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Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres - CENEPRED
Centro Nacional de Estimación,
Prevención y Reducción del
Riesgo de Desastres - CENEPRED

JEFATURA

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año del Centenario de Machu Picchu para el Mundo”

Sustento de Viabilidad de la Ley N° 29664 Ley que Crea el Sistema Nacional de Gestióndel Riesgo de Desastres.

I.-

ANTECEDENTES:

Panorama a nivel internacional

Por: Ec. Melva González Rodríguez. Jefe (e) del CENEPRED.

- Desastres en aumento. La incidencia y severidad de los desastres de origen natural han aumentado en todo el mundo. En los últimos años el costo de los daños económicos causados por estos desastres ha sido alrededor de US$ 200 billones al año. Aproximadamente 200 millones de personas se ven afectadas cada año; estas cifras se han incrementado dramáticamente en las últimas tres o cuatro décadas. Los eventos hidrometeorológicos son los principales causantes del incremento en el número de desastres en los últimos 30 años [1] .

- Condiciones de vulnerabilidad Aun cuando son muchos los factores causantes del aumento de los daños económicos: la presión demográfica, un mayor uso del suelo en zonas de riesgo asociados con inversiones de alto costo, la urbanización y los cambios ambientales y, por último pero no menos importantes, la variabilidad del clima y el cambio climático.

La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) y el Marco de Acción de Hyogo 2005-2015

- La Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) busca a través de esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante eventos adversos.

- De la gestión de desastres a la RRD Hasta 1998 cuando ocurre el Huracán Mitch, la RRD toma una mayor fuerza, pero en muchos países de la región latinoamericana aún se veían a los desastres con un enfoque reactivo, asistencialista y bajo una mirada de respuesta para la atención de damnificados con enfoque militar. En ese sentido, la RRD fue a menudo vinculada a la gestión del desastre más que al desarrollo por razones históricas, pero actualmente es un componente integral del desarrollo sustentable. Sólo en los últimos años es cuando se ha adoptado un enfoque sistémico.

- Los Compromisos en el Marco de Acción de Hyogo A finales del 2004, el tsunami del Océano Índico, que ocurrió solo tres semanas antes de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres e inaugurada en Kobe, Japón, el 18 de enero de 2005 tuvo un efecto dramático.

168 naciones aprobaron el Marco de Acción de Hyogo (MAH) 2005-2015, que lleva el subtítulo “Construcción de la Resiliencia de las Naciones Unidas y Comunidades ante los Desastres”; cinco fueron las prioridades de acción:

[1 ] Münchener Rückversicherungs Gesellschaft, Geo Risks Research, NatCatSERVICE.

Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres CENEPRED. Av. Jorge Basadre N° 1216 San Isidro - Lima Teléfono: 2013550 / Pág. Web: www.cenepred.gob.pe

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“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año del Centenario de Machu Picchu para el Mundo”

1. Garantizar que la reducción del riesgo de desastres (RRD) sea una prioridad nacional y local con una sólida base institucional para su implementación.

2. Identificar, evaluar y observar de cerca los riesgos de los desastres y mejorar las alertas tempranas.

3. Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel.

4. Reducir los factores fundamentales del riesgo

5. Fortalecer la preparación en desastres para una respuesta eficaz a todo nivel.

- Experiencias en otros países de la región:

En Latinoamérica después de los grandes desastres, tales como el Fenómeno de El Niño (1982-83 y 97-98), Huracanes (Mitch 1998, George 1998, Katrina 2005), Terremotos (Perú 2001 y 2007, El Salvador 2001, Colombia 1999, Chile 2010 y Haití 2010), Inundaciones (Bolivia 1999, Colombia 2010) se han realizado modificaciones a los sistemas nacionales, se han pasado de sistemas de protección civil o defensa civil a sistemas de prevención y atención de desastres en los últimos 10 años. Lamentablemente el enfoque siempre ha sido basado y priorizando el desastre y no el riesgo de desastres generado por los procesos de desarrollo.

Desde 1999, la cooperación internacional ha venido impulsando la integración de la RRD en los modelos existentes de protección civil y defensa civil en Las Américas; en el caso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se constituyó el PREANDINO, que luego se llamó Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres CAPRADE con la finalidad de apoyar a los países en integrar esfuerzos para la prevención y atención de desastres. Entre el 2002 y el 2003 una propuesta de mecanismo de institucionalización se dio en los cinco países de la CAN, la propuesta más avanzada era la Boliviana que incluyó una nueva ley para la integración de la RRD, lamentablemente fue revertida y se integró todo el proceso dentro de la defensa nacional.

A partir del 2008, uno de los países que hace una modificación de su sistema de protección civil en el marco de una nueva constitución fue la República del Ecuador, integrando en varios de sus artículos la gestión del riesgo de desastres la primera constitución política en Las Américas a partir de ella un nuevo modelo es creado, se mantiene la protección civil que continua bajo la acción militar y la gestión de riesgos pasa a ser parte de las acciones asociadas al desarrollo con una mirada social.

Junto a estos cambios en los modelos y sistemas de protección civil en la región, se han venido modificando y validando los marcos conceptuales que han sido integrados en el lenguaje del mundo de la RRD.

Opiniones recibidas durante la aprobación de la ley.

EL Ministerio de Agricultura, el Ministerio del Ambiente, hacen mención en forma positiva sobre la ley del SINAGERD, indicando que dentro de sus características técnicas deben ser desarrolladas en forma diferente la prevención y la parte cuando ocurren los desastres en sí; regulados por un ente rector.

El Ministerio de Economía y Finanzas, haciendo un análisis mucho más preciso indica que la gestión prospectiva y correctiva debe ser enmarcada por un organismo técnico y que la parte de la gestión reactiva sea desarrollada por otro ente diferente a la prospectiva y correctiva, con fines de distinguir sus funciones correspondientes.

La mesa de concertación de lucha contra la pobreza, determina y demuestra que efectivamente la Gestión Prospectiva, la Gestión Correctiva y la Gestión Reactiva deben ser trabajadas en forma separada, y propone a la Presidencia de Consejo de Ministros como Ente Rector, por ser la entidad más indicada para abordar la Transversabilidad e Integralidad de la gestión del riesgo de desastres.

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II.- MARCO JURIDICO

CONSTITUCION POLITICA DEL PERU

Articulo 1°.- la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del estado.

Articulo 44°.- son deberes primordiales del estado; defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamente en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación.

Articulo 67°.- el estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica

y de las áreas naturales protegidas.

ACUERDOS INTERNACIONALES

Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres (CMRD) celebrada en Kobe, Hyogo, Japón “Marco de Acción de Hyogo para 2005 2015: Aumento de la resilencia de las naciones y las comunidades ante los desastres”.

El Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), dentro de los hitos importantes del desarrollo económico dinámico 1 , transferencia de tecnología, desarrollo de recursos humanos, conservación de recursos marinos y telecomunicaciones.

LEGISLACION NACIONAL

Acuerdo Nacional.- Decima Política de Estado: Reducción de la Pobreza; El estado fomentará una cultura de prevención y control de riesgos y vulnerabilidades ante los desastres, asignando recursos para la prevención, asistencia y reconstrucción. Treinta y Dos Política de Estado: Gestión del Riesgo de Desastres; Nos comprometemos

a promover una política de gestión del riesgo de desastres, con la finalidad de proteger la

vida, la salud y la integridad de las personas; así como el patrimonio público y privado, promoviendo y velando por la ubicación de la población y su equipamiento en las zonas de mayor seguridad, reduciendo las vulnerabilidades con equidad e inclusión social, bajo un

enfoque de procesos que comprenda: la estimación y reducción del riesgo, la respuesta ante emergencias y desastres y la reconstrucción.

Ley N° 28478, Ley del Sistema de Seguridad y defensa Nacional.

Ley N° 28101, Ley de Movilización Nacional.

1 Según estudios realizados y publicados por el Instituto Peruano de Economía en el año 2009, se estima que la brecha total de infraestructura en el país proyectado al 2018 asciende a US$ 37,760 millones, que representa aproximadamente 30% del PBI.

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III.- SUSTENTO DE LA LEY N° 29664.

3.1 Órgano Rector en el más alto nivel de gobierno:

A nivel internacional la Gestión del Riesgo tiene una dinámica diferente, y depende en muchos

casos del peso específico político que tenga el órgano rector, el caso peruano es único en el mundo, dado que sus gobernantes establecieron en la PCM su rectoría, privilegiando al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de otros sistemas existentes. Esta configuración esta en armonía con las últimas decisiones de Estado, que establecieron la Trigésima Segunda Política de Estado, en la cual todos los partidos políticos a través del Acuerdo Nacional se comprometieron a fortalecer la institucionalidad de la Gestión del Riesgo. Esta institucionalidad permitirá que se desarrollen los procesos de la gestión del riesgo a cabalidad

para ello se cuenta con el apoyo del órgano rector - Presidencia del Consejo de Ministros, en el marco del SINAGERD con una alta importancia, por el nivel de convocatoria, conducción y administración del Sistema.

Asimismo, esta rectoría es apoyada con la existencia de un Consejo Nacional de Gestión del Riesgo que permite una articulación y coordinación al más alto nivel de gobierno, y en cuanto al cumplimiento de una adecuada planificación, coordinación y supervisión nacional se tiene al CEPLAN, MEF, CENEPRED y INDECI, con funciones claramente establecidas.

Este nuevo enfoque garantiza un nivel político y técnico adecuado, fortaleciendo y monitoreando los vínculos interinstitucionales para que la gestión por procesos avancen con eficiencia y eficacia, asegurando la existencia de un solo ente con capacidad para generar las decisiones necesarias y resolver los conflictos de funciones y competencias que puedan darse.

3.2 Gestión pública moderna por procesos:

El estado peruano en el marco de la descentralización, modernización pública y una gestión por

resultados promueve disminuir la brecha existente entre las necesidades atendidas en las grandes ciudades y las medianas o pequeñas ciudades, esta desigualdad ocasiona que las poblaciones

sean más vulnerables, en ese sentido, el proceso de descentralización apunta a cubrir las necesidades de la población oportunamente, en ese sentido, La Ley 29664, promueve que el sistema funciones bajo ese mismo enfoque y mirada, donde los Gobiernos Regionales y Locales son los responsables de ejecutar e implementar los procesos de la Gestión del Riesgo, en tal sentido, planifican y programan acciones de gestión prospectiva y correctiva y desarrollan acciones de gestión reactiva. A diferencia del modelo de gestión centralista en donde todo se centra en un solo responsable de la Gestión del Riesgo.

3.3 Transversalidad de la Gestión del Riesgo:

Un sistema transversal se desarrolla a través de la desconcentración de las acciones de la gestión del riesgo de desastres, en todos los órganos y dependencias institucionales, esto permite que las instituciones se fortalezcan en materia de Gestión del Riesgo, toda vez que sus unidades ejecutoras y formuladoras están al servicio del sistema, a comparación del modelo anterior en donde la gestión del riesgo era responsabilidad de una sola Oficina lo que genera que se centralicen todas las responsabilidades y que el presupuesto de una sola oficina sirva para la ejecución de todas funciones de la gestión del riesgo, lo cual es imposible y la experiencia nos enseña que no es el mejor modelo a seguir.

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3.4 Existencia de 02 entidades técnicas de asesoramiento.

Un sistema con dos entidades técnicas constituye una ventaja para el país, puesto que cada una desarrolla visiones institucionales independientes, esto implica un mayor nivel de especialización en sus labores. Asimismo, al ser pliegos distintos, implica que los recursos destinados a la gestión prospectiva y correctiva no serán distraídos en el desarrollo de actividades de emergencia o desastres estos últimos por su propia configuración, sobrepasan todo lo previsto, y en caso de existir un solo pliego presupuestal, pondría en peligro la ejecución de acciones prospectivas y correctivas, esta situación se agudiza aún más puesto que el nivel nacional a través del INDECI en su calidad de entidad técnica de asesoramiento y responsable de los proceso reactivos tiene el encargo de asumir el proceso de respuesta en caso de existir un desastres de gran magnitud que supere la capacidad organizativa de los niveles sub nacionales. Un punto adicional que se debe destacar es que la gestión de riesgos se desarrolla sobre la base de tres (03) componentes los mismos que tienen un desarrollo muy particular y especializado con contenidos propios y aristas diferentes, motivo por el cual es desarrollado por diferentes perfiles profesionales como es el caso de los procesos de la gestión reactiva cuyo desarrollo está ligado mas a personal netamente operativo e instituciones asociadas y especializadas en la primera respuesta a saber: FF.AA, PNP, bomberos, etc.; por otro lado la gestión prospectiva y correctiva está asociada a instituciones inherentes al desarrollo.

En ese orden de ideas, el CENEPRED, se crea para la Gestión Prospectiva y Correctiva, que materializa la gestión adecuada del riesgo con los actores del desarrollo; así mismo, dentro de la Ley se precisan los alcances del INDECI para la gestión reactiva frente a las emergencias y desastres. Esta asignación de funciones en dos entidades especializadas permite que procesos de naturaleza diferente, sean tratados con la concentración institucional sinérgica y descentralizada, reduciendo los sesgos y el riesgo de centrarse en uno de ellos en detrimento del otro proceso.

3.5 Existencia de Mecanismos de Coordinación, Planificación y Gestión Financiera

Este modelo de sistema de gestión cuenta con diversos mecanismos que han sido creados para que funcione adecuadamente, se tiene un mecanismo de coordinación del más alto nivel institucional en todos los niveles sub nacionales y sectores que son los Grupos de Trabajo, que son presididos por los titulares de cada pliego, lo cual constituye un ventaja operativa y financiera, toda vez que éste es un espacio interno únicamente de tomadores de decisiones. Asimismo, se cuenta con una Plataforma de Defensa Civil que constituye un mecanismo de coordinación inclusivo, participativo donde se desarrollan sinergias institucionales y que a diferencia de los ex comités de defensa civil, estos no asumen ningún rol protagónico en la ejecución de acciones puesto que no cuentan con personería jurídica ni presupuesto, dado que la Ley N° 29664 identifica a los Gobiernos Regionales y Locales como los ejecutores de los procesos en armonía con las leyes orgánicas de gobiernos regionales y municipalidades.

Además, dichas acciones deben ser planificadas en el marco del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el mismo que debe ser implementado, para lo cual se establece al Ministerio de Economía y Finanzas como un actor clave en este proceso de implementación, puesto que debe establecer los mecanismos de Gestión Financiera, como lo viene haciendo en la actualidad dando incentivos a los gobiernos locales para desarrollar acciones de gestión del riesgo de desastres en el marco de su programa de presupuesto por resultados.

El SINAGERD cuenta con un sistema nacional de gestión de la información para la gestión del riesgo sobre la base del sistema nacional administrado por la ONGEI, el cual permite tener un soporte de información del riesgo sin que esto constituya duplicar esfuerzos con otros sistemas e instituciones públicas.

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CONCLUSIONES:

Por las consideraciones antes expuestas el CENEPRED de conformidad con lo establecido en la Ley N° 29664 Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres SINAGERD y la reglamentación dada mediante el D.S. N° 048-2011-PCM, concluye:

El Perú ha asumido un conjunto de compromisos a nivel internacional que deben ser no solamente difundidos a nivel nacional, sino institucionalizados a fin de lograr el cumplimiento de los mismos, resultados que van en el corto y largo plazo en beneficio de las peruanas y los peruanos, su bienestar, su economía, su ambiente y sus medios de vida. El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres ha sido diseñado con la finalidad de darle el impulso necesario a todas las acciones de la GRD, sin descuidar ningún punto, bajo una concepción de gestión por procesos en lo prospectivo, correctivo y reactivo; y no reducir el SINAGERD al sistema de defensa civil cuyo enfoque se centro únicamente a una gestión reactiva.

De otro lado, conforme al principio de legalidad en Derecho Publico todo ejercicio del poder público debe estar sometido a la voluntad de la Ley y no a la voluntad de las personas y/o instituciones; en dicho contexto la Ley del SINAGERD establece claramente las competencias y funciones de cada uno de los integrantes del sistema, con lo que se evita que sus integrantes asuman competencias no reguladas, distorsionando su naturaleza para lo cual fue creada.

La gestión del riesgo de desastres bajo el enfoque prospectivo, correctivo y reactivo pertenece a dos sistemas técnicos de perfiles y especialidades diferentes y por ende requieren la intervención de distintos actores, motivo por el cual se considera inviable su unificación en un solo sistema.

RECOMENDACION:

Bajo este breve análisis se sustentan los motivos por los cuales la Ley N° 29664 aprobado el 08 de febrero del 2011, es un modelo a seguir en Latinoamérica y el Caribe y no es el momento aún para evaluar si el sistema funciona toda vez que a partir de Agosto 2011 se encuentra en proceso de implementación.

Por lo indicado señor Secretario de Gestión Publica de la Presidencia de Consejo de Ministros, pedimos el apoyo para continuar con las acciones para el fortalecimiento de la ley N° 29664 la que fue aprobado en febrero del 2011.

Atentamente,

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