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As formas normais da normalizao: histrias da razo, poder e conflito.

Francisco Barbedo - subdiretor da Direo-Geral de Arquivos

Resumo: A normalizao um processo tcnico e social complexo. Tcnico porque implica o conhecimento de uma forte componente comportamental ou tecnolgica, que necessita de confluncias de saberes especializados e diversificados. Social porque a aceitao e utilizao de uma norma no um processo pacfico ou em que o vencedor seja indiscutivelmente o melhor. No presente artigo abordarei algumas implicaes na criao e adoo de normas, particularmente no contexto do governo eletrnico, interoperabilidade e gesto de sistemas de arquivos considerando, nomeadamente, o atual plano de utilizao de formatos abertos na administrao pblica portuguesa.

Abstract: Standardisation is a social technical complex process. Technical as it implies strong behaviour and technological knowledge. Social because the acceptance and use of a standard is by no means a peaceful process, nor is it obvious that the best standard will prevail. In this article some implications of building and adoption of standards will be refered, with particular emphasis in the egpvernement, interoperability and recordkeeping systems contexts. A short use case of open formats adoption in Portuguese public administration will be provided.

Resumen: La normalizacin es um processo tecnico e social complexo. Tecnico porque implica forte y especialisado conocimiento en aspetos comportamentales e sin embargo tecnolgicos. Se presentan en esta ponencia algunas implicaciones contenudas en lo desarollo y adopcin de estandards particularmente en el contexto del gobierno eletronico, interoperabilidad y sistemas de archivo. Um caso de adopcion de estandardes abiertos en la administracin publica portuguesa ser analisado.

Palavras chave: normas, redes, governo eletrnico, Key-words: standards, networks, eletronic government Palabras clave: estandards; redes; gobierno eletronico

Uma coisa boa das normas que h tantas por onde escolher
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1 . Admirvel mundo velho Sejamos claros: as normas, embora quase sempre de leitura rida, so essenciais para a nossa sobrevivncia. A necessidade de estabelecer plataformas ou linguagens comuns de entendimento aos diversos nveis da nossa vida, esteve praticamente sempre presente ao longo da existncia humana. Esta necessidade verifica-se desde as reas mais prosaicas da vida quotidiana at necessidade de estabelecer equivalncias de moeda para facilitar transaes, ou harmonizar componentes que equiparo o vaivm espacial Na idade mdia no mundo ocidental pr revoluo industrial, as normas no eram universais emas sim locais; as jardas, ps, braas e outras unidades de medida variavam de regio para regio dando azo a inmeros e documentados incidentes devido a discordncia quanto ao entendimento sobre determinadas medidas e, consequentemente, sobre o preo a pagar ou a haver por um determinado bem. Exemplos anedticos como este abundam e estendem-se a todas as reas de atividade e no apenas ao mundo comercial e financeiro. Num mundo global em que vivemos, a vida sem normas pura e simplesmente no seria possvel, pelo menos no universo tal como o conhecemos e nos familiar. Provavelmente ignoramos, pois nos passam despercebidos, que praticamente todos os nossos gestos quotidianos se encontram em maior ou menos escala, regulados por normas: os alimentos so normalizados, os veculos que utilizamos tem componentes padronizados, os bilhetes dos transportes pblicos obedecem a dimenses estipuladas e comummente aceites, parafusos, componentes eltricas, que nos cercam e fazem parte dos objetos que manipulamos diariamente, sejam eles indispensveis ou suprfluos nossa vida esto totalmente inscritos em padres normativos que a maior parte das vezes nos passam despercebidos. No entanto esto presentes e esse facto assegura a nossa sobrevivncia ou pelo menos a nossa cmoda (se possvel) existncia. Uma norma todavia no apenas um documento que se l e pelo qual passamos a padronizar uma determinada parcela da nossa atividade. Na realidade trata-se de um sistema scio-tcnico, ou seja uma norma nunca existe isoladamente mas integra-se num sistema de atividades o qual pretende regular no todo ou em parte. Na realidade as normas articulam-se entre si formando uma rede que atua sobre uma determinado sistema de forma a orientar o seu comportamento e os seus atributos qualquer que seja a sua natureza - de uma determinada maneira. Um exemplo concreto deste facto por exemplo o sistema de normas de qualidade (ISO 9000) que compreende um conjunto de
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normativos no apenas um que pretende intervir e moldar todos os aspetos relativos ao sistema de qualidade. Uma segunda particularidade das normas que a sua criao implica um elevadssimo esforo por parte de uma comunidade de utilizadores e stakeholders cujo contributo plural. Conhecimento, trabalho, envolvimento, dinheiro so alguns dos contributos exigidos para que uma norma seja produzida. H que considerar ainda que, precisamente por se dirigir a uma determinada atividade que serve uma determinada comunidade, composta pelos mais variados e poderosos interesses, a elaborao de uma norma constitui um complexo processo scio tcnico em que diferentes atores exercem presses e lobby no sentido da norma a ser utilizada servir os interesses que defendem ou de influenciar o seu desenvolvimento de maneira a favorecer os seus negcios. Assim, raramente uma norma neutra ou, pelo menos, raramente se desenvolve num ambiente de neutralidade. , ao contrrio, cenrio de conflitos, determinao de capital social e posicionamentos estratgicos e polticos que visam reunir o poder necessrio para determinar o sentido de desenvolvimento das normas. Poderemos falar sem sorrir da dialtica hegeliana como processo de evoluo? Dentro do entendimento expresso de que o desenvolvimento de normas constitui um processo dialtico de natureza social e tcnica, importante referir que outros fatores existem que condicionam, limitam ou determinam o sucesso de uma norma. Por sucesso entendemos naturalmente o grau de adeso a uma norma que traduz a generalizao da sua aplicao. S que esse grau em parte determinado pela adeso que se verifica a uma norma criando-se um crculo vicioso: As pessoas s aderem se se verificar uma forte comunidade de aderentes. E uma norma s tem essa forte comunidade de aderentes ocorrendo muitas adeses. Um conceito importante na normalizao que quantos mais utilizadores aderem a uma determinada prtica mais probabilidades existem dessa prtica se tornar norma, ainda que possa no ser a melhor das prticas! Inversamente, a no utilizao das prticas prescritas na norma leva a um isolamento no propriamente deliberado mas motivado pelo facto do potencial valor da interao com os outros utilizadores da norma se reduzir a valores marginais. Na realidade o valor de uma norma reside no nmero do seus aderentes porque determina a eficcia de a comunicao do universo de atores que interoperam. O que est assim em causa o valor de trabalho e conhecimento obtidos pelo facto da
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comunidade que trabalha e interatua em torno de um determinado sistema de normas criar massa crtica e sinergia comparativamente elevadas relativamente a uma comunidade de menor dimenso. A perceo de valor que um ator tem de um sistema normativo mede-se assim pelo capital social de conhecimento e oportunidades criadas pelo facto de partilhar esse sistema com uma comunidade. Quantos mais atores existirem nessa rede, maior o capital e estrutura de oportunidades potencialmente disponvel. Mas quais os fatores que propiciam a adeso, ou por outras palavras: o que determina o sucesso de uma norma? 1/ Os fatores de utilizao de uma nova norma prendem-se por um lado com o potencial de adeso, muitas vezes uma questo de marketing e lobby e no apenas de qualidade. 2/ A base tecnolgica ou social existente
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e os custos de adeso so dois fatores

tradicionalmente referenciados como determinantes para a adeso a uma norma [HANSETH; MONTEIRO, 1998]. Para os compreenderemos convm referir que adotar uma norma, ou seja, passar a utilizar princpios e prticas a consignadas implica custos que podem ser considerveis. Convm tambm considerar que essa adeso pode implicar o abandono de um outro quadro normativo e referencial dentro do qual os atores desenvolvem atividades. Ora temos assim uma potencial, se no mesmo efetiva, rotura com uma base j existente. Essa rotura, seja parcial ou total, no caso dos paradigmas serem totalmente alterados pelo novo quadro normativo, implica custos e motivao para os suportar. Por outras palavras, os custos de mudar de uma determinada situao ou norma para outra podem ser to elevados que no compense o esforo ou, ainda que possa compensar, no se torna vivel persuadir os atores da vantagem de vencer a inrcia para precipitar a mudana. Por outro lado a base instalada pode ser to poderosa e estar to profundamente enraizada que abandon-la ainda que parcialmente, pode elevar os referidos custos de forma exponencial o que ter como consequncia a diminuio da margem de custo de oportunidade existente que poderia motivar o desencadeamento dos processos de mudana Vejamos um exemplo: O acordo ortogrfico entre Portugal, Brasil e restantes pases CPLP institui alteraes substanciais forma de escrever a lngua portuguesa. Temos claramente um novo
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referencial normativo que pretende substituir o vigente. Para o atual quadro normativo no que se refere a esta atividade escrever em portugus facilmente encontramos uma complexa e multifacetada base instalada. O domnio do discurso para comear, vastssimo. Na prtica afetar milhes de pessoas que falam e escrevem em portugus por todo o mundo. Assim um primeiro problema constitui a vastido da comunidade implicada. As caractersticas que poderemos designar como sociais dessa mesma base so igualmente significativas: rotura com o que os atores evolvidos percecionam como tradio, hbitos de escrita; a resistncia mudana, etc. So poderosos fatores que condicionam a translao de sistema. Temos ainda aspetos econmicos particularmente significativos: a indstria editorial ser um dos stakeholders interessados neste domnio. Com efeito reeditar publicaes de acordo com o acordo ortogrfico implica custos relevantes. Por outro lado a uniformizao da grafia trar substanciais vantagens para as editoras com mercados internacionais. Consideremos ainda fatores tecnolgicos e educativos: os programas de edio de texto tero de ser atualizados segundo a nova grafia, os professores tero de obter competncias de ensino bem como manuais redigidos de acordo com a nova ortografia, alteraes tero de ser feitas em logtipos, inscries oficiais, etc. Podemos facilmente constatar as vrias e onerosas implicaes em adotar uma nova norma. O sucesso da norma depende da adeso. No entanto os diversos atores podem hesitar em empreender as mudanas necessrias para a adeso por razes econmicas. O risco reside em no haver massa critica, ou seja, uma comunidade suficientemente numerosa que possa potencialmente compensar o esforo e os custos necessrios para o processo de converso para a nova norma. Um risco acrescido reside no facto da comunidade de interesse no ter posies unnimes relativamente nova norma, havendo resistncias considerveis. Na realidade cada comunidade de atores envolvidos que representar o seu capital de interesse, ir tentar inscrever na norma esses mesmos interesses. Naturalmente que para a equao estar completa necessrio ainda avaliar as vantagens de adeso ao novo quadro normativo, as quais tero de ser pesadas juntamente com os riscos, desvantagens e custos. Este exemplo permite destacar uma outra propriedade das infraestruturas de normalizao que a heterogeneidade. Esta propriedade verifica-se tanto na comunidade de atores envolvidos (ii) como na infraestrutura tecnolgica e tcnica subjacente atividade alvo da normalizao. A diversidade comporta custos, pois

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mais complexo gerir a variabilidade de um ambiente multivariado do que um que se apresente como compacto e homogneo. Em ltima anlise uma norma pode ser imposta pelo poder poltico. No entanto esta situao rara e aplica-se apenas a normativos que escapam lgica de mercado e de competitividade. Nem sempre a melhor norma vence pois pode verificar-se uma situao em que competitivamente poderemos ter uma norma com capital social baixo ou pelo menos substancialmente inferior concorrncia o que diminui o seu valor a quase zero ou mesmo zero. Nestas circunstncias a oponente vence incontestavelmente expulsando a outra do mercado ou circunscrevendo-a a um mercado restrito e normalmente e muito especfico. Veja-se o clssico caso dos formatos vdeos VHS versus BETA em que o primeiro imps-se incontestavelmente no mercado da disseminao e suporte de todo o tipo de media enquanto o BETA, reconhecidamente de maior qualidade, restringiu a sua penetrao ao mercado profissional de televiso. A passagem para outros cenrios de atuao regulados de forma diferenciada, pode ser feita de 3 formas: 1/por extenso, ou sejam simplesmente adiciona-se conhecimento, informao ou simplesmente estruturas (por exemplo mais computadores). o caso da adaptabilidade de sistemas de informao conseguida por upgrades, ou seja, adio de novos componentes que interagem com as outros j instalados e mais antigas. Neste caso nada se altera substancialmente, havendo uma continuidade evolutiva suave. 2/de forma moderada, atravs opor exemplo de introduo de uma norma complementar que mantm retrocompatibilidade (parcial pelo menos) 3/ a forma radical que substitui a norma por outra incompatvel com a anterior. Tal exige uma radical transformao de conceitos e processos de forma a realinhar todos os componentes e procedimentos do sistema de atividades afetado. A categorizao de normas permite-nos identificar diversas linhas taxionmicas de acordo com os critrios envolvidos: 1/ o critrio da formalizao das mesmas. Segundo este critrio teremos normas de jure, ou seja estabelecidas por lei. Normas formais, ou seja desenvolvidas por organismos especficos de normalizao, que podem ser globais ou setoriais. Um exemplo dos dois CIA , e ISO. Por fim temos as normas de facto que compaginam especificaes publicamente disponveis, que correspondem a acordos estabelecidos entre empresas de uma determinada indstria e materializam um acordo
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que tornado pblico sobre decises comuns relativas a determinado produto ou servio. 2/ Um segundo critrio consiste na aplicabilidade da norma: normas horizontais permitem a comunicao e interoperabilidade enquanto normas verticais desenvolvemse verticalmente direcionadas para uma tecnologia ou processo que pretendem regular. As redes de comunicao e processamento informtico globais ou pelo menos enormemente transversais, exigem, a utilizao de variadssimas normas sem as quais a informao no flui fisicamente ou, mesmo que o faa no entendida sinttico ou semanticamente Mesmo sem normas explicitas ou de jure o nosso comportamento profissional e social dirio rigorosamente intermediado e facilitado para utilizao de processos normativos que agilizam a compreenso e comunicao recprocas. por exemplo, os arquivistas utilizam conceitos e prticas comuns que interpretadas e reconhecidas atravs do estabelecimento de um cdigos comuns significados e significantes que so

rapidamente assimilados e processados de forma a viabilizar as aes consideradas mais adequadas para uma determinada situao. No contexto hospitalar podemos constatar este facto de forma evidente atravs da triagem de Manchester em que uma cor corresponde a um estado de emergncia. Ora a codificao atribudas s cores e a correspondente normalizao semntica permite que todos os atores envolvidos no processo de atendimento do doente saibam quais as aes que devem ser tomadas. 2. Estruturas e sistemas de informao Os sistemas de informao so estruturas variavelmente complexas destinadas a gerir e processar informao. O conceito esteve e em parte ainda est, erradamente conotado exclusivamente com tecnologias de informao, ou seja, informtica. Importa pois contrariar esta viso redutora e claramente equvoca. Um sistema de informao compreende estruturas tecnolgicas mas tambm sintticas e semnticas e todas se devem articular de forma a cumprir o seu objetivo. Nesta perspetiva consideraremos portanto a aplicao de normativos a esta rea. Por definio a mega estrutura de informao mais evidente a internet. Contm todos estes pressupostos materializados em informao e uma quase infinita variedade de servios disponveis.

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No ser demasiado arriscado afirmar que esta rea particularmente mais confusa do que qualquer outra. As razes para isso no so residiro exclusivamente numa especial complexidade da rea, pelo menos no ser mais complexa que muitos outros sistemas de atividade. Se consideramos o universo da informao, do ponto de vista lgico mas tambm tecnolgico veremos que este domnio ainda subjetivo e de limites nebulosos, carecendo desesperadamente de normativos que nos permitam comunicar informao da forma compreensvel s sobretudo interopervel. Dois fatores talvez decisivos contribuem para esta situao: a/O facto da informao ser uma entidade fluida e no perfeitamente definida. elucidativo constatarmos o nmero de revistas oriundas das mais variadas disciplinas cientficas que afirmam dedicar-se a esta rea. A delimitao da disciplina no portanto evidente. b/ A volatilidade provocada pela rapidssima evoluo das tecnologias de informao uma outra razo para o desregramento prevalecente nesta rea e, consequentemente a importncia da adoo de normas. Saliento a repercusso bvia para o esforo normativo, pois este deve acompanhar a tecnologia que pretende regular (se o no fizesse perderia a justificao de existncia) pelo que as normas aplicveis so tambm efmera porque sujeitas a idntica obsolescncia. . Uma norma destina-se a fazer as coisas funcionar conjunta e harmoniosamente. Esta a definio mais simples e porventura mais verdadeira da interoperabilidade. Este conceito consiste na capacidade de trocar, reconstituir e entender informao trocada entre sistema de forma a poder classific-la a reutiliz-la. Entendemos ainda a classificao como um processo de organizar a informao que nos cercaiii. Quanto mais de uma forma o mais possvel normalizada e coerente for essa estrutura classificativa mais vantagens decorrem para o objetivo pretendido (BOWKER; LEIGH, 1999). De qualquer forma dever advir de uma perceo consentida sobre um sistema de atividade comum. Neste entendimento, a interoperabildiade faz parte da natureza e essncia das normas. Claro que pode no a conseguir. Mas nem todas as normas so boas ou tm suficiente qualidade para o fim a que se destinam! De qualquer forma por comodidade de argumentao assumiremos que tal acontece.

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A histria da normalizao em estruturas de informao relativamente curta mas abundante. Apenas na internet podemos encontrar cerca de 300 normas ou especificaes funcionais necessrias para harmonizar esta rede. O universo da informao portanto particularmente prdigo na utilizao de normas. A rpida desatualizao verificada ajuda como acima refiro, necessidade de produzir normas que tentam acompanhar e harmonizar as novas tendncias tecnolgicas que surgem continuamente. A perspetiva da indstria informtica relativamente a normalizao alterou-se substancialmente nos ltimos 10 anos. Tradicionalmente lembramos os silos verticais em que cada fabricante guardava ciosamente os seus segredos e produtos, competindo desenfreadamente no lanamento de novas solues prprias. A evoluo desta indstria no certamente objeto de estudo neste curto artigo. No entanto importa referir alguns casos em que o isolacionismo prevalecente ocasionou severas perdas a muitos atores que no mercado adquiriram produtos s sistemas fechados e que, devido a interrupo de produo e suporte, deram lugar a sistemas sem manuteno ou escalabilidade, isolados numa obsolescncia inexorvel que levou perda de capital informacional e financeiro considerveis.iv Progressivamente no entanto esta tendncia tem mudado de forma radical. Veja-se a ttulo de exemplo a computao em nuvem, eminentemente colaborativa, que constitui atualmente alvo de investimento decidido por parte desta indstria. Podemos dizer que atualmente o ajustamento de produtos informticos a normas no percecionado pelos fabricantes como uma ameaa. Para este fenmeno contriburam dois principais fatores, embora no de forma exclusiva: a/ o surgimento e desenvolvimento explosivo da Internet. Por essncia uma rede aberta e universal a web dificilmente permite o seu aproveitamento atravs de aplicaes proprietrias. O seu crescimento exponencial e omnipresencial, e consequente ampliao de mercado e de oportunidades de negcio, teve como efeito obrigar os atores da indstria informtica a adaptarem-se a ela e no o contrrio. Obviamente este cenrio propiciou o abandono de metodologias de desenvolvimento informtico rapidamente tornadas arcaicas e inadequadas a esta nova realidade. b/ a evoluo da prpria metodologia de desenvolvimento de software. Os custos de desenvolvimento de metodologias centradas em equipas centralizadas escalaram de uma
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forma dificilmente comportvel e, sobretudo, sem apresentar resultados com a eficincia necessria. Outros paradigmas de desenvolvimento baseados em prototipagem e distribuio modular de trabalho de desenvolvimento por mini-equipas ou mesmo indivduos dispersos geograficamente provaram obter melhores resultados.

Naturalmente que a lgica de distribuio de desenvolvimento de componentes de um sistema implica assegurar a normalizao que permita a interoperabilidade aquando da integrao dos segmentos de cdigo desenvolvido. Um estudo levado a cabo pelo Grupo Delphi em 2003 v taxativo na anlise que empreende a cerca de 800 atores da rea. Uma das concluses referidas que: Standards have shifted into high gear, not only garnering attention from business buyers but more importantly, they are being seen as a mandate for competitive stature, cost effective IT and operational excellence.. Este interessante estudo refere ainda diversas descobertas relevantes que indicam que os atores da indstria de TIC desejam e tm investido na produo de normas Uma das primcipais ameaas identificadas normalizao consiste na proliferao de normas concorrentes para o mesmo objetivo Um dos principais problemas que determina o sucesso ou insucesso de uma norma criar massa crtica A portabilidade de dados (interoperablidade) vista como uma das vantagens de utilizar normas Um aspeto que gostaria de sublinhar como crtico das normas referenciais em que se definem procedimentos ou por exemplo, esquemas de metadados e no apenas a especificao de objetos tecnolgicos. Salientamos que ao falar de estruturas de informao inclumos tanto tecnologia como semntica e processos prescritivos que determinam como fazer um determinado conjunto de atividades. Assim as normas criadas para normalizar a representao de informao em diversos contextos, assumem uma posio de relevo na valorizao das estruturas de informao. Entre estas podemos contabilizar vrias, especficas do domnio de conhecimento de arquivos que influenciaram e influenciam todas as reas de atividade deste domnio, desde a gesto documental preservao digital.
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impossvel neste artigo, descrever todas elas e a sua enumerao, alm de quase certamente se tratar de uma lista incompleta, ocuparia dezenas de pginas para as quais no disponho de tempo ou espao: Assim irei referir muito sinteticamente e como alguns exemplos com particular relevncia para a comunidade arquivstica. As normas do ICAvi desenvolvidas no mbito de descrio de arquivos. Este conjunto de normas constitui um sistema especfico em que cada norma incide sobre uma rea que deve ser articulada com a seguinte de forma a dar uma rede de descries homogneas sobre os documentos e respetivo macro contexto. A sua aplicao facilita a harmonizao da descrio arquivstica ao nvel dos documentos e respetiva estrutura hierrquica, ao nvel de registos de autoridade, considerando a indispensvel articulao com os primeiros. Ao nvel das funes exercidas pelos produtores e ainda pelas entidades detentoras que custodiam os respetivos documentos. Neste domnio considero essencial referir ainda o EAD e os seus equivalentes EAC, EAG, que asseguram a codificao das normas descritivas num esquema rigoroso e normalizado codificvel numa metalinguagem universal o XML. O OAIS, constitui um precursor de enorme sucesso que abriu definitivamente o caminho para os processos sistemticos e documentados de preservao digital. A sua importncia foi de tal ordem que podemos dizer com veracidade no haver nenhum projeto para construo de arquivos digitais ou para desenvolvimento de funcionalidades conexas, que no se baseie no todo ou em parte nesta norma. Trata-se de um exemplo de sucesso no contexto da normalizao. O PREMIS includo nesta lista por constitui o mais importante conjunto de metainformao destinado especificamente preservao digital. Este esquema foi desenvolvido para ser articulado diretamente com o OAIS. Este esquema utilizado pelo Repositrio de Objetos Digitais Autnticos (RODA)vii Existem dezenas de outras normas cujo significado ao nvel de representao e estruturao da informao emblemtico e duradouro. Apenas considero essencial destacar a sua importncia para a normalizao no contexto de estruturas de informao.

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3 . Um breve estudo de caso: formatos abertos no governo portugus Portugal tem assistido e participado intensamente, ao longo da ltima dcada, ao desenvolvimento acelerado e significativo, da massificao das chamadas Tecnologias de Informao e Comunicao (TIC). Isto no significa que as TIC no fossem antes utilizadas intensivamente, no entanto nunca como agora os servios oferecidos ao cidado e organizao dependem com tanta relevncia na mediao tecnolgica. Esta passou a ser usada para implementar uma estratgia de crescimento e competitividade baseada no conhecimento, na tecnologia e na inovao. Ou seja: o crescimento econmico e social assenta primordialmente na utilizao da tecnologia informtica enquanto recurso privilegiado de valorizao e desenvolvimento econmico. Os princpios de aproximao ao cidado, essencialmente atravs de servios disponibilizados na internet, foram pacificamente adotados e partilhados na Europa e no mundo, onde so poderosos fatores indutores do recurso a TIC como forma de acelerar, promover, simplificar servios e recursos. No caso portugus h que referir sucintamente as seguintes iniciativas: 1.1 Egoverno A Resoluo do Conselho de Ministros n. 135/2002, de 20 de novembro, definiu o novo enquadramento institucional da atividade do Governo em matria de sociedade da informao, governo eletrnico e inovao. O governo eletrnico um processo suportado no desenvolvimento das tecnologias de informao, que coloca o cidado e as empresas no centro das atenes, melhora a qualidade e a comodidade dos servios e refora os meios de participao ativa no exerccio de cidadania. Simultaneamente prope-se aumentar a eficincia, reduz custos e contribui para a modernizao do Estado. A Resoluo do Conselho de Ministros n. 108/2003, de 12 de agosto, estabelece os objetivos, eixos de desenvolvimento bem como os projetos emblemticos previstos, i) ii) iii) iv) o aumento da convenincia e satisfao dos cidados; a promoo da eficincia com menores custos; o aumento da transparncia do aparelho do Estado, e a promoo da participao democrtica por parte dos cidados.
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Os eixos de desenvolvimento do Egoverno manifestam um claro programa de modernizao em que a intermediao tecnolgica evidente. Veja-se a ttulo de exemplo o eixo 4 (racionalizao de custos de comunicaes ou o eixo 6 (servios prximos dos cidados. No mbito do Egoverno vrios programas e agendas foram estabelecidos: O plano tecnolgico e o SIMPLEX so as mais relevantes. 1.2 Plano tecnolgico. O Plano tecnolgico nascido formalmente em 24 de novembro de 2005 durante a vigncia do XVII Governo Constitucional, mais do que um programa, consiste numa agenda de mudana que pretende reestruturar profundamente servios, e o tecido empresarial e produtivo de Portugal, ultrapassando o atraso, segundo o seu programa estratgico. A coordenao desta agenda est a cargo da Estrutura responsvel pela Estratgia de Lisboa O Plano Tecnolgico, como uma estratgia para promover o desenvolvimento e reforar a competitividade do pas, baseia-se em trs eixos: 1. Conhecimento - Qualificar os portugueses para a sociedade do conhecimento, fomentando medidas estruturais vocacionadas para elevar os nveis educativos mdios da populao, criando um sistema abrangente e diversificado de aprendizagem ao longo da vida e mobilizando os portugueses para a Sociedade de Informao. 2. Tecnologia - Vencer o atraso cientfico e tecnolgico, apostando no reforo das competncias cientficas e tecnolgicas nacionais, pblicas e privadas, reconhecendo o papel das empresas na criao de emprego qualificado e nas atividades de investigao e desenvolvimento (I & D). 3. Inovao - Imprimir um novo impulso inovao, facilitando a adaptao do tecido produtivo aos desafios impostos pela globalizao atravs da difuso, adaptao e uso de novos processos, formas de organizao, servios e produtos.

1.3 Simplex

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O SIMPLEX um programa enquadrado no plano tecnolgico e especificamente dirigido para a administrao pblica que surgiu pela primeira vez no ano de 2006. As linhas de atuao definidas para esse ano so reveladoras da fortssima preponderncia tecnolgica que o caracteriza Eliminao de certides Eliminao do papel/desmaterializao Simplificao/Desburocratizao Desregulamentao Facilitao do acesso aos servios pblicos

Este programa mantm como objetivos programticos a aproximao dos servios ao cidado e a desburocratizao e consequente simplificao de processos

administrativos. A apresentao destas trs incitativas suficientemente esclarecedora quanto ao papel preponderante que a poltica tendencial dos recentes Governos em Portugal atribui mediao tecnolgica para a prossecuo dos seus objetivos programticos. Este facto precisamente por se basear maioritariamente na utilizao de TIC tem tido como consequncias no que respeita gesto de informao e arquivos: O aumento de produo de informao digital, na maior parte dos casos tratando-se de informao nado-digital, ou seja em que no existe um documento original em suporte tradicional, sendo a informao desde a sua conceo e produo inteiramente existente em formato digital. O aumento da dependncia de servios e recursos, de sistemas de informao complexos. A desmaterializao de processos e recursos. Neste caso o suporte documental deixou de ser originalmente produzido em papel para passar a ser produzido em digital. Mas para alm disso, o prprio circuito administrativo decorre eletronicamente permitindo adicionar atravs de metainformao, anotaes, pareceres e despachos que antes eram elaboradas de forma convencional. No contexto da administrao eletrnica destacamos como iniciativa precursora a determinao de serem predominantemente utilizados formatos abertos. Estes devero,
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segundo a lei, ser de utilizao preferencial pelas instituies pblicas, Cabendo ainda na referida legislao a definio de quais os formatos a ser utilizados. Estas iniciativas polticas mereceram a publicao de sucessivos diplomas emanados pelo Governo e Assembleia da Repblica. Vejamos um pouco mais de perto alguns desses diplomas: A Resoluo do Conselho de Ministros 21/2002 refere explicitamente a sua preocupao em promover:

A adequada seleo de programas, quer de entre os disponveis no mercado dos produtos sujeitos a licena de uso, quer em regime de uso gratuito ou condicionado, designadamente freeware e shareware, bem como por recurso a sistemas abertos de software

Pretende-se assim recentrar progressivamente a politica de aquisio de software para uma lgica de utilizao de plataformas abertas em detrimento - deduz-se do texto do diploma, - de plataformas proprietrias. Este diploma pretende tambm racionalizar a aquisio de plataformas informticas na administrao tanto do ponto de vista de relao preo /qualidade como tambm do ponto de vista de atualizao e integridade dos dados produzidos.

Em 2004 uma Resoluo, desta vez emanada pela Assembleia da Repblica vem propor ao Governo medidas com vista ao desenvolvimento do software livre. Algumas das medidas mais emblemticas propostas neste diploma consistem em 1. Criao de um servio de apoio para suporte tcnico implementao e otimizao de solues software, nomeadamente software livre, no mbito da Administrao Pblica. 2. Estabelecimento da obrigatoriedade de acesso ao cdigo-fonte e

especificaes dos formatos de dados na aquisio de solues informticas destinadas utilizao pela Administrao Pblica e outras entidades do Estado, para o exerccio de funes de soberania e outras reas de importncia estratgica.

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Com estas medidas (duas de 10 propostas) pretendia-se consolidar e ampliar a base de apoio para uma progressiva passagem a utilizao de software livre.

J no presente ano de 2011, foi emanado tambm pela Assembleia da Repblica um decreto referindo a obrigatoriedade de utilizar normas abertas nos sistemas informticos do Estado. No incio deste diploma os conceitos so definidos sendo especificado que as normas se destinam, no mbito da aplicao do diploma, publicao, transmisso e armazenamento de informao em suporte digital. apresentado como resultado desejado deste diploma a promoo da interoperabilidade, ou seja, a capacidade de dois ou mais sistemas interagir e trocar dados. Trata-se de uma definio claramente tecnolgica que aponta para as camadas inferiores do modelo de interoperabilidade. Este alis, quanto a ns, um ponto fraco deste diploma, pois no prev a utilizao de normas que assegurem o nvel semntico do modelo. O diploma prev a publicao de um regulamento nacional de interoperabilidade digital que conter precisamente quais as normas e os formatos digitais a adotar pela administrao pblica. Para termos uma ideia mais completa da amplitude deste diploma vejamos os domnios abrangidos: Formatos de dados, incluindo cdigos de carateres, formatos de som e imagens (fixas e animadas), audiovisuais, dados grficos e de pr-impresso; Formatos de documentos (estruturados e no estruturados) e gesto de contedos, incluindo gesto documental; Tecnologias de interface Web, incluindo acessibilidade, ergonomia,

compatibilidade e integrao de servios; Protocolos de streaming ou transmisso de som e imagens animadas em tempo real, incluindo o transporte e distribuio de contedos e os servios ponto a ponto; Protocolos de correio eletrnico, incluindo acesso a contedos e extenses e servios de mensagem instantnea; Sistemas de informao geogrfica, incluindo cartografia, cadastro digital, topografia e modelao; Normas e protocolos de comunicao em redes informticas; Normas de segurana para redes, servios, aplicaes e documentos;

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Normas e protocolos de integrao, troca de dados e orquestrao de processos de negcio na integrao interorganismos.

O diploma no prev explicitamente no seu texto a regra de adoo de formatos e normas, pois estas so remetidas para um organismo estatal responsvel precisamente pela elaborao deste regulamento. , no entanto certo que a filosofia subjacente consiste na utilizao de apenas um formato para cada um dos domnios considerados e acima referidos. No se pretende portanto permitir a possibilidade de vrios formatos concorrerem e serem utilizados pelos organismos pblicos, de acordo com regras concorrenciais. Esta poltica encontra-se de resto alinhada com tendncias presentes em pases de UE como por exemplo a Blgica e Itlia onde este diploma colhe inspirao.

A lgica simples embora possa revestir-se de considervel dificuldade de aplicao efetiva. Ao determinar para cada domnio um e um s formato a ser utilizado, estamos na realidade a permitir a criao de sinergias evidentes. Podemos apontar como exemplos: a considervel reduo de complexidade na gesto e preservao da informao eletrnica, economia de escala na aquisio de sistemas e aplicaes, interoperabilidade (tecnolgica) facilitada, estabilidade dos formatos com impacto positivo imediato na preservao digital dessa mesma informao. Podemos no entanto identificar trs problemas que certamente dificultaro esta poltica O primeiro reside basicamente na definio do que se considera como formato adequado. Analisemos as coisas na devida perspetiva. A indstria informtica agressivamente competitiva. Trata-se de um mercado muito dinmico e com enorme potencial de crescimento. Afinal de contas praticamente tudo o que fazemos hoje de em menor, maior ou grau total, mediado informaticamente. E, pese embora os principais atores nesta rea estejam persuadidos da necessidade da normalizao para a evoluo do negcio, cada um tem naturalmente as suas preferncias sobre os formatos e normas a utilizar. que na realidade no h apenas uma opo para cada formato aberto. H muitos formatos abertos desenvolvidos pelos fabricantes segundo lgicas diversas e, naturalmente, cada um acha que o seu o melhor.
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H muito a ganhar e a perder na corrida aos formatos abertos. A situao assim idntica a um combate em que cada litigante se pretende posicionar de forma mais efetiva para ganhar vantagem competitiva no mercado. Como atrs foi referido a congregao de lobbies polticos e de outras comunidades sejam elas tecnolgicas ou de utilizadores revela-se numa corrida agressiva pela preponderncia na indstria. Um outro problema reside no facto de no haver formatos abertos disponveis para todos os domnios de informao produzida. Podemos certamente dispor de formatos abertos para texto (opendoc ou pdf , perfilamse como bons candidatos); ou para imagem vetorial (de novo pdf ou dwg). Mas que formato utilizar para tecnologias de interface web ou para sistemas de informao georeferenciados, sistemas esses, no o esqueamos, muito popularizados e que esto na base do planeamento urbano? Claro que o diploma prev excees aplicao do regulamento precisamente para contemplar os casos em que no seja vivel identificar um formato ou norma aberta aplicvel a um domnio. No entanto, a considerao da exceo no resolve o problema real que continuar a existir. Problema esse, alis j h muito tempo identificado no contexto da preservao digital. Um terceiro problema pode ser encontrado no menor desempenho alcanado por formatos abertos. Os formatos propriedade de fabricante, apesar de fechados, permitem normalmente um maior nmero de funcionalidades que carecem de capacidades acrescidas no que respeita a esforo computacional. Assim a limitao de que ainda sofrem os formatos abertos podero ser um obstculo conjuntural sua total utilizao. Afinal de contas os servios necessitam de desenvolver cada vez aplicaes e sistemas mais amplos e poderosos e gera-se um conflito de equilbrio delicado entre a necessidade de performance e os ganhos de economia e perenidade da informao que advm da utilizao de formatos abertos. As tecnologias de informao continuam a ser campo de batalha entre os principais atores do ramo. Embora civilizadamente adeptos da utilizao de normas e do reconhecimento na bondade dos formatos abertos certo que prevalecem ainda as regras agressivas de mercado.

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Acrescentarei ainda uma lacuna do diploma que acima referi brevemente: A ausncia de incluso de normas relativas a interoperabilidade semntica. Com efeito para a interoperabilidade ser completamente conseguida, necessrio ultrapassar diversas camadas que se sobrepem representando, cada uma delas, um desafio particular e progressivamente mais complexo (TOLK; MUGUIRA, 2003).viii Na base temos a interoperabilidade organizacional, ou seja, a vontade das organizaes trocarem e reutilizarem informao. Seguidamente e admitindo que de facto as organizaes desejam interoperar h que alinhar e harmonizar os processos de negcio que correm transversalmente a essas organizaes. Com efeito no possvel haver interoperabilidade caso as diversas atividades constantes de processos comuns no estejam alinhadas e coerentemente determinadas. Segue-se a interoperabilidade tecnolgica, ou seja, alinhar sistemas ao nvel fsico de mquina, e de infraestruturas de comunicao. Trata-se de assegurar que o software, hardware e dispositivos ativos e passivos de comunicao conseguem efetivamente comunicar e passar a informao. Seguidamente a camada sinttica ou seja, a forma como a informao est estruturada que deve obedece a padres normalizados e reconhecveis pelas mquinas. Ao nvel de topo temos a semntica, ou seja o significado que a informao tem, pretendendo-se naturalmente que este seja compreendido da mesma forma pelas partes envolvidas. Naturalmente este o nvel mais complexo de atingir pois radica no mago dos processos cognitivos do crebro, sendo portanto subjetivo, variando de acordo com a perceo reificada que cada indivduo constri das coisas. Se alguma concluso possvel extrair de um processo que ainda no est concludo que o caminho parece adequado, embora no seja o nico, mas imensos obstculos ser ainda necessrio ultrapassar para atingirmos uma situao mais consentnea com a dinmica global em que as nossas organizaes existem.

i Sobre este assunto ver por exemplo. HANSETH, Ole; MONTEIRO, Eric - Understanding Information Infrastructure. Acedido em 2011-06-17 em http://heim.ifi.uio.no/~oleha/Publications/bok.html

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Segundo Latour, os atores podem ser humanos e no humanos sendo que nesta aceo no haveria diferena entre pessoas e objetos.

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Bowker, Geoffrey; Leigh Susan Sorting Things Out: classification and its consequences. MIT Press, 1999. ISBN: 9780-262-02461-7 iv Veja-se por exemplo o caso da WANG que nos anos 80 ocupava uma importante posio no mercado de hardware e de solues de digitalizao e processamento de imagem. Usando exclusivamente formatos e sistemas proprietrios e completamente fechados. Faliu em 1992 v Delphi Group - The Value of Standards, 2003 [acedido a 2011-06-16 em http://www.delphigroup.com/whitepapers/pdf/20030728-standards.pdf ] vi Refiro-me naturalmente s ISAD (G ); ISAAR (CPF ), ISDF e mais recentemente as ISDIAH. Todas esto disponveis no stio Web do ICA e algumas tradues portuguesas em http://dgarq.gov.pt/servicos/documentos-tecnicos-enormativos/ vii https://roda.dgarq.gov.pt ou http://keep.roda.pt viii O modelo de interoperabilidade seguido pode ser encontrado em TOLK, Andreas; MUGUIRA, James The levels of conceptual Interoperability
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