O funcionrio pblico e a Carta Magna de 1934

Francisco de Salles Almeida Mafra Filho Sumrio: 1. Introduo. 2. Funcionrio pblico. 3. Natureza da relao entre o funcionrio e o Estado. 4. Estatutos dos funcionrios. 5. Funcionrios de fato. 6. Provimento de Cargos Pblicos. 7. Estabilidade de Funcionrios Pblicos. 8. Remoo. Inamovibilidade como Garantia Constitucional Disponibilidade e Supresso do Cargo. 9. Disponibilidade. 10. Supresso do Cargo. 11. Acumulao Remunerada. 12. Fiana. 13. Tomada de Contas. 14. Seqestro dos bens dos responsveis. 16. Priso Administrativa. 17. Processo Administrativo. 18. Aposentadoria. 19. Tempo de servio. 20. Montepio. 21. Sntese e Concluses.

1.Introduo. O tema da funo pblica neste perodo histrico e constitucional do Brasil se iniciar a partir do estudo da obra de Themstocles Brando BRANDO CAVALCANTI Instituies de Direito Administrativo Brasileiro publicada no ano de 1936.[1] O autor trata dos principais pontos do direito administrativo no Brasil, seus institutos e doutrinas, alm de analisar a jurisprudncia da poca. Como no poderia deixar de ser, o respectivo autor faz longo estudo sobre as caractersticas marcantes da funo pblica estabelecidas na Constituio da Repblica do Brasil de 1934 e legislao correspondente ento em vigor. Em virtude do exposto acima, exporemos em linhas bsicas do seu pensamento. Prefaciando a obra, explica que a base da mesma a teoria geral do Estado. Aponta que o seu trabalho desenvolve dentro da estrutura orgnica do Estado definida pela Constituio de 1934 e justifica o seguinte: A importncia do direito administrativo interessa, portanto, dada a complexidade das actividades do Estado, a generalidade dos indivduos.[2] 2.Funcionrio pblico. A primeira afirmao do citado autor a respeito da dificuldade de definir-se o que forsse funcionrio pblico. Admite o mesmo, entretanto a suposio do exerccio de uma funo pblica, embora admita que o jurado e o advogado tambm exerciam funo pblica sem serem funcionrios pblicos.[3] Para BRANDO CAVALCANTI:

A confuso vem da palavra funccionrio que faz presumir o exercicio da funco.[4] Em relao aos advogados, tutores e os jurados ressaltados pelo mesmo, de acordo com o Regulamento da Ordem dos Advogados, exerciam eles "servio pblico federal". Posto que eram tais encargos impostos pelo Estado de maneira obrigatria ou faultativa. J os cargos pblicos traziam, como empregos de que eram sinnimos, significado de subordinao hierrquica na esfera administrativa. Assim restava bem caracterizada a funo. Aps demonstrao realizada pelo autor como acima demonstrada, acaba o mesmo por concluir pela constatao da existncia de uma categoria de pessoas que, apesar de exercer um "encargo ou servio pblico", no eram s por isso, funcionrios pblicos.[5] Completa exemplificando com a demonstrao de que a funo honorfica abrangia diversas pessoas que exerciam "munus pblico". ...ou por imposio do Estado ou facultativamente, como contribuio para os seus servios, ou em virtude de eleio.[6] Alm de citar os empreiteiros de servio de Estado e todos os que com ele contratam ou contribuem com os seus servios que, embora exercessem funes de Estado, no eram funcionrios pblicos.[7] Tratando-se do conceito expresso na Constituio de 1934, o art. 170 assim estava escrito: O quadro dos funccionarios publicos comprehender todos os que exeram cargos pblicos, seja qual for a forma do pagamento.[8] Em virtude do dispositivo constitucional, estava a definio de funcionrio pblico ao que se entendia por cargos pblicos. O Presidente da Repblica e os seus Ministros exerciam cargos pblicos mas no pertenciam ao quadro dos funcionrios por estarem transitoriamente exercendo suas funes e que, mesmo em sendo assim, no se lhes poderia negar a qualidade de funcionrios genericamente que fosse. Acaba BRANDO CAVALCANTI por demonstrar que genericamente o exerccio de funo pblica, gratuito ou oneroso, honorrio ou de carreira, importava na qualidade de funcionrio. claro que respeitada a exceo de se considerar a afirmativa no sentido tcnico de estar a respectiva pessoa integrada dentro do corpo da administrao pblica.[9] Funcionrios pblicos eram aqueles que exerciam cargos pblicos e no aqueles que porventura realizassem algum servio pblico somente.[10] Demonstra o autor acima, oportunamente, que a Constituio de 1934 tratava em seu art. 168 os cargos, como fazendo parte do quadro dos funcionrios pblicos todos os

que exerciam cargos pblicos, independentemente de forma especfica de pagamento.[11] 3.Natureza da relao entre funcionrio e Estado. A questo da natureza da relao entre o funcionrio de ento e o Estado era primeiramente tratada pela exposio das divergncias que ocorriam entre os doutrinadores acerca do carter unilateral ou bilateral da relao jurdica ento estabelecida entre o Estado e seus funcionrios. Demonstrava BRANDO CAVALCANTI: este um terreno onde multiplas so as divergencias doutrinarias. Estas attendem principalmente quanto ao caracter unilateral ou bilateral da relao juridica que se estabelece entre o funccionario e o Estado. I Acto bilateral; II Prestao de servios; III Mandato; IV Contracto (sui generis, nominado, de adheso); V Do estatuto. Para utilizar as teorias acima valeu-se do autor M. Petrozielo, em seu Il rapporto di pubblico imprego.[12] Apontava o mesmo como sendo a teoria mais importante a do contrato.[13] Entretanto, ressaltava ele que para a caracterizao da relao jurdica em anlise como contratual, haveria a necessidade de que os contratantes desfrutassem de liberdade para convencionar o que lhes fosse de maior interesse e convenincia. Tal no ocorria, sendo que a nica manifestao presente era a de aceitao. Ou, ento: Seria quando muito um contracto de adheso.[14] Neste ponto da anlise realizada, BRANDO CAVALCANTI lembrava que o Estado, como entidade de Direito Pblico que era, estabelecia as normas gerais atravs do seu estatuto legal. Neste eram estabelecidas normas que fixavam a situao legal de seus funcionrios, os quais s mesmas se sujeitavam aps serem nomeados e adquirirem os direitos legalmente assegurados.[15] No deixa de falar o autor sobre aqueles funcionrios que estavam sujeitos s disposies legais e, mais, tambm se sujeitavam a determinaes contratuais, ou, nas suas palavras, ...uma verdadeira locao de servios.[16] Professores e certos cargos tcnicos eram freqentemente os profissionais para os quais o Estado se valia deste tipo de vinculao jurdica. Nela, alm de estarem os contratantes sujeitos a outras normas fixadoras de competncia e deveres dos funcionrios da mesma categoria, tambm, e a se distinguem destes, o prazo em que seriam investidos da funo era fixado. Carlos Maximiliano fala sobre a jurisprudncia americana contrria idia do contrato.[17] No tocante teoria da locao de servios, utilizando-se das opinies de Laband, Meucci e Kammerer, BRANDO CAVALCANTI relembra que tal teoria fora abandonada por ser insustentvel devido sua inexatido e inconvenincia. Isto porque

o funcionrio no poderia ser confundido com um mero empregado que obedeceria s determinaes do locador de sua mo de obra, mas, sim, atendia ele s determinaes estabelecidas pela lei.[18] Outra teoria trazida era a do mandato civil. Pelos seus adeptos, lembra o autor: ...a funco publica decorre de uma delegao de Estado para determinado indivduo exercer certa funco administrativa, agindo em nome do Estado que elle representa.[19] Aponta o mesmo o que considerava erro desta doutrina como sendo decorrente da: ...confuso de certos princpios de direito privado com os de direito publico. Aquelles so inapplicaveis s relaes com o Estado, quando este aje como poder poltico.[20] Em seguida, as relaes do Estado so muito amplas e que a sua vontade, expressa pelos rgos supremos, no permite a liberdade que possuem dois particulares, por exemplo.[21] E: Entre ns a theoria inaceitavel em um regimen de estabilidade dos funccionarios, e quando vigora um regimen de responsabilidade do Estado pelos actos dos seus funccionarios, incompativel com os principios civilistas que presidem integrao das relaes juridicas ora examinadas.[22] Em relao teoria do contrato, subdivide-se em trs tipos segundo a natureza do mesmo. Eram eles: a) contracto sui generis; b) contracto inominado; c) contracto de adheso.[23] Eram trs as espcies de contrato. J as teorias contratuais tratam do assunto seguindo critrios puramente civilistas, segundo as quais: ...as relaes decorrentes do emprego s se realisam mediante accordo de vontades que estabelece o lao jurdico entre o funccionario e o Estado.[24] Pelo fato deste contrato no ser de direito privado, recebeu ele o apelido ou a denominao de sui generis. Eram fortes argumentos contrrios a esta teoria os seguintes pontos: A situao juridica do funccionario, salvo os direitos adquiridos em virtude de lei (no se trata de funccionarios contractados), pode ser alterada por vontade unilateral do Estado, bem como as suas atribuies, competncia, natureza de servio, estipendio,

horario de servio, etc., a menos que se queira dar a feio sui generis a taes contractos, attendendo a essas circumstancias.[25] Citando LAFFERIRE e Gaston JZE, BRANDO CAVALCANTI lembra que a situao jurdica do funcionrio pblico era regulamentar e no contratual. Aponta entretanto que no Brasil, a teoria contratual era a preferida, doutrinria e jurisprudencialmente, como a seguir: Entre ns a theoria contractual, sem duvida, a preferida na doutrina e na jurisprudencia dos nossos Tribunaes.[26] Dentro da teoria do contrato em anlise no presente momento, temos a figura do contrato inominado. BRANDO CAVALCANTI no procedeu maiores aprofundamentos em sua obra, mas, apenas citou autores como Kammerer e DAlessio para concluir pela sua rejeio, posto que: ...so de ordem privada, quando as relaes do emprego pblico pressupem um regimen especial s encontrado no Direito Publico.[27] Ao se falar da teoria do contrato de adeso, inicie-se por caracteriza-lo como aquele que exige manifestao de vontade do particular que simplesmente aceitaria as condies que o Poder Pblico impusesse.[28] Pondera o autor como sendo este tipo de contratao: ...mais humana de estabelecer uma situao de direito, quando uma das partes como o Estado, por exemplo, mais poderosa.[29] Aps demonstrar a semelhana desta teoria ao que era aplicada nos contratos coletivos de trabalho que esperam apenas pela adeso de ambas as partes, BRANDO CAVALCANTI advertia que, apesar das mesmas, tal teoria no poderia ser utilizada no servio pblico.[30] Explica o autor que o contrato de adeso no pode ser alterado pelas partes, seno nas excees imprevisveis que acontecem com qualquer contrato.[31] Finalizando o tratamento desta teoria, a lei que subordina a funo pblica. Pode ela, desde que respeite os direitos adquiridos no regime de lei em vigor, modificas situaes jurdicas em curso. No tocante aos direitos adquiridos, sabe-se que estes integram o patrimnio do funcionrio, da a sua inalterabilidade.[32] Em relao teoria estatutria, explica o seu surgimento em funo das dvidas e divergncias ocorridas no tratamento da relao jurdica entre o Estado e o seu Funcionrio sob o ponto de vista de princpios do direito civil.[33] Pela teoria estatutria, a lei e os regulamentos que imporiam as condies do servio pblico e dependeriam somente da aceitao do funcionrio. Assim, a lei e os estatutos que caracterizariam a relao jurdica em estudo.[34]

O autor estudado j apontava que as conseqncias decorrentes da teoria dos estatutos eram as seguintes: 1 - Os mesmos princpios, as mesmas normas, regem a situao jurdica de todos os funcionrios. No h situaes individuaes em matria de estatuto ou regulamento. 2 Deve o funccionario conformar-se com as modificaes feitas pela lei ou pelos regulamentos em seu estatuto, salvo o direito indemnisao somente quando venha ferir direitos adquiridos, ou disposies constitucionaes.[35] Alm de utilizar-se da opinio de Rolland, para expressar estas idias, ainda aponta como defensores desta teoria autores como DUGUIT, HAURIOU e DALESSIO. No deixa de lembrar a opinio contrria de BERTHELENY que acabava tentando solucionar a questo atravs da diferenciao entre os funccionarios de autoridade e os funcionarios de gesto.[36] Lembrava ele que a teoria estatutria era largamente aceita na Frana e que, alm disto, no via como insistir em diferenciaes quando a teoria estatutria explicava to bem a situao dos funcionrios pblicos.[37] 4.Estatutos dos funcionrios. Nos arts. 188 e seguintes da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 16 de Julho de 1934, aponta BRANDO CAVALCANTI, o que considerava uma de suas grandes inovaes, que a mesma reservara um ttulo especial sobre funcionrios pblicos. No mesmo se encontravam os principais pontos relativos aos estatutos dos funcionrios.[38] Lembra a consagrao de garantias fundamentais da funo pblica asseguradoras de sua fixidez, no mais sendo sujeitas a alteraes em sua estrutura fundamental via leis ordinrias.[39] Cita como precedentes destes dispositivos expressos na nossa Carta Magna a matria encontrada nas Constituies dos seguintes pases: Alemanha, Austria, Baviera, Finlndia, Grcia, Polnia, Rssia, Romnia, Tchecoslovquia, Turquia e Iugoslvia.[40] Mostra que a matria foi constitucionalizada antes da elaborao de um Estatuto dos funcionrios pblicos, apesar dos projetos apresentados e das tentativas realizadas atravs de comisses desde o ano de 1901 pelos seguintes autores: ALCINDO GUANABARA (1901), JUSTINIANO DE SERPA (1907), GRACCHO CARDOSO (1911), MONIZ SODR (1913), CAMILLO DE HOLLANDA (1914), comisso composta por JOO LYRA e MANOEL CICER nomeada pelo Presidente EPITCIO PESSOA (1921), comisso nomeada pelo Ministro da Fazenda HOMERO BAPTISTA composta por ALBERTO BIOLCHINI e OSCAR BORMANN (1923), projeto apresentado pelos Deputados GRACCHO CARDOSO, HENRIQUE DDSWORTH, DANIEL DE CARVALHO, MAURCIO DE MEDEIROS E S FILHO (1929) e finalmente estudos renovados do assunto pela subcomisso legislativa composta pelos Drs. MIRANDA VALVERDE, FIGUEIRA DE MELLO e QUEIROZ LIMA (1931).[41] Note-se que a lei n 2924 de 1915, em seu art. 125 j fixava as condies

de estabilidade dos funcionrios pblicos e as normas gerais do processo administrativo. Tambm atravs do Dec. 12.296, de 6 de Dezembro de 1916, o Presidente WENCESLAU BRS mandava consolidar as disposies regulamentares em vigor. Dependia isto, porm, de referendo congressual, o que no foi feito. [42] Sabemos hoje, pelo conhecimento da Histria, que o primeiro Estatuto dos Funcionrios Pblicos Brasileiros s veio a ser realidade no ano de 1939. As garantias poderiam existir independentemente do estatuto, atravs da Constituio ou das leis ordinrias.[43] Entretanto, j ressaltava este autor a vantagem advinda da uniformidade das normas regulamentares para todos os funcionrios e da dificuldade de reformas que viessem quebrar a unidade do Estatuto, tal como o fez a recente Emenda Constitucional n 19 que instituiu a reforma administrativa em 1998 e descaracterizou o regime jurdico nico implantado a partir da lei de n 8112/90. 5.Funcionrios de fato. BRANDO CAVALCANTI explica que eram funcionrios de fato aqueles indevidamente nomeados , ou em virtude de desacordo com a lei, ou em virtude de demisso ilegal de seus antecessores no cargo.[44] O art. 173 da Constituio de 1934 assim estava expresso: Invalidado por sentena o afastamento de qualquer funccionario, ser este reintegrado em suas funces, e o que houver sido nomeado em seu lugar ficar destituido de plano, ou ser reconduzido ao cargo anterior, sempre sem direito a qualquer indemnisao. Ponto interessante o de que eram funcionrios de fato aqueles investidos por um Governo de fato, institudo por uma revoluo. Comentava o autor acima que esta era a soluo encontrada na Frana quando da ocasio da Comuna, momento em que vrios atos foram invalidados.[45] Aduz que, posteriormente, entretanto, por fora das circunstncias, lei revalidou tais atos posto que tal situao ferira muito as situaes individuais. Encerra a questo da seguinte forma: Em quaesquer circumstancias, a tendncia para reconhecer a legitimidade dos actos praticados por funccionarios de facto, inclusive usurpadores. que interesses superiores assim o exigem, alm de difficuldades insuperveis no restabelecimento de situaes juridicas j modificadas por actos apparentemente legitimos.[46] 6.Provimento de cargos pblicos. O provimento dos cargos pblicos era de fundamental importncia. nsito democracia est o direito de todos terem acesso s funes pblicas. Tambm se sujeita este direito s condies legais e, principalmente a seleo dos indivduos mais capacitados para exercer a funo.[47]

Dentro deste contexto, h ainda o princpio de que quanto mais rigoroso o processo seletivo, maiores os direitos do funcionrio.[48] JEZE aponta trs processos de escolha ento existentes. Eram eles: 1) A nomeao; 2) A eleio; 3) - O sorteio.[49] Cada um destes processos, respectivamente, apresentavam as seguintes caractersticas diversas como a de designao feita por um s indivduo (nomeao), designao feita por indivduos diversos (eleio) e designao feita pelo acaso, sem a interveno da vontade humana (sorteio).[50] O processo normal de designao de funcionrios pblicos era o da nomeao pelo Presidente da Repblica, que era competente para tal. Comenta BRANDO CAVALCANTI que , desta forma, podia-se fazer maior seleo. Desta forma, a aferio da idoneidade e a qualificao do funcionrio seria facilitada. Entretanto, alm de aumentar a responsabilidade do responsvel pelas nomeaes de funcionrios, indica o autor que favorecia tambm o que chamava de filhotismo ou favoritismo. A Constituio de 1934 previa como casos excepcionais de provimento de cargos pblicos, atravs de nomeaes a serem feitas pelo Poder Executivo: 1) Os Ministros de Estado so de livre nomeao e demisso do Presidente da Repblica (art. 56, n. 2 da Const.). 2) Os Ministros da Crte Suprema so de livre nomeao do Presidente da Repblica entre os brasileiros natos de notavel saber jurdico e reputao ilibada, alistados eleitores, no podendo Ter, salvo os magistrados, mais de 56 nem menos de 35 annos (art. 74 da Const.). (...) 3) As mesmas exigencias so feitas para o Tribunal que for creado pelo art. 79 da Const. 4) Para os Juizes Federaes, as determinaes constitucionaes so menores (art. 80 da Const.), mas so elles nomeados pelo Presidente da Repblica entre aqueles incluidos em uma lista de cinco nomes, organisada pela Crte Suprema. (...) 5) Os membros da Justia Eleitoral extranhos magistratura so nomeados pelo mesmo processo dos Juizes Federaes ( arts. 82, 2, 3 e 4). 6) Os Ministros do Tribunal de Contas (art. 100 da Const.) so nomeados de accordo com as mesmas normas que aquellas exigidas para a Crte Suprema. 7) O Procurador Geral da Repblica de livre nomeao. A Constituio tambm previa as seguintes hipteses de nomeao, de grande interesse: a) os funccionrios das secretarias, cartorios e servios auxiliares dos Tribunaes, so de livre nomeaes desses mesmos Tribunaes, de accrdo naturalmente com as normas de seus regimentos (art. 67. da Const.). b) O Tribunal de Contas igualmente, (...) do texto constitucional (art. 100, nico) tem as mesmas atribuies acima enumeradas, dada a equiparao que pretendeu a Constituio dar os Tribunaes Judiciarios e s duas Camaras, em tudo quanto se refere organisao de sua secretaria. c) finalmente as Secretarias, quer da Camara dos Deputados, quer do Senado, so por elles prprios organisadas (arts. 26 e 91, VI, da Constituio).[51] A nomeao como era entendida quela poca, era ato discricionrio do poder competente, salvo previso legal. Em virtude disto, tinha as vantagens e inconvenientes do sistema vigente.

As vantagens podem ser enumeradas como a dependncia da qualidade do que pratica o ato de nomear, da sua iseno, dos seus propsitos, de sua categoria, sua dedicao ao servio pblico, suas qualidades pessoais e de escolha e seleo. De outra forma, a lei limitava a possibilidade de escolha aos critrios seguintes apontados por BRANDO CAVALCANTI: a) o concurso que pde ser: de ttulos e de provas; b) a apresentao de diplomas e outras condies; c) classificao pela simples prova de habilitao.[52] O concurso era meio normal e regular de provimento de cargos pblicos. E aponta o seguinte dispositivo constitucional do art. 170, n 2, para esclarecer sua exposio: A primeira investidura nos postos de carreira das reparties administrativas e nas demais que a lei determinar, effectuar-se-h depois do exame de sanidade e concurso de provas ou titulos. J na poca estudada, ou seja, no regime constitucional de 1934, os concursos de provas se constituam de exame de matrias que interessavam atividade que o candidato exerceria se fosse aprovado. Eram provas escritas, orais e s vezes prticas, como exames de laboratrio, desenhos, palestras ou dissertaes dos candidatos.[53] Os concursos para professor exigiam, j naquela poca, defesa de tese a ser feita pelo candidato sobre a monografia apresentada para o concurso.[54] O concurso de ttulos consistia na apresentao dos documentos que comprovavam a habilitao do candidato. Eram os mesmos diplomas, documentos, escritos livros e outros. Tais ttulos variavam de acordo com a natureza da funo.[55] Da mesma forma como se d atualmente, tais concursos pblicos apresentavam prazo de validade. Este variava de dois a trs anos.[56] Apontava ainda o autor que algumas legislaes utilizavam o que era conhecido como o princpio do noviciado, o que vinha a ser um perodo no qual o funcionrio no tinha as garantias do cargo.[57] Outra tendncia era o fim da liberdade profissional como princpio amplo e irrestrito. Para tal, ele demonstra que o art. 113, n.13 da Constituio ora em vigncia, permitia a exigncia de prova de capacidade para o exerccio de qualquer profisso. Em conseqncia disto, podiam as leis e regulamentos impor condies especiais de capacidade para o exerccio de muitos cargos considerados tcnicos.[58] Pelo critrio da nacionalidade, os cargos pblicos eram acessveis a todos os brasileiros, inclusive os naturalizados. Eram excees a seguir para estes ltimos: 1) Os deputados (art. 24 da Constituio). 2) O presidente da Republica (art. 52, 5). 3) Ministros de Estado (art. 59, nico). 4) Ministro da Crte Suprema (art. 74). 5) Ministros do Tribunal (art. 79 da Constituio). 6) Juizes Federaes (art. 80). 7) Os senadores (art. 89). 8) Procurador Geral da Republica (art. 95, 1).

Para todos os cargos acima era necessrio ser o postulante brasileiro nato. Isto porque a prpria natureza da funo exigia, por razes de bvia importncia, que assim fosse. [59] Os professores pblicos (...o magisterio publico...), de acordo com o art. 158, 1 da Constituio, podiam ser estrangeiros. Isto em virtude da natureza tcnica da funo e desde que fossem contratados temporariamente.[60] Tambm a idade do funcionrio era ponto condicionador do exerccio da funo pblica. De acordo com a natureza das funes, podia a lei estabelecer limites mnimos ou mximos. Os interesses protegidos por tal restrio eram os do prprio servio pblico. Desenvolvimento intelectual, capacidade e responsabilidade do funcionrio eram questes de grande importncia correlacionadas com a questo.[61] Constitucionalmente prevista, a limitao e exigncia de idade para o acesso aos cargos de Presidente da Repblica ou Senador, por exemplo, tambm se aplicava para a aposentadoria compulsria daqueles ocupantes dos mesmos.[62] Considerada uma indiscutvel conquista feminina, a igualdade jurdica do sexo no concernente ao direito de acesso aos cargos pblicos representou grande avano no prprio desenvolvimento do ser humano como um todo que no podia mais relegar as mulheres a um plano inferior de meras reprodutoras da raa humana, tal como nas sociedades rabes mais atrasadas e conservadoras. O sexo no podia mais justificar qualquer diferena na avaliao de capacidade para o exerccio de funo. Iguais em direitos e deveres , homens e mulheres eram tratados pela Constituio de 1934 sem nenhum privilgio.[63] Outro requisito para o acesso funo pblica era o exame de sanidade. O critrio de aferio da mesma estava envolvido com a natureza do servio. Certas doenas como a tuberculose e a lepra eram empecilhos para o acesso funo pblica.[64] Pelo exame de sanidade buscava-se, primeiramente, pessoas fisicamente capazes e, logo depois, indivduos que no representassem risco de uma aposentadoria precoce e dispendiosa aos cofres pblicos.[65] 7.Estabilidade de funcionrios pblicos. A Constituio de 16 de julho de 1934 trouxe em seu texto a estabilidade dos funcionrios pblicos. BRANDO CAVALCANTI quem afirma: Deante do novo texto constitucional, a estabilidade em principio do funccionario publico est incorporada de maneira indiscutivel ao nosso systema administrativo.[66] Apontado pelo autor acima que a estabilidade estava sujeita a uma srie de modalidades, classificada pelo mesmo da seguinte forma: 1) os vitalicios s demissiveis em virtude de processo e condemnao judicial; 2) os que s podem ser demittidos por justa causa ou motivo de interesse publico; 3) os que s podem ser demittidos em virtude de sentena judicial ou processo administrativo; 4) os demissiveis ad nutum.

O autor acima analisou cada uma das classes de funcionrios da seguinte forma: Primeiramente tratou dos vitalcios e, ao faz-lo, iniciou por consider-los como uma classe excepcional. Eram componentes da mesma os magistrados, os militares e os Ministros do Tribunal de Contas. Estes somente eram demitidos se fossem condenados em processo criminal. Assim era estabelecido pelos arts. 63-a, 106, e 158, 2 da Constituio vigente. J considerava, quela poca, como sendo tal um privilgio contrrio aos princpios democrticos. Discutia-se, ento, se a vitaliciedade poderia ser decretada por lei ordinria ou somente pelo texto da Constituio. O ponto era o de que eram necessariamente distintos os funcionrios que eram demitidos em virtude de condenao judicial e os que eram simplesmente sujeitos ao processo administrativo. Para o mesmo, somente os que dependiam de condenao judicial para serem demitidos eram vitalcios, ...no sentido constitucional do termo.[67] Funcionrios com menos de dez e mais de dois anos de servio pblico s podiam ser demitidos com justa causa ou por motivo de interesse pblico. Tal garantia era ampla e geral e esbarrava na elasticidade dos conceitos de interesse pblico e de justa causa. No dependiam de processo administrativo ou condenao judicial e podiam ser provados, nas palavras de BRANDO CAVALCANTI: pelos meios que a natureza do processo ou a causa de demisso permittirem.[68] Justa causa poderia ser o cometimento de infrao grave, uma incompatibilidade para o servio pblico, interesses da administrao ou supresso do cargo, situaes estas as quais deveriam ser estabelecidas anteriormente em lei ordinria.[69] BRANDO CAVALCANTI esclarecia: Dentro de um certo critrio, poder-se-hia comprehender nesta categoria o conceito de bem servir, de accrdo com a doutrina, a nosso vr mais acertada, eu exige a prova do mo servio para justificar a demisso dos funccionarios nomeados com aquella clausula.[70] Ainda, funcionrios que somente podiam ser demitidos em virtude de sentena judicial ou processo administrativo, eram, marcadamente: Houve tempo em que smente os funccionarios de concurso gosavam dessas garantias notadamente os professores de Institutos officiaes.[71] No perodo anterior lei n 2.924 de 1915, a jurisprudncia a respeito do tema era confusa.[72] No entanto, com o nascimento deste documento legal, ocorreu o estabelecimento das garantias devidas aos funcionrios com mais de dez anos de funo. O art. 125 da mesma lei, que dizia o seguinte:

O funccionario ou empregado publico federal, salvo os funccionarios em comisso, que contar dez ou mais annos de servio publico federal, sem ter soffrido penas do cumprimento de seus deveres, s poder ser destituido do mesmo cargo em virtude de sentena judicial ou mediante processo administrativo.[73] A Constituio de 1934, posteriormente, extinguiu a exigncia da falta de penas relativas ao cumprimento dos deveres para que fosse assegurada a estabilidade do funcionrio.[74] O art. 169 da mesma Carta Magna estabelecia que os funcionrios nomeados aps aprovao em concurso pblico de provas, dois anos de exerccio de funo geravam a estabilidade, e, que aqueles funcionrios nomeados por qualquer outra forma, somente eram estveis depois de dez anos de efetivo exerccio.[75] Explica BRANDO CAVALCANTI a estabilidade nos seguintes termos: A estabilidade consiste na indemissibilidade, independente de processo criminal ou administrativo, com todos os elementos de defeza.[76] Os membros do ministrio pblico federal, por disposio constitucional, porm, gozavam da garantia da estabilidade sem depender dos interstcios previstos texto do art. 169.[77] Outra espcie era composta por aqueles funcionrios demissveis ad nutum. Estes eram aqueles funcionrios que no eram protegidos por nenhum dispositivo legal ou que no tinham tempo suficiente de funo ou porque eram funcionrios de natureza temporria.[78] Define aquele autor: So aquelles que, ou substituem um funccionario effectivo na sua falta ou impedimento, ou que provm temporariamente a um cargo publico.[79] Explica o mesmo autor que os funcionrios interinos no gozavam de nenhuma estabilidade. Esclarece tambm que ao substiturem funcionrios em licena ou frias, tinham estes direito a uma verba correspondente a uma parte dos vencimentos do substitudo. A lei 158 de 30 de Dezembro de 1935 determinava que se a substituio fosse feita por outro funcionrio pblico, este recebia integralmente os vencimentos do cargo, desde que no excedesse os dos substitutos.[80] A situao de substituio interina era assim posta pelo autor: Considera-se substituio interina para effeito de vencimentos, o exerccio de emprego cujas funes forem diversas das que os funccionarios forem obrigados pela natureza do cargo. [81]

A nomeao dos funcionrios interinos, por sua vez, era de competncia de pessoas determinadas pelo decreto n 18.088, de 27 de Janeiro de 1928. Eram disposies que determinavam: Art. 4 - Nos casos de interinidade por licenas, comisses, suspenses, as nomeaes at um ano sero feitas por portaria do respectivo Ministro. Art. 5 - Nos casos de impedimentos as designaes para substituio, nos cargos singulares, e nas classes de acesso, quando necessrias, sero feitas pelos directores de servio, desde que a substituio no esteja determinada por disposio regulamentar. Art. 6 - Nos Estados, por vagas de qualquer natureza e nas interinidades, inclusive por licenas e impedimentos, as designaes para o exercicio do cargo ou funco sero feitas pelos directores e chefes de servio e prevalecero at que seja feita a nomeao por decreto ou por portaria.[82] Aps a instalao do regime discricionrio pela revoluo de 1930, todas as nomeaes eram feitas pelo chefe do governo. Aps a volta da normalidade constitucional, entretanto, o decreto acima exposto voltou a vigorar normalmente e em consonncia com o art. 56 n 14 da Constituio de 1934 que dispunha serem da competncia do Presidente da Repblica prover os cargos federaes, salvas as excepes previstas na Constituio e nas leis.[83] Outra situao era a decorrente do provimento dos cargos pblicos em conseqncia do afastamento temporrio do funcionrio, em frias ou licenas, e at mesmo pela vacncia temporria do cargo. Tal situao era a substituio. As substituies da poca retratada pelo autor em sua obra podiam se dar por estranhos ao funcionalismo ( interinos ou comissionados) ou por funcionrios pblicos. A nomeao era interina quando ocorria o preenchimento de cargo vago. O funcionrio recebia os vencimentos do cargo que estivesse substituindo. Isto era assim em virtude da disposio do art. 1 do decreto n 21.208, de 28 de Maro de 1932 que dispunha: Nas substituies decorrente de cargo, os substitutos, funccionarios civis ou militares, percebero os vencimentos integraes dos cargos que exeram smente nos casos de nomeao interina pela autoridade competente.[84] Nas substituies regulamentares (frias, servio de juri, etc...), o substituto s recebia os vencimentos de seu cargo efetivo e o substitudo no perdia e nem sofria descontos nos vencimentos.[85] Segundo BRANDO CAVALCANTI, a Lei n 158, de 30 de Dezembro de 1935 dispunha que: ...quando se tratar de licena, ou substituio em virtude de comisso, o substituto ter direito, alm dos seus vencimentos, o que o substituido perde, no excedendo porm os vencimentos do substituto ao do substituido.[86] Em ltimo lugar, este autor lembrava a existncia de cargos que tinham os seus suplentes. Exemplificava o autor com os cargos de juzes federais. Para os respectivos suplentes era assegurada uma gratificao semelhante do cargo, quando o suplente no tivesse vencimentos prprios.[87]

Ao estudar os funcionrios em comisso, aponta que a doutrina relata decises do Supremo Tribunal nas quais: ...funccionario em comisso aquelle: encarregado de funces especiaes e temporarias; b) que investido de jurisdico ou attribuies extraordinarias sobre certas materias ou objectos, como por exemplo, os funccionarios incumbidos de inspecionar ou fiscalizar certos servios, tomar conta a outros funccionarios ou exercer jurisdio fra do respectivo termo ou comarca.[88] Os funcionrios em comisso podiam ser demitidos ad nutum.[89] O texto do art. 65 da Constituio de 1934 determinava, por sua vez, que os juzes no podiam exercer outros cargos em comisso, mesmo que estivessem em disponibilidade. Discutia-se a estabilidade dos funcionrios em comisso com mais de dez anos de servio. BRANDO CAVALCANTI apresenta duas idias distintas, quais sejam: A opinio dominante sob o regimen da lei n 2.924, de 5 de Janeiro de 1915 era de que assegurando esta lei a estabilidade aos funccionarios com mais de 10 annos de servio publico federal effectivo, a preceituao assim mandada respeitar exclue expressamente de suas garantias o funcionnario ou empregado publico nomeado em comisso pouco importando o seu tempo de servio ou a exemplaridade no cumprimento de seus deveres.[90] 2.O art. 169 da Constituio vigente, no entretanto, em vez do exercicio effectivo, assegura a estabilidade aos funccionarios com mais de 10 annos de effectivo exercicio, parecendo assim exigir apenas a prova do real exercicio do cargo e no de que seja o mesmo funccionario effectivo, isto , tenha tido uma nomeao effectiva para o cargo.[91] Outra categoria de funcionrios era a que recebiam por dia trabalhado. Eram utilizados de acordo com as necessidades da administrao. Tais eram considerados operrios braais. Entretanto, a tendncia constatada pelo autor era a de que os diaristas e os jornaleiros includos nesta categoria tivessem reconhecidos alguns direitos e garantias. A propsito, cita o art. 170 que mandava incluir no quadro dos funcionrios pblicos todos os que exercessem cargos pblicos, independentemente da forma de pagamento. O autor acima comentava: O movimento em favor dos diaristas e jornaleiros antigo e se vem repetindo periodicamente. 8.Remoo. Inamovibilidade como garantia constitucional - Disponibilidade e supresso de cargo A inamovibilidade era na poca em estudo, assim como ainda hoje, garantia constitucional assegurada aos magistrados. As excees que se faziam expressas eram as concernentes aos casos de pedido do prprio titular da funo, aceitao de promoo ou deciso de dois teros dos juzes efetivos do Tribunal Superior competente. Pela inamovibilidade dos juzes busca-se assegurar de mais uma forma, o interesse pblico e o prprio modo de melhor prestar a jurisdio por aqueles.

BRANDO CAVALCANTI alertava para o fato de que as remoes de funcionrios no poderiam causar aos funcionrios estveis diminuio de funo ou vencimentos.[92] Os documentos legais pertinentes inamovibilidade eram os seguintes: Lei n 2.083, de 30 de julho de 1893 assegurava a inamovibilidade dos funcionrios da Fazenda. Decreto n 21.212, de 28 de maro de 1932 em virtude de disposio legal, a inamovibilidade era naturalmente vlida, porm, independente da estabilidade. Decreto Provisrio n 20.778, de 12 de dezembro de 1931 estabeleceu os princpios de que: ...a vitaliciedade e a inamovibilidade no podem ser tomadas em sentido estrito, podendo o funccionario: a) ser removido da sde de seu cargo, funco, repartio ou servio com a obrigao de continuar a desempenhar na nova sde a mesma funco que exercia anteriormente; b) ser aproveitado, uma vez extincto o seu cargo em outro analogo, para o que se deva presumir a sua habilitao, como por exemplo, o lente em relao s cadeiras da mesma seco, o magistrado em relao a quaesquer funces judiciarias; c) ser reduzido em seus vencimentos quando fr essa reduco decretada de modo geral e uniforme, ou em relao a todos os funccionarios da mesma categoria ou classe; d) ter direito volta sde primitiva si restabelecido o lugar ou creado outro identico e analogo[93][94] Em relao inamovibilidade dos funcionrios, inclusive para membros do Poder Judicirio e serventurios da Justia. Decreto n 848, de 11 de outubro de 1890 estabelecia vitaliciedade e inamovibilidade dos juzes federais, s podendo os mesmos serem privados dos seus cargos em virtude de sentena proferida pelo juzo competente e j transitada em julgado. O art. 87 da Constituio de 1934 estabelecia: b) inamovibilidade salvo remoo a pedido por promoo acceita ou pelo voto de dois teros dos juizes effectivos do Tribunal Superior competente, em virtude de interesse publico. Somente os magistrados e os professores se encontravam em situao privilegiada em virtude de disposio constitucional. Isto porque a inamovibilidade no era garantia geral a todos os funcionrios pblicos.[95] Explica tambm que a Constituio de 1934 deu maior maleabilidade ao princpio da inamovibilidade dos magistrados, embora respeitasse a teoria da separao de poderes, a qual constitua seu fundamento.[96] Importante destacar tambm que a promoo de juzes era protegida nos termos da Constituio que s a reconheciam se fosse aceita pelo magistrado em questo.[97] 9.Disponibilidade.

J na poca em estudo, disponibilidade, nas palavras de BRANDO CAVALCANTI era: ...afastamento da actividade, embora no se incluindo entre aqueles que se afastam definitivamente do cargo.[98] O fato jurdico causador da disponibilidade se resumia na supresso do cargo pblico, por motivos de ordem disciplinar e de interesse da administrao. O autor mostra que as condies da disponibilidade eram variadas, incluindo at melhorias para os funcionrios em alguns casos.[99] 10.Supresso de cargo. BRANDO CAVALCANTI designa a supresso como mais uma forma de extino do emprego. Por tal nota-se a utilizao do termo para cargos de funo pblica.[100] So suas as seguintes palavras: facultado ao Poder Pblico por interesse superior suprimir empregos e, assim, tirar aos seus titulares os direitos inherentes ao exerccio da funco. Para que, porm, seja legtima aquella suppresso, faz-se mister que tenha sido tal medida decretada pelo Poder Legislativo, de accordo com o art. 39, n. 6 da Constituio Federal..[101] O Decreto n 20.778 de 12 de Dezembro de 1931 previa os casos de extino dos cargos e estabelecia regras tais como para o aproveitamento do funcionrio em cargo anlogo e retorno funo em casos de restabelecimento da mesma ou de semelhantes. Exceo se fazia em perante o texto constitucional para o caso do art. 158 2, exposto a seguir: Em caso de extino de cadeira, ser o professor aproveitado na regncia de outra, em que se mostre habilitado.[102] 11.Acumulao remunerada. Questo amplamente debatida no direito brasileiro, j era prevista no art. 73 da Constituio de 1891, segundo aponta BRANDO CAVALCANTI nos comentrios que faz ao texto de CARLOS MAXIMILIANO. Mostra o primeiro o texto constitucional: Os cargos publicos civis ou militares so accessiveis a todos os brasileiros, observadas as condies de capacidade especial que a lei estatue, sendo porm vedadas as accumulaes remuneradas. A despeito do texto constitucional acima, explica que os nossos governos sempre encontraram meios de restringi-lo. Cita as leis de nmeros 28, de 26 e Julho e 44-B, de 2 de Junho de 1892 que estabeleciam excees para os cargos cientficos, tcnicos ou estritamente profissionais.[103]

Demonstra tambm a tentativa do governo revolucionrio de 1930 de transigir com o princpio da inacumulabilidade: ...tirando-lhe a rigidez da disposio constitucional e dando certas situaes de facto o apoio de uma determinao legal.[104] Cita o autor acima os seguintes decretos: Os Decretos ns 19.576, de 8 de Janeiro de 1931 e 19.949 de 2 de maio de 1931...[105] E acaba por concluir que os seus dispositivos foram restringidos pelas disposies do texto constitucional de 1934. Aponta, ento o seguinte: A Constituio vigente fixou os seguintes princpios fundamentaes: vedada a accumulao de cargos remunerados da Unio, dos Estados e dos Municipios. a determinao fundamental, j consagrada pelo direito anterior, (...) e pelo art. 2 do Decreto n. 19.576, de 1931. Incidem na prohibio deste decreto as accumulaes de remunerao recebida dos cofres publicos, por titulos diversos ainda que de entidades administrativas distinctas como a Unio, o Estado, o Municpio ou o Districto Federal.[106] O art. 172 da Constituio de 16 de Julho de 1934 dispe que: ... vedada a accumulao de cargos publicos remunerados da Unio, Estados ou Municipios[107]. A Constituio de 1934 estabeleceu, entretanto as seguintes excees: I - Exceptuam-se os cargos de magisterio e technicos-scientificos que podero ser exercidos cumulativamente, ainda que por funccionario administrativo, desde que haja compatibilidade dos horarios de servio[108]. II - As penses de montepio e as vantagens da inactividade s podero ser acumuladas, si, reunidas, no excederem o maximo fixado por lei ou si resultarem de cargos legalmente accumulaveis.[109] III facultado o exerccio cumulativo e remunerado de comisso temporaria ou de confiana, decorrente do proprio cargo.[110] IV A acceitao do cargo remunerado importa a suspenso dos proventos da inactividade.[111] BRANDO CAVALCANTI ainda expe um voto vencedor de PEDRO LESSA em acrdo vencedor no STF, em 27 de Julho de 1914, voto o qual se deu nos seguintes termos: De inteiro accordo com a deciso ora proferida. Para bem interpretarmos a parte final do art. 7) temos dois monumentos legislativos decisivos: a ;ei n. 3.396, de 24 de Novembro de 1888, feita um anno antes da proclamao da Republica, e a lei n. 917, de 4 de Novembro de 1892, votada pelos mesmissimos deputados e senadores, que, pouco antes, reunidos em Assembleia Constituinte, tinham elaborado e promulgado a Constituio Federal. O art. 53 da primeira dessas leis reza assim: Da data desta lei em diante o funccionario publico de qualquer ordem ou categoria, que, depois de aposentado ou jubilado, acceitar do governo geral ou provincial emprego ou comisso remunerada, perder durante o exercicio todas as vantagens da aposentadoria, jubilao ou reforma. E o art. 7 da Segunda lei citada dispe o seguinte: O funccionario

aposentado considera-se incompativel para qualquer emprego publico, e quando acceite emprego ou comisso estadual ou municipal, com vencimentos, perder ipso facto o vencimento da aposentadoria. Ahi est manifestada com uma clareza inexcedivel o pensamento que dictou a ultima parte do art. 73 da Constituio. O legislador constituinte no vedou smente a accumulao de dois ou mais cargos remunerados. Vedou por mais forte razo a accumulao de duas ou mais remuneraes, uma das quaes correspondente a um logar actualmente exercido, e a outra, ou as outras, percebidas a titulo de aposentadoria, jubilao ou reforma. Si o legislador prohibiu ao individuo valido accumular o exercicio de dois cargos remunerados, como havia de tolerar que o invalido, o incapaz de trabalhar, o inapto para o exercicio de funces publicas, alm de perceber a sua aposentadoria, aimda recebia vencimentos pelo exercicio ilegal de um cargo que no podia ocupar? Assim tenho invariavelmente julgado. Assim julgaram sempre os ministros Manoel Murtinho, Espinola, Godofredo Cunha, Epitacio Pessa e outros. Algumas decises contrarias ao texto expresso da Constituio no constituem motivo juridico para se no applicar um dos mais claros e terminantes preceitos que encerra nossa lei fundamental. Para haver direito adquirido indispensvel que se possa invocar uma lei, em que repouse o direito. No h direito adquirido, quando a sua acquisio terminantemente vedada pela lei, e pela lei fundamental: a Constituio.[112] Em sua obra em que comenta a Constituio de 1946, observa que a questo era de to grande relevncia que tomou novo rumo com o Governo Provisrio institudo pela Revoluo de 1930. Diz o mesmo que este governo procurou regulamentar a aplicao do princpio j contido na Constituio de 1891 atravs da edio de diversos decretos.[113] Entretanto, so suas estas palavras a respeito dos citados decretos: Por les pode-se verificar a preocupao de transigir com o princpio, tirando-lhe a rigidez da disposio constitucional anterior, e dando a certas situaes de fato, o apoio de uma determinao legal.[114] Encerra o autor as suas consideraes sobre o assunto da acumulao remunerada por concluir que a Constituio de 1934 tornou possvel a soluo das dvidas acaso existentes com o estabelecimento de um critrio uniforme sobre o assunto.[115] 12.Fiana. A fiana ou cauo era exigida do funcionrio pblico ou dos prepostos do Estado que tinham sob a sua guarda ou responsabilidade dinheiros pblicos. Esta servia como uma garantia da gesto dos mesmos.[116] BRANDO CAVALCANTI busca na obra de AFFONSO FRAGA comentrios sobre a origem de tal instituto do Direito Civil e descobre ser o mesmo originrio do Direito Romano.[117] O comentrio que o autor tece o de que a Fazenda Pblica, em sua posio e personalidade jurdicas, assim como os menores e os incapazes, no pode administrar os seus prprios bens sem entreg-los a outrem que o faa. Busca tambm em LAFAYETTE o seguinte:

Esta garantia devida, segundo LAFAYETTE: 1) pelos funccionarios publicos que recebem dinheiros publicos; 2) pelos administradores dos bens publicos; 3) pelos particulares que contractam com a administrao publica a arrecadao de impostos.[118] O decreto n 169 A, de 19 de Janeiro de 1890, art. 3, 5 trazia o seguinte texto: Art. 3 - Esta hypoteca legal compete: 5 - Fazenda Publica Geral, a de cada Estado e Municipal, sobre os immoveis de seus thesoureiros, collectores, administradores, exactores, prepostos, rendeiros, contractadores e fiadores.[119] O Cdigo Civil Brasileiro traz a mesma disposio no art. 827, V. O decreto n 9.285, de 30 de dezembro de 1911, em seu art. 17, dispunha que: ...as fianas dos collectores s poderiam ser prestadas em dinheiro, cadernetas de caixas economicas, garantidas pela Unio e apolices da Dvida Publica Federal.[120] O assunto em questo teve as suas normas gerais sistematizadas pelo Cdigo de Contabilidade Pblica. 13.Tomada de contas. Anualmente eram feitas as tomadas de contas pelos Tribunais de Contas. Tal assunto foi objeto de diversas leis, segundo BRANDO CAVALCANTI.[121] Embora a periodicidade das tomadas de contas devesse ser anual, ao trmino das gestes dos responsveis, o prazo era de dois meses para que fossem feitas. Isto conforme o Cdigo de Contabilidade Pblica, art. 876, 1. Sempre que acontecesse desfalque ou desvio de bens da Unio, a prestao de contas deveria iniciar-se imediatamente, aponta BRANDO CAVALCANTI.[122] Por fim, o art. 896 do mesmo Cdigo citado acima, conforme lembra o autor, dita que: Quando o responsvel fr julgado em debito com a fazenda, e no acudindo pessoalmente ou os seus herdeiros e fiadores, proceder-se-ha alienao administrativa da cauo, proseguindo-se na execuo, na conformidade das leis em vigor. [123] 14.Seqestro dos bens dos responsveis. BRANDO CAVALCANTI inicia o tratamento do assunto da seguinte forma: Tratando-se de divida de alcance e quando se tornar necessario o recurso medida de segurana para garantir o pagamento da divida fiscal, ou por Ter sido o devedor encontrado, ou pelo perigo que o mesmo venha a delapidar os seus bens, poder a Fazenda Nacional requerer em juizo o seuqestro dos bens do devedor.[124]

Explicava o citado autor que, institudo em 1888, pelo decreto n 9.885, o processo acima era de rito sumarssimo, sem justificao prvia e de alcance sobre todos os bens do devedor.[125] quela altura, citava as disposies do dec. 10.902, de 1914, como o documento legal que regia o assunto: Rege a matria actualmente o dec. 10.902, de 1914, que em seu art. 79 determina: si a divida for de alcance ou se si fizer necessria a medida de segurana, no s nos casos de insolvabilidade ou mudana de estado, mas ainda no de impossibilidade de prompta intimao do mandado, por estar o devedor ausente ou no ser encontrado, ser requerido desde logo o mandado de sequestro dos bens do devedor. O sequestro para a segurana da Fazenda Nacional ser concedido sobre todos os bens do devedor, independentemente de justificao.[126] 15.Reintegraod e funcionrios demitidos O art. 173 da Constituio de 16 de julho de 1934 dispunha: Invalidado por sentena o afastamento de qualquer funccionario, ser este reintegrado em suas funces, e o que houver sido nomeado em seu logar ficar destituido de plano ou ser reconduzido ao cargo anterior, sempre sem direito qualquer indemnizao.[127] BRANDO CAVALCANTI explica que esta disposio constitucional alterou o regime anteriormente vigente no qual: ...as sentenas que anulavam as demisses ilegaes tinham por effeito apenas a percepo dos vencimentos ou proventos do cargo.[128] Explica o autor acima que o poder judicirio no podia reintegrar um funcionrio demitido. Isto porque de acordo com o regime de separao de poderes, tal fato constituiria uma incurso do judicirio no campo de atribuies do executivo. A Constituio vigente trazia que cabia ao executivo nomear e demitir os funcionrios pblicos.[129] Expe que no regime anterior, como no havia disposio semelhante presente na Constituio de 1934, s eram assegurados os proventos da funo do caso, alm de estar sujeita aos trmites e dificuldades da execuo de sentenas contra o poder pblico. Conclui que diante da disposio constitucional do art. 173, o poder judicirio poderia determinar ao executivo a reintegrao dos funcionrios, sendo tal determinao uma decorrncia necessria da sentena e, desta forma, fazia parte do mesmo.[130] 16.Priso Administrativa. BRANDO CAVALCANTI inicia o tratamento do tema da seguinte forma: Em caso de desfalque de dinheiros publicos podem as autoridades administrativas o Ministro da Fazenda, os Inspectores das Alfndegas e Delegados Fiscaes determinar a

priso dos Thezoureiros, Collectores, Recebedores ou Contractadores, com o fim de obrigal-os a efectivar a entrada dos dinheiros publicos. Esta medida coercitiva foi creada pelo dec. 657, de 1849 que tem sido sanccionada pela legislao posterior, pela jurisprudencia e por uma pratica constante.[131] A lei n 221, de 1894, no seu art. 14, aponta aquele autor, manteve a jurisdio da autoridade administrativa e inovou ao acrescentar a disposio dos casos em que poderia ser requerido o habeas corpus.[132] Cita ainda os decretos 392 de 8 de outubro e 2-409 de 23 de dezembro de 1896 que fizeram o mesmo que a lei de 1894.[133] O autor acima citado conclui dizendo que a priso administrativa era ato discricionrio da administrao pblica, possvel de ser aplicada, desta forma, dentro dos limites fixados pela lei e de acordo com a deciso da autoridade aplicadora de sua convenincia e oportunidade. Posteriormente tomada desta deciso, o ato era sujeito ao exame do Tribunal de Contas competente. Importa ainda dizer, segundo BRANDO CAVALCANTI, que a apreciao da justia comum sobre a legalidade desta priso e eventuais abusos feitos pela autoridade administrativa outra possibilidade resta como outra possibilidade.[134] 17.Processo Administrativo. O tratamento deste tema feito por BRANDO CAVALCANTI se inicia pela exposio de que os funcionrios pblicos de ento s podiam ser demitidos em virtude de processo administrativo ou de condenao criminal. Segundo o mesmo autor, este era o princpio fundamental suficiente para caracterizar a estabilidade dos funcionrios pblicos.[135] Cita o autor acima o art. 169 da Constituio de 16 de julho de 1934: Os funccionarios publicos, depois de dous annos, quando nomeados em virtude de concurso de provas, e, em geral depois de dez annos de effectivo exercicio, spodero ser destituidos em virtude de sentena judiciaria ou mediante processo administrativo regulado por lei, e no qual lhe ser assegurada plena defesa.[136] Fala por fim o autor da existncia de leis e regulamentos que fixavam normas prprias do processo administrativo como a lei de 1815 que regulava o processo administrativo ou a portaria n 873, de 17 de agosto de 1932 no Ministrio da Viao.[137] 18.Aposentadoria. A aposentadoria, segundo BRANDO CAVALCANTI, era uma das vantagens concedidas aos trabalhadores do servio pblico. Interessante notar que o mesmo autor indica que o direito aposentadoria, como direito dispensa da prestao de servios mediante a remunerao correspondente ao salrio e ao tempo de servio, sendo vantagem inicialmente dos servidores pblicos s foi estendida aos demais trabalhadores em virtude de lei federal. Segundo ele:

Uma das vantagens concedidas aos que trabalham no servio publico, e hoje extensiva pela lei federal maioria dos que exercem atividade util, o direito dispensa da prestao de servio mediante remunerao correspondente ao salrio e ao tempo de servio, para os que completarem certo numero de annos de servio, ou se invalidarem no exerccio ou no da funco.[138] Conquista social daqueles que j prestaram o seu servio sociedade e no poderiam ficar na misria, depois de invlidos ou velhos para o trabalho, a aposentadoria preceito constitucional desde a Constituio de 1891. O texto do art. 75 era o seguinte: A aposentadoria s poder ser dada aos funccionarios publicos em caso de invalidez no servio da Nao.[139] A Constituio de 1934 fixou as seguintes normas gerais a respeito da aposentadoria[140]: a) a invalidez para o exercicio do cargo ou posto determinar a aposentadoria ou reforma, que, nesse caso, se contar o funccionario mais de trinta annos de servio publico effectivo, nos termos da lei, ser concedida com os vencimentos integraes; o prazo para a concesso de aposentadoria com vencimentos integraes por invalidez, poder ser excepcionalmente reduzido nos casos que a lei determinar; a invalidez consequente a accidente ocorrido no servio ser concedida com vencimentos integraes, qualquer que seja o tempo de servio; os atacados de doena contagiosa ou incuravel, que os inhabilite para p servio do cargo, sero tambm aposentados; os proventos da aposentadoria ou jubilao nunca podero exceder os vencimentos da actividade. Vemos que a aposentadoria podia ser concedida ao funcionrio em virtude de invalidez, compulsoriamente ou de modo facultativo, aps certo tempo de servio. A invalidez dependia de exame mdico, segundo o dec. n 11.447, de 20 de janeiro de 1915.[141] Os exames eram dois, com um intervalo de trs meses. Em caso de divergncias no resultado do segundo exame, funcionrio declarado vlido podia apelar para o terceiro exame. O dec. n 19.838, de 1931 reduziu para um o exame de sade para o efeito da aposentadoria. A aposentadoria compulsria ocorria quando o funcionrio atingia certa idade. O funcionrio era obrigado a ficar inativo, independentemente de pedido ou de invalidez. A idade compulsria de aposentadoria era, quela poca, de 75 anos para os magistrados e de 68 para os demais funcionrios pblicos.[142] Os artigos que traziam tais normas eram os de n 64 e 170, n 3, respectivamente. Considerada um prmio pelos servios prestados pelo funcionrio e um auxlio sua velhice, a aposentadoria facultativa ou voluntria era concedida aos funcionrios que preenchessem os requisitos de idade e de tempo de servio. Fora dos casos de exceo previstos na Constituio, o prazo mnimo de trabalho para a concesso da aposentadoria facultativa ou voluntria era de 30 anos de servio pblico prestado.[143]

19.Tempo de servio. A contagem do tempo de servio era, segundo BRANDO CAVALCANTI, de grande importncia para os casos de aposentadoria.[144] O autor acima elenca os seguintes documentos legais para esclarecer o assunto: A lei 2.356 de 31 de Dezembro de 1910, dispunha em seu art. 95, que, para efeito da aposentadoria, seria contado o tempo integral dos servios prestados em cargos locaes, provinciaes ou Estaduaes, geraes ou federaes, indistinctamente. A lei n 2.924 de 5 de Janeiro de 1915, veio alterar a situao, dispondo em seu art. 121: d) para effeito da aposentadoria s ser computado o tempo de servio federal. Explica BRANDO CAVALCANTI que a Constituio de 1934 no distinguia os servios acima, referindo-se apenas ao servio pblico efetivo. Tal, segundo o mesmo autor, geraria nova interpretao dessa ltima disposio legal.[145] 20.Montepio. A proteo do Estado feita ao funcionrio pblico se estendia aos seus familiares, mesmo aps a sua morte. O montepio era considerado por BRANDO CAVALCANTI como um dever de justia social, no constituindo peclio ou capital. Segundo o mesmo autor, o decreto 942 A, de 31 de outubro de 1890, que instituiu o montepio para os funcionrios da Fazenda, declarava expressamente que o mesmo tinha por fim: ...provr subsistencia e amparar o futuro das familias dos mesmos empregados, quando estes fallecerem ou ficarem inhabilitados para sustental-as decentemente. Explicava ainda que no existia relao alguma entre a contribuio do funcionrio e a penso. [146] Demonstrava que o nosso sistema muito se assemelhava do sistema francs de montepio que, embora reconhecendo o direito do funcionrio, obrigava o mesmo a contribuir e o Estado a subvencionar. A diferena do sistema francs em relao ao brasileiro era que o nosso no previa a constituio de um Caixa, mas apenas a responsabilidade do Estado que: ...fixa a contribuio di funccionario e assume a responsabilidade pela penso.[147] O autor citado anteriormente explica ainda que o sistema de montepios dos funcionrios pblicos foi substitudo em virtude do decreto 5128 de 31 de dezembro de 1926 por um regime de peclios baseado nas instituies de seguro.[148] O decreto acima referido criou o Instituto de Previdncia dos Funccionarios Publicos da Unio. Tal instituto era detentor de personalidade jurdica e tinha como fim constituir e assegurar peclio ou penso, em benefcio da famlia de todo contribuinte falecido. Posteriormente, diversos decretos modificaram a sua estrutura original.[149]

Na poca em que o autor escreveu a sua obra em anlise, no ano de 1934, o Instituto de Previdncia passou a ser chamado de Instituto Nacional de Previdncia, foi subordinado ao Ministrio do Trabalho, Industria e Comrcio e teve sua finalidade ampliada.[150] Deste modo, explica ele: Assim, alm de assegurar peculio ou penso familia do contribuinte fallecido, proporciona a acquisio de casas para contribuintes e beneficiarios e facilita emprestimos e outras vantagens.[151] 21.Stese e concluses. O tema do servidor publico, analisado no transcorrer nos primeiros cento e poucos anos da vida republicana brasileira, traz necessariamente distintas caractersticas que envolvem, alm do direito administrativo, o direito constitucional e a teoria geral do estado. So o direito administrativo e suas normas a respeito da funo pblica temas de grande relevo e interesse de todos. Tratando-se do funcionalismo ou do funcionrio pblico propriamente dito, esbarra-se na dificuldade inicial de definir-se, de determinar-se a sua extenso ou os seus atributos essenciais e especficos. Existiam j na poca da Constituio de 1934 funes pblicas como a de jurado ou a advocacia que exerciam funes pblicas sem serem os seus responsveis necessariamente funcionrios pblicos. Isto porque, pelo regulamento da Ordem dos Advogados, advogados, tutores e jurados exerciam servio publico federal. Os cargos pblicos, porm, eram caracterizados pela subordinao hierrquica no campo administrativo e caracterizavam claramente funo. Existiam, assim, pessoas que exerciam encargos pblicos sem serem necessariamente funcionrios pblicos. As pessoas que prestavam servios para o Estado ou com o mesmo contratavam seus servios, embora exercessem funes de Estado, no eram funcionrios pblicos. Todas as pessoas que exerciam cargos pblicos eram do quadro dos funcionrios pblicos. Funcionrio pblico era quem ocupava cargo pblico. Os chefes da Administrao Pblica Direta, ou seja, o Presidente da Repblica e os seus Ministros, exerciam cargos pblicos mas no pertenciam ao quadro dos funcionrios. Eles apenas exerciam suas funes de maneira transitria. Desta forma admitia-se que eram os mesmos funcionrios pblicos. O exerccio de funo pblica, de toda a forma, trazia para a pessoa a qualidade de funcionrio pblico.

Funcionrios pblicos para a Constituio de 1934 eram os que exerciam cargos pblicos. Os que eventualmente realizassem qualquer servio pblico no eram necessariamente funcionrios pblicos. A relao jurdica entre o funcionrio e o Estado tinha carter unilateral em vista da no existncia de liberdade de escolha do funcionrio das suas condies de trabalho. Sendo o Estado uma entidade de direito pblico, as normas que tratavam do exerccio das funes pelos agentes eram nascidas da lei, do estatuto que fixava a situao legal dos funcionrios. Em um contrato que bilateral, ao contrrio, os contratantes tm liberdade de escolha. Existiam alguns funcionrios que, como era o caso dos professores e de alguns cargos tcnicos, eram sujeitos lei e tambm a dispositivos de um contrato. Os mesmos sujeitavam-se a normas e deveres dos funcionrios, mas tinham o prazo de sua investidura na funo estabelecido. Em face da estabilidade dos funcionrios pblicos e da responsabilidade civil objetiva do Estado, restam afastados os princpios civilistas no relacionamento jurdico entre o Estado e seus agentes. O Estado podia unilateralmente alterar a situao jurdica dos seus funcionrios, desde que respeitasse os direitos adquiridos em virtude de lei, pois os mesmos integravam o patrimnio do funcionrio. A situao jurdica do funcionrio pblico era regulamentar e no contratual. Entretanto, a teoria contratual era a preferida, na doutrina e na jurisprudncia. Na teoria estatutria, a lei e os regulamentos impunham as condies do servio pblico. Por isto, os mesmos princpios e normas regiam a situao jurdica de todos os funcionrios. Os funcionrios sujeitavam-se s transformaes feitas pela lei em seu estatuto. Tinham direito, porm a serem indenizados quando atingidas disposies constitucionais ou os seus direitos adquiridos. Inovao da Constituio de 16 de Julho de 1934 foi o fato de a mesma reservar ttulo especial sobre funcionrios pblicos. Neste ttulo podamos encontrar os principais pontos concernentes aos estatutos dos funcionrios. Houve a determinao de certas garantias fundamentais da funo pblica, que no ficaram, desta forma, sujeitas a serem alteradas por leis ordinrias. A nossa Constituio tirou exemplo das Constituies dos seguintes pases: Alemanha, ustria, Baviera, Finlndia, Grcia, Polnia, Rssia, Romnia, Tchecoslovquia, Turquia e Iugoslvia. Vrios foram os projetos de estatutos do funcionalismo pblico. Porm , somente no ano de 1939, foi estabelecido o primeiro Estatuto dos Funcionrios Pblicos Brasileiros. Funcionrios de fato eram os que sofriam nomeao indevida, ilegal, ou conseqente de demisso ilegal de seu antecessor.

Os atos praticados por estas pessoas eram vlidos, a no ser que a sua situao irregular pudesse ser facilmente constatada por qualquer pessoa. Os funcionrios investidos por um Governo de fato, institudo por uma revoluo eram funcionrios de fato. De qualquer forma, tende-se a aceitar-se a legitimidade dos atos realizados por funcionrios de fato em virtude do interesse pblico. O provimento ou preenchimento dos cargos ou ofcios pblicos ra direito de todos. Para que tal direito fosse realizado plenamente, obrigatria era a seleo dos indivduos mais preparados para o exerccio das funes. Era aceito, no tocante seleo dos mais preparados para o exerccio das funes, o princpio de que quanto mais rigoroso o processo seletivo, maiores os direitos do funcionrio. O Presidente da Repblica era competente para designar os funcionrios pblicos. O intuito era o de que, desta forma, proceder-se a uma melhor seleo, facilitando-se a aferio da idoneidade e a qualificao do funcionrio. Tambm assim era aumentada a responsabilidade da pessoa que nomeasse os funcionrios. A crtica dos da poca era de que assim aumentava o favoritismo na escolha dos funcionrios pblicos. A Constituio de 1934 previa que poderiam ser nomeados pelo Poder Executivo os Ministros de Estado, os Ministros da Corte Suprema, os Juizes Federais, os membros da Justia Eleitoral que no pertenciam magistratura, os Ministros do Tribunal de Contas, o Procurador Geral da Repblica. Os funcionrios das secretarias, cartrios e servios auxiliares dos Tribunais da Justia e de Contas eram de livre nomeao pelos mesmos, respeitadas as suas normas regimentais. A nomeao era ato discricionrio do poder competente, salvo previso legal e trazia as vantagens e inconvenientes do sistema de ento. Alm disto, a lei condicionava a possibilidade de escolha aos critrios de concurso de ttulos e de provas, de apresentao de diplomas e outras condies e de classificao por prova de habilitao. O concurso era meio normal e regular de provimento de cargos pblicos. Estavam sujeitos os aprovados para a primeira investidura nos cargos pblicos ao exame de sanidade. O objetivo do exame de sanidade era o de buscar pessoas fisicamente capazes e indivduos que no fossem risco de aposentadoria precoce. Os concursos de provas realizavam exame de matrias envolvidas nas atividades a serem exercidas pelo candidato aprovado. As provas eram escritas, orais e prticas.

Os concursos para professor exigiam defesa de tese a ser feita pelo candidato sobre a monografia apresentada para o concurso. No concurso de ttulos era feita a apresentao de documentos comprobatrios da habilitao do candidato. Os concursos pblicos apresentavam prazo de validade varivel de dois a trs anos. Em alguns casos pelo princpio do noviciado, o funcionrio no tinha as garantias do cargo por determinado perodo. A liberdade profissional ampla e irrestrita viu-se encerrada, pois a Constituio permitia a exigncia de se provar capacidade para o exerccio de qualquer profisso. Os cargos pblicos eram acessveis a todos os brasileiros, natos ou naturalizados. No podiam os naturalizados serem, porm, deputados, Presidente da Republica, Ministros de Estado, Ministros da Corte Suprema, Ministros do Tribunal, Juizes Federais, senadores e Procurador Geral da Republica. Tal em funo da prpria natureza da funo. Os professores pblicos podiam ser estrangeiros. A lei podia estabelecer limites mnimos ou mximos de idade para os funcionrios pblicos. Prevista na prpria Constituio, a limitao e exigncia de idade para acesso a alguns cargos era aplicada tambm para a aposentadoria compulsria de seus ocupantes. A igualdade jurdica entre homens e mulheres no acesso aos cargos pblicos foi grande avano. Iguais em direitos e deveres, homens e mulheres eram tratados pela Constituio de 1934 sem privilgio algum. A estabilidade dos funcionrios pblicos vinha no texto da Constituio de 1934. Incorporou-se, desta forma, indiscutivelmente no sistema administrativo brasileiro. Classificava-se a estabilidade dos funcionrios pblicos em vitalcios - os que s eram demitidos por processo e condenao judicial; os demissveis por justa causa ou motivo de interesse publico; os demissveis por sentena judicial ou processo administrativo e os demissveis "ad nutum. Os magistrados, os militares e os Ministros do Tribunal de Contas eram os vitalcios. Excepcionais, s eram demitidos por condenao em processo criminal. O ponto era o de que eram necessariamente distintos os funcionrios que eram demitidos em virtude de condenao judicial e os que eram simplesmente sujeitos ao processo administrativo. Para o mesmo, somente os que dependiam de condenao judicial para serem demitidos eram vitalcios, no sentido constitucional do termo.

Funcionrios com menos de dez e mais de dois anos de servio pblico s podiam ser demitidos com justa causa ou por motivo de interesse pblico. No dependiam de processo administrativo ou condenao judicial e podiam ser provados pelos meios que a natureza do processo ou a causa de demisso permitirem. Justa causa era cometimento de infrao grave, uma incompatibilidade para o servio pblico, interesses da administrao ou supresso do cargo. Eram situaes estabelecidas anteriormente em lei ordinria. Os funcionrios nomeados por aprovao em concurso pblico de provas, aps dois anos de exerccio de funo, eram estveis. Os nomeados por qualquer outra forma, eram estveis depois de dez anos de efetivo exerccio. Estabilidade era a impossibilidade de ser demitido o funcionrio, independente de processo criminal ou administrativo, respeitada a ampla defesa. Os funcionrios demissveis ad nutum no eram protegidos por nenhum dispositivo legal, tanto porque no tinham tempo suficiente de funo ou porque eram funcionrios temporrios. Eram aqueles que substituam um funcionrio efetivo, em caso de falta ou impedimento, ou proviam temporariamente um cargo publico. Os funcionrios interinos no gozavam de estabilidade. Substituindo funcionrios em licena ou frias, recebiam verba correspondente a uma parte dos vencimentos do substitudo. Se a substituio fosse feita por outro funcionrio pblico, este recebia integralmente os vencimentos do cargo, desde que no excedesse os dos substitutos. A inamovibilidade era garantia constitucional dos magistrados. As excees a esta garantia eram as de pedido do prprio titular da funo, aceitao de promoo ou deciso de dois teros dos juzes efetivos do Tribunal Superior competente. O seu fim era o de proteger o interesse pblico e a melhor prestao jurisdicional pelos responsveis. Apenas a magistratura e o magistrio se encontravam em situao privilegiada pela disposio constitucional. A inamovibilidade no era garantia geral a todos os funcionrios pblicos. A Constituio de 1934 flexibilizou o princpio da inamovibilidade dos magistrados. A promoo de juzes deveria ser aceita pelo magistrado. A disponibilidade acontecia quando era suprimido o cargo pblico ora existente, quando de interesse da administrao e, quela poca da Constituio de 1934, por motivos de ordem disciplinar.

Supresso do cargo era forma de extino do emprego. Nos casos de extino dos cargos, aproveitava-se o funcionrio em cargo anlogo ou retornava funo, quando restabelecida a mesma. A questo da vedao da acumulao remunerada j era prevista na Constituio de 1891. A despeito disto, os nossos governos sempre encontraram meios de restringi-lo. A Constituio de 16 de Julho de 1934 dispunha a vedao da acumulao de cargos pblicos remunerados da Unio, Estados ou Municpios com as excees para os cargos de magistrio e tcnico-cientficos que podiam ser exercidos cumulativamente, havendo compatibilidade dos horrios de servio. O Governo Provisrio institudo pela Revoluo de 1930 buscou a regulamentao do princpio da inacumulabilidade da Constituio de 1891 por meio da edio de diversos decretos. Entretanto, transigiu este com o princpio, tirando-lhe a rigidez constitucional anterior e deu a certas situaes fticas o apoio. A Constituio de 1934 possibilitou, entretanto, a soluo das dvidas acaso existentes com o estabelecimento de um critrio uniforme sobre o assunto da inacumulabilidade de cargos pblicos. Os funcionrios pblicos ou os prepostos do Estado que tinham sob a sua guarda ou responsabilidade dinheiros pblicos eram submetidos exigncia da prestao de fiana ou cauo. Estas eram garantias da gesto dos mesmos. A Fazenda Pblica tinha de entregar os seus prprios bens a outras pessoas para administr-los. Estas pessoas eram, como visto acima, funcionrios pblicos ou prepostos do Estado. A cauo era devida alm do caso acima, pelos administradores dos bens pblicos e pelas pessoas privadas que contratavam com a administrao publica a arrecadao de impostos. Os Tribunais de Contas realizavam todos os anos as tomadas de contas. Porm, terminadas as gestes dos responsveis, o prazo era de dois meses para que fossem feitas, de acordo com as disposies do Cdigo de Contabilidade Pblica da poca. Deveria iniciar-se imediatamente a prestao de contas, sempre que acontecesse desfalque ou desvio de bens da Unio. Quando era necessrio garantir o pagamento da dvida fiscal, a Fazenda Nacional podia requerer em juzo o seqestro dos bens do devedor. O funcionrio pblico afastado de suas funes que obtivesse sentena que invalidasse tal afastamento era reintegrado em suas funes. O nomeado para ficar em seu lugar

ficava destitudo de plano ou era reconduzido ao cargo anterior, no podendo ser indenizado de forma alguma. Esta disposio constitucional alterou o regime anteriormente vigente pelo qual as sentenas que anulavam as demisses ilegais apenas garantiam os vencimentos ou proventos do cargo. Tudo isto baseado no regime de separao dos poderes. O poder judicirio poderia determinar ao executivo a reintegrao dos funcionrios, em virtude de ser determinao necessriamente decorrente da sentena. Nos casos de desfalque de dinheiros pblicos podiam as autoridades administrativas determinar a priso dos funcionrios responsveis pelo seu manuseio, de forma a obrig-los a entregar os dinheiros pblicos. De tal priso no era gerado direito a habeas corpus ao funcionrio, desde que aplicada dentro dos limites da lei e de acordo com os elementos discricionrios de seu aplicador, ou seja, a convenincia e oportunidade. A apreciao da justia comum sobre a legalidade desta priso e eventuais abusos feitos pela autoridade administrativa ra outra possibilidade. Os funcionrios pblicos s podiam ser demitidos em virtude de processo administrativo ou de condenao criminal. Em sendo assim, restava caracterizada a estabilidade dos funcionrios pblicos. Os funcionrios pblicos eram estveis aps dois anos de exerccio, se concursados, e, em geral depois de dez anos de efetivo exerccio. A aposentadoria era uma das vantagens concedidas aos trabalhadores do servio pblico. O direito aposentadoria, sendo vantagem primeiramente somente de servidores pblicos foi estendida aos demais trabalhadores em virtude de lei federal. Pela aposentadoria, dispensado estava o seu titular do trabalho e mesmo assim tinha direito ao salrio. Tal direito era assegurado aos que completavam certo nmero de anos de servio ou se invalidassem no mesmo. A aposentadoria preceito constitucional desde a Constituio de 1891. A Constituio de 1934 fixou como normas gerais de aposentadoria a invalidez para o exerccio do cargo ou posto, desde que conte o funcionrio mais de trinta anos de servio publico efetivo. Era realizada com os vencimentos integrais. Tal prazo de concesso poderia ser reduzido nos casos legais. A invalidez por acidente no servio gerava direito aposentadoria integral, qualquer que fosse o tempo de servio. Tambm os doentes incurveis ou contagiosos inabilitados para o exerccio do servio do cargo eram aposentados. Os vencimentos da aposentadoria no poderiam nunca exceder os da atividade. A invalidez dependia de exame mdico. No incio em nmero de dois e, posteriormente, de um s.

Quando o funcionrio atingia certa idade, era obrigado a aposentar-se. Tal era denominada aposentadoria compulsria. Os magistrados aposentavam-se aos 75 e os demais funcionrios pblicos, aos 68 anos de idade. A aposentadoria facultativa ou voluntria era concedida aos funcionrios que preenchessem os requisitos de idade e de tempo de servio. A regra para a concesso da aposentadoria facultativa ou voluntria era de 30 anos de servio pblico prestado. A contagem do tempo de servio era muito importante. Legalmente falando, inicialmente era contado integralmente o tempo servios prestados em cargos locais, Estaduais ou federais. A partir de 1915, com a lei n 2924, entretanto, para o efeito da aposentadoria s era contado o tempo de servio federal. A Constituio de 1934 no distinguia, entretanto, os servios acima, referindo-se apenas ao servio pblico efetivo. Isto gerou, entretanto, nova interpretao dessa ltima disposio legal. O Estado protegia o funcionrio pblico e os seus familiares, mesmo aps a sua morte. Para tal, o montepio exercia dever de justia social e no constitua peclio ou capital. Tinha o montepio por fim prover a subsistncia e garantir o futuro das famlias dos seus funcionrios, quando falecidos ou impedidos de sustent-las. No existia relao entre a contribuio do funcionrio e a penso. Embora reconhecesse o direito do funcionrio, obrigado era o funcionrio a contribuir e o Estado a subvencionar. O sistema de montepios dos funcionrios pblicos foi substitudo, em 31 de dezembro de 1926 pelo decreto 5128, por regime de peclios baseado nas instituies de seguro. Era a criao do Instituto de Previdncia dos Funcionrios Pblicos da Unio. O mesmo tinha personalidade jurdica e visava constituir e assegurar peclio ou penso, em benefcio da famlia de todo contribuinte falecido. A leitura e a observao do regime constitucional estabelecido em 1934 permitem o alcance de algumas observaes dentro do quadro de anlise da evoluo da funo pblica nos textos constitucionais brasileiros a partir de 1891. Dentro do modelo de Estado atual construdo a partir do texto constitucional, o direito administrativo representa os meios de sua atuao e a funo pblica trata de como os seus agentes sero nele posicionados, de quais direitos e quais deveres tero. Isto porque os prprios agentes do Estado sero, em ltima anlise, quem realizaro as atividades estatais, ou em outros termos, tambm, quem prestar a funo pblica. De tudo isto provm a importncia do tema em anlise. Para o exerccio de funo pblica no era necessrio estar a pessoa vinculada ao Estado atravs de cargo pblico, ou seja, pertencer ao quadro de funcionrios do Estado, ao quadro de funcionrios pblicos.

As normas que tratavam da relao jurdica entre o Estado e seus funcionrios eram normas legais. Nestas estavam afastados quaisquer princpios de direito civil. Alguns casos existiam de funcionrios eram sujeitos lei e tambm a um contrato. A possibilidade do Estado para alterar unilateralmente direitos dos seus funcionrios era limitada pelo respeito aos direitos adquiridos dos mesmos. Se estes ltimos fossem desrespeitados, ou alm deles, tambm disposies constitucionais, tinham direito os funcionrios de serem indenizados. A colocao de um ttulo especial tratando do funcionalismo pblico na Constituio de 1934 foi inovao que veio demonstrar a importncia que se queria dar ao instituto da funo pblica, haja vista que a constitucionalizao de qualquer instituto jurdico caracteriza a sua prpria importncia dentro daquele ordenamento constitucional estabelecido. Isto, alm de impedir a sua alterao por lei ordinria. Os atos praticados por estas pessoas eram vlidos, a no ser que a sua situao irregular pudesse ser facilmente constatada por qualquer pessoa. A investidura em cargo pblico era direito de todos os brasileiros que preenchessem os requisitos de qualificao necessria. Tal qualificao era aferida pelo concurso pblico de provas ou de provas e ttulos. Alguns cargos e funes exigiam que alm de brasileiro, o pretendente fosse nascido no Pas, ou seja, brasileiro nato. Entretanto, o Presidente da Repblica podia escolher certos funcionrios pblicos. Nota-se a um primeiro indcio que possibilitava critrio no necessariamente igualitrio na escolha dos mesmos. Diversos eram os cargos que seus titulares eram nomeados. A amplitude dos mesmos era tamanha que necessariamente tornava o ingresso no servio pblico um favor a ser recebido pelos amigos dos que detinham o poder. Alm do mais, salvo previso legal, estavam as nomeaes protegidas pelo critrio da discricionariedade, fato que por si s, possibilita apreciao subjetiva de oportunidade e convenincia. As observaes que devem ser feitas aos dispositivos constitucionais analisados chamam ateno para o fato de que, mais uma vez, a Constituio procurou garantir o atendimento mais completo possvel do bem comum atravs do estabelecimento de condies para os agentes do Estado prestarem um bom servio. Note-se contudo, que vcios como a possibilidade de nomeao de funcionrios pblicos para diversos cargos eram presentes na mesma Carta Magna o que podia dar condies a toda a espcie de favoritismo em detrimento de uma boa prestao do servio pblico.

Notas

[1] BRANDO CAVALCANTI, Themstocles Brando. Instituies de Direito Administrativo Brasileiro RJ/SP: Livraria Editora Freitas Bastos, 1936. [2] Ob. cit. ant. prefcio. [3] Ob. cit. ant. p. 525. [4] Ob. cit. ant. p. 526. [5] Ob. loc. cit. ant. [6] Ob. loc. cit. ant. [7] Ob. loc. cit. ant. [8] Ob. cit. ant. p.529 [9] Ob. cit. ant. p.530 [10] Ob. loc. cit. ant. [11] Ob. loc. cit. ant. [12] M. Petroziello., Il rapporto di pubblico imprego in Nuovo Trattato Completo di Diritto Amministrativo de Orlando, Vol. II, pg. III. [13] Ob. cit. ant. p.531. [14] Ob. cit. ant. p.533. [15] Ob. loc. cit. ant. [16] Ob. loc. cit. ant. [17] Comentrios Constituio, p. 553. [18] Ob. cit. ant. p.534. [19] Ob. cit. ant. p.535. [20] Ob. loc. cit. ant. [21] Ob. loc. cit. ant. [22] BRANDO CAVALCANTI, Ob. cit. ant. p.536. [23] Ob. loc. cit. ant. [24] Ob. loc. cit. ant. [25] Ob. cit. ant. p.537. [26] Ob. loc. cit. ant. [27] Ob. cit. ant. p.538. [28] Ob. cit. ant. pp.538 - 539. [29] Ob. cit. ant. p.537. [30] Ob. cit. ant. p.539. [31] Ob. loc. cit. ant. [32] Ob. cit. ant. p.540. [33] Ob. loc. cit. ant. [34] Ob. loc. cit. ant. [35] BRANDO CAVALCANTI, Ob. cit. ant. p.540 Apud Rolland, Prcis de Droit Administratif, n 98. [36] Ob. loc. cit. ant. [37] Ob. loc. cit. ant. [38] Ob. cit. ant. p.542. [39] Ob. loc. cit. ant. [40] Ob. loc. cit. ant. [41] Ob. cit. ant. p.543 nota de rodap n 65. [42] Ob. loc. cit. ant. [43] Ob. cit. ant. pp.543-544. [44] Ob. cit. ant. p.544 [45] Ob. cit. ant. p.545. [46] Ob. cit. ant. p.547. [47] Ob. cit. ant. p.548.

[48] Ob. loc. cit. ant. [49] Ob. cit. ant. p.549. Apud JEZE, Gaston. Rev. de Dir. Public, vol. XLIV, pg. 400. [50] Ob. cit. ant. p.549. [51] Ob. cit. ant. pp.551 - 552. [52] Ob. cit. ant. p.553. [53] Ob. cit. ant. p.559. [54] Ob. loc. cit. ant. [55] Ob. loc. cit. ant. [56] Ob. loc. cit. ant. [57] Ob. cit. ant. p.560. [58] Ob. loc. cit. ant. [59] Ob. cit. ant. p.563. [60] Ob. cit. ant. p.563. [61] Ob. cit. ant. pp. 563-564. [62] Ob. cit. ant. p.564. [63] Ob. loc. cit. ant. [64] Ob. cit. ant. p.565. [65] Ob. cit. ant. p.565. [66] Ob. cit. ant. p.566. [67] Ob. cit. ant. p.567. [68] Ob. cit. ant. p.568. [69] Ob. loc. cit. ant. [70] Ob. loc. cit. ant. [71] Ob. cit. ant. p.571. [72] Ob. loc. cit. ant. [73] Ob. cit. ant. p.572. [74] Ob. loc. cit. ant. [75] Ob. loc. cit. ant. [76] Ob. cit. ant. p.572. [77] Ob. cit. ant. p.573. [78] Ob. loc. cit. ant. [79] Ob. loc. cit. ant. [80] Ob. cit. ant. p.574. [81] Ob. loc. cit. ant. [82] Ob. cit. ant. p.576. [83] Ob. cit. ant. p.577. [84] Ob. cit. ant. pp.577 - 578. [85] Ob. cit. ant. p.578. [86] Ob. loc. cit. ant. [87] Ob. cit. ant. p.579. [88] Acc. Do S.T.F., de 6-9-1928, in Rev. Jur. Bras., vol. III, pg 73 e segs., ver tambm Apel Civel, n 5.151 Apud BRANDO CAVALCANTI, Ob. cit. ant. p.579. [89] Acc. Do S.T.F., de 27-8-1921, in Rev. S.T.F., vol. XXXVII, pagina 88 apud BRANDO CAVALCANTI, Ob. cit. ant. p.580. [90] Acc. Do S.T.F., de 4 de Maio de 1928. Apud BRANDO CAVALCANTI, Ob. cit. ant. p.580. [91] Ob. cit. ant. p.580. [92] Ob. cit. ant. p.583. [93] Ob. cit. ant. p.584. (grifo nosso). [94] Grifo nosso.

[95] Ob. cit. ant. pp.584 - 585. [96] Ob. cit. ant. p. 585. [97] Ob. cit. ant. p.586. [98] Ob. cit. ant. p.586. [99] Ob. loc. cit. ant. [100] Ob. cit. ant. p.587. [101] Ob. loc. cit. ant. [102] Ob. cit. ant. p.588. [103] Ob. cit. ant. p.590. [104] Ob. cit. ant. p.591. [105] Ob. loc. cit. ant. [106] Ob. cit. ant. p.592. [107] Ob. cit. ant. p.593. [108] Ob. cit. ant. p.595. [109] Ob. cit. ant. p.596. [110] Ob. cit. ant. p.597. [111] Ob. cit. ant. p.598. [112] Ob. cit. ant. pp. 599 - 600. [113] BRANDO CAVALCANTI A Constituio Federal Comentada Volume IV 2 edio Revista e aumentada. Jos Konfino Editor: RJ, 1953. [114] A Constituio Federal Comentada Volume IV 2 edio Revista e aumentada. Jos Konfino Editor: RJ, 1953. p. 146. [115] Ob. cit. ant. p.601. [116] Ob. cit. ant. p.602. [117] BRANDO CAVALCANTI, Ob. cit. ant. p. 602. Apud Affonso Fraga, Penhor, antichrese e hypotheca p. 735. [118] BRANDO CAVALCANTI, Ob. cit. ant. pp.602 603. Apud Lafayette, Direito das Cousas, vol. 2, 203. [119] Ob. cit. ant. p. 603. [120] Ob. loc. cit. ant. [121] Ob. cit. ant. p. 607. [122] Ob. loc. cit. ant. [123] Ob. loc. cit. ant. [124] Ob. cit. ant. p. 608. [125] Ob. loc. cit. ant. [126] Ob. cit. ant. pp.608 - 609. [127] Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 16 de Julho de 1934. Art. 173. [128] Ob. cit. ant. p. 611. [129] Ob. loc. cit. ant. [130] Ob. loc. cit. ant. [131] Ob. cit. ant. p.613. [132] Grifo nosso. [133] Ob. cit. ant. p.614. [134] Ob. cit. ant. p.615 [135] Ob. cit. ant. p.615. [136] BRANDO CAVALCANTI, Ob. cit. ant. p.615 nota 32. apud Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 16 de Julho de 1934. Art.169. [137] Ob. loc. cit. ant. [138] Ob. cit. ant. p. 616 [139] Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1891. Art. 75

[140] Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 16 de Julho de 1934. Art. 170, ns 4 a6 [141] Segundo BRANDO CAVALCANTI, citando J.MATTOS VASCONCELOS em sua obra Assistncia social do Estado, os principais decretos relativos aposentadoria eram os seguintes: Decretos: 117, de 4 de novembro de 1892; 385, de 14 de agosto de 1896; 1980, de 22 de outubro de 1908; 1544, de 4 de janeiro de 1912; Lei 2924, de 5 de janeiro de 1915; Dec. 11.447, de 20 de janeiro de 1916; Leis: 4853, de 12 de setembro de 1924; 5434, de 10 de janeiro de 1928; 5592-A, de 6 de dezembro de 1928; Dec 19.838, de 9 de abril de 1931. [142] Ob. cit. ant. p. 622. [143] Ob. cit. ant. p. 623. [144] Ob. cit. ant. p.623 [145] Ob. loc. cit. ant. [146] Ob. cit. ant. p.624. [147] Ob. cit. ant. p.626. [148] Ob. cit. ant. p.633. [149] Ob. loc. cit. ant. [150] Ob. loc. cit. ant. [151] Ob. cit. ant. p.634.

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Opes

Informaes Sobre o Autor

Francisco de Salles Almeida Mafra Filho Doutor em direito administrativo pela UFMG, advogado, consultor jurdico, palestrante e professor universitrio. Autor de centenas de publicaes jurdicas na Internet e do livro O Servidor Pblico e a Reforma Administrativa, Rio de Janeiro: Forense, no prelo.

Informaes Bibliogrficas
MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. O funcionrio pblico e a Carta Magna de 1934. In: mbito Jurdico, Rio Grande, 20, 28/02/2005 [Internet]. Disponvel em http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=840. Acesso em 25/12/2011.

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