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Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Antonio Prado Secretario Ejecutivo Adjunto Jorge Mttar Director Instituto Latinoamericano y Caribeo

de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Ricardo Prez Director Divisin de Documentos y Publicaciones

Este documento se elabor bajo la supervisin de Alicia Brcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y de Antonio Prado, Secretario Ejecutivo Adjunto de esa Comisin. Los captulos I y II contienen materiales resumidos del informe La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010a) y del Panorama social de Amrica Latina (CEPAL, 2010b), y el captulo III es una versin actualizada del documento Panorama de la gestin pblica en la hora de la igualdad (CEPAL, 2011). Los textos sobre gnero y medio ambiente y cambio climtico son contribuciones de Sonia Montao, Directora de la Divisin de Asuntos de Gnero, y Joseluis Samaniego, Director de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL, respectivamente. Martn Hopenhayn, Director de la Divisin de Desarrollo Social, y Luis Yez, Oficial a cargo de la Secretara de la Comisin, realizaron valiosos aportes a los captulos inicial y final. La coordinacin y redaccin general estuvo a cargo de Jorge Mttar, Director del Instituto Latinoamericano y Caribeo de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la CEPAL, Ricardo Martner y Mara Victoria Espada. Para la elaboracin del documento se cont con la colaboracin de los siguientes funcionarios del ILPES: Marianela Armijo, Rosario Bello, Luis Mauricio Cuervo, Ivonne Gonzlez, Sergio Gonzlez, Alejandra Naser, Luis Riffo, Alicia Williner y Lucy Winchester.

LC/G.2507 Copyright Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) / Secretara General Iberoamericana (SEGIB) Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas. Santiago de Chile. Octubre de 2011 Diseo de portada: Jos Domingo Arrieta

Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

ndice

Prlogo

Captulo I

Brechas por cerrar


1. Crecimiento e inversin 2. Heterogeneidad productiva 3. Ocupacin y desempleo 4. Pobreza e indigencia 5. Desigualdad de ingresos 6. Disparidades territoriales 7. Gnero 8. Medio ambiente y cambio climtico 9. Brecha digital 10. Infraestructura 11. Brechas fiscales
Captulo II

9
13 15 16 17 20 22 24 26 28 32 34

Caminos por abrir


1. Desafos de una macroeconoma para el desarrollo 2. Convergencia productiva 3. Polticas para una mayor igualdad y cohesin territorial 4. Empleo con derechos 5. Proteccin social 6. Igualdad de gnero 7. Integracin del medio ambiente a los dems pilares del desarrollo en un marco de sostenibilidad
Captulo III

37
40 41 42 43 44 45 46

Desafos de la gestin pblica


1. Compartir visiones y estrategias de largo plazo 2. Construir la ruta al desarrollo 3. Definir prioridades en la agenda

47
51 53 54

4. Planificar el territorio 5. Adaptarse al cambio climtico 6. Medir los resultados de la actividad gubernamental 7. Formular las prioridades en el presupuesto 8. Desarrollar marcos de gasto de mediano plazo y presupuestos plurianuales 9. Consolidar la gestin pblica para resultados de desarrollo 10. Evaluar polticas y programas pblicos 11. Elaborar presupuestos ms transparentes 12. Construir gobiernos abiertos 13. Ampliar los espacios fiscales y los recursos disponibles 14. Consolidar el papel redistributivo de las finanzas pblicas 15. Hacia un pacto fiscal por la igualdad
Reflexin final

56 58 59 61 63 66 66 67 68 70 72 76

Una nueva arquitectura estatal: orientaciones para cerrar brechas y abrir caminos Bibliografa

79 85

Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

Prlogo

En junio de 2010, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) present a la regin su propuesta titulada La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir, donde se vertieron varios conceptos sobre una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo. Los Estados que hoy tenemos enfrentan un gran dficit y son el reflejo de nuestras contradicciones, de nuestra heterogeneidad estructural, de nuestra larga historia de desigualdades e inequidades, de nuestras azarosas trayectorias polticas y de nuestras inconclusas reformas fiscales. Son Estados que no cuentan con suficiente credibilidad, ni como proveedores de bienes pblicos, ni como recaudadores fiscales, ni como garantes de la proteccin social, ni como promotores de la productividad y el empleo. Sin embargo, desde nuestras calles surge un creciente clamor que demanda un papel cada vez ms central para el Estado. La ecuacin entre mercado, Estado y sociedad que prevalece desde hace tres dcadas se ha mostrado incapaz de responder a los desafos globales de hoy y de maana. El reto es, entonces, colocar al Estado en el lugar que le corresponde de cara al futuro. Pensamos que la crisis financiera mundial ha producido una inflexin que abre sendas para repensar el desarrollo, con un mayor protagonismo de los actores sociales, a fin de restituir la centralidad de tres valores esenciales. En primer lugar, el valor del inters general y de la provisin de bienes pblicos. Cuando la sociedad queda reducida a un entramado de relaciones privadas y la accin pblica pierde todo propsito social, el Estado se desprestigia y sus funciones se reducen ya no a proveer bienestar, sino a exigir obediencia a sus ciudadanos. Cuando los derechos econmicos, sociales y culturales mutan de derechos humanos a simples derechos al consumidor, los derechos civiles y polticos se vacan de contenido. Cuando la accin poltica no cambia nada importante en la sociedad, surge la indignacin de unos y la perplejidad de otros. De ah la importancia de recuperar la vieja idea del inters general, que nos remite a la creacin y provisin de bienes pblicos por parte del Estado, en beneficio de toda la sociedad. Dichos bienes pblicos requieren de inversiones de largo plazo y, por ello, de acuerdos sociales con visin de futuro que les den sustento. Son bienes pblicos la educacin y la salud, la infraestructura productiva, los transportes, las comunicaciones, la energa, el medio ambiente, la inversin en ciencia y tecnologa, la paz social, tanto interna como externa, la administracin de justicia, las elecciones democrticas y la seguridad pblica.
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Prlogo

Junto a estos bienes pblicos tradicionales, los Estados deben ser capaces de participar en el concierto internacional con responsabilidad para proveer bienes pblicos globales, como la estabilidad financiera, el control de las pandemias y la seguridad climtica global. Estamos convencidos de que se requiere de una nueva arquitectura estatal que permita que el Estado sea ms protagnico en el aseguramiento del bienestar general y en la conduccin de las estrategias de desarrollo de nuestros pases. En segundo trmino, tenemos el valor de la visin estratgica concertada. Las sociedades tienen memoria y construyen futuro. Para pensar y actuar sobre el desarrollo, hay que aprender de la experiencia del pasado de modo de pensar el futuro con visin estratgica. Como ocurre en la vida de las personas, el futuro de las sociedades se construye a lo largo del tiempo: una sociedad que no se educa, que no invierte en cohesin social, que no innova y que no construye acuerdos ni instituciones slidas y estables tiene pocas posibilidades de prosperar. En este marco, el Estado debe ser capaz de proveer una gestin estratgica con mirada de largo plazo, tener un papel anticipador e intervenir en el diseo de estrategias para orientar el desarrollo nacional. Esto exige tomar en cuenta que la accin estatal se desenvuelve en un escenario de poder compartido, por lo que la negociacin y la construccin de consensos nacionales estratgicos son, a la vez, medio y fin. Por lo mismo, el Estado debe tener la capacidad de promover un dilogo que le provea mayor legitimidad para arbitrar los distintos intereses, con objetivos socioeconmicos claros, mediante la regulacin, lo que implica el mejoramiento de sus competencias en ese mbito. En tercer lugar, y para privilegiar los anteriores, se encuentra el valor de la poltica. El modelo neoliberal ha puesto un nfasis desmedido en la figura del consumidor en desmedro de la del ciudadano y en la neutralidad poltica de los criterios tcnicos. Este modelo ha trocado los derechos sociales por el consumo privado, en donde el derecho estaba dado por una tarjeta de crdito, y la inclusin en el mercado de crdito termin siendo una forma de inclusin social. De ah que no todos los consumidores son iguales frente al mercado y, en cuanto consumidores, los define la desigualdad de acceso y poder. En una sociedad democrtica, en cambio, los ciudadanos son iguales en derechos y deberes, y el voto no depende de la capacidad de consumo. La democracia es, en ltimo trmino, el mecanismo de decisin de los ciudadanos respecto de cules deben ser los bienes pblicos que se deben garantizar a toda la poblacin y en qu magnitud se han de entregar. Es la voluntad ciudadana la que toma esas decisiones a travs de las instituciones de la democracia. Y esa misma voluntad ciudadana debe ser construida y preservada como bien comn que debe ser cuidado por las instituciones del Estado. En definitiva, se trata de retomar lo pblico como el espacio de lo colectivo, del hacer de todos los ciudadanos y no solo del gobierno o el Estado. Estos tres valores reclaman un nuevo papel del Estado y una plena vigencia de la democracia. Solo sobre la base de la lgica democrtica del ciudadano, el Estado puede volver a poner en el centro la nocin de inters general, reposicionar el sentido del bien comn, invertir en la generacin y provisin de bienes pblicos y recuperar la vocacin de construccin de futuro.
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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

Esta nueva arquitectura estatal deber posicionar al Estado en el papel que le corresponde en la conduccin de las estrategias de desarrollo de nuestros pases, ms all de la subsidiariedad pregonada por el paradigma neoliberal. Para lograrlo, debemos ser capaces, a partir de una mirada crtica sobre su desempeo histrico, de perfilar su funcin, dotarlo de las herramientas suficientes y encontrar su lugar preciso y en equilibrio con el mercado y el ciudadano, as como el balance ptimo de esta triloga en la dinmica del desarrollo. Para ello debemos sortear supuestos que la evidencia histrica hoy cuestiona y que, en su momento, demonizaron en forma alternada al mercado y al Estado. La calidad y eficiencia de nuestros mercados depender, en gran medida, de la calidad y probidad de nuestros Estados para regularlos con mecanismos apropiados de control, de incentivos y de orientacin. Sobre todo, est claro que hay funciones que son responsabilidad del Estado, que debe velar por el bien comn y la cohesin social. El mercado no produce por s solo ni igualdad, ni bienes pblicos, ni se ocupa del largo plazo. Esto no implica negar la utilidad de los mecanismos de mercado ni de las adecuadas combinaciones pblicoprivadas para la asignacin de recursos y la provisin de servicios. En este sentido, postular una funcin ms protagnica del Estado no significa negar la importancia de las funciones del mercado. Los pilares que se han planteado en La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir como centrales para la futura agenda del desarrollo en la regin abren grandes desafos de polticas de Estado que concurren en dinamizar el crecimiento, promover la productividad, fomentar una mayor articulacin territorial, impulsar mejores condiciones de empleo e institucionalidad laboral, y proveer bienes pblicos y proteccin social con clara vocacin universalista y redistributiva. Pero esto requiere de una visin de largo plazo, articulada con un arduo trabajo poltico, social y tcnico con continuidad burocrtica, poltica y financiera, una visin que debe estar fundamentada por el consentimiento ciudadano, construido por pactos sociales nacionales y regionales. Para hacer frente a estos problemas estructurales, la CEPAL ha propuesto una estrategia de desarrollo exhaustiva, destinada a erradicar la pobreza y la desigualdad. Se trata de una estrategia que asigna a la igualdad un lugar central en el desarrollo, que concede al gobierno una funcin vital y que apela a las asociaciones pblico-privadas para la formulacin de polticas socioeconmicas. El logro de una gestin pblica de calidad es una condicin ineludible para alcanzar una mayor convergencia productiva con igualdad. Es tarea del Estado proveer bienes pblicos (esto es, impulsar el proceso poltico mediante el cual estos bienes se encuentran disponibles), realizar ajustes en la distribucin del ingreso y contribuir a la estabilizacin macroeconmica. Aunque la regin tiene asignaturas pendientes en todas estas reas, no cabe duda de que las funciones de provisin de bienes pblicos y de redistribucin del ingreso merecen especial atencin en la tarea de cerrar brechas y abrir caminos hacia la igualdad. En muchos pases de Amrica Latina ha sido muy importante la recuperacin del ciclo presupuestario que perdi su papel rector de discusin de las polticas pblicas en los aos de alta inflacin como un instrumento transparente y democrtico de asignacin de los gastos pblicos. Asimismo,
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Prlogo

son patentes los progresos en materia de planificacin y de asignacin plurianual. La funcin de asignacin tambin se ha visto robustecida con el reciente desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de evaluacin de programas y de inversiones pblicas. Los ejercicios de construccin de visiones de pas que se multiplican en la regin llevan a la necesidad de recuperar la prctica de la planificacin con visin de largo plazo, o sea, de la planificacin para el desarrollo. Amrica Latina se encuentra bien posicionada para reformar su sector pblico y construir Estados para la igualdad. Las economas de la regin estn creciendo, se ha reducido la volatilidad de las finanzas pblicas y se han producido avances significativos e innovaciones en las polticas sociales, de infraestructura y de desarrollo productivo. Esto no debe, sin embargo, inducir a la complacencia o a minimizar la magnitud de los desafos pendientes en los pases de la regin, especialmente frente a la incertidumbre sobre la evolucin de la crisis internacional. El afianzamiento de las instituciones democrticas y el desarrollo tecnolgico sin duda permitirn que surjan nuevas oportunidades para la mejora de la gestin pblica, como se examina en esta edicin de Espacios iberoamericanos. El documento consta de tres captulos centrales: en el primero se resean e ilustran las tareas inconclusas y las brechas por cerrar, en el segundo se discuten los caminos por abrir en la ruta al desarrollo y en el tercero se examinan los principales desafos de la gestin pblica. Finalmente, se enfatiza la importancia de los pactos fiscales y sociales, pues la nueva arquitectura estatal solo ser posible con una nueva ecuacin Estado-mercado-sociedad, que permita ampliar los recursos disponibles para alcanzar los objetivos del desarrollo.

Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Enrique V. Iglesias Secretario General Secretara General Iberoamericana (SEGIB)

Brechas por cerrar

Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

Una manera de ilustrar las brechas de desarrollo de Amrica Latina es contrastando sus principales indicadores de bienestar con los de Espaa y Portugal, dos pases que han tenido un progreso extraordinario en los ltimos 30 aos (vase el cuadro I.1). As, el PIB per cpita de Espaa y Portugal, a precios de paridad de poder adquisitivo, se increment ms del 35% entre 1990 y 2010 (vase el grfico I.1). En este ltimo ao, la brecha de ingresos de Amrica Latina con Espaa era del 163%.

Cuadro I.1
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: INDICADORES SELECCIONADOS DE DESARROLLO

Indicadores

Amrica Latina 1990 2000 2009 1990

Espaa 2000 2009 1990

Portugal 2000 2009

PIB per cpita (en precios de paridad de poder adquisitivo) Poblacin Poblacin pobre (en porcentajes) Esperanza de vida ndice de Desarrollo Humano (IDH) Distribucin de ingreso (Gini) Carga tributaria, incluidas contribuciones sociales (en porcentajes del PIB) Gasto pblico social per cpita (en dlares a precios constantes de 2000) Gasto pblico social (en porcentajes del PIB) Promedio de escolaridad en adultos de 25 aos y ms (en aos) Informe PISA Intensidad de CO2 (en emisiones de CO2 con respecto al PIB) Investigacin y desarrollo (en porcentajes del PIB)

7 112 431,8 48,3 67,9 0,59 0,53 13,8

8 305 10 196 508,5 42,5 71,3 0,64 0,55 16,8 575,9 33,1 73,7 0,67 0,52 19,4

19 770 25 129 26 855 38,9 77 0,73 32,5 40,3 24,4 79,2 0,83 0,33 34,2 46,1 23,4 81,3 0,86 0,32 30,7

16 299 21 102 21 661 9,9 74,2 0,69 26,9 10,3 27,5 76,8 0,77 0,36 32,8 10,7 24,9 79,1 0,8 0,35 35,2

Las brechas sociales tambin se reflejan en los indicadores comparados de esperanza de vida al nacer y de desarrollo humano (vanse los grficos I.2 y I.3). Si bien las diferencias se han acortado en la ltima dcada, las distancias siguen siendo manifiestas, como lo muestran los datos sobre los aos de escolaridad y los resultados de la prueba PISA de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) (vanse los grficos I.4 y I.5).

Sin duda, una de las razones de estas brechas de bienestar tiene que ver con el nivel del gasto pblico. Mientras que en Espaa y Portugal, el gasto pblico social per cpita superaba los 5.200 dlares y los 4.100 dlares en 2010, respectivamente, el promedio para Amrica Latina era apenas de 707 dlares (constantes de 2000). Ms all de estas comparaciones generales con los pases de la pennsula ibrica, en las siguientes secciones se ilustran con ms detalle algunas de las brechas de desarrollo que an persisten en Amrica Latina.

337,1

461

707,5

3 331,3 4 357,4 5 223,3

1 697,3 3 350,6 4 166,8

9,8

12,4

15,1

20

20,4

21,6

12,5

18,9

22,5

5,7 258,5

6,7 380 282,5

7,7 402 277,3

5,6 290,1

9,1 487 302,8

10,4 484 311

6,2 283,6

7,3 459 321,6

8 490 320,6

0,4

0,3

0,4

0,8

0,9

1,3

0,6

0,8

1,5

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales,

11

Brechas por cerrar

Grfico I.1
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: PIB POR HABITANTE (En precios en dlares constantes de 2005 y de paridad de poder adquisitivo (PPA))
30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1990 2000 Espaa 2010 Portugal

Grfico I.2
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: ESPERANZA DE VIDA AL NACER (En aos)

Grfico I.3
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: NDICE DE DESARROLLO HUMANO

85 80 75 70 65 60 1990 2000 Espaa 2010 Portugal

1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0

1990

2000 Espaa

2010 Portugal

Amrica Latina y el Caribe

Amrica Latina y el Caribe

Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Banco Mundial, base de datos World dataBank y CEPAL. Nota: Amrica Latina incluye: Argentina, Bolivia (Est. Plur. de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Rep. Bol. de).

Fuente: Naciones Unidas, World Population Prospects: the 2008 revision, 2010. Nota: Amrica Latina incluye: Argentina, Bolivia (Est. Plur. de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Rep. Bol. de).

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre desarrollo humano 2010. Nota: Amrica Latina incluye: Argentina, Bolivia (Est. Plur. de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Rep. Bol. de).

Grfico I.4
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: PROMEDIO DE ESCOLARIDAD, PARA ADULTOS DE 25 AOS Y MS (En aos)
12 10 8 6 4 2 0 1990 2000 Espaa 2010 Portugal

Grfico I.5
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: INDICADOR DE EDUCACIN (En puntajes medios de la prueba PISA)
600 500 400 300 200 100 0 2000 Amrica Latinaa 2006 Espaa 2009 Portugal

Grfico I.6
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: GASTO PBLICO SOCIAL POR HABITANTE (En dlares a precios constantes de 2000)
6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1990 2000 Espaa 2008 Portugal

Amrica Latina y el Caribe

Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre desarrollo humano 2010. Nota: Amrica Latina incluye: Argentina, Bolivia (Est. Plur. de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Rep. Bol. de).

Fuente: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE); OECD PISA Data File.
a

El promedio para el ao 2000 incluye: Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Per. Para el ao 2006 incluye: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay; y para el ao 2009 incluye: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Uruguay.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos CEPALSTAT, y Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), OECDstat. Nota: Amrica Latina incluye: Argentina, Bolivia (Est. Plur. de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Rep. Bol. de).

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

1. Crecimiento e inversin
Iberoamrica ha tenido una evolucin dispar en su crecimiento econmico. Entre 1985 y 2007, Espaa y Portugal disfrutaron de una fase de crecimiento sostenido, de manera sincrnica con su ingreso a la Unin Europea y con la construccin del sistema monetario europeo y el nacimiento del euro.

Grfico I.7
AMRICA LATINA Y EL CARIBE, ESPAA Y PORTUGAL: PIB POR HABITANTE, 1970-2010 (En porcentajes)
15

10

Los pases de Amrica Latina y el Caribe sufrieron, en cambio, oscilaciones marcadas. Recin entre 2003 y 2008 se registr un perodo ms prolongado de crecimiento, que fue interrumpido por la crisis financiera internacional de 2008 (vase el grfico I.7). No obstante, la regin ha logrado recuperar el dinamismo en los aos posteriores.

1974

1976

1990

1970

1972

1982

1984

1986

1988

1992

1998

1978

1980

1994

1996

2000

2006

2002

2004

2008

-5

El hecho de que Espaa y Portugal hayan estado en el epicentro de las turbulencias recientes no puede hacer olvidar el tremendo salto al desarrollo que estos pases dieron entre las dcadas de 1980 y 2000, y que sigue entregando importantes lecciones para el desarrollo de Amrica Latina. El grado de dinamismo del PIB depende de varios factores, entre los que se destaca la tasa de inversin. En Amrica Latina, la tasa de formacin de capital ha sido muy baja respecto de la registrada en otras economas emergentes exitosas y de la alcanzada por la regin en los aos setenta. En el grfico I.8 se ve que durante la mayor parte del perodo de vigencia del consenso de Washington, la tasa de inversin estuvo ms cerca del bajo nivel registrado en la dcada perdida de 1980 que de la cifra correspondiente a los aos setenta, cuando el PIB de Amrica Latina creci, en promedio, un 5,6%.

-10

Portugal

Espaa

Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World dataBank.

En el perodo 1990-2008, la tasa se situ en el 18,4%, en comparacin con el 23,5% logrado en los aos setenta. Durante la vigencia del consenso de Washington se registr la menor tasa de inversin, pese a que los flujos de inversin extranjera directa fueron relativamente mayores que en la dcada de 1970, por lo cual se deduce que lo que decay es el ahorro y el esfuerzo nacional (vase Ffrench-Davis, 2005).

13

2010

Brechas por cerrar

La excepcin fue el perodo 2007-2008, cuando la tasa de inversin se aproxim al promedio de la dcada de 1970, pero no pudo alcanzarlo. Cuando la reactivacin econmica ha sido ms prolongada, la tasa de inversin alcanza niveles mayores y muestra una tendencia progresiva: tras la continua recuperacin iniciada en 2003, en el bienio 2007-2008 se registraron las tasas ms altas desde los aos setenta.

Grfico I.8
AMRICA LATINA: TASA DE INVERSIN (En porcentajes del PIB) 25 24 23 22 21 20 19 18 17 16 15 14 13 12 11 10 1970

23,1 20,4 17,5 18,4 17,7

La persistencia del proceso es clave para brindar a los inversionistas un estmulo eficaz a fin de que inmovilicen sus fondos y movilicen los crditos de largo plazo que necesita la actividad productiva.

La magnitud de la brecha entre la demanda efectiva y la frontera productiva, y la subutilizacin de los factores productivos, suelen afectar la calidad de la evaluacin de los proyectos y la innovacin productiva, y las intensas fluctuaciones recesivas tienden a deprimir los ingresos pblicos, lo que induce a realizar recortes en la inversin pblica que complementa la inversin privada. As, la tasa de formacin de capital ha fluctuado en funcin de los ciclos econmicos con mucha mayor intensidad que en respuesta a las reformas micro y mesoeconmicas llevadas a cabo en la regin para elevar la productividad y reducir la heterogeneidad estructural. Por consiguiente, existe una conexin clara entre la volatilidad real y el crecimiento econmico a largo plazo, que afecta la productividad total real y estructural de los factores y el volumen de inversin en capital fijo.

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

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2008

Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

2. Heterogeneidad productiva
El anlisis de la productividad del trabajo (valor agregado por trabajador) muestra distintos desempeos sectoriales (CEPAL, 2010a). La evolucin de esta variable se observa a partir de dos puntos de referencia: a) el anlisis de las diferencias entre sectores dentro de la regin (productividad de cada sector con relacin a la media de la economa) y b) la comparacin de la productividad de cada sector en Amrica Latina con la del mismo sector en los Estados Unidos, un pas que puede considerarse representante de la frontera tecnolgica internacional (brecha externa).

Grfico I.9
AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS) Y ESTADOS UNIDOS: PRODUCTIVIDAD RELATIVA Y COEFICIENTE DE VARIACIN (ndice 1990=100) 230 210 190 170 150 130 110 90 70
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Las mayores brechas de productividad en la regin, en comparacin con los pases desarrollados, se traducen en mayores brechas salariales y en una peor distribucin del ingreso. Por lo tanto, la convergencia en los niveles de productividad sectorial (convergencia interna) debera generar una mejor distribucin del ingreso y una menor exclusin social. Por otra parte, la reduccin de la brecha de productividad respecto de los Estados Unidos (convergencia externa) supone mayores niveles de competitividad y la posibilidad de reducir las diferencias de ingresos con el mundo desarrollado.

Productividad relativa

Coeciente de variacin

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Amrica Latina y el Caribe. Series histricas de estadsticas econmicas 1950-2008, Cuadernos estadsticos, N 37 (LC/G.2415-P), Santiago de Chile, 2009. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.09.II.G.72 y Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Laborsta [base de datos en lnea] http://laborsta.ilo.org/,2009.

En el grfico I.9 se sintetiza la evolucin de la productividad relativa y de su dispersin. El aumento de la dispersin indica que en Amrica Latina se incrementa la distancia entre los sectores que cierran la brecha externa y los que la aumentan. Esta comparacin revela diferencias de capacidad entre sectores para aprovechar el potencial de absorcin de la tecnologa de punta. La comparacin entre los niveles de productividad alcanzados por los pases de la regin y los Estados Unidos permite apreciar la dimensin del desafo de la convergencia tecnolgica. Un coeficiente de variacin ms alto es un indicador de problemas de competitividad y de articulacin de la estructura productiva, con efectos negativos en el crecimiento econmico.

En el perodo 1990-2008 se observa un aumento tanto de la dispersin de la productividad relativa (lnea punteada) como de la brecha externa media para el conjunto de la economa (lnea continua). Esto significa que se ampla la brecha entre un pequeo grupo de sectores (y, por consiguiente, de empresas y trabajadores) que se acercan a la frontera productiva externa y el resto de la economa que queda rezagada respecto de los estndares internacionales. La leve recuperacin de la productividad relativa entre 2003 y 2008 (del 15,4% en 2003 al 16,2% en 2008) ocurre en un contexto muy particular de recuperacin del crecimiento, asociado a un ciclo favorable de precios de materias primas y productos bsicos.

15

Brechas por cerrar

3. Ocupacin y desempleo
Una parte significativa de la desigualdad de la regin se debe a los resultados del mercado del trabajo, en especial a su grado de informalidad y a la concentracin del trabajo no remunerado de los hogares en las mujeres.

Grfico I.10
AMRICA LATINA: TASAS DE EMPLEO Y DE DESEMPLEO 56 12

La cantidad y calidad del empleo, especficamente los ingresos laborales, determinan, en gran medida, el bienestar material de la mayora de los hogares.

55

11

54

10

En la dcada de 1990, en Amrica Latina se registr un pobre dinamismo en la generacin de nuevos puestos de trabajo y se agudizaron las desigualdades relacionadas con el mercado laboral, ya que, ante la elevada heterogeneidad estructural del aparato productivo, surgieron marcadas diferencias en las caractersticas del empleo. En cambio, el perodo de crecimiento relativamente elevado que se registr entre 2003 y 2008 tuvo un impacto favorable en los niveles de empleo y desempleo, y, aunque se fren en 2009, esta tendencia contina en los dos ltimos aos (vase el grfico I.10). La generacin de nuevos empleos se ha centrado en el sector terciario y es previsible que esto contine. Sin embargo, el empleo en este sector es muy heterogneo, ya que incluye actividades de elevada productividad, as como el grueso de las ocupaciones informales, sobre todo en el comercio y los servicios personales. Personas con caractersticas individuales similares pueden tener empleos muy diferentes en trminos de ingresos, acceso a la seguridad social y estabilidad laboral. Esto se debe, en parte, a las elevadas brechas de productividad entre los diferentes sectores productivos, a la divisin sexual del trabajo y al hecho de que la institucionalidad laboral y social solo abarca una proporcin cada vez menor de la fuerza laboral. El resto est compuesto por el sector informal, que en la regin representa una proporcin muy alta de la poblacin activa, que no accede a la institucionalidad laboral y se caracteriza por una elevada precariedad, bajos ingresos y escasa proteccin social. Adems, existe un importante segmento de empleo informal en empresas formales como resultado de estrategias de subcontratacin destinadas a reducir costos, que liberan a los empleadores de la obligacin de dotar de derechos plenos a los trabajadores subcontratados.
16

53

52

51

50 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011a Tasa de empleo (eje izquierdo)b Tasa de desempleo urbano (eje derecho)c

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).


a b c

Provisional. La tasa de empleo se mide como la tasa de ocupacin sobre la poblacin en edad de trabajar. La tasa de desempleo urbano se mide sobre la poblacin econmicamente activa.

El mundo laboral est compuesto por grupos diferenciados por gnero y generacin, cuyo acceso al empleo no es homogneo. Claramente, las condiciones son ms desventajosas y menos reguladas para las mujeres, las minoras tnicas y los jvenes de ambos sexos. Formas seculares de discriminacin concurren en la segmentacin ocupacional, tanto horizontal como vertical, lo que hace que trabajadores con capacidades o responsabilidades similares perciban un trato y un salario distintos. Estos patrones exacerban la desigualdad del mercado laboral. Hay determinados desafos, como la regulacin del embarazo, el trabajo infantil y las normas de proteccin del posnatal, que requieren una atencin especial. Asimismo, ciertos grupos de trabajadores requieren una proteccin especial debido a su vulnerabilidad, como se refleja en las regulaciones respecto de la mujer embarazada y el trabajo infantil.

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4. Pobreza e indigencia
Los aos posteriores a la crisis que golpe a los mercados emergentes en 2002 fueron prsperos en Amrica Latina: se registr un crecimiento econmico vigoroso, hubo una reduccin significativa de la pobreza aunque el ndice de feminidad de la pobreza aument y se constat una ligera mejora en la distribucin del ingreso.

Grfico I.11
AMRICA LATINA: POBREZA E INDIGENCIA (En porcentajes)

60 50 40,5 40 Porcentajes 30 20 10 0 1980 1990 1999 Indigentes 2002 2007 2008 2009 2010 18,6 22,5 18,5 19,4 12,6 12,9 48,3 43,8 44,0 34,1 33,0 33,1 32,1

La solidez macroeconmica conseguida durante este perodo de bonanza se pudo aprovechar en 2009 para aplicar polticas contracclicas fiscales y monetarias, y reducir los efectos de la crisis internacional. Pese a la cada generalizada del producto, la incidencia de la pobreza prcticamente no aument y la indigencia solo registr un leve incremento. En esta ocasin, y a diferencia de lo ocurrido en otras crisis anteriores, las polticas pblicas jugaron un papel preponderante a fin de evitar un impacto mayor en las condiciones laborales y sociales (CEPAL, 2010b).

13,3

12,9

A pesar de las marcadas diferencias entre un pas y otro, las tasas de pobreza de la regin en su conjunto disminuyeron significativamente entre 2002 y 2010. En promedio, el 44% de los ciudadanos de Amrica Latina no poda satisfacer sus necesidades nutricionales y no nutricionales bsicas en 2002, mientras que para 2010 esa cifra haba bajado al 32% (vase el grfico I.11). Adems, la indigencia el nivel por debajo del cual no es posible satisfacer las necesidades alimentarias tambin registr una notable cada, de alrededor del 19% en 2002 a menos del 13% en 2010.

Pobres no indigentes

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Grfico I.12
AMRICA LATINA: POBRES E INDIGENTES (En millones de personas)

300 250 200 Millones 150 100 62 50 0 1980 1990 1999 2002 2007 2008 2009 2010 136 93 89 97 68 200 211

221 184 180 183 180

Con estos resultados, el balance de los ltimos aos sigue siendo relativamente positivo. Esto ha significado una reduccin de 41 millones en el nmero de pobres y de 25 millones en el nmero de indigentes entre 2002 y 2010 (vase el grfico I.12). La reduccin de la pobreza entre 2002 y 2009 fue posible gracias al crecimiento medio del ingreso de las personas y a los cambios en la distribucin de dicho ingreso. En los pases donde la pobreza se redujo siete puntos porcentuales o ms (la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, el Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, el Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de)), entre el 41% y el 80% de dicha reduccin se debi al primer efecto y entre el 20% y el 59% al segundo (CEPAL, 2010b).

71

74

72

Indigentes

Pobres no indigentes

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

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Brechas por cerrar

En 2009, la evolucin de los ingresos de los hogares pobres estuvo determinada por el aumento de los ingresos laborales. En la mayora de los pases, el ingreso laboral medio se increment en trminos reales y tanto las remuneraciones al trabajo asalariado como las provenientes del trabajo independiente mostraron la misma tendencia, salvo en Colombia, el Ecuador y la Repblica Dominicana. Las transferencias tambin contribuyeron de manera perceptible al aumento de los ingresos totales de los pobres. Cabe sealar que prcticamente la totalidad de las transferencias corresponden a subsidios o ayudas del gobierno, excepto en la Argentina, donde las jubilaciones justifican la mayor parte del aumento de estos ingresos.

al 10,6%. Las disparidades entre pases son importantes en esta materia: mientras en Bolivia (Estado Plurinacional de) la proporcin de mujeres sin ingresos propios llega al 36,6%, en el Uruguay solo alcanza al 16,8%. En las zonas rurales de Amrica Latina, el porcentaje de mujeres sin ingresos propios llega al 43,9%, en comparacin con el 13,6% de los hombres. Las disparidades entre pases son an mayores: mientras en Bolivia (Estado Plurinacional de) el 63% de las mujeres no tienen ingresos propios, en Guatemala estas llegan al 52%. Estos dos casos ms crticos contrastan con el del Uruguay, donde las mujeres sin ingresos propios en las zonas rurales solo representan el 29,5%. Sin embargo, el ingreso no basta para dar una imagen completa de la situacin de la pobreza en los pases y la evolucin de las condiciones de vida. Por esta razn, en los ltimos aos se ha manifestado un creciente inters por conceptualizar y medir la pobreza de una manera multidimensional, a fin de complementar la medicin de pobreza monetaria. En este sentido, el mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas permite evaluar la incidencia de carencias bsicas en la poblacin en aspectos como vivienda, acceso a agua potable, saneamiento y educacin. La evaluacin de las necesidades bsicas insatisfechas de los hogares de Amrica Latina muestra la elevada heterogeneidad de la regin (CEPAL, 2010b). La carencia de un piso adecuado en la vivienda afecta a la poblacin en un rango entre el 5% y ms del 35%. El porcentaje de personas sin una fuente adecuada de agua potable vara entre el 2% y el 28%, y el porcentaje que cuenta con un sistema inadecuado de eliminacin de aguas negras oscila entre el 1% y el 40%. La condicin de hacinamiento, evaluada como la presencia de tres o ms personas por cuarto, afecta a porcentajes de la poblacin que van del 1% al 20%. En el caso de la insuficiencia en el mbito educativo (si el hogar tiene nios que no asisten a un establecimiento educativo o si ninguna persona complet seis aos de estudio), las incidencias ocurren entre un 3% y un 40%. En la ltima dcada, prcticamente todos los pases de la regin muestran una reduccin de la incidencia de la pobreza multidimensional, y en siete casos (Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, el Paraguay

Sin embargo, la pobreza y la indigencia han presentado divergencias en su evolucin en los ltimos aos, cuando la indigencia ha tendido al deterioro de forma ms evidente. Contrariamente a lo sucedido con la tasa de pobreza, la reduccin de la indigencia hasta 2007 fue mayor que la registrada hasta 2010. Las diferentes dinmicas de la pobreza y la indigencia se explican, en parte, por la evolucin de los precios de los alimentos. Entre 2006 y 2009, los alimentos se encarecieron, en promedio, casi dos veces y media ms que los productos no alimenticios. Este aumento se traslad por completo al valor de la lnea de indigencia, lo que explica su mayor incremento con respecto a la pobreza. Por otra parte, las cifras sobre pobreza e indigencia permiten evaluar el progreso de los pases hacia la consecucin de la meta 1A del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio, orientado a reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas en situacin de pobreza extrema. Pese al retroceso experimentado en 2008 y 2009, el porcentaje de avance es de un 82%, calculado como la reduccin acumulada de indigencia entre 1990 y 2009 (9,2 puntos porcentuales) dividida entre la reduccin total esperada (11,3 puntos porcentuales). Como referencia, cabe sealar que ha transcurrido un 72% del tiempo previsto para el logro de la meta (CEPAL, 2010b). La falta de recursos econmicos suele ser la forma habitual de cuantificar la pobreza. El ingreso es el medio que permite satisfacer la mayora de las necesidades materiales y, en consecuencia, su insuficiencia se encuentra estrechamente asociada a privaciones en otros mbitos del bienestar. La proporcin de mujeres sin ingresos propios en las zonas urbanas de Amrica Latina alcanza, alrededor de 2008, al 31,6%, mientras que la proporcin de hombres llega solo
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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

y el Per) esta es superior a los diez puntos porcentuales (CEPAL, 2010b). Los pases con mayores tasas de pobreza multidimensional (Bolivia (Estado Plurinacional de), Guatemala, Honduras y Nicaragua) tambin son los que presentan mayores tasas de pobreza monetaria. En Chile, Costa Rica y el Uruguay (rea urbana), tres

pases caracterizados por tener menor pobreza monetaria, la pobreza multidimensional alcanza igualmente sus valores ms bajos.
A pesar de la diversidad de magnitudes de la pobreza multidimensional, los resultados de los diferentes indicadores de incidencia de la pobreza reafirman la tendencia generalizada hacia el mejoramiento de las condiciones de vida en los pases de la regin.

19

Brechas por cerrar

5. Desigualdad de ingresos
Sin ser la ms pobre, Amrica Latina es la regin ms desigual del mundo, como lo muestran los coeficientes de Gini (vase el grfico I.13). A pesar de los avances recientes, la pobreza, la desigualdad y la exclusin social de numerosas personas de bajos ingresos siguen siendo generalizadas en muchos pases latinoamericanos, que histricamente han tenido una de las distribuciones del ingreso ms sesgadas del mundo.

Grfico I.13
REGIONES DEL MUNDO: COEFICIENTE DE GINI 70 60 50 40 30 20 10 0
44,1 29,5 61,4 56,5 48,1 41,5 31,6 34,4 31,2 24,0 23,0 47,2 45,0 46,4

Las reformas de los aos ochenta y el impacto de la crisis de la deuda aumentaron las brechas de ingresos. Recin en la ltima dcada comienza a revertirse esta tendencia, con una dinmica ms incluyente de los mercados laborales y un papel ms activo del Estado en las transferencias de ingresos.

53,3
Amrica Latina (18 pases)

42,7
frica Subsahariana (22 pases)

39,2
Asia oriental y Pacfico (12 pases)

38,7
frica del Norte y Oriente Medio (8 pases)

37,7
Asia del Sur (5 pases)

35,9
Europa del Este y Asia Central (25 pases)

29,8
OCDE (24 pases)

El ingreso medio per cpita de los hogares pertenecientes al 10% ms acaudalado es alrededor de 17 veces mayor que el del 40% ms pobre. Esto representa una ligera mejora respecto de 2002, cuando era 20 veces mayor. Es decir, hay hogares que pueden haber salido de la pobreza, pero no se estn beneficiando mucho del crecimiento econmico (Brcena, 2011). Al igual que la pobreza, la desigualdad del ingreso disminuy en la mayora de los pases latinoamericanos durante los primeros aos del siglo XXI. Si se utiliza el coeficiente de Gini para medir la distribucin del ingreso, 15 de 18 economas estudiadas en la regin (la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, el Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, el Paraguay, el Per, el Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de)) experimentaron una mejora (vase el grfico I.14). Al menos en 11 de ellas, la mejora super los 5 puntos porcentuales. La evolucin positiva de la distribucin del ingreso en Amrica Latina en el perodo 2003-2008 se debi, principalmente, a la dinmica favorable del mercado de trabajo, a la tendencia mostrada por las variables demogrficas (menores tasas de dependencia) y a las transferencias recibidas por los hogares.

Gini

Mximo

Mnimo

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) e Instituto Mundial de Investigaciones de Economa del Desarrollo (WIDER), World Income Inequality Database (WIID).

Grfico I.14
AMRICA LATINA: COEFICIENTE DE GINI DE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO, 1990, 2002 Y 2008 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 Per Venezuela (Rep. Bol. de) Rep. Dominicana Panam Honduras Uruguay Paraguay Costa Rica Ecuador El Salvador Bolivia (Est. Plur. de) Mxico Nicaragua Argentina Colombia Guatemala Brasil Chile

1990

2002

2008

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos CEPALSTAT.

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

El aumento en la proporcin de los puestos de trabajo formales, de buena calidad y de jornada plena, as como el incremento de la remuneracin media por hora, beneficiaron en mayor proporcin a los miembros de los hogares de menos ingresos, lo que redund en una disminucin de la brecha entre los ingresos medios por trabajador.

rico es de aproximadamente un 25%. En estos pases, el ingreso medio del quintil ms rico no excede el del quintil ms pobre en ms de diez veces. En el otro extremo, en los pases con mayor desigualdad, los cuatro deciles ms pobres captan menos del 12% del ingreso, mientras que el decil ms rico capta casi el 40%. A su vez, el ingreso del quintil ms rico puede exceder en 30 veces el del quintil ms pobre. A pesar de las mejoras distributivas conseguidas en los ltimos aos, los futuros avances en materia de igualdad podran verse afectados por la desigual distribucin de la educacin y el conocimiento, la muy desigual capacidad para aprovechar esa educacin y esos conocimientos en el mercado laboral, y la reproduccin intergeneracional de la desigualdad. A esto se suma el acceso tambin muy desigual de la poblacin a prestaciones de salud y seguridad social, fruto de la segmentacin de mecanismos de aseguramiento frente al riesgo y la vulnerabilidad.

Las transferencias recibidas por los hogares tambin jugaron un papel importante en la disminucin de la brecha entre quintiles de la poblacin, lo que explica casi una quinta parte de la reduccin de la brecha en el ingreso per cpita a nivel regional. Todo parecera indicar que en ambos mbitos hay espacio para que la poltica pblica potencie una distribucin ms equitativa, no solo de los ingresos, sino tambin de las oportunidades. La desigualdad en la distribucin del ingreso no se manifiesta con la misma magnitud en todos los pases de la regin. En aquellos con menor desigualdad (el Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de)), la participacin de los cuatro deciles ms pobres se sita en torno al 20%, mientras que la participacin del decil ms

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Brechas por cerrar

6. Disparidades territoriales
Una de las principales expresiones de la desigualdad que existen en Amrica Latina la constituyen las disparidades entre sus territorios. Dichas disparidades territoriales expresan desigualdades sociales, productivas y laborales, entre otras, y constituyen el fundamento de la accin coordinada del Estado entre los niveles nacionales y subnacionales para la promocin de un desarrollo territorial ms equilibrado.

Cuadro I.2
RAZN ENTRE EL TERRITORIO DE MAYOR PIB POR HABITANTE Y EL TERRITORIO DE MENOR PIB POR HABITANTE Pas Moneda Ao de referencia Regin ms rica Regin ms pobre Regin ms rica sobre regin ms pobre
21,08 17,37 14,73 11,01 9,72 8,79 8,06 8,09 8,52 7,48 7,22 6,24 5,15 4,4 2,64 2,67 2,14 1,89 1,77 1,74 -0,03 -0,25 0,03 -0,75 -0,98 -1,04 0,03 -0,92 -3,72 -3,71

Variacin de la brecha

Colombia Mxico Brasil

Pesos de 2005 Pesos de 2003 Reales de 2008 Pesos de 1993

2000 2008 2003 2009 2001 2008 2001

Casanare Casanare Campeche Campeche Mxico, D.F. Mxico, D.F. Ciudad de Buenos Aires Ciudad de Buenos Aires Moquehua Moquehua Coln Coln Antofagasta Antofagasta Pando Tarija Madrid Pas Vasco Lisboa Lisboa

Choc Vaups Oaxaca Chiapas Piau Piau Stgo. Del Estero Formosa Apurimac Apurimac Darin Darin Araucana Araucana Potos Chuquisaca Extremadura Extremadura Norte Norte

Mientras que en los pases de la OCDE la razn entre el territorio de mayor y menor PIB por habitante en general no supera las 2 veces, en Amrica Latina dicha razn en todos los casos estudiados es mayor a 2 y puede alcanzar hasta 20 veces, como en el caso de Colombia (ILPES, 2010). En Espaa y Portugal podemos observar que esta relacin es menor a 2 en 2007 y se aprecia una leve disminucin del indicador entre 2000 y 2007, es decir, una reduccin de las disparidades territoriales.

Argentina

2005

Per Panam Chile Bolivia (Estado Plurinacional de) Espaa Portugal

Nuevos soles 2001 de 1994 2009 Balboas de 1996 Pesos de 2003 Bolivianos de 1990 Dlares de 2000 Dlares de 2000 2000 2005 2003 2009 2001 2009 2000 2007 2000 2007

En el perodo que va de alrededor de 2000 a alrededor de 2008 se observa, en general, una disminucin de las disparidades (el Brasil, Chile, Colombia, el Ecuador, Mxico, Panam y el Per), aunque sus niveles an se mantienen altos. En Amrica Latina, la evolucin econmica y el desempeo de los territorios han sido muy heterogneos y se observa que algunos territorios han logrado adquirir dinmicas interesantes sobre la base de la exportacin de recursos naturales, mientras que otros se han mantenido estancados, con dinmicas de crecimiento ms bajas, y no han logrado captar de manera adecuada los avances en materia de progreso tcnico.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales de los pases, 2011.

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

La evolucin de las disparidades en los pases tambin se puede apreciar a travs de la evolucin del coeficiente sigma (vase el grfico I.15). En el perodo 2000-2009, varios pases evidencian tendencias convergentes en el PIB per cpita de sus territorios (la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia y Mxico). Los pases donde no se observan tendencias convergentes tan claras son Bolivia (Estado Plurinacional de), Panam y el Per. Sin embargo, los pases que evidencian el mayor nivel de desigualdades son Panam, Colombia y Argentina, seguidos de Mxico, el Per y el Brasil. Chile y Bolivia (Estado Plurinacional de) presentan niveles de disparidades territoriales menores. En el caso de Espaa y Portugal, se observan niveles de disparidades menores a los de los pases de Amrica Latina y una ligera tendencia a la disminucin de las disparidades a partir de 2005.

Grfico I.15
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: COEFICIENTE SIGMA, 2000-2009a 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Brasil Per 2007 2008 2009 Chile Panam

La amplia experiencia de Europa, y en particular de los pases ibricos, en materia de polticas de desarrollo y cohesin territorial constituye un campo de cooperacin de especial relevancia para Amrica Latina y el Caribe.

Argentina Colombia Portugal

Bolivia (Est. Plur. de) Mxico Espaa

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales de los pases, 2011.
a

Corresponde a la desviacin estndar del PIB per cpita de las unidades subnacionales de un pas. A mayor coeficiente sigma, mayor nivel de disparidades.

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Brechas por cerrar

7. Gnero
A 15 aos de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), se observan cambios importantes en las relaciones de gnero en la regin. No se trata de un avance lineal, sino de un progreso lleno de altibajos, rodeos y barreras, pero que ha conducido a la conquista de ms derechos, a una mayor igualdad y al protagonismo poltico y econmico de las mujeres de Iberoamrica1.

Grfico I.16
AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): TIEMPO TOTAL DE TRABAJO (En promedio de horas semanales) A. Poblacin de 15 aos y ms con trabajo remunerado y no remunerado
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

86 79 64 54 47 53 52 66 64 70 62 56

A pesar de los avances que se materializan en leyes de igualdad y asignacin de recursos para gnero, todava es posible identificar brechas de igualdad entre hombres y mujeres (vanse los grficos I.16 y I.17). El activo papel de los mecanismos para el adelanto de la mujer no es suficiente para contrarrestar los efectos de esta desigualdad y reducir las brechas que muchas veces postergan a las mujeres a un papel secundario en la sociedad.

En materia de autonoma econmica, las mujeres enfrentan una desigualdad compleja, ya que tienen una carga total de trabajo remunerado y no remunerado mayor a la de los varones. El 31,8% de las mujeres en Amrica Latina no cuenta con ingresos propios, y cuando los tienen, sus salarios son inferiores a los de los hombres. La brecha econmica entre mujeres y hombres es un tema instalado en la agenda pblica y ya se observan algunos esfuerzos por desarrollar polticas para detener esta injusta situacin caracterizada por la segmentacin horizontal y vertical del empleo de las mujeres.

Brasil 2008

Colombia 2009

Ecuador 2008 Hombres

Mxico 2008 Mujeres

Per 2010

Uruguay 2007

B. Poblacin de 15 aos y ms solo con trabajo no remunerado


100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Hay cuatro indicadores de discriminacin hacia las mujeres que muestran con claridad la desigualdad de gnero respecto de la autonoma fsica: la mortalidad materna, el embarazo adolescente, la demanda insatisfecha de planificacin familiar y la violencia contra la mujer. Esta ltima se refleja en el nmero de mujeres muertas por su pareja o ex pareja ntima (vase el grfico I.18), lo que constituye la punta del iceberg de la violencia que antes de terminar en muerte produce daos fsicos y psicolgicos, y atenta contra la integridad sexual de muchas mujeres (CEPAL, 2009).

54 40 33 26 17 6 Brasil 2008 8 Colombia 2009 8 Ecuador 2008 Hombres Mxico 2008 Mujeres 11 15 33 41

Per 2010

Uruguay 2007

Vase un informe ms detallado de los avances registrados con relacin a los compromisos asumidos en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en CEPAL (2009) [en lnea] http://www.eclac.cl/mujer/noticias/paginas/8/36338/ CEPALBeijing15.pdf.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe.

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Ampliar la ciudadana de las mujeres y su participacin, tanto en los procesos de toma de decisiones como en las esferas de poder, es clave para construir una mejor democracia y mejores sociedades.

Grfico I.18
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: MUERTE DE MUJERES OCASIONADA POR SU PAREJA O EX PAREJA NTIMA, 2009 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Costa Rica Chile El Salvador Per Paraguay Uruguay Rep. Dominicana 0,31 14 52 0,31 0,32 20 27 20 0,4 0,43 117 0,6 0,81 140 120 100 79 80 60 40 20 0

El siglo XXI dio lugar a la creciente presencia de mujeres en el ms alto nivel de decisin del Estado en varios pases de la regin. La Argentina, el Brasil, Chile, Costa Rica, Jamaica y Trinidad y Tabago han tenido una Jefa de Estado durante los ltimos cinco aos y actualmente el 40% de la poblacin es gobernado por una mujer. Esto significa un verdadero cambio democrtico que debera darse tambin en otras reas donde se toman decisiones, especialmente en el mundo empresarial.

La desigualdad tambin se manifiesta en los gabinetes ministeriales, donde la participacin de las mujeres se concentra en reas tradicionalmente femeninas, como educacin y salud, dos carteras que responden al estereotipo de la prolongacin del cuidado (vase el grfico I.19).

Tasa por cada 100 000 habitantes

Nmero absoluto

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe.

Grfico I.17
AMRICA LATINA (13 PASES): POBLACIN SIN INGRESOS PROPIOS, POR SEXO, 2009 (En porcentajes) 45 38,2 40 35,7 36,4 37,5 34,7 35,2 35 31,8 32,8 33,2 29,7 30,5 30 26,1 25 18,5 18,5 20 16,5 16,5 13,4 12,7 15 12,0 12,9 12,2 9,8 10,6 8,6 10 6,8 7,7 5 0 Uruguay Per Rep. Dominicana Venezuela (Rep. Bol. de) Paraguay Brasil Panam Ecuador Mxico El Salvador Costa Rica Chile Colombia

Grfico I.19
AMRICA LATINA (12 PASES): CUMPLIMIENTO DE LA CUOTA EN LOS PARLAMENTOS NACIONALES A DICIEMBRE DE 2010 (En porcentajes) 60
31,8

50 40
40 30 20 14 22 9 9 30 30 30 39 30 33 26

50

50

50

50

12,6

30 20 10
31

39 25 18 25 17 32 49 48

33 18

28 40 39

3421

13

Amrica Latina

Rep. Dominicana

Brasil

Honduras

Per

Venezuela (Rep. Bol. de) Bolivia (Est. Plur. de)

Paraguay

Argentina

Ecuador

Panam

Mxico

Hombres

Mujeres Inscritas

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe.

Electas

Cuota

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe.
a

En total 14 pases han tipificado la cuota o la paridad en Amrica Latina. A la fecha 13 pases la han implementado y el Uruguay la implementar en el ao 2014.

Costa Rica

25

Brechas por cerrar

8. Medio ambiente y cambio climtico2


En los ltimos aos, ha habido en Amrica Latina y el Caribe un fortalecimiento de la legislacin y de las instituciones pblicas dedicadas al medio ambiente, as como una mejor inclusin de la temtica ambiental en distintos mbitos de la administracin pblica. Estos avances son compatibles con los compromisos asumidos, tanto a nivel nacional como internacional, en relacin con el desarrollo sostenible, que, por definicin, implica la integracin de los pilares econmico, social y ambiental del desarrollo.

1% durante la primera dcada del milenio (Naciones Unidas, 2010)3. Las autoridades han enfrentado barreras a la implementacin efectiva y sostenida de instrumentos econmicos de gestin ambiental, incluidos entornos institucionales desfavorables y problemas de coordinacin de polticas dentro del aparato pblico (Acquatella y Brcena, 2005). La insuficiente coordinacin dentro del aparato pblico es un elemento crtico en la efectividad de las polticas de proteccin ambiental. Mientras que por un lado se despliegan esfuerzos significativos en beneficio del medio ambiente, por el otro no se eliminan polticas que permiten la continuidad de comportamientos ineficientes o que agravan los problemas que la legislacin ambiental busca resolver, por ejemplo, a travs de subsidios a los combustibles fsiles. An no se ha generalizado el uso de metodologas que permitan evaluar los costos sociales y econmicos de la degradacin ambiental que resultara de las distintas opciones, al tomar decisiones de inversin pblica o adoptar determinadas polticas. La insuficiencia de informacin contribuye a que, en general, se atribuya relativamente poca importancia al componente ambiental en las decisiones. Asimismo, an restan algunos desafos ambientales importantes, entre los cuales estn la destruccin de la biodiversidad, la deforestacin, la calidad de los asentamientos humanos en las ciudades y la intensidad energtica. La meta de reduccin de la tasa de prdida de diversidad biolgica antes de 2010 no se ha cumplido4. Los grandes esfuerzos realizados por los gobiernos en referencia a la proteccin de la biodiversidad han sido insuficientes ante factores como la expansin significativa de la agricultura comercial para la exportacin, la construccin

Los derechos y deberes referidos al medio ambiente se encuentran consagrados en la mayora de las constituciones polticas de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Todos los pases de la regin han dictado leyes generales o marco sobre el medio ambiente, algunas de las cuales ya pasaron por procesos de reforma. A estas leyes generales se ha sumado un amplio cuerpo de legislacin complementaria. Todos los pases de la regin tienen actualmente un ministerio, una secretara o una dependencia equivalente dedicada al medio ambiente, y en muchos pases las instancias subnacionales (como estados y municipios) tambin cuentan con legislacin e instituciones. Los pases de la regin han ratificado la mayor parte de los acuerdos multilaterales ambientales y en varios se observa la creacin de instrumentos fiscales asociados a la gestin ambiental. Como resultado de los esfuerzos realizados por los pases de la regin, se registran algunos avances importantes, como la eliminacin del plomo en las gasolinas, la disminucin sostenida de las emisiones de sustancias que agotan la capa de ozono o la ampliacin de las reas protegidas. Sin embargo, la temtica ambiental y las instituciones correspondientes a menudo ocupan un lugar jerrquicamente inferior a otras esferas de las polticas pblicas y tienen menor prioridad en la asignacin de recursos financieros y humanos. El gasto pblico ambiental como porcentaje del PIB no ha superado el

Esta seccin se basa en Naciones Unidas (2011).

A modo de referencia, en los pases de la OCDE este gasto representa entre el 1% y el 2% del PIB. 4 Decisin de la Conferencia de las Partes del Convenio sobre Diversidad Biolgica VI/26: Lograr para el ao 2010 una reduccin significativa del ritmo actual de prdida de la diversidad biolgica, a nivel mundial, regional y nacional, como contribucin a la mitigacin de la pobreza y en beneficio de todas las formas de vida en la tierra.
3

26

Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

de carreteras sin la adecuada gestin del entorno, el turismo y la expansin urbana no planificados, y la contaminacin marina por fuentes terrestres y la acuicultura. Pese a los recientes avances en algunas reas crticas como la Amazona, las tasas de deforestacin en la regin permanecen comparativamente altas. Un gran desafo para las polticas de reduccin de la deforestacin es que las mediciones tradicionales de rentabilidad son cortoplacistas e ignoran las externalidades positivas del bosque en pie. Actividades como la ganadera o los monocultivos, que implican la quema o el derrumbe del bosque, ofrecen una rentabilidad muy superior a la de la conservacin del bosque en pie. El reconocimiento de la complejidad de las causas de la deforestacin y del valor del bosque una vez contabilizadas las externalidades de su conservacin ha llevado a experiencias exitosas que combinan acciones de comando y control con polticas de transformacin de los patrones productivos y de consumo. A pesar de que en los ltimos aos se registr una reduccin en el porcentaje de la poblacin urbana que vive en tugurios en las ciudades latinoamericanas, sigue habiendo ms de 100 millones de personas en esta situacin. An persisten brechas en la calidad del agua a que tiene acceso la poblacin pobre en las ciudades, as como en el acceso a servicios de saneamiento mejorados. Asimismo, muchas ciudades carecen de servicios adecuados de desechos. En lo que se refiere a la intensidad energtica, al tomar en cuenta un ndice de intensidad energtica por regiones para el perodo 19802005, se observa que Amrica Latina y el Caribe no ha presentado un proceso de desacoplamiento energtico sostenido como el ocurrido en otras regiones y en el promedio mundial (vase el grfico I.20) (PNUMA/CEPAL, 2010).

Grfico I.20
INTENSIDAD CARBNICA DEL USO DE ENERGA, POR REGIONES, 1980-2005 (En porcentajes) 20 10 0 -10 -20 -30 -40 -50 -60 -70 -80 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Mundo Amrica Latina y el Caribe India

OCDE (ingreso alto) China

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Cambio climtico y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Resea 2009 (LC/L.3140), Santiago de Chile, 2009.

La regin tambin encuentra serios desafos en la lucha contra la desertificacin, la degradacin de tierras y la sequa, en la gestin de recursos hdricos, en la proteccin de costas, ocanos y mares, en la proteccin de recursos pesqueros y en la gestin de productos qumicos txicos.

Amrica Latina est enfrentando, y enfrentar en las prximas dcadas, serios problemas asociados al cambio climtico, relacionados tanto con la mayor frecuencia e intensidad de eventos meteorolgicos extremos como con el cambio de las condiciones en que se pueden desarrollar la agricultura y otros sectores econmicos.

27

Brechas por cerrar

9. Brecha digital
El concepto de brecha digital ha ido evolucionando con el tiempo. En un comienzo, estaba asociado a las diferencias en el acceso a las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC). En la actualidad, se refiere a la diferencia socioeconmica existente entre las comunidades, en funcin de su accesibilidad a las TIC y de su consiguiente impacto positivo en la vida de los ciudadanos. Reducir la brecha digital para impulsar el desarrollo de los pases es responsabilidad de todos los Estados.

Grfico I.21
IBEROAMRICA: PENETRACIN DE INTERNET (En porcentajes de la poblacin) 0 Espaa Chile Argentina Portugal Colombia Uruguay Brasil Costa Rica Venezuela (Rep. Bol. de) Rep. Dominicana Panam Per Puerto Rico Mxico Guatemala El Salvador Paraguay Cuba Ecuador Honduras Bolivia (Est. Plur. de) Nicaragua 10 20 30 40 50 50,4 48,9 48 47,6 38,3 36,2 35,3 33 31,1 27,8 25,8 25,2 24,8 14,8 13,6 12,8 12,7 12,6 12,2 10,7 10,2 60 62,2 70

Segn las definiciones de las Naciones Unidas, la brecha digital es un ndice compuesto que mide el acceso y uso de las TIC por medio de tres indicadores: el primero hace referencia a la infraestructura de telecomunicaciones y redes a travs del acceso a Internet y banda ancha, el segundo mide la accesibilidad a los servicios en lnea ofrecidos por esta tecnologa y el tercero recoge la capacidad y los conocimientos de la ciudadana para hacer un uso adecuado de la tecnologa.

Segn datos de Internet World Stats, la penetracin de Internet en el mundo ascendi a un 30,2% en marzo de 20115. Amrica del Norte registr el mayor porcentaje de penetracin (78,3%), seguido de Oceana (60,1%) y Europa (58,3%). En Amrica Latina y el Caribe se identific una penetracin de Internet del 36,2% de la poblacin (vase el grfico I.21). Respecto del nmero de usuarios de Internet, Asia se situ en primer lugar, con un 44% del total mundial, seguido de Europa y Amrica del Norte, con el 22,7% y el 13%, respectivamente. Amrica Latina y el Caribe supuso el 10,3% del total del mundo. En mayo de 2011, la Asamblea General de las Naciones Unidas declar el acceso a Internet como un derecho humano e inst a que todos los Estados lo consideraran prioritario6. Cada Estado debe desarrollar una poltica concreta y eficaz que permita que Internet est disponible y sea accesible y asequible para todos los segmentos de la poblacin.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Internet World Stats.

Los datos de penetracin de banda ancha para Iberoamrica ofrecen resultados similares a la medicin de la penetracin de Internet. Aunque lejos de las cifras de Espaa y Portugal, por encima del 10% se encontraran Chile, la Argentina y el Uruguay. En el otro extremo, acercndose al 1%, se situaran Guatemala, Nicaragua y Cuba (vase el grfico I.22).

Segn una poblacin estimada de 6.930.055.154 personas, 2.095.006.005 de las cuales son usuarias de Internet. 6 Vase [en lnea] http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/17 session/A.HRC.17.27_en.pdf.
5

Aunque la brecha entre los pases con diferente grado de desarrollo se ha acortado en los ltimos aos, todava falta bastante camino por recorrer. El gran desafo de los pases con bajas tasas de penetracin y conectividad ser incrementar sus esfuerzos para lograr mayor y mejor accesibilidad a los servicios de telecomunicaciones mediante programas y polticas pblicas. Por su parte, los pases mejor posicionados debern concentrarse en ofrecer conexiones ms rpidas y acortar las brechas de accesibilidad tecnolgica en el interior de sus territorios, en particular en aquellos que gozan de grandes extensiones geogrficas.

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

La accesibilidad de los servicios en lnea ofrecidos por los portales gubernamentales tambin es un indicador de la brecha digital. El nivel de sofisticacin de la presencia en lnea de un Estado se mide a travs de un modelo de cuatro etapas que indica el grado de desarrollo del gobierno electrnico respecto de los servicios que ofrece a los ciudadanos. Aunque la evolucin de Amrica Latina es heterognea, Chile y Colombia muestran ndices de servicios en lnea similares a los de Espaa y Portugal en los ltimos aos (vase el grfico I.23).

Grfico I.23
IBEROAMRICA: NDICE DE SERVICIOS EN LNEA Andorra Portugal Espaa Venezuela (Rep. Bol. de) Uruguay Rep. Dominicana Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Cuba
0,32 0,24 0,21 0,30 0,19 0,30 0,37 0,47 0,43 0,44 0,26 0,28 0,25 0,29 0,44 0,71 0,37 0,41 0,44 0,41 0,30 0,47 0,48 0,51 0,51 0,57 0,23 0,28 0,39 0,60 0,70 0,77

Existe una relacin positiva entre el capital humano y el desarrollo del gobierno electrnico. En general, a mayor nivel de educacin y calificacin de la poblacin, mayor es la probabilidad de acceder a las TIC y de adoptar las tecnologas modernas de forma rpida y eficiente. Un beneficio clave de las TIC es su capacidad de difundir el aprendizaje, la informacin y el conocimiento de forma ms rpida, amplia y profunda. Por su parte, una comunidad ms alfabetizada y con ms conocimiento tendr mayor capacidad de hacer un buen y mejor uso de los beneficios que ofrecen las tecnologas de la informacin.
Grfico I.22
IBEROAMRICA: PENETRACIN DE BANDA ANCHA (En porcentajes cada 100 habitantes) 0 Espaa Portugal Chile Argentina Uruguay Mxico Brasil Costa Rica Colombia Venezuela (Rep. Bol. de) Panam Rep. Dominicana Bolivia (Est. Plur. de) Per El Salvador Paraguay Ecuador Guatemala Nicaragua Cuba 5 10 15 20 19,8 10,7 10,6 10,0 9,1 6,3 6,0 5,3 5,2 5,0 3,4 2,8 2,7 2,4 2,2 2,1 0,8 0,8 0,0 25 23,4

0,58

Costa Rica Colombia Chile Brasil Bolivia (Est. Plur. de) Argentina 0 0,2

0,44 0,56 0,61 0,56 0,71

0,37 0,30 0,41 0,52

0,60

0,56

0,4 2008

0,6 2010

0,8

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos para 2008 y 2010 de The United Nations e-government development index (EGDI).

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Cisco Systems para 2010.

29

Brechas por cerrar

El tercer indicador que compone la brecha digital puede expresarse con el ndice de capital humano (vase el grfico I.24), que es un componente del ndice de gobierno electrnico elaborado por la Red de las Naciones Unidas sobre Administracin Pblica (UNPAN) a travs de la encuesta mundial que el Departamento de Desarrollo Econmico y Social de las Naciones Unidas realiza cada dos aos. La fuente principal de los datos que componen el ndice de capital humano proviene de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

Grfico I.24
IBEROAMRICA: NDICE DE CAPITAL HUMANO Andorra Portugal Espaa Venezuela (Rep. Bol. de) Uruguay Rep. Dominicana Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Cuba Costa Rica Colombia Chile Brasil Bolivia (Est. Plur. de) Argentina
0,88 0,88 0,88 0,87 0,92 0,91 0,88 0,88 0,89 0,86 0,95 0,95 0,69 0,79 0,77 0,82 0,80 0,77 0,86 0,76 0,75 0,89 0,86 0,84 0,83 0,89 0,87 0,87 0,85 0,89 0,88 0,90 0,87 0,96 0,94 0,88 0,87 0,94 0,92 0,98 0,99

Un interesante anlisis de la brecha digital entre los pases es la evaluacin comparativa anual que realiza The Economist Intelligence Unit en su estudio de desarrollo digital7. En este anlisis se toma en cuenta la prevalencia de los ciudadanos, las empresas y los gobiernos conectados a Internet y el papel indispensable de las comunicaciones y los servicios digitales que actualmente se reproducen en la mayora de las economas del mundo. En el ranking de la economa digital se recoge el reto de maximizar el uso de la informacin y las comunicaciones que debern enfrentar los pases en los prximos aos y se analizan seis ejes, asignndose puntajes en una escala que va de 0 a 10 puntos (vase el cuadro I.3).

0,86 0,96 1,00

Aparte de la penetracin de las TIC, en el informe se toma en cuenta la calidad de estas tecnologas y se analizan varios impulsores. Los ejes de evaluacin y sus ponderaciones son:

Vase [en lnea] http://www.eiu.com/site_info.asp?info_name=digitalecono my_2010&page=noads&rf=0.

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

1,1

2008

2010

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de ndice de gobierno electrnico de las Naciones Unidas para los aos 2008 y 2010.

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

Conectividad e infraestructura tecnolgica (20%): mide los niveles de conectividad e infraestructura tecnolgica de los pases. Este ao se puso especial nfasis en la calidad y velocidad de la conectividad de los pases, dado que ya no basta con estar conectado, sino que adems esa conexin debe ser de buena calidad. Ambiente empresarial (15%): mide la disposicin de las empresas al uso de tecnologas en sus procesos de negocios. Adems, se evala el marco para el emprendimiento y la innovacin. Ambiente social y cultural (15%): en este mbito se mide el capital social, la calidad de la educacin y el uso de las TIC en procesos educativos y asociados a la innovacin. Ambiente legal (10%): en este eje se analizan los marcos jurdicos y su impacto en el desarrollo digital de los pases. Algunos elementos asociados a este mbito son: propiedad intelectual, datos personales, neutralidad y cibercrimen. Visin y polticas pblicas (15%): se evala la mirada de los gobiernos frente a este tema y qu tan prioritario es en su quehacer el uso de la tecnologa y el impulso de polticas pblicas que favorezcan su desarrollo. Adopcin de empresas y personas (25%): en este eje se analizan los niveles de adopcin y qu tan proclives son los ciudadanos y las empresas a utilizar las TIC en sus quehaceres cotidianos.

De los 70 pases ponderados, los primeros lugares de este ranking son para Suecia, Dinamarca y los Estados Unidos. Entre los pases de Iberoamrica se destacan Espaa, Portugal y Chile, seguidos por Mxico, el Brasil y la Argentina (vase el cuadro I.3).

Cuadro I.3
IBEROAMRICA: INDICADORES DE ECONOMA DIGITAL Pas Puntaje Conectividad Ambiente Ambiente Ambiente Visin y Adopcin legal polticas de los total empresarial social y pblicas negocios cultural y las personas
20% 7,31 6,9 6,39 5,53 5,27 5,21 5,04 4,98 4,81 4,66 4,34 3,9 6,2 5,4 4,15 3,1 3,6 4,75 3,85 3,25 3,6 2,6 3,85 2,95 15% 7,39 6,64 8,00 6,97 6,66 5,67 5,48 6,43 6,29 6,47 3,95 4,63 15% 7,6 7,33 6,67 5,53 5,73 5,33 5,73 5,33 4,8 5,13 5,13 4,53 10% 8,35 8,35 7,4 6,35 6,1 6,65 6,05 6,4 6,6 5,8 4,7 4,75 15% 7,85 7,4 6,75 6,55 5,7 4,9 5,2 5,6 5,00 4,75 4,6 3,8 25% 7,23 7,1 6,43 5,68 4,93 4,83 4,83 4,33 4,08 4,43 4,2 3,58

Ponderacin Espaa Portugal Chile Mxico Brasil Jamaica Argentina Trinidad y Tabago Colombia Per Venezuela (Repblica Bolivariana de) Ecuador

Fuente: The Economist Intelligence Unit, Digital Economy Rankings 2010. Beyond e-readiness, 2010.

31

Brechas por cerrar

10. Infraestructura
En comparacin con otras regiones, la infraestructura sigue siendo deficitaria en Amrica Latina (en el cuadro I.4 se compara el stock de inversin en algunos sectores clave).

puntos del PIB (los sectores con mayores costos son los de transporte y energa). Estos altos costos hacen ardua la tarea, si consideramos los niveles actuales de inversin de la regin, cercanos a dos puntos del PIB. La brecha es an mayor con respecto a las economas emergentes de Asia, cuyas tasas de inversin pblica en infraestructura se encuentran, en promedio, sobre los cinco puntos del PIB. En pases como China, Tailandia y Viet Nam, estas tasas exceden los siete puntos del PIB.

Perrotti y Snchez (2011) estiman que para mantener una tasa de crecimiento del 3,9% anual se debera invertir en torno al 5,2% anual del PIB entre 2006 y 2020. Existen diversos estudios que han medido la brecha de infraestructura y cuantificado el costo que tendra cerrarla para la regin. Si se considera el horizonte 2020, el costo anual total para cerrar esta brecha, medida con diversos pases desarrollados (vase el cuadro I.5), flucta entre 7,9 y 31,5

Cuadro I.4
AMRICA LATINA Y EL CARIBE, ESPAA, PORTUGAL Y ASIA ORIENTAL: COMPARACIN DEL STOCK DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA, POR SECTORES Sector Indicadora Amrica Latina y el Caribeb
0,51

Cuadro I.5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: COSTO PARA CERRAR LA BRECHA DE INFRAESTRUCTURA EN RELACIN CON DISTINTOS PASES, POR SECTOR, 2006-2020 (En porcentajes del PIB) Sector
Capacidad de generacin elctrica Telefona fija Telefona mvil 182 986 66 0,85 432 1 118 230 15,7 420 1 423 194 6,4 445 1 194 260 1,9 Suscriptores de banda ancha Caminos pavimentados per cpita Vas frreas per cpita Acceso a aguas mejoradas Acceso a mejoras sanitarias Total

Espaa

Portugal

Asia oriental
1,45

Asia oriental
3,1 0,3 0,5 0,6 3,0 0,2 0,1 0,1 7,9

Australia
6,7 0,3 0,5 0,3 11,3 0,9 0,1 0,1 20,3

Estados Unidos
9,1 0,4 0,4 0,5 9,5 1,6 0,1 0,1 21,7

Noruega
17,5 0,3 0,6 0,6 10,4 1,8 0,1 0,1 31,5

Energa

Capacidad de generacin elctrica (Mw por cada 1000 habitantes) Telefona fija (lneas por cada 1000 habitantes) Telefona mvil (lneas por cada 1000 habitantes) Banda ancha (suscriptores por cada 1000 habitantes)

2,07

1,48

Telecomunicaciones

Transporte

Caminos pavimentados (kilmetros por cada 1000 habitantes) Vas frreas per cpita (kilmetros por cada 1000 habitantes)

0,23

0,33

0,27

0,06

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de D. Perrotti y R. Snchez, La brecha de infraestructura en Amrica Latina y el Caribe, serie Recursos naturales e infraestructura, N 154, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011, en prensa.

Agua

Acceso a aguas mejoradas (en porcentajes de la poblacin) Acceso a mejoras sanitarias (en porcentajes de la poblacin)

91

100

99

99

Saneamiento

78

100

100

98

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras de la base de datos CEPALSTAT; Administracin de Informacin Energtica de los Estados Unidos (EIA); Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT); Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE); Banco Mundial, World dataBank, y Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2010 Revision.
a

El ltimo dato disponible para telecomunicaciones corresponde a 2010; para energa a 2009 y para transporte, agua y saneamiento a 2008. Amrica Latina y el Caribe incluye 24 pases: Argentina, Bolivia (Est. Plur. de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela (Rep. Bol. de).

32

Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

En Amrica Latina, las tasas de inversin pblica han tenido una fuerte tendencia a la baja desde 1990, compensada solo parcialmente por el incremento observado en los niveles de inversin del sector privado en el mismo perodo (vase el grfico I.25).

Grfico I.25
AMRICA LATINAa: INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA TOTAL Y PBLICA, 1980-2006 (En porcentajes del PIB)

Si se desagrega este gasto, se puede observar que la inversin privada obedece a incentivos muy distintos. Para el sector pblico, el rea de mayor inters ha sido el transporte, con un 64% del total del gasto en infraestructura, seguido de la energa. La inversin privada se ha focalizado sobre todo en el sector de las telecomunicaciones, con un 42% del total (vase el grfico I.26).

4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Disminuir las brechas en infraestructura es prioritario en cualquier estrategia de desarrollo. Sumada a mejoras en factores relevantes como el capital humano y tecnolgico, esta disminucin permitira lograr tasas sostenibles de crecimiento en el largo plazo y un desarrollo social ms equitativo y sostenible para la regin. En cuanto a la sostenibilidad, el rezago en la infraestructura de la regin puede ser considerado una oportunidad para que se hagan las inversiones necesarias, teniendo en cuenta conceptos de eficiencia y sostenibilidad ambiental.

Total

Pblica

Fuente: L. Carranza, C. Daude y A. Melguizo, Public Infrastructure Investment and Fiscal Sustainability in Latin America: Incompatible Goals?, Pars, OCDE, 2011. Nota: Clculo de los autores sobre estimaciones de Caldern y Servn (2010).
a

Incluye: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per. Promedio ponderado sobre el PIB.

Grfico I.26
AMRICA LATINA: INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA (En porcentajes del total) A. Inversin pblica B. Inversin privada

Agua y alcantarillado (13)


Transporte (24)

Agua y alcantarillado (2)

Transporte (64)

Energa (19)

Energa (33)

Telecomunicaciones (4)

Telecomunicaciones (42)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de D. Perrotti y R. Snchez, La brecha de infraestructura en Amrica Latina y el Caribe, serie Recursos naturales e infraestructura, N 154, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011, en prensa.

33

Brechas por cerrar

11. Brechas fiscales


Amrica Latina y el Caribe presenta importantes retos en materia fiscal. Los pases enfrentan recurrentes y serias dificultades para financiar en el mediano plazo un gasto fiscal que satisfaga las crecientes demandas sociales. Ms all de los problemas coyunturales de desequilibrios fiscales, son notables las diferencias en la proporcin de gastos e ingresos pblicos en las economas de Amrica Latina, Espaa y Portugal (vase el grfico I.27).

Grfico I.27
IBEROAMRICA: INGRESOS Y GASTOS PBLICOS, 2009 (En porcentajes del PIB)

60 50 40 30 22,8 20 10 0 Amrica Latina Ingresos pblicos Espaa Gastos pblicos Portugal 49,8 45,8 38,8 34,7 24,4

En lo que respecta a los ingresos pblicos, la carga tributaria en general es baja, la estructura est sesgada hacia impuestos no progresivos y los niveles de incumplimiento en el pago de impuestos son significativos (ILPES, 2011). En comparacin con los pases de la OCDE, en la mayora de los pases de Amrica Latina, la actual carga impositiva limita la capacidad de accin de la poltica fiscal (vase el grfico I.28).

Esta menor presin tributaria en Amrica Latina y el Caribe frente a los pases de la OCDE, y a Espaa y Portugal en particular, no se explica solamente por un menor nivel de desarrollo (vase el grfico I.29). Tambin incide la importancia de las actividades productivas relacionadas con materias primas (que originan ingresos pblicos que parecen no hacer tan necesaria una mayor recaudacin tributaria), el nivel de informalidad en el mercado laboral, la evasin y los diferentes diseos de las reformas de salud y pensiones (estos ltimos tienen un efecto significativo sobre la recaudacin del impuesto a la renta personal y las contribuciones a la seguridad social de trabajadores y empleadores).

Fuente: Para Amrica Latina: Base de datos CEPALSTAT; para Espaa y Portugal: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Base de datos OECD.Stat.

Grfico I.28
INGRESOS TRIBUTARIOS POR REAS Y ZONAS GEOGRFICAS, 2009 (En porcentajes del PIB) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Amrica Latina Directos Espaa Indirectos Portugal OCDE Otros
19,6 35,2 33,7

30,7

Contribuciones a la seguridad social

Fuente: Para Amrica Latina: base de datos CEPALSTAT; para el resto: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) Revenue Statistics 1965-2009, 2010.

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Menos de un tercio de la recaudacin en Amrica Latina corresponde a impuestos directos, mientras que el grueso de la carga recae en impuestos al consumo y otros impuestos indirectos. La carga tributaria media de los pases latinoamericanos es prcticamente la mitad de la registrada por los pases de la OCDE. Este diferencial se explica, sobre todo, por la baja recaudacin, en trminos del PIB, de los impuestos directos (sobre la renta y a la propiedad). En promedio, la carga tributaria directa de los pases de Amrica Latina se sita nueve puntos del producto por debajo de la de los pases desarrollados.

Grfico I.29
IBEROAMRICA: INGRESOS FISCALES, 2009 (En porcentajes del PIB) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Rep. Domonicana

La volatilidad de los niveles de crecimiento se tradujo en un comportamiento procclico del gasto fiscal, pero a partir de 2003, la regin ha podido incrementar el gasto pblico sin poner en peligro las finanzas pblicas. A nivel regional, el gasto pblico, y en especial el gasto social, ha registrado un aumento muy significativo en las ltimas dos dcadas. En este sentido, la participacin del gasto social en el presupuesto se ha visto incrementada de un 45% en el perodo 1990-1991 a cerca del 65% en el bienio 2007-2008. A ello contribuy el reconocimiento progresivo por parte de los pases de la importancia del desarrollo social para potenciar el desarrollo econmico (CEPAL, 2010b). La Argentina, el Brasil, Cuba y el Uruguay, que registraron tasas superiores al 20% del PIB en 2009, similares a las de Espaa y Portugal, son economas que han mantenido prioridades de poltica social sostenidas en estas ltimas dcadas. Colombia, El Salvador y el Paraguay han incrementado en ms de seis puntos del PIB sus niveles de gasto social de 1990 a 2009. Una buena proporcin del incremento del gasto pblico en los pases se registr entre 2007 y 2009, como parte del paquete de estmulos fiscales implementados para reducir los efectos socioeconmicos negativos de la crisis (vase el grfico I.30).

Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Nicaragua

Chile Venezuela (Rep. Bol. de) Paraguay

Espaa

Ecuador

Panam

Colombia

El Salvador Guatemala

Mxico

Cuba

Portugal

Brasil

Uruguay

Costa Rica

Per

Ingresos tributarios

Ingresos no tributarios

Fuente: Para pases de Amrica Latina: base de datos CEPALSTAT; para Espaa y Portugal: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Government at a Glance 2011, 2011.

Grfico I.30
IBEROAMRICA: GASTO PBLICO SOCIAL (En porcentajes del PIB) 60 50 40 30 20 10 0 Brasil Argentina Portugal Costa Rica OCDE Bolivia (Est. Plur. de) Chile Amrica Latina Colombia Venezuela (Rep. Bol. de) Mxico El Salvador Cuba Uruguay Espaa Nicaragua Honduras Panam Paraguay Rep. Domonicana Per Ecuador

2000

2009

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales. Nota: ltimo dato disponible en Argentina (2007), Bolivia (Est. Plur. de) (2006), Ecuador (2006), El Salvador (2007), Honduras (2006), Repblica Dominicana (2007) y Venezuela (Rep. Bol. de) (2006).

Guatemala

Honduras

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Brechas por cerrar

Tambin es preciso reconocer que los niveles de gasto social en la regin son muy dispares, lo que refleja la diversidad de modalidades de provisin de bienes y servicios pblicos, especialmente en pensiones y salud, y el escaso grado de cobertura en algunos pases (vase el grfico I.31).

Grafico I.31
IBEROAMRICA: ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL (En porcentajes del PIB) Portugal Espaa OCDE Brasil Argentina Uruguay Cuba Colombia Chile Costa Rica Amrica Latina Bolivia (Est. Plur. de) Venezuela (Rep. Bol. de) Mxico Per Paraguay El Salvador Ecuador Rep. Dominicana Panam Guatemala Honduras Nicaragua 0 5 10 15 20 25 30 Salud 35 40 45

En los ltimos aos, las polticas fiscales han permitido reducir la carga de intereses y dar sostenibilidad a un gasto pblico social creciente. Adems, con las recientes reformas se han logrado avances en la gestin de los recursos pblicos, lo que ha permitido implementar mejoras en la eficiencia del gasto, como se discutir ms adelante. Una vez identificadas algunas de las brechas por cerrar, en el captulo II se describen algunos de los caminos por abrir en la ruta al desarrollo.

Seguridad social

Educacin

Vivienda

Fuente: Para Amrica Latina: Base de datos CEPALSTAT; para Espaa y Portugal: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Base de datos OECD.Stat. Nota: Cifras disponibles para el ao 2009 en el Brasil, Chile, Cuba, Mxico y la Repblica Dominicana. Ao 2008 para el resto.

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Caminos por abrir

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1. Desafos de una macroeconoma para el desarrollo


El entorno macroeconmico tiene repercusiones tanto en el crecimiento como en la equidad, pues afecta la tasa de inversin y su incidencia en la tendencia futura del desarrollo, la intensidad del valor agregado generado en las exportaciones y su interrelacin con el resto de la produccin interna, la innovacin, el avance de las pequeas y medianas empresas (pymes), y la formalidad o precariedad del mercado laboral.

y eficacia, a fin de reducir de manera sostenida la desigualdad en la estructura social y econmica. El diseo y la construccin de un sistema financiero inclusivo y dedicado al financiamiento productivo exigen expandir y desarrollar el instrumental disponible para administrar riesgos, diversificar el acceso y alargar los plazos de financiamiento. Esto supone ampliar considerablemente el financiamiento de las pymes y potenciar el papel de las microfinanzas, en diferentes escalas y mediante diversas instituciones. La naturaleza incompleta de los actuales mercados de capitales ha sido una barrera infranqueable para que muchas de estas empresas puedan dar un salto en su desarrollo, que constituye un ingrediente esencial para lograr el crecimiento con igualdad. La reforma del mercado de capitales en esa direccin implica fortalecer la banca pblica y, en especial, la banca de desarrollo como instrumento que permita potenciar y democratizar el acceso al crdito, sobre todo de largo plazo y orientado al financiamiento de la inversin. Otra caracterstica de las estructuras fiscales actuales que debe revisarse es la persistencia de incentivos a comportamientos incompatibles con un marco de sostenibilidad ambiental, como los subsidios a los combustibles fsiles. La sostenibilidad del desarrollo exige adoptar polticas pblicas consistentes con la inclusin social, que apunten a un patrn de insercin internacional que aliente la integracin interna y no la desintegracin social. La manera de abordar la reforma de los mercados de capitales nacionales y su vinculacin con los mercados financieros internacionales representa un reto crucial para lograr una macroeconoma que posibilite un desarrollo econmico y social sostenido.

Las estrategias macroeconmicas deben orientarse a que las economas se aproximen a su frontera potencial, a protegerlas de la volatilidad externa y a hacerlas ms vigorosas mediante el uso proactivo de los instrumentos disponibles (financieros, fiscales y cambiarios). El equilibrio y la contraciclicidad fiscales deben acompaarse de una clara voluntad de expansin de las capacidades fiscales de los pases, lo que conlleva, en la mayora de los casos, un incremento de las cargas tributarias. Existe una marcada vinculacin entre la desigualdad, la volatilidad fiscal y la baja tasa de crecimiento econmico. El papel de las polticas monetaria y cambiaria debera alinearse con estos objetivos generales, procurando formar precios macroeconmicos que incentiven la inversin de los agentes en actividades que contribuyan a disminuir la heterogeneidad estructural. El nivel de pobreza, la distribucin del ingreso y la desigualdad de gnero no registrarn una mejora significativa y sostenida en Amrica Latina si no se adoptan polticas fiscales activas que incidan en la eficiencia y el potencial distributivo de los mercados. En otros casos, podra ser ms prioritario apuntar a una mayor calidad del gasto, tanto en materia de asignacin de recursos como de eficiencia

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Caminos por abrir

2. Convergencia productiva
El Estado debe ser particularmente activo en el mbito de la productividad, tanto para acercarse a la frontera productiva internacional y tener una estructura ms dinmica que opere como motor de crecimiento y aprendizaje como para cerrar las brechas internas de productividad que reproducen las desigualdades por la va de la heterogeneidad estructural. Al respecto, se ha enfatizado la necesidad de contar con polticas pblicas de desarrollo industrial, innovacin tecnolgica, financiamiento inclusivo para los sectores menos productivos y fomento de la pequea y mediana empresa, as como con polticas de conciliacin familia-trabajo y con una coordinacin creciente entre el Estado y los agentes productivos, a fin de cerrar la brecha energtica para producir y consumir de manera ms sostenible y con menores emisiones de carbono. Se propone, en este marco, transformar la estructura productiva a partir de tres ejes integrados de poltica: i) el industrial, con un sesgo hacia sectores ms intensivos en innovacin (cierre de las brechas entre sectores), ii) el tecnolgico, centrado en el fortalecimiento de la oferta y su articulacin con la demanda para crear y difundir conocimiento (cierre de la brecha respecto de la frontera internacional), y iii) el apoyo a las pymes, en que se reconozcan las asimetras entre las empresas y los sujetos productivos para responder a las seales de precio (cierre de las brechas entre los agentes). Priorizar el desarrollo de los sectores con mayor contenido de conocimiento y romper el crculo vicioso en cuanto a la dotacin de factores, centrado en los recursos naturales, supone que los Estados desarrollen una nueva institucionalidad, fiscalidad y estrategia respecto del entramado productivo y sus agentes. Una slida banca de desarrollo, con capacidad de financiamiento y planificacin a largo plazo, permite aumentar de manera sostenida la inversin en los sectores intensivos en conocimiento y apostar a la innovacin. Tambin permite un incremento sustancial de la inversin en las pymes para mejorar su productividad y encadenamientos con las empresas de mayor tamao y otros mercados. Debe orientarse, por ltimo, a financiar proyectos de innovacin que articulen las iniciativas de universidades y empresas en apuestas de largo plazo. Para apoyar el desarrollo, la estabilidad, la productividad y la rentabilidad de las pymes es necesaria una transformacin institucional acompaada de una mayor prioridad fiscal. Las pymes

no son una nota al pie en la estrategia de desarrollo con igualdad, sino una de sus piezas centrales.
Como parte de esta transformacin institucional deber dotarse al Estado de instrumentos que le permitan actuar sobre las asimetras de los agentes en materia de acceso a la informacin, el crdito y la tecnologa.

Existe, por otra parte, un conjunto de instrumentos que procuran hacer avanzar la frontera productiva de nuestras sociedades: los fondos tecnolgicos sectoriales, los sistemas de propiedad pblica o renta que gravan las actividades extractivas relacionadas con los recursos estratgicos y la combinacin de instrumentos comerciales y fiscales, como aranceles, renuncias fiscales selectivas e impuestos, orientados a apoyar a sectores exportadores clave o que integran cadenas en plataformas trasnacionales. Por ltimo, no puede eludirse el compromiso de mediano y largo plazo de incrementar significativamente la inversin pblica orientada a la investigacin y el desarrollo y a la infraestructura. Sin capacidades productivas articuladas con la produccin, y sin una logstica que transforme las posibilidades en plataformas reales de creacin de riqueza y comunicaciones, no ser posible superar los cuellos de botella del crecimiento. Si esto ocurre, los ciclos expansivos derivados de la variacin de la estructura de precios relativos internacionales no podrn capitalizarse como saltos cualitativos en materia de produccin y productividad. Lo que aqu proponemos implica crear y otorgar rentas sobre la base de decisiones del Estado y requiere de un compromiso fiscal e institucional difcil de sostener en el largo plazo. Respecto del primer punto, cuando el Estado otorga rentas al sector privado, debe hacerlo solo con el compromiso de que el retorno en valor pblico que generar la utilizacin de esas rentas ser superior al costo inicial de otorgarlas. Disciplinar a los receptores de renta estatal nunca es fcil, pero no existen ejemplos de desarrollo robusto en el siglo XX en que se hayan logrado saltos reales sin aplicar instrumentos de este tipo. Los pactos entre los agentes pblicos y privados son clave en esta materia. En cuanto a la sostenibilidad fiscal, es necesario entender que la construccin de capacidades institucionales y fiscales de los Estados consiste, precisamente, en aumentar su capacidad para desempear un papel protagnico en el entramado de agentes privados que comprende el desarrollo.

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3. Polticas para una mayor igualdad y cohesin territorial


La diversidad de instituciones y actores que inciden en el desarrollo territorial exige alcanzar pactos de cohesin territorial que permitan concertar los esfuerzos de promocin del desarrollo regional y local de arriba hacia abajo. Remediar la desigualdad territorial significa tambin abordar la desigualdad general, partiendo por la articulacin de los espacios ms marginados con los enclaves basados en los recursos naturales de exportacin. De ah la importancia de contar con polticas pblicas respaldadas por pactos entre los actores de los distintos niveles de desagregacin territorial, orientados a promover una mayor igualdad en este mbito. De esta forma se puede avanzar hacia polticas articuladas entre los niveles nacionales y subnacionales para el logro de la cohesin territorial.

Constituye, pues, un mecanismo de planificacin intersectorial acotada a los espacios donde habitualmente la descentralizacin sectorial deja muchos vacos. Las transferencias intergubernamentales pueden desempear un papel importante en la correccin de disparidades territoriales, junto con polticas de desarrollo regional definidas en el plano nacional y que operen de arriba hacia abajo, pero tambin de abajo hacia arriba, con la gestin local o provincial. El financiamiento del desarrollo territorial y la consiguiente superacin de las disparidades deben basarse en los esfuerzos fiscales propios de los niveles subnacionales como la mayor recaudacin tributaria y en sistemas de transferencias aplicados en el marco de programas de desarrollo ampliamente concertados. La provisin de servicios bsicos en ciudades segregadas, cuyos mecanismos de financiamiento municipal se basan en los impuestos territoriales, es muy dispar y exacerba la desigualdad. El Estado puede invertir este crculo vicioso mediante la aplicacin de polticas directas como los fondos de redistribucin de los impuestos territoriales, los recursos compensatorios, las asignaciones zonales y los programas especiales en barrios vulnerables. A este respecto, cobra particular importancia el anlisis, la gestin y el compromiso con los Objetivos de Desarrollo del Milenio a nivel municipal, especficamente los relacionados con la garanta de la sostenibilidad ambiental, donde se incorpora el acceso a los servicios bsicos. Los aspectos mencionados fundamentan la necesidad de contar con instrumentos de planificacin territorial coordinados, articulados, participativos y prospectivos.

Al Estado le corresponde un papel central si la creacin de fondos de cohesin territorial se plantea como eje estratgico de una mayor igualdad territorial. Un fondo de cohesin territorial tiene al menos un triple objetivo. En primer lugar, transferir fondos del nivel central a los niveles subnacionales, pero al mismo tiempo comprometer su uso para generar sinergias entre el mbito productivo, el desarrollo de capacidades y la atencin de las carencias bsicas. El segundo objetivo es de tipo redistributivo, pues opera mediante transferencias o subsidios cruzados, del mismo modo que opera el uso de los impuestos a la renta para transferir recursos o proveer servicios a quienes no pueden pagarlos. Redistribuir en pro de una mayor igualdad de oportunidades y derechos forma parte del papel del Estado que en este documento se propone. En tercer lugar, un fondo de cohesin territorial sirve de instrumento para coordinar las polticas sectoriales y espaciales, a fin de evitar la duplicacin de esfuerzos y promover formas ms integradas de intervencin.

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Caminos por abrir

4. Empleo con derechos


En las ltimas dcadas, fueron varios los pases de la regin que reformaron su institucionalidad laboral. Muchas de las medidas buscaban desregular y flexibilizar el mercado laboral, con el objeto de promover una mejor asignacin de los recursos humanos y, por esa va, elevar la generacin y la calidad de los empleos. En general, ese objetivo dista mucho de ser alcanzado. En la prctica, la mayor flexibilidad ha tendido a traducirse en contratos de menor duracin y en una mayor inestabilidad de los puestos de trabajo. En consecuencia, el aporte neto de los mayores grados de flexibilidad laboral al crecimiento est lejos de ser un resultado cierto.

por las pymes y su nivel de productividad, por cuanto dicho sector absorbe buena parte del trabajo no calificado, que suele recibir remuneraciones cercanas al mnimo legal. En segundo trmino, la mejora en las condiciones laborales plantea como primera exigencia la institucionalizacin de las relaciones laborales en el sector formal, que se caracterizan por la falta de acceso a los derechos laborales generales, en particular en el caso de la subcontratacin, el empleo temporal y el trabajo a domicilio. En tercer lugar, es preciso reforzar los instrumentos de fomento de la insercin laboral de calidad para colectivos que enfrentan obstculos especiales. En el caso de las mujeres, son indispensables las polticas de conciliacin entre la vida laboral y familiar para reducir las brechas tanto del acceso al mercado laboral como de las condiciones de esa insercin. Por otra parte, para promover el acceso de los jvenes a empleos de buena calidad, adems de mejorar la cobertura y calidad de la educacin y eliminar las discriminaciones, es preciso establecer mecanismos que apoyen la transicin del mundo escolar al mundo del trabajo (sistemas de prcticas y pasantas) y fortalecer la capacitacin y la intermediacin laboral. Finalmente, es preciso reforzar los mecanismos de proteccin al desempleo y contribuir, a la vez, a una mayor eficiencia en la bsqueda de empleo. Son pocos los pases de la regin que cuentan con un seguro de desempleo, y generalmente se sealan limitaciones de recursos para explicar su ausencia, a pesar de que varios pases del mundo introdujeron dichos sistemas cuando tenan un ingreso similar al de muchos pases latinoamericanos. A la vez, es necesario mitigar la vulnerabilidad de los trabajadores del sector informal por medio de mecanismos no contributivos de proteccin social y de instrumentos de desarrollo productivo orientados a los sectores en que ms se insertan estos trabajadores (Brcena, 2010).

Los objetivos de una poltica orientada a la promocin de mayores niveles de equidad y justicia en el campo laboral (y con ello a la reduccin de las desigualdades entre los hogares y dentro de ellos) se refieren al aumento de los ingresos y a la mejora de las condiciones laborales, la inclusin laboral y la eliminacin de las discriminaciones. Si bien no existe un camino nico para tal propsito, la CEPAL ha propuesto ciertas orientaciones generales. En primer lugar, la elevacin duradera de los ingresos laborales descansa, sobre todo, en una mayor productividad y en una mejor educacin para todos, por lo que es necesario fortalecer los instrumentos de formacin profesional y capacitacin. Adems, hay que contrarrestar las diferencias de poder que caracterizan al mercado laboral en la regin, reforzando la negociacin colectiva, no solo para lograr una mejor distribucin de ingresos, sino tambin como mecanismo para construir acuerdos sociolaborales sostenibles. En un plano asociado con lo anterior, y no obstante las controversias que suscita, el salario mnimo posee un importante potencial distributivo. El resultado final depende, no obstante, de las caractersticas especficas de la estructura salarial y laboral de cada pas. Debe tenerse en cuenta la incidencia del empleo generado

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5. Proteccin social
En materia social, se ha destacado el papel central que desempea el Estado para dar a la agenda de la igualdad sus pilares de proteccin y promocin sociales. Tiene una importancia fundamental al respecto, porque es en este mbito donde el mercado, librado a sus propios mecanismos de autorregulacin, ha exacerbado las brechas de calidad y de logros en lugar de cerrarlas. Por este motivo, se propone avanzar desde la inflexin de lo social hacia un papel ms activo del Estado en el bienestar, mediante un incremento sostenido del gasto social incluida la infraestructura de cuidado de nios, discapacitados y adultos mayores, avances significativos en materia de institucionalidad social para mejorar la gestin pblica y sistemas de transferencias de ingresos que tengan un claro efecto redistributivo. En suma, se plantea articular los programas en torno a un sistema integrado de proteccin social, con fuertes pilares solidarios no contributivos y clara vocacin universalista, consistente con el enfoque de igualdad de derechos. En el campo de la educacin, donde secularmente se reproducen, en lugar de revertirse, las desigualdades de origen, le corresponde una tarea decisiva en la promocin de una mayor cobertura de la educacin preprimaria, sobre todo en los sectores que no pueden costearla mediante el gasto de bolsillo. Tambin debe extenderse la jornada escolar en la educacin pblica, procurar que los sectores de menor ingreso avancen hacia la conclusin de la educacin secundaria y velar por el cierre paulatino de las brechas de calidad y aprendizaje en la oferta pblica y entre la educacin pblica y privada. El diseo de un sistema de proteccin social bsico universal seguridad del ingreso y la salud pasa inevitablemente por potenciar los mecanismos solidarios de proteccin social no contributivos, ampliar la oferta de programas asistenciales, conciliar el trabajo remunerado y no remunerado, y facilitar el ingreso de las mujeres al mercado laboral, pues lo contrario implica desperdiciar o desaprovechar las oportunidades que ofrece el bono demogrfico.

complementarias de garantas de ingresos no dependientes del mercado laboral, dotadas de flexibilidad y capacidad de expansin en contextos recesivos. En particular, se destacan la creacin y el aumento de las transferencias de ingreso (complemento bsico) de origen no contributivo a las familias vulnerables con hijos, as como los subsidios otorgados a los hogares vulnerables que pierden cobertura contributiva en contextos de crisis.
El Estado no puede ni debe hacerlo todo, ni siquiera en materia asistencial y redistributiva. Es preciso potenciar, entonces, los sistemas de redes sociales que comprenden distintos servicios, prestaciones y programas de apoyo, articulando a los agentes pblicos y privados con los actores sociales.

Si bien es necesario y positivo transferir para igualar, proteger y estabilizar el bienestar de las personas, ello no basta para lograr sociedades ms igualitarias y productivas. En materia de productividad e igualdad, la regin enfrenta cuellos de botella que obedecen tanto a problemas de demanda como de oferta. Muchos pases no han mejorado sus fronteras de bienestar, incluso en contextos en que existen oportunidades econmicas desde el punto de vista de la demanda. Esto obedece a que el entramado productivo abre oportunidades, pero parte de este no puede aprovecharlas. Por este motivo, resulta clave invertir en iniciativas que potencien la activacin y acumulacin de capacidad y conocimientos. El gasto social debe convertirse cada vez ms en inversin social. Al respecto, proveer educacin preescolar de manera universal cumple el triple propsito de igualar las oportunidades, incrementar la productividad de los futuros trabajadores y activar la mano de obra femenina, cuya participacin en el mercado laboral se ve limitada debido a la sobrecarga de cuidado. Algo similar ocurre con la ampliacin de la cobertura de las salas cuna y la extensin de la jornada escolar. Por ltimo, no por reiterado debe dejar de mencionarse un desafo clave a corto y mediano plazo: invertir en la calidad de la educacin primaria y ampliar el nivel de cobertura y egreso de la educacin secundaria, as como mejorar la capacidad y los conocimientos de los docentes. Este es el nico camino posible para las sociedades que procuran avanzar en la frontera productiva y cerrar brechas al mismo tiempo. Estas estrategias educativas cuentan con una oportunidad y enfrentan un reto a la vez: la difusin del uso educativo de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en el sistema de educacin pblica.
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Si bien se debe incrementar el gasto pblico social y potenciar su sesgo contracclico, este aumento por s solo no es suficiente. Es necesario darle una nueva arquitectura, ms igualitaria, adecuada a las actuales estructuras de riesgo y orientada a activar la capacidad productiva de los pases. Para ello, debe adoptarse, ante todo, un sistema de transferencias de ingresos focalizadas o universales, basado en un piso mnimo de rentas generales para la tercera edad, al tiempo que se limitan o suprimen los subsidios a las jubilaciones y las pensiones elevadas. Es necesario desarrollar modalidades

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6. Igualdad de gnero
La igualdad es un valor central para el desarrollo. Se trata de un valor sin fronteras, ya que no es posible que haya igualdad si no es en todas las esferas. A la pregunta sobre el tipo de Estado y de igualdad que entraa la igualdad de gnero, se responde proponiendo nuevas formas de articulacin entre el Estado, el mercado y la familia que favorezcan formas y contenidos democrticos en las instituciones que los constituyen para alcanzar la igualdad real de hombres y mujeres en la sociedad. El espritu podra resumirse en la idea de igualdad en el pas y en la casa.

potencial productivo. La incorporacin de las mujeres al mercado laboral requiere polticas que redistribuyan la carga laboral no remunerada. El desafo de los Estados est en promover polticas pblicas que involucren activamente a las ciudadanas, que no compensen desigualdades, que no fomenten la feminizacin del cuidado y que permitan el acceso de las mujeres al empleo en un marco de derechos. Por otra parte, es importante que los gobiernos nacionales apoyen el fortalecimiento de los mecanismos para el adelanto de la mujer, dotndolos de los recursos necesarios y de la ms alta jerarqua gubernamental. An hoy, estos mecanismos se ubican a nivel de direcciones nacionales, alejados de la arena donde se toman las decisiones y postergados a una intervencin marginal, muy asociada a las polticas de familia ms tradicionales.

La igualdad de gnero supone mltiples beneficios para el desarrollo y los pases no pueden desperdiciar la capacidad de las mujeres, que representan el 50% de la sociedad. Invertir en la igualdad favorece el crecimiento, la redistribucin y la productividad, ya que se integra a mujeres educadas y con

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7. Integracin del medio ambiente a los dems pilares del desarrollo en un marco de sostenibilidad
El gran desafo de los temas ambientales en la regin ha sido la insuficiente coordinacin entre las reas de gobierno que se enfocan en los pilares econmico, social y ambiental del desarrollo sostenible. Algunos ejercicios de coordinacin intersectorial han permitido lograr importantes avances en temas tan complejos como la deforestacin. En una visin de mediano y largo plazo, es de suma importancia el resurgimiento reciente de los sistemas de planificacin para el desarrollo, muchos de los cuales han incorporado la temtica ambiental, as como la preocupacin por las consecuencias del cambio climtico. El fortalecimiento de los ejercicios de planificacin es un asunto clave para asegurar la coordinacin entre las distintas reas del gobierno. An se mantiene el desafo de asegurar la ampliacin e implementacin de los mecanismos de planificacin, as como la asignacin de recursos adecuados a sus distintos componentes. En los ltimos aos se han registrado algunas experiencias exitosas de coordinacin de polticas a travs de comits, u otras formas

de agrupacin de instituciones, que renen a varias entidades de gobierno para tratar temas especficos (como ocurre con la Comisin Intersecretarial de Cambio Climtico en Mxico y la Comisin Nacional para el Desarrollo Sostenible de Barbados).
Adems, es necesario invertir en la oferta de informacin, de manera a hacer ms visibles los costos ambientales y sociales de las decisiones econmicas, y generar, a distintos niveles, la capacidad de hacer uso de la informacin, a travs de la educacin, el desarrollo cientfico y tecnolgico, y el establecimiento de mecanismos que aseguren la participacin de la sociedad en las decisiones que ms repercuten en el medio ambiente. En este marco, es importante recordar que la poltica ambiental es clave para disminuir los riesgos a la seguridad humana e incrementar la calidad de vida. En este contexto, es imprescindible idear nuevas formas de medir la riqueza de los pases, que tengan en cuenta la importancia del medio ambiente y de los recursos naturales.

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Desafos de la gestin pblica

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La discusin en torno a la eficacia y la eficiencia del gasto pblico cobra an ms valor si la igualdad ocupa un lugar prioritario en las estrategias de desarrollo. Es indispensable asegurar la calidad de las polticas pblicas y aumentar la capacidad de generacin de consensos, lo que la CEPAL (2010a) ha denominado una nueva arquitectura estatal.

En este contexto, es fundamental hacer hincapi sobre el efecto macroeconmico no lineal del gasto pblico; no se trata de denostar su incremento por razones de eficiencia econmica, ni tampoco de apostar por l como nico motor del desarrollo. Las tareas de la gestin pblica son mltiples y los recursos disponibles, escasos. Teniendo en cuenta esta realidad, los objetivos estratgicos de la gestin pblica pueden descomponerse en tres niveles (vase el cuadro III.1). El primer objetivo estratgico, de convergencia productiva con igualdad, implica transformar la gestin del Estado sobre la base de estrategias nacionales de desarrollo, finanzas pblicas de calidad, marcos fiscales de mediano plazo y gobiernos abiertos y transparentes. Un segundo objetivo estratgico consiste en mejorar la capacidad de asignacin de los recursos pblicos, lo que supone avanzar en los sistemas de gestin pblica: planificacin estratgica institucional, presupuestacin plurianual, sistemas nacionales de inversin pblica y sistemas de evaluacin de polticas y programas. El tercer objetivo estratgico es lograr una provisin eficaz y eficiente de bienes y servicios pblicos y, al mismo tiempo, fortalecer el desempeo operacional de los organismos pblicos. Para ello es menester desarrollar indicadores compartidos y transversales de resultados y establecer convenios de desempeo y de gestin en reparticiones pblicas clave. Habida cuenta de los desafos ambientales y de la necesidad de eliminar todas las formas de desigualdad, es necesario que entre los objetivos estratgicos se reconozcan las desigualdades de origen (gnero, raza, etnia, generacin), adecuando sus instrumentos e incluyendo medidas especficas de accin positiva que permitan la igualdad en los resultados. Para lograr estos objetivos, ha sido muy importante recuperar el ciclo presupuestario (que perdi su papel rector de discusin de las polticas pblicas durante los aos de alta inflacin) en muchos pases de Amrica Latina, dado que resulta un instrumento transparente y democrtico de asignacin del gasto pblico. Tambin

En pases que enfrentan distintas realidades y exigencias, la agenda de transformacin del Estado no puede concebirse como una simple reproduccin de las trayectorias seguidas por los pases desarrollados. En los ltimos aos, los pases de Amrica Latina y el Caribe han debido resolver nuevos requerimientos en materia de proteccin ambiental y gestin de las catstrofes naturales, igualdad de gnero y superacin de otras brechas del subdesarrollo, entre ellas las ilustradas en el captulo anterior. As, el hecho de limitar la gestin pblica a un mero control cuantitativo de las cuentas, mediante reglas numricas sobre la deuda pblica, el dficit o el gasto, no garantiza un adecuado manejo de la economa por parte del Estado, pues impide la adopcin de medidas contracclicas y, sobre todo, no toma en cuenta el impacto de las finanzas pblicas en los objetivos cruciales del desarrollo, el crecimiento de largo plazo y la distribucin del ingreso. Adems del control del dficit y de la deuda pblica, es menester alcanzar niveles adecuados de cobertura de los servicios pblicos, as como un nivel y composicin de ingresos y gastos consistentes con su funcin redistributiva de ingresos. El papel del Estado tambin es relevante en el crecimiento econmico. Por ello se debate cada vez con mayor frecuencia sobre el concepto ms amplio de calidad, que refleje los vnculos entre los aspectos cuantitativos y cualitativos de la poltica fiscal. El concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas pblicas que garantizan un uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos, con el objeto de elevar el potencial de crecimiento de la economa y, en el caso de Amrica Latina, asegurar niveles crecientes de equidad distributiva.

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Desafos de la gestin pblica

son patentes los progresos en materia de planificacin estratgica y de asignacin plurianual de inversiones. La funcin de asignacin se ha visto igualmente robustecida con el reciente desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de evaluacin de programas y de inversiones pblicas. La consolidacin de los sistemas integrados de administracin financiera y, en trminos ms generales, del gobierno electrnico o digital ha marcado la agenda en cuanto a la modernizacin del sector pblico. Tal vez, una asignatura pendiente de estas transformaciones sea la gestin de los recursos humanos en el sector pblico (Brcena y Kacef, 2011). En el cuadro III.2 se procura resumir los desafos de la gestin pblica para el desarrollo; en lo que resta del captulo se examinan en detalle algunos de ellos.

Cuadro III.1
DESAFOS DE LA GESTIN PBLICA PARA EL DESARROLLO Objetivos estratgicos
Convergencia productiva con igualdad

Instrumentos
Estrategias y planes nacionales de desarrollo Marcos de mediano plazo Finanzas pblicas de calidad Gobiernos abiertos y transparentes Planificacin estratgica institucional Presupuesto plurianual Sistemas nacionales de inversin pblica Evaluacin de polticas y programas Indicadores compartidos de resultados Convenios de desempeo e indicadores de gestin Gobierno digital Gestin de recursos humanos

Asignacin de recursos de acuerdo con las prioridades gubernamentales

Provisin eficiente y eficaz de bienes y servicios pblicos (desempeo operacional)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

1. Compartir visiones y estrategias de largo plazo


Durante mucho tiempo se posterg en los pases de la regin el ejercicio fundamental de construir el futuro, con todas sus complejidades y dificultades. En los aos de repliegue de la planificacin, los debates nacionales fueron sustituidos por los postulados de los organismos internacionales de financiamiento, que impulsaban ajustes fiscales y reformas estructurales luego de la gran crisis de la deuda. Tras el agotamiento de estas recetas, la mirada de los pases se vuelve hacia nuevos modelos o se retoman los antiguos. La planificacin para el desarrollo emerge entonces como un elemento clave para configurar el panorama de la gestin pblica.

ciudadanos como preocupacin central del desarrollo tiene una relacin directa con la capacidad de los pases para establecer adecuadamente sus prioridades y plasmarlas en polticas y planes coherentes y consistentes con los desafos de largo plazo y con la gobernabilidad democrtica. En el marco de la planificacin para el desarrollo, las polticas propuestas en el documento La hora de la igualdad pueden transformarse en un poderoso instrumento de debate sobre el futuro deseable. En muchos pases de Amrica Latina se est impulsando el perfeccionamiento de los instrumentos de planificacin global, al otorgarles, en muchos casos, una mejor insercin institucional a sus funciones y tareas (vase el diagrama III.1). Tal como lo ha planteado el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) en numerosos documentos (por ejemplo, Martin, 2005), algunas de las funciones y tareas de la planificacin son la prospectiva, la formulacin de polticas pblicas, la coordinacin interinstitucional y la evaluacin de programas y polticas.

El renacimiento de la planificacin global, sumado a la adopcin de marcos explcitos de gasto pblico de mediano plazo, puede mejorar la eficacia de las polticas pblicas y facilitar la construccin de una nueva arquitectura estatal orientada a resultados. Obviamente, esta necesidad de planificacin estratgica desde el Estado no debe confundirse con el denominado estatismo. La planificacin para el desarrollo se inscribe en un proyecto de pas y constituye un instrumento indispensable para conducir el proceso de transformacin de la gestin pblica y de la sociedad, sujeta a un esquema de concertacin nacional y de alianzas pblicoprivadas. En este sentido, la planificacin del propio sector pblico es fundamental para que la administracin pblica sea transparente e interacte con la sociedad civil. La planificacin para el desarrollo apunta a definir contenidos; a partir de la visin de lo que se quiere lograr, se acuerdan las polticas necesarias para alcanzarla y se definen indicadores que permitan medir progresos en ciertos plazos acordados. Es un proceso gubernamental integrador, explcito, organizado y participativo, orientado a determinar los cursos de accin que un pas debe emprender para la consecucin de sus objetivos de largo plazo.

Diagrama III.1
FUNCIONES E INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIN FUNCIONES PRODUCTOS
TENDENCIAS, ESCENARIOS, POLTICAS, METAS CLASIFICADORES ECONMICO Y FUNCIONAL, INDICADORES ESTRATGICOS OBJETIVOS COMPARTIDOS ENTIDADES Y PROGRAMAS RESPONSABLES INDICADORES INTERMEDIOS Y DE GESTIN INSTITUCIONAL

Visin de pas, estrategias nacionales de desarrollo Plan nacional de desarrollo (4-5 aos), presupuesto plurianual de gasto e inversiones, planicacin estratgica institucional Convenios de desempeo, presupuesto por programas y por resultados Sistemas de seguimiento y evaluacin

PROSPECTIVA

FORMULACIN

El proceso supone llegar a un consenso poltico mnimo en cuanto a la visin del pas que se quiere construir y las medidas que se debern adoptar, lo que implica acuerdos que trascienden el perodo de gobierno. Tiene una dimensin tcnica importante pero, sobre todo, una dimensin poltica muy relevante. La obtencin de los resultados que redunden en el bienestar de los

COORDINACIN

EVALUACIN

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

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Desafos de la gestin pblica

La prospectiva es una vertiente particular de la planificacin, con personalidad propia y peso significativo. A pesar de las diferencias entre una y otra, comparten la necesidad de resolver los mismos desafos estratgicos: conciliar intereses diversos para construir metas de inters general, conjugar saberes y lenguajes plurales en el proceso colectivo de produccin de conocimiento y coordinar instituciones y organizaciones dispares y variadas en la gestin del cambio (vase el cuadro III.2).

Cuadro III.2
OBJETIVOS DE LA PROSPECTIVA Estratgicos
Orientar la accin presente (plan) a la luz del futuro deseado Identificar hechos insignificantes del presente pero de gran magnitud en el futuro debido a sus consecuencias potenciales Movilizar la inteligencia humana

Tcticos
Por medio del anuncio, evitar que ocurra un hecho indeseado o propiciar uno deseado Contrastar una idea o una hiptesis Desarrollar la comunicacin interna Cuestionar los lugares comunes y los comportamientos perversos

En este contexto, hay un grupo considerable de pases que ya han emprendido prometedores procesos de elaboracin de visiones de largo plazo para la conduccin de sus economas y sus sociedades, en horizontes que permiten trazarse metas ms trascendentales y ambiciosas.

Fuente: Michel Godet, Manuel de prospective stratgique. 1. Une indiscipline intellectuelle, Pars, Ediciones DUNOD, 2007.

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

2. Construir la ruta al desarrollo


Se constata en Amrica Latina y el Caribe una revalorizacin de la construccin de estrategias nacionales de desarrollo a 10, 15 o 20 aos (vase el cuadro III.3). En este proceso, se destacan la del Brasil 2022, Colombia 2019, Guatemala 2032, Mxico 2030, el Per 2021 y la Repblica Dominicana 2030. Otros pases como Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica, El Salvador o Panam han reeditado o continuado elaborando los tradicionales planes de desarrollo cuatrienales o quinquenales.

Cuadro III.3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): ESTRATEGIAS Y PLANES DE DESARROLLO Pas
Brasil Bolivia (Estado Plurinacional de) Costa Rica Chile Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Per Panam Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de)

Plan/Estrategias/Agenda
Brasil 2022 Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y democrtica para vivir bien Plan Nacional de Desarrollo. Mara Teresa Obregn Zamora Agenda Chile Pas Desarrollado: Ms Oportunidades y Mejores Empleos Plan Nacional de Desarrollo Visin Colombia Estrategia Nacional 2010-2025 Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 Plan Quinquenal de Desarrollo Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza Visin Nacional 2030 Plan Nacional de Desarrollo Plan Per 2021 Plan Nacional de Desarrollo Estrategia Nacional de Desarrollo Plan Nacional de Desarrollo Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 Plan de desarrollo y presupuesto quinquenal Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin.

Plazo
2022 2011 2014 2018 2010 2019 2025 2013 2014 2032 2030 2012 2021 2014 2030 2014 2030 2015 2013

El discurso central de estas estrategias y planes es que los plazos del presupuesto no son suficientes para enfrentar los desafos del desarrollo y tienen como eje distintivo un mensaje de calidad de vida asociado a mayores logros de igualdad y de bienestar ciudadano. Algunos ejemplos son el plan de Bolivia (Estado Plurinacional de), Vivir Bien; del Ecuador, Plan del Buen Vivir; de Colombia, Estado Comunitario: Desarrollo para todos; del Uruguay, Plan de Equidad, y de Guatemala, Plan Nacional de la Unidad Nacional de la Esperanza.

El denominador comn de todos estos planes es el reconocimiento de los avances recientes en materia de disminucin de los niveles de pobreza, gracias a las polticas pblicas orientadas a mejorar los servicios de infraestructura social, el aumento de las transferencias directas condicionadas y el crecimiento econmico experimentado entre 2003 y 2008. Sin embargo, el diagnstico compartido es que persisten grandes desafos para enfrentar las brechas de pobreza y de desigualdad, lo que se refleja en la falta de acceso de una gran parte de la poblacin a bienes pblicos, tales como la educacin, la salud, la vivienda y, en particular, la falta de empleos de calidad.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Por este motivo, el anlisis indica que el crecimiento y la estabilidad econmica son condiciones bsicas pero no suficientes para avanzar en temas de igualdad. En tal sentido, gran parte de las metas establecidas en los planes se relacionan con resultados en cuanto a la redistribucin del ingreso y la inclusin social y productiva de la poblacin en condiciones de pobreza urbana y rural. En algunos casos tambin se distinguen componentes de etnia y de gnero.

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Desafos de la gestin pblica

3. Definir prioridades en la agenda


Del anlisis de estos instrumentos se desprenden las siguientes prioridades, que no excluyen otros temas relevantes (Armijo, 2011).

vctimas puede haber disminuido en los ltimos aos, la percepcin de inseguridad es abrumadora 1. Tal como ocurre en la mayora de los ejes prioritarios, las estrategias se enmarcan en una dimensin sectorial y en este caso comprenden a los ministerios de seguridad y del interior, a la polica y al poder judicial. Sin embargo, por lo general las metas son asumidas por una sola institucin o programa, aunque deberan ser metas compartidas.

Se definen metas de crecimiento y de competitividad. De los pases analizados, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico, el Per y la Repblica Dominicana establecen metas explcitas sobre el crecimiento del PIB per cpita y la generacin de empleos formales. En el caso de Mxico, se incluye tambin el ndice de competitividad, nico pas que lo incorpora como meta explcita al sealar que para 2030 se prev que el pas se ubique entre el 20% de pases ms competitivos. El plan de El Salvador, por su parte, contiene metas macroeconmicas y sociales explcitas de mediano plazo. Se observa un fuerte nfasis en la igualdad, la cohesin social y la superacin de la pobreza. Todos los planes consultados tienen ejes estratgicos, objetivos o lneas de accin en que se incluye derrotar o erradicar la pobreza. En algunos pases se distingue la pobreza de la extrema pobreza o indigencia y en otros se proponen objetivos relacionados con la disminucin de la pobreza rural (El Salvador y la Repblica Dominicana). Los planes cuentan con numerosos indicadores y metas que denotan claramente la necesidad de avanzar hacia una mejor distribucin del ingreso. Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, el Ecuador, el Per y la Repblica Dominicana se comprometen a mejorar sustancialmente sus ndices de Gini, mientras que Guatemala tiene como meta mejorar su ndice de desarrollo humano. Las prioridades ms frecuentes que persiguen los pases en la esfera social corresponden a las reas de pobreza, educacin, salud, nutricin, vivienda, trabajo, y gnero (Leiva, 2010).

Se prioriza el gasto en infraestructura pblica. Gran parte de las metas relacionadas con la infraestructura pblica se refieren a la necesidad de mejorar los servicios bsicos y otros activos sociales (vase el plan de Bolivia (Estado Plurinacional de)), como el acceso al agua potable y el saneamiento, la recoleccin y el tratamiento de residuos slidos, la dotacin de energa elctrica, entre otros. En los casos de Colombia y el Ecuador y en los recientes planes de Costa Rica y Panam, se establecen componentes de identificacin de los proyectos de inversiones. Colombia, adems, compromete un plan plurianual de presupuesto de inversin pblica. Algunos pases como Costa Rica y el Uruguay han puesto en marcha polticas que instauran sistemas nacionales de cuidado.

Se establecen metas de presin fiscal y de estructura tributaria. Para materializar estos resultados, se considera necesario aumentar los ingresos fiscales. Muchos planes incluyen metas precisas de recaudacin fiscal, lo que implica impulsar polticas y fortalecer la administracin tributaria.

Se incluyen metas de seguridad ciudadana. Esta prioridad es muy marcada, lo que refleja las preocupaciones ciudadanas. De las encuestas se desprende que los ciudadanos se consideran muy vulnerables: solo un 10% de los habitantes de la regin cree que no ser nunca vctima de un delito con violencia; un tercio de la poblacin cree que puede ser vctima en cualquier momento; otro tercio piensa que le puede suceder algunas veces, y un 21%, ocasionalmente. Ms all de que, en algunos pases, la cantidad de

Una novedad de los planes de desarrollo es la fijacin de metas de nivel y composicin de los ingresos tributarios. Por ejemplo, para 2021 el Per proyecta aumentar la presin tributaria a 20 puntos porcentuales del PIB, a partir de un nivel bsico de 15,5 puntos porcentuales en 2010, y modificar la actual relacin entre los impuestos directos y los impuestos indirectos de 41 a 59 a una relacin de 50 a 50. En el Ecuador se sealan las siguientes metas:

Vase Latinobarmetro, Informe 2010 [en lnea] www.latinobarmetro.org.

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aumentar la presin tributaria a 15 puntos porcentuales del PIB; alcanzar al menos una participacin del 50% de los impuestos directos en el total de impuestos; aumentar un 10% la progresividad del impuesto al valor agregado (IVA) y del impuesto a la renta de personas fsicas para 2013. En su plan Brasil 2022, en el eje de los ministerios de economa y hacienda, se propone lograr una tributacin menos regresiva.

capacidad institucional con el fin de implementar polticas pblicas integradas y consistentes. La administracin pblica, por conducto de sus organizaciones, recursos humanos y acuerdos institucionales, constituye la locomotora de los cambios necesarios para alcanzar los objetivos estratgicos trazados en los planes de desarrollo. As, un requisito de la planificacin para el desarrollo es la planificacin del propio sector pblico. Existen por cierto otras prioridades en las estrategias y planes de desarrollo, como la planificacin territorial y la adaptacin al cambio climtico.

Se revaloriza el papel del Estado y de la administracin pblica. Todos los planes incluyen dentro de sus ejes o reas prioritarias el desafo de transformar el Estado y la necesidad de fortalecer la planificacin, considerada un instrumento que ayuda a mejorar la

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Desafos de la gestin pblica

4. Planificar el territorio
En el mbito del territorio, la planificacin es el conjunto de intervenciones localizadas en el tiempo y destinadas a transformar la estructura territorial en pro de un objetivo de desarrollo consensuado por la comunidad, con el fin de influir en alguno de los componentes del territorio (Massiris, 2002).

sociales, culturales y de infraestructura. Las interrelaciones entre estos grandes temas se manifiestan en estrategias que pueden ser contradictorias entre s. En general, los instrumentos de planificacin del desarrollo no convergen con los instrumentos de planificacin fsica (como las regulaciones urbanas). Los sistemas de seguimiento del cumplimiento de los planes no se han desarrollado lo suficiente. Es necesario contar con sistemas y herramientas que aporten retroalimentacin sobre la manera en que se cumplen los objetivos trazados en el plan y los impactos que estas acciones generan en el territorio, dada la multiplicidad de objetivos, actores y estrategias. Estos sistemas de seguimiento no deben crearse solo como repositorios de la informacin, sino que el mayor desafo es que se institucionalicen como observatorios territoriales y as avancen en el entendimiento del sistema territorial, ms que en su sola descripcin. El carcter multifactico del proceso de planificacin y la coherencia entre niveles es otro de los desafos del proceso. Cada una de las intervenciones que se aplican en un territorio, independientemente de las competencias legales o administrativas, tiene un impacto a nivel vecinal, local, regional y nacional. Debido a estas externalidades, los efectos son difciles de medir y de manejar. Incluso, en muchos casos, los efectos indirectos inciden mucho ms que aquellos que se intentan medir con la accin o programa correspondiente. La planificacin por redes debe permitir responder a la interaccin de poderes en el juego de actores locales. Dada la creciente presencia de los territorios virtuales y los efectos de la globalizacin, las herramientas tradicionales ya no resultan eficientes, por lo que se requieren instrumentos que permitan gestionar las redes de actores, identificar las influencias, los intereses comunes, los lazos y los flujos de informacin, a fin de potenciar la generacin de capital social a nivel territorial.

Este ejercicio anticipatorio debe asumir el desafo de consolidar en una estructura coherente las fuerzas de abajo hacia arriba que provienen de los procesos de desarrollo local con las corrientes de arriba hacia abajo asociadas a los postulados de la planificacin nacional o sectorial. Cabe destacar que de esta manera se intenta potenciar la participacin de los actores locales, con miras a aprovechar sus recursos endgenos en la bsqueda de un proyecto colectivo comn. La planificacin de un territorio se transforma en un eje de intermediacin entre lo local, lo regional y lo nacional, que ayuda a encarar desafos como el de minimizar las desigualdades entre las regiones de un territorio o entre los territorios de una regin, considerando los procesos de desarrollo endgenos como vectores del proyecto. Los desafos del desarrollo solo pueden enfrentarse si los procesos de planificacin territorial logran superar un conjunto de dificultades, tanto estructurales como coyunturales. Es necesario que en el diseo del territorio se contemplen las necesidades de cuidado de las personas. Los procesos de construccin prospectiva son clave para reforzar el sentido de pertenencia a un territorio. El consenso de largo plazo ayuda a forjar pactos de gobernabilidad territorial en la medida en que exista una concertacin de actores que, gracias a su accin renovada en el tiempo, contribuye a generar confianzas.

El empoderamiento de la comunidad ayuda a que los actores impulsen estos procesos. La coordinacin de acciones contribuye a reducir los costos de transaccin a nivel territorial, lo que genera una mayor eficiencia agregada.

La integralidad del proceso de planificacin territorial representa un gran desafo, pues muchos territorios de Amrica Latina an deben realizar profundas transformaciones en sus sistemas econmicos,

La necesidad de desarrollar enfoques metodolgicos propios es creciente, pues muchos intentos de planificacin del territorio dejan de lado los esfuerzos por internalizar los juegos de poder entre los actores, la construccin de consensos colectivos, la lgica de la identificacin del inters comn frente al inters individual o

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el gran desafo de la participacin eficiente. Debido a la complejidad del objeto de anlisis de la planificacin territorial, las relaciones entre variables suelen ser multicausales.

La nueva institucionalidad de la planificacin del territorio constituye un desafo apremiante. La creciente demanda de participar en los procesos de planificacin y gestin del territorio plantea un grave riesgo si no se adaptan los esquemas institucionales en que est inserta.

quienes ven amenazados sus derechos e intereses, lo que desvirta el real sentido de la participacin. En este esquema, los procesos para profundizar la descentralizacin son fundamentales ya que promueven la formacin de organismos locales especializados en canalizar la participacin de manera eficiente y racional, por ejemplo, mediante consejos locales de planificacin o agencias de desarrollo territorial. Adems de los retos planteados por la agenda de desarrollo de largo plazo y su expresin territorial, el surgimiento de nuevos desafos derivados del cambio climtico exige la creacin de mecanismos de planificacin y adaptacin.

El modelo participativo basado en la consulta o validacin de la comunidad produce saturacin, a la vez que reduce el proceso solo a

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Desafos de la gestin pblica

5. Adaptarse al cambio climtico


El cambio climtico plantea un desafo enorme de cara al futuro y para el desarrollo de Amrica Latina y el Caribe. La vulnerabilidad de los sistemas ambientales, econmicos, sociales e incluso institucionales representa una amenaza para el logro de los objetivos econmicos y sociales de la regin y hasta pone en riesgo los avances en la reduccin de la pobreza y el fortalecimiento del desarrollo econmico.

Cuadro III.4
LA INTEGRACIN DEL CAMBIO CLIMTICO LAS ESTRATEGIAS NACIONALES DE DESARROLLO Funciones de la planificacin
1. Prospectiva - Articular las perspectivas de la ciudadana - Anticipar las consecuencias que producirn las decisiones de gobierno en distintos plazos

Sistemas de planificacin
- Estrategias nacionales de desarrollo

Consideraciones en relacin con el cambio climtico

Herramientas, procesos y estructuras

A pesar de los progresos reseados en materia de planificacin para el futuro y para el desarrollo econmico, social, territorial y ambiental, los retos son mltiples. En particular, el sector pblico enfrenta la dificultad que supone la medicin de los impactos de sus intervenciones, y por tanto de la eficacia de las polticas implementadas. Existen mecanismos que permiten medir dichos impactos, como se ilustra en el cuadro III.4. Estos mecanismos se aplican asimismo a otros desafos ambientales de los pases de la regin.

- Modelacin econmica y de - Factor transversal y estructurante sistemas en el mediano y largo plazo, con implicancias de corto plazo (inversiones - Modelacin especfica para sectores, orientados a objetivos en nuevos bienes pblicos, evaluacin energticos a nivel de pas econmica de nueva infraestructura e - Unidades de planificacin a nivel de incorporacin de vulnerabilidad) gabinete y de ministerios - Complejidad de modelos predictivos, incertidumbre sobre la magnitud del efecto de las respuestas de los pases desarrollados al cambio climtico, problemas de disponibilidad de informacin - Agenda de mitigacin y agenda de adaptacin Matriz de impactos y acciones Valoracin econmica de los costos y beneficios relacionados con el medio ambiente Evaluacin ex ante integrada Evaluacin estratgica ambiental Programas especiales multianuales (Programa Especial de Cambio Climtico (PECC); Brasil; Mxico, Per) Sistemas de indicadores y metas Asignacin de gasto y de inversin pblica Consejos y comisiones intersectoriales a nivel ministerial y de la sociedad civil Unidades de planificacin a nivel de gabinete y de ministerios

- Planes nacionales de - Horizonte de planificacin complejo y mltiple: adaptacin al cambio climtico desarrollo - Identificar los contenidos - Presupuesto de largo plazo (planificacin de de las polticas pblicas plurianual de gasto e cuencas); adaptacin a la variabilidad - Priorizar objetivos climtica en el mediano plazo inversiones de desarrollo dentro (planificacin para mitigar riesgos de - Sistemas nacionales de las limitaciones inundaciones, entre otros.); adaptacin de inversin pblica existentes (recursos, a los extremos respecto a la variabilidad - Planes sectoriales y informacin, capacidad climtica (planificacin para desastres y temticos de implementacin) emergencias) - Planificacin - Fijar objetivos e - Falta de instrumentos, mtodos y institucional instrumentos de poltica - Planes ambientales y modelos de gestin relacionados con el territoriales (cuencas, cambio climtico - Necesidad de asignar adecuadamente ecosistemas) los costos del cambio climtico - Influencia del rgimen internacional (impuesto sobre el carbono, oportunidades y requisitos de los mecanismos de financiamiento) 2. Formulacin 3. Coordinacin - Planes sectoriales y temticos - Propiciar mecanismos - Planificacin para asegurar la institucional consistencia, coherencia - Programacin, y complementariedad de presupuesto y las polticas pblicas. ejecucin - Propiciar mecanismos - Planificacin y para maximizar la ordenamiento eficiencia y eficacia territorial de la ejecucin de los programas y la inversin pblica 4. Evaluacin - Sistemas de seguimiento y - Analizar los resultados de monitoreo las polticas pblicas y la - Sistemas de gestin pblica dentro del evaluacin de aparato gubernamental, desempeo y en su relacin con el congreso/parlamento y con la ciudadana - Propiciar la retroalimentacin en la toma de decisiones para mejorar el desempeo gubernamental - Agendas y polticas sectorial, multisectorial e intersectorial - Escalas nacionales, regionales, locales y ambientales o territoriales

- Programas especiales multianuales - Objetivos e indicadores compartidos, definiciones de entidades responsables y de responsabilidad principal - Matriz de marco lgico - Comisiones intersectoriales a nivel tcnico - Mesas de concertacin

- Dificultad de identificar indicadores de resultados e impacto - Problemas de medicin

- Evaluacin de programas especiales multianuales - Evaluacin de polticas (Mxico) - Evaluacin de planes sectoriales y temticos (Chile, Colombia) - Evaluacin de programas pblicos (Chile, Colombia y Mxico) - Evaluacin de diseo, de gestin, de procesos y de impactos (Chile, Colombia, Mxico) - Unidades de evaluacin a nivel de gabinete y de ministerios

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

6. Medir los resultados de la actividad gubernamental


Las estrategias y los planes nacionales de desarrollo constituyen compromisos con la ciudadana y por ello en las metas correspondientes deben identificarse con claridad los programas y entidades que contribuyen a los resultados y, por cierto, los costos respectivos.

Diagrama III.2
CADENA DE RESULTADOS

INSUMOS

PROCESOS

PRODUCTOS

RESULTADOS INTERMEDIOS

RESULTADOS FINALES O IMPACTOS

Algunas de las dificultades intrnsecas de la medicin de valor en el mbito pblico son la cuantificacin del impacto de sus propias intervenciones y la identificacin de su poblacin objetivo. En este proceso es fundamental construir un conjunto consistente de indicadores de la planificacin para el desarrollo, los que deberan articularse en torno a coeficientes que reflejen procesos y resultados. Medir la produccin del gobierno es una tarea compleja y, adems, los resultados del desarrollo no pueden atribuirse solamente a la accin del sector pblico, por lo que cabe preguntarse: qu debe medirse?; cmo se definen los resultados? Tal como se aprecia en el diagrama III.2, la organizacin pblica tiene las atribuciones, competencias y responsabilidades directas para lograr la mejor combinacin entre insumos, procesos y productos y, por tanto, una relacin identificable entre los recursos que se tienen y el volumen de productos que se alcanza. Asimismo, una entidad o programa pblico puede tener un impacto directo sobre los resultados intermedios de su poblacin objetivo y cambiar as las condiciones sobre las que se interviene. No obstante, el impacto depende de los resultados finales, en cuyo caso las complejidades en la medicin de la intervencin pblica son mucho mayores (vase el diagrama III.2). La medicin de los efectos de los programas pblicos en el desarrollo es quizs uno de los mbitos ms complejos del proceso de planificacin, sobre todo porque existen rezagos difciles de estimar (vase el recuadro III.1). En general, estos impactos comienzan a manifestarse varios aos despus del inicio de los programas o proyectos. De esta manera, la idoneidad de las metas planteadas depender de si la entidad ha podido determinar con certeza los resultados intermedios que se esperan. Dicho de otro modo, un buen indicador

REA DE INTERS PARA LA ORGANIZACIN Y LA GESTIN INTERNA

REA DE INTERS PARA LA CIUDADANA Y EL PODER LEGISLATIVO

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

solo puede surgir de la definicin de un objetivo que exprese claramente si las variables que le corresponden contribuyen o no al resultado esperado y en qu plazo. La dificultad de contar con informacin de impacto de las polticas se compensa con la utilizacin de resultados intermedios o de variables que permitan conocer en plazos menores si las condiciones de la poblacin objetivo estn cambiando. Los indicadores de impacto (de mediano plazo) deben estar sujetos a un monitoreo del grado de avance mediante indicadores de resultados intermedios (de frecuencia preferentemente anual). Otra de las dificultades metodolgicas centrales de la medicin de los resultados de las polticas es que a ellas contribuyen varias instituciones y programas. Para hacer frente a la compleja tarea de atribuir resultados a un determinado grupo de programas o entidades es preciso contar con mecanismos de coordinacin expeditos. La solucin parece ser definir indicadores compartidos de resultado, que se instrumentalizan mediante acuerdos de desempeo, tal como se mencion anteriormente. Segn las experiencias internacionales ms exitosas, antes de establecer indicadores y metas institucionales, se debe impulsar un plan estratgico en que se respalde la definicin de los objetivos compartidos y se designe a los responsables.

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Desafos de la gestin pblica

Recuadro III.1
PROBLEMAS PARA MEDIR LOS IMPACTOS DE LAS POLTICAS PBLICAS

Intangibilidad de los resultados Hay un rea importante de la accin gubernamental, relacionada con la provisin de bienes pblicos, que se caracteriza por la intangibilidad de sus resultados. Estos resultados provienen, por lo general, de bienes pblicos de carcter colectivo (defensa, seguridad ciudadana, diplomacia, actividades culturales). Con frecuencia en estas reas no es posible identificar las variables ni encontrar la informacin pertinente para realizar las mediciones cuantitativas, lo que dificulta enormemente la evaluacin por medio de indicadores. Multiplicidad de objetivos de las organizaciones pblicas Las organizaciones pblicas tienen objetivos mltiples que a veces no guardan coherencia entre s. Esta situacin, que se deriva del incremento de las funciones y reas de intervencin del Estado en las ltimas dcadas (especialmente en el mbito social y regulatorio), refleja sin duda la realidad de muchas instituciones pblicas de Amrica Latina. Para abordar este problema se ha recurrido a la creacin de organismos gubernamentales que se ocupan de partes cada vez ms especficas y acotadas de las polticas pblicas, as como a la contractualizacin de paquetes de servicios entre estos organismos y los ministerios del nivel central. Indivisibilidad de los productos y resultados Este problema consiste en que, en muchos casos, los productos y resultados de las instituciones y programas pblicos no pueden
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

analizarse en trminos de contribuciones individuales o grupales. En un primer nivel, el hecho de que los servicios se generen mediante el trabajo conjunto de muchas personas a lo largo de una extensa cadena de produccin dificulta la medicin de los aportes individuales y, por lo tanto, es muy difcil evaluarlos objetivamente. Es por ello que en la mayora de los pases desarrollados se ha abandonado la opcin de evaluar el desempeo individual sobre la base de indicadores. Transversalidad de las instituciones que gestionan los resultados Los resultados finales medidos a travs de indicadores de impacto dependen, casi siempre, del accionar de ms de una institucin, por lo que deben realizarse estudios especficos que determinen cules son las contribuciones que cada uno de los programas puede atribuirse en trminos aproximados. Factores externos que influyen en los resultados de las polticas Los resultados finales pueden verse afectados por factores externos no controlables (tales como el comportamiento de las variables econmicas, cambios culturales, medioambientales, entre otros.), por lo que la atribucin directa al programa no siempre es comprobable. De esta manera, para saber la verdadera contribucin del programa deben realizarse estudios complejos que aslen los efectos de otras variables. Los impactos de las polticas y de los programas estn determinados por muchos factores.

En un escenario donde la planificacin se propone, con una mirada prospectiva, reflejar los acuerdos de un amplio espectro de actores, traducidos en pactos que den legitimidad a las polticas pblicas, es menester asignar un valor preciso a los conceptos de

evaluacin y generacin de valor pblico. Pero, por sobre todo, los gobiernos deben ser capaces de plasmar en sus presupuestos los objetivos definidos en el plan. El presupuesto pblico debe ser la expresin financiera del plan de gobierno.

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

7. Formular las prioridades en el presupuesto


El proceso de planificacin del desarrollo no ha estado exento de dificultades. Con frecuencia, los planes nacionales de desarrollo son instrumentos de carcter exclusivamente poltico, que poco inciden en el presupuesto o en la evaluacin y rendicin de cuentas. Se construye un mundo virtual de un pas que avanzar hacia el desarrollo en el futuro, pero es difcil visualizar el camino, identificar los factores crticos del xito y definir los principales determinantes de metas y objetivos.

el desempeo, y no se establecen sistemas de incentivos o sanciones para una efectiva delegacin de competencias.
Los marcos institucionales no facilitan la gestin ni la rendicin de cuentas y a menudo se dispone de pocas capacidades tcnicas para enfrentar las demandas relacionadas con la amplitud de las reformas.

La brecha existente entre el anuncio de los grandes ejes y objetivos estratgicos de gobierno y la aplicacin de polticas y programas para cumplirlos revela, con mucha frecuencia, una serie de eslabones perdidos que requieren especial atencin por parte de las autoridades. Se suele perder la articulacin entre el nivel macro y el nivel sectorial e institucional, pues las metas nacionales tienen escasa expresin en las prioridades sectoriales, las metas sectoriales difcilmente estn articuladas con las metas institucionales y las metas institucionales no tienen mayor conexin con las metas operacionales.

En muchos pases, los sistemas de monitoreo y evaluacin gubernamentales estn entrampados en una lgica de generacin de una multiplicidad de indicadores, cuya utilidad no es clara.
Las atribuciones del poder legislativo en el proceso presupuestario y de evaluacin de desempeo suelen ser limitadas, ambiguas o difusas. A pesar de las dificultades y desafos enumerados, es posible identificar un vigoroso renacer de la planificacin para el desarrollo en muchos pases de Amrica Latina, lo que constituye una clara seal de la voluntad poltica de los pases de construir su propio futuro.

La debilidad de una planificacin estratgica institucional y de su alineamiento con las metas globales dificulta una gestin orientada a resultados. Los aspectos institucionales inhiben la articulacin entre el plan y el presupuesto por falta de coordinacin, por la propia inercia del gasto pblico y por la escasa retroalimentacin del proceso planificador, formulador y evaluador sobre las asignaciones presupuestarias.

Para lograr un crculo virtuoso en el ciclo de la gestin pblica, es menester superar los cuellos de botella o nudos crticos que suelen obstaculizar el proceso (vase el diagrama III.3).
Diagrama III.3
REAS CRTICAS DE LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO
reas crticas de cooperacin EL CICLO DE LA GESTIN PBLICA Niveles de planicacin Diseo
ESTRATEGIAS DE DESARROLLO EJES DE POLTICAS TERRITORIAL INSTITUCIONAL

Adems, en la clsica tradicin determinista, no existen escenarios alternativos, con proyecciones cualitativas y macroeconmicas que permitan conocer el impacto de los cambios de escenarios en metas tan sensibles a factores externos como el crecimiento del empleo formal o la mejor distribucin del ingreso, por citar algunos objetivos clave.

Coordinacin y fortalecimiento institucional

Programacin

Denicin de prioridades

Fiscal y presupuestaria

Inversin pblica

Evaluacin y seguimiento

Existe, en general, una excesiva centralizacin de las decisiones presupuestarias en el mbito ministerial, lo que deja poca capacidad para la formulacin a los directivos de los programas; se mantiene el fuerte predominio de los controles internos y externos por sobre

De diseo

De desempeo y resultados

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

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Desafos de la gestin pblica

Los procesos o sistemas de gestin pblica pueden ser tan importantes como los recursos disponibles para la obtencin de resultados o ms y cada uno de ellos requiere una atencin especfica en los pases de la regin, donde el sector pblico an carece de una adecuada institucionalidad para el desarrollo.

Entre estos procesos cabe mencionar la programacin fiscal y los sistemas integrados de administracin financiera, el presupuesto por resultados, los sistemas nacionales de inversin pblica y los sistemas de evaluacin de programas y polticas, englobados en conceptos ms amplios de agenda digital y de rendicin de cuentas.

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

8. Desarrollar marcos de gasto de mediano plazo y presupuestos plurianuales


Una vez definidas las estrategias y planes nacionales de desarrollo, los marcos de gasto de mediano plazo resultan fundamentales para vincular el diseo de las polticas, la planificacin y el presupuesto. Una poltica consta de programas y medidas que se llevarn a cabo ms all de un ejercicio presupuestario y que generalmente incidirn en los costos de aos futuros.

Como los pases suelen tener presupuestos estructurados de acuerdo con sectores (ministerios) de gasto y no de acuerdo con una estructura programtica, no es sencillo establecer vnculos directos entre los objetivos de la poltica y la forma en que esta debe financiarse para cumplir sus objetivos. Los marcos de gasto a mediano plazo ofrecen un instrumento de presupuesto que permite disear e implementar polticas ms realistas, cuyo plazo puede oscilar entre 3 y 5 aos, de los cuales el primero es el que figura en el presupuesto y los siguientes representan proyecciones.

de gasto pblico a nivel agregado. El marco presupuestario explicita los niveles de gasto a funciones o reas estratgicas. El presupuesto plurianual cuenta con estimaciones de gasto por instituciones ejecutoras de gasto y programas, mientras que el presupuesto plurianual por resultados asocia metas especficas que surgen de los planes de desarrollo. Aunque esta ltima categora puede parecer ptima, debido a la volatilidad de las finanzas pblicas y a la falta de institucionalidad, la mayora de los pases han desarrollado marcos agregados (macro o fiscales, lo que en s ha representado un avance extraordinario) y los menos utilizan los presupuestos plurianuales por resultados. Tal como destaca la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE, 2011), la verdadera revolucin de la gestin pblica ha de ser la presupuestacin plurianual por resultados. Es sabido que esta contribuye a la priorizacin estratgica del gasto y a la eficiencia y eficacia de la gestin. Su escaso desarrollo constituye uno de los principales obstculos para el cumplimiento de las prioridades de las polticas pblicas, establecidas como compromisos gubernamentales en los planes o agendas de desarrollo.
Cuadro III.5
TIPOLOGAS DE MARCOS DE GASTO DE MEDIANO PLAZO Proyecciones consideradas Proyecciones PIB Proyeccin de inflacin Proyecciones gasto agregado Proyecciones de ingresos agregados Proyecciones de gasto por unidad administrativa Proyecciones de gasto por funcin Proyecciones de ingresos desagregados Proyecciones de gasto por programa Proyecciones de resultados
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Marco scal

Cabe hacer una distincin entre los marcos de mediano plazo de acuerdo con su nivel de desagregacin o de profundidad, en relacin con las proyecciones que deben efectuarse. Es as que, de lo ms agregado a lo menos desagregado, existen cinco categoras de marcos de mediano plazo: marco macroeconmico, marco fiscal, marco presupuestario, presupuesto plurianual y presupuesto plurianual por resultados (vase el cuadro III.5).

El marco macroeconmico es el conjunto de proyecciones, consistentes entre s, del crecimiento econmico y sus componentes, la inflacin y el empleo, entre otras variables macroeconmicas. Por su parte, el marco fiscal agrega proyecciones de ingresos fiscales y

Presupuesto plurianual por resultados

Marco presupuestario

Presupuesto plurianual

En la prctica, el establecimiento de marcos de gasto de mediano plazo es complejo (Vega, 2011); los pases difieren mucho en cuanto al grado en que se aplican (Martirene, 2007). En una amplia gama de posibilidades, los marcos pueden definirse segn se trate de marcos fiscales o presupuestarios. En el primer caso, los marcos de gasto de mediano plazo apuntan a enmarcar las decisiones de asignacin de recursos de acuerdo con un marco fiscal macro o global (dado un contexto fiscal, proyectar el total de gastos comprometidos y el total de ingresos fiscales), mientras que en el segundo caso se trata de estimar una asignacin ms detallada del gasto total entre distintas alternativas de gasto, ya sea por funciones o por sectores.

Marcos de gasto de mediano plazo Marco macro

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Desafos de la gestin pblica

9. Consolidar la gestin pblica para lograr resultados de desarrollo


En sus tareas de seguimiento de las prcticas de planificacin, presupuesto y gestin de los pases de Amrica Latina y el Caribe, en 2011 el ILPES realiz una encuesta a directivos de presupuesto2 para conocer el estado actual de las prcticas presupuestarias y su relacin con los procesos de planificacin y de evaluacin. Aunque se dispone de respuestas detalladas de solo diez pases, se ilustran a continuacin los resultados medios obtenidos, que muestran tanto las debilidades como las fortalezas de estos procesos.

Grfico III.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (10 PASES): LA INTEGRACIN ENTRE PLAN Y PRESUPUESTO, 2011 (En porcentajes) Las metas del plan nacional de desarrollo son el referente principal para el proceso de planificacin y presupuestacin de las entidades pblicas? El proceso de formulacin del presupuesto se inserta en el marco de gasto de mediano plazo? El no cumplimiento de una meta asociada al plan nacional de desarrollo tiene consecuencias para el organismo responsable? Pregunta 0

Como se observa en el grfico III.1, a las preguntas Las metas del plan nacional de desarrollo son el referente principal para el proceso de presupuestacin de las entidades pblicas?, y El proceso de formulacin del presupuesto se inserta en un marco de gasto de mediano plazo?, los pases respondieron afirmativamente para la mitad de los programas presupuestarios. En ambas preguntas, la varianza es enorme, pues en Honduras y Cuba, por ejemplo, la respuesta es de entre un 80% y un 100%, mientras que en Panam y Costa Rica es tan solo de entre un 10% y un 20%. En relacin con la tercera pregunta, en el 38% de los casos, en promedio, existe un grado de responsabilizacin de los organismos y entidades pblicas respecto de las metas definidas en el plan de desarrollo. Nuevamente la varianza de las respuestas es muy alta, pues en Cuba, el Brasil y Honduras las autoridades presupuestarias consideran que la responsabilizacin es efectiva para ms del 80% de los programas, mientras que en el Ecuador, Guatemala y El Salvador, el porcentaje es inferior al 20%.

20

40

60

Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), sobre la base de encuestas a directivos de presupuesto de diez pases de la regin.

Un desafo clave se refiere a la capacidad de las instituciones para definir correctamente los objetivos y lograr alinearse con los compromisos establecidos en los planes nacionales de desarrollo. Sin embargo, en la mayor parte de los pases de la regin, la planificacin estratgica institucional a nivel de ministerios, programas o entidades carece de marcos metodolgicos claros y de atributos gerenciales que permitan responsabilizarse de los resultados comprometidos.

El procesamiento de la encuesta se refiere a los diez pases que contestaron la encuesta: Brasil, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Honduras, Guatemala, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana. Los resultados detallados pueden consultarse [en lnea] www.ilpes.cl.

As, solo en un 38% de las entidades se establecen acuerdos institucionales para cumplir con los lineamientos del plan nacional de desarrollo y, a su vez, los procesos de planificacin estratgica de los ministerios se realizan anualmente en un 50% de las entidades, en promedio, segn se desprende de la encuesta a directivos presupuestarios (vase el grfico III.2).

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Grfico III.2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (10 PASES): PLANIFICACIN ESTRATGICA INSTITUCIONAL Y PRESUPUESTO, 2011 (En porcentajes) En qu porcentaje del presupuesto se establecen acuerdos institucionales para las metas del plan nacional de desarrollo? La planicacin estratgica institucional se utiliza en la programacin presupuestaria de las entidades pblicas? Qu porcentaje del total de los ministerios realiza procesos de planificacin estratgica anualmente? 0 20 40 60 Pregunta

El presupuesto basado en resultados consiste en promover la implementacin de un proceso que busca que los decisores clave consideren en forma sistemtica los objetivos previstos, as como los resultados alcanzados por los programas y las polticas pblicas a lo largo de todo el ciclo presupuestario (Ua, 2010).

Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), sobre la base de encuestas a directivos de presupuesto de diez pases de la regin.

A un nivel ms operativo, el presupuesto basado en resultados implica institucionalizar la generacin de informacin de desempeo. Su implementacin requiere reformas concretas en el ciclo presupuestario; implica cambiar de un ciclo presupuestario basado en la formulacin, discusin, ejecucin y evaluacin de partidas presupuestarias (salarios, viticos, insumos, entre otros), con bajo nivel de participacin de las reas productivas, a un ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (por ejemplo, raciones alimentarias, becas, vacunas, entre otros) y que cuenta con un mayor nivel de participacin de las reas productivas de las instituciones. Los decisores clave son los responsables de definir sus solicitudes presupuestarias sobre la base de niveles de produccin de bienes y servicios. Este cambio de enfoque puede provocar un aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible, en teora, asignar recursos en funcin de las prioridades de las polticas y analizar el impacto de los aumentos o disminuciones de recursos sobre los niveles de produccin de bienes y servicios pblicos. Es importante proceder a una revisin sistemtica de la alineacin de los objetivos y resultados de los programas con las metas intersectoriales o prioridades, para lo cual la evaluacin debe pasar a ser parte intrnseca del proceso presupuestario.

Adems, los procesos de planificacin estratgica no cuentan con insercin institucional y se observa que el principal problema es la capacidad de aplicar lineamientos eficaces que incorporen el proceso de planificacin en las rutinas organizacionales, con vinculacin al presupuesto y con incentivos claros que lleven a las entidades a movilizarse para alcanzar los objetivos.

La debilidad de los acuerdos institucionales en las administraciones pblicas de la regin es consistente con las dificultades para implementar un presupuesto basado en resultados (Garca Lpez y Garca Moreno, 2010), a pesar del amplio financiamiento otorgado por los organismos internacionales a estas reformas en toda la regin.

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Desafos de la gestin pblica

10. Evaluar polticas y programas pblicos


En trminos generales, la actividad de evaluacin (que alimenta la asignacin presupuestaria, las decisiones sobre prioridades pblicas y la rendicin de cuentas desde una ptica de impacto, eficacia, eficiencia y calidad) debe plantearse en dos niveles (Bello, 2010). Un primer nivel debe ser agregado, centrado en el seguimiento de los impactos y de los resultados intermedios de las metas de largo plazo. Este tipo de evaluacin, ms agregada, ha tenido un desarrollo bastante limitado en Amrica Latina y es parte integral de la planificacin para el desarrollo.

objetivos de gnero e incluso cumplir metas asociadas a incentivos, como en el caso del Sistema de Enfoque de Gnero del Programa de Mejoramiento de la Gestin de Chile, implementado a partir de 1992 por ms de 158 servicios pblicos y liderado por el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y la Direccin de Presupuestos (DIPRES). De acuerdo con la encuesta a responsables de presupuesto de la regin, la informacin sobre desempeo es utilizada en promedio por un 40% de las entidades y hay pases donde este proceso es integral (Costa Rica) y otros (por ejemplo el Paraguay y Panam) en los que no existe discusin en torno a indicadores y evaluaciones institucionales o programticas especficas a la hora de elaborar el presupuesto (vase el grfico III.3). De esta manera, los propios organismos presupuestarios detectan falencias en el ciclo de gestin pblica y evidencian la dificultad de integrar los procesos de planificacin global, institucional y de seguimiento del desempeo en la asignacin de recursos.

Un segundo nivel debe ser programtico, abocado a la evaluacin de programas presupuestarios y de la calidad de los servicios. En las experiencias de la regin, se ha puesto la atencin en la eficacia, la eficiencia y la calidad del gasto, con nfasis en la medicin de resultados y la calidad de los servicios pblicos ofrecidos. El nivel agregado de la evaluacin de las polticas pblicas apunta a una dimensin superior, relacionada con la toma de decisiones estratgicas, la legitimacin social de la accin pblica y la gobernabilidad. Por su parte, el nivel programtico apunta a revisar los resultados de corto plazo de los programas y proyectos, su cobertura y acceso y la calidad de los bienes y servicios que se proveen. Ambos tipos de evaluacin son complementarios y constituyen diferentes dimensiones de la prctica de la evaluacin, pero comparten una misma filosofa (medir la creacin de valor pblico) y parte de las herramientas. Desde esta perspectiva, la evaluacin es una herramienta generadora de confianza y de garanta en la gestin pblica y, al mismo tiempo, es un instrumento de buen gobierno y de mejora continua en las polticas y servicios orientados a los ciudadanos. Lo expuesto plantea exigencias en cuanto a la revisin de las prioridades de las polticas pblicas y de las formas de gestin pblica y por tanto al sustento y funcin de un sistema articulado y virtuoso de planificacin, asignacin de presupuesto y evaluacin. En algunos pases como Mxico y Chile, se han dado pasos significativos para incorporar nociones y normas que quiebren la aproximacin neutral a las polticas en la planificacin asociada a la gestin presupuestaria. Por eso se ha dispuesto que los servicios gubernamentales deben incluir informacin desagregada sobre sus beneficiarios, explicitar los

Grfico III.3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (10 PASES): INFORMACIN DE DESEMPEO Y PRESUPUESTO, 2011 (En porcentajes) La informacin sobre desempeo es til para los rganos rectores que solicitan la informacin? Pregunta La informacin sobre desempeo es parte de la discusin presupuestaria?

20

40

60

Qu porcentaje del gasto incorpora informacin de desempeo en la ley de presupuestos?

Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), sobre la base de encuestas a directivos de presupuesto de diez pases de la regin.

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11. Elaborar presupuestos ms transparentes


Una condicin necesaria para asegurar la transparencia de la accin gubernamental es que los distintos actores conozcan el destino de los fondos pblicos, as como los resultados obtenidos por su gestin. Un referente internacional sobre el grado de transparencia presupuestaria es la encuesta que realiza el International Budget Partnership (IBP), con la que se intenta promover la participacin de la sociedad civil en el proceso presupuestario. La encuesta de presupuesto abierto es un estudio independiente y comparado de la transparencia presupuestaria y de la rendicin de cuentas y se basa en un cuestionario por medio del cual se evala el acceso pblico a la informacin presupuestaria, la participacin pblica en el proceso presupuestario y la capacidad de las instituciones de supervisin de exigir cuentas al poder ejecutivo.

Grfico III.4
AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): NDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO, 2010 (En porcentajes) Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Per Repblica Dominicana Venezuela (Rep. Bol. de) 0 10 20 30 40 IPA
Fuente: International Budget Partnership (IBP), 2010.

Los datos para 2010 muestran brechas significativas entre los pases, aunque ha habido grandes progresos en los ltimos aos. Como se observa en el grfico III.4, los pases de la regin tienen un importante desafo en materia de transparencia presupuestaria. Por otra parte, la informacin de desempeo de la gestin presupuestaria, que incluye indicadores de eficiencia, eficacia, economa y calidad y antecedentes sobre la evaluacin de programas pblicos, es relativamente poco utilizada en la regin por los actores sociales. En efecto, como se seala en el grfico III.5, la pregunta con respecto al uso de la informacin del desempeo en el presupuesto por parte de los actores (entidades pblicas, Congreso/Parlamento y ciudadanos) arroj valores que fluctan entre un 30% y un 41%. Esto ltimo coincide con otras encuestas y estudios que revelan que una de las principales debilidades en los esfuerzos por avanzar hacia una gestin y presupuesto orientados a los resultados es el escaso involucramiento de los legisladores y los ciudadanos.

50

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Grfico III.5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (10 PASES): PRESUPUESTO E INFORMACIN DE DESEMPEO, 2011 (En porcentajes)
La informacin sobre desempeo (indicadores, evaluaciones, etc.) es til para la toma de decisiones de cuentas del Congreso? La informacin sobre desempeo (indicadores, evaluaciones, etc.) es til para las entidades (ministerios/programas) que procesan la informacin? La informacin sobre desempeo (indicadores, evaluaciones, etc.) es til para los usuarios ciudadanos?

Pregunta 0

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50

Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), sobre la base de encuestas a directivos de presupuesto de diez pases de la regin.

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Desafos de la gestin pblica

12. Construir gobiernos abiertos


Tres conceptos inherentes al gobierno abierto son la transparencia, la participacin y la colaboracin (vase el diagrama III.4).

Diagrama III.4
CONSTRUCCIN DEL GOBIERNO ABIERTO

La transparencia consiste en poner la informacin gubernamental a disposicin del pblico, es decir, exponerla al escrutinio de la sociedad. La transparencia no implica un acto de rendir cuentas a una persona especfica, sino la prctica democrtica de colocar la informacin gubernamental en la vitrina pblica, para que la gente pueda revisarla, analizarla y, si procede, usarla como mecanismo de sancin. Promueve la rendicin de cuentas y proporciona al pblico informacin acerca de la gestin del gobierno. Algunos pases cuentan con dos modalidades de transparencia para presentar y solicitar la informacin: transparencia activa y transparencia pasiva. La transparencia activa es la obligacin por parte de los rganos del Estado de entregar informacin til, oportuna y relevante, de manera permanente en los sitios web institucionales, sin mediar requerimiento alguno por parte de la ciudadana. La transparencia pasiva, por su parte, es el derecho de acceso a la informacin y supone la obligacin por parte de los rganos del Estado de responder a las solicitudes formuladas por cualquier persona, conforme a lo establecido por ley.

TRANSPARENCIA

OPEN DATA

COLABORACIN

PARTICIPACIN

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Los pases de la regin estn, en distintos ritmos y alcances, elaborando sus propias leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica, que configuran derechos para los ciudadanos y que podrn ser, por tanto, exigibles ante los tribunales. La Argentina, el Brasil, Chile, Mxico, Panam, el Paraguay y el Per, entre otros pases, ya cuentan con proyectos de ley o leyes que dictan normas de transparencia en la gestin pblica. En la regin se han adoptado medidas para fomentar la transparencia y fortalecer la integridad. Es fundamental contar con un nivel de transparencia satisfactorio durante todo el ciclo de contratacin pblica, a fin de minimizar el riesgo de gestin indebida de los fondos pblicos. En pases que destinan ms del 5% de su PIB a la contratacin pblica, es fundamental publicar informacin relacionada con la contratacin pblica, dar seguimiento en lnea al gasto en contratacin y contar con portales de transparencia. Las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones pueden ayudar a tener un sector pblico ms flexible, dinmico y transparente. Aprovechar al mximo las nuevas tecnologas puede
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ayudar a los pases de Amrica Latina a acortar distancias con otros pases ms avanzados en materia de transparencia. Puesto que estas tecnologas a menudo requieren nuevas estructuras, se podran obtener beneficios adicionales con un engranaje administrativo ms centrado en el usuario. Esto forma parte de un nuevo paradigma que implica una revolucin tecnolgica con la que se podran lograr cambios significativos (CEPAL/OCDE, 2011). Una administracin pblica colaborativa debe impulsar el trabajo en red para otorgar valor pblico a los dems actores. Esto se adquiere gracias a la utilizacin de valores y de una actitud abierta para lograr eficacia, eficiencia, transparencia, colaboracin, participacin, corresponsabilidad, reutilizacin del conocimiento pblico y dilogo con todos los actores. Sin lugar a dudas, el acceso y uso de la informacin pblica est cambiando la manera en que los ciudadanos se relacionan con los

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gobiernos, no solo porque las polticas de apertura de datos pblicos (open data) (Naser y Concha, 2011) contribuyen a generar una mayor transparencia y colaboracin, sino por la infinidad de aplicaciones existentes que agregan valor a las iniciativas pblicas y contribuyen a la toma de decisiones de la comunidad y de las instancias polticas. Debido a las insospechadas consecuencias e impactos que esta nueva ola tendr en los pases de la regin, cambiar el rumbo que hasta ahora segua la evolucin del gobierno electrnico, al ampliar su alcance ms all de la mera simplificacin de trmites y de la mayor transparencia de la gestin. En este contexto, el desafo ms interesante es poder llevar en forma real y tangible los beneficios de la apertura de informacin al ciudadano. Pese a que dicha apertura es una tendencia relativamente reciente, ya son varios los pases que estn apostando por esta nueva forma de entregar los servicios por parte de la administracin pblica. En este sentido, se han creado organizaciones precisamente para ayudar a las administraciones y organismos pblicos, as como al sector tecnolgico, en la publicacin de su informacin, de forma tal que cumplan con su funcin de servicio pblico, se ajusten a la normativa vigente y se maximice el potencial de reutilizacin de la informacin por parte de terceros.

Espaa posee varios ejemplos de buenas prcticas en apertura de datos pblicos. Uno de ellos es Open Data Euskadi, que ha sido la primera administracin de Espaa en ofrecer en internet la informacin pblica. Otras iniciativas de apertura de datos pblicos en Espaa se encuentran en las comunidades autnomas de Asturias, Catalua, Extremadura y Navarra. Por su parte, algunos ayuntamientos tambin han desarrollado iniciativas, como por ejemplo Gijn, Zaragoza, Lrida, Badalona, Barcelona y Crdoba. Los pases de la regin recin estn dando sus primeros pasos hacia las polticas de apertura de datos. Pases como el Brasil, Chile, Colombia y Mxico han comenzado a generar iniciativas impulsadas por sus respectivas leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica. No obstante, an son escasos los ejemplos claros de apertura de datos. En cualquier caso, es evidente que estos esfuerzos sern letra muerta si no se abordan los problemas estructurales de las finanzas pblicas. En la regin, son funciones primordiales de la gestin pblica la ampliacin de los recursos disponibles, la consolidacin del papel redistributivo de gastos e ingresos pblicos y la bsqueda de pactos fiscales en pro de la igualdad.

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Desafos de la gestin pblica

13. Ampliar los espacios fiscales y los recursos disponibles


En la ltima dcada, a pesar de la crisis reciente, los progresos en materia de finanzas pblicas son destacables, en especial el aumento de los ingresos fiscales. Asimismo, la deuda pblica pas de niveles cercanos al 80% del PIB en 1990 a tasas en torno al 30% en los aos recientes y ha cambiado asimismo su composicin, con un mayor peso relativo de la deuda interna (vase el grfico III.6).

Grfico III.6
AMRICA LATINA: CALIDAD DEL GASTO PBLICO, 1990-2010 (En porcentajes del PIB) A. Deuda 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2006 2008 2008 2010

La inversin pblica se ha incrementado en casi toda la regin. En este contexto de recuperacin de espacios fiscales, es factible entonces priorizar los gastos que tienen efectos positivos en el crecimiento econmico, el empleo formal y el acceso a los bienes pblicos.

Sin duda, la tarea de mejorar la calidad del gasto pblico en Amrica Latina depende de la inversin sostenida en capital fsico y humano y en conocimiento. No obstante, los gobiernos, adems de gastar bien, necesitan recaudar fondos para poder hacer frente a los imperativos del desarrollo.

Con frecuencia se argumenta que los impuestos son un obstculo para el crecimiento econmico. Sin embargo, hay pases que han crecido de forma satisfactoria con altos niveles de impuestos, mientras que otros tienen un desempeo macroeconmico mediocre y una presin tributaria reducida. A medida que los pases se desarrollan, la base tributaria se hace ms amplia y el sistema tributario ms progresivo, lo que redunda en un crculo virtuoso entre crecimiento, gasto pblico, nivel de impuestos y progresividad del sistema. De esta manera, la cantidad y calidad de los ingresos fiscales percibidos por los gobiernos tienen amplias repercusiones en toda la economa y en la propia eficiencia del gasto pblico.

Deuda externa

Deuda interna

B. Gasto pblico 30 25 20 15 10 5 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Gasto corriente

Gasto de capital

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

Venezuela (Rep. Bol. de)

Rep. Dominicana

Bolivia (Est. Plur. de)

El Salvador

Argentina

Colombia

Portugal

Uruguay

Ecuador

Chile

Espaa

Nicaragua

Costa Rica

Panam

Mxico

Cuba

El imperativo de la sostenibilidad ambiental exige evaluar tambin los impactos ambientales de la estructura fiscal. Algunos pases han logrado, mediante reformas fiscales, cambiar los comportamientos de los agentes econmicos hacia la proteccin o menor degradacin del medio ambiente y a la vez reducir gastos y generar recursos fiscales.

Rentas

Bienes y servicios

Contribuciones sociales

Fuente: Para Amrica Latina: base de datos CEPALSTAT; para el resto de los pases: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Revenue Statistics 1965-2009, 2010.

Guatemala

Brasil

Per

Honduras

Paraguay

Los desafos de recaudacin son enormes, tal como se seal en el primer captulo (vase el grfico III.7). Por una parte, en pases como Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, el Ecuador, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de), la estructura fiscal descansa sobre ingresos provenientes de materias primas no renovables, sujetas a una alta volatilidad de sus precios y, en algunos casos, a la previsible reduccin de estos recursos en el mediano plazo. Por otra parte, con la excepcin de la Argentina, el Brasil y el Uruguay, el nivel de recaudacin tributaria es inferior al 20% del PIB, a todas luces insuficiente para hacer frente a los desafos del desarrollo.

Grfico III.7
AMRICA LATINA, ESPAA Y PORTUGAL: COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS, 2009 (En porcentajes del PIB)

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

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Desafos de la gestin pblica

14. Consolidar el papel redistributivo de las finanzas pblicas


El nivel de desigualdad de ingresos en Amrica Latina, medido por los coeficientes de Gini antes de impuestos y transferencias directas (ingreso de mercado), no est demasiado alejado de los niveles de la OCDE. De hecho, en pases como Alemania, Francia, Italia y Portugal, los coeficientes de Gini antes de la accin fiscal superan 0,50. En cambio, las diferencias son muy marcadas cuando se incluyen los efectos de la redistribucin de los sistemas tributarios y de las transferencias directas (vase el grfico III.8).

Grfico III.8
AMRICA LATINA Y LA OCDE (PASES SELECCIONADOS): NDICE DE GINI ANTES Y DESPUS DE IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS Alemania Francia Italia Portugal OCDE Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per 0 0,1 0,2 0,3 ndice de Gini Antes de impuestos y transferencias Despus de impuestos y transferencias 0,4 0,5 0,6

La accin fiscal directa reduce 20 puntos de Gini (esto es, ms de un 40%) las desigualdades de ingresos en los pases citados. Un tercio de este efecto se explica por la progresividad de los sistemas tributarios, mientras que el resto representa el impacto de las transferencias monetarias a los grupos de menores ingresos, sobre todo a los mayores de 65 aos (OCDE, 2009). El impacto sobre la pobreza tambin es directo y contundente: en los pases de la OCDE, antes de impuestos y transferencias, la pobreza relativa es del 50%; despus de la accin fiscal esta cifra es solo del 15%. Tanto el nivel como la composicin del gasto pblico de Amrica Latina distan de ser redistributivos. Cabe destacar, por ejemplo, que la cobertura media de pensiones a jubilados en Amrica Latina es de apenas un 33% e incluso en muchos pases dicha cifra no supera el 10% de la poblacin mayor. Las asignaciones de recursos mediante transferencias y subsidios son poco significativas (aproximadamente del 7% del PIB) en comparacin con los pases de la OCDE, cuyo gasto medio en este rubro es cercano al 17% del PIB. Otra manera de observar este efecto distributivo es estimando directamente el impacto de las variables que afectan de manera significativa al coeficiente de Gini, entre las que se destacan el gasto social y la educacin (Afonso, Schuknecht y Tanzi, 2008, para los pases de la OCDE y Gonzlez y Martner, 2010, para Amrica Latina). La estructura impositiva tampoco favorece el rol distributivo de las finanzas pblicas. Como se ha sealado, el menor peso relativo del impuesto a la renta explica, en parte, la regresividad de los sistemas tributarios de Amrica Latina y el Caribe. Suele afirmarse que el exceso de impuestos directos y de contribuciones sociales puede ser apropiado para la redistribucin

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), 2011.

del ingreso pero perjudicial para el crecimiento econmico y el empleo. Se puede aseverar que en Amrica Latina el problema es inverso; no se ha dado el suficiente papel a los sistemas tributarios en su rol redistributivo y, por tanto, no pueden representar un obstculo para el crecimiento. Tal como seala Kakwani (1977), el efecto de los cambios en la distribucin del ingreso resultantes de los impuestos no depende solo de su grado de progresividad, sino de la recaudacin promedio. En el grfico III.9 se ilustra el punto: existe en Amrica Latina un casillero vaco fiscal (ocupado por los pases ms desarrollados), ya que incluso los pases con tasas tributarias ms elevadas (la Argentina y el Brasil) tienen igualmente una composicin sesgada a los impuestos indirectos. Como es evidente, los sistemas sern ms progresivos en la medida en que sean capaces de hacer contribuir a las rentas privadas transitorias provenientes, por ejemplo, de los precios altos de las materias primas.

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

Grfico III.9
AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y LA OCDE (PASES SELECCIONADOS): NIVEL Y COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (En porcentajes del PIB y coeficientes)

1,0 Por encima del 50% 0,9 Recaudacin directa / Recaudacin total (%) 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0
El Salvador Espaa Mxico Panam Portugal Per Colombia Venezuela (Rep. Bol. de) Ecuador Nicaragua Brasil Argentina Chile Uruguay Bolivia Costa Rica (Est. Plur. de) Honduras Rep. Dominicana Guatemala Paraguay Cuba OCDE

Tal como se observa en el cuadro III.6, los niveles de gasto tributario difieren mucho entre pases, aunque son significativos en todos los pases estudiados. En el Brasil, Chile, Guatemala y Mxico se observa una mayor concentracin de los gastos tributarios en el impuesto a la renta, mientras que las concesiones en el IVA tienen mayor relevancia en la Argentina y Colombia. A pesar de estas barreras, durante el perodo 1990-2009, en promedio, la recaudacin del impuesto a la renta casi se duplic, ya que aument de un 2,6% a un 4,9% del PIB. De todas maneras, si bien el crecimiento fue proporcionalmente mayor en los ltimos cinco aos del perodo, este impuesto solo represent el 24,7% del total recaudado en 2009. Dado que este impuesto est concentrado en las personas jurdicas (sociedades), su incremento se vincula, sobre todo, a los ingresos obtenidos por las empresas mineras y petroleras. El nivel impositivo sigue siendo bajo en comparacin con los estndares internacionales, particularmente en lo que se refiere al impuesto a las personas fsicas.
40

Por debajo del 50%

10

15

20

25

30

35

Recaudacin tributaria total (% del PIB) Por debajo del promedio de Amrica Latina Por encima del promedio de Amrica Latina

Fuente: Para Amrica Latina y el Caribe: base de datos CEPALSTAT; para el resto de los pases: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Revenue Statistics 1965-2009, 2010.

La escasa recaudacin por concepto de impuestos directos obedece, en gran medida, a una base imponible estrecha y a altos niveles de incumplimiento. En un estudio realizado para varios pases de la regin, Jimnez, Gmez Sabaini y Podest (2010) observaron que las tasas de evasin del impuesto a la renta se sitan entre el 40% y el 65%, aproximadamente. Sus causas son el elevado grado de informalidad de la economa, el incumplimiento tributario, el complejo diseo del propio sistema tributario y la existencia de gastos tributarios (exenciones, bsicamente).

Asimismo, llama la atencin el bajo nivel de la imposicin patrimonial, de apenas el 0,6% del PIB en promedio (un 3,6% del total de la recaudacin para 2009), y cuyo fortalecimiento constituye uno de los desafos pendientes de la regin, en particular, a nivel de los gobiernos subnacionales. Por otra parte, en la dcada actual se ha observado el surgimiento de otros tributos aplicados sobre bases extraordinarias, como por ejemplo el impuesto al dbito y crdito bancario, el impuesto a las transacciones financieras y otros similares, que suponen casi un punto del PIB, en promedio (un 4,3% del total de la recaudacin). En aquellos pases donde los impuestos al consumo son los que predominan, los sectores de menores ingresos pagan, en proporcin, una fraccin mayor de los impuestos que gravan los bienes de primera necesidad. Por ello, no sorprende el hecho de que los actuales sistemas tributarios de la regin sean incluso regresivos, por cuanto la distribucin del ingreso, una vez considerada la accin de los impuestos, es peor que la primaria.

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Desafos de la gestin pblica

De esta forma, en trminos de equidad, se puede decir que se ha priorizado la equidad horizontal (los agentes con igual potencial recaudatorio deben soportar la misma carga tributaria) por sobre la equidad vertical (los agentes deberan tener una carga tributaria proporcional a su capacidad contributiva), que sigue siendo una tarea pendiente en la regin. Sin embargo, existen algunas iniciativas tributarias tendientes a dotar a los sistemas impositivos de mayor equidad, como por ejemplo la implementada por el Uruguay en 2007 (vase el recuadro III.2).

Cuadro III.6
AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): GASTOS TRIBUTARIOS, 2001-2009 (En porcentajes del PIB) Pas
Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Mxico Per

2001
3,0 1,5 4,4 -12,3 ---

2003
2,4 1,7 3,9 -12,5 6,1 --

2005
2,2 1,7 4,4 3,7 8,4 6,3 2,7

2007
2,2 2,3 4,9 3,5 8,6 5,4 2,2

2009
2,1 3,2 3,9 ---1,8

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales de los pases.

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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

Recuadro III.2
EL URUGUAY Y LA REFORMA TRIBUTARIA DE 2007: UNA APUESTA POR LA EQUIDAD

El Uruguay puso en marcha un nuevo sistema tributario el 1 de julio de 2007. Por los objetivos perseguidos y los cambios realizados, la reforma constituy un hito en la historia tributaria del pas. A diferencia de ocasiones anteriores, el principal objetivo de la reforma no fue incrementar la recaudacin fiscal, sino dotar al sistema tributario de mayor equidad. Bsicamente, las modificaciones estaban destinadas a la imposicin sobre las rentas y el consumo, as como a las contribuciones a la seguridad social. Asimismo, se progres en otros temas relevantes como la fiscalidad internacional y la transparencia en los gastos tributarios. Desde un principio, la reforma no fue concebida por las autoridades como un acto aislado, sino como un proceso gradual con visin estratgica orientado a la consecucin de los objetivos propuestos. El anterior sistema tributario estaba conformado por numerosos impuestos heredados de sucesivas reformas. Por un lado, la imposicin a la renta personal era de tipo cedular pero incompleto, en el que diversos impuestos gravaban algunas rentas a tasas diferentes, mientras que otras rentas no eran alcanzadas. A su vez, esta imposicin se complementaba con otros impuestos menores poco eficientes que restaban calidad al sistema. En su conjunto, el tipo cedular violaba el principio de equidad horizontal, no aseguraba la equidad vertical y creaba mltiples posibilidades de arbitraje. Por otro lado, las elevadas tasas del IVA convivan con una base imponible estrecha, mientas que las contribuciones a la seguridad social presentaban asimetras sectoriales, tanto en el sector pblico como en el privado. De esta manera, el sistema impositivo en su conjunto se fue tornando complejo e ineficiente, se deterior la calidad de su diseo, se redujo el poder recaudatorio al tiempo que aumentaban los costos administrativos y de fiscalizacin, y se increment la regresividad. En la eleccin del diseo del nuevo sistema tributario intervinieron varias razones, entre las que pesaron: a) asegurar la sostenibilidad fiscal manteniendo la presin tributaria existente; b) asegurar la equidad horizontal y vertical; c) fomentar el empleo

y la inversin; d) evitar la deslocalizacin del ahorro manteniendo el secreto bancario (tributario), pero sin que el pas quedase considerado como paraso fiscal, y e) recuperar la calidad en el diseo del sistema tributario eliminando impuestos poco eficientes y de altos costos de administracin y cumplimiento. Uno de los mayores desafos de la reforma de julio de 2007 fue la implantacin de una nueva imposicin sobre la renta. Se dise un impuesto sencillo y de tipo dual, que priorizase la equidad efectiva frente a la equidad terica que podra haber dado un impuesto tradicional sinttico. El nuevo impuesto a la renta dual a la uruguaya import del sistema nrdico el gravar separadamente las rentas del trabajo de las rentas del capital, las primeras con tasas progresivas, las segundas con una tasa proporcional. La tasa marginal inferior que grava las rentas del trabajo es igual a la que grava los rendimientos de capital, mientras que la tasa marginal mxima aplicada a las rentas del trabajo es igual a la tasa que grava las rentas (netas) empresariales. A diferencia del modelo nrdico, se limit la posibilidad de arbitraje tributario entre los diferentes tipos de renta y naturaleza jurdica de los contribuyentes. El sistema dual a la uruguaya tom tambin algunos elementos del impuesto de tasa uniforme al fijar un mnimo no imponible y limitar el nmero de deducciones, lo que facilita su administracin y evita la erosin de la base imponible. De este modo, quedaron aseguradas la equidad horizontal, al gravar todas las rentas, sin generar impactos en el ahorro ni en la oferta laboral, y la equidad vertical, al relacionar la carga tributaria con la capacidad contributiva, ya que el mnimo no imponible deja exento al 60% de la poblacin y ms del 80% del impuesto a la renta es pagado por el 20% ms rico de los hogares. Adems, la recaudacin del impuesto a la renta dual financia la reduccin de la tributacin indirecta propuesta por la reforma, con lo que se consigue, adems, que el sistema tributario en su conjunto se torne progresivo y distributivo.

Fuente: Alberto Barreix y Jernimo Roca, Reforzando un pilar fiscal: el impuesto a la renta dual a la uruguaya, Revista de la CEPAL, N 92, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2007; y lvaro Romano, La reforma tributaria en Uruguay: un proceso hacia la equidad, diciembre de 2008.

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Desafos de la gestin pblica

15. Hacia un pacto fiscal por la igualdad


Un pacto fiscal es el acuerdo sociopoltico bsico que legitima el papel del Estado y el mbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera econmica y social (CEPAL, 1998). La ausencia de un patrn generalmente aceptado de lo que deben ser sus objetivos erosiona cualquier grado de consenso sobre la cuanta y el origen de los recursos que debe administrar el Estado, as como cules deben ser las reglas para su asignacin y utilizacin.

inequidades existentes en la distribucin de la carga tributaria entre los distintos niveles de ingreso. Esta aparente inmovilidad obedece a la propia realidad poltica de los pases y al escaso desarrollo institucional y capacidad de gestin de las administraciones tributarias. En los hechos, ambos elementos no son totalmente independientes y no resulta casual que, en los pases donde las lites son ms fuertes, las administraciones tributarias sean ms dbiles. La extensin de la desigualdad de ingresos en la regin ha influenciado la actual realidad del sistema tributario, lo que genera un crculo vicioso de desigualdad de ingresos y regresividad tributaria, en lugar de un crculo virtuoso que posibilite, mediante el esquema tributario, la correccin de los grandes desequilibrios de ingreso. Desde la ptica poltica, es evidente que la desigualdad social puede promover el surgimiento de grupos de lites que buscan minimizar su carga tributaria relativa, ya sea mediante el control del proceso legislativo o procurando que se legislen normas tributarias con esos efectos. En la fase expansiva caracterizada por un crecimiento sin precedentes de los ingresos fiscales, el panorama de reformas fue bastante reducido. Al cumplirse o sobrepasarse las metas de recaudacin, los incentivos para cambiar los sistemas tributarios disminuyeron considerablemente. De hecho, la discusin sobre la inequidad de los sistemas se redujo a algunos crculos acadmicos y no trasunt en proyectos legislativos tendientes a modificar los defectos observados, que por lo dems son ampliamente conocidos. Por estas y otras razones, la economa poltica de las reformas se ha transformado en el principal obstculo para la conformacin de sistemas tributarios que den sustento al pacto fiscal (Gmez Sabaini y Martner, 2010). Actualmente, la idea de un pacto fiscal parece encontrar un ambiente ms propicio en la regin. Dos razones, al menos, explican esta mayor disposicin. Por un lado, la evidencia, luego de la crisis de 2008, de que el gasto pblico constituye una poderosa herramienta de contencin de los efectos ms perjudiciales de la volatilidad externa (cada del empleo, de los ingresos y del consumo). Por otro lado, el

Un acuerdo poltico explcito o implcito de los distintos sectores sociales sobre qu debe hacer el Estado ayuda a legitimar el nivel, composicin y tendencia del gasto pblico y de la carga tributaria necesaria para su financiamiento. Desarrollar una visin estratgica de mediano y largo plazo, construir alianzas entre agentes y disear una nueva ecuacin entre el Estado, el mercado y la ciudadana son elementos fundacionales del pacto fiscal. Las implicaciones polticas de un pacto fiscal van mucho ms all de lo que podra derivarse de reformas tributarias o presupuestarias tradicionales. As, la idea de pacto fiscal se asocia al diseo explcito y consensuado de una ruta de navegacin de mediano y largo plazo y a la recuperacin de la nocin de planificacin del desarrollo (y para el desarrollo). Esto es, a su vez, la expresin de un diseo ms ambicioso e integral de las polticas pblicas. En particular, la sociedad suele confiar al Estado un papel crucial en la promocin de la equidad y el pacto fiscal resulta incompleto e insatisfactorio si ese papel se omite, se descuida o se cumple de forma insuficiente.

Estos pactos pueden ser globales o bien abordar un sector concreto como la educacin, el empleo decente, la proteccin social o la infraestructura, o bien articularse en torno a una idea convocante como la igualdad, la seguridad ciudadana o la lucha contra la pobreza. Los legisladores cumplen un papel fundamental en estos pactos, en la definicin de las polticas pblicas, en su articulacin con el presupuesto y en la negociacin de reformas tributarias que apunten a mejorar los sistemas impositivos. Por el lado de los ingresos, es indudable que, por distintas razones, no se han llevado a cabo la mayor parte de las reformas necesarias para aumentar el nivel de recaudacin, eliminar los impuestos que alteran la neutralidad econmica y reducir las
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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

conocimiento de que las finanzas pblicas de calidad, respaldadas por instituciones slidas y una capacidad adecuada de gestin pblica, contribuyen de manera complementaria a la equidad, a la cohesin social y al desarrollo productivo. Los mejores marcos fiscales, desde prcticas presupuestarias transparentes hasta reglas fiscales de segunda generacin, pueden ser ingredientes fundamentales de este pacto fiscal y ayudar a facilitar su economa poltica. Es especialmente relevante impulsar la transparencia y la eficiencia en el sector pblico. Los poderes

legislativos y las contraloras habrn de reforzar sus papeles fiscalizadores para asegurar la eficiencia en los casos en que sea importante gastar mucho. Los mejores marcos fiscales deben asegurar una suficiente movilizacin de recursos internos, lo que convierte as al sistema tributario en una herramienta eficaz para el desarrollo. Si el pacto fiscal se fundamenta en la necesidad de financiar las polticas pblicas mediante el incremento de la carga tributaria, habr que aumentar la confianza ciudadana en el buen uso de estos recursos.

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Reflexin final

Una nueva arquitectura estatal: Orientaciones para cerrar brechas y abrir caminos

Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

Cules son, en sntesis, los desafos de la nueva arquitectura estatal, de cara a los pilares del desarrollo que se plantearon en el captulo II?

En primer lugar, el Estado debe garantizar un entorno macroeconmico adecuado para prevenir y enfrentar la volatilidad y robustecer las economas mediante el uso de los instrumentos disponibles (financieros, fiscales y cambiarios) y as promover un patrn de crecimiento hacia un mayor dinamismo productivo con empleo de calidad, es decir, con derechos. En segundo lugar, el Estado debe tener cumplir un papel protagnico a la hora de promover cambios en la matriz productiva, a fin de propiciar una mayor incorporacin de tecnologa y una menor intensidad de carbono e impulsar polticas eficaces destinadas a reducir las brechas de productividad entre los distintos sectores y niveles de la estructura productiva. En tercer lugar, el Estado debe hacer un enrgico esfuerzo por reducir las disparidades territoriales, tanto en el mbito de las capacidades productivas, la articulacin con mercados ampliados, la convergencia y el acceso a servicios como en cuanto a los niveles de bienestar. Debido a la diversidad de instituciones y actores que inciden en el desarrollo territorial, es imperativo avanzar hacia pactos de cohesin territorial que permitan aunar esfuerzos de promocin del desarrollo regional y local desde arriba y desde abajo. Revertir la situacin de desigualdad territorial supone tambin remontar la madeja de la desigualdad general. De all la importancia de contar con polticas pblicas de Estado, respaldadas por pactos entre los actores de los distintos niveles de desagregacin territorial y orientadas a promover una mayor igualdad. En cuarto lugar, el Estado debe impulsar polticas activas y pasivas en el mbito del empleo y del cuidado, a fin de prevenir el desempleo, cerrar las brechas de ingresos laborales como mecanismo clave de promocin de la igualdad e incrementar las tasas de participacin y empleo. Se requieren polticas de Estado fuertes para mejorar la calidad del empleo y las capacidades de la fuerza de trabajo y polticas de salario mnimo, de apoyo productivo y de proteccin del sector informal. En quinto lugar, el Estado debe intervenir de manera ms decidida en el mbito social, para garantizar un mayor acceso al bienestar y un mayor desarrollo de las capacidades de los sectores ms rezagados y vulnerables, lo que contribuye sustancialmente a cerrar las brechas sociales. En materia social, el rol del Estado es clave en los pilares de proteccin y promocin. Se propone disear y establecer un sistema de proteccin social bsico universal (seguridad de ingresos y salud bsicos). Para ello, el Estado debe generar o potenciar los mecanismos solidarios de proteccin social no contributivos, ampliar la oferta de programas asistenciales, conciliar trabajo remunerado y no remunerado y facilitar el ingreso de las mujeres al mercado laboral. Todo lo anterior plantea una interrogante, en particular, sobre el nivel de recursos con que cuentan los gobiernos de la regin. El nivel de gasto pblico est condicionado por la capacidad recaudatoria de los pases. La tributacin constituye, en este sentido, el espacio de poltica decisivo para incrementar la
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Reflexin final: Una nueva arquitectura estatal: Orientaciones para cerrar brechas y abrir caminos

capacidad financiera del Estado que le permite cumplir su rol proactivo en la promocin del desarrollo y la igualdad social, tal como se ha planteado en los captulos precedentes. Tambin aqu hay preguntas importantes que plantearse sobre la gobernabilidad de los recursos naturales. Si al menos, para el caso de los pases sudamericanos, el auge de las materias primas parece ser una tendencia, es ineludible incorporar al debate social el uso de los ingresos provenientes de la explotacin de los recursos naturales. Finalmente, en el mbito poltico, el Estado cumple un rol protagnico al que no puede renunciar. Se trata, en este caso, de velar por ms democracia y ms igualdad, dos caras de la misma moneda. Desde el punto de vista de la democracia, el Estado debe apostar por mejorar la calidad de la poltica en cuanto a sus procedimientos, por formular agendas estratgicas que reflejen la deliberacin de un amplio espectro de actores, y por escuchar la voluntad popular, que se traduzca en pactos que otorguen legitimidad y garanticen la aplicacin de polticas en el mediano y largo plazo. En materia de igualdad, el Estado debe ocuparse de incrementar la participacin de los sectores ms vulnerables y excluidos de los beneficios del crecimiento. Para ello, la igualdad ciudadana igualdad de derechos, de voz pblica, de sujetos plenos es el vnculo en el que la poltica se eslabona con la igualdad social. Es aqu donde la democracia debe mostrar sus progresos, su acumulacin de aprendizajes. En este sentido, cabe sealar la importancia de los pactos sociales, para no supeditar las polticas a los ritmos electorales y a los cambios de gobierno; la viabilidad fiscal, que debe estar calibrada con el enfoque de derechos ciudadanos, sobre todo derechos sociales; el crecimiento, orientado de tal modo que se traduzca en ms y mejor empleo y, por ltimo, los cambios en materia de gnero y de generacin, que deben plasmarse en una nueva arquitectura que armonice la economa del cuidado con la participacin laboral, las ventanas de oportunidades que ofrece la transicin demogrfica y la previsin de riesgos de esa transicin. Se ha demostrado que la ecuacin entre mercado, Estado y sociedad que ha prevalecido desde hace tres dcadas es incapaz de responder a los retos globales de hoy y maana. El desafo, entonces, es situar al Estado en el lugar que le cabe de cara al futuro. La consideracin del pacto fiscal antes mencionado refuerza la importancia de construir pactos sociales para avanzar hacia la nueva ecuacin entre Estado, mercado y sociedad que se propone en La hora de la igualdad (CEPAL, 2010a). Un pacto para la igualdad es, fundamentalmente, un pacto orientado a la redistribucin del ingreso y otros activos, as como a la superacin de la profunda heterogeneidad estructural. Sin la legitimidad y solidez poltica que ofrecen los acuerdos entre los diversos actores, las reformas propuestas corren el riesgo de quedar confinadas al cajn sellado del voluntarismo y las buenas intenciones. La construccin de pactos sociales exige cambios en la poltica y un Estado ms proactivo. El pacto, ms que un resultado, es un proceso. En este proceso son necesarios los debates y acuerdos sobre proyectos de convivencia a largo plazo y el sacrificio de intereses inmediatos en aras del bien comn. Se trata de legitimar nuevamente la poltica, y en ese intento estn en juego tanto la democracia como una insercin externa ms equitativa en un mundo cada vez ms globalizado.
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Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo

El desarrollo, tal como lo vivimos, lo pensamos o lo hemos padecido, ha llegado a un punto de inflexin. La crisis financiera y sus efectos sociales, as como la amenaza del cambio climtico, han puesto un gran signo de interrogacin sobre el alcance de los paradigmas productivo y econmico que predominaron en las dcadas precedentes. Ante ello, los ciudadanos buscan refugio y gua en sus Estados y en un ordenamiento internacional ms justo. Sin una nueva arquitectura estatal que se haga cargo del nuevo contexto, de las nuevas realidades que surgen de la crisis, de los imperativos que plantea la agenda de igualdad de derechos y de los desafos que representa el cambio climtico, no habr futuro.

He aqu el mayor desafo para nuestra generacin: formular polticas mejor integradas, ampliar libertades, construir igualdad, profundizar la democracia, forjar solidaridad entre las clases medias y las populares, crear esperanza con visin de futuro y claridad intergeneracional, todo ello a partir del aprendizaje y avance civilizatorio acumulado a lo largo del siglo XX, pero con las herramientas, transparencia y velocidades que demanda el siglo XXI.

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Bibliografa

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