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Administrao direta e indireta

Administrao direta aquela composta por rgos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. So os prprios organismos dirigentes, seus ministrios e secretarias. Administrao indireta aquela composta por entidades com personalidade jurdica prpria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma descentralizada. So exemplos as Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista. Segundo Granjeiro[carece de fontes], so essas as caractersticas das entidades pertencentes administrao indireta: Autarquias: servio autnomo, criado por lei especfica, com personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio e receitas prprios, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada (conf. art 5, I, do Decreto-Lei 200/67); Fundao pblica: entidade dotada de personalidade jurdica de direito pblico, sem fins lucrativos, criada em virtude de lei autorizativa e registro em rgo competente, com autonomia administrativa, patrimnio prprio e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes (conf. art 5, IV, do Decreto-Lei 200/67); Empresa pblica: entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, se federal, criada para explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou convenincia administrativa(conf. art 5, II, do Decreto-Lei 200/67); Conforme dispe o art 5 do Decreto-Lei n 900, de 1969: Desde que a maioria do capital votante permanea de propriedade da Unio, ser admitida, no capital da Emprsa Pblica, a participao de outras pessoas jurdicas de direito pblico interno, bem como de entidades da Administrao Indireta da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Sociedades de economia mista: entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, instituda mediante autorizao legislativa e registro em rgo prprio para explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam, em sua maioria, Unio ou a entidade da Administrao indireta (conf. art 5, III, do Decreto-Lei 200/67). Empresas controladas pelo Poder Pblico podem ou no compor a Administrao Indireta, dependendo de sua criao ter sido ou no autorizada por lei. Existem subsidirias que so controladas pelo Estado, de forma indireta, e no so sociedades de economia mista, pois no decorreram de autorizao legislativa. No caso das que no foram criadas aps autorizao legislativa, elas s se submetem s derrogaes do direito privado quando seja expressamente previsto por lei ou pela Constituio Federal, como neste exemplo: "Art. 37. XII, CF - a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico". ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA Consideraes Iniciais Antes de falar sobre a estrutura da Administrao Pblica brasileira, importante que sejam dados conceitos de alguns importantes institutos, quais sejam: Estado, Governo e Administrao Pblica. O Estado, sinteticamente, o ente que necessariamente composto por trs elementos essenciais: povo, territrio e governo soberano. Para que o Estado exera suas funes, este manifesta-se por meio dos Poderes do Estado (ou Funes do Estado), que so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos

entre si, conforme assevera a nossa Constituio Federal (art. 2). A funo principal do Poder Legislativo a elaborao de leis (funo legislativa), a funo principal do Poder Executivo a execuo das leis (funo administrativa), enquanto que a funo principal do Poder Judicirio a aplicao das leis aos casos concretos (funo judicial). Governo, conforme nos ensina o eminente autor Hely Lopes, " a expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos, do Estado e da manuteno da ordem jurdica vigente." No que se refere Administrao Pblica, os autores tm vrias formas de conceitu-la. Novamente, aqui, utilizaremos a definio de Hely Lopes, "a Administrao o instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as opes polticas de governo." (Direito Administrativo Brasileiro, 1993, Malheiros, pgs. 56-61) A Administrao Pblica pode classificar-se em: Administrao Pblica em sentido objetivo, que "refere-se s atividades exercidas pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas", e Administrao Pblica em sentido subjetivo, que "refere-se aos rgos integrantes das pessoas jurdicas polticas (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exerccio de funes administrativas." (Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 1997, Atlas, pgs. 55-56) Cada um desses entes polticos possui sua organizao administrativa. Ser objeto do nosso estudo, a estrutura administrativa federal, ou seja da Unio. O Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispe sobre a organizao da Administrao Federal, e em seu art. 4 estabelece a diviso entre administrao direta e indireta. A Administrao Direta constitui-se dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios, enquanto que a Administrao Indireta constitui-se nas autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas. As autarquias e as fundaes pblicas tm natureza jurdica de direito pblico, enquanto que as empresas pblicas e sociedades de economia mista tm natureza jurdica de direito privado. Como j vimos em aula anterior, na Administrao Indireta encontramos: as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes pblicas. No que se refere criao desses entes da Administrao Indireta, extramos importante lio da Constituio Federal, que frise-se, tem sido por diversas vezes alvo de questo de concursos: "art. 37, XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;" Quanto s fundaes (institudas pelo Poder Pblico), importante saber que h divergncia doutrinria quanto a sua natureza: se somente de natureza jurdica pblica ou se de natureza jurdica pblica ou privada. Veremos com detalhe este assunto e comentarei as razes da divergncia em aula especfica

sobre o assunto, mas para adiantar destaco o ensinamento de Maria Silvia Di Pietro: "Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado, a que defende a natureza privatstica de todas as fundaes institudas pelo poder pblico, e, de outro, a que entende possvel a existncia de fundaes com personalidade pblica ou privada, a primeira da quais como modalidade de autarquia. Aps a Constituio de 1988, h quem entenda que todas as fundaes governamentais so pessoas jurdicas de direito pblico. Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder pblico, ao instituir fundao, atribuir-lhe personalidade de direito pblico ou de direito privado. Isto porque nos parece incontestvel a viabilidade de aplicar-se, no direito pblico, a distino que o Cdigo Civil contm entre as duas modalidades de pessoas jurdicas privadas: associao e sociedade, de um lado, e fundao de outro (art. 16, I)." Observe-se que, apesar de as sociedades de economia mista e as empresas pblicas terem natureza jurdica de direito privado, elas no se regem totalmente pelas normas de direito privado (vide art. 173 e seguintes da Constituio Federal). Esses entes no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos aos do setor privado (art. 173, pargrafo 2). 1 Administrao Indireta 1.1 Noo A base da idia da Administrao Indireta encontra-se no instituto da descentralizao, que vem a ser a distribuio de competncias de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica. A descentralizao pode ser feita de vrias formas, com destaque a descentralizao por servios, que se verifica quando o poder pblico (Unio, Estados, Municpios ou Distrito Federal) cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico, surgindo as entidades da Administrao Indireta. A Administrao Indireta, na anlise de Hely Lopes Meirelles, o conjunto dos entes (entidades com personalidade jurdica) que vinculados a um rgo da Administrao Direta, prestam servio pblico ou de interesse pblico. 1.2 Diviso So as seguintes as entidades da Administrao Indireta:

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Autarquia Empresa Pblica Sociedade de Economia Mista Fundao Pblica

1.3 Caractersticas As entidades da Administrao Indireta cumulativamente, as seguintes caractersticas: possuem, necessria e

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personalidade jurdica; patrimnio prprio; vinculao a rgos da Administrao Direta.

1.4 Personalidade Jurdica Prpria Para que possam desenvolver suas atividades, as entidades da administrao indireta so dotadas de personalidade; conseqentemente, podem adquirir direitos e assumir obrigaes por conta prpria, no necessitando, para tanto, das pessoas polticas. 1.5 Patrimnio Prprio Em funo da caracterstica anterior, as entidades possuem patrimnio prprio, distinto das pessoas polticas. 1.6 Vinculao aos rgos da Administrao Direta As entidades da Administrao Indireta so vinculadas aos rgos da Administrao Direta, com o objetivo principal de possibilitar a verificao de seus resultados, a harmonizao de suas atividades polticas com a programao do Governo, a eficincia de sua gesto e a manuteno de sua autonomia financeira, operacional e financeira, atravs dos meios de controle estabelecido em lei. Alguns denominam este controle de tutela, definida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro como a fiscalizao que os rgos centrais das pessoas pblicas polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) exercem sobre as pessoas administrativas descentralizadas, nos limites definidos em lei, para garantir a observncia da legalidade e o cumprimento de suas finalidades institucionais. No significa a tutela que os entes da Administrao Indireta estejam hierarquicamente subordinados Administrao Direta ocorrendo apenas uma descentralizao. A subordinao ocorre entre os rgos da Administrao, denominando-se de hierarquia ou autotutela.

A autora estabelece diferenas sensveis entre tutela (vinculao) e hierarquia, conforme o quadro a seguir. Tutela (Vinculao) Hierarquia (Autotutela) A tutela supe a existncia de duas A hierarquia existe dentro de uma pessoas jurdicas, uma das quais mesma pessoa jurdica, quando, por exercendo controle sobre a outra (a exemplo, um Ministrio controla seus pessoa poltica controla as entidades da prprios rgos. Administrao Indireta). A hierarquia existe de previso A tutela no se presume, s existindo independentemente legal, pois inerente organizao quando a lei a estabelece. administrativa. 2 AUTARQUIA 2.1 Noo A origem do vocbulo autarquia grega, significando qualidade do que se basta a si mesmo, autonomia, entidade autnoma. A idia da autarquia reside na necessidade da pessoa poltica criar uma entidade autnoma (com capacidade de administrar-se com relativa independncia e no de maneira absoluta, visto que h a fiscalizao do ente criador) para a realizao de atividade tipicamente pblica, sendo uma das formas de materializao da descentralizao administrativa. Nesta linha de pensamento, autarquias so entes administrativos autnomos, criados por lei especfica, com personalidade jurdica de direito pblico interno, para a consecuo de atividades tpicas do poder pblico, que requeiram, para uma melhor execuo, gesto financeira e administrativa descentralizada. 2.2 Caractersticas As autarquias possuem as seguintes caractersticas:

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personalidade jurdica de direito pblico; realizao de atividades especfica), em regra; especializadas (capacidade

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descentralizao administrativa e financeira; criao por lei especfica.

2.3 Personalidade Jurdica de Direito Pblico Tendo personalidade jurdica, as autarquias so sujeitos de direito, ou seja, so de titulares de direitos e obrigaes prprios, distintos dos pertencentes ao ente poltico (Unio, Estado, Municpio ou Distrito Federal) que as institui. Submetem-se a regime jurdico de direito pblico quanto criao, extino, poderes, prerrogativas, privilgios e sujeies, ou melhor, apresentam as caractersticas das pessoas pblicas, como por exemplo as prerrogativas tributrias, o regime jurdico dos bens e as normas aplicadas aos servidores. Por tais razes, so classificadas como pessoas jurdicas de direito pblico. 2.4 Capacidade Especfica Outra caracterstica destas entidades capacidade especfica, significando que as autarquias s podem desempenhar as atividades para as quais foram institudas, ficando, por conseguinte, impedidas de exercer quaisquer outras atividades. Como exceo a esta regra temos as autarquias territoriais (os territrios), que so dotadas de capacidade genrica. O atributo da capacidade especfica o denominado comumente de princpio da especialidade ou especializao. 2.5 Descentralizao Administrativa Financeira As autarquias desempenham atividades tipicamente pblicas. O ente poltico "abre mo" do desempenho de determinado servio, criando entidades com personalidade jurdica (autarquias) apenas com o objetivo de realizar tal servio. Por fora de tal caracterstica, as autarquias so denominadas de servios pblicos descentralizados, servios pblicos personalizados ou servios estatais descentralizados. 2.6 Criao por Lei Especfica De acordo com a nova redao dada pela emenda constitucional n 19 ao art. 37, XIX, da Constituio da Repblica, as autarquias so criadas por lei especfica. Para extingi-las entretanto, faz-se necessria somente uma lei ordinria, no necessitando ser especfica. Se a Unio desejar criar dez autarquias, ser necessria a promulgao de dez leis ordinrias distintas. Caso pretenda exting-las, bastar uma nica lei. 3 EMPRESA PBLICA 3.1 Noo A explorao da atividade econmica deve ser realizada, em regra geral, pelo setor privado, mas, excepcionalmente, tal atividade pode ser realizada

diretamente pelo setor pblico, respeitado o disposto no art. 173 da Constituio da Repblica. Por vrias vezes o Poder Pblico institui entidades para a realizao de atividades tpicas do setor privado, como a indstria, o comrcio e a bancria, regidas pelas mesmas normas da iniciativa privada. Esses entes podem ser a empresa pblica ou a sociedade de economia mista. Neste tpico dedicaremos ao estudo da primeira. As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado criadas por autorizao legislativa especfica, com capital exclusivamente pblico, para realizar atividades econmicas ou servios pblicos de interesse da Administrao instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito. 3.2 Caractersticas As empresas pblicas possuem as seguintes caractersticas:

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personalidade jurdica de direito privado; capital exclusivamente pblico; realizao, em regra, de atividades econmicas; revestimento de qualquer forma admitida no Direito;

derrogaes (alteraes parciais) do regime de direito privado o por normas de direito pblico; criao por autorizao legislativa especfica.

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3.3 Personalidade Jurdica de Direito Privado Por realizarem, em regra, atividades econmicas, o art. 173 da Constituio da Repblica estabelece que devem as empresas ter o mesmo tratamento jurdico da iniciativa privada, inclusive no que tange s obrigaes tributrias e trabalhistas. 3.4 Capital Exclusivamente Pblico A grande distino entre a empresa pblica e a sociedade de economia mista est na distribuio do capital, pois na primeira (empresa pblica) s h capital

pblico, ou seja, todo o capital pertence ao poder pblico, inexistindo capital privado. 3.5 Atividades Econmicas As empresas pblicas no realizam atividades tpicas do poder pblico, mas sim atividades econmicas em que o Poder Pblico tenha interesse prprio ou considere convenientes coletividade. Atualmente, admitem a doutrina e a jurisprudncia que as empresas pblicas podem exercer servios pblicos, sendo tratadas, neste caso, como concessionrias de servio pblico, continuando a ser aplicado o direito privado. 3.6 Qualquer Forma Admitida no Direito As empresas pblicas, de acordo com o Decreto-Lei 200/67, podem revestir-se de qualquer forma admitida no Direito, inclusive a forma de Sociedade Annima. 3.7 Derrogaes do Regime de Direito Privado Por Normas de Direito Pblico Apesar de serem pessoas jurdicas de direito privado, no se aplica o Direito Privado integralmente s Empresas Pblicas, pois so entidades da Administrao Pblica algumas normas pblicas so aplicadas a estes entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitaes e concursos pblicos, e a vedao de seus servidores acumularem cargos pblicos de forma remunerada. 3.8 Criao por Autorizao Legislativa Especfica De acordo com a nova redao dada pela emenda constitucional n 19 ao art. 37, XIX, da Constituio da Repblica, a criao das empresas pblicas necessita de autorizao legislativa especfica. Para extingi-las precisa-se apenas de uma autorizao legislativa, no necessitando ser especfica. 3.9- Diviso das Empresas Pblicas As empresas pblicas dividem-se em:

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empresas pblicas unipessoais - so as que o capital pertence a uma s pessoa pblica. empresas pblicas pluripessoais - so as que o capital pertence a vrias pessoas pblicas.

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4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

4.1 Noo As sociedades de economia mista so as pessoas jurdicas de direito privado, com a participao do Poder Pblico e de particulares no seu capital, criadas para a realizao de atividade econmica de interesse coletivo, podendo, tambm, exercer servios pblicos. So semelhantes empresa pblica, tendo como diferenas bsicas o fato do capital ser diversificado (capital pblico e privado) e s podendo ter a forma de sociedade annima. Sociedade de Economia Mista Parte do capital pertencente ao Poder Pblico e outra Capital Capital exclusivamente pblico parte ao setor privado, tendo, sempre, o controle pblico. Qualquer forma admitida em Somente a forma de Forma Direito. Sociedade Annima. As causas de interesse das De acordo com o art. 109 da CF, sociedades de economia as causas de interesse das mista federais sero julgadas Competncia empresas pblicas federais sero na Justia Estadual, com julgadas na Justia Federal, com exceo das causas exceo das causas trabalhistas. trabalhistas. Aspectos Empresa Pblica

4.2 Caractersticas As sociedades de economia mista possuem as seguintes caractersticas:

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personalidade jurdica de direito privado; capital pblico e privado; realizao de atividades econmicas; revestimento da forma de Sociedade Annima; deteno por parte do Poder Pblico de no mnimo a maioria das aes com direito a voto; o derrogaes (alteraes parciais) do regime de direito privado o por normas de direito pblico; o criao por autorizao legislativa especfica.

4.3 Personalidade Jurdica de Direito Privado Como as empresas pblicas, as sociedades de economia mista tambm possuem personalidade jurdica de direito privado.

4.4 Capital Pblico e Privado Diferente da empresa pblica, cujo capital pertence exclusivamente ao Poder Pblico, na sociedade de economia mista possvel que haja capital privado. Apenas deve ser destacado que o controle ser pblico, tendo o Estado a maioria absoluta das aes com direito a voto. 4.5 Atividades Econmicas Da mesma forma que as empresas pblicas, as sociedades de economia mista tambm realizam atividades econmicas ou servios pblicos. 4.6 Forma de Sociedade Annima As sociedades de economia mista, por fora de lei, so regidas pela forma de sociedade annima, diferente da empresa pblica que pode ter qualquer forma admitida em direito. 4.7 Derrogaes do Regime de Direito Privado