja necessria a autorizao prvia do Congresso. E de dispositivos constitucionais, como a medida provisria, que no contexto brasileiro contriburam para a implantao de um hiperpresidencialismo.

18 O que se pode afirmar que este descompasso, em um sentido mais geral, atravancou todo um processo de desenvolvimento e modernizao mais abrangente, j que sem rupturas radicais o velho confunde-se no novo. E justamente esta simbiose, este consenso entre as velhas e as novas elites, que no propicia espao para que outras formas de sistema de governo sejam tentadas. Porm, se por um lado este consenso fornece certa estabilidade ao sistema, pois gera um continuum nas regras diminuindo as incertezas, por outro lado d margem para que antigos arranjos polticos possam permanecer neste novo cenrio, como por exemplo o clientelismo que conseguiu sobreviver sob os marcos da democracia moderna. No por outro motivo que os curtos perodos de democracia republicana, de 1889-1930 e de 1945-1964, no conseguiram resistir fora avassaladora dos golpes polticos encabeados por uma elite econmica e poltica, que sempre utilizou este recurso quando sentia que os seus interesses estavam ameaados. A recorrncia a esta estratgia observada na frase que se tornou famosa, dita no perodo da Revoluo de 30 pelo ento presidente de Minas Gerais, Antnio Carlos Ribeiro de Andrada: faamos a revoluo, antes que o povo a faa (citado por FAUSTO, 2003: 327). estes fatores contriburam para que o Estado, assim, pela cooptao sempre que possvel, pela violncia se necessrio, resistisse a todos os assaltos (FAORO, 1998: 748). A forma encontrada pela elite para garantir a sua manuteno no poder, mesmo aps atravessar um perodo de crise, encontra-se na resposta clssica dada pelos grupos dominantes quando em situaes de instabilidade: se a democracia ameaa o poder, elimine-se a democracia (WEFFORT, 1978: 43). Todavia, os golpes polticos, apesar de cercearem as liberdades polticas dos cidados e recorrerem ao uso da violncia sistematizada, utilizaram com sucesso o discurso e a ao de um projeto desenvolvimentista de industrializao que garantiu, por

19 certo perodo, o apoio popular ao governo golpista. Abrigado, ento, pela ideologia de progresso e de desenvolvimento, o regime militar promoveu altas taxas de crescimento econmico, industrial e tecnolgico, na forma de uma revoluo branda. O que contribuiu para a formao de uma classe mdia maior e o aparecimento de uma classe de trabalhadores mais organizados, bem como a formao de uma classe de administradores que passou a reivindicar do Estado, maior ateno para as questes financeiras, controle fiscal e eficincia administrativa. Assim, se por um lado, a sociedade brasileira tornou-se mais complexa, com exigncias de maior transparncia e acessibilidade na esfera pblica, por outro lado, notrio que o Brasil entrou na dcada de 1980 com srias dificuldades econmicas, personificadas pela alta taxa de inflao, crise da dvida externa e estagnao das taxas de desenvolvimento. Com o esgotamento do projeto militar de desenvolvimento, no s a economia, mas tambm a poltica, entraram em uma profunda crise. Desta forma, aps a falncia do projeto desenvolvimentista industrial de substituio de importaes, a transio para a democracia e sua instaurao surgiu como a melhor soluo para os problemas tanto econmicos quanto de instabilidade poltica e social, j que havia uma perda de legitimidade material do regime com o esgotamento do ciclo de crescimento acelerado do PIB, caracterstica do perodo do chamado milagre econmico (LAMOUNIER, 1990). Somado a este quadro de crise de legitimidade, segundo Walder de Ges e Aspcia Camargo (1984), havia a percepo dos lderes do regime autoritrio que sua longa permanncia no poder estava provocando uma partidarizao das Foras Armadas, ameaando o profissionalismo da organizao militar, que baseado na hierarquizao e disciplina de quadros.

20 Desta forma, na dcada de 1980, a questo premente era restaurar a governabilidade4 em um cenrio, agora, mais complexo. Assim, a retomada da democracia surgiu no cenrio poltico brasileiro como a instncia poltica capaz de investir o estado de autoridade legitima com poder de construir e mediar um consenso, entre os principais atores polticos, em torno da necessidade de controle econmico, abertura poltica e da importncia de se buscar uma resoluo mais imediata para os problemas sociais. Na realidade, a pergunta central no perodo de transio era se o Brasil estava preparado para manter estvel o sistema democrtico. H de se considerar que o perigo do retorno ao autoritarismo era real, na medida em que justamente em perodos de instabilidade que h maior possibilidade para que este tipo de governo possa emergir. Neste sentido, a questo formulada por Francisco Weffort bastante pertinente: se for verdade que a democracia nasce dos conflitos emergentes na sociedade, e se tem que ser entendida como um sistema de administrao de conflitos, pode-se excluir a possibilidade de que, uma vez mais, em nossa histria, ela venha a morrer dos mesmos conflitos que, em teoria, deveria dar-lhe vida? (WEFFORT, 1985: 75). A questo, ento, saber at que ponto a nova democracia poderia resistir ao peso da histria poltica (com seus legados de populismo e autoritarismo), ou ao peso da poltica tradicional que subverte o sentido democrtico ao utilizar-se do sistema para favorecer e perpetuar uma elite tradicional no governo.

Segundo Castros Santos, o papel das agncias internacionais de financiamento foi de suma importncia no fomento da idia de good governance to em voga, em que a maneira na qual o poder exercido no gerenciamento dos recursos econmicos e sociais de um pas para o seu desenvolvimento *. Neste sentido, good governance passa a ser requisito indispensvel para um desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econmico eqidade social e tambm direitos humanos (...), [sendo que as agncias, FMI e Banco Mundial consideravam] que all good things go together [as boas coisas caminham juntas], ou seja, uma vez garantida a retomada do crescimento econmico com a ajuda dessas agncias, o desenvolvimento poltico vale dizer, o desenvolvimento de instituies democrticas e a eqidade social fluiriam naturalmente(Op.cit,1997: 341). * (traduo da autora, doravante T.A).

21 A pergunta que se faz diante deste cenrio : como e por que a sobrevivncia de arranjos polticos tradicionais em cenrios modernizantes no conseguiu solapar de todo este mesmo processo de modernizao das instituies polticas? Ou ainda, como os princpios de liberdade, igualdade e soberania popular, promovidos pela ideologia democrtica, convivem de forma no anacrnica com valores conservadores do arranjo clientelista que, por sua vez, se pautam em um canal vertical de poder que tende a promover, no a liberdade e a igualdade, mas sim a distino, a hierarquia e o acesso controlado, por mecanismos no necessariamente meritocrticos, aos recursos de poder? , portanto, na busca de respostas a estas perguntas que se direciona este captulo. Todavia, antes de orientar mais especificamente a argumentao para este fim, considero necessrio uma pequena discusso sobre o conceito de clientelismo.

1.1 Conceituando clientelismo Como aponta Avelino Filho (1994), o conceito de clientelismo foi desenvolvido pelos antroplogos como forma de desenhar as relaes de poder pessoal em pequenas comunidades. Em muitos destes textos o foco principal se encontra nas trocas de favores que de alguma forma d sentido s relaes de hierarquia social e de poder dentro da comunidade. recorrente nestes textos o uso do termo ddiva para conceituar estas trocas5. A principal funo da ddiva criar laos entre as pessoas a partir de trocas de favores ou presentes sem um interesse especfico de clculo. Seguindo Jaques Godbout (1999: 29) qualifiquemos de ddiva qualquer prestao de bem ou de servio, sem garantia de retorno, com vistas a criar, alimentar ou recriar os vnculos sociais entre as

Para saber mais: Marcel Mauss. (2003). Ensaio sobre a Ddiva.; Maurice Godelier. (2000). Enigma da Ddiva.; Jacques Godbout. (1999). O Esprito da Ddiva.

22 pessoas. Neste sentido, importante notar o fenmeno da reciprocidade nesta relao. E como aponta Marcel Mauss (2003), em seu texto hoje um clssico, o retorno tambm tem que ser revestido de uma roupagem de gratuidade, formando, assim, um ciclo de dar e receber, em que o interesse e o desinteresse explicam igualmente essa forma de circulao (MAUSS, idem: 51). Portanto, o que caracteriza a ddiva o implcito, o no-dito, o universo de regras no-formuladas formalmente que, porm, todos os participantes da situao conhecem e respeitam. interessante notar algumas semelhanas entre a ddiva e o clientelismo. Ambos so fenmenos que se reportam a regras no formalizadas que implicam em dar e receber garantias, estabelecendo assim certa estabilidade e perenidade ao convvio social. E ambos so fenmenos que necessitam de alguma confiana entre os participantes para que o retorno possa acontecer, fomentando, assim, algum tipo de pessoalidade na relao. A diferena est em que, primeiro, ao contrrio da ddiva, no clientelismo os participantes no se localizam no mesmo patamar de hierarquia de poder, ou seja, as trocas clientelistas se desenvolvem entre desiguais, e assim tanto o ato de dar quanto o de receber tambm possuem valores distintos. Segundo, nunca as trocas clientelistas se do desinteressadamente. Tanto o patrono quanto o cliente so sabedores de quais os meios que possuem para conseguir chegar ao objetivo desejado (os clientes, meio - o voto, objetivo benefcios pblicos; os patres, meio - a promessa, objetivo sobrevivncia poltica). E terceiro, embora a ddiva e o clientelismo se encontrem inseridos dentro de um ciclo de reciprocidade a retribuio no clientelismo, principalmente por parte do patro, tende a promover um desequilbrio na relao de modo a colocar o cliente em situao de dvida e gratido para com este.

23 Embora, as relaes clientelistas sedimentem relaes verticais de poder, ao contrrio da ddiva, que se d de forma horizontal, necessariamente para que a hierarquia de poder possa existir, o clientelismo tem, necessariamente, que gerar um mnimo de confiana e certeza entre os seus participantes. Assim, como apontam vrios autores (AVELINO FILHO, 1994; GAY, 1998; EISENSTADT; RONIGER, 1984) o sucesso e o que possibilitou a perenidade da relao clientelista foi a sua capacidade de resolver os conflitos dentro da sociedade onde os recursos so escassos, alocando os benefcios de forma a gerar um mnimo de aceitao entre os participantes. No por outro motivo que o funcionamento de uma suposta institucionalidade clientelistas exige que se ofeream garantias mnimas de continuidade de maneira a gerar alguma certeza, alongar as expectativas e ordenar as demandas. Se o clientelismo fosse dotado apenas de uma lgica desagregadora e particularista, e essa lgica fosse levada at o fim, ele deixaria de existir. Pois, no h como ordenar apenas interesses especficos e urgentes, indivduos cnicos e egostas. A confiana e a cooperao seriam impossveis e o mundo, incerto e hobbesiano (AVELINO FILHO, 1994: 228). Que o clientelismo promove estabilidade nas relaes sociais e polticas certo. A questo : mas que tipo de estabilidade? Antes de responder a esta pergunta reportome a Robert Gay (1998), que no seu texto Rethinking Clientelism, defende que a prtica clientelista deve ser revista no Brasil pelos seus estudiosos, em muito porque esta bastante associada a uma imagem rural e a um passado distante. Apesar de, nesta afirmativa, o autor confundir conceitos de clientelismo com coronelismo6, esta reviso deve necessariamente ser feita, principalmente porque sob certas circunstncias,

clientelismo articula um positivo papel, e em grande parte, desconhecido no processo da consolidao democrtica (GAY, idem: 7). O argumento desenvolvido para dar peso a esta afirmativa o de que, de alguma forma, presta-se ateno nas demandas da
6

Para mais referncias sobre a discusso desta distino ver: CARVALHO. J. 1997. Mandonismo, Coronelismo, Clientelismo. Uma discusso conceitual.

24 populao mais pobre neste processo, se se considerar que no passado no muito distante da histria brasileira estas demandas sequer eram ouvidas pelos governantes. Assim, de se notar que, apesar do clientelismo no ser a forma mais democrtica de promover a cidadania infelizmente, isto significa que a forma no qual os elementos menos privilegiados da sociedade brasileira participam no processo poltico tem sido de uma frugalidade curta. Isto tambm significa que ao invs de serem percebidos como agentes de mudana social e poltica, o pobre, essencialmente, responsabilizado por tudo (GAY, 1998: 18) . O argumento do autor peca ao no enfatizar a forma e os meios utilizados para que as demandas da classe desfavorecida cheguem aos agentes do governo, pois alm de no estimular a formao de uma conscincia de classe (CHUBB, 1982), a institucionalizao do clientelismo tem reforado a fraqueza da organizao popular, principalmente quanto formao de capital social (MAINWARING, 1999). Alm disso, deve-se notar o elemento desagregador do clientelismo que ocorre no momento em que o seu equilbrio rompido, quando os seus elos institucionais formais no conseguem mais oferecer perspectivas de benefcios aos seus clientes, promovendo uma fragmentao entre as elites e, portanto, perdendo o seu potencial de incluso, o que acirra cada vez mais a competio desregulada pelos gastos governamentais (AVELINO FILHO, op.cit: 231). Assim, a estabilidade promovida pelo clientelismo aquela que exige um certo grau de organizao e coordenao entre as elites de modo a manter as reivindicaes da populao em um nvel mnimo. Portanto, para que no haja um aumento de demandas e do seu grau, o que inviabilizaria a capacidade de se cumprir s promessas de benefcios, desarticulando a manipulao das esperanas populares. O que, por outro lado, poderia vir a provocar tal competio entre as elites

(T.A). (T.A).

25 que no mais se realizariam as trocas de favores intra-elite necessrias para a manuteno do arranjo clientelista. Diante deste cenrio uma questo pertinente a saber o que acontecer aos acordos clientelistas quando as promessas no mais puderem ser atendidas? O que acontecer quando, em um quadro de modernizao, as demandas da populao se tornarem mais complexas a ponto de no se encaixarem nos padres clientelistas, ou quando estas mesmas promessas j estiverem desacreditadas a ponto de no mais convencerem?. Ser, ento, o fim do clientelismo? Existe uma vasta literatura sobre estas questes. Com duas vertentes: uma que afirma que o clientelismo uma forma de atraso poltico, tendente a ser eliminado medida que a sociedade caminha para um estado polirquico,7 e outra que afirma que, mesmo com a abertura poltica, a universalizao do voto, o surgimento de novos canais de participao poltica, o aumento da competio poltica e da sua pluralizao, novos arranjos polticos podero ser engendrados de modo a, ainda, permitir a relao clientelista8. Farei agora uma breve apresentao duas vertentes. Bendix (1996), aponta que a relao clientelista pode ser encarada como um trao de atraso cvico, da incompleta instaurao da cidadania. De sada, observa-se que a troca clientelista tenderia a desaparecer medida que a modernizao da sociedade, conjuntamente com o alargamento dos direitos civis e polticos a um maior nmero de pessoas, viria a tornar obsoleto e desnecessrio esse tipo de relao. Ao observar a formao de capital social, Robert Putnam (2002), percebe que, por esse tipo de troca dar-se vertical e assimetricamente, no h ambiente para o
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Ver: Jonathan Fox (1994); Bendix (1996); Robert Putnam (2002).

26 desenvolvimento de organizao grupal e de solidariedade horizontal, que impede, desta forma, a eficcia das instituies. Isso porque, via sistemas horizontais de participao cvica que as pessoas, em um grande nmero de casos, resolvem dilemas de ao coletiva. Assim, quanto mais horizontal for a estrutura social melhor o desempenho das instituies. O clientelismo, ao contrrio, vem a atravancar esse sistema. Pois, dois clientes do mesmo patrono, sem vnculos diretos, nada tm que hipotecar um ao outro (PUTNAM, 2002: 104), no gerando assim laos de solidariedade e confiana entre as pessoas pertencentes desta sociedade, fatores estes que so cruciais para o fortalecimento da democracia. Portanto, a caracterizao da troca clientelista

intrinsecamente uma relao de dependncia, e no de reciprocidade. Jonathan Fox (1994) analisa que o sucesso do clientelismo de Estado sempre se deveu incorporao dos pobres dentro dos programas assistenciais. Na Amrica Latina, o processo de abertura poltica que ocorreu no final da dcada de 1970 e incio dos 1980, acarretando a ascenso poltica do movimento estudantil, do novo sindicalismo e dos movimentos sociais, possibilitou sociedade civil organizada novos canais para expressar sua autonomia e rejeitar a oficial subordinao. Todavia, a troca clientelista no desapareceu do cenrio social e poltico por completo. Com o arrefecimento do poder autoritrio tradicional, este transitou para o que Fox chama de semiclientelismo, na medida em que a troca clientelista ainda existe. Mas, houve a entrada de novos atores no cenrio poltico, tais como novos partidos polticos e movimentos da sociedade civil, alm de uma eroso das formas de controle do voto com mais vigilncia sobre o processo eleitoral, de modo a evitar fraudes, o que permitiu ao arranjo poltico corporificar-se em um sistema mais pluralista e competitivo. Assim, o

Ver: Maria Isaura de Queiroz (1969); Eli Diniz (1982); Jos Murilo de Carvalho (2003); Eric Wolf (2004). Francis Hagopian (1994); Robert Gay (1998); Paulo dAvila Filho (2000).

27 semiclientelismo seria uma modernizao das antigas prticas do autoritarismo tradicional, ou ainda, uma fase de transio entre o clientelismo e a cidadania. Neste sentido, seguindo a segunda abordagem de clientelismo apontada acima, Eric Wolf (2004) observa que numa sociedade complexa e institucionalizada, patro age como um intermedirio entre a instituio e a pessoa (observa-se que nesta sociedade, apesar de haver instituies formais, estas no conseguiram otimizar suas funes, havendo, portanto, uma fraca institucionalizao das relaes sociais). Contudo, nesta relao, o poder do patro sobre o cliente reduzido, se comparado com outras sociedades unilineares. Assim sendo, no se formam slidos laos de lealdade, como nas sociedades onde inexistem instituies formais fortes. Portanto, mesmo havendo um fraco rendimento institucional, este que ir permitir a constituio de outras redes de dando margem para que clientes possam passar de uma rbita de influncia para outra, medida que seus interesses no so mais atendidos.

1. 2 Democracia e Clientelismo: possvel a convivncia? O ideal democrtico est assentado em trs pilares centrais: a igualdade, a liberdade e a soberania popular. Desta forma, somos iguais na medida em que as instituies democrticas atribuem o mesmo valor a todos os cidados, na medida em que se livre para determinar e ordenar seus interesses e preferncias, e quando os interesses do povo prevaleceram soberano nas orientaes do governo. Este ideal, um legado iluminista, de autores como Rousseau quando, em O Contrato Social, expe o conceito de vontade geral como guia das aes do governo. Rousseau percebe que, apesar de todos os homens terem nascidos iguais, aquele que detm os instrumentais da fora obrigar os outros, pelo terror da punio, obedincia.

28 Todavia, a fora no a base do direito, ela no produz elos legtimos entre os homens capazes de ordenar uma sociedade livre. Assim, para Rousseau, s restam as convenes como base de toda a autoridade legtima existente entre os homens. Firmada a conveno, cada um contrata consigo mesmo e com todos ao mesmo tempo. Assim, cada um, unindo-se a todos, s obedece contudo a si mesmo, permanecendo assim, to livre quanto antes, pois se estar obedecendo as leis que realmente deseja, da qual fez parte na sua formulao, encontrando a a verdadeira liberdade. Entretanto, para que a vontade geral tenha ressonncia na soberania popular, necessrio ao homem ser livre, pois conforme este pensador, renunciar liberdade renunciar qualidade de homem, aos direitos da humanidade, e at aos prprios deveres. Segundo, necessrio uma igualdade aproximada dos bens econmicos entre as pessoas, para que nenhum cidado seja suficientemente opulento para poder comprar um outro e no haja nenhum to pobre que se veja constrangido a vender-se. Terceiro, a vontade geral deve ser soberana, indivisvel e inalienvel, de modo a garantir o ordenamento jurdico do Estado9. Dito isto, o ideal de governo para Rousseau aquele em que zela pela liberdade e pela igualdade e que promove a autonomia do indivduo, dando a este a real conscincia e conhecimento para participar na esfera pblica, tendo como principal interesse a guarda do bem comum. Se Rousseau - um dos principais mentores intelectuais da revoluo francesa concebe esta sociedade imaginria, fundada sobre os ideais de liberdade e soberania, Tocqueville, em Democracia na Amrica, ao analisar uma nova sociedade, agora real,
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Apesar de Rousseau elogiar as virtudes da democracia, o autor duvida da sua aplicabilidade real. Isto porque, na democracia o Soberano (Legislativo) se confunde com o Governo (Executivo) : o povo no s vota as leis, como tambm determina as medidas particulares a ela cabveis. Como Montesquieu, Rousseau observa que no seria prudente, devido aos vcios humanos, atribuir autoridade de execuo quele que formula as leis. Alm disso, a representatividade, exigida pela democracia em grandes territrios, em muito retira deste governo o seu potencial e vigor. O que Rousseau observa que se

29 onde seus fundadores sofreram influncia da Revoluo Francesa e foram herdeiros do Ilumismo (Aufkrung) percebe que no mais o ideal de liberdade que movimenta a nova Nao americana, e sim a igualdade. a igualdade que fornece a primeira ligao entre os homens, e este princpio que, na democracia, coloca os homens lado a lado. No por outro motivo que a igualdade confere naturalmente aos homens o gosto pelas instituies livres (TOCQUEVILLE, 1969: 62). E so estas instituies que fomentam a solidariedade na sociedade, pois lembram a cada cidado, e de mil maneiras, que ele vive em sociedade; a cada instante imprimem em seu esprito a noo de dever, assim como do interesse dos homens revelarem-se teis a seus semelhantes (idem, 228). Neste sentido, a igualdade faz com que os interesses da maioria sejam soberanos na democracia, e como remdio para os seus males, a tirania da maioria, a nica soluo vivel a liberdade poltica. Desta forma, a democracia fomenta a paixo pela igualdade que, por sua vez, exige instituies polticas livres para que a soberania popular seja respeitada e exercida.

1.2.1 - Clientelismo e democracia: limites Assim posto, a convivncia da democracia com as prticas de clientelismo subverte os ideais democrticos, na medida em que constrange e reduz o seu potencial baseado na premncia dos ideais de igualdade, de liberdade e de soberania popular. Isto porque, o clientelismo uma relao que a priori funda-se em trocas de favores entre desiguais, estabelecendo uma corrente de poder vertical altamente hierarquizada e organizada por uma elite que no se intimida frente s instituies polticas livres para fazer valer seus prprios interesses.

existisse um povo de deuses, este governar-se-ia democraticamente. Governo to perfeito no convm aos homens.

30 Nessa relao, os seus participantes so desiguais porque a hierarquia de poder e a manuteno desta fundamental para a sua sobrevivncia. No clientelismo, aquele que detm o acesso os recursos pblicos a pessoa que decide a quem lhe interessante destinar estes recursos. E ao deter este tipo de poder, e sabendo fazer bom uso dele, no s a sua autoridade cresce perante aos seus iguais, como tambm os smbolos de status e diferenciao tendem a impressionar os seus contemplados. Assim, o clientelismo vai construindo campos de poder vertical, em que o princpio fundamental a forma diferenciada e distinta de acesso e distribuio de recursos entre cidados de uma mesma sociedade. Desta forma, o clientelismo traz em si o germe de uma potencialidade capaz de abalar os trs pilares valorativos da democracia, medida que classifica os cidados entre aqueles que tm ou no a liberdade de acesso aos recursos. Isso causa no s instabilidade na forma com que os recursos so alocados, podendo gerar m distribuio deste e atendimento desigual aos cidados nos rgos burocrticos, como tambm desvirtua o que seria um direito em favores e privilgios. A relao clientelista se d sobretudo na troca de apoio poltico-eleitoral por ajuda para se ter acesso burocracia estatal. Para tanto, as relaes pessoais, o compadrio e a lealdade para com algum poltico, tornam-se imprescindveis para se ter um atendimento mdico na capital, ou um emprego na escola municipal, e, para consegui-lo deve-se passar antes pelo gabinete de algum vereador ou deputado e pedir o favor. Por outro lado, os polticos exercem um poder que extrapola o seu poder legislativo, pois intervm decisivamente na distribuio de cargos pblicos, priorizando no aspectos de mrito, mas sim de convenincias polticas; na distribuio dos recursos

31 econmicos, concedendo, por exemplo, a uma determinada empresa a permisso para a construo de obras pblicas; e subverte os interesses da comunidade ao priorizar um aspecto das necessidades da populao na formulao de programas de carter exclusivamente assistencialista. A utilizao da mquina burocrtica estatal e as suas relaes pessoais so instrumentos que, somados, do ao poltico maior autoridade para fazer promessas populao como um todo e, individualmente, para atender a um pedido. E este mesmo poder que o respalda para punir um adversrio, com ameaa de prejudicar ou atravancar os seus interesse, bem como a assertiva ou a negao de patrocinar determinada empreitada, que gera um poder adicional garantindo o prestgio e o poder do poltico local, quando este um poltico da situao. O clientelismo, como vimos observando, tende a manter as demandas da comunidade em um nvel individual, atomizado e principalmente pontual e de carter imediatista. O que impede tambm, a formao de laos de solidariedade social, obstruindo o livre acesso de grupos organizados da sociedade a ter voz ativa a fim de exigir os seus direitos, substituindo esta conexo autnoma da sociedade pela relao mediada pelos polticos, entre clientes e servios burocrticos e amarrando as pessoas tradicional troca de favores por apoio poltico. Diante do atual cenrio poltico brasileiro, o que se percebe que o clientelismo se manteve forte no decorrer de perodos democrticos, no definhou durante o perodo do autoritarismo, no foi extinto pela industrializao e no mostrou sinais de fraqueza no decorrer da abertura poltica (NUNES, 1999: 33). Neste cenrio, constata-se a presena de um hibridismo sciopoltico: a perpetuao de um autoritarismo social (a percepo de que os laos pessoais sobrepem-se

32 meritocracia e que estes mesmos laos em muitos casos ultrapassam a prpria lei; e uma disposio entranhada na sociedade brasileira a manter a estratificao da hierarquia social que fomenta a desigualdade, exemplificado tanto pelo jeitinho brasileiro, quanto pelo famoso voc sabe com quem est falando? (DAMATTA, 2000), em contraste com a necessidade de se construir instituies legais que possam dar fundamento e base para a democracia poltica nascente). Neste cenrio, a permanncia de arranjos da poltica tradicional emperra a solidificao de laos de confiana e solidariedade entre as pessoas, na medida em que fomenta a desigualdade de acesso aos recursos e mantm as reivindicaes populares ao nvel egosta-individual, no dando margem para que discusses a respeito do cuidado e preservao dos bens-pblicos tenham visibilidade e premncia na elaborao da agenda de polticas pblicas. Desta forma, o que se tem que, o estabelecimento dos ideais de igualdade, liberdade e soberania popular, em um nvel ideolgico, na democracia representativa, tende a gerar cidados, em sua forma mais radical, que se comportam como consumidores e, por isso mesmo, tendem a se preocupar exclusivamente com interesses que os tocam individualmente, sem se preocupar com o destino dos outros e dos bens coletivos. Assim, sem o fomento de laos de confiana e solidariedade entre as pessoas, no h incentivos para o desenvolvimento de capital social que d suporte a uma forma de democracia mais ampla, em termos de participao poltica.

33 1.2.2 Democracia e clientelismo: possvel uma articulao?

No possvel desconsiderar os limites entre a democracia real e os valores utpicos dessas formulaes e as suas implicaes no ordenamento poltico-legal do Estado democrtico, bem como a necessidade de a democracia real de atender e administrar conflito de interesses em um ambiente de recursos escassos. Diante deste cenrio, no sentido de se desenhar uma democracia possvel, as atenes voltam-se para a democracia como mtodo de escolha dos governantes via sufrgio popular, que o foco central dos principais tericos da democracia na atualidade. Assim o , por exemplo, para Schumpeter (1984: 328) quando afirma que o mtodo democrtico um sistema institucional, para a tomada de decises polticas, no qual o indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do eleitor. assim tambm para outros tericos influenciados por Schumpeter como Giovanni Sartori, Noberto Bobbio e Robert Dahl, entre outros. Para Sartori, a democracia torna-se mais visvel nas eleies, j que o poder de eleger per se uma garantia mecnica da democracia [...]. Nesse caso, as eleies so o meio para um fim sendo o fim um governo de opinio, isto , um governo sensvel e responsvel perante a opinio pblica (SARTORI, 1994: 124). J Bobbio, herdeiro de uma tradio jurdico-normativa, volta suas atenes para a perenidade e a legitimidade dos procedimentos em que as decises na democracia so tomadas, visto que esta caracterizada por um conjunto de regras que estabelecem quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais procedimentos. [...] No que diz respeito s modalidades de deciso, a regra fundamental da democracia a regra da maioria (BOBBIO, 1986: 18-19).

34 Por outro lado, Dahl ao discutir a importncia da instaurao de regras na manuteno da democracia (poliarquia) as correlaciona ao grau de segurana mtua que capaz de proporcionar s partes competidoras no mercado poltico. Este grau assim medido: quanto mais baixos os custos da tolerncia [da oposio pelo governo], maior a segurana do governo. Quanto maiores os custos da supresso [da oposio pelo governo], maior a segurana da oposio (DAHL, 2005: 37). Assim, pode-se medir o grau de democracia em um pas a partir dos nveis de contestao pblica e de participao poltica proporcionados por este sistema. O nexo comum entre essas teorias encontra-se no mtodo democrtico. Este nada mais do que um procedimento para a seleo de lderes, em um ambiente competitivo com periodicidade das eleies, destinado a escolher uma elite que ir tomar as principais decises nacionais, sendo tais lderes sensveis aos interesses dos cidados e tambm, em ltima anlise, controlados por estes. Neste modelo, a igualdade refere-se ao peso igualitrio dos votos (one man, one vote) e a liberdade ao ato de ser livre para escolher seu candidato e a soberania popular queda-se suspensa pela representatividade. Neste modelo, como afirma Carole Pateman (1992: 25) o nvel de participao da maioria no deveria crescer acima do mnimo necessrio a fim de manter o mtodo democrtico (mquina eleitoral) funcionando. A inviabilidade de participao das massas de forma direta e efetiva neste sistema apontada pelos seus prprios tericos. A participao ampla na tomada de decises sobre polticas pblicas relevantes, torna-se difcil em razo do grande nmero de participantes, o que acarreta problemas de coordenao de ao coletiva. Alm disso, no um nico voto que mudar o rumo de uma eleio, sabendo disso que o eleitor no se sente estimulado a ir s urnas votar, o que tende a diminuir o grau de uma participao consciente no momento do voto.

35 Como afirmam Willian Mitchell e Randy Simmons (2003: 114), tal o paradoxo da participao: quanto mais eleitores participam, menor o poder ou o valor do voto individual. Acompanhando esta constatao, Sartori aponta que a sua intensidade [da participao] isto , autenticidade e efetividade so inversamente proporcionais ao nmero de participantes. [...] medida que o denominador aumenta, a parte (a cota, o peso, a importncia) de cada participante diminui na mesma proporo (op.cit:159). Porm, como afirma Sartori, que a teoria dominante de democracia ainda assim ressalta a importncia da participao popular no sistema poltico, principalmente quando ela caminha para a valorizao da formao de conselhos municipais, associaes de moradores e outros canais mediantes os quais a sociedade civil organizada possa ter as suas reivindicaes e demandas ouvidas pelo governo. Neste sentido, o que se afirmou [de acordo com o at agora exposto] foi que a magnitude aumenta e, na medida em que percorremos toda a distncia situada entre os pequenos grupos at o nvel do sistema poltico, a participao no explica a democracia representativa, nem tem condies de sustentar o seu edifcio por inteiro. [...] E a tentativa de reconstruir a teoria de democracia participativa com base no conceito de participao frustrada pelo fato de participao nunca ser definida e escapar incessantemente por entre os dedos, ou nos deixar com a democracia dos pequenos grupos e eventualmente com uma teoria (e prtica) de vanguarda do pequeno grupo ativo e intenso (SARTORI, idem: 160-161). A questo que, na democracia, as eleies tm carter sine qua non. Pois, por meio desta que sero escolhidos os lderes que iro representar os anseios de uma comunidade. A principal questo que, apesar de ter sido eleito pelo voto dos cidados o representante, e no o representado, quem ir escolher quais polticas pblicas levar a cabo. Impotente frente a esta situao, resta ao eleitor utilizar o seu voto como

36 instrumento de punio ou recompensa pelo comportamento e pelas decises tomadas pelos polticos. Para tanto, os desejos dos cidados tm que ser levados em conta pelos agentes polticos, de forma a retroalimentar o ciclo de retorno Casa Poltica, dando corpo ento a uma prtica constante que Friedrich (1963) denominou de a lei das reaes antecipadas, os polticos buscam obter recompensas e evitar castigos quando tm que voltar a comparecer s urnas (FRIEDRICH, 1963 apud MARVALL, 2003, 72). Contudo, para que esta lei seja confirmada empiricamente necessrio no s que os eleitores tenham informao a respeito do comportamento dos competidores no mercado poltico e consigam orden-los seguindo critrios diversos como interesses, valores, competncia e motivaes subjetiva, como tambm obtenham clareza quanto a quais so as suas principais necessidades e demandas. O fato que, em um cenrio onde h no somente assimetria de informao, como os custos para consegui-la so altos, e, onde h interesses difusos, cabe ao candidato informar o eleitor e antever as preferncias do eleitorado. Assim, a teoria democrtica dominante influenciada tanto pela teoria da escolha racional quanto pela teoria da escolha pblica, parte do pressuposto de que o indivduo seria capaz de tomar as suas decises a partir do princpio econmico de maximizao dos benefcios, ou seja, o indivduo faria suas escolhas a partir de um princpio instrumental de ganhos. Desta forma, o modelo de democracia proposto pela teoria da escolha pblica (public choice) parte dos seguintes pressupostos: presume-se que a poltica seja um sistema que consiste em quatro grupos de tomadores de decises eleitores, eleitos ou polticos, burocratas e grupos de interesse. [...] Apesar de haver srias limitaes nas instituies polticas que permeiam as trocas, presume-se que cada ator queira algo que seja de
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37 propriedade e/ou controle de outros. [...] Da mesma forma que os mercados, os polticos operam em um ambiente de recursos escassos e de incerteza. A constituio poltica oferece um meio de se redistribuir essa escassez, distribuindo renda e riqueza, assim como operando em prol do bem-estar comum. [...] Em nosso modelo, [...] cada um tem seu interesse pessoal e orientado por um certo propsito, cada um se engaja em um processo decisrio racional (MITCHELL & SIMMONS, 2003: 102-103). Conforme observa Anthony Downs (1999), o eleitor ao escolher o seu candidato ou partido, observa aquele que tem os maiores potenciais de responder as suas expectativas de ganhos. Os partidos, por outro lado, competem por cargos e posies de mando e para que permaneam nestas posies necessrio no s estarem atentos s necessidades, at mesmo inconscientes, dos eleitores no momento de se lanarem disputa eleitoral, como tambm, se vencedores, imprescindvel que se tornem sensveis s demandas destes, de modo que, na disputa para a reeleio, no venham a ser punidos, e sim premiados pelos eleitores. Nesta perspectiva, faz-se uma analogia entre o mercado econmico e o cenrio poltico e que, para tanto, parte-se do seguinte pressuposto, assinalado por Donald Wittman (1999: 12), os mercados democrticos so organizados para promover resultados de maximizao de riqueza, que esses mercados so altamente competitivos, e que os empresrios polticos e burocrticos so recompensados por um comportamento eficiente. Desta forma, como no mercado econmico, a ao dos atores no mercado poltico tanto para quem o agente (faz a escolha; o eleitor) como para aquele que agencia (que prope as escolhas; o poltico) guiada por um senso de racionalidade instrumental, onde cada um procura fazer valer os seus interesses. Uma ao distingue-se como racional, acompanhando Pareto, se se conjuga os meios adequados aos fins colimados. Por outro lado, considera-se irracional quando os meios so contraditrios com os fins, ou se, na escolha da hierarquia de preferncias, estas forem incoerentes. Como, afirma Pareto,

38 daremos o nome de aes lgicas s operaes logicamente unidas aos seus fins, no somente com relao ao sujeito que faz as aes, mas igualmente com relao queles que tm conhecimento mais amplo; isto , s aes lgicas que tm subjetiva e objetivamente o sentido apresentado h pouco. [Assim,] para os marinheiros gregos, os sacrifcios a Posseidom e a ao de remar eram meios igualmente lgicos para navegar (PARETO, 1984: 45). Na tentativa de correlacionar os meios aos fins, dando um sentido lgico tanto s metas objetivas quanto s subjetivas, a ao lgica pode guiar-se por caminhos distintos, que varia conforme o sistema de crenas, os instrumentos aos quais o indivduo tem acesso e distintas conjunturas histricas, polticas e econmicas. O que importante notar que em cada situao tem-se uma racionalidade diferente, e o que racional para um ator no necessariamente o para outro. Isso, no s a capacidade cognitiva dos atores diferente, mas tambm porque os seus interesses podem ser diversos e contraditrios, estando estes inseridos em um cenrio onde as opes de ao no do a certeza de que tais interesses necessariamente sero os atendidos. Assim, segundo Boudon (2003), em cenrio de escolhas mltiplas e racionalizante, o participante escolher a alternativa que capaz de minimizar os riscos ou arrependimentos a que se est sujeito, ou que maximize os ganhos possveis. Neste sentido, algumas situaes de incerteza tm, portanto, uma estrutura tal que impe a todo apostador, quaisquer que sejam sua psicologia e seus recursos, uma forma particular de racionalidade. Desta forma, determinadas estruturas de incerteza impem uma racionalidade particular (BOUDON, 2003: p.457). Portanto, a noo de racionalidade deve, ser concebida como relativa, isto , como dependente da estrutura das situaes (BOUDON, op.cit). Uma escolha racional, exclui a idia de julgamento de valor no sentido tico e moral, mas no exclui os sentimentos. Por isso, o eleitor de um poltico populista faz, tambm, uma escolha racional. Ele analisa os meios que possui (voto) para alcanar determinado fim (cesta

39 bsica, vale-transporte, lote) e observa qual o candidato ou, bem mais raramente, o partido que poderiam lhe trazer mais benefcios. Contudo, mesmo agindo racionalmente, isto no significa que as suas pretenses sero atendidas. O que se pode afirmar, ento, que, se seguir por este mtodo a sua probabilidade de obter sucesso aumentar. O mesmo ocorre quando o eleitor tende a reduzir esta incerteza por via de crena subjetiva (acreditar na promessa do candidato) e por via da experimentao (ter conhecimento da trajetria poltica do candidato e desta forma saber qual a possibilidade das promessas feitas na campanha serem cumpridas no mandato), assim tambm o candidato (em sistemas proporcionais) o far aproximandose de um grupo de eleitores cujas demandas ele melhor conhea as e entre os quais a sua imagem e seu nome tm melhor penetrao. Todavia, em uma democracia, as decises no so formadas por indivduos atomizados e irremediavelmente egostas-amorais. Pelo contrrio, as decises so realizadas conjuntamente com os outros, seguindo regras institucionalizadas que confirmaro a legitimidade e a autoridade destas escolhas tomadas em conjunto. Na democracia, freqentemente as pessoas votam para que bens sejam consumidos por outros e/ou ainda pagos por outros (MITCHELL; SIMMONS, 2003: 111). Tanto que eleitores com alto padro aquisitivo votam por polticas pblicas de redistribuio de renda para as classes mais pobres e de maior ateno para com a educao e sade pblica, servios estes que em geral esta camada no utiliza. Contudo, quando esta mesma classe se depara com a relao de custo/benefcio desta escolha, verificando que algum ter que pagar esta conta e em geral os custos recairo sobre ela como, no caso do aumento de impostos e tributos sobre herana, a situao logo se inverte. Isto porque, nesta relao a preocupao central com esta

40 condio de vida presente e no futura, da mesma forma com que os custos so mais sentidos do que os benefcios. Assim, existe uma contradio: mesmo a classe alta votando por maior distribuio de recursos a classe alta, no ir querer maiores tributaes, ou seja, ela no quer pagar a conta. Diante deste impasse, como aponta a teoria da escolha pblica, ao atuar no papel de contribuintes, os eleitores bem-intencionados, imbudos de esprito pblico, tm todos os incentivos a buscar ganhos privados custa do restante da sociedade. Ignorar o custo pblico das suas prprias demandas altamente racional. [...] E que a maioria dos eleitores escolhesses permanecer racionalmente ignorantes [a respeito dos custos e benefcios de opes de polticas pblicas] no causa surpresa (MITCHELL; SIMMONS, 2003: 111). Neste cenrio a problemtica com os bens comuns tm baixos incentivos para entrar na arena de discusso. Implcita nesta a noo de que por estes bens serem de todos, no so concretamente de ningum, o que acarreta problemas de ao coletiva para o seu gerenciamento. Para um melhor entendimento desta questo, faz-se necessrio recorrer a Mancur Olson e ao seu famoso livro, A lgica da ao coletiva, primeiramente publicado em 1965. Para Olson, os indivduos que compem um determinado grupo agiro de forma egosta na defesa de seus interesses, e justamente a defesa destes interesses que mobiliza a coeso do grupo. Ou seja, o grupo somente agir em concerto quando todos os seus participantes estiverem ganhando algo. Por outro lado, egoisticamente motivados e racionais, os indivduos no agiro naturalmente para a defesa do bem comum, j que os custos para tal ao, tomados individualmente, so maiores que os benefcios. A lgica por trs dessa constatao a de que, segundo o autor, quanto maior o grupo, mais longe ele ficar de atingir o ponto timo de provimento do benefcio

41 coletivo (OLSON, 1999: 47). Esta tendncia fica explicitada na relao de que maior o grupo, menor ser a frao de benefcios adquiridos pelos participantes, tomados individualmente, ao atuarem em prol dos interesses do grupo. E, mesmo que adquiram algum benefcio, existe uma alta probabilidade de que este no compense os custos organizacionais e de informao despendidos para este fim, gerando incentivos negativos para a participao e a cooperao com o grupo. Assim, dentro de um grande grupo, o indivduo tem pequeno retorno para realizar qualquer novo gasto para obter mais benefcios coletivos, o que o motiva a interromper a aquisio do benefcio antes de este chegar a um patamar timo para todos dentro do grupo. Por outro lado, o membro maior tem mais interesse na aquisio do benefcio porque tanto o custo quanto os benefcios sero distribudos de forma desigual dentro do grupo. Enfim, o membro menor obtm uma frao menor do ganho e, portanto, tem incentivos menores para prover quantidades adicionais do benefcio coletivo. E, sendo o membro menor um caroneiro (free rider), que recebendo benefcios gratuitamente do membro maior, ele tem mais benefcios do que teria adquirido por si mesmo e no tem mais nenhum incentivo para adquirir mais benefcios coletivos por seu prprio esforo. Neste sentido, para Olson, a ao coletiva no se realizar, a menos que haja coero ou induo externa que permita ganhos e benefcios individuais originados da participao, mas que independem da promoo ou da salvaguarda do bem coletivo em si. Isto porque, em um grande grupo no qual nenhuma contribuio individual faa uma diferena perceptvel para o grupo como um todo, ou para o nus ou ganho de qualquer membro do grupo tomado individualmente, certo que o benefcio coletivo no ser provido a menos que haja coero ou alguma induo externa que leve os membros do grande grupo a agirem em prol de seus interesses comuns (idem: 57).

42 O que de fato importa no o ganho coletivo que a ao em conjunto traria, mas a obteno de objetivos individuais que, para ser alcanados com sucesso, tm que se expressar por um grupo. Desta forma, os ganhos coletivos tm que ser compatveis com os ganhos individuais, para que os indivduos se sintam motivados no s a permanecer no grupo como tambm para criar vnculos de solidariedade e cooperao entre os participantes. A obedincia s regras neste sistema somente faz sentido se os indivduos tm boas razes para desejar os benefcios da ordem instaurada pela obedincia dos outros, adquirindo fora moral dentro da comunidade e da retirando a sua perenidade, o que para Olson agiria como incentivo seletivo para a participao e coeso do grupo. Percebe-se, ento, que em qualquer grupo de dimenses maiores [...], nenhum benefcio coletivo poder ser obtido sem algum acordo, coordenao ou organizao grupal (idem: 58), j que dentro deste grupo no h incentivos para que os seus participantes despendam esforos na salvaguarda dos bens comuns. Pois, mesmo que o membro de um grande grupo desprezasse por completo seus interesses pessoais, ainda assim ele no iria contribuir racionalmente para o provimento de nenhum benefcio coletivo ou pblico, j que sua contribuio pessoal no seria perceptvel. [...] Um comportamento desprendido que no tem efeito perceptvel muitas vezes sequer considerado digno de elogio. Um homem que tentasse conter uma inundao com um balde seria mais provavelmente considerado um louco ou excntrico do que um santo (idem: 76). Como no h incentivos eficientes o bastante para que os indivduos contribuam racionalmente para a proviso de um benefcio coletivo, , ento, funo do Estado exercer este papel de distribuio de recursos e de salvaguarda dos bens comuns da sociedade. Desta forma, as instituies da democracia, sustentadas pelos valores de igualdade, liberdade e justia, imbuem-se de fora moral e constrem redes de segurana mtua ao criar incentivos para diminuir as oportunidades de desero, tanto

43 aumentando os custos desta, seja, reforando os incentivos para se respeitar as regras e de querer que os outros tambm a respeitem. Todavia, dentro de uma sociedade complexa onde convivem interesses contrrios e as regras da democracia e, principalmente, seus valores so recentes, como na sociedade brasileira, os mecanismos de punio e recompensa pela

desobedincia/obedincia s regras no funcionam em toda sua eficincia, ou seja, dando margem para que estas mesmas regras que deveriam incentivar a coeso grupal no a estimulem. A ineficincia na distribuio dos recursos, configurada tanto pela percepo de recebimento irrisrio de benefcios, quanto pela alta taxao de custos por variadas camadas socias, faz com que mesmos pressupostos morais e ticos, que deveriam contribuir como incentivos seletivos estimulando a coeso e a cooperao no grupo grande, em uma perspectiva mais radical, sejam desconsiderados pelos participantes do grupo (que no caso seria a sociedade como um todo). A questo que subjaz a esta constatao a mesma formulada por Jon Elster (1999: 16): se as pessoas se sentem enganadas pelo sistema, porque no deveriam enganar o sistema de volta?. Tomada de uma outra perspectiva, a questo que se coloca a de que: se o sistema no fornece ao indivduo igualdade de oportunidades, nem recursos mnimos de bem-estar social, ou pelo contrrio, se o indivduo se sente taxado pelo Estado tendo que arcar com os custos de uma melhor redistribuio de recursos que estes mesmos indivduos no percebem. Desta forma, por que o indivduo deveria se preocupar com questes sobre a preservao e manuteno dos bens-pblicos ou se engajariam em aes que a priori trariam benefcios para a coletividade? Diante destas constataes a relao de troca clientelista no s faz sentido, como tambm d sentido democracia. Neste sistema, o clientelismo no capaz de

44 desarticular a instituio democrtica justamente porque este faz parte dela. Sem incentivos, tanto econmicos quanto morais, para se preocupar com o bem-comum, resta ao cidado voltar-se para as questes mais pertinentes ao seu mundo individual, ao mesmo tempo em que estimulado e estimula uma lgica de custo-benefcio, altamente racional, em suas escolhas polticas. O que se observa que, nesta perspectiva, o clientelismo funciona como mais uma forma de distribuio de recursos, facilitando o acesso a estes, de forma que obtlos por outro caminho seria mais difcil. Assim, tanto o cliente quanto o patrono sentemse libertos de qualquer outra responsabilidade para com a salvaguarda dos bens comuns, justificada na perspectiva do cliente de que esta salvaguarda no se enquadra em seus interesses prioritrios (pois, por que se preocupar com o bem comum se o seu bem privado no est a salvo?), e pela perspectiva do patrono de que assim que se faz poltica, e sem este tipo de troca no h como ganhar uma eleio. A convivncia do clientelismo com um marco democrtico institucional vinculado aos pressupostos, at aqui, expostos da teoria da escolha pblica e com os problemas de coordenao de ao coletiva, apresentados por Olson, no percebida como problemtica. Alis, a sobrevivncia do clientelismo em um marco institucional moderno torna-se possvel por tambm se adaptar a ele e da derivar sua fora. Assim, por meio das trocas eleitorais, do acesso burocracia e aos recursos do Estado que o clientelismo vai se firmando como mais uma instituio poltica brasileira. O dilema do clientelismo, para esta discusso, no est na perspectiva de que este arranjo centraliza as questes ao nvel dos problemas pontuais do indivduo (pois, como sabido, ao final das contas, o poltico tem que se eleger/reeleger, e o apelo que este faz na campanha aos problemas do cotidiano tende a sensibilizar mais o eleitorado,

45 aumentado, destarte, a probabilidade de ganhar as eleies). O problema encontra-se no empobrecimento cvico do eleitor, pois focaliza as regras do mercado poltico nica e exclusivamente em trocas racionalizadas pela relao custo/benefcio individual, que nada mais so do que respostas aos interesses mais imediatos. O desdobramento deste cenrio que, o fazer poltica em que se utilizam basicamente as trocas clientelistas, no gera estmulos ao estabelecimento de vnculos de solidariedade entre esses indivduos, pois a atomizao das demandas sociais leva a que somente os interesses egostas tenham espao na esfera pblica. O fato que, a relao clientelista institucionaliza um canal em que estes mesmos interesses tm visibilidade para pautar as discusses/negociaes que se processam no cenrio poltico, ao mesmo tempo em que diminui a relevncia dos problemas do bem comum, tanto por estes temas no terem a devida importncia nos arranjos clientelistas, quanto por estes mesmos arranjos incentivarem negativamente a institucionalizao de outros canais, nos quais estas questes, dos bens pblicos, pautariam as negociaes no cenrio poltico. Alm disso, h um dficit na gerao de mecanismos de incentivo, fortes o suficiente para inseri-los no mercado poltico como instrumento de barganha. Assim, camos na armadilha tautolgica: em razo de os indivduos, por serem motivados egoisticamente s suas questes privadas, no h incentivos individuais para a preocupao com o bem comum; os polticos, sabedores disto, voltam-se para as trocas clientelistas como garantia de sucesso eleitoral, estimulando ainda mais os interesses puramente egosticos, o que no gera incentivos para que a questo do bem coletivo possa entrar no mercado poltico-eleitoral como, de fato, um instrumento de barganha (quando muito, estas questes so utilizadas como recursos retricos), provocando no s maior institucionalizao do clientelismo, como afastando ainda mais a problemtica do bem comum das negociaes na esfera pblica.

46 Desta forma, a sobrevivncia do clientelismo dentro do marco institucional da democracia moderna que, sob a perspectiva terica da democracia clssica seria uma contradio, na atual democracia (como ela ) este paradoxo no viria a inviabilizar a sua institucionalizao. Assim, o clientelismo torna-se uma instituio poltica brasileira, incentivada tanto pelos fatores at aqui desenvolvidos, quanto pelas questes de cunho cultural, tratadas no prximo captulo.

47

CAPTULO 2 Cenrio Poltico e Instituies: A fora da tradio

Emprego pblico vocao de qualquer um. Se voc no tem padrinho, morrer pago. Joaquim Nabuco

Tradio o passado que persiste em ser presente a ponto de orientar os caminhos do futuro, contribuindo para a diminuio das incertezas do porvir. Por outro lado, a tradio s sobrevive se for reinventada, e uma tradio valorizada e explcita no o mesmo que uma tradio no manifesta, implcita. Justamente porque, para o indivduo nela inserido, ela no tradio, mas pura e simples vida. , da, alis, que vem a fora da tradio, ela no precisa de justificativa, simplesmente vivida e sentida. Assim, no passa por questionamentos reflexivos para a sua aceitao. E a ela que recorremos quando ao justificar um ato utilizamos a expresso: aqui sempre se agiu assim. Desta forma, o que se percebe uma submisso autoridade do passado, assumindo assim uma aquiescncia tcita, e por assim dizer, pr-reflexiva (BOUDON, 1993: 585). Portanto, dizer que algo tradicional usar uma estratgia social poderosa para reivindicar que algo valioso, que isto fala eloqentemente sobre ns, e que ns deveramos prestar ateno a isto (BARFIELD, 1997: 470) .

(T.A).

48 Assim, ao se propor estudar clientelismo no se pode negar o peso do passado que ilumina o presente e o futuro. E que resulta tanto de imperativos sociais como tambm uma forma de impor ordem no desarranjo da vida social, imprimindo um estilo e uma prtica de comportamento social. Desta forma, ao chamar um fenmeno social de tradicional, pode-se presumir que este caminhar para o futuro, que continuar. A preocupao que os polticos do manuteno de sua clientela algo que advm de sculos passados e que se perpetua no presente, mesmo que agora adaptado a uma outra realidade sociopoltica. Assim, nos relata autores como Richard Graham (1997), Maria Isaura Queiroz (1969), Antnio Cintra (1974), Costa Pinto (1949), David Fleischer (1977). Para Richard Graham, os polticos do sculo XIX preocupavam-se predominantemente (embora no exclusivamente) com o clientelismo, fosse concedendo favores ou buscando-os (muito freqentemente, as duas coisas ao mesmo tempo). Nessa preocupao, e atravs das aes que a exprimiam, eles de fato legitimavam a estrutura social existente, em cujo topo situavam-se os proprietrios. [...] tambm fornecia um parmetro segundo o qual se poderia medir e verificar o comportamento daquela classe dominante. [...]. Por esta razo, este padro de conduta era aceito por muito mais gente do que se poderia esperar. Suas razes se aprofundavam em um sistema social antigo baseado no final das contas em relacionamentos familiares e interpessoais, construdos ao longo de muito tempo (GRAHAM, 1997: 22-23). Neste captulo, abordarei a fora de nossas tradies poltico-culturais que contriburam para a sobrevivncia do clientelismo, arranjo oriundo de nossa prtica poltica tradicional, em cenrio poltico-institucional modernizante. Para tanto, retomo algumas asseres a respeito das teorias macrossociais que tentam explicar o subdesenvolvimento poltico em decorrncia do atraso econmico, em contraste com fatores explicativos microssociais, como a perspectiva dos atores relevantes, tomando no s os policy makers, mas tambm considerando o marco institucional e o contexto histrico, cultural e poltico relevante.

49 2.1 Desenvolvimento Democrtico e Instituies: uma abordagem terica

Pensar o clientelismo em uma sociedade como a nossa, em que as disparidades sociais, de acesso a recursos de bem-estar, de educao e cultura e de oportunidades, so enormes parece conduzir a mais um resultado do subdesenvolvimento e atraso, no s socioeconmico como tambm poltico-cultural do nosso pas concepes estas, recorrentes na sociologia poltica das dcadas de 1960 e 1970, uma das quais a teoria do desenvolvimentismo. Segundo esta teoria, o desenvolvimento econmico desigual foi gerado pela diviso internacional do trabalho que mantm os pases subdesenvolvidos em um estado de atraso permanente, e mesmo que estes passem por um processo de modernizao no sero mais do que reflexos desfocados dos pases desenvolvidos (FRANK, 1978, 1980; AMIN, 1973, 1980). A conseqncia poltica disto que o pacto entre as elites nacionais e internacionais manteria, nos Estado perifricos, as relaes de poder em suas formas mais tradicionais. Para esta corrente, por ser frgil, a burguesia local no teria capacidade de implantar e sustentar uma democracia, visto que esta proporciona maior oposio, participao e liberalizao, o que poderia levar a uma perda de controle sobre as massas empobrecidas. A explicao desta corrente, sobre a causa da vocao para o autoritarismo militar ou civil na Amrica Latina consiste em consider-la ser a sada mais natural para garantir as vantagens, tanto da burguesia nacional quanto da internacional, derivadas da diviso internacional de trabalho imposta, por sua vez, pelo capitalismo de mercado. Assim sendo, por ser natural a tendncia ao autoritarismo poltico, tambm natural o uso da fora e da violncia na resoluo dos conflitos. E, por no haver uma renovao da elite poltica e econmica (que por ventura poderia mudar este quadro) estaramos fadados tanto estagnao econmica quanto ao atraso

50 poltico. Outra teoria, a da modernizao, que tambm se inspira no estruturalismo (macrossociologico), percebe que o processo de modernizao vinculado s transformaes nas estruturas sociais. Assim, que Lipset (1967) percebe que quanto mais prspera for a nao, tanto maiores so as probabilidades de que ela sustenha a democracia (...). Uma sociedade dividida entre uma grande massa pobre e uma pequena elite favorecida resultar numa oligarquia (domnio ditatorial do pequeno estrato superior) ou em tirania (ditadura de base popular) (LIPSET, 1967 apud LIMONGI, 2005: 13). A modernizao (subentendida como expanso do capitalismo de mercado vinculada ao processo de urbanizao e universalizao da educao) est, portanto, intimamente ligada democracia. O papel das instituies tem sua importncia, mas fatalmente sempre estaria subordinado estrutura social. Calcado nestes pressupostos que Lipset afirma que, sendo constantes os demais fatores, os sistemas bipartidrios so melhores do que os multiparidrios, que a eleio de indivduos para os altos cargos numa base territorial prefervel representao proporcional, e que o federalismo superior ao Estado unitrio. Evidentemente, houve e continua havendo democracias estveis com sistemas multipartidrios, representao proporcional e um Estado unitrio. De fato, eu diria que tais variaes nos sistemas de Governo so muito menos importantes do que as derivadas das diferenas bsicas da estrutura social (idem: ibidem). semelhana de Thomas Marshall (1967) que ao expor a evoluo da construo da cidadania na Inglaterra parece sugerir um modelo ideal para todos os outros pases, Lipset supe que a histria seja nica, que todo e qualquer pas, em qualquer momento da histria passa pelos mesmos estgios. Assim, os pases subdesenvolvidos representariam o passado dos pases desenvolvidos e estes o futuro daqueles (ibidem). O que se depreende destas teorias um determinismo que amarra inexoravelmente o futuro de um pas ao seu longo passado de trajetrias sociais e polticas. No se pode negar que a histria de um pas no seja determinante para delinear os traos de seu futuro prximo, porm o que se afirma aqui, e o que de fato

51 importa, que a histria e a estrutura social no so os nicos fatores capazes de direcionar o caminhar de um Estado. Isto porque, a cultura, as instituies, as escolhas dos atores, os valores que so estimulados, enfim a poltica, devem ser fatores a ser considerados no s no processo de modernizao como tambm da construo da democracia de um determinado pas. Caso contrrio, o desenvolvimento de um pas ficaria preso a um processo no por ele objetivado e pensado, mas sim por um modelo de desenvolvimento impossvel de ser seguido, j que no s o momento histrico outro como tambm os interesses so outros. Alm disso, nada mais restaria s pessoas do que uma f irracional no progresso. E enquanto este no vem, o melhor a fazer seria munir-se de pacincia histrica para aguard-lo. Ora, isso no s gera impotncia diante da esfera poltica como tambm justifica modelos de comportamento tradicionais, na medida em que toma como verdade a frase sempre foi assim (o eterno passado). No por outro motivo que o personalismo, o filhotismo, o patrimonialismo, o clientelismo sempre foram aceitos com certa resignao no Brasil moderno. A justificativa vem do fato de que desde Cabral assim que os negcios humanos foram administrados no Brasil, e tentar mudar esta configurao lutar contra 500 anos de histria. A mudana de perspectiva na compreenso do cenrio poltico comea a tomar corpo a partir da transio de regimes polticos, de autoritrios e centralizadores, para democracias competitivas, nos pases da Amrica Latina e do Leste Europeu. O fim das ditaduras militares naquela e o fim da Unio Sovitica neste trouxe baila questes como construo e manuteno de instituies democrticas, a entrada de novos atores sociais e polticos capazes de negociar com o Estado, o papel da opinio pblica, alm das contradies e do problema do convvio equilibrado, entre um sistema econmico que promove a diferenciao (capitalismo de mercado) com um sistema poltico que

52 patrocina e estimula a igualdade, em pases herdeiros de um passado marcado pelo autoritarismo, nas resolues do conflito e pelas grandes desigualdades sociais10. Desta forma, a recente expanso mundial da democracia que, para Huntington (1991), seria a terceira onda democrtica, colocou em xeque a seguinte questo: seria possvel que pases com pouca tradio liberal e democrtica, com uma constante presena do autoritarismo e do personalismo pudessem desenvolver ambientes possveis para que a democracia aflorasse e com isso viesse a se fortalecer? Seria possvel que a estabilidade e o equilbrio, to necessrios para dar perenidade ao sistema, pudessem sobreviver sombra de uma ameaa golpista tanto militar quanto de um lder populista? A resposta imediata seria: se no h ambiente seria preciso cri-lo e o primeiro passo seria a fundao de instituies estveis e fortes, capazes de assegurar os princpios liberais tanto no campo do direito quanto nas esferas social, poltica e econmica. Questes como estas, de criao e fortalecimento de instituies e, mais recentemente, de estmulo ao desenvolvimento de capital social, principalmente em
10

As contradies inerentes ao mundo social-poltico foram inmeras vezes observadas pelos pesquisadores das cincias do homem. Assim, que para Castoriadis (1982) vivemos em uma busca antagnica entre a exigncia democrtica e uma vontade alienante pelo domnio do racional. A expanso da democracia vislumbrada pela entrada forada no cenrio poltico de novos atores sociais como o novo sindicalismo e os movimentos da sociedade civil organizada. Porm, esta exigncia de participao esbarra em um gigante burocrtico acfalo, em que suas decises, no advm de uma vontade geral, mas sim da tcnica (uma vontade exterior), uma espcie de deux ex-machina que d sentido e orienta as aes das pessoas. J para Sartori (1965) a fragilidade da democracia poderia advir da relao entre maioria e minoria impressa no sistema de representao. Isto porque, em uma democracia representativa o problema do comando em muito subverte o ideal de participao e igualdade advindo da democracia direita realizao na polis grega. Este problema origina-se tanto do medo de uma tirania da maioria quanto do elitismo irrefreado. Contradies estas que Dahl (2005) no observa, pois est mais preocupado em estabelecer limites, valores e instituies sem os quais uma democracia, no mundo real e no no ideal, seriam possveis. A contradio est na convivncia entre democracia e capitalismo, que, na expresso do autor, vivem uma simbiose antagnica. Isto porque, sendo a igualdade um dos pilares valorativos da democracia, este no poderia interagir, sem sair fragilizado em todo o seu potencial, com um sistema econmico que tem como mola propulsora exigncia da diferenciao. A resposta dos autores para estas contradies no foge da escola que onde se formaram. Assim, que Dahl e Sartori, advogando a escola liberal, no enxergam nestas contradies material suficiente, em uma dada sociedade ocidental, para subverter e implodir o sistema democrtico, at mesmo porque possvel uma adaptao a estas limitaes que um sistema impem ao outro. Por outro lado, Castoriadis, oriundo da escola marxista, no aponta para o fim iminente tanto do capitalismo quanto da democracia. A questo por ele levantada est muito mais prxima das imputaes que a f incondicional na racionalidade gera na esfera das aes do

53 pases como o Brasil recm-chegado democracia polirquica e ao mercado global, tem fomentado inmeras anlises principalmente pelo vis neoinstitucional que, ao estender o seu campo de objetos, passa a incluir uma abordagem voltada tambm ao comportamento dos atores polticos, atento ao que se passa no cenrio poltico-social, a partir de uma abordagem do individualismo metodolgico. Assim, que para lvaro Moiss (1989), na transio democrtica, quando se trata de engenharia institucional, os valores democrticos no se do por si ss. Torna-se necessrio uma estratgia de construo para a democracia, sendo que para isso premente a transformao das sociedades que acabaram de sair da ditadura para uma sociedade mais moderna, tendo como incio a construo de instituies que venham a garantir o esprito democrtico nestas sociedades. Por outro lado, instituies no so simples criaes dos homens; uma vez que elas estejam a, exerce enorme influncia sobre eles, sobre a orientao da sua ao e sobre a capacidade de eles encontrarem solues para os problemas que so publicamente relevantes (MISES, 1989: 120). As questes levantadas pelas correntes que se atinham ao estudo da transio e da consolidao democrtica, em voga nas dcadas de 1980 e 1990, acercavam-se principalmente um conceito de democracia minimalista schumpeteriano e do normativismo de Bobbio.11 O foco, ento, localizava-se nas aes e nas escolhas dos atores relevantes no processo tanto da parte dos atores democratizantes, quanto da dos atores conservadores, ligados ao antigo regime.

O equilbrio advindo deste pacto era alcanado quando cada um visualizasse a possibilidade de perder tudo ao se deixar levar por seus extremistas, e, para evitar este enlace, preferissem aceitar concesses mtuas. No por outro motivo que, nos termos
homem, na medida em que reduz o agir a um determinado padro de comportamento, limitando e reduzindo, assim, toda a sua potencialidade.

54 de Dahl (2005: 36), quanto maior o conflito entre um governo e seus oponentes, mais difcil se faz tolerncia de cada um para com o outro. Desta forma, as chances de um sistema competitivo surgir aumentariam quanto alcanasse um timo na relao entre tolerncia e supresso, ou seja, quanto mais baixos os custos da tolerncia [do governo para com a oposio], maior segurana do governo. Quanto maiores os custos de supresso [da oposio pelo governo], maior a segurana da oposio (idem, 37). A transio e a futura consolidao da democracia poderiam, nestes termos, resumir-se em um clculo de custos e benefcios mediados por instituies que objetivassem a administrao, de forma pacfica e por mecanismos normativos, dos conflitos e interesses envolvidos. Assim, a democracia pode ser edificada, fabricada; apenas uma questo de habilidade (DI PALMA, 1990 apud MONCLAIRE, 2001: 62). A questo voltava-se, ento, para quais instituies seriam necessrias para se conquistar tal equilbrio no cenrio poltico-social e qual a orientao e escolhas tomadas pelos atores-chave que importariam neste processo. A discusso focava-se principalmente na estruturao do sistema partidrio-eleitoral, no sistema de governo (presidencialismo versus parlamentarismo), na elaborao da Carta Magna e no (re)pensar do papel do Estado em um sistema democrtico. A implantao de uma democracia procedural, nos termos de Bobbio (1986), ensejou a formulao de um conjunto de prescries (guidelines), como as elaboradas por Huntington (1975) para os atores polticos democrticos que melhor sucesso teriam na consolidao democrtica, inspiradas na nova engenharia institucional (ARTURI, 2001). A crtica que se faz a esta perspectiva a de ter subestimado a capacidade de as estruturas macrossociais influrem na eficincia das novas instituies (BANEGAS, 1991; ARTURI, 2001; MONCLAIRE, 2001). Diante deste quadro Terry Karl (1991)
11

Para crticas sobre a transitologia e a consolidologia; ver Monclaire (2001).

55 elaborou a noo de contingncia de modo a mediar as relaes entre os fatores macroestruturais, a tradio institucional do pas e as opes dos atores polticos. Isto porque, preciso demonstrar como um dado momento, o leque de opes disponveis funo das estruturas criadas em perodo anterior e como essas decises esto condicionadas pelas instituies estabelecidas no passado (KARL, 1991 apud ARTURI, 2001: 5). O no retorno ditadura no perodo da grave crise econmica na dcada de 1980, com a sobrevivncia da democracia, em muito explicita o argumento da autora, pois a existncia de um sistema partidrio em plena ditadura (mesmo que em termos parciais) com um calendrio eleitoral e com fortes valores liberais, medida que havia uma concorrncia intra-elites, em muito contribuiu para incutir na sociedade o gosto pela democracia e sustentar o apoio a ela. neste sentido que a sobrevivncia de antigos concertos polticos como o nepotismo, o personalismo e o clientelismo na nova ordem institucional representam tambm um modelo institucional a ser considerado na construo da nova democracia, pois os bons resultados obtidos com estes arranjos no passado pelos polticos a fim de garantir a sua continuidade e/ou o seu retorno vida pblica tornaram-se uma receita de sucesso eleitoral a ser seguido mesmo depois da implantao da nova democracia. Portanto, se, para Juan Linz (1990), o grande problema para a consolidao democrtica no advm de problemas macrossociais como economia e relaes competitivas intra-elites, mas sim do jogo de interesses entre os principais atores e os mecanismos institucionais capazes de intermedi-los, para Przeworski o repertrio de arranjos institucionais para construir a nova ordem poltica bastante limitado, e os atores refugiam-se freqentemente, nas prticas e instituies tradicionais para configurar o novo regime. (PRZEWORSKI, 1992 apud ARTURI, op.cit)

56 Desta forma, a histria, os valores estimulados (e valorizados pela sociedade), a trajetria econmica e poltica tambm devem ser observados quando da elaborao de regras formais-legais, a fim de que no haja um descompasso entre o ordenamento jurdico e a estrutura social, ou seja, um modelo de democracia que Hlgio Trindade (1985) denomina de prxis autoritria conjugada a uma lgica liberal. No por outro motivo que uma das questes mais fundamentais da transio enfrentar a distncia histrica que quase sempre existiu entre as instituies polticas e os processos sociais entre os mecanismos e os loci de tomadas de decises pblicas e as experincias e as expectativas populares em pases como o Brasil (MISES, op.cit: 122). O receiturio de procedimentos de como fundar uma democracia foi difundido por todo o globo, principalmente a partir da dcada de 1990, como o melhor e o mais legtimo sistema poltico a ser adotado por qualquer pas. Muitos acadmicos, tcnicos de governos e organismos internacionais inspirados pela crena dos economistas segundo a qual polticas econmicas adequadas e aplicadas com eficcia produziro os mesmos resultados, independentemente de cultura (HARRINSON, 2002, 25) surpreenderam-se com os resultados dspares apresentados em diversos pases. Muito desta perplexidade encerra-se nesta pergunta formulada por Lawrence Harrinson (2002): por que, depois de mais de 150 anos de independncia, a Amrica Latina, uma extenso do Ocidente, no conseguiu consolidar as instituies democrticas? A resposta dada pelo autor gira em torno da seguinte questo: a cultura importa como um fator explicativo do porqu alguns pases conseguiram alcanar melhores resultados de desenvolvimento econmico e de consolidao de instituies democrticas dos que outros como sugere o ttulo de seu livro mais famoso publicado em 1985, Underdevelopment Is a State of Mind The Latin American Case (O Subdesenvolvimento um Estado de Esprito O Caso Latino-americano).

57 Neste sentido, Douglass North (1993) afirma que as limitaes informais so importantes por si mesmas, pois recorrente a evidncia de que as mesmas regras formais e/ou constitucionais impostas a diferentes sociedades produzem diferentes resultados. Todavia, se a cultura importa para explicar o desempenho de algumas instituies democrticas, o estudo destas instituies no pode restringir-se ao recorte do desenho das limitaes, tanto formais quanto informais, impostas pelas regras do jogo aos atores. Mas, deve ater-se tambm, de forma substantiva, aos interesses em jogo (Melo, 1997). A teoria neoinstitucionalista desenvolve-se a partir destas consideraes, da importncia das limitaes informais quanto do desempenho das instituies formais. Na realidade, entende-se que estas limitaes informais tambm se transmudam em instituies na medida em que se tornam redes organizacionais que desempenham papis mais autnomos. E nesta direo que se entende o papel do clientelismo neste trabalho, j que aqui se argumenta que este uma instituio no Brasil, mesmo que informal. no sentido de entender as instituies no somente como regras constitucionais e do arcabouo normativo que, para Huntington (1968 apud LOWNDES, 2002: 99), instituies podem ser consideradas como: instituies polticas como estveis, importantes e que repetem padres de comportamento . Nesta perspectiva, as instituies so vistas no como algo esttico, inerte, mas sim como estruturas includas dentro de um processo social que, por si s, algo mutvel. Assim, conforme Vivien Lowndes (2002), os novos institucionalistas procuram identificar os vrios modos nos quais as instituies encorporam e formam valores sociais, que

(T.A).

58 podem por si mesmos ser contrrios e mutveis . A grande questo dos neoinstitucionalistas um problema j observado pelos velhos institucionalistas: estruturas polticas definem comportamentos polticos e estes so por si mesmos personificados normativa e historicamente (LOWNDES, op.cit). Assim, para melhor compreender a estrutura poltica, os neo-institucionalistas incluem no s instituies normativas legais e tradicionais, mas tambm regras informais, cultura e hbitos. Instituies, desta forma, so organismos que imputam regras tanto de convivncia, de comportamento, quanto de soluo de conflito. Assim, as instituies tornam-se necessrias para resolver problemas de ao coletiva. Como afirma North, difcil sustentar a cooperao quando o jogo no se repete (ou quando o jogo no final), quando falta informao sobre os demais jogadores ou o nmero destes muito elevado (...). Assim, as instituies devem ser ouvidas quando resulta custuso negociar (NORTH, 1993, 21) . Neste sentido, que, para Margaret Levi (1991), as instituies solucionam problemas de ao coletiva quando incorporam ao sistema indivduos que no se dispunham a cooperar ou no conseguiam participar. Esta incorporao d-se quando um indivduo ou um conjunto de indivduos que detm o poder de coordenar, coagir ou mobilizar um grupo pessoas consegue fazer com que este grupo passe a agir em conjunto, a ponto de este conjunto final deter caractersticas que lhes so prprias, diferentes das que se observam em seus participantes quando tomados individualmente. As instituies no funcionam somente como mediadoras de conflitos, mas tambm agem para promover uma mudana institucional. Assim, cria-se uma nova instituio com o objetivo de que esta provoque um novo (re)arranjo de comportamento

(T.A). (T.A).

59 entre os participantes, a exemplo da Constituio de 1988. Um dos primeiros tericos modernos a formular o princpio normativo como capaz de injetar valores positivos na construo do Estado foi Montesquieu, para quem de modo geral, a lei a razo humana enquanto governa todos os povos da terra; e as leis polticas e civis de todas as naes no devem ser seno os casos particulares em que se aplica essa razo humana (MONTESQUIEU, 1983: Livro I). Para Montesquieu, o desenvolvimento das formas de governo d-se de maneira correlata com o Esprito que rege um determinado povo associado natureza daquela regio. Alexis de Tocqueville em Democracia na Amrica, inspirado pelo mtodo de Montesquieu, concluiu que, o que faz o sistema poltico americano funcionar, um sistema de incentivos (cultura) propcios democracia, o que contribui para que se tenha uma sociedade virtuosa sem que necessariamente seus membros sejam virtuosos. Por outro lado Max Weber, preocupado com o desenvolvimento de sociedades complexas conjuntamente com a expanso do capitalismo e a solidificao dos Estados nacionais, percebe a consolidao das instituies, principalmente no que se refere criao da burocracia, como parte componente de um processo maior, o da racionalizao. O esprito do capitalismo na verdade uma parte do desenvolvimento do racionalismo como um todo, at nos seus pontos mais bsicos, como no arranjo da vida privada. Nesse processo, o protestantismo deveria apenas ser considerado medida que se constitui num estgio historicamente anterior ao desenvolvimento de uma filosofia puramente racional (WEBER, 1999: 50). A burocracia, no Estado moderno, tem a sua legitimidade firmada pelo seu carter altamente especializado, impessoal, fragmentado, imparcial, pois as ordens devem obedecer a uma regra superior, que o ordenamento jurdico, e no mais

60 tradio ou aos caprichos do dspota. E esta tcnica administrativa uma necessidade do capitalismo na medida em que este exige uma administrao contnua, rigorosa, intensa e principalmente calculvel. Com relao democracia o perigo est na sua prpria instabilidade, j que os funcionrios desta no formam um colgio de honoratiores (notveis) como no caso da Alemanha, mas sim de funcionrios de carreira. O Estado moderno, ento, expropriou todos os outros funcionrios que outrora dispunham do privilgio dos meios de gesto, contribuindo para o aparecimento do poltico profissional, tornando a empresa poltica em uma empresa de interesses (WEBER, 2000). O risco da expanso da lgica racionalista para todas as esferas da vida, tanto privada quanto pblica, o de encarcerar o homem na jaula de ferro, da busca da utilidade, da maximizao dos recursos e da riqueza, despindo-o dos mais elevados valores morais e culturais. Diante desse cenrio, Weber faz referncia ao desencantamento do mundo quando afirma que neste caso, os ltimos homens desse desenvolvimento cultural poderiam ser designados como especialistas sem esprito, sensualistas sem corao, nulidades que imaginam ter atingido um nvel de civilizao nunca antes alcanado (WEBER, 1999: 131). Assim, o que aprisiona o homem nessa jaula de ferro que ele mesmo criou a sua busca intensa de racionalizar o mundo e a forma como este homem se coloca diante dele, o que degradaria aes movidas pela paixo ou pela busca da beleza como desviantes ou secundrias na vida do homem. Diante desta perspectiva exposta por Weber, muitos acadmicos comearam a perceber que o desempenho institucional no est inexoravelmente associado ao seu grau de desenvolvimento econmico, mas que os valores culturais tambm so importantes. nesta perspectiva que Robert Putnam (1993) sustenta que a eficincia de um governo est relacionada com o capital social a desenvolvido. Em seu livro, que se

61 tornou referncia na abordagem neoinstitucionalista culturolgica, Making Democracy Work (1993)12, Putnam expem os motivos que levaram o sul da Itlia a ter ainda to arraigados sistemas tradicionais de controle poltico como o clientelismo, corrupo e as mfias, apresentando assim, rendimentos econmicos e de capital social inferiores aos do norte da Itlia. Putnam parte de dois pressupostos para explicar os motivos dessas diferenas: a formao das instituies e o desenvolvimento da histria de cada uma daquelas regies. Para ele, as instituies moldam a poltica, na medida em que as instituies influenciam os resultados porque moldam a identidade, o poder e a estratgia dos atores (PUTNAM, 2002: 23) e de que as instituies so moldadas pela histria. Isto porque os indivduos podem escolher suas instituies, mas no o fazem em circunstncias que eles mesmos criaram, e suas escolhas por sua vez influenciam as regras dentro das quais seus sucessores fazem suas escolhas (idem, ibidem) A partir desse ponto de vista, o desempenho das instituies depende do contexto social em que elas atuam. Assim, no sul da Itlia, o capital social e o associativismo so menores do que no norte, bem como, o nvel de confiana entre as pessoas. Alm disso, h um trao histrico que se cristalizou nas relaes polticas do sul: o familismo, o autoritarismo e a valorizao das relaes pessoais para se ter acesso aos recursos do governo. Putnam chega concluso de que o contexto social e a histria condicionam profundamente o desempenho das instituies (op.cit: 189) e de que, apesar de o sul adotar as mesmas instituies que o norte, e at mesmo receber mais recursos financeiros que a outra regio, consecutivamente nas dcadas de 1960, 70 e 80, ainda assim apresentava maiores ndices de corrupo, menores ndices de eficincia institucional e atraso econmico.

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Publicado no Brasil sob o ttulo Comunidade e Democracia

62 A concluso a que se chega aps as consideraes, assim, que as instituies influenciam, sim, o comportamento dos atores, mas no so por si s capazes de mudlo, antes necessrio que haja um ambiente propcio dentro da comunidade para a para que seja possvel, de fato, promover uma mudana do comportamento poltico. Alm disto, em contextos de grandes desigualdades de recursos o cenrio poltico-social, como j foi observado de Aristteles a Marx, tende a ficar conflituoso a ponto de solapar as instituies polticas, tanto com o surgimento de revolues quanto por sadas mais autoritrias. Assim sendo, em contextos como o Brasil, em que as desigualdades so extremas, para que as instituies democrticas possam funcionar de forma eficiente, no basta somente receber o apoio popular, antes, faz-se necessrio a implantao de mecanismos que incentivem e valorizem estas instituies, capazes de punir os recalcitrantes. Faz-se necessrio, ainda, que as regras sejam respeitadas por todos no importando o status do agente. A racionalidade e a impessoalidade da burocracia weberiana so fatores que importam para que haja uma maior eficincia institucional, todavia necessrio que tambm haja tanto incentivos formais quanto informais para a estabilidade das regras. O que torna a predio de Plato, em A Repblica, de que os governos variam de acordo com a disposio de seus cidados correta ainda nos dias atuais.

2.2 A importncia dos valores culturais na formao das instituies

At aqui, abordei algumas correntes tericas que correlacionam a consolidao da democracia com o desempenho institucional. Defendi que, em contraste com as teorias macrossocializantes, que apontavam as causas do atraso poltico-social instabilidade de nossas instituies e relacionando-as aos fatores econmicos, o

63 desempenho das instituies, bem como a pertinncia de comportamentos da poltica tradicional, devem-se no s a janelas de oportunidade, mas tambm a estruturas culturais. E como ensina North, uma mudana institucional no se d somente por meio decises formais unilaterais via de cima para baixo. Antes, necessrio que haja no s um ambiente favorvel a este mudana como tambm os participantes, a priori, devem ser receptivos mesma. nesta direo que se desenvolve a discusso a seguir, que analisa a sobrevivncia de valores da poltica tradicional em uma democracia moderna. Assim, de acordo com Denys Cuche, todo sistema poltico surge ligado a um sistema de valores e representaes, ou seja, a uma cultura, caracterstica de uma dada sociedade. [Todavia,] no h necessariamente em todas as sociedades uma cultura poltica reconhecida e transmitida como tal. Procurar compreender as significaes das aes polticas em uma dada sociedade ento inevitavelmente referir-se ao conjunto do sistema de significaes que forma a cultura da sociedade estudada. [A cultura], no adquirida de forma definitiva, mas produzida progressivamente e, na maior parte dos casos, de maneira no intencional (CUCHE, 1999: 206-9). Neste sentido, como observa Putnam, em regies onde h baixo rendimento de capital social e de civismo no s h menor desempenho das instituies como tambm os laos pessoais so mais fortes. Regies onde os laos de parentesco e compadrinho so fortes, as relaes que se estabelecem com os outros sempre se iniciam com um tom de desconfiana. E ampliando a percepo, desconfiam-se da burocracia, da polcia, dos polticos. Como observa Putnam, ao se referir ao mezzogiorno italiano, a combinao de pobreza e desconfiana mtua minou a solidariedade horizontal, gerando o que Barfield chamou de familismo amoral (op.cit: 154). Putnam segue agora citando Tarrow: as relaes clientelistas, so as nicas associaes que se mostraram realmente eficazes numa sociedade civil internamente dividida h sculos e na qual as pessoas se unem no base da mtua confiana, mas apenas quando obrigadas pela necessidade (idem: 155).

64 Considerando as asseres de Putnam temos, ns brasileiros, uma tendncia a nos comunicarmos com o mundo e perceber como ele funciona, ou seja de interpret-lo, a partir de nossas relaes pessoais, alm de reproduzirmos estas estruturas de convivncia nas relaes impessoais. Desta forma, neste tipo de relacionamento, como no servio burocrtico, buscamos tornar esta relao mais prxima de ns, e vez ou outra, apelamos para o jeitinho, vastamente tematizado por DaMatta.

Oliveira Viana, escrevendo na primeira metade do sculo passado a respeito das caractersticas scio-culturais que influenciaram o nosso ordenamento poltico, afirma que a nossa forma de colonizao, ao contrrio da anglo-americana, foi altamente dispersa e isolada. As aldeias ou vilas no surgiram como um fator de agregao de uma comunidade, mas sim como uma forma de a Coroa implantar um sistema de administrao com um fim primeiro e ltimo de arrecadao de impostos. Da o fato da comunidade de aldeia ser, como trao etnolgico ou cultural, uma estrutura ou uma tradio inexistente no Brasil (VIANA, 1999: 139). O problema que se origina, continua o autor, que no houve um florescimento de laos de solidariedade social e de cooperao entre os indivduos. Em conseqncia, o esprito pblico no encontrou bases para se tornar uma tradio. A auto-suficincia das famlias fez com que cada famlia viesse a ser uma repblica, o que contribuiu para sedimentar tambm aqui um certo tipo de familismo amoral. O familismo, ainda to arraigado em nossas tradies, advm do fato de que no Brasil, s o indivduo vale e, o que pior, vale sem precisar da comunidade. [Esta formao social e econmica] se processou dentro do mais extremado individualismo familiar. claro que de tudo isto outra cousa no se poderia esperar seno este trao to nosso, caracterizado pela despreocupao do interesse coletivo, pela ausncia de esprito pblico (...)

65 pela carncia de instituies corporativas em prol do interesse do lugar, da vila, da cidade (idem: 141-142).13 Nesta direo, Srgio Buarque de Holanda, cuja primeira edio de Razes do Brasil em 1936, afirma que a nossa tradio cultural seria individualista-amoral, incapaz de superar o imediatismo emocional que caracteriza as relaes dos grupos primrios como a famlia (HOLANDA, 2005: 11). De uma outra forma, o que est subentendido na interpretao de Holanda que, entre o binmio emoo-razo, tendemos a privilegiar a primeira, o que no s nos impede (ou dificulta) de ter uma burocracia que de fato funcione pelos mtodos da meritrocracia e da impessoalidade, como tambm, em um outro extremo, d margem para que as pessoas sejam seduzidas por promessas eleitoreiras, pois a emoo deseja o imediato a partir de uma vontade individual que no passa, necessariamente, pelos mesmos critrios da razo. O conceito de razo (nos moldes iluministas e kantianos) consiste em uma estrutura universal e que sempre seguir os mesmos preceitos, em qualquer tempo ou lugar14. J a cultura (nos termos propostos pela antropologia moderna) uma rede de signos e significados que um determinado povo utiliza para moldar o seu comportamento e dar respostas aos problemas que se colocam sua frente, podendo ser transformada com o passar das geraes, caracterizando-se por ser ento dinmica e no esttica. Cliffort Geertz (1989) afirma que acreditando como Max Weber, que o homem um animal amarrado a teias de significados que ele mesmo teceu, assumo a cultura como sendo essas teias e a sua anlise. (...) A cultura consiste em estruturas de
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Destaques do autor. A universalidade da razo kantiana advm da formulao do seu imperativo categrico. Este princpio, na Metafsica dos Costumes, assim definido, age s segundo mxima tal que possas ao mesmo tempo querer que ela se torne lei universal (KANT, 2004: 51). E, este um princpio tanto moral quanto jurdico, vlido na sua objetividade e capaz de vincular todos os seres racionais uns aos outros universalmente, sendo portanto acessvel ao conhecimento humano e atemporal. Desta forma, a partir deste princpio que se poder julgar o que moralmente condenvel e o que moralmente permitido, oferecendo parmetros e critrios de julgamento racionais tanto s aes humanas, quanto formulao das leis e s relaes entre os Estado.

66 significados socialmente estabelecidas, nos termos das quais as pessoas fazem certas coisas como sinais de conspirao e se aliam ou percebem os insultos e respondem a eles. (...) O que impede a ns, que crescemos piscando outras piscadelas, de entender corretamente, num lugar como o Marrocos, o que pretendem as pessoas (GEERTZ, 1989: 15 23). A cultura ento pblica, porque o seu significado compartilhado por um grupo social que compreende os smbolos que eles mesmos teceram, infiltrando (e estimulando) a valores que os indivduos acreditam ser carregados de verdades. Um exemplo de como um valor pode inspirar uma cultura est nas asseres que Weber (1999) faz em sua obra tica Protestante e o Esprito do Capitalismo, sobre a questo da racionalidade. Neste, o pensador considerou que, para o fiel protestante, orientar-se pela razo o objetivo maior, a ponto de desprezar a passionalidade e a emotividade como caractersticas de pessoas inferiores. Uma das maiores conseqncias deste ponto de vista que reiterado por vrias geraes, introjetou-se na forma de ser do homem moderno e na maneira como este representa e enxerga o mundo. A busca pela razo incorporou-se nos signos culturais desta sociedade, e uma forma de sua expresso est no trabalho. Ento, deparando-se com uma sociedade como a brasileira em que o catolicismo difundiu entre ns no a busca pela perfeio (calcada na crena de que s os mais racionais sero os eleitos por Deus), mas a idia de que Deus nos aceita com todas a nossas imperfeies, assim que haja o arrependimento (que a idia da confisso e da absolvio). Um desdobramento deste fato que no h entre ns uma idia naturalizada da dignidade salvadora do trabalho ( comum ouvir, em tom de elogio, que determinadas pessoas no trabalham, mas vivem de renda), nem uma busca pela perfeio que abarca tanto a retido moral incapaz de aceitar um meio termo para as coisas, como o nosso famoso jeitinho, quanto a idia fixa de que um dos caminhos

67 para a felicidade e para perceber-se como um escolhido de Deus est no sucesso econmico pessoal advindo do trabalho15. Neste sentido, como afirma DaMatta (2000) entre ns perdura a tradio catlica romana e no a tradio reformadora de Calvino que transformou o trabalho como castigo numa ao destinada salvao. Mas ns, brasileiros que no nos formamos nessa tradio calvinista, achamos que o trabalho um horror. No toa que o nosso panteo de heris oscila entre uma imagem deificada do malandro (que vive sem trabalho e ganha o mximo com o mnimo de esforo), o renunciador ou o santo (abandona o trabalho neste mundo e vai trabalhar para os outros) e o caxias, que talvez no seja o trabalhador, mas o cumpridor de leis que devem obrigar os outros a trabalhar... O fato que no temos a glorificao do trabalhador, nem a idia de que a rua e o trabalho so locais onde se pode honestamente enriquecer e ganhar dignidade (DAMATTA, 2000, 31). Assim, se a busca pela perfeio gera um povo que tem capacidade de planejar e se preparar para o futuro e que tem na retido moral e no trabalho o seu ideal, tambm induz esta sociedade a dividir as pessoas entre vencedores e perdedores, acarretando, assim, tanto um individualismo extremado quanto uma quantificao e uma reificao do mundo. O prprio Weber criticou os extremos da racionalidade nos termos de jaula de ferro da modernidade, alm das regras impessoais do Estado burocrtico que redefinem nossas obrigaes morais para com os amigos e parentes como uma forma de corrupo (SHWEDER, 2002, 241), e sobre os riscos de uma desenfreada racionalidade econmica que subverte os valores da qualificao para o da quantificao. Por outro lado, se a idia espraiada de que a imperfeio uma condio humana e ponto final pode gerar, na sua forma mais caricata, um povo macilento, incapaz mesmo para o trabalho e que enxerga e interpreta o mundo por meio das relaes pessoais (da a sua incapacidade de planejar o futuro e se preparar para ele j que no campo emocional o fator determinante o imediatismo), no outro lado da

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Estas consideraes em muito foram inspiradas em Jess Souza (1999).

68 moeda, pode gerar um povo hospitaleiro (pois, como tem na casa e na famlia a base de sua estrutura scio-cultural, quando vai para a rua as relaes a construdas so feitas sob o reflexo das relaes da casa, conduzindo ento aquelas relaes em um tom mais ntimo e familiar) e fraterno capaz no s de se solidarizar com os destinos alheios como tambm de atos de coragem e herosmo. Um dos maiores problemas para o sistema poltico desta nossa capacidade, de tradio catlica, de entender a imperfeio alheia de enxergarmos o mundo sob o prisma da esfera privada e de compreender o sentido do trabalho carregado, tambm, de valores negativos, est em entender ou aceitar mais facilmente os atos corruptos, imprprios e ilegais dos agentes polticos. Assim como, ocultar os erros e exaltar as virtudes (um exemplo disto o jargo rouba, mas faz ao se referir a um poltico), alm da valorizao da esperteza nas trocas sociais, do fato de obtermos o maior retorno com o menor esforo, mesmo que para isso instituies legais, moralmente aceitas, como a honestidade e a confiana, sejam simplesmente atropeladas. Somado-se a este quadro resiste entre ns um legado do patrimonialismo, que se expressa na facilidade muito natural com que alguns polticos so capazes de perceber a esfera pblica, em realidade os bens pblicos, como uma extenso de sua esfera privada. Todavia, uma mudana institucional-cultural que poderia gerar estmulo para se redesenhar o quadro acima, no se passa pela via da fora e da violncia - a no ser que se queira arcar no futuro com os sentimentos de ressentimento e vingana. Uma mudana institucional-cultural, para ter xito, dependeria, assim, do poder de transmitir s pessoas a necessidade de mudana e gerar nelas o sentimento de confiana para agir

69 em seu nome, em que poder estaria muito mais prximo da perspectiva de agir em concerto16. Como afirma Douglas North (1993) uma mudana institucional um processo delicado e difcil, onde as normas legais, as limitaes informais, as formas de coero e de premiao de aes precisam ser levadas em considerao. Ademais, geralmente as instituies mudam de um modo incremental, no de um modo descontnuo. [Mesmo as mudanas descontnuas como as revolues] no o so nunca totalmente, so resultados do encaixamento de limitaes informais nas sociedades (...). Estas limitaes culturais no somente conectam o passado com o presente e o futuro, mas tambm nos proporcionam uma chave para explicar o atalho da mudana histrica (NORTH, 1993: 17) . As limitaes informais surgem ento, continuando com North, como uma forma de reduzir os custos de transao entre os participantes, promovendo uma rede de preveno contra as aes futuras dos envolvidos. Ademais, para que as instituies consigam lograr xito e reduzir as incertezas, existe a necessidade, tambm institucional de dirimir os conflitos e de minimizar as ambigidades entre as partes. Para tanto, faz-se necessrio que haja uma certa flexibilidade institucional capaz de adaptar-se a novas exigncias, pois como afirma Jon Elster (1999: 32) quando algum se compromete de maneira rgida com determinadas regras de procedimento, pode ficar impedida de fazer a escolha certa em circunstncias no previstas. Portanto, estipulando obrigaes e sanes especficas e no universais para cada caso que se promovem s regras de conduta que moldam os comportamentos entre os atores. Por outro lado, a informao assimtrica, a incerteza da punio, os inmeros interesses divergentes envolvidos e o alto custo do controle social aumentam as chances de defeco.

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Este conceito de poder se assemelha ao de Hannah Arendt (2000). (T.A).

70 Por isso, uma conduta desviante do padro estipulado no pode ser tolerada, pois acarreta desarranjo na rede de segurana mtua estabelecida que poder descambar em conflito social. Assim, uma das formas de contornar este problema aumentar os custos de uma mudana institucional, promovendo a estabilidade e a perenidade das regras. Uma das formas de promover esta perenidade torn-las no s normas sociais, mas normas morais, em que a sua no observncia gera uma das mais pesadas punies em um grupo social, o ostracismo. Assim, para Sugden (1986 apud North, 1993), quando ao cumprimento das regras convencionadas adquirem fora moral, pode-se falar em uma moralidade da cooperao. Esta se apresenta no momento em que quase todos os membros da comunidade j a seguem e interessa para estes que os outros indivduos com quem se relacionam tambm a estas se apeguem, compreendendo e respeitando-a17. A fora das relaes informais advm no s do medo da punio pelo ostracismo. Na verdade, a sua fora real e que lhe confere estabilidade oriunda, em muito, do que a antropologia chama de inconsciente coletivo. Os ritos, os significados dos smbolos e os cdigos de conduta esto de tal forma cimentados nos coraes e mentes das pessoas que os compartilham que se tornam naturais, perdendo o valor de sua contestao. Para estas pessoas se perguntado o porqu de determinada ao e comportamento ou porqu da ajuda a uma pessoa em detrimento de outra, poderemos obter algumas respostas, entre elas o no raro: aqui sempre foi assim ou ainda o fulano meu compadre, no precisando de mais nenhum outro tipo de esclarecimento para se justificar. Portanto, ao nos propormos a pensar as relaes clientelistas no nosso pas no podemos desconsiderar a fora das instituies informais que vem sendo

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Em uma entrevista ao jornalista Lcio Vaz da Folha de S. Paulo o deputado Confcio Moura (PMDBRO) quando perguntado se era tico trocar o voto a favor da reforma da previdncia, ento no primeiro governo FHC, por uma estrada em seu Estado ele afirmou que seguia uma tica muito prpria: a gente fica na expectativa de que, at para fazer uma coisa que no correta, tem de existir tica dos dois lados. a chamada tica da malandragem (VAZ, 2005: 228).

71 construdas e reafirmadas por geraes e com tal peso e estabilidade que se observa que o clientelismo uma instituio no Brasil.

2.3 O Cenrio Poltico e o Desenho Institucional Brasileiro Agora, recuarei no tempo a fim reconstruir um quadro que possibilitou e estimulou uma prtica poltica que, de to solidificada e institucionalizada, passou para o rol de nossa cultura poltica, o clientelismo. Se uma primeira explicao para a perenidade deste fenmeno est na nossa tradio histrico-cultural (tal como vimos discutindo at aqui), uma segunda abordagem explicativa seria a debilidade e a instabilidade das nossas instituies formais. Por elas no serem capazes estimular eficientemente um padro de comportamento aos atores e por muitas vezes no serem capazes de punir os infratores, d margem ao fortalecimento das relaes pessoais, que ultrapassam ou mesmo ignoram as regras legais. Assim, quando h necessidade de buscar recursos nas instituies do Estado, tm-se muitas vezes as redes de clientela agindo e estimulando o personalismo, na medida em que o mandatrio age como um intermedirio entre o poder pblico e o cliente, transformando o que deveria ser um direito do cidado em favores pessoais. O problema encerra-se na incapacidade de gerao de estmulos para o estabelecimento de uma cultura poltica capaz de criar um ambiente propcio para o desenvolvimento ao respeito s leis de direito civil, que tem por princpio a garantia do tratamento igualitrio. Isso porque, as relaes pessoais so de tal forma fortes e aceitas que ultrapassam as fronteiras legais. Um exemplo da fora desta tradio poltica se passa no perodo da ditadura. Nesta, o processo de tecnoburocratizao iniciada no Brasil no perodo militar tinha como claro objetivo despolitizar a administrao pblica (alm dos objetivos polticos desta ao, os militares consideravam os polticos incapazes e corruptveis), dando-lhe

72 um carter mais tcnico e racional. Enfim, implantar uma burocracia organizacional que, nos moldes pensados, era um perfil mais condizente com as necessidades do desenvolvimento econmico que se props inaugurar (MARTINS, 1985; HAGOPIAN, 1996; NUNES, 1999). Todavia, apesar da alta centralizao administrativa e da corporificao de um superexecutivo, os militares no conseguiram ter a habilidade necessria para esta empreitada que objetivava uma mudana de comportamento, ou seja, no foram exitosos em eliminar as estruturas de poder tradicional oriundas de uma elite patrimonialista. Como afirma Francis Hagopian, comportamento poltico no determinado por incentivos oferecidos por relaes econmicas ou instituies polticas, em tal extenso que os agentes polticos no so livres para perseguir estratgias que alterem essas relaes e instituies, e eles no podem ser eficazes fazendo isto. Realmente, no Brasil a elite poltica tradicional bloqueou a transformao das instituies e dos arranjos polticos a partir das formas com que estes se perpetuaram por meio das prticas polticas tradicionais democrticas (HAGOPIAN, 1996: 6) . Por outro lado, notrio que a retomada da democracia no Brasil na dcada de 1980 que estabeleceu um novo marco legal institucional no pas. Com este, estruturouse uma nova Constituio que tem como principal foco a ateno s garantias dos direitos fundamentais do homem e do cidado. volta do presidencialismo como forma de governo, e com este seus limites e desafios, a estruturao de uma nova engenharia poltica eleitoral e partidria, a necessidade de investir o Estado de ferramentas legais primordiais para a construo de um novo cenrio econmico e o seu papel em uma democracia liberal, foram os principais alvos da articulao e do debate entre os integrantes da Assemblia Nacional Constituinte. Atores, estes, ungidos com a tarefa de fundar a nova Carta Magna.

(T.A).

73 Todavia, apesar da retomada da democracia, muitos dispositivos oriundos do regime militar foram, se no mantidos, tomados por nova forma na democracia atual. o caso da iniciativa de proposio de lei privativa do presidente nos assuntos importantes como em matria tributria e oramentria arrogando, ento, o Executivo quase que exclusivamente o poder de formular polticas pblicas no pas. Ao Legislativo, como afirma Renato Boschi (2002: 215), cabe o papel de ser a instncia ratificadora das aes iniciadas no Executivo, conferindo-lhes legitimidade. Outro legado institucional do regime militar foi a medida provisria. Esta foi uma forma de legislao de emergncia que retoma o antigo decreto-lei da Carta anterior que neste perodo constituiu-se como a base da estrutura legal que regulou as relaes jurdicas no pas (PESSANHA, 2002). O que mais chama a ateno o fato deste dispositivo no compor o arcabouo legal da democracia de 1946 (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1998), ou seja, este dispositivo no nos foi herdado por uma tradio democrtica, mas pelo contrrio, ele veio at ns pela tradio autoritria, sempre presente na nossa estrutura social, em nosso modo de fazer poltica (CAMPELLO, 1976; SCHUWARTZMAM, 1988; DAMATTA, 2000). Assim, mesmo com a construo de um novo marco legal edificado em 1988, velhos instrumentos e arranjos permaneceram presentes. Isso porque, no foi realizada uma ruptura abrupta da ditadura para a democracia, pelo contrrio o que se presenciou foi uma transio, nos termos de Geisel, lenta, gradual, segura em que muitos atores-chave daquele regime participaram como engenheiros do novo sistema. No s alguns institutos normativos sobreviveram, mas tambm prticas polticas tradicionais como o clientelismo, o fisiologismo e o personalismo. Os aspectos autoritrios podem ser percebidos, segundo Dcio Saes (1996), neste novo quadro na medida em que o poder de mando no estaria mais nas mos dos militares, e sim na do Presidente, ou melhor, nas mos do Executivo em

74 detrimento do Legislativo. Na nova Constituio h um reordenamento dos poderes, em que se percebe uma superioridade na hierarquia do poder do Executivo frente aos outros poderes, Legislativo e Judicirio. Posio esta medida pela alta margem de manobra dada ao Presidente pelas medidas provisrias (MPs) que contribuem na formulao de um hiperpresidencialismo. Alm disso, h na nova Constituio a designao de tarefas que, em tese, deveriam ser exclusivas do Congresso que foram repassadas para as Foras Armadas, como a poltica nuclear e de fronteiras, bem como a manuteno da ordem, definida genericamente, sem uma consulta prvia ao Parlamento. Um argumento para a possibilidade desta transio sem quebra de estruturas profundas est em Saes, quando o autor afirma que essa evoluo gradual sem ruptura radical de um formato institucional (democracia limitada) para outro (autoritarismo civil de base presidencialista) seria vivel no presente contexto poltico, j que: a) no estaria ocorrendo um processo radical de redefinio da hegemonia no seio do bloco no poder; e sim um processo de redefinio do modo de exerccio de uma mesmo hegemonia dentro desse bloco; b) essa hegemonia no estaria sendo contestada por um poderoso movimento popular (caso em que seria alta a probabilidade de uma radical ruptura institucional) (SAES, 1996, 140). Contudo, apesar de constatar o predomnio do Poder Executivo no Congresso, Maria Helena de Castros Santos (1997) observa que se for verdade, no perodo ps-Constituinte, que o Executivo tem o domnio do processo legislativo, determina a agenda do Congresso e detm a iniciativa dos projetos relevantes para o reordenamento socioeconmico do pas, no menos verdade que obrigado a negociar com o Congresso (...) tendo, freqentemente de construir maioria a cada votao (SANTOS, 1997: 363). Desta forma, a autora tende a reafirmar o papel importante que o Congresso exerce no processo decisrio, principalmente quanto s negociaes que o governo tem que realizar com a oposio. Castro Santos alega que o predomnio do Executivo sobre o Legislativo deve-se baixa institucionalizao dos partidos, regras eleitorais-

75 partidrias que contribuem para a infidelidade partidria e a fragmentao do sistema com o multipartidarismo, o forte lobby a-partidrio em relao a algumas questes e a prpria diviso existente dentro dos partidos que, frente a determinados temas, segmentam-se e tomam posies ideolgicas distintas. Isto dificulta a formao de coalizes de sustentao do governo, obrigando o Executivo a desdobrar-se no sentido de ter assegurado o seu posicionamento no Congresso. Ou ainda, se existe um predomnio do Executivo sobre o Legislativo em muito se deve a problemas mal articulados de mltiplos interesses envolvidos, em outras palavras, a m coordenao de ao coletiva. Por outro lado, no perodo da transio, mesmo com a baixa institucionalizao dos partidos e com a fragilidade da nova democracia, a ameaa de outro golpe, j que estes ocorrem em um momento de crise de hegemonia de poder, como assegura Weffort (1985), estava afastada. No porque a autoridade da Constituio, que limita o poder do Estado sobre o cidado ao apoiar-se em aspectos jurdicos-legais, estava sendo cumprida. Mas porque, os privilgios do antigo regime foram mantidos, em certa medida, pelo novo regime. Em muito porque, a estratgia que veio a ser vencedora no Colgio Eleitoral de 1985, (...) consistia em uma coalizo entre setores moderados e liberais do regime e os setores confiveis da oposio, (...) com apoio dos setores moderados das Foras Armadas e neutralizao mas no excluso de seus setores mais comprometidos com a represso s oposies. Desse ponto de vista, a eleio de Tancredo Neves no Colgio Eleitoral sobretudo aps ter assegurado a maioria de votos, quando, alm da dissidncia liberal do regime, foram incorporados setores francamente conservadores ou comprometidos com as piores heranas do autoritarismo, e at malufistas da undcima hora representou uma espcie de coroamento inesperado da distenso lenta, gradual e segura preconizada pelo general Geisel. Esse longo processo, que completou onze anos na data do Colgio Eleitoral, representou o sucesso de um pacto entre as elites, transado de cima, com consentimento popular, mas sem sua participao (ALBUQUERQUE, 1985: 183).

76 A mudana institucional realizada no perodo de transio foi, ento, um pacto entre elites de modo a no s garantir os seus privilgios, como tambm uma forma de conter uma possvel revanche da oposio no novo governo. E por tratar-se de um pacto formulado de cima para baixo, inevitavelmente, adquiriu um carter conservador. E o perigo do conservadorismo est em se temer no s mudanas, mas tambm na dificuldade que se tem em enterrar prticas e arranjos tradicionais, como o clientelismo, o familismo e o patrimonialismo. Como a literatura sobre este tema aponta (GRAZIANO, 1978; DINIZ, 1982; EISENSTADT, 1984; HAGOPIAN, 1990; AVELINO FILHO, 1994; CARVALHO, 1997) a permanncia destes arranjos, e o que garante a sua sobrevivncia, a manuteno do acesso controlado aos canais que disponibilizam recursos entre os diferentes mercados institucionais que o oferecem, particularmente entre o centro e a periferia. Para ser eficiente e garantir o acesso restrito aos recursos, mantendo as trocas clientelistas, este controle deve ser dominado por uma coalizo de elites que se reconhecem nos diferentes nveis da estrutura social18. O reconhecimento entre as elites d-se pelo domnio de smbolos de status e poder que lhes conferem uma diferenciao da massa e o seu posicionamento hierrquico superior a esta. A carreira, ao representar o status social ao qual determinada pessoa pertence, um recurso eficiente para agregar smbolos de

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Ao analisar a formao da elite poltica imperial Jos Murilo de Carvalho (2003) demonstra que esta se estruturou principalmente pela formao educacional em comum e, por conseguinte, pela carreira. Nesta, em especial, os advogados dominaram a burocracia imperial, controlando no s os canais de recurso, mas os benefcios a quem poderiam ser concedidos, sendo que os mais visados eram os cargos na burocracia imperial, que naquele perodo eram as cobiadas prebendas (presentes), postos de alto status social que alm de render alguns recursos, conferiam autoridade e poder pessoa nele investida. A distribuio dos cargos e o domnio sobre eles eram considerados como patrimnio pessoal, e aquele que o recebia tambm assim o considerava. Tanto que era comum a expresso tomar posse do cargo, e no assumir uma funo pblica (ainda escuta-se esta expresso nos dias de hoje, particularmente no servio pblico).

77 diferenciao. Estes se encontram nos valores que so compartilhados entre o grupo produzindo, ento, uma rede de solidariedade intragrupo que tende institucionalizao. A formao de grupos de elite, na concepo de Wright Mills (1981) se d nas altas rodas da hierarquia militar, poltica e econmica em que se estrutura uma espcie de igrejinha. Nesta, forma-se uma entidade social e psicolgica mais ou menos compacta, fornecendo aos seus membros uma conscincia de classe. As relaes pessoais que a se estabelecem ocorrem por meio de regras de conduta que limitam o comportamento dos envolvidos, promovendo ento uma conscincia da

impessoalidade das decises com sensibilidades ntimas partilhadas entre si (MILLS, idem: 24). Antes de ter um carter punitivo, estas regras de conduta so uma forma de diferenciao e status, na medida em que estipula um determinado tipo de tratamento que as pessoas do grupo elite devem manter entre si; que muito distinto daquele padro que as pessoas dessa mesma elite tratam aquelas que no o so. Todavia, a agregao do grupo elite no se d de forma consciente e conspiratria. Mills aponta trs fatores para esta convergncia: 1- existe uma base social e psicolgica que os une que os capacita para reconhecer e identificar quem so os seus pares; 2- existe um trnsito mais acessvel entre as hierarquias institucionais e a forma de como este se d determina em boa medida as relaes daqueles que o controlam; 3os arranjos institucionais promovem um cenrio favorvel para que os interesses convergentes possam se unir e cooperarem entre si de forma a melhor alcanar o objetivo final. Apesar destas consideraes, para o autor, uma das mais importantes formas de se produzir esta igrejinha est em como so recrutadas as pessoas que iro comp-la. Isto porque, no se pode basear a noo da elite do poder exclusivamente na mecnica institucional que levou sua formao (educao), tambm no podemos

78 base-la apenas na origem e carreira dos que a compem (mas tambm na noo de status). O mais importante sobre um grupo de homens so os critrios de admisso, louvor, honra e promoo que predominam entre eles. (...) A escolha dos tipos sociais a que esses valores comuns levam freqentemente mais importante do que as estatsticas de origem comum e de carreiras de que pudssemos dispor (...). Sua ligao permanente cimenta os sentimentos que experimentam em comum (...). Assim sendo, os altos membros das ordens militar, econmica e poltica esto sempre prontos a adotar o ponto de vista uns dos outros, com simpatia, e freqentemente tambm com conhecimento de causa. Definem-se como os que contam, e por isso devem ser levados em conta (MILLS, 1981: 332 334). Desta forma, nas trocas clientelistas h dois posicionamentos: por um lado h uma dependncia entre o cliente e o patro, sendo que este d a promessa (e no a certeza) de proteo e ajuda nos momentos de incerteza, e em troca espera receber lealdade sua pessoa (e aos seus), principalmente nos perodos eleitorais. Por outro lado, existe uma interdependncia entre os patres, em que uma ajuda dada em um determinado momento sinaliza que esta ser retribuda no futuro com a mesma intensidade. As trocas de favores, ento, so promessas futuras de ajuda mtua (aqui h uma relao em que se pressupe a igualdade entre os envolvidos), moldando e limitando o comportamento dos atores, e diminuindo as incertezas, tendendo, assim, a se institucionalizar. No por outra razo que no Brasil, citando o deputado Roberto Cardoso Alves, dando que se recebe (apud CINTRA, 2002: 51). Desta forma, o que se percebe no cenrio poltico brasileiro atual, um descompasso entre as instncias legais, que do cincia sobre o campo jurdico formal, e os arranjos polticos rotinizados cotidianamente que passam ao seu largo. Todavia, mesmo estes, tambm se revestem de caractersticas institucionais. Isso porque, os acordos entre compadres, parentes e amigos, somados s trocas clientelistas, encaixamse nos conceitos de instituio apontados por vrios autores (LEVI, 1991; NORTH, 1993; WITTMAN, 1999; GAMN, HUBER, 2000; PIERSON, SOKCPOL, 2002). Uma das suas principais caractersticas est na capacidade de reduzir as incertezas geradas

79 por comportamentos imprevisveis e, dada a sua eficincia de dirimir os conflitos, apresentam uma durabilidade relativa. Dito isto, levanta-se uma tentativa de se explicar o porqu, via aspectos culturais e histricos, de os arranjos polticos tradicionais como o clientelismo e o apadrinhamento poltico ainda persistirem em sobreviver no Brasil moderno19. No prximo captulo abordarei alguns aspectos do comportamento dos polticos brasileiros e tambm de instituies formais, como o partido poltico e a organizao dentro da Casa Parlamentar, que tambm proporcionam oportunidades para que o arranjo clientelista se perpetue. As concluses a que se chegou em muito foram oriundas de uma pesquisa de campo que incluiu, entrevistas com deputados federais, prefeitos de cidades pequenas, servidores tanto de ministrios quando de algumas comisses da Cmara dos Deputados.

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A esse respeito Roberto DaMatta em O que faz o brasil, Brasil? (2000) e Carnavais, malandros e heris (1981), aponta que tanto o personalismo, quanto as relaes de parentesco esto inseridos na rede de signos da cultura brasileira. Isso porque, para DaMatta, o tecido social brasileiro gravita em duas esferas: a da pessoa e a do indivduo. O indivduo regido pela lei universal da igualdade, assegurada pela Carta Magna, em que os cdigos burocrticos de impessoalidade e o no favorecimento so buscados. J a pessoa um ser que est inserido em uma rede de relaes de amizade, parentesco que a ajuda, dando um jeitinho nas coisas, de modo a contornar os problemas cotidianos. Assim, por estar includa em uma rede de solidariedade amarrada por laos de afinidade, para a pessoa necessrio um tratamento diferencial. Um agravante do fato de que o elemento central do tecido social brasileiro ser o pessoal est quando a pessoa acredita que est acima da lei, a ponto de atropel-la. Ou porque seus laos de parentesco e amizade o respaldam ou por ser detentora de cargo e status de autoridade. O seu exemplo mais famoso o voc sabe com quem est falando? que pode ser capaz de atropelar todas as outras instncias burocrticas e legais. No inesperado, portanto, que o personalismo impere nas relaes de poder. Para mais referncias e crticas, ver: SOUZA, J. Democracia e personalismo para Roberto DaMatta. In: SOUZA.J (org). Democracia hoje. Braslia: UnB, 2001, pp. 165-200.

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CAPTULO 3 Comportamento Poltico e Incentivos institucionais: um estudo de caso

Eu ganho eleies com um saco de dinheiro numa das mos e um chicote na outra Antnio Carlos Magalhes (PFL-BA)20. O corrupto do nordeste aquele que manipula verbinhas. O do Sul mais institucional. Manipula leis e privilgios. Humberto Souto, (Folha de S.Paulo, 16/11/1993) ex-deputado federal (PFL-MG) e Ministro do TCU.

Um produto do quadro institucional brasileiro so as altas taxas de renovao de uma legislatura para a outra. Um dos fatores explicativos apontados que os deputados percebem a Cmara no como o patamar final do seu mandato, mas, pelo contrrio, que, a partir de um mandato na Cmara que se obtm maior respaldo para concorrer a cargos no Executivo, ou ainda assumir alguma secretaria estadual. Todavia, se a princpio, a constatao de que h altas taxas de renovao reveste-se de uma imagem democrtica, de fato isso conspira contra a governabilidade e transparncia, na medida em que, conforme Carlos Novaes (1994: 104), a ao parlamentar sofre com o influxo

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Antnio Carlos Magalhes, chamado pela imprensa de ACM, senador e ex-governador do estado da Bahia e tambm, na atualidade, um dos maiores caciques poltico do Nordeste. Foi esta a resposta de ACM quando lhe perguntaram como ele conseguiu eleger para sucessor um candidato desconhecido, em circunstncias muito difceis (SOUZA, 1997 apud AMES , 2001, 105).

81 de apetites indisciplinados que a renovao impe, circunstncia que torna ainda mais complexa qualquer pretensa atividade de coordenao. Alm disso, favorece o controle da atividade parlamentar por aqueles que detm conhecimento e informao sobre as engrenagens do processo legislativo. O fator de longevidade da carreira importante no s para adquirir expertise poltica e especializao na formulao de leis, mas principalmente para v-las aprovadas. Conforme Amorim Neto e Fabiano Santos (2002), quanto mais tempo um deputado tem de Cmara, mais tempo tem para: (1) acompanhar a tramitao de um projeto de sua autoria; (2) familiarizar-se com as regras formais e informais do processo legislativo; (3) especializarse em algum tema de polticas pblicas; (4) conhecer as preferncias de outros deputados, partidos e correntes polticas; (5) aprender a fazer acordos com seus colegas; (6) adquirir prestgio e, portanto, influncia perante os seus pares (AMORIM NETO; SANTOS, 2002: 111). As taxas de renovao da legislatura 1991/95, levantadas por Novaes (1994) so da casa de 60%, sendo que aqueles que no haviam sido deputados antes chegam a 54%. Pesquisa realizada pelo Laboratrio de Estudos Experimentais (LEEX/IUPERJ), coordenada por Wanderley Guilherme dos Santos (2002), corroboram com dado. Em sua pesquisa a taxa de renovao da 49 legislatura (1991 95) de 58,05%, da 50 legislatura (1995 99) de 50,68%, da 51 legislatura (1998 02) de 49,9%. Estes nmeros indicam um crescimento das taxas de retorno, mesmo assim, o que se percebe que a cada legislatura metade dos deputados que entram so novatos, encaixando-se ainda mais no perfil centralizador da conduo da atividade parlamentar. Assim, a noo posta por Douglas Arnold (1990) de que o poltico age exclusivamente visando a sua reeleio, no Brasil no de toda verdadeira. O que se percebe, afinal, que cada eleio uma disputa diferente que mesmo deputados experientes podem no vir a garantir o seu retorno Casa Legislativa. Devido a este quadro apresentado o que

82 podemos afirmar que o poltico visa, no particularmente sua reeleio, mas principalmente sua sobrevivncia poltica. Por outro lado, encontra-se no Congresso Nacional uma minoria de deputados, cerca de 10%, que conseguiram garantir a sua reeleio desde 1987, quando da formao da Assemblia Nacional Constituinte at 2002, contabilizando-se 4 mandados consecutivos, sendo que h deputados com mais de 7 mandatos consecutivos. Esses deputados, por assim dizer, nadam contra a corrente das taxas de renovao e preferem concorrer a mandatos no Legislativo a mandatos no Executivo. Estes, por deter maiores recursos, poder de nomeao de cargos e formulao de polticas pblicas, so percebidos como bem mais atraentes pela maioria dos polticos. A pergunta que surge diante deste quadro : dado este cenrio de incerteza, somado s altas taxas de renovao, como esta minoria de deputados, apresentando comportamento inverso ao da maioria, conseguiu garantir a sua reeleio consecutivamente durante um perodo to longo? Ou seja, que fatores incidiram como determinantes para a sua permanncia na Casa?21 O ponto de partida para a resposta desta pergunta est em que estes deputados, que so o meu foco da presente pesquisa, detm conhecimentos que os capacitam a manipular os instrumentos institucionais que venham ao encontro de suas preferncias, em sua habilidade em estabelecer relaes pessoais teis e em sua habilidade de coordenar e fortalecer a sua rede de clientela. Os caciques polticos conseguem se manter no poder graas deteno da tecnologia poltica capaz de manipular e articular os arranjos partidrios e institucionais intramuros do Congresso Nacional, a favor de seus interesses. Por outro lado, tambm so articuladores de estratgias clientelistas que

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Ver tambm, Carlos Pereira e Lucio Ren (2001) em seu artigo O que que o reeleito tem?

83 favorecem no s sua base eleitoral, mas tambm seus amigos, tornando a troca de favores uma sabida instituio. 3.1 Sistema eleitoral: incentivos formais e comportamento estratgico Como a literatura sobre este tema aponta, no s a estrutura de arranjos informais que limitam/moldam o comportamento do ator, as instituies formais, por sua vez, tambm tm esta capacidade. Seguindo esta abordagem encontraremos autores como Barry Ames (2003) e Scott Mainwaring (1995), para quem os prprios arranjos formais incitavam troca de favores, alm de comportamentos oportunistas e personalistas dos atores polticos. Conforme Barry Ames (2003: 18), no Brasil as instituies criam incentivos que estimulam os polticos a maximizar seus ganhos pessoais e a se concentrar em cavar projetos de obras pblicas para eleitorados localizados ou para seus prprios patrocinadores polticos. Estes incentivos so gerados pela fragilidade do vnculo entre os eleitores e os seus representantes, no sentido de fiscalizao e controle (accountability), alm de um sistema eleitoral que combina presidencialismo, com multipartidarismo e sistema proporcional de lista aberta, gerando riscos governabilidade do sistema, na medida em que no imputa barreiras severas formao de partido, no estimula a fidelidade partidria e, no Congresso Nacional, gera uma prtica atomizada de ao e de proposio legislativa, ao mesmo tempo em que favorece a centralizao de tomada de deciso (MAINWARING, 1995). De fato, cavar projetos para reas geograficamente restritas algo que para Douglas Arnold (1990) faz parte da lgica congressual. Isso porque, o principal objetivo dos parlamentares garantir a reeleio, para o que tal prtica condio sine qua non. A questo que, afirma Arnold, em uma relao de custos e benefcios, os custos so

84 sentidos em maior intensidade do que os benefcios, assim, quando se alocam recursos para reas geograficamente restritas, os benefcios tambm sero restritos quela rea, porm os custos estaro geograficamente dispersos, no sendo sentidos pelos contribuintes com real intensidade. Isso facilita e estimula a busca por benefcios restritos e custos dispersos, em projetos como a construo de uma escola ou a perfurao de poos artesianos. O sucesso em alocar benefcios para seus redutos eleitorais permite ao parlamentar reivindicar a responsabilidade pelo benefcio, aumentando assim a sua reputao pessoal e ganhos eleitorais. Questionando-se porque o Congresso Nacional aprova projetos que promovem benefcios restritos, Arnold explica, o porqu de o Congresso aprovar propostas com benefcios geogrficos reside no fato de os legisladores serem eleitos por distritos geogrficos, e eles tm uma preocupao natural acerca como os programas especficos afetam suas bases eleitorais. Os legisladores descobriram que, obtendo benefcios para seus distritos, criam oportunidades para publicidade grtis e crditos a requerer, e ambos so valiosos para obter a reeleio. Eles tambm tm uma forte averso a propostas que impem custos restritos sua base porque eles acreditam que os eleitores poderiam culp-los por esses custos (Idem, 1990: 3-4) . O estmulo para conferir prioridade s questes regionais em detrimento das nacionais na Cmara dos Deputados tambm tem origem nas instituies formais. Constata-se que, na arquitetura dos sistemas eleitorais, o sistema proporcional largamente recomendado para Estados em que se concentram vrias subculturas, onde no h hegemonia cultural. Todavia, para que se obtenha sucesso nesse gnero de eleio necessrio haver uma identificao nacional, que este sentimento de Nao seja capaz de impedir o desenvolvimento de tendncias separatistas, ou seja, possa ser capaz de dirimir o conflito latente.

(T.A).

85 Portanto, o primeiro efeito da proporcionalidade preservar a multiplicidade existente e o seu segundo efeito consiste em estimular cises nos partidos existentes, entretanto (...) esta tendncia manifesta-se menos pela diviso dos antigos partidos do que pela criao de novos partidos (TAVARES, 1994: 245). Por outro lado, nos sistemas majoritrios, elegem-se o partido ou os candidatos que obtiverem os maiores volumes de votos, at que seja efetivamente assumida toda a representao parlamentar que cabe circunscrio (Idem, ibidem, 67). Um dos efeitos do sistema majoritrio que ele, como alis j advertia Maurice Duverge, tende para o bipartidarismo. Portanto, para que todas as esferas de indivduos, grupos e classes sociais possam ser minimamente representadas neste sistema, primordial que nesta sociedade no haja disparidades latentes e irreconciliveis. E para que haja um mnimo de consenso entre a mdia dos interesses envolvidos22. Assim, que, como afirma Gary Cox (apud AMES: 2003), nos sistemas majoritrios, ou de maioria simples, polticos que ambicionam exclusivamente eleger-se previram ficar o mais prximo possvel do eleitor mediano. Por outro lado, nos sistemas proporcionais, os candidatos que visam unicamente a se reeleger aproximam-se de um grupo especfico de eleitores (COX; MORGENSTERN, 1995). Para melhor compreenso do sistema eleitoral-partidrio e dos seus mecanismos de incentivos importa perceber a magnitude do distrito eleitoral, o sistema partidrio conjugado com de lista aberta ou fechada, bem como a forma como se d o controle e seleo do lder partidrio sobre seus correligionrios. O Brasil tem-se, no caso da eleio para a Cmara dos Deputados, um sistema proporcional com lista aberta, multipartidrio, centralizado no candidato, fraco controle

86 partidrio sobre os seus correligionrios, alta magnitude distrital (aqui o distrito eleitoral eqivale ao do Estado), e com um forte domnio do Executivo sobre os recursos (AMES, 1995, 2003; MAINWARING, 1995, 1999). Diante deste cenrio, h fortes estmulos para cultivar o voto pessoal, focalizando a disputa eleitoral no candidato, em vezde no partido. Para John Carey e Mathew Shugart (1995) nesta frmula eleitoral com lista aberta, com fraco controle dos partidos e com voto nico23 (open list formula with open endorsement and single vote), apesar de os polticos serem eleitos sob uma marca partidria e os votos serem obtidos por meio de uma lista de candidatos apresentada por um partido, os lderes no tm sanes formais para encorajar a cooperao e manter a reputao partidria. O valor da reputao pessoal muito alto (CAREY; SHUGART, 1995: 428). A questo que a luta para manter uma alta reputao, pode acarretar uma interferncia na prpria coordenao partidria, j que, na maioria das vezes, os interesses individuais dos polticos no convergem para os do partido, causando um problema de coordenao da ao coletiva. O lder partidrio, por sua vez, ao no deter mecanismos de punio eficazes tem as mos atadas para controlar estes apetites indisciplinados, pois a habilidade do lder partidrio em manter a cooperao no partido est na sua capacidade de imputar sanes aos desertores e premiar os que cooperam, como, em lista fechada, encabeando a lista ou indicando-os para presidir comisses dentro do Congresso. Sem incentivos para colocar a reputao do partido como um peso forte para estimular o eleitor na hora de

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Para mais referncias a respeito do sistema proporcional versus sistema majoritrio ver: Duverger. M (1957); Nohlen. D (1994); Nicolau. J (1997); Cox. G (1997); Lijphart. A (2003). 23 Voto nico refere-se ao fato dos eleitores poderem votar somente em um candidato, no podendo classific-los em uma ordem de preferncia. Maiores referncias ver: Nohlen (1994). (T.A).

87 decidir o seu voto, o candidato lana mo de sua marca pessoal como incentivo principal para influenciar o eleitor. No por outro motivo que construir reputao pessoal freqentemente associado pelos cientistas polticos americanos com legislaes particularistas que asseguram fundos de pork-barrel [verbas governamentais para melhoramento local, com fins eleitoreiros] para projetos que beneficiam distritos especficos e providenciando servios de despachante para resolver problemas individuais dos eleitores com a burocracia governamental (CAREY; SHUGART, 1995: 419). A fragilidade do vnculo partidrio com sua base no unicamente percebida em sistemas proporcionais com lista aberta, como no caso brasileiro. Tambm o em sistemas majoritrios como o dos Estados Unidos, onde o papel das comisses, dos grupos de presso, dos lobbies representam um peso substantivo no ordenamento do Congresso. Neste sistema, como afirma Gary Cox e Mathew McCubbins (1993), o partido majoritrio quem detm as principais prerrogativas para ordenar o processo legislativo, favorecendo aos seus membros nos arranjos de pork, constituindo, assim, uma espcie de cartel (legislative cartel). E como membros de outros cartis, os membros do partido majoritrio so colocados em face de constantes incentivos para trapacear nas negociaes que so iniciadas (COX; MCCUBBINS, 1993: 2). Nos Estados Unidos, ao contrrio do Brasil, na corrida eleitoral a reputao partidria fator importante para a vitria no pleito, o que contribui para maior coeso partidria dentro do Parlamento. Neste sistema majoritrio, com lista fechada e turno nico h uma forte tendncia para o bipartidarismo, j que nos termos da mxima thefirst-past-the-post (o primeiro em votos pretere os demais) aquele que obtiver a maioria dos votos no distrito ser o candidato vencedor. Assim, sendo existindo somente dois partidos dentro da Casa os conflitos podem ser mais bem gerenciados, contribuindo para
(T.A).

88 a formao de gabinetes fortes e coesos, alm de favorecer uma administrao mais estvel e eficaz. Lawrence Lowell, um dos primeiros formuladores e defensores do sistema majoritrio, ainda no sculo XIX, ao advogar em sua causa afirma que, quanto maior o nmero de grupos divergentes, formando a maioria, mais difcil ser a tarefa de satisfaz-los a todos, e mais fraca e instvel ser a posio do gabinete (LOWELL, 1896 apud LIJPHART, 2003: 87)24. Todavia, em sistemas proporcionais de lista aberta, na corrida eleitoral no h competio entre partidos, j que a reputao partidria no um fator primordial na escolha do voto (se se pensar em um eleitor mediano que no fortemente influenciado por estmulos ideolgicos). A principal competio se d entre os companheiros de partido que disputam entre si tempo na mdia, financiamento de campanha, vinculao de sua imagem ao do cacique poltico regional ou nacional ( importante aparecer ao lado deste no palanque e tambm ter este ao seu lado quando em apresentaes pblicas). Um dos problemas deste cenrio se d no exerccio de faz-de-conta expost-factu que todos os partidos fazem depois do pleito. Os gastos so individuais, e tambm os ganhos tm de ser individuais (FLEISCHER, 2000: 82). Neste sistema, a cooperao para com o partido, a lealdade sigla no so fatores suficientemente fortes para moldar o comportamento dos polticos. Pelo contrrio, este sistema, estimula sim o caciquismo, o personalismo e o clientelismo to caractersticos do sistema poltico brasileiro.

(T.A). necessrio notar uma conseqncia do sistema majoritrio. Neste o grupo vencedor aquele que teve a maioria dos votos dos eleitores, em que a lgica do vencedor leva tudo impera. Isto acarreta uma concentrao de poder nas mos de determinado grupo, contribuindo para que este tenha uma sobrerepresentao no Parlamento, o que impede uma representao mais pluralista e proporcional dos vrios grupos sociais (j que h uma sub-representao das minorias) dentro da Casa. Contudo, em pases com maior homogeneidade social, cultural e poltica, como os Estados Unidos, h uma forte tendncia para um caminhar ao centro, o que poderia dirimir esta sub-representao. Para saber mais, ver: Arend Lijphart (2003); Jos Antnio Tavares (1994).
24

89 3.2 Sistema de incentivos intramuros do Congresso Nacional: cooperao versus desero.

A discusso acima apresenta um sistema poltico com baixo desempenho institucional, que favorece as prticas clientelsticas. Ao focalizar nossas atenes agora na arena poltica parlamenar, acompanhando esta mesma literatura h a percepo de um Executivo refm de um Legislativo extorsivo, que exige negociaes individuais para a aprovao de cada projeto de lei. Esta imagem de um Legislativo chantagista que somente concede apoio ao Executivo na medida em que este beneficia os interesses individuais dos congressistas, corrobora com a imagem de um sistema eleitoralpartidrio que no gera incentivos para a cooperao partidria, contribuindo para a fragilidade do vnculo entre os eleitores e os seus representantes e dificultado a fiscalizao e controle (accountability) por parte dos eleitores, bem como a transparncia das negociaes polticas. Dentro deste contexto, para que o Executivo tenha seus projetos aprovados, existe a necessidade de trocar favores individuais com os legisladores (AMES, 1995, 2000; AMORIM NETO, 1998; GEDDES, 1994; LAMOUNIER, 1991;

MAINWARING, 1997, 1999; SAMUELS, 1998). Esta literatura aponta para o fato de que uma das principais moedas de troca na relao entre o Executivo e o Legislativo brasileiro o clientelismo, estimulando, assim, uma prtica poltica personalista e de ganhos oportunistas. Ainda na dcada de 1990, esta forma de se desenhar e apresentar o sistema partidrio-eleitoral, no Brasil, comeou a ser revisitada, principalmente por pesquisadores brasileiros. Estes apontam para outras variveis a ser levadas em conta no exame do processo decisrio, que tambm so importantes para o ordenamento do

90 sistema poltico como o papel dos partidos polticos, o desempenho das lideranas, o peso relativo das regras decisrias internas do Congresso e uma forte coalizo entre o Executivo e os parlamentares dos partidos da base governista (presidencialismo de coalizo) para a aprovao das leis (FIGUEREDO & LIMONGI, 1995; SANTOS, 1995; 1997). O ponto de partida para se compreender a lgica desta anlise o fato de que as instituies so importantes para coordenar os interesses dos atores dando estabilidade ao sistema e minimizando os problemas de ao coletiva. Assim, no Legislativo brasileiro, parte das regras do jogo dada pelo o que Srgio Abraches, no final da dcada de 1980, chamou de presidencialismo de coalizo. Este opera de forma a promover um forte estmulo para que os deputados federais se organizem em partidos parlamentares, aumentado, assim, a previsibilidade da ao dos legisladores em plenrio. Isso se d a partir de instncias legiferantes do Executivo, medida que transfere poderes decisrios a este (como as MPs e o controle do oramento federal). Soma-se, tambm, o poder de agenda e o poder de nomeao para cargos nas pastas ministeriais que Santos (1997) chama de poder de patronagem do Executivo. Nesta mesma abordagem, Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (2001) afirmam que os poderes legislativos do Executivo foram imensamente ampliados pela Carta de 1988 que manteve algumas das instituies normativas criadas pelos militares a fim de garantir a sua capacidade de propositura. Alm disso, os regimentos internos tanto da Cmara dos Deputados, quanto do Senado Federal ampliaram os recursos disposio dos lderes partidrios e do Colgio de Lderes para comandar suas bancadas. O poder dos lderes sobre sua bancada pode ser verificado pela recorrncia do voto coeso desta. A forma como este se d quando colocada uma matria em votao

91 os lderes podero se manifestar para orientar a sua bancada para encaminhar a votao (art. 192 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados R.I.C.D), assim, antes do incio da votao o presidente da Cmara pergunta aos lderes qual o posicionamento do partido/bloco na votao. Os lderes respondem sim, a favor da aprovao do projeto, no, rejeitando o projeto ou ainda a bancada esta liberada para votar como quiser. Alm disso, somente os lderes (que representem seis dcimos dos membros da Casa) podem pedir verificao de votao. Este ato anula a votao anterior, que ocorreu pelo processo simblico25, procedendo-se de imediato a uma nova votao, agora pelo processo nominal (art. 185 do R.I.C.D). Este recurso largamente utilizado pelos lderes quando pelo voto simblico houver contestao do resultado da votao. Nos resultados de suas pesquisas Figueiredo e Limongi no encontraram indisciplina partidria no Congresso Nacional, principalmente no que se refere a votaes nominais, tampouco um Congresso que agisse como veto-players institucional s propostas do Executivo. De fato, h uma preponderncia deste sobre o Congresso que se dispe a cooperar e vota de forma disciplinada. Em realidade, o Executivo detm instrumental suficiente para garantir que suas proposies sejam aprovadas eficientemente. Se no pela promulgao das MPs, pelo controle da agenda que consiste em decidir quais proposies sero discutidas e votadas na pauta da ordem do dia. Essa coordenao em muito se d pela intensa troca de informao entre o Presidente da Mesa das Casas com o Executivo. Alm disso, a Mesa quem decide a pauta da ordem do dia (geralmente o presidente da Mesa do partido majoritrio, o que facilita a comunicao entre o Legislativo e o Executivo). E
25

O voto simblico o mais largamente utilizado nas votaes da Casa. Neste, o Presidente, ao anunciar a votao, convida os deputados a favor da matria a permanecerem sentados e os contrrios que permaneam como esto, da proclamando o resultado manifesto da votao. Devido a este processo, como afirmou um assessor parlamentar, em entrevista, recorrente o fato de muitas vezes os parlamentares votarem sem mesmo tomar nota sobre o que est votando.

92 cabe aos lderes comunicar ao Presidente da Cmara, como indica o regimento interno da Casa (art. 28 R.I.C.D), quem ir compor as comisses como titulares e suplentes, com o poder de indicar qualquer deputado do partido ou do bloco. Os lderes partidrios tambm tm a autoridade de retirar os deputados das comisses por eles indicados, de ofcio (no necessrio justificativa), a qualquer momento, cabendo, portanto, aos lderes a capacidade de fomentar a cooperao, a comunicao e coordenao intrapartidria para que a sua autoridade tenha respaldo. Percebe-se tambm que, acompanhado o regimento interno (art. 53, 54, 55 do R.I.C.D) as Comisses como a Comisso de Constitucionalidade e Justia e Cidadania (CCJC) e a Comisso de Finanas e Tributao (CFT) tm papel primordial no processo legislativo, pois os projetos passam por elas, a fim de discutir a sua admissibilidade, ou seja, se so constitucionais (CCJC) e se so possveis de se enquadrar no oramento (CFT). Depois de verificada a sua admissibilidade encaminhada o projeto tambm para as comisses de mrito onde sero discutidas a sua importncia e a sua viabilidade. Desta forma, caso as comisses de admissibilidade, ao dar o parecer terminativo, julguem a matria inadmissvel, tal parecer faz cessar a tramitao da matria na Cmara dos Deputados, da a importncia de se fazer parte destas (principalmente como relator ou presidente) por poder barrar ou dar celeridade a tramitao de um projeto de lei, bem como ao peso dos lderes por ter autoridade para indicar quais os membros que iro comp-la. Alm disso, conforme Figueiredo e Limongi, percebe-se o poder dos lderes na previsibilidade do comportamento do parlamentar quanto da votao nominal que, em sua maioria, segue a indicao do lder. A questo que fica qual as causas que contribuem para que o parlamentar siga seu lder?

93 Um dos caminhos explicativos dado por Figueiredo e Limongi (2001), est ao afirmar que um dos modo dos parlamentares angariarem seus interesses frente ao Executivo se concentrando nos partidos, de modo a fazer maior nmero e otimizar a sua capacidade de presso e barganha, podendo, ento, de fato, ameaar e fazer cumprir as ameaas, a partir do momento em que no tiver seus interesses atendidos. Assim, mister ao parlamentar pertencer a um partido coeso e agir de forma coesa, para a obter melhores resultados em suas aes coletivas. Neste sentido, o controle de agenda exercido pelos lderes partidrios e pelo Executivo reduz as chances de sucesso das iniciativas individuais dos deputados. Reduz tambm a possibilidade de que deputados adotem estratgias do tipo free-rider. No porque inexistam os incentivos para sua adoo ou porque os deputados tenham assimilado normas contrrias a esse tipo de estratgia. Os lderes so capazes de reduzir as oportunidades para o comportamento individualista e oportunista. [...] o controle exercido pelos lderes partidrios sobre a agenda dos trabalhos fornece as bases para a estruturao das bancadas, garantido a disciplina (FIGUEIREDO & LIMONGI, 2001:10 12). Desta forma, a tese principal dos autores a de que o sistema poltico brasileiro no gera as condies motivacionais, e nem mesmo as institucionais, para que polticos baseiem suas carreiras polticas exclusivamente em vnculos pessoais e apartidrios com os eleitores e com o Executivo (idem, 2001). Assim, o cenrio poltico, ento, torna-se dispare. Se por um lado, no sistema eleitoral a marca partidria se perde em meio a tantas outras, enfraquecendo a reputao partidria como poder de influenciar o eleitor, por outro, na arena congressual os poderes presidenciais e a centralizao das decises reforam as posies dos partidos. A crtica que se faz a esta anlise est em no perceber que os acordos so realizados antes das votaes, ou seja, se o partido vota coeso no pelo medo da ameaa de punio do lder aos dissidentes, mas porque anterior a isto barganhas individuais foram feitas para se chegar votao monoltica, ou seja, o fluxo de poder

94 no se d de cima para baixo, mas pelo contrrio de baixo para cima. De fato, os partidos votam unidos ou porque pensam da mesma maneira sobre a questo em pauta, j que sua base eleitoral semelhante, ou porque articularam estratgias de trocas de favores mtuas para se chegar ao consenso (AMES, 2003; COX &McCUBBINS, 1993). Nesta perspectiva, Carlos Pereira e Bernado Muller (2002) observam que o deputado para ter suas emendas no oramento autorizadas pelo governo que venham a beneficiar seu reduto eleitoral, necessita cooperar com este. Assim, o Executivo utiliza este mecanismo estrategicamente de forma a premiar os parlamentares fiis ao governo. Desta forma, afirma os autores, ao votarem disciplinadamente, os parlamentares credenciam-se para levar benefcios individualizados ao eleitorado e esses benefcios lhes valem a reeleio sem que o partido seja necessrio nessa etapa. Um outro importante aspecto levantado por Antnio Cintra (2002) sobre a relevncia do papel desempenhado pelos governadores ao influenciar as votaes de interesse dos Estados. Os parlamentares tm as suas bases eleitorais nos Estados e dependem dos governadores para t-las estas atendidas, e, no raro, buscam se reeleger e progredir na carreira poltica, candidatando-se a algum cargo no Executivo estadual, postos de maiores destaques poltico. Cintra aponta para uma verdadeira cadeia de dependncias mtuas que liga os prefeito e governadores aos parlamentares. Em realidade, afirma o autor, pode haver adeso por princpio a uma poltica objeto de deliberao, mas, na massa das votaes e apoios a obter, predomina o pragmatismo do d c, toma l, ou como dizia um poltico, faz alguns anos: dando que se recebe (2002: 51).

95 Todavia, Figueiredo e Limongi (1995), focalizando a sua pesquisa nas votaes encaminhadas pelos lderes, descobriram que at mesmo partidos fracos tinham 85% de seus membros votando de forma igual, retirando da grande peso para a sua argumentao a respeito da coeso partidria. Porm, como aponta Barry Ames (2003), a que nvel este dado significativo? Ames afirma que na Casa Parlamentar dos nossos vizinhos argentinos a coeso partidria supera a casa dos 98%, e isto sem a necessidade constate de acenar com promessas de verbas para fins clientelistas nem com barganhas polticas e trocas de favores. Alm disso, considerando a facilidade com que os deputados trocam de partido, por exemplo, o que parece ser disciplina partidria talvez seja uma iluso. Se os lderes tentam punir os dissidentes eles se bandeiam para outro partido. Em conseqncia, aumentam a disciplina no partido que perdeu seus membros. Havendo um nmero suficiente de opes de legenda para os desertores, a unidade dos partidos que os recebeu no necessariamente cai. Durante o governo Sarney o PMDB perdeu deputados para o PSDB e para o PFL. No curto prazo, a disciplina do partido aumentou. Em suma, quando polticos migram com facilidade entre agremiaes, o partido em si um alvo mvel (AMES, 2003: 242). At aqui expus as duas correntes interpretativas sobre o ordenamento poltico dentro da Casa Parlamentar, uma que afirma que h uma estrutura de coordenao dos trabalhos legislativos orquestrada, principalmente pelos lderes (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1995 2001; SANTOS, 1997, 1999) e uma outra que observa que h grandes estmulos para desero, ou a no cooperao para a coeso partidria e para com o clientelismo (CINTRA, 2002; PEREIRA & MUELLER, 2002; AMES, 2003). buscando a comprovao ou refutao emprica destas asseres que desenvolvo a discusso adiante, tendo como objeto central os deputados com mais de quatro mandatos consecutivos.

96 3.3 Apresentao do Estudo de Caso Como recorte foram utilizadas duas variveis principais para estudar os deputados com 4 ou mais mandatos consecutivos at a 51 legislatura, so elas: partido e regio. No total so 59 deputados sendo que quase a metade oriunda do Nordeste e mais da metade de partidos de direita. Deste total 17% (10 deputados) so da Bahia, Estado com maior recorrncia, 13,5% (8 deputados) de So Paulo, seguido por 12% (7 deputados) do Rio de Janeiro e 10% (6 deputados) de Minas Gerais. Divididos por regio e por bloco ideolgico as percentagens so:

Por regio
3% 5% 8%

Sul Sudeste Nordeste


37%

47%

Centrooeste Norte

Por Bloco Ideolgico


O PPB e PFL foram considerados partidos de direita; PT, PCdoB, PV, PST e PDT, foram contados de esquerda; no centro esto o PMBD, PSDB e o PTB, sendo estes partidos citados os nicos recorrentes na pesquisa.

32%

Direita Esquerda
54%

Centro
14%

97

REGIO X PARTIDO Nordeste e direita Nordeste e esquerda Nordeste e centro Sudeste e direita Sudeste e esquerda Sudeste e centro Sul e direita Sul e esquerda Sul e centro Centro-oeste e direita Norte e direita Norte e centro TOTAL

VALOR 17 2 8 11 5 6 1 1 3 2 1 2 59

PERCENTAGEM 29% 3% 14% 19% 8% 10% 2% 2% 5% 3% 2% 3% 100%


As combinaes Centro-oeste e esquerda; Centrooeste e centro; norte e esquerda no foram possveis por no haver variveis que se encaixassem nestas especificaes.

Como se observa, a composio Nordeste/direita; e Sudeste/direita so as de maior recorrncia, o que se certo modo reafirma a tese, apresentada no captulo 1, de que, mesmo havendo um maior desenvolvimento e modernizao dos setores poltico, social e econmico, o clientelismo capaz de adaptar-se a estas mudanas. Quanto ao quadro partidrio, os partidos que mais contriburam foram (como pode ser observado na tabela do anexo 1) o PFL com 21 deputados (35,5%), o PPB (atual PP) com 11 deputados (18,6%) e o PMDB com 10 deputados (16,9%), o que por outro lado vai ao encontro da tese de Timothy Power (2000) de que os partidos oriundos da antiga Arena/PDS tiveram maiores incentivos para cultivar o clientelismo particularista devido as suas interaes com a mquina estatal, e com isto conseguiram perpetuar-se em um cenrio poltico de modernizao. Estas duas questes sero mais bem discutidas adiante.

98 3.4 Atraso versus modernidade: relao entre deputados, prefeitos e sociedade civil organizada.

recorrente na literatura sobre desenvolvimento vincular o atraso econmico a prticas polticas tradicionais e retrgradas que atravancam a modernizao da sociedade como um todo. O clientelismo, por sua vez, seria mais uma expresso das conseqncias deste atraso na esfera poltica. Um exemplo a grande diferena entre o Nordeste e o Sudeste brasileiros. Na primeira regio, Nordeste, encontra-se um dos piores ndices de desenvolvimento humano (IDH) do mundo (ONU, 2005), onde misria e pobreza convivem com polticos corruptos ( notria a indstria da seca como um canal de desvio de verbas) e despreparados para o gerenciamento da administrao pblica, com uma elite tradicional o que contribui ainda mais para o atraso desta regio. Por outro lado, no Sudeste, especificamente So Paulo, encontra-se uma economia forte e robusta baseada na industria e no mercado financeiro, com IDH alto, para os padres brasileiros (em uma recente pesquisa divulgada pelo IBGE (2006) o interior de So Paulo a regio que apresenta a melhor qualidade de vida do pas), alm disso h uma elite com perfil modernizante e desenvolvimentista. De fato, por meio da pesquisa de campo (entrevistas com deputados em seus gabinetes), pude perceber uma ntida diferena entre o comportamento dos deputados destas regies. Tomando como exemplo um deputado da Bahia e um de So Paulo, a movimentao de pessoas e pedidos que chegam a cada um destes gabinetes bastante distinta. No gabinete do deputado Ricardo Izar (PTB/SP), atual presidente da Comisso de tica, nas trs vezes em que l estive, vi uma grande movimentao de representantes de associaes de pessoas deficientes, de pensionistas, fazendo as suas reivindicaes e pedidos ao deputado. E conversando com sua assessora verifiquei serem estes os principais pedidos, oriundos de sua base eleitoral, que chegam ao

99 deputado (porm, tendo o deputado Izar assumido a Comisso de tica, que obteve muita visibilidade aps o escndalo de corrupo do valerioduto em 2005, suas atenes votaram-se para o trabalho nessa comisso, tanto que o deputado no atende, para audincias e entrevistas, em seu gabinete e sim na prpria sala da comisso). J no gabinete do deputado Jairo Carneiro (PFL/BA), o perfil dos frequentadores me pareceu ser bem diferente. Na primeira vez que l estive, o deputado no pode me atender pois estava conversando com uma comitiva de usineiros de seu estado. Seu chefe do seu gabinete, me pediu para voltar na prxima semana. Ao retornar, tive que esperar alguns minutos porque o deputado estava recebendo uma comitiva de prefeitos do seu estado. E j durante a entrevista, tive que interromp-la para que o deputado pudesse atender uma ligao de um prefeito, que ele anteriormente havia pedido para sua secretria fazer. Aps este pequeno relato notrio perceber um grande vnculo destes deputados com suas bases. Independente de qual seja o perfil de sua base eleitoral, procuram estes deputados por saberem que daro algum tipo de retorno s suas demandas, ou seja, estes deputados que tem antigidade na Casa, so bastante atenciosos para com a sua base eleitoral. E importante ressaltar que, como afirmou o deputado Ricardo Izar, cada eleio uma nova disputa, preciso trabalhar e mostrar servio. Antigidade no cargo e no assegura eleio. Assim, mesmo que sejam polticos dominantes em sua regio, ou seja, reelejam-se graas a um eleitorado fiel, mostram-se muito empenhados em buscar benefcios para a sua base eleitoral, j que, de fato pode reivindicar a autoria do benefcio levado para a regio. E isto ocorre indiferentemente de regio ou partido. O que muda o tipo de demanda: se no Nordeste a demanda por poos artesianos, no Sudeste por centros de atendimento aos idosos.

100 Todavia, h uma grande diferena em como estas demandas chegam ao deputado. Se em estados perifricos como Bahia e Gois, vem por intermdio de prefeitos, em estados mais desenvolvidos, como So Paulo e Rio de Janeiro, seu canal so as organizaes da sociedade civil26. Devido ao prprio tamanho dos estados, bem como o nvel da disputa eleitoral em relao ao nmero de candidatos concorrendo aos cargos nos Estados do Sudeste serem maiores do que do Nordeste, Centro-oeste os deputados entrevistados do Sudeste especializaram-se em temas, como o turismo (deputado Rubem Medina PFL/RJ, com nove mandatos consecutivos) ou grupos especficos de eleitores (deputado Ricardo Izar, com cinco mandatos consecutivos). J os deputados do Nordeste e Centro-oeste, concentram suas bases eleitorais em regies especficas dentro dos Estados, como o deputado Jairo Carneiro (cinco mandatos consecutivos) na regio de Feira de Santana e o deputado Roberto Balestra (PPB/GO com cinco mandatos consecutivos) no Centro-oeste goiano27. Alm disso, h que se considerar o processo de urbanizao desses estados, j que o aglomerado urbano facilita a organizao e proliferao de associaes da sociedade civil. Portanto, o fato das relaes com os prefeitos serem mais intensas nos estados perifricos era um dado j esperado. Nos estados perifricos a relao com os prefeitos de suma importncia para a carreira do parlamentar, pois, o prefeito um dos principais cabos eleitorais do deputado. ele quem dir para a populao que foi por meio da ajuda do deputado que determinado benefcio chegou regio. Pude comprovar este fato indo entrevistar um prefeito (da cidade de Inhumas GO) que fica no reduto eleitoral do deputado Balestra.
26 27

Os estados citados foram os que acompanhei mais atentamente. claro que h casos desviantes, como o do deputado federal Ronaldo Caiado (PFL/GO), foi o nico do estado a obter votos em todos os municpios goianos. A explicao deve-se ao fato de o estado de Gois ter a sua economia sustentada pelo agronegcio e ser o deputado, oriundo de uma famlia tradicional do estado, um grande defensor da causa ruralista.

101 J na avenida principal da cidade havia inmeras faixas estendidas com dizeres de agradecimento da populao pelo novo sistema de esgoto que estava sendo implantado na cidade. Tais como: os moradores de Inhumas agradecem por mais este benefcio trazido pelo Deputado Balestra para nossa cidade, outra: o prefeito (...) est trabalhando junto com Balestra por nossa cidade. Havia vrias faixas de apoio ao prefeito, ao deputado e ao governador do estado28. Porm, o prefeito no pde comparecer entrevista e quem me recebeu foi o chefe de gabinete. J na sala do prefeito, fui apresentada ao secretrio de Urbanismo, irmo do deputado, e ao seu auxiliar, sobrinho do deputado. Ao perguntar para o chefe de gabinete quais os principais problemas da cidade a resposta foi o crescimento desordenado da cidade (Inhumas tem em torno de 30 mil habitantes e fica a 50 km de Goinia), a falta de asfalto, esgoto e escolas. E que na tentativa de contornar estes problemas (to recorrentes nas cidades brasileiras) contava com a ajuda do deputado para trazer benefcios para a cidade. O dr. Roberto sempre nos atendeu muito bem, estamos satisfeitos, no h do que reclamar sobre seu trabalho. Alm disso, ele tem um escritrio aqui na cidade e ele sempre est por aqui, o que facilita. Cinqenta quilmetros adiante cheguei cidade de Itabera, outro provvel reduto eleitoral do deputado Balestra. Fui entrevistar o prefeito. Na sala do prefeito, havia sobre a mesa vrios mapas de um loteamento que a prefeitura estava realizando em benefcio das populaes carentes do municpio e que, segundo o prefeito, era uma forma de tentar diminuir o ndice de violncia da cidade (Itabera tem em torno de 20 mil habitantes). Perguntei quais os principais problemas da cidade, -habitao, estes mapas que voc est vendo uma tentativa de contornar este problema. O senhor
28

importante ressaltar que o deputado Roberto Balestra oriundo de uma famlia tradicional de polticos e proprietrio de uma das maiores usinas de cana-de-acar do estado, que se localiza na cidade

102 tem buscado recursos federais, por meio de algum deputado, para ajud-lo a resolver este problema?, perguntei. Bem, a poltica, como voc sabe, funciona atravs de clientelismo e trocas de favores. E eu no quero ficar na dependncia de nenhum deputado, por isso no compactuo com isso e por isso que no obtenho recursos. S com que transferido com os impostos no d. A prefeitura est a mingua. Ao perguntar sobre suas relaes com o deputado Balestra, o prefeito afirmou eu sou um prefeito independente, atitude que impedia uma aproximao. Porm, quanto capacidade de trabalho do deputado o prefeito afirmou, o Balestra ganha eleies porque ele muito eficiente. Ele tem gente especializada correndo os ministrios atrs de verbinhas. De volta Goinia, fui ao escritrio do deputado Balestra entrevist-lo. Aps algum tempo, fui recebida por ele29, que tinha acabado de chegar de Jaragu, onde teve uma reunio com os prefeitos daquela regio. Logo pude perceber o quo era importante a sua relao com os prefeitos para dar apoio sua carreira. O deputado mantinha escritrios nas principais cidades onde obteve maior nmeros de votos e mantinha-se sempre bem informado sobre as principais demandas destas cidades, e sobre o que l se passava. A procura pelo apoio do deputado tambm era intensa, em suma, a sua eficincia devia-se ao fato de ser um poltico antigo e conhecedor dos trmites necessrios para localizar e conseguir as verbas. Por exemplo, alm de ele conhecer o segundo e o terceiro escales dos ministrios, em suas palavras, passa governo e entra governo, s o que muda o primeiro escalo, o segundo e o terceiro continuam l, s depois, com a entrada do

de Inhumas. 29 Balestra havia sofrido um derrame e um lado de sua face estava paralisado, o que me causou certa estranheza a princpio, dificultando, assim, um pouco a sua fala, que por sinal era a de um goiano tpico, com todos os sotaques e expresses caractersticas.

103 governo Lula, que tudo mudou, trocaram todo o pessoal, ele tambm mantinha uma equipe preparada para dar assessoria tcnica aos prefeitos. Pois, no bastava somente a sua interveno, para que um projeto fosse aprovado necessrio que este esteja de acordo com as normas e padres exigidos de cada ministrio, que estes se enquadrassem em determinado programa desenvolvido por este, para que a verba fosse liberada. E era justamente este o papel de sua assessoria: guiar os prefeitos pela intrincada rede de normas baixadas pelos ministrios. Vinha da, em grande media, sua autoridade e eficincia. O deputado Balestra afirmou: o meu eleitor desconhece qualquer projeto de lei que eu j tenha feito; ele vota em mim pelos benefcios que eu levei para a sua regio. Fui procurar outro prefeito da regio Sul do pas, a fim de saber se este tipo de relao tambm se passava por l. Cheguei ao Ministrio das Cidades, onde um servidor pblico daquele ministrio tinha me dito que estava atendendo um prefeito do Rio Grande do Sul. Quando cheguei, o prefeito no mais se encontrava, mas que iria para o Ministrio da Educao mais tarde, o que me permitiria encontr-lo l30. Fui informada, porm, que o prefeito estava no Congresso Nacional, mas especificamente no gabinete de um deputado e que l me esperava para me conceder a entrevista. As entrevistas com os prefeitos sempre se iniciavam com a pergunta de quais os principais problemas que a cidade enfrenta. Olha, Tio Hugo uma cidade pequena de apenas 5 mil habitantes, mas que est sofrendo um grande crescimento, devido ao fato de se localizar num estratgico entroncamento rodovirio por onde passa boa parte da produo agrcola do pas. Por isso, algumas indstrias agrcolas tm ido para l. Pelos nossos clculos, daqui a trs anos, a cidade j vai ter 10 mil habitantes, e necessrio que haja planejamento para isto.

104 O motivo de sua vinda a Braslia era angariar recursos para investimentos em infra-estrutura para a cidade. Todavia, essa busca no era intermediada por deputados: a nica razo por ele me receber no gabinete de um que este foi seu professor na faculdade, tornaram-se amigos, e nas vezes que vem Braslia o deputado deixa que ele use seu gabinete. Nas palavras do prefeito, claro que as relaes pessoais ajudam, mas eu prefiro ir direto aos ministrios. L o pessoal mais tcnico, no fica s nas promessas. Alm do que, voc vai l, conversa com o tcnico, mostra os problemas da cidade, ele te fala o que pode ser feito e te d orientao de como se enquadrar nos projetos do ministrio. bem melhor. Conversando com Arquimedes Belo Paiva, funcionrio do Ministrio das Cidades, h de fato esta maior sensibilizao por parte dos servidores para atender as demandas dessas cidades, quando os prefeitos expem pessoalmente os problemas do municpio. Segundo Arquimedes, o ministrio est realizando o plano diretor das cidades, somente para cidades com mais de 20 mil habitantes. Recebemos as informaes dos municpios e os classificamos segundo alguns critrios, para saber quais se encaixam nos nossos padres para receber os recursos. Caso haja empate entre eles por exemplo cinco cidades empataram na pontuao naquela regio do estado a vinda do prefeito muito boa para nos esclarecer a realidade daquele municpio. Pois, aqui trabalhamos com muitas planilhas, muitos grficos. muito impessoal. Mas no geral, para o andamento da burocracia em si, no faz muita diferena. Todavia, h uma disputa de poder entre as reas tcnica e poltica, dentro do ministrio, e algumas vezes os tcnicos conseguem barrar recursos alocados por questes polticas. Assim, o ministro coloca algumas regies prioritrias e dentro daquela regio escolhemos os municpios que melhor se encaixam nos nossos padres.
30

No jargo utilizado pelos polticos em Braslia: correr os ministrios.

105 Estes padres de intensa relao entre os prefeitos e os deputados federais como determinante para a carreira do deputado, um trao caracterstico dos Estados perifricos. Muito diferente da relao com que os deputados do Rio de Janeiro e So Paulo apresentaram. Para eles, a forma de valorizar o seu trabalho parlamentar no consiste somente em cavar benefcios restritos. Por exemplo, o deputado Ricardo Izar publica em jornais da regio de sua base eleitoral os projetos de lei por ele propostos, os que j conseguiu aprovar e aqueles por que quais vem trabalhando. O deputado Rubem Medina, especializou-se no tema de turismo, que especialmente importante na cidade do Rio de Janeiro, onde fica sua base eleitoral, e declara derivar sua fora eleitoral especificamente do seu trabalho legislativo. Interessante notar as diferentes repostas que obtive para a pergunta: comum ouvir que deputados federais so despachantes de prefeitos. O senhor concorda?31 O deputado Jairo Carneiro (PFL/BA) deu a seguinte resposta, claro que o trabalho de um deputado federal tambm se preocupar com as questes nacionais, porm quando se olha para o meu estado, falta gua para as pessoas, elas precisam de poos, na cidade no tem delegado, preciso nomear um. E como se fica nesta situao? preciso trazer estes benefcios para as pessoas. O deputado Roberto Balestra (PPB/GO) foi mais incisivo, isso s acontece porque no tivemos coragem de votar a lei do lobby quando esta foi proposta, o que tornaria mais clara esta relao. J o deputado Ricardo Izar (PTB/SP) salientou que, o cargo de deputado uma vocao e para mim um sacerdcio. O que eu fao trabalhar para a populao, e enquanto eu estiver trabalhando para ela podem me chamar do que quiser. O deputado Rubem Medina (PFL/RJ) deu uma resposta que soou irnica: isso coisa de poltico do Nordeste.

31

Esta pergunta foi inspirada nas relaes entre prefeitos e deputados federais descritas em, Marcos Bezerra. (1999). Em nome das bases.

106 O que podemos perceber que a relao entre os deputados federais e a sua base eleitoral se d de formas diferentes, dependendo do contexto social. E que, o clientelismo apresenta-se como uma receita de sucesso eleitoral independente deste contexto. Se nas regies perifricas, as demandas so intermediadas pelos prefeitos, nas mais avanadas chegam via organizaes da sociedade civil organizada. Como observa Eric Wolf (2004), em contextos de fraca institucionalizao o poltico que faz a ligao entre a burocracia e as pessoas, contudo no h formao de fortes laos de lealdade pessoal, estando o eleitor livre para mudar de rbita de influncia quando perceber que os seus interesses no esto sendo mais atendidos. O que faz o poltico se empenhar ainda mais neste trabalho. Assim, mesmo em contextos modernizantes as prticas clientelsticas adaptam-se aos novos canais institucionais criados e s novas demandas, como forma de fortalecer a carreira do poltico.

3.5 Antigidade, partidos polticos e emendas ao oramento. De acordo com a literatura da rea, polticos antigos tm mais incentivos para acompanhar as propostas do Executivo, apresentam um baixo ndice de migrao partidria e so menos eficientes nas atividades parlamentares clssicas, pois confere maior peso ao clientelismo nas suas atividades (AMORIM NETO; SANTOS, 2003; AMES, 2003; POWER, 2000). Nesta discusso, o foco central recair sobre os ndices de migrao partidria e as prticas clientelsticas, o que poder ser mais bem observado pelas propostas de emendas ao oramento. Nas entrevistas realizadas com prefeitos, ao perguntar sobre a importncia da estrutura e a marca do partido como determinante para se ganhar uma eleio, as respostas foram convergentes no seguinte sentido: a marca do partido importante como forma de demarcar linhas ideolgicas entre os candidatos, e at mesmo para

107 delimitar a quem ajudar (como por exemplo no trabalho de conseguir recursos para os municpios, que somente se d entre deputados e prefeitos de partidos aliados na regio. Assim, deputados do PFL no se dispem a ajudar prefeitos do PT ou do PCdoB e vice-versa). Todavia, como foi frisado nas entrevistas o que importa, e parece ser determinante, o trabalho pessoal desenvolvido pelo candidato ao longo de sua carreira poltica. Um outro aspecto a ressaltar a dobradinha. Pela legislao eleitoral vigente, um candidato a deputado federal pode financiar a campanha eleitoral de um candidato a deputado estadual, e em troca recebe o apoio deste na campanha. Assim, a imagem de um candidato a deputado estadual vinculada a de um federal. Este recurso largamente utilizado, conforme entrevista, pelo deputado Roberto Balestra. Ele informou que em algumas cidades a eficincia deste recurso chega a quase 100%, ou seja, o total de votos dado ao deputado estadual, com quem realizou a dobradinha, chega a ser o mesmo total de nmero de votos recebidos por ele. Todavia, a dobradinha no feita exclusivamente por candidatos do mesmo partido, basta que estejam na mesma coligao eleitoral. Porm, nota-se que entre estes deputados existe um maior grau de fidelidade partidria se comparar com os deputados novatos. Uma das explicaes est em que sendo estes deputados, em sua maioria, caciques polticos e lderes partidrios h uma exigncia fundamental para a sua permanncia no partido, como afirma Carey e Shugart (1995), aqueles que controlam o acesso ao partido no nvel distrital, contudo, tem um interesse na qualidade da reputao partidria. As carreiras dos lderes partidrios dependem do destino eleitoral coletivo do partido, ao contrrio dos polticos individuais. Se uma coerente sigla partidria beneficia o partido coletivamente dentro de um distrito, ento os lderes

108 tm interesse em desencorajar aes independentes dos polticos (CAREY; SHUGART, 1995: 419 420). Assim, como aponta Andr Marenco dos Santos (2001), a maioria das migraes partidrias ocorre dentro do mesmo bloco ideolgico. Desta forma, entre 1994 e 1996, o PFL recebeu muitos migrantes de partidos pequenos e conservadores. J o PSDB, entre 1994 e 1998, primeiro mandado do Presidente Fernando Henrique Cardoso, engordou sua base, principalmente oriundos do PMDB e de membros da bancada do Nordeste. O PMDB at 1998, tinha um quadro recrutado dentro do partido, padro este que se inverteu aps esta data, o mesmo padro seguido pelo PT. Tais dados estes que podem ser verificados nos grficos, que representam a movimentao partidria de deputados com mais de quatro mandatos consecutivos e dos partidos que apareceram na pesquisa. Os partidos de esquerda como PT e PCdoB, no tiveram variaes significativas, apenas um deputado saiu do PT e migrou para o PCdoB.

Movimentao Partidria - PFL


30 25 20

Entrou
15

Saiu
10 5 0
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 05

Mdia

Fonte: Secretria Geral da Mesa (SGM), elaborao da autora.

(T.A).

109

30 25 20 15 10 5 0

Movimentao Partidria - PSBD

Entrou Saiu Mdia

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Movimentao Partidria - PPB


25 20 15 10 5 0
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 05

Entrou Saiu Mdia

Movimentao Partidria - PMDB


35 30 25 20 15 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Entrou Saiu Mdia

110

30 25 20 15 10 5 0

Movimentao Partidria - PL
Entrou Saiu Mdia

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

35 30 25 20 15 10 5 0

Movimentao Partidria PTB


Entrou Saiu Mdia

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05

Movimentao Partidria por Regio

Nt St S N CO Total

111 Em geral os grficos apontam para uma grande movimentao nos anos de 1998 e 2002. A explicao se deve ao fato de aqueles anos ter sido anos eleitorais, quando essa movimentao tipicamente se intensifica. No PFL, podemos ver que no perodo de 1996 1998 houve uma grande movimentao, caminhando para uma estabilidade no perodo de 1999 2002, e aps esta data houve uma perda acentuada entre os anos de 2003 2004, perodo que o partido situou-se na oposio. O PSDB, oposicionista no perodo de 2002 - 2006, segue os padres do PFL. J o PMDB registrou um grande aumento entre os anos de 1999 2001, acompanhado por um leve declnio no ano seguinte e depois um acentuado aumento dos anos de 2003 a 2005. O PMDB um partido no-ideolgico, uma faco dele apoia o governo Lula outra no. Assim, este aumento acentuado pode ser em grande medida explicado pela participao do PMDB no governo. O PPB, herdeiro do Arena, hoje PP, vem sofrendo um decrscimo paulatino em seus quadros, que migram, em sua maioria ou para o PFL ou para o PSDB32. O PL, entre os nos de 1996 a 2000, exigia uma ligeira estabilidade em seus quadros, padro que foi alterado mais acentuadamente a partir de 2002 com um grande acrscimo em seus quadros, tendo como principal explicao o fato do PL compor o governo comandado pelo o PT. O PTB tambm acompanha esse padro. significativo que o PT no tenha sofrido grandes variaes no tamanho de seu quadro, aps 2002, j que no governo esperava-se um inchao dos seus quadros. Isto no ocorreu por duas razes. Em primeiro lugar, pelo fato de o PT ser um partido ideolgico e ter um alto controle sobre o recrutamento de seus membros, o que fez com que os adesistas fossem absorvidos pelos partidos aliados como o PL e o PMDB. E em

32

At mesmo Delfim Netto, um dos fundadores do PPB, retirou-se dos quadros do partido indo para o PMDB.

112 segundo lugar, e mesmo aps um forte racha no partido nos primeiros anos de governo, que reduziu seus quadros significativamente. Esta diminuio no apareceu nos grficos pelo motivo de estes deputados (com mais de quatro mandatos consecutivos) ocuparem altos postos do governo ou do partido, portanto no saindo do partido quando se verificou o conflito. Na movimentao partidria por regio, observa-se uma estabilidade no Sul, no Centro-oeste e no Norte, com uma maior movimentao nas regies Nordeste e Sudeste. Esta maior movimentao j era esperada, pois so estas as regies que contribuem com o maior nmero de deputados com mais de quatro mandatos consecutivos, alm de serem estes os que mais compem com o governo, necessitando desta movimentao para acomodar os seus interesses diante dos interesses do governo. importante notar tambm a maior contribuio do PFL e da bancada do Nordeste para os dados gerais. O PFL representa 35,5% dos deputados e os polticos oriundos no Nordeste representam quase a metade 47%, j a composio direita e Nordeste representa 29% do total. Uma explicao para estes dados, pode ser buscada na forma com que a poltica no Nordeste realizada altamente arraigada com a forma de fazer tradicional, refletindo bem o ditado popular que ouvido nesta regio, poltica se aprende em casa. Isto vem a corroborar os dados apresentados por Celina Souza (1991) de que na Bahia 40% dos deputados tm um parente (da mesma gerao ou da gerao anterior) exercendo cargo poltico. Em So Paulo este fato s ocorre em 5% dos casos. Assim, sendo, em geral estes polticos so dominantes na sua regio, tendo j um eleitorado relativamente fiel, e herdado, e que vota em polticos de uma determinada famlia, ou apadrinhados por esta. Diferentemente do que ocorre em So Paulo, onde os

113 distritos so compartilhados com outros candidatos, o que limita suas possibilidades de reivindicar os crditos pelos benefcios trazidos para a cidade, de modo que adular os lderes (caciques), no faz o menor sentido. Assim, a dominncia de partidos como PFL, PMDB e PSDB e da bancada do Nordeste est associada a maior cooperao entre os participantes de modo a angariar recursos para a sua regio, como afirma Barry Ames (2003), os deputados dominantes tendem a ser do tipo tradicional, com carreiras baseadas ou na influncia do predomnio regional de suas famlias ou com pactos fechados com caciques dispersos geograficamente (muitas vezes no campo) e capazes de aliciar blocos de eleitores. O sucesso eleitoral desses candidatos exige que eles tragam projetos pblicos para beneficiar seus intermedirios locais (AMES, 2003: 273). Estas asseres vm ao encontro daquelas feitas por Timothy Power (2002) de que os polticos oriundos dos partidos Arena/PDS, como o PFL e PPB33, ligados base de sustentao do governo militar tm um comportamento distorcido do ideal de atuao parlamentar. Estes polticos na nova democracia, socializados nas prticas de clientelismo e ao acordo com o Executivo, tenderam a resistir ao fortalecimento do Congresso Nacional. Assim, dedicavam menos esforos ao fortalecimento dos partidos, eram menos atuantes nas prticas parlamentares tradicionais e mais envolvidos nas prticas clientelista com a mquina do Estado, e como aponta a tese weberiana sobre polticos socializados em instituies fracas, que eles podem retornar a prticas antidemocrticas na ausncia de srias responsabilidades polticas, que eles mostraram lealdades instituies, e que as instituies em questo so as que iro sofrer longas conseqncias como resultado destes fatores (POWER, 2002: 142). Assim, em um

perodo em que houve uma expanso do Executivo, sufocando as atividades

33

O PMDB no originrio do antigo Arena/PDS, mas sim da oposio branda ao regime autoritrio, MDB. Todavia, mesmo no sendo diretamente oriundo deste partido, tambm foi socializado nas prticas do clientelismo. (T.A).

114 parlamentares em si os polticos optaram por aderir a prticas no monopolizadas do governo, como o clientelismo34 e que j no sistema democrtico perpetuaram-se, assim, os incentivos para o clientelismo individualista no operaram uniformemente na classe poltica. Estmulos clientelistas foram mais fortes entre aqueles que apoiaram os militares e se beneficiaram do privilegiado acesso aos recursos do Estado, e mais fraco entre aqueles que excludos dos crculos de poder e patronagem por vez devotaram suas energias ao ativismo oposicionista [ao governo militar] (idem: 19). Desta forma, um caminho para verificar a veracidade destas consideraes analisar o que prope os deputados, pesquisados aqui, nas emendas ao oramento nacional.

3.5.1 Emendas ao oramento. notrio que comparando a outros pases, os parlamentares brasileiros no procuram manter uma carreira longa dentro do Poder Legislativo. Em muitos casos este cargo utilizado como um mais um degrau a ser alcanado em sua carreira poltica. Portanto, as prticas clientelistas so um meio de garantir uma maior longevidade para a sua carreira poltica, no exclusivamente no Legislativo. Neste sentido, como afirma David Samuels (2002), os deputados brasileiros tm uma ambio progressiva (progressive ambition), sendo que suas carreiras em muito de construir boas relaes entre os atores polticos do seu Estado. E por isso, estes sofrem uma forte presso para privilegiar as questes regionais em detrimento s nacionais. O Executivo por sua vez, estimula a proposio de emendas individuais que superam a previso oramentria como mecanismo de barganha dentro do jogo poltico, para ter seus projetos de lei aprovados. Os deputados, que por sua vez, fazem parte da coalizo do governo beneficiam-se deste jogo, que apesar dos recursos serem pequenos, so suficientes para
34

Esta assero vai ao encontro daquelas realizadas por Francis Hagopian (1996). (T.A).

115 garantir o seu xito eleitoral e sua sobrevivncia poltica (PEREIRA; MUELLER, 2002). Assim, o prprio jogo poltico estimula os parlamentares a propor emendas com benefcios restritos, que por seu turno so armas de poltica de clientela. Como podemos acompanhar nos grficos a seguir que representam em quais reas esto concentradas as emendas aprovadas ao oramento dos deputados pesquisados na 51 Legislatura (1998 2002)35.

Direita infra-est urbana infra-est habit infra-est sade infra-est hidrca infra-est esporte infra-est universit san bsico defesa civil desenv rural proj cultural prot ambiental desp rios e nasc atend pes defic atend pes idosa atend criana/ad at pes carentes ambulncia ass. Pioneiras Sociais Total

2000 2001 2002 2003 Total % 3 18 8 10 39 11,70% 13 4 3 11 31 9,30% 41 24 13 20 98 29,40% 17 4 3 1 25 7,50% 6 3 5 1 15 4,50% 1 1 1 1 4 1,20% 9 6 3 12 30 9% 4 5 2 11 3,30% 1 2 3 0,90% 1 2 3 0,90% 2 1 3 0,90% 2 2 0,60% 4 3 2 8 17 5,10% 2 1 4 1 8 2,40% 3 8 5 8 24 7,20% 1 1 3 5 1,50% 5 2 3 10 3% 1 1 1 1 4 1,20% 115 83 55 79 332 100%

Fonte: COFF/CD, CONORF/SF, PRODASEN, elaborao da autora.

35

Vale ressaltar que no primeiro ano de cada legislatura o oramento vigente o da legislatura passada, da ser o perodo oramentrio da 51 Legislatura de 2000 a 2003.

116

CENTRO infra-est urbana infra-est habit infra-est sade infra-est hidrca infra-est esporte infra-est turismo san bsico defesa civil desenv rural desenv sustentvel proj cultural prot ambiental atend pes defic atend pes idosa atend criana/ad at pes carentes ambulncia ass. Pioneiras Sociais Total

2000 2001 2002 2003 Total % 9 15 18 15 57 18,20% 4 1 3 1 9 2,90% 21 11 15 30 77 24,60% 7 2 5 4 18 5,70% 7 10 10 7 34 11% 1 2 3 0,95% 9 10 5 8 32 10,22% 3 6 2 11 3,50% 8 8 2,50% 2 2 4 1,30% 2 2 0,63% 2 1 3 0,95% 1 1 2 0,63% 2 2 2 1 5 1,60% 20 3 6 1 30 9,60% 1 1 2 4 1,30% 2 8 10 3,20% 1 1 1 1 4 1,30% 86 63 83 83 313 100%

Fonte: COFF/CD, CONORF/SF, PRODASEN, elaborao da autora.

ESQUERDA infra-est urbana infra-est habit infra-est sade infra-est hidrca infra-est universit san bsico defesa civil desenv rural proj cultural prot ambiental atend pes defic at pes carentes ass. Pioneiras Sociais Tribunal Penal Intern capacitao RH sade aes sade famlia camp ed DST/AIDS proj cultural UNE manut est Antrtica telecom pop carentes Total

2000 2001 2002 2003 total % 2 4 3 7 16 16,30% 3 1 4 4% 2 8 10 10,20% 15 9 6 5 35 35,70% 1 1 1,02% 1 1 2 2,04% 1 1 1,02% 5 2 7 7,14% 2 2 2,04% 1 1 1,02% 1 1 1,02% 1 1 1,02% 1 1 1 3 3,06% 1 1 1,02% 2 2 4 4,08% 2 1 3 3,06% 1 1 1,02% 1 1 1 3 3,06% 1 1 1,02% 1 1 1,02% 33 32 14 19 98 100%

Fonte: COFF/CD, CONORF/SF, PRODASEN, elaborao da autora

117 importante notar que questes como melhoria da estrutura urbana, construo de viadutos, pavimentao de avenidas, e como melhoria da estrutura de sade, assistncia financeira a determinados hospitais filantrpicos, por exemplo Santas Casas, e tambm construo e ampliao de hospitais, so as questes primordiais para os deputados. Vale notar algumas diferenas entre as emendas aprovadas individualmente pelos deputados, divididas por blocos ideolgicos. O primeiro a valorizao das questes habitacionais pela direita (9,3%), contra apenas 2, 9% do centro e 4% da esquerda. Isto em muito reflete as prticas de construo de casas por multiro, doaes de lotes, caractersticos de polticos clientelistas que no geral tendem a refletir positivamente nas eleies futuras do deputado. J, saneamento bsico no houve grande discrepncia entre o bloco da direita (9%) e o do centro (10,22%). Todavia, este quesito tem uma percentagem muito pequena no bloco da esquerda (2,04%). Por outro lado, este bloco tem uma percentagem alta, comparativamente, quanto a estrutura hdrica (35,7%) que reflete ou construo de poos artesianos, ou medidas de conteno de enchente ou melhorias das vias hdricas. Neste caso, a alta percentagem se deve a construo de poos artesianos proposto pelo deputado Haroldo Lima do PCdoB/BA, que s no ano de 2000 foram quatorze emendas, deste deputado, aprovadas com este fim. Por outro lado, h na direita (3%) e no centro (3,2%) uma preocupao com compras de ambulncias, fator este que no aparece na lista da esquerda. Padro este tambm seguido por infra-estrutura em esportes, que na maioria construo de estdios esportivos, onde a direita tem 4,5% e o centro com 11%, fator este que no aparece na lista da esquerda. Nestas questes o que chama a ateno so propostas oramentrias individuais com amplo impacto nacional, como a implementao do Tribunal Penal Internacional, manuteno do Projeto Antrtida, alm

118 de incentivos financeiros para projetos culturais da UNE36. O que estes quadros no geral refletem o alto estmulo que o deputado tem em propor projetos oramentrios com benefcios restritos e com custos dispersos, no importando a sua posio ideolgica, porm observado que estes estmulos so maiores nos deputados da direita e do centro do que da esquerda. A explicao para esta situao reflete uma caracterstica dos partidos de esquerda: eles so urbanos e ideolgicos. Desta forma, os eleitores destes partidos ao votarem em seus candidatos no o fazem tendo como principal influncia os benefcios trazidos por estes deputados sua regio, pelo contrrio em geral os fatores que influencia o voto esto mais localizados no trabalho legislativo do parlamentar, a sua posio frente a formulao de polticas pblicas e nas questes econmicas. Todavia, h uma prioridade para as emendas coletivas sobre as emendas individuais. Os deputados federais podem propor emendas de at 2 milhes de reais, j a bancada estadual pode propor emendas de mais de 200 milhes. Alm disso, como ressaltou Eugnio Glegianne Diretor da Consultoria do Oramento, as propostas individuais so todas aprovadas, o que no significa que sero executadas, j as de bancada nem todas so aprovadas, mas conforme a bancada trabalhar coesa, fazendo frente ao Executivo e barganhando com ele, tm maiores probabilidades de ser executada. E mesmo que as emendas individuais sejam executadas, no sai no Dirio Oficial o nome do deputado como seu proponente, isto para respeitar o princpio da impessoalidade da administrao pblica. O que no impossibilita do deputado chamar para si a responsabilidade de ter levado o benefcio para o municpio (municpios onde no h predomnio de uma liderana, no raro mais de um deputado se apresenta como o responsvel pelo recurso).

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Estes projetos culturais foram propostos por deputados do PCdoB, partido que mais notoriamente d sustentao poltica e financeira aos projetos da UNE.

119 A liberao de emendas ao oramento foi vastamente utilizada pelo Executivo como forma de negociao de suas proposies e reformas frente ao Legislativo. Um caso foi a reforma da previdncia implantada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, em 1996 que aps muita negociao foi aprovada em 1998, muito diferente da proposta inicial do governo. E nestas negociaes tticas de liberao de verbas como mudar o voto de deputados foi largamente utilizado (Jornal do Brasil, 22/03/ 1996). Alm disso, negociaes com bancadas, como a ruralista e a nordestina, tambm foram articuladas. Foram utilizadas tambm negociaes com governadores (basicamente liberao de verbas e renegociao da dvida) para que estes pressionassem a sua bancada para votar unida a favor do Executivo (Jornal de Braslia, 22/03/1996). E segundo o ento governador do Cear, Tasso Jereissati (PSDB), principal aliado do governo FHC no Nordeste deu a entender que no havia outra alternativa para a negociao. E conforme o governador o governo no adotou, mas recorreu ao fisiologismo. Da maneira como as coisas esto sendo conduzidas em nosso sistema poltico, praticamente impossvel, nas circunstncias atuais, fazer valer algum projeto sem um pouco dessa prtica (Jornal do Brasil, 26/03/1996). A presso dos governadores sobre sua bancada tambm intensa37. Estas emendas tm um carter abrangncia mais regional, onde os benefcios sero aproveitados por mais de um municpio. E em geral no tm um municpio especfico que ir receber o benefcio, e cabe esta deciso aos governadores. E, uma vez nas mos do governador, o governo federal perde a influncia sobre a destinao dos fundos; o governador pode distribuir os fundos de acordo com critrios polticos. (SAMUELS, 2002: 327). E conforme Samuels, o deputado, por ter ambies progressivas, consegue

37

Para saber mais sobre a atuao dos governadores na esfera federal, ver Abrcio. (1998). Os Bares da Federao. (T.A)

120 recursos para o estado, o que no s representa um maior reforo na base como tambm conquista maior poder poltico com o chefe poltico regional. Assim, no nvel estadual reproduzido o que ocorre no nvel nacional, a cadeia de dependncias mtuas e de trocas de favores torna-se institucionalizada pelo sistema poltico centrado na busca por recursos que, em sua maioria, beneficiam o reduto eleitoral do parlamentar de modo a lhe fortalecer e consequentemente, fortalecer os seus aliados polticos.

121

CONCLUSO

Iniciei este trabalho com as seguintes perguntas: como possvel (ou se possvel) consolidar instituies democrticas em um contexto em que valores conservadores e prticas da poltica tradicional so ainda profundamente arraigados? E: como a sobrevivncia de arranjos polticos tradicionais em cenrios modernizantes no conseguiu solapar de todo este mesmo processo de modernizao das instituies polticas? O problema aqui discutido , arranjos polticos informais como de clientelismo, troca de favores, fisiologismo, tomados como instituies, podem tornar-se um entrave no fortalecimento da democracia no Brasil. Enfim, discutir a permanncia de valores conservadores em contexto democrtico, tendo como estudo emprico o Congresso Nacional. Ao longo deste trabalho chego a seguinte concluso: o clientelismo persiste no atual cenrio, firmado em marcos democrticos, no s porque uma receita de sucesso eleitoral, mas principalmente porque h uma aceitao natural, deste sistema de trocas, entre os participantes da relao clientelista. E, como foi observado no captulo primeiro, a relao de troca clientelista no s faz sentido, como tambm d sentido democracia. Neste sistema, o clientelismo no capaz de desarticular a instituio democrtica justamente porque este faz parte dela. Sem incentivos, tanto econmicos quanto morais, para se preocupar com o bemcomum, resta ao cidado voltar-se para as questes mais pertinentes ao seu mundo individual, ao mesmo tempo em que estimulado e estimula uma lgica de custobenefcio, altamente racional, em suas escolhas polticas. Desta forma, a convivncia entre democracia e clientelismo em um marco institucional moderno torna-se possvel

122 por tambm se adaptar a ele e da retirar suas foras. Assim, por meio das trocas eleitorais, do acesso burocracia e aos recursos do Estado que o clientelismo vai se firmando como mais uma instituio poltica brasileira. Todavia, o sucesso deste arranjo no teria a sua eficincia se no houvesse incentivos informais, scio-culturais, que lhe desse aporte. Foi neste no sentido de delimitar esta cadeia de incentivos que estruturei o segundo captulo. Desta forma, trabalhando o clientelismo como resduo, a preocupao que os polticos do manuteno de sua clientela algo que advm de sculos em nosso fazer poltica e que se perpetua no presente, mesmo que agora adaptado a uma outra realidade. E de modo a compreender melhor estes incentivos acerquei-me de teorias microsociais e neoinstitucionalistas. Assim, a histria, os valores estimulados e valorizados pela sociedade, a trajetria poltica tambm foram variveis observadas na anlise. Portanto, quando h necessidade de buscar recursos nas instituies do Estado, tem-se muitas vezes as redes de clientela agindo e estimulando o personalismo, na medida em que o mandatrio age como um intermedirio entre o poder pblico e o cliente, transformando o que deveria ser um direito do cidado em favores pessoais. O problema encerra-se na incapacidade de gerao de estmulos para o estabelecimento de uma cultura poltica capaz de criar um ambiente propcio para o desenvolvimento ao respeito s leis de direito civil, que tem por princpio a garantia do tratamento igualitrio. Isso porque, as relaes pessoais so de tal forma fortes e aceitas que ultrapassam as fronteiras legais. O clientelismo tem como uma das suas principais caractersticas a capacidade de reduzir as incertezas geradas por comportamentos imprevisveis e, dada a sua eficincia de dirimir os conflitos, apresenta uma durabilidade relativa. O clientelismo , ento,

123 promessas futuras de ajuda mtua, que molda e limita o comportamento dos atores, diminuindo as incertezas, e tendendo, assim, a se institucionalizar. Como a literatura sobre este tema aponta, o sucesso destes arranjos e o que garante a sua sobrevivncia a manuteno do acesso controlado aos canais que disponibilizam recursos entre os diferentes mercados institucionais que o oferecem, particularmente entre o centro e periferia. Para ser eficiente e garantir o acesso restrito aos recursos, mantendo as trocas clientelsticas, este controle deve ser dominado por uma coalizo de elites que se reconhecem nos diferentes nveis da estrutura social. Assim sendo, como forma de verificar empiricamente estas asseres, analisei uma elite poltica dentro do Congresso Nacional (que por si s j uma elite) que so os deputados federais com mais de quatro mandatos consecutivos, ou seja, que tiveram sua permanncia na Casa, renovada de 1987 at 2003, contabilizando cerca 10% dos deputados federais. O fator chave para a escolha deste objeto de estudo deu-se pela constatao das altas taxas de renovao da Cmara dos Deputados, que em uma pesquisa organizada por Wanderley Guilherme dos Santos (2002) aponta para uma taxa mdia de 53% no perodo de 1991 a 2002. A pergunta que surge diante deste quadro : como esta minoria de deputados conseguiu garantir a sua reeleio consecutivamente por um perodo to longo? Ou seja, que fatores incidiram como determinantes para a sua permanncia na Casa? As respostas para todas as perguntas at aqui levantadas obtiveram o seu enquadramento quando do desenrolar da pesquisa que incluiu um levantamento dos principais conceitos e definies sobre o clientelismo, assim como um levantamento terico, com auxlio tanto do aporte da cincia poltica, sociologia e antropologia sobre a importncia da cultura para o desenvolvimento e sustentao das instituies polticas,

124 e principalmente com o auxlio das entrevistas, com prefeitos, deputados federais, servidores pblicos, e levantamento de dados quantitativos na Cmara dos Deputados. Uma das principais concluses obtidas foi que os deputados conseguiram manter-se no poder graas deteno de tecnologia poltica capaz de manipular e articular os arranjos institucionais intra muros no Congresso Nacional, por serem tambm articuladores de estratgias clientelsticas que favorecem as suas bases eleitorais e graas a sua vinculao com os prefeitos, deputados estaduais e acesso nos Ministrios. A grande constatao de que as trocas clientelsticas bem sucedidas so uma garantia de sucesso poltico, que para tanto no dependem da estrutura do partido ou do posicionamento geogrfico do agente poltico. E este o fator que tambm garante a sobrevivncia das trocas clientelsticas em um marco institucional moderno: esta capaz de adaptar-se ao novo marco institucional legal e dele tirar proveito para a sua permanncia no jogo poltico.

125

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140

ANEXOS

A tabela abaixo mostra a relao de nmero de deputados com mais de quatro mandatos consecutivos divididos por partidos e Estados.

PARTIDOS X ESTADO
PFL PPB PSDB PMDB PTB PT PCdoB PST PDT PV TOTAL 1 1 2 RS 1 1 SC 1 1 2 PR 1 2 1 2 2 8 SP 3 2 1 1 7 RJ 2 1 1 1 1 6 MG 1 1 ES 4 1 3 1 1 10 BA 1 1 SE 1 1 2 RN 3 3 PI 3 1 1 5 PE 1 1 AL 1 1 CE 3 1 4 MA 1 1 GO 1 1 DF 1 1 2 TO 1 1 PA 11 5 10 4 4 1 1 1 1 59 TOTAL 21 Fonte: BANDEP (Banco de Dados de Biografias dos Deputados)

in

10

15

20

25

0 Emendas ao Oramento Bancada S. Paulo 2003 2002 2001 2000

ANEXO II

fra -e st in urb fra an in fra e st a ha -e b st tr a it in n s fra p o rt in e s t u fra - e n iv s in fra t sa d -e in st e fra hi dr -e c st a pr es s a d io n b s d e s ic o fe sa c de s e iv il nv ru pr ra oj cu l de ltu sp r io r a l se na sc to ta l

141

in fra

10

12

14

16

18

-e s tu

in

f ra

ANEXO III

Emendas ao Oramento Bancada Bahia


2000 2001 2002 2003

142

rb an a -e in st fra ha -e bi st t tra in ns fra po -e rt st irr ig a in f ra o -e st in un fra iv -e st in sa fra d -e e st hi in dr fr a c -e a st es po rte sa n b s ic de o fe sa ci vi de l se de nv se ru nv ra l su ste nt v el to ta l

in fra

10

20

30

40

50

60

70

80

in

-e s tu -e

in

fra

ANEXO IV

EMENDAS AO ORAMENTO BAHIA X SO PAULO

rb an st a fra ha -e b st tra it in fra n sp o in e s t r t fra un i in e s t v fra sa in -e s t d e fra hi d -e in s t p r c a fra r - e e s d st io i in fr a rr ig s -e a st e o sa sp or n b te d e s ic o fe s de a ci v se n v il r pr o j u ra cu l de ltu sp r io ra l de se se nv na su s te s c nt v to e l ta l

143

BAHIA

SO PAULO

144

ANEXO V

Roteiro das perguntas:


As perguntas seguiram o roteiro descrito abaixo. O que no impediu que outras perguntas fossem feitas. Quais os fatores que o senhor acredita que foram mais decisivos para a sua permanncia na Casa? A marca e a estrutura do partido foram determinantes na sua carreira? Em qual regio se localiza a sua base eleitoral? Como o senhor expe sua base suas aes como parlamentar? importante ter uma boa relao com os ministrios, governador e prefeitos para conseguir levar benefcios para sua regio? A antigidade um fator determinante para facilitar esta relao? comum ouvir que deputados federais so despachantes de prefeitos. O senhor concorda? Em geral, quais os fatores que lhe influenciam ao propor uma emenda ao oramento? O que uma proposta de emenda precisa ter para ser executada, e no somente aprovada?

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