Ttulo: El Autor: Juan 20 Seminario 28 de enero,

Pacto Fiscal visto a sus 10 aos

Carlos Lerda Regional de Poltica Fiscal 2008

I. Introduccin Al cumplirse 10 aos de la preparacin de El Pacto Fiscal documento presentado por la CEPAL en el vigsimo sptimo perodo de sesiones de la Comisin realizado en Oranjestad, Aruba, en mayo de 1998- este ensayo se suma con gusto al ancestral ritual de co nmemorar hitos especiales de la vida, re-visitando algunos aspectos seleccionados del referido trabajo. La mera aproximacin a la tarea de re-visitar El Pacto Fiscal permite ver claramente la dificultad de abordar la vasta gama de tpicos desarrollados en los diez captulos y numerosas secciones de dicha publicacin. De hecho, como todos los documentos inst itucionales que la CEPAL prepara para sus reuniones bienales con los gobiernos miembros, El Pacto Fiscal debe ser visto como una obra colectiva cuya preparacin involucr la participacin de numerosos profesionales de la casa, especialistas en las diversas materias all tratadas, as como de varios consultores externos, durante un largo perodo de tiempo. En estricto rigor, una ret omada de El Pacto Fiscal con el propsito de generar una evalu acin de los progresos alcanzado en esta dcada, as como de ofr ecer un intento de explicacin acerca de las posibles causas por las que diversas recomendaciones de poltica no fueron debidamente implementadas, incorporando nuevas miradas a los temas previame nte abordados e incluyendo el tratamiento de temas nuevos o eme rgentes, todo ello complementado por la revisin, actualizacin y ampliacin de la base cuantitativa del proyecto, requerira el trabajo de todo un equipo con tiempo y recursos adecuados. As es que -siguiendo una nomenclatura familiar en Naciones Unidas- la preparacin de El Pacto Fiscal+10 , por ahora, pe rmanece como una asignatura pendiente. La tarea que aqu se emprende es mucho ms modesta y persigue dos objetivos limitados: (1) presentar un recuento personal de algunos de los ante cedentes que condujeron a la preparacin de El Pacto Fiscal; (2) ofrecer una reflexin crtica sobre algunos aspectos
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de su contenido, en particular referidos a la dimensin equidad. Dada la posicin privilegiada en que me encuentro, aprovechar para presentar algunas reflexiones generales, sin necesidad de suj etarme a los tratamientos de tipo ms tcnico que seguramente sern la pauta obligada en otras sesiones de este 20 Seminario Regional de Poltica Fiscal. II. Antecedentes de El Pacto Fiscal

a) Proyectos Regionales en Poltica Fiscal y en Descentralizacin Fiscal Hacia fines de los aos 80 la CEPAL puso en marcha un Proyecto Regional de Poltica Fiscal que tuve el honor de dirigir, financiado en una primera etapa por el PNUD y posteriormente por el Gobierno de Holanda, cuyo propsito era generar un mejor diagnstico y conocimiento cuantitativo de las causas de los desequilibrios macrofiscales que las economas de Amrica Latina haban venido exper imentando a lo largo de dicha dcada. A su vez y en vista de la importancia que venan ganando en la Regin varios aspectos del tema de la descentralizacin, me cupo la responsabilidad de elaborar una propuesta para un segundo Proyecto Regional, esta vez enfocado en Descentralizacin Fiscal. Este ltimo estuvo a cargo de nuestro recordado colega y amigo Gabriel Aghon y fue financiado por la GTZ. A pesar de que tanto la gestin operativa como las fuentes de financiamiento de dichos proyectos eran independientes, se establ eci un eficaz mecanismo de coordinacin informal que promovi positivas sinergias entre ambos, transformndolos en importantes fuentes de informacin para un proceso de reflexin ms amplio que tuvo lugar en la CEPAL durante la dcada de los 90 en torno de los problemas econmicos y sociales que haban venido afectando el crecimiento econmico de los pases de la Regin durante la dcada precedente.
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La coordinacin lograda entre los dos proyectos per-

El contexto a que se alude es la propuesta de transformacin productiva con equidad que orienta el trabajo de la CEPAL desde 1990 hasta la fecha. Ver CEPAL (1990): Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa (LC/G. 1601-P), Santiago, Chile. Para una reciente evaluacin ver CEPAL (2006): Fernando Fajnzylber, una visin renovadora del desarrollo de Amrica Latina, Libros de la CEPAL N 92, Santiago, Chile, Noviembre.

miti que la difusin escrita de los estudios y resultados de cada uno de ellos se hiciera a travs de la misma Serie Poltica Fiscal de la Divisin de Desarrollo Econmico -donde ambos estuvieron radicados durante la dcada de los 90- hasta que aqulla fue di scontinuada en razn de cambios en la poltica editorial de CEPAL. Otra manifestacin de dicha coordinacin es que el formato del Seminario Regional de Poltica Fiscal reserv de manera permanente una sesin de su programa anual a la presentacin y discusin de estudios sobre temas de Descentralizacin Fiscal que frecuenteme nte eran productos del Proyecto Regional sobre Descentralizacin Fiscal. La cantidad de informacin fiscal que ambos proyectos generaron bsicamente durante los aos 90 - se compara favorablemente con otras iniciativas de la CEPAL en dicha rea y gener la necesidad de encontrar espacios y mecanismos de discusin, evaluacin y difusin. b) Seminario Regional de Poltica Fiscal (SRPF) El SRPF tiene su origen en los talleres-seminarios organizados por el Proyecto Regional de Poltica Fiscal CEPAL-PNUD, a fin de discutir los avances y/o informes finales de los estudios de caso nacionales elaborados por los consultores de cada pas. Dado que era virtua lmente imposible que el responsable del proyecto pudiera hacerse cargo de elaborar los trminos de referencia, identificar y negociar con posibles candidatos a consultor de numerosos pases las condiciones de los correspondientes contratos (ej. contenido, metodologa, datos a utilizar, plazos de entrega de los informes, remuneracin, etc.), supervisar la evolucin de los trabajos y adems evaluar la calidad de los informes de avance y productos finales que iban siendo recibidos, pareci indispensable promover la realizacin de talleres -seminarios de presentacin y discusin de los trabajos con la presencia de representantes del rea fiscal y de centros acadmicos o universitarios de cada uno de los pases involucrados. Este espacio constituy un conveniente mecanismo de control de calidad de los documentos producidos por los consult o-

res, al mismo tiempo que permiti ir divulgando los resultados del Proyecto a nivel regional.2 El referido mecanismo se fue perfeccionando con la participacin de representantes del rea fiscal de los gobiernos y del mbito acadmico de los pases de Amrica Latina, a lo que se sum la inestimable contribucin de especialistas fiscales del Departamento de Finanzas Pblicas del FMI, as como del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial. Ello permiti promover y explotar sinergias que enriquecieron la programacin anual del SRPF, el que de esta manera pas a ser percibido como un evento de cada vez mayor inters, no solo porque en l inter actuaba una enriqueced ora combinacin de autoridades fiscales de la Regin, funcionarios internacionales y acadmicos especializados en temas fiscales, sino tambin porque el diseo adopt una mirada incluyente de los grandes temas de la fiscalidad, complementados por otros de int ers emergente.
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c) Hacia un heterodoxo equilibrio cognitivo La acumulacin de resultados, conocimientos y exper iencias deriv adas del Proyecto Regional de Poltica Fiscal, sumadas a las ens eanzas acumuladas a partir de la sucesin de ediciones anuales del Seminario Regional de Poltica Fiscal, fueron cuajando en una interpretacin de la realidad -y de lo que cabe esperar como resu ltado de las intervenciones que se intenten sobre aquella- que de manera estilizada se puede resumir en los siguientes dos compone ntes. El primero reconoce la importancia de prestar debida atencin a materias tcnicas y recomendaciones propias de la ciencia normal en el campo fiscal (ej. reglas fiscales dirigidas a promover equ ilibrios macroeconmicos; diseo tributario compatible con mnima distorsin en la asignacin de recursos para cada nivel de gobie rno; administracin tributaria capacitada para detectar oper aciones
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El refe rido mecanismo de control de calidad era complementado por talleres-seminarios nacionales, con los que se buscaba aprovechar las externalidades positivas de contar con una audiencia ms amplia de especialistas en cada pais.
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La estructura del SRPF contemplaba espacios permanentes con con destino especfico (poltica macroeconmica y equilibrios fiscales, gasto pblico, tributacin, y descentralizacin -cum- federalismo fiscal), asignndose el resto del tiempo a diversos otros temas que podan variar de un ao a otro. Este diseo se mostr muy til para explotar economas de aglomeracin, sin incurrir en costos de saturacin.

de evasin del IVA tanto como para identificar maniobras con pr ecios de transferencia; administracin de las adquisiciones del gobierno central mediante sistema computarizado -transparente y eficiente- de compras en red; adopcin de un modelo de program acin financiera y gestin de la deuda pblica que optimice los flujos de caja del Tesoro Nacional; etc.). Este conjunto de pr oposiciones -junto a muchas otras que no es necesario listar aquest asociado a lo que en principio todo el mundo entiende como buenas prcticas fiscales. Estas ltimas corresponden al plano normativo de las recomendaciones de poltica fiscal, deberan ser de aplicacin universal (con independencia de diferencias de co ntexto), y implcitamente adoptan el punto de vista de que la fo rmulacin y diseo de polticas es materia de libre eleccin por parte de agentes gubernamentales benevolentes y dotados de perfe cta racionalidad y capacidad de computo para evaluar diferentes alternativas. Adicionalmente se puede decir que tales agentes deben tener principios y fuerza de voluntad suficiente como para resi stir operaciones de lobby sectorial -u otras de nombre menos di stinguidopromovidas por el inters privado de buscadores de rentas . Con base en lo anterior sera posible juzgar si una economa tiene sus polticas right (lo que ocurrira cuando las autoridades econmicas de un pas supieron elegir la mejor opcin), o optima). wrong (cuando la eleccin es tcnicamente sub-

El segundo reconoce que los factores polticos (ej. posiciones y presiones ideolgico-partidarias; sistemas electorales y de repr esentacin; morfologa y caractersticas de funcionamiento de los mercados polticos en que se negocian y aprueban las polticas pblicas; modelo de cuoteo para asignacin de altos cargos de direccin en la administracin pblica; grado de discriminacin y exclusin social de grupos vulnerables; grado de concentracin de la riqueza, ingreso y oportunidades de todo tipo; grado de influencia poltica de grupos afluentes; exigibilidad y justici abilidad de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, etc.), juegan un rol mucho ms importante -en la explicacin de la fragilidad estructural de las finanzas pblicas de diversos pases en la reginque el que es habitualmente atr ibuido por los diagnsticos de la ortodoxia fiscal. Esto supone
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aceptar que las polticas que son finalmente implementadas son -en parte al menos- de carcter endgeno, y que los resultados alcanzado s dependen no apenas de la calidad tcnica del contenido de una propuesta de poltica, sino tambin, de la calidad del proceso de debate, negociacin, aprobacin e implementacin de aquella.4 Esto ltimo puede parecer una trivialidad, sin embargo, los di agnsticos especializados en temas fiscales han estado enfocados durante dcadas en aspectos y consideraciones de carcter exclus ivamente tcnico. Por cuenta de una arbitraria -y frecuentemente improdu ctiva - separacin entre temas de naturaleza tcnica y poltica, termin por prevalecer la visin ortodoxa de que el anlisis de las finanzas pblicas debe privilegiar la identificacin de problemas y soluciones respecto de los primeros, evitando -tanto como posible-entrar al mbito de los segundos. En razn de ello, la perspectiva tecnocrtica que aun domina gran parte de las rec omendaciones de poltica en estas materias conduce a cierto men de opciones consideradas tcnicamente superiores en el campo de las reformas tributarias (ej. ampliar la base del IVA, uniformizar tasas, eliminar exenciones y uso de tasa-cero sobre productos seleccionados), y/o reformas del gasto pblico (ej. mejorar la foc alizacin de programas clave, introducir tasas de uso o cofinanci amiento de los beneficiarios de prestaciones re cibidas, etc.), co mplementadas por reformas de instituciones presupuestarias (ej. introduccin del presupuesto plurianual) y programas de moderniz acin de la gestin pblica (ej. programas de evaluacin de la calidad del gasto y de sus resultados, sistema de capacitacin, especializacin y peridica actualizacin de funcionarios gubern amentales, programas de alta gerencia pblica, etc.), entre otras. d) La tesis de fondo en El Paco Fiscal Aun reconociendo la importancia del tipo de recomendaciones prec edentes, es evidente que tal diagnstico no identifica ni hace explcito lo que a nuestro entender constituye una importante causa de la fragilidad estructural de la finanzas pblicas en Amrica Latina, esto es, la disputa no resuelta entre actores con inte r-

Ver BID (2005): The politics of policies, Informe IPES 2006; Stein, E.-Tommasi, M.(2007): Instituciones democrticas, procesos de formulacin de policas y calidad de las polticas en Amrica Latina, en Machinea, J.L.-Serra, N. (Eds.)(2007): Visiones del Desarrollo en Amrica Latina , Ed. CEPAL-CIDOB.

eses, posiciones e interpretaciones contrapuestas acerca del rol del Estado en la vida econmica y social, y su financiamiento. Ms especficamente Cuando la mencionada fragilidad de las cuentas fiscales no se debe a razones de carcter transitorio vinculables al ciclo econmico, cabe conjeturar que ella puede estar refleja ndo problemas estructurales situados ms all del mbito de respo nsabilidad propia de las instituciones presupuestarias. De hecho, aquella frecuentemente refleja problemas origin ados en el funci onamiento de las instituciones polticas y econmicas ms gener ales, tanto de carcter formal como informal, a partir de las cuales se estructura y ordena el entorno dentro del que se des arrolla la actividad humana en general y econmica en particular .... A partir de esta construccin es posible avanzar la tesis de fondo que subyacente al trabajo: la fragilidad de las finanzas pblicas en la regin refleja la debilidad del pacto fiscal que legitima polticamente el papel del Estado y el campo de respons abilidades gubernamentales en la esfera econmica y social. Aunque la falta de acuerdo poltico es estas materias no es patrimonio exclusivo de Amrica Latina y el Caribe, lo cierto es que la ausencia de un consenso estable sobre lo que se podra considerar adecuado en materia de nivel, composicin y tendencia del gasto pblico -como tambin, de la tributacin requerida para su funci onamiento- es particularmente acentuada en dicha regin. e) Algunos puntos dbiles que requieren trabajo adicional Puede decirse que El Pacto Fiscal puso por primera vez a disp osicin de los pases de Amrica Latina y el Caribe, una visin amplia e integrada de los principales problemas fi scales de la Regin. Al hacerlo incluy una vasta gama de materias de inters fiscal que hasta entonces haban sido tratadas de manera aislada y descentralizada. Con ello se gan en cobertura temtica y en una mejor comprensin del carcter sistmico de los temas que nos oc upan. Pero como es natural, El Pacto Fiscal no est libre de limitaciones que a futuro convendra ir superando. Entre ellas me ncionaremos aqu solo unas pocas. En primer lugar, El Pacto Fiscal no ha mostrado inters por las contribuciones de la propia CEPAL e ILPES a temas de finanzas p5

Lerda, J.C. (1997);

ver tambin CEPAL (1998): El Pacto Fiscal, Op. cit.

blicas y poltica fiscal previos a su publicacin. Debido a que se deseaba apoyar el anlisis con informacin numrica -y en vista de las se veras limitaciones que se deban enfrentar en esta mat eria- el vector cero en las series temporales de El Pacto Fi scal es fr ecuentemente el ao 1980, al mismo tiempo que la info rmacin cuantitativa all usada se limitada a los aos 80 y 90. Ante la falta de informacin co mparable para periodos anteriores a los recin indicados, puede crearse una impresin equivocada re specto a un eventual desinters de ambas organizaciones por los temas fiscales. Esto es as, sobretodo, a raz de los dos volmenes de artculos con los que en 1998 se celebraron los 50 aos de la CEPAL.6 En efecto, dado el foco analtico con el que se gui la seleccin de artculos all reunidos, es evidente que la ausencia de referencias bibliogrficas sobre temas fiscales, puede crear la sensacin de que las reas de finanzas pblicas y poltica fi scal no recibieron suficiente atencin en el pasado.
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El segundo aspecto se refiere a los conceptos de equidad y pa cto usados en el trabajo que nos sirve de referencia. Como se observa ms adelante, con posterioridad a El Pacto Fiscal , los mencionados conceptos han pasado a ser utilizados con creciente frecuencia, pero sin que -al parecer- hayan sido acompaados por una elaboracin suficientemente detallada acerca de sus signific ados ms precisos. En las pginas que siguen se aborda esta mat eria con el propsito de llamar la atencin para algunas de las dificultades conceptuales que le rodea. Una de ellas nos remite a una conexin, por analoga, con el Teorema de Imposibilidad de Arrow.8 El tercero aspecto a ser comentado se refiere a un problema ba stante comn en la literatura sobre polticas pblicas, en el se ntido de que el documento transcurre en una especie de limbo re specto al grado y/o tipo de racionalidad tpico de los agentes gu-

6 CEPAL (1998):

Cincuenta Aos de Pensamiento en la CEPAL, Vol. 1 y 2.

En particular ver el artculo del Coordi-

nador de dicho trabajo Biels chowsky, R. (1998): Cin cuenta Aos del Pensamiento de la CEPAL: Una Resea, en CEPAL (1998), Op. cit. , Vol. I.

Para ilustrar que este no fue el caso basta recordar res a El Pacto Fiscal, como por ejemplo: Martner, G: grama, Siglo veintiuno Editores (21 ed. 2002); Assael, de Cultura Econmica, Mxico DF ; Herschel, F (1975); derecho financiero, Madrid.
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algunas importantes contribuciones anteri o(1967): Planificacin y presupuesto por proH. (1973): Ensayos de Poltica Fiscal, Fondo Ensayos sobre politica fiscal, Editora de

Arrow, K. (1963)

bernamentales r esponsables por la implementacin de determinados cursos de poltica, como tambin, de aquellos a quienes se dirigen las polticas recomendadas en El Pacto Fiscal. A este respecto se introduce la hiptesis de Kahneman & Tversky (2000), desarr ollada en Kahneman (2002), con el fin de ilustrar las dificultades asociadas con el manejo de la nocin de equidad. III. Un Pacto Fiscal para promover Equidad ?

1. Introduccin La historia vista como construccin selectiva de memorias y olv idos permite anticipar que quienes estudian la evolucin de las ideas sociales recordarn el perodo de transicin entre los siglos 20 y 21 por el surgimiento de numerosas y relevantes propue stas promoviendo la inclusin de criterios de equidad en la form ulacin, diseo e implementacin de la poltica social. Un elemento novedoso de tales propuestas es que ellas no se lim itan a propiciar un nuevo ciclo de discusin de problemas distrib utivos en la agenda del desarrollo y de las polticas pblicas.9 Como veremos ms adelante, la nocin de equidad que las referidas propuestas tratan de impulsar, excede largamente la tradiciona lmente estrecha interpretacin dada al trmino en economa. En todo caso no parece razonable argumentar que aqullas sean una re spuesta equivocada a la creciente ansiedad colectiva causada por frecuentes referencias a incrementos en desigualdad de ingresos que en la opinin de al menos un conocido analista econmicosno habran objetivamente ocurrido.10 Por cierto, el inters por el tema equidad no es nuevo ni exclus ivo de estos tiempos. En realidad ha estado presente a lo largo de la historia siempre que se ha buscado reflexionar de manera sub stantiva sobre temas relacionados con tica, justicia e igualdad.11 Pero aunque su complejidad no ha facilitado la tarea de clarif icar, sintetizar e implementar soluciones para los desafos que
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Referencias al hecho de que los temas distributivos estn de vuelta a la agenda pblica, como en Kanpur-Lustig (1999), aluden exclusivamente a la distribucin de ingresos. 10 Esta ltima parte de la provocativa tesis de Nam (2006) est fuertemente desmentida por la evidencia emprica presentadas en CEPAL (2003) y UN (2005). 11 La literatura de un largo perodo histrico recoge tales antecedentes. A ttulo de ejemplo, el Dilogo de Melios, en Tucdides (460 -395? a.C.), enfoca la relacin entre justicia e igualdad. Las causas de las desigualdades sociales y econmicas entre los hombres son tratadas en Rousseau (1754). Sobre tica, justicia y equidad ver Smith (1759), de donde emerge la figura del observador imparcial que anticipa la imagen del velo de ignorancia de Rawls (1971). Para una reciente revisin de teoras de justicia en economa ver Konow (2003). 9

plantean diversas formas inequidad, en tiempos recientes dicha bsqueda ha venido desarrollndose dentro de un clima polticoideolgico favorable al reconocimiento y ampliacin al menos nominal- de derechos civiles y polticos, como tambin, econm icos, sociales y culturales (DESC) de las personas. En este contexto destacan las luchas contra la discriminacin de gnero, raza, etnia y religin, entre otras, y por la igualdad de oportunidades para todos.12 Adicionalmente, se vienen desarrollando espacios de creciente legitimidad pol tica e intelectual para que valores como tica, justicia y equidad -de fundamental importancia para la vida civilizada de cualquier comunidad- sean incorporados al conjunto de categoras analticas que maneja el mundo acadmico, y para que sean considerad os componentes esenciales de las agendas de trabajo de autoridades gubernamentales, lderes de la sociedad civil y organismos internacionales. Irnicamente, una buena parte de los desarrollos aludidos se dio durante el ltimo cuarto del siglo 20, en tiempos largamente coi ncidentes con el avance de la actual fase del proceso de globaliz acin econmica y financiera. Esto ltimo, en interaccin con las polticas domsticas pro-mercado que le dan sustentacin, termin produciendo particularmente durante los aos 90- una inequvoca tendencia a la concentracin del ingreso a escala internacional. Ello ocurri no apenas en Amrica Latina donde dicha tendencia se sum a crnicos problemas de pobreza e indigencia- sino tambin en importantes economas del mundo industrializado.13 Adicionalmente, hacia fines del ao 2006 se hicieron pblicos los resultados de un proyecto de WIDER-Naciones Unidas, con la primera evidencia emp rica de calidad tcnica aceptable, sobre un fenmeno que hasta entonces solo figuraba en el plano de las conjeturas educadas, esto es, que la distribucin de la riqueza patrimonial neta de los hogares a escala mundial es aun ms concentrada que la correspo ndiente a ingresos.14 No es de extraar entonces que desde fines

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Esto se traduce en incontables iniciativas en esa lnea, como por ejemplo, la declaracin por la Unin Europea del 2007 como Ao Europeo de la Igualdad de Oportunidades para Todos. Al respecto ver: http://ec.europa.eu/employment_social/eyeq/index.cfm?cat_id=EY 13 En relacin a la concentracin de la distribucin de ingresos en Amrica Latina ver CEPAL (2000), CEPAL (20022003 y aos siguientes hasta 2006). Para la OECD ver Atkinson (1999), Frster-Pearson (2002), Smeeding (2002). Para evidencias de divergencia entre grupos de pases ver UN (2006). 14 En relacin a la concentracin de la riqueza de los hogares ver la primera estimacin conocida a nivel mundial en Davies et al.(2006), donde se muestra que el 2% de la poblacin adulta del mundo controla el 50% de la riqueza patrimonial neta de los hogares (activos fsicos y financieros menos endeudamiento). 10

del siglo 20 y hasta el presente, comenzaran a encenderse diversas alarmas alertando sobre el agravamiento a escala internacional de los problemas distributivos en materia de ingresos, y haciendo que el tema fuera reinstalado en la agenda de prioridades de gobierno, organismos internacionales y crculos acadmicos, tanto del Norte como del Sur.15 As es que durante la transicin hacia el presente milenio, las dos megatendencias previamente apuntadas -esto es, la gradual ampliacin y reconocimiento de los derechos individuales y la creciente concentracin del ingreso y la riqueza a escala mundialfacilitaron la incorporacin de la nocin de equidad en el centro del aparato conceptual con que se formulan, disean e implementan polticas pblicas, y en particular, la poltica social. En efecto, el anlisis y discurso poltico-econmico-social entorno de la desigualdad entre los hombres -que durante largo tie mpo estuvo tradicionalmente centrando en pobreza e i ndigencia, as como en distribucin y concentracin de ingresos- est pasando a ser crecientemente organizado, orientado y conducido en trminos de equidad. De hecho, un buen nmero de influyentes doc umentos oficiales de organismos internacionales publicados en aos recie ntes, ha propuesto verla o considerarla como objetivo central del desarrollo, crit erio fundamental para juzgar la calidad de este ltimo, medio necesario para la integracin social y desarrollo ciudadano, requisito indispensable en la lucha contra la pobreza, condicin necesaria para que las naciones pueden alcanzar la pro speridad en el medio y largo plazo, entre otros.16 El corolario de todo ello ha sido una verdadera explosin de recomendaciones para incorporar consideraciones de equidad explcitamente en la form ulacin, diseo e implementacin de las polticas pblicas, y en particular, de la poltica social. En paralelo a esto ltimo -y de manera consonante con el clima poltico-ideolgico antes mencion ado- ha venido registrndose una progresiva ampliacin del signif i-

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Kanpur-Lustig (1999) ofrecen un interesante anlisis de las razones que explicaran el regreso a fines del siglo 20de los temas distributivos a la agenda de los problemas del desarrollo. Sin embargo omiten men-cionar las tendencias y clima de opiniones favorables aqu aludidos. Ello pasa por alto un importante aspecto destacado en su propio estudio: que por lo general, el contexto es un importante condicionante o determinante de los resultados. A este respecto ver Kahneman (2002). 16 Ver por ejemplo CEPAL ?(1990), (1998), (2000a), (2000b), (2004), (2006)?, Banco Mundial (2006), BID ?(2004), (2006)?, FMI (1999), OECD ?(2004), (2005)?, UNICEF ?(2005), (2006)?, WHO ?(2005), 2006) ?? 11

cado atribuido a la nocin de equ idad y del mbito de polticas pblicas en que se considera necesario introducirla. En la medida que equidad pas a ser vista como nuevo foco de an lisis y concepto principal del discurso pblico sobre poltica social, tambin fue quedando clara la creciente responsabilidad del Estado para asegurar una provisin del este bien pblico, de man era compatible con el mayor protagonismo conceptual que la nocin viene adquiriendo en el mbito de la poltica social. De manera complementaria, ello requiere asegurar los recursos presupuest arios necesarios para financiar los programas, proyectos y activ idades del caso. Este es precisamente el momento en que se produce el encuentro entre la deseada mayor oferta de equidad y la re striccin presupuestaria del gobierno.

Con base en estos antecedentes, el ensayo revisa crticamente una seleccin de trabajos relativamente recientes sobre equidad y poltica fiscal, destacando la falta de unicidad y precisin observada en la caracterizacin de la nocin de equidad, a la vez que intentando explicar el referido hecho desde la perspectiva terica de Kahneman et al. 17 Dado que el intento de promover y proveer mayor equidad a travs de la poltica social tiene un costo fiscal a ser financiado, el trabajo tambin examina el ci erre lgico de la argumentacin presentadas en diversas propue stas. Para ello se indaga entorno de preguntas como las siguie ntes: Se trata de introducir mayor equidad en la formulacin, diseo e implementacin de la poltica social, subordinando dicho objetivo a la disponibilidad de recursos derivados del Pacto Fi scal vigente ? Se propone un nuevo Pacto Fiscal para viabilizar un nuevo Pacto Social, entendiendo que ambos deben negociarse y procesarse de manera conjunta o simultnea ? Se propone un nuevo Pacto Social para asegurar la provisin de un cierto `piso de equidad, al mismo tiempo que se deja a cargo de las autoridades fiscales crear espacio financiero reasignando prioridades pres upuestarias? Por ltimo se presenta un conjunto de observaciones sobre temas conexos que enfocan la atencin sobre el marco conce p-

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Kahneman (2002) , Kahneman-Tversky (Eds) (2000). 12

tual de El Pacto Fiscal, complementado por algunas conclusiones.

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2.

Equidad

Quo Vadis?

Un aspecto que llama la atencin al revisar la literatura con pr opuestas para introducir consideraciones de equidad en la poltica social es la falta de precisin y unicidad que rodea la caracter izacin del concepto que se trata de implementar. Este elusivo carcter transmite la sensacin de que se esta lidiando con un bla nco mvil. En esta seccin s elabora un intento de explicacin respecto de e esto ltimo, usando como marco conceptual las ideas desarrolladas por la escuela de Kahneman -Tversky (2000) a lo largo de las lt imas dcadas. Esta ltima es aun relativamente poco difundida en los crculos econmicos de Amrica Latina, de modo que tal vez convenga caracterizarla sintticamente diciendo que sus princip ales proposiciones resultan de combinar experimentos de laboratorio en el rea de psicologa cognitiva con problemas de inters econ mico, en particular, vinculados a procesos de toma de decisiones. El punto de partida aqu es uno de los resultados mejor consolid ados de la psicologa cogn itiva moderna, el que sostiene que el cerebro humano opera segn dos modos bsicos. 19 El primero de ellos (subsistema 1) trabaja de manera frecuent e-

mente automtica, no involucra mayores esfuerzos y participa en casi todo tipo de actividades del da a da; maneja conceptos y perceptos; se nutre de impresiones respecto de los atributos de aquello que se o bserva, habla o piensa; dichas impresiones son influenciables por recuerdos o memorias fr ecuentemente imprecisas y/o sesgadas, informaciones aleatorias, creencias, estados de n imo, emociones y pasiones, expectativas y evocaciones, as como por la manera en que se formulan y ordenan las preguntas, por el contexto, circunstancias y/o uso del lenguaje; es bsicamente subjetivo; genera intuiciones o pensamientos fcil-mente acces ibles, esto es, que fluyen de manera espontnea y rpida sin que
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CEPAL (1998)

Esta disquisicin, aparentemente tan alejada del enfoque econmico convencional , constituye el punto de partido del enfoque metodolgico y lnea de trabajo de Kahneman (2002) que la Real Academia Sueca de Ciencias premi con el Nobel de Economa del 2002.

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medie un proceso de reflexin deliberada; establece comparaci ones, analogas y paralelismos entre situaciones, comportamientos o experiencias -reales o imaginadas- que hasta pueden ser indepe ndientes entre si; no se ata a la rigidez de formas de razonamie nto, argumentacin o prueba predeterminada; la heurstica, aux iliada por ocasionales destellos de serendipity, es su mtodo de descubrimiento por excelencia; a travs de ella encuentra soluci ones, extrae conclusiones y/o toma decisiones frecuentemente- en un abrir y cerrar de ojos 20; a lo largo del camino se apoya en r eglas prcticas y/o de sabidura convencional sin que sienta la obligacin de ofrecer detalles ni explicaciones acerca de cmo consigui un determinado resultado; tampoco se siente obligado a dar respuestas consistentes, ni se ruboriza al ser confrontado con decisiones contradictorias; su modo de funcionamiento genera an omalas de comportamiento (ej. sesgos ego -cntricos y diversos tipos de problemas de auto-control) en relacin a lo que cabra esperar d entro de la cultura del hombre racional; es difcil de educar, modificar o guiar. El otro (subsistema 2) es gobernado por razonamiento sistemtico; maneja conceptos de manera deliberada y controlada a travs del uso de reglas lgicas que se aplican de manera ideal-mente objet iva, consistente y generalmente secuencial; su operacin discipl inada y rigurosa es costosa en trminos de esfuerzo y tiempo; sus capacidades estn sujetas a aprendizaje y pueden ser mejoradas a travs de educacin, entrenamiento y experiencia prctica; es el modo cognitivo que predomina en el campo de la investigacin y el razonamiento cientfico convencional y opera tanto de manera deductiva como inductiva. En particular, la teora econmica neocl sica cuenta con la figura de un autntico paladn de este modo cognitivo. Se trata de un verdadero especialista conocido como homus economicus: un agente perfectamente racional que maneja a la perfeccin el mtodo deductivo y que opera como si su subsist ema 1 estuviera desconectado o atrofiado; est dotado de infinita capacidad lgica y computacional, lo que le permite actualizar expectativas de manera bayesiana y tomar decisiones ptimas que luego implementar a rajatabla, con una fuerza de voluntad solo comparable a su habilidad para arbitrar precios en mercados comp etitivos.
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Gladwell (2005) argumenta acerca de la racionalidad propia de esta forma de pensar y decidir. 14

A partir de este marco conceptual se puede indagar posibles raz ones de la evidente diversidad de significados atribuidos a la nocin de equidad en la literatura econmico-social. Un primer paso consiste en reconocer que la concepcin de equidad se inscribe en el mundo de las normas, valores, usos y costumbres, s ociales y culturales, que regulan de manera informal la vida colectiva de cualquier grupo humano y que como el resto de las instituciones informarles- se van moldeando evolutivamente con la prctica social a lo largo del tiempo.21 Y si bien en muchos casos aqullas cambian lentamente tal vez en el curso de siglos o milenios, segn sugiere la escala de Williamson22- no se puede descartar que el caracter no-ergdico y por tanto path dependent 23 del mundo real, d lugar a : (1) desvos entre las impresiones que difere ntes personas y grupos (ideolgicos, polticos o religiosos; regi onales, nacionales o culturales, entre otros) tienen de lo que seran atributos esenciales de la nocin de equidad; (2) que tales diferencias o desvos se acumulen por perodos de tiempo suf icientemente largos hasta generar mltiples equilibrios interpret ativos. De esta forma, la evolucin del significado atribuido a la nocin de equidad puede llegar a resultar en una suerte de esp eciacin conceptual no siempre reconocida o suficientemente de stacada. 24 De hecho, la sola mencin de la palabra equidad evoca nociones cuyo sentido especfico refleja la subjetividad de las impresiones procesadas por el subsistena 1 de quien escribe, habla u opina, respecto de los atributos que le atribuye al concepto. En la med ida que su significado es transmitido intergeneracionalmente a tr avs de ejemplos, ilustraciones, narrativas e interpretaciones pr ocesadas por el sub-sistema 1 de diversos relatores a lo largo de extensos perodos de tiempo, lo extrao sera encontrarnos con una caracterizacin nica y precisa. Por ello, aun cuando se intentan tratamientos razonados del tema siguiendo los cnones propios del sub-sistema 2,
21 22

el resultado de la bsqueda habr de mostrar las

North (1994) Williamson (2000) 23 Sobre la relacin entre procesos no-ergodicos y path-dependent ver David (2000) 24 La idea seminal en biologa, de que una especie est constituida no por un grupo de individuos parecidos, sino- por una coleccin de aquellos que pueden reproducirse entre s, pero no con otros (Mayr (1942)), ofrece una intrigante analoga con lo que ocurre en las ciencias sociales, donde los significados atribuidos por diversas comunidades profesionales, escuelas de pensamiento o paradigmas, a cierta nociones o conceptos de uso supuestamente comn ,pueden llegar a ser substantivamente muy diferentes, aunque luzcan superficialmente parecidos. 15

complejidades que el concepto encierra, haciendo evidente las razones por las que hasta hoy- no se cuenta con una caracterizacin que convoque acuerdo general. Adicion almente y en paralelo con la tendencia contempornea de paulatina ampliacin de los derechos ciudadanos mencionada previ amente, pareciera estar verificndose una compleja expansin del mbito en que se desea introducir la nocin de equidad en la fo rmulacin, diseo e implementacin de polticas pblicas. Por todo ello, las propuestas en pro de mayor equidad reflejadas en diversos documentos recientes, al no mostrar suficiente coinc idencia conceptual, difcilmente pueden presentar convergencia re specto del objetivo especfico de poltica pblica que cada una de ellas trata de alcanzar. A priori parece razonable anticipar que un eventual proceso de aproximacin hacia una interpretacin bs ica compartida internacionalmente sobre equidad en caso de oc urrir- habr de llevar algn tiempo. Cabe entonces reconocer que, entretanto, cada gobierno de Amrica Latina, al introducir cons ideraciones de equidad en la formulacin, diseo e impl ementacin de la poltica social, deber aplicar criterios propios. 25 Como puede anticiparse, este problema deber traer complic aciones cuando a futuro- se trate de establecer comparaciones entre los avances logrados por distintos pases en esta materia. El problema apuntado no contribuye a facilitar la tarea de reflexionar sobre lo que podra ser un pacto fiscal para promover equidad, pues hace depender la tarea y en particular, la de estimar los recursos necesarios para financiar tal iniciativa- de la conceptualizacin que adopten las autoridades de cada pas. 3. El cierre del modelo

Para ilustrar el amplio margen de discrecionalidad existente en relacin a este punto, se procede a una revisin selectiva de la literatura sobre el tema.

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En realidad, las propuestas de Naciones Unidas (2005) y Banco Mundial (2006), al igual que las corres-pondientes a la Metas del Milenio, constituyen planteos que trascienden el nivel meramente regional. 16

1.1)

El locus clsico del concepto de equidad en el pens amiento econmico ne oclsico se encuentra en la teora del bien-estar. Esta ltima muestra que bajo condiciones fuertemente restrictivas es posible tratar los problemas de eficiencia y equidad separadamente. Las principales proposiciones de dicha teora (los as llamados teor emas fundamentales del bienestar) dan lugar al te orema de separacin segn el cual es posible lograr eficie ncia paretiana a travs del accionar de agentes racion ales en mercados competitivos, mientras se deja el trat amiento de los poblemas de equidad a cargo de un sistema de transferencias e impuestos de tipo lump-sum. En este contexto, se habla de una mejora en trminos de equidad cuando ocurre una reduccin en el grado de co ncentracin de la distribucin de ingresos disponibles (y viceversa).26 Por este motivo la literatura sobre el tema alude indistintamente a problemas de equidad o de car cter distributivo. Esta perspectiva se asocia normalmente a los resultados del juego distributivo, sin embargo, no hay nada en el enfoque que lo limite a problemas y correcciones expost del grado de concentracin de la di stribucin de ingresos. En efecto, este modelo tambin admite correcciones exante por medio de impuestos y transferencias que, sin distorsionar la asignacin de recursos, permitan modificar la distribucin inicial de factores (cuando esta ltima sea considerada socialmente insatisfactoria). 27 Aunque la teora no siempre lo esp ecifica, se sobreentiende que tanto las correcciones a priori (de la dotacin inicial de factores) como a po steriori (sobre la distribucin de ingresos resultante), se hacen mediante el uso de impuestos y transfere ncias que inciden directamente sobre individuos y no sobre familias. Una limitacin obvia e importante de este enf oque es que solo contempla lo que ocurre en el espacio de bienes y servicios sujetos a intercambios de mercado. Por construccin quedan entonces fuera del radar de es-

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27

El citado trabajo de Kanpur-Lustig (1999) ilustra bien dicho uso. Una posible razn por la que no es frecuente encontrar sugerencias de correccin ex ante , deriva de que el ordenamiento jurdico establecido en cualquier pas tiende a preservar los derechos de propiedad, inhibiendo por tanto iniciativas que afecten la distribucin inicial de factores.

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te enfoque numerosas otras fuentes y formas de inequidad ajenas a los mecanismos de mercado. No hay duda de que al mirar ms all de lo que ocurre en los mercados, nos encontramos con externalidades negativas asociadas a mltiples formas de discriminacin que afectan la cal idad de vida de quienes las padecen. El grado de conce ntracin de la distribucin de estos efectos adversos y sus cambios en el tiempo- quedan, por cierto, fuera de la pantalla del marco terico bajo consideracin. Y a pesar de que en los cursos de micro- economa suele hablarse de externalidades como si se trataran de curi osas excepciones a la regla la que estara supuestamente dada por operaciones de intercambio de mercado va pr ecios- basta mirar a nuestro alrededor para entender el papel central de las primeras en la vida humana en sociedad. De all que, sin pretender desa-rrollar aqu la proposicin inversa, basta consignar que un enfoque capaz de ignorar un tema tan importante como las extern alidades, resulta evidentemente limitado para el props ito de reflexionar sobre el tema equidad. 28 1.2) Dentro de la emergente literatura sobre equidad merece destaque la caracterizacin propuesta por el Banco Mu ndial en su reciente Informe sobre el D esarrollo Mundial 29 2006 : La equidad se define en funcin de dos principios bsicos. El primero es la igualdad de oportunidades, a saber, que los logros de una persona a lo largo de su vida deberan estar determinados fundamentalmente por sus propios talentos y esfuerzos, ms que por circunstancias predeterminadas como la raza, el gnero, los antecede ntes sociales y familiares o el pas de nacimiento. El segundo principio es la ausencia de privacin en los resultados, en particular en los terrenos de la salud, la educacin y el consumo.
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La proposicin de que las externalidades son ms bien la norma y las operaciones de mercado la excepcin, parece especialmente correcta en relevantes mbitos del quehacer humano a lo largo de la historia. Aun restringindonos a lo econmico, la perspectiva histrica -antropolgica de Polanyi (1944) releva otras importantes formas de integracin humana -con base en reciprocidad y redistribucin- adems de los mercados. Sin embargo, es fuera del mbito econmico que la referida proposicin adquiere validz plena. 29 Banco Mundial (2006) 18

Aqu se aprecia claramente un rasgo distintivo del nuevo nfasis de las actuales preocupaciones con equidad: la idea de nivelar el terreno de juego antes de que comience el partido. Iniciativas en este sentido no son para nada e xtraas en el discurso y prctica de la pol tica social de los pases del Norte, como tampoco lo son al discurso poltico en los pases del Sur, pero ciertamente podrn venir a representar una importante novedad en la prctica de la poltica social de estos ltimos. En todo caso cabe observar la conspicua exclusin de v ariables como ingreso o riqueza, del conjunto de ci rcunstancias iniciales que se debera nivelar en razn del efecto que aquellas dos normal-mente tienen sobre las posibilidades de movilidad ascendente de individuos o grupos familiares. 30 Un segundo aspecto a ser registrado es el principio de ausencia de privacin en los resultados. Esto equivale a tornar obligatorio la fijacin de un piso para quienes resulten perdedores en los juegos de la salud, educacin y consumo. Este segundo principio implica costos fiscales inciertos cuyo volumen depender de las restricciones que cada gobierno coloque -a los individuos o familias- para poder calificar como beneficiarios. 1.3) La CEPAL tambin ha contribuido con diversos documentos al proceso de reflexin sobre lo que debe entenderse por equidad en el contexto de las polticas econmica y social. As por ejemplo, en el Pacto Fiscal31 -y sin que ello fuera su objetivo principal - se adelantaron ideas coincidentes con las que se vienen manejando de manera masiva en esta primera dcada del siglo 21: En partic ular, la sociedad suele confiar al Estado un papel muy crucial en la promocin de la equidad, y el pacto fiscal resulta incompleto e insatisfactorio si ese papel se omite, se descuida o se cumple insuficientemente. Aqu resultan de importancia tareas de promocin de la igua ldad de oportunidades, con sus expresiones, por ejemplo,

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La exclusin de ingreso y riqueza inicial hace que la caracterizacin del Banco Mundial aunque prometedora- se parezca en mucho a la manera de ver las cosas presentada en el item 3.1. 31 CEPAL (1998) 19

en el mbito de la educacin, la salud y el empleo, y tareas de proteccin a poblaciones vulnerables, agr egando a seguir que no puede quedar descuidada la equ idad con que se recaudan los recursos que el Fisco emplea para stas y para sus dems tareas.32 Este ltimo punto conecta con otro locus clsico de la reflexin sobre equidad en finanzas pblicas: la progresividad, propo rcionalidad o regresividad de los impuestos, tran sfere ncias y gastos presupuestarios, items abordados en dive rsos captulos del referido documento. Aun sobre esta material el Pacto Fiscal presta especial atencin a la relacin entre equidad y evasin tributaria por tratarse de un ejemplo de discriminacin contra quienes cumplen sus obligaciones para con el Tesoro. Tambin se abordan temas como la equidad intergeneracional en relacin a los sistemas de pensiones, y la nivelacin de los de sequilibrios verticales y horizontales entre jurisdicci ones en el marco de las relaciones fiscales intergubern amentales y de los procesos de descentralizacin fiscal, entre otros. Todo ello refleja un fuerte inters por la equidad, pero bsicamente limitado al mbito de lo fi scal. Es posible que ello haya tenido que ser as y que en realidad no pueda ser de otra manera, como ocurre cada vez que un tema de este tipo es abordado desde una perspectiva sectorial. En tales casos, el manejo del tema presenta limitaciones obvias, propias de las esp ecificidades del sector desde el que se opina y que pu eden ser hasta potencialmente contradictorias con el manejo del tema en otros mbitos de reflexin o de accin pblica. Solo una visin sistmica que integre y coord ine sus diversos aspectos puede aspirar a superar dichas limitaciones, aunque ello nunca podr evitar, por cie rto, la aparicin de nuevos riesgos. 1.4) Un ambicioso intento de integracin en dicha direccin fue la contribucin de CEPAL (2000). En ella, equidad es vista como el eje principal en torno del cual se requiere reorientar los patrones de desarrollo de la regin y la vara fundamental para medir la calidad del

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CEPAL (1998), cap. I,. 9. 20

desarrollo, siendo caracterizada como la reduccin de la desigualdad social en sus mltiples manifestaciones. Esta visin del tema destaca por su amplitud conceptual, con lo que abre paso a mltiples posibilidades de inte rvencin pblica para asegurar mejores estndares de equidad, como lo ilustra el siguiente pasaje: las fuentes de las desigualdades se encuentran en distintos mbitos de la vida social y econmica y, por lo mismo, las intervenciones en pro de la equidad deben contemplar esta variedad de mbitos. Por tal razn, es importante ampliar la nocin de equidad considerando distintos aspectos que tienen que ver con la igualdad de oportunid ades al inicio y en las trayectorias de los ciclos educ ativos y del empleo; con la igualdad de oportunidades para acceder al bienestar material pero tambin para pa rticipar en decisiones y en el espacio pblico; con la igualdad de oportunidades para acceder a los sistemas de justicia, a la seguridad ciudadana y a estilos de vida saludables y con la igualdad de oportunidades para acc eder a multiples fuentes de conocimiento e informacin y a redes de apoyo social y de otra ndole. Esta inte rpretacin ilustra bien la tendencia previamente indic ada -hacia la ampliacin y reconocimiento explcitos d e derechos ciudadanos que se ha venido registrando en las ltimas dcadas - al mismo tiempo que la propuesta rec onoce un solo lmite objetivo a las posibilidades de intervencines pro-equidad: el apego irrestricto a la re striccin presupuestaria del gobierno y a la prese rvacin de los equilibrios macro -fiscales. As, por ejemplo, se dice que: La vigencia de los DESC ha de ser compatible con el nivel de desarrollo alcanzado y con el Pacto Fiscal que prevalezca en cada sociedad, evitando que se traduzcan en expectativas insatisfechas o en desequil ibrios macro-econmicos que afecten, por otras vas, a los sectores sociales que se busca proteger. La equidad, en este sentido, debe entenderse en relacin con el establecimiento de metas que la sociedad sea capaz efect ivamente de alcanzar en estas areas, tomando en cuenta su nivel de desarrollo. Es decir, su punto de referencia es lo realizable. Al parecer nos encontramos ante una

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paradoja, o ms bien, una contradiccin: por un lado se est dispuesto a promover toda intervencin capaz de mejorar los estndares de equidad, mientras que por el otro se deja claro que la implementacin de tales in iciativas est subordinada a lo que dicte el Pacto Fi scal vigente. Tal enfoque subordina la provisin de equidad -un bien pblico intangible previamente prese ntado como eje principal y vara fundamental para evaluar la calidad del desarrollo- a lo que el Tesoro Nacional pueda financiar. En la medida que as sea, la propuesta en pauta equivale a una decisin tica que acepta que haya pases con derechos humanos de primera clase y otros de segunda o tercera clase. En el lmite puede interpretarse como que cada pas puede aspirar a la equ idad que su Tesoro Nacional pueda fina nciar. 1.5) Ms recientemente, CEPAL(2006) dio un nuevo paso en la profundizacin de estos temas, enfocando la atencin en la proteccin social dentro de un marco de solidariedad integral que contemple mecanismos contributivos y nocontributivos. En este documento se reconoce la neces idad de asegurar una poltica social de estado, con obj etivos y financiamiento permanente, de modo que la pr ovisin de equidad pueda quedar garantizada sobre bases estables, libre de peridicos vaivenes. As se seala que: Un acuerdo o pacto social (y fiscal) es el princ ipal instrumento poltico de consolidacin de las polt icas sociales a mediano y largo plazo. El bli ndaje del segmento del gasto social que se con-sidera ms impo rtante cumple un doble propsito. Por una parte, la prioridad recibe el acuerdo poltico explcito en el mbito parlamentario y, por la otra, se aseguran los recursos fiscales para el financiamiento, lo que per -mite dar continuidad temporal a los programas pertinentes. Como puede apreciarse, la perspectiva aqu es diferente a la de CEPAL (2000). Por un lado, se plantea simult aneidad entre los pactos social y fiscal. Esto ltimo parece bastante razonable como descripcin de los procesos de negociacin poltica que debe-rn ocurrir a fin de que se pueda hacer convergir lo deseable (en cuanto a

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provisin de equidad) con lo posible (en materia de financiamiento). Por el otro lado, se aprecia una pr opuesta clara en cuando a blindar recursos presupuest arios para el segmento prioritario del gasto social. Una forma de implementar esto ltimo podra inspirarse en lo que es la prctica del financiamiento del sistema de pensiones tanto de beneficios como de co ntribuci ones definidasa travs de contribuciones con destino especfico. Aunque la ortodoxia fiscal normalmente rechaza impuestos de ese tipo, quien sabe se puedan expl orar alternativas para algn segmento del gasto social que se desee proteger. En todo caso, la propuesta aqu comentada representa una opcin tica encomiable ya que busca asegurar una provisin bsica de equidad, dejando a las autoridades fiscales la respons abilidad de crear espacio presupuestario mediante reasignacin de prior idades de gasto. 33 En resumen, este rpido y selectivo recorrido por la literatura nos muestra que la caracterizacin del concepto equidad est rodeado de enorme complejidad y que su significado vara ms all de coincidencias inevitables- segn la fuente consultada. A su vez, la idea de armar un pacto fiscal para promover equidad puede explorarse a travs de preguntas que coloquen en blanco y negro donde estn las prioridades. Queremos asegurar una cierta provisin mnima de equidad con carcter universal, para lo cual se est dispuesto a adecuar la estructura de ingresos y gastos presupuestarios hasta viabilizar el financiamiento requerido ? o alternativamente Se toma como dato la capacidad de financiamie nto del Pacto Fiscal vigente, y en funcin de ello se determina la oferta de equidad que es posible proveer a travs del presupuesto pblico ? Lo primero significa plantear un Pacto tico-Social y resolver desde su interior los dilemas asociados al necesario Pacto Fiscal. Lo segundo significa resolver la provisin de equidad desde el interior de un Pacto Fiscal. Lo primero supone priorizar la oferta de equidad y subordinar a ello el asegurar los recursos necesarios. Lo segundo implica un enfoque en que los equilibrios macro-fiscales vienen primero y luego sigue el resto,
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Sin embargo, cabe observar que el documento CEPAL(2006) presenta ocasionales paralelismos con CEPAL (2000), en particular respecto a la necesidad de tomar como baselas posibilidades fiscales de los pases a la hora de im pulsar reformas y de construir un nuevo pacto social basado en el derecho a la proteccin social. 23

incluyendo en ello lo correspondiente a equidad. Lo primero par ece ser el enfoque bsico adoptado en CEPAL (2006), en cuanto que lo segundo parece ser el inadvertido mensaje de CEPAL (2000). Dada la comprensible influencia del contexto en la determinacin de los resultados, no se puede descartar que las buenas noticias transmitidas por las cuentas fiscales en aos recientes pueden haber quedado reflejadas en la posicin del doc umento del 2006, mientras que los modestos resultados fiscales de los ltimos aos de la dcada pasada y comienzos de sta, quiz hayan de alguna manera condicionado la del del 2000. Lo cierto es que la clsica tensin entre lo deseable y lo alcanzable parece recordarnos, una vez ms, cun estrechos son, los estrechos lmites de lo posible.

4. Algunos comentarios finales con foco en El Pacto Fiscal34

En este ensayo se ha enfocado el estudio de CEPAL(1998) que org aniz y sintetiz parte importante del pensamiento de la casa sobre el estado y perspectivas de las finanzas pblicas de Amrica Lat ina y el Caribe hacia fines del siglo XIX. En esta seccin final se presentan algunos comentarios complementarios respecto del refer ido trabajo. La institucionalidad fiscal formalmente vigente en un determinado momento est caracterizada por instrumentos con valor jurdicolegal como los cdigos tributario y aduanero, las normas y proc edimientos para regula r las etapas del proceso presupuestario, las reglas para el manejo del dficit, la administracin de la deuda pblica y las relaciones fiscales intergubernamentales, como ta mbin, por el conjunto de medios e instrumentos a disposicin de las autoridades gubernamentales para asegurar el cumplimiento de lo anterior. Ella refleja visiones, creencias, tradiciones y el resultados de negociaciones polticas y acuerdos -frecuentemente implcitos- heredados del pasado.35 Entre estos ltimos destacan los que sirven al propsito mayor de anclar ideas, imgenes e in34 35

CEPAL(1998). La institucionalidad fiscal se complementa por un componente informal (ej. actitudes, usos, costumbres y tradiciones respecto del cumplimiento de las institucionales formales, tanto por parte de la poblacin contribuyente y beneficiaria, como de las autoridades pblicas ), de importancia fundamental para determinar el resultado neto de aqulla. 24

terpretaciones de lo que la sociedad colectivamente entiende ad ecuado o deseable en materias tales como el nivel, composicin y tendencia del gasto y de la tributacin; la distribucin de re sponsabilidad es de gasto y la atribucin de potestades tributarias entre diferentes niveles de gobierno; los modos de inte rvencin y gestin gubernamental; el sistema de financiamiento de los dif erentes poderes del Estado y niveles de gobierno, entre otros. Y si bien es cierto que tales acuerdos -formales o informales, expl citos o tcitos, parciales o globales, permanentes o transitoriosse refieren principalmente a materias de naturaleza fiscal, co nviene mantener presente que ellos solo adquieren sentido pleno dentro de una cierta concepcin de desarrollo y visin del rol del Estado en la vida econmica y social. As es que un Pacto Fiscal puede asimilarse a un complejo contr ato cuyas clusulas integran consensos respecto a lo que puede y debe -o no- hacer el Estado en las reas fiscal, econmica y social. Cuando dichas clusulas pasan a ser cuestionadas y eve ntualmente rechazadas por actores que denuncian su inequidad o incoherencia respecto a la realidad circundante y/o a la concepcin de desarrollo que la sociedad trata de promover, entonces, las finanzas pblicas tendern a fragilizarse por dos vas. La primera resulta de conflictos distributivos reflejados en el mbito del presupuesto pblico y materializados en presiones sobre el nivel, composicin y tendencia del gasto de gobierno. Este es el caso, por ejemplo, cuando los partidos polticos a cargo de la administracin del Poder Ejecutivo deciden usar la mquina del Estado de manera parcial- para financiar con dinero pblico sus campaas electorales; o cuando el funcionalismo pblico presiona por la recomposicin de sus haberes; o cuando los jubilados recl aman la recuperacin de la capacidad de compra de sus pensiones; o cuando los gobiernos sub -nacionales presionan al gobierno central para que aumente el volumen de transferencias en concepto de coparticipacin de impuestos, etc. La segunda resulta del abandono, rechazo, boicot o denuncia del contrato, debido a falta de consenso sobre la equidad, validez o aplicabilidad de sus clusulas. El disenso en esta materia deb ilita los lazos de adhesin al Pacto Fiscal y en consecuencia- el grado de cumplimiento de las obligaciones y los ingresos del Tes o-

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ro Nacional (ej. a travs de maniobras de evasin impositiva y/o el accionar de lobbies dedicados a la captura privada de rentas pbli-cas (ej. presionando por la creacin de nuevas y creativas formas de incentivos tributarios y/o la ampliacin de los ya existentes). Acerca de la tradicin contractualista La metfora del Pacto Fiscal como contrato que las partes pu e-

den denunciar y eventua lmente rehacer, se inscribe con naturalidad en el escenario poltico y gubernamental de Am rica Latina. En efecto, este ltimo registra una amplia y larga experiencia hist rica en materia de renegociacin de todo tipo de contratos, de sde las ms recientes referidas a conc esiones en infraestructura fsica36, pasando por comentadas renegociaciones de la deuda soberana37, sumado a un heterogneo listado de renegociaciones unil aterales de cursos de poltica y/o de reglas de juego (ej. abruptas devaluaciones y cambios de rgimen monetario, sorpresivos congel amientos de precios y salarios, inesperadas fij acin de retenciones a las exportaciones y/o de cupos de exportacin, errticos stopand-go del gasto pblico, reiterados pedidos de waiver de compr omisos gubernamentales establecidos en Cartas de Intencin ante organismos financieros multilaterales, reformas estructurales y/o reformas del Estado) 38 , hasta frecuentes renegociaciones de lo que algo espirituosamente podra llamarse la madre de todos los contratos, esto es, la Const itucin Nacional del pas 39. Cuando se evala el conjunto de antecedentes recin aludidos, es difcil escapar a la conclusin de que en Amrica Latina existe una enraizada cultura de renegociacin de contratos de inters colectivo, promovida por comportamientos no siempre compatibles con este ltimo, de dirigentes de las clases poltica y tecnoburocrtica a cargo de la administracin de los poderes del Est ado. Dada la dudosa reputacin domstica e internacional que la reiteracin de tal conducta implica, no debera sorprender que los costos de transaccin de negociar nuevos acuerdos o c ontra-tos tiendan a ser elevados y probablemente crecientes en el
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Estuche et al. (2003), Guasch (2004) BID (2007) 38 Lora (2006) 39 Gargarella (1997, 2004), Schor (2006) 26

tiempodebido a los altos riesgos de incumplimiento o default que dicha cultura propicia. No obstante lo anterior, las propuestas de redefinicin de Pa ctos y/o Contratos de inters colectivo parece estar en auge en la regin. En efecto, en adicin a la ya comentada propuesta de Pacto Fiscal40, la propia CEPAL avanz posteriormente proponie ndo a los pases de la regin un Pacto de Cohesin Social41 y ms recientemente ha retomado el tema, adelantando una pro-puesta de Pacto Social o Contrato Social42 orientado a la proteccin social, con base en derechos que reconoce como universales, pero cuyos estndares de implementacin son contingentes a la dispon ibilidad de recursos derivados del Pacto Fiscal. El metafrico lenguaje anterior ha ido ganando adhesiones entre quienes trabajan en temas de poltica social, quiera sea para canalizar otras propuestas de Contrato Social43 o para presentar ideas y proyectos propios en materia de polticas de equidad, inclusin y cohesin social.44 Aunque la terminologa de Rousseau (1765) no siempre se use de manera explcita, la idea subyacente en todos los casos parece ser la de identificar un conjunto mnimo de aspectos o condiciones de inters fundamental que todas las partes involucradas supuestamente- querran ver atendidas e incluidas en un nuevo Pacto o Contrato. Lo anterior da lugar a tres tipos de posibles problemas para qui enes se interesan en estos temas. El primero puede apreciarse revisando la literatura aludida en este trabajo y verificando que cada autor o institucin ha generado su propia lista de condici ones o aspectos relevantes para integrar un nuevo Pacto o Co ntrato, o -usando una terminologa algo menos salientepara 45 orientar el curso de las polticas sociales. Y si bien algunas de dichas listas son coincidentes en algunos tems, aun cabe pr eguntar: qu criterios usar para seleccionar el mejor conjunto de tpicos ? mejor para quin y en qu sentido ?

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CEPAL (1998) CEPAL (2004) 42 CEPAL (2006) 43 Ver por ejemplo Birdsall-Menezes (2004), Birdsall (2006) 44 Ver por ejemplo Moreno (2005), BID (2006), UN (2005) 45 27

El segundo problema queda sintetizado por la expresin el diablo est en los detalles, esto es, aunque fuera posible lograr un acuerdo entre la partes respecto a los temas, asuntos o tpicos bsicos que debieran ser considerados (ej. equilibrio estructural de las cuentas pblicas, eficiencia en la asignacin del gasto gubernamental, transparencia fiscal, democracia), ello no asegura los acuerdos polticos que al final del da puedan aprobar un Pacto o Contrato. El que ocurra esto ltimo depende finalme nte del detallamiento que se haga de cada una de sus clusulas. En tercero lugar, no se debe perder de vista que un conjunto de condiciones generales perfectamente razonables al considerar-las separadamente una a una, no necesariamente constituye un todo armnico y perfectamente compatible entre s. Esta fue precisamente la contribucin de Arrow, quien aos atrs mostr con su teorema de imposibilidad la dificultad de conciliar simultneamente un conjunto de condiciones que -en principio- parecan fciles de alcanzar. Primero que los procesos decisorios o de elaboracin del contrato, fueran de tipo democrtico, o que no siguieran un proceso dictatorial, segundo que se obtuviera un resultado, ef iciencia en el sentido de Pareto, tercero, que las preferencias agregadas de la comunidad fueran perfectamente ranqueables y que se cumplieran propiedades de transitividad y por ltimo, otro cr iterio que tambin pareca razonable, es de que la eleccin pbl ica, respecto de un conjunto de alternativas, llevaran en consid eracin la preferencia de los ciudadanos, respecto de ese conjunto de alternativas y de nada ms, o sea, cuando hay que decidir sobre tal cosa nos concentramos en ver cual es la preferencia de la comunidad al respecto de estas cosas y nos olvidamos del resto. Sin embargo, es imposible aunar y respetar simultneamente estos cuatro principios, por lo tanto, o uno se olvida de eficiencia en el sentido de Pareto o uno se olvida de democracia, o uno admite que trabaja con ciudadanos y con agentes que pueden actuar de manera inconsistente etc. Evidentemente, en la formulacin de un pacto fiscal para Amrica Latina, estaba siempre flotando en el aire de que las condiciones que deberamos colocar para que fueran discutidas, tenan que ser relativamente pocas, porque de lo co ntrario surgen inconsistencias (como le pasaba a Arrow) y tena que ser suficientemente relevante para los actores releva ntes que ti enen algo que decir en la discusin de un pacto fiscal.
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En El Pacto Fiscal se seleccionaron cinco categoras o grandes temas que parecan que atendan a los intereses de diferentes tipos de actores. Por una parte, se trataba de proseguir la tarea de consolidacin de las cuentas pblicas, esto es mantener posiciones de relativa disciplina fiscal. En segundo lugar, postulamos la indispensabilidad de mejorar la productividad del gasto pblico, en tercer lugar, se propuso la necesidad de introducir creciente transparencia en la gestin gubernamental y particularmente en el rea fiscal, en cuarto lugar, se introdujo la idea de que tena que preservarse criterios de equidad en la gestin fiscal y por ltimo, que todo ello tena que hacerse dentro de un ambiente que respetara criterios democrticos. Con ese ltimo punto, se prod uca una aproximacin al primer punto del teorema de Arrow (dem ocracia), con el tercer punto, mejorar la productividad del gasto pblico, se produca una aproximacin a la idea de eficiencia, en el sentido de Pareto; con la idea de transparencia, se buscaba cambiar la manera como se manejaban las finanzas pblicas en num erosos pases de la regin; y con la idea de equidad, se introduca tambin la consideracin de justicia en el razonamiento. En el teorema de Arrow la idea de eficiencia significa al mismo tiempo, elegir un criterio de justicia, pero un tipo de justicia muy esp ecial en el cual las consideraciones distributivas a los conflictos distributivos no tienen cabida, de modo que eso evidentemente no poda ser parte de nuestros argumentos. Debo decir, sin embargo que en ningn momento se postul, ni fue discutido ningn criterio explcito de justicia para orientar la bsqueda de mayor equidad. Por lo tanto, apunto aqu a un pilar intelectual flojo de la construccin de este pacto fiscal. Como se privilegi la bsqueda de mayor equidad, se termin eligiendo el lado ms o menos convencional, y en lo que tiene que ver con mat erias tributarias, postulamos que fuera recomendable para los pa ses de la regin, seleccionar esquemas o sistemas tributarios que privilegiaran progresividad en al tributacin antes que regresiv idad. Nos dejaba muy intranquilos un estado de cosas, que hasta ahora no se ha cambiado, y por el contrario se ha solidificado, que es la extraordinaria preeminencia de los impuestos indirectos en las estructuras tributarias de Amrica Latina.

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Por el lado del gasto pblico postulamos el aumento de la productividad de este gasto, pero carecamos considerablemente de informacin bsica, de buena calidad r especto de lo que eran las formas mas redistributivas de ese gasto pblico. Posteriormente, la CEPAL ha publicado textos interesantes en los cuales se hace re ferencia al impacto que puede tener el gasto pblico en educacin primaria, secundaria y tambin en salud y nutricin, y en este sentido, esta informacin no estuvo disponible para nuestro razonamiento. Como se puede apreciar, el tratamiento del tema de equidad, fue hecho de manera muy convencional, sin ninguna sofisticacin mayor como la que supondra adoptar una idea, nocin o teora de justicia. Personalmente siempre lo relacion con un posicion amiento de tipo rawlsiano en el que se acepta implcitamente, pero sin nunca traerlo al centro de la discusin, la idea que debera en igualdad de condiciones, privilegiarse la mayora de los que se encontraban inicialmente en una posicin mas desprotegida. Creo que lo que se ha logrado durante estos diez ltimos aos y que se encuentran en las estadsticas de la CEPAL, y que seguramente ustedes van a tener ms informacin, este aumento del gasto pblico social, atestigua al menos, que esa recomendacin en la regin fue aceptada. En primer lugar vale la pena mencionar que a pesar de haber ded icado un espacio impo rtante al tema equidad, El Pacto Fiscal no explicita el alcance y profundidad de los comprom isos ticopolticos que mantiene con dicho objetivo. El compromiso con este ltimo se percibe claramente, por ejemplo, en la bsqueda de pr ogresividad en el diseo de instrumentos fiscales, tanto del lado tributario como del gasto pblico. Sin embargo no explicita cul sera la estrategia ms conveniente para mejorar los estndares de equidad, esto es, si se considera mejor impulsar inicialmente la construccin de islas de equidad en algunos mbitos o sectores seleccionados (ej. nivelar la posibilidad de ingreso de todos los postula ntes a la educacin primaria), o si se considera prefer ible impulsar simultaneamente- el desarrollo de verdaderos cont inentes de equidad (ej. nivelar las posibilidades de acceso de la poblacin a educacin, salud, vivienda y seguridad social, por

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ejemplo). De ms est decir que los recursos fiscales requeridos en cada caso no son los mismos.

En segundo lugar se nota la ausencia de referencias acerca de otro dilema clsico en materia de estrategia para alcanzar el objetivo deseado: gradualismo o tratamiento de choque ? Dada la naturaleza esencialmente poltica del proceso de discusin de un Pacto Fiscal, cabe imaginar que la clarificacin de este aspecto deber ocurrir a lo largo del camino. En todo caso, dado que las reformas involucradas por la negociacin y aprobacin de un nuevo Pacto Fiscal son eventos poco frecuentes y que tienen lugar en ambientes de segundo mejor, cabe imaginar que aqullas estn rodeadas de considerable incerteza -en el sentido de Knight- respe cto a lo que seran sus posibles resultados. Todo ello sugiere -a priori- ventajas a favor de la adopcin de procesos de reforma de tipo gradualista. 46

En tercer lugar cabe reconocer que cuando las autoridades de un pas se proponen organizar y llevar adelante un nuevo Pacto Fiscal, por lo general tienen que tratar de alcanzar varios obj etivos, y no tan solo uno, aunque ste sea tan importante como lograr mejores estndares de equidad. 47 Ello hace que un proyecto de Pacto deba ser planteado en un contexto que trasciende lo meramente fiscal. Dado que un Pacto Fiscal tiene implicaciones pol ticas que van mucho ms all de lo que podra derivarse de una convencional reforma tributaria o presupuestaria, idealmente se requiere, por ejemplo, explicitar la concepcin de desarrollo que las autoridades tratan de promover. En la medida que esta ltima coincida con una perspectiva amplia e integral de desarrollo, la poltica social probablemente tratar de impulsar la formacin de continentes en lugar de islas- de equidad, y en consecuencia deber pensarse en un proyecto de Pacto Fiscal ms ambicioso e in46 47

Erbas (2002) El ttulo del trabajo puede invitar a razonar en trminos de la regla de Tinbergen segn la cual las autoridades a cargo de la poltica econmica precisan controlar al menos tantos instrumentos como objetivos deban alcanzar. Segn lo anterior, un Pacto Fiscal (el instrumento) siempre podra asegurar los estndares de equidad que se hubieran fijado (el objetivo). Sin embargo , este tipo de analoga es inapropiado para el caso en pauta debido a que desconoce los supuestos de linealidad que subyacen a la referida regla, y tambin, porque arbitrariamente supone que un Pacto Fiscal puede ser dirigido a tan solo un objetivo de poltica pblica. 31

novador. En otras palabras, si las autoridades manejan una inte rpretacin del desarrollo como un proceso de progresiva expansin de las libertades individuales en diversos planos (ej. econmico, poltico, social y cultural, entre otros) que se refuerzan y potencian mutuamente, a l Sen 48, a entonces debern pensar en un proyecto de Pacto Fiscal mucho ms exigente que el que podra in spirar una visin del desarrollo estrechamente tecnocrtica, como la que ha dom inado la literatura econmica de las ltimas dcadas y que tuvo en Lewis uno de sus repr esentantes paradigmticos. 49

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