Temas de Gestin Pblica y Actualidad

Desarrollo sostenible

Minera y sociedad en el Per: Un panorama tras dos dcadas de iniciado el boom

Gerardo Castillo Guzmn(*)(**)
nDice

Resumen ejecutivo

PresenTAcIn deL TeMA Introduccin.

I. I.

La tradicin extractivista y minera en el Per.

II. Surgimiento de la nueva minera.

III. Consecuencias de la expansin minera.

IV. Implicancias sobre los estilos de desarrollo del pas. V. Agenda de debate pblico y acadmico.

" En los ltimos aos, la actividad minera ha crecido de manera significativa en el mundo, posicionando a nuestro pas como uno de sus ms importantes centros de expansin. As pues, el Estado peruano, a partir de la dcada de los 90s, ha instaurado una serie de reformas destinadas a facilitar las inversiones para la explotacin de los recursos mineros con los que cuenta nuestro pas. Asimismo, tambin ha implementando medidas -con poco xito a decir verdad- para mitigar los efectos negativos que pudiera originar esta lucrativa actividad. Estas reformas, sin embargo, no han logrado evitar que se multipliquen por todo el pas conflictos sociales que giran en torno a la actividad minera. Es preciso sealar que la inestabilidad generada por estos conflictos genera efectos negativos para la economa de nuestro pas, adems de generar serios problemas de gobernabilidad. En el presente artculo, el autor analiza la situacin de la actividad minera en nuestro pas, y su interrelacin con las comunidades y centros poblados en general, adems de analizar de manera bastante especfica la lnea de accin que ha tomado el gobierno central sobre este tema. ste artculo brinda un panorama general de los procesos sociales asociados a la industria minera en el Per en las dos ltimas dcadas. Para ello, est organizado en cinco secciones. La primera presenta una sumaria visin histrica del desarrollo minero en el pas. La segunda explica las condiciones que facilitaron el surgimiento de un boom en el sector a inicios de la dcada de los aos 90. La seccin tercera analiza las principales implicancias sociales de esta enorme expansin en la industria sobre las instituciones y las poblaciones del pas. Se sostiene que las dos implicancias mayores son la dependencia que las finanzas de buena parte del sector pblico han generado con respecto a la produccin minera y el exponencial aumento de conflictos sociales alrededor de explotacin de los recursos minerales. Las dos ltimas secciones tienen un carcter ms poltico y propositivo. Ciertamente, la seccin cuarta discute algunas de las implicancias del auge minero en los estilos de desarrollo del pas. Finalmente, la seccin quinta y ltima propone una breve agenda urgente de debate pblico y acadmico que no se limita a la realidad del Per sino que se extiende a la regin. I. LA TrAdIcIn exTrAcTIvIsTA y MInerA en eL Per El Per es un pas de vieja tradicin minera. Ms an, es posible sostener que desde el establecimiento del orden colonial tras las reformas toledanas buena parte de la economa del pas

(*) El autor agradece a Miguel Zegarra y Cecilia Castillo por su apoyo en la elaboracin de los cuadros incluidos en el artculo, as como a Laura Soria y Dominique Van der Borght por su lectura crtica del texto. (**) Antroplogo, con maestras en Desarrollo Internacional por la Universidad de Bath y en Geografa por la Universidad de Oklahoma. Director General de Societas Consultora de Anlisis Social. Profesor en la Diplomatura de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible y en el Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Consultor senior en desarrollo social e industrias extractivas con ms diez aos de experiencia y trabajo con poblaciones campesinas e indgenas. reas de investigacin en ecologa poltica de la minera, narrativas sobre el cambio climtico y desarrollo rural.

ha estado ligada a la extraccin y exportacin de recursos naturales y, consecuentemente, ha configurado su espacio nacional segn estos estilos de produccin. Ciertamente, desde el perodo de estabilidad que se alcanza en la dcada posterior a la Guerra del Pacfico (1879-1983), la economa peruana y las finanzas pblicas han estado ligadas a una serie de ciclos de expansin mono-exportadora. De esta manera, se han sucedido bonanzas exportadoras de salitre, guano, lana de alpaca, caucho, minerales, azcar, algodn y una incipiente actividad de extraccin petrolera. La configuracin y articulacin del espacio peruano sigui estas lneas de apropiacin de los recursos naturales. Por ejemplo, el Estado construy puertos cercanos a las principales zonas azucareras; implement importantes sistemas de irrigacin para expandir la produccin algodonera; puso en marcha el monumental proyecto del ferrocarril central que conecta las zonas mineras de Cerro de Pasco con el puerto del Callao; y explor, mape, coloniz y asegur su presencia militar en la Amazona, lo cual permiti el desarrollo de las actividades caucheras (Santos Granero y Barclay 2002). De esta manera, la articulacin del espacio peruano cambi radicalmente. De un sistema agrario que articulaba los Andes de manera transversal siguiendo criterios de control de pisos altitudinales diversos y un ideal autrquico se pas a un sistema exportador que articula centros de extraccin de recursos naturales con puertos costeros (Dollfus 1981).

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explica por la ineficiencia del sistema estatal, la falta de innovacin tecnolgica, la escasa exploracin, la carencia de inversiones, los conflictos cada vez mayores con poblaciones rurales afectadas por un inexistente manejo ambiental y, a partir de la dcada de los ochenta, por la violencia senderista y la extorsin econmica. Desde el frente externo la situacin tambin fue complicada, la crisis mundial condujo a una menor demanda de minerales y los pases sudamericanos fueron especialmente castigados por la baja en los flujos de inversin extranjera al producirse la crisis de la deuda externa. II. sUrGIMIenTo de LA nUevA MInerA Sin embargo, una dcada ms tarde, el panorama cambi dramticamente en el pas. En 1991, el recientemente electo presidente Alberto Fujimori inaugur un nuevo rgimen de liberalizacin econmica y centralizacin poltica (Iguiiz 1998). Entre otros aspectos, estas polticas incluyeron el libre movimiento de capitales, la libre fluctuacin del tipo cambiario en moneda extranjera, la irrestricta exportacin de minerales a precios internacionales, la privatizacin de compaas de propiedad estatal, el establecimiento de convenios de estabilidad tributaria, la eliminacin de formas de discriminacin entre inversionistas nacionales y extranjeros, la creacin de un moderno sistema catastral y la implementacin de regulaciones ambientales. Ms importante an, se elaboraron medidas destinadas a asegurar derechos de propiedad privada sobre la tierra en el pas. As, se inici la implementacin del Programa Especial de Titulacin de Tierras (PETT). En todas estas reformas, el Banco Mundial jug un papel central y deline muchas de las polticas implementadas. Junto con estas reformas legales y econmicas, el gobierno inici una agresiva campaa entre inversionistas extranjeros que publicita al pas como un espacio socialmente vaco con riquezas minerales listas para ser tomadas una vez que las compaas firmen acuerdos con el gobierno central (Castillo 2006). Cuadro N 1 Ubicacin del Per en el mundo y Latinoamrica en la produccin minera, ao 2008
Latinoamrica Mundo Plata 1 1 ______________________________________________________ Zinc 1 2 ______________________________________________________ Cobre 2 3 ______________________________________________________ Estao 1 3 ______________________________________________________ Bismuto 1 3 ______________________________________________________ Teluro 1 1 ______________________________________________________ Plomo 1 4 ______________________________________________________ Molibdeno 2 4 ______________________________________________________ Oro 1 5 ______________________________________________________ Selenio 2 6 ______________________________________________________ Indio 1 7 ______________________________________________________ Hierro 5 17 Fuente: INEI, Compendio estadstico 2009.

Asimismo, estas bonanzas exportadoras permitieron momentos de acumulacin de capital importantes. Sin embargo, como sostienen Thorp y Bertram (1988), esta acumulacin de capital no condujo a un proceso de industrializacin capitalista, salvo algunos casos fallidos. Antes que reinvertir en sistemas de transformacin manufacturera, las lites peruanas optaron por el consumo suntuario. En otras palabras, el establecimiento de industrias exportadoras no necesariamente cambi las formas de relaciones laborales y sociales imperantes. Una de las excepciones es el caso de la proletarizacin del campesinado en las plantaciones azucareras de la costa norte peruana. Justamente es entre esta nueva clase social donde surge el APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana), uno de los partidos populistas ms influentes de la historia peruana (Klaren 1976). Situacin similar experimentan los trabajadores mineros de la sierra central que pierden sus lazos campesinos y se radicalizan alrededor del Partido Comunista (Flores 1983). Un aspecto a destacar de la minera en la historia colonial y republicana temprana del pas es que ella no solo fue central en la economa, sino que tambin proporcion el eje sobre el cual se organiz el espacio peruano, un espacio que comprenda desde Huancavelica en los Andes centrales hasta Tucumn en Argentina y el norte Chileno, pasando por el Cuzco, Arequipa y Potos (Assadourian 1982). Es cierto que, al igual que ahora, buena parte del mineral extrado se exportaba. Pero, a diferencia de lo que ocurre con la minera moderna, la gran mayora de insumos fueron proporcionados por la regin articulando un importante mercado interno: mano de obra de comunidades del sur andino, trigo de Chile, vino de Arequipa, textiles del Cuzco, azogue de Huancavelica, mulas de Piura, etctera. De esta manera, la actividad minera tuvo una relacin simbitica con la agricultura regional. A nivel de las lites, permiti que la acumulacin alcanzada con la minera se invirtiera en ganadera (Manrique 1987). A nivel del campesinado, permiti el traslado de salarios mineros a la economa domstica con el surgimiento de la figura del campesino-minero (Long y Roberts 1984). Esta relacin empez a cambiar con el establecimiento de la moderna gran minera. En las primeras dcadas del siglo XX capitales estadounidenses formaron la Cerro de Pasco Copper Corporation, una de las inversiones mineras ms grandes de su poca. Las lites nacionales perdieron control de una importante fuente de acumulacin y, adems, se empieza a configurar el sistema de enclave. En 1969 un gobierno militar de izquierda da un golpe de Estado y estatiza la mayora de compaas privadas, incluyendo el sector minero, petrolero, industrial, financiero y de comunicaciones. Lo que sigue es una historia de constante declive de la produccin minera. Ello se

Estas medidas condujeron a un rpido y enorme crecimiento de la inversin extranjera en el pas(1) , buena parte de la cual se ha dirigido al sector minero. Como resultado de ello --y siguiendo una tendencia mundial que se entronca con el desarrollo de China, la India, Rusia y el Brasil-- desde la dcada pasada el pas experimenta un auge tanto en la exploracin como en la explotacin de minerales.

Grfico N 1 Produccin de principales metales segn ao - Per

Produccin de principales mtales Toneladas Mtricas

aos Fuente: MINEM. Estadstica: Diez dcadas de produccin minera; Reporte mensual de variables mineras, Marzo 2010. Elaboracin: Propia.

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La vertiginosa expansin de las operaciones mineras ha significado tambin un cambio en la geografa del sector. As, mientras en la dcada de los ochentas los proyectos mineros se concentraban en los Andes centrales, actualmente los proyectos de exploracin y explotacin cubren todo el territorio andino desde la frontera con el Ecuador por el norte hasta la frontera con Bolivia por el sur. Ms recientemente, adems, la actividad minera se ha empezado a extender a la cuenca amaznica. Es decir, la minera se ha expandido a reas tradicionalmente agropecuarias (caso de Cajamarca en la sierra norte) o con economas de subsistencia que utilizan sistemas agrcolas de roza y quema (caso de buena parte la llanura amaznica).

Cuadro N 2 Nmero de concesiones y rea por regin. Diez principales regiones - Per, 2010
Unidades en Unidades en extensin reas en concesin % del rea % del rea exploracin produccin total (Has.) minera (Has.) departamental nacional _____________________________________________________________________________________________________________________ Arequipa 93 66 6.334.393 1.566.958 24,7% 1,2% _____________________________________________________________________________________________________________________ Cajamarca 70 19 3.324.777 1.229.671 37,0% 1,0% _____________________________________________________________________________________________________________________ Puno 69 16 7.199.900 1.087.260 15,1% 0,8% _____________________________________________________________________________________________________________________ Lima 92 66 3.480.159 1.021.457 29,4% 0,8% _____________________________________________________________________________________________________________________ Cuzco 49 15 7.189.197 990.641 13,8% 0,8% _____________________________________________________________________________________________________________________ Ancash 195 37 3.582.557 986.398 27,5% 0,8% _____________________________________________________________________________________________________________________ Apurmac 51 2 2.089.579 948.563 45,4% 0,7% _____________________________________________________________________________________________________________________ La Libertad 108 53 2.556.990 869.193 34,0% 0,7% _____________________________________________________________________________________________________________________ Ayacucho 73 9 4.381.480 831.573 19,0% 0,6% _____________________________________________________________________________________________________________________ Piura 6 4 3.589.117 765.226 21,3% 0,6% _____________________________________________________________________________________________________________________ Resto regiones 499 329 84.793.156 4.522.357 5,3% 3,5% _____________________________________________________________________________________________________________________ Total 128.521.305 14.819.297 11,5% 11,5% _____________________________________________________________________________________________________________________ Fuente: MINEM. Mapa minero 2010 Unidades mineras en produccin y proyectos en exploracin. Elaboracin: Propia.

El peso de la produccin minera se refleja en el Producto Bruto Interno (PBI) y ms dramticamente en las exportaciones del pas y los ingresos recibidos por impuestos. Efectivamente, del total de exportaciones del pas en el ao 2008 por un valor mayor a los 31 millones de dlares, cerca del 60% fue aporte de la minera (MINEM 2010). Asimismo, en el Per existe el mecanismo del canon, segn el cual el 50% de los ingresos provenientes del impuesto a la renta son distribuidos a diferentes niveles de los gobiernos subnacionales donde se explotan los minerales.
Grfico N 2 Evolucin de las Transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales por canon minero y regalas mineras (en millones de soles)

n Canon y Regalas mineras n Total de recursos

Adems, se han producido cambios en la geografa internacional de la circulacin de minerales. As, a inicios del proceso de liberalizacin los actores clave fueron compaas privadas de pases industrializados: Phelps Dodge -luego comprada por Freeport McMoran-, Anglo American, Rio Tinto, BHP Billiton, Newmont, Xstrata, Glencore y un nmero grande de compaas junior, especialmente canadienses. Sin embargo, en aos ms recientes empresas estatales y mixtas de China y Brasil participan en importantes proyectos mineros, tal es el caso de las compaas Shougang, Chinalco, Zijin y Vale do Ro Doce. Ciertamente, ello refleja tanto la necesidad de China por asegurar nuevos proveedores de mineral para su floreciente economa como el papel hegemnico de Brasil en la regin.
Cuadro N 3 Inversin estimada en US$ MM (por pas) para el ao 2010 Pas Total (%) China 10.420 29,0% Suiza 6.500 18,1% Canad 3.943 11,0% UK 3.700 10,3% Mxico 2.750 7,6% Australia 2.300 6,4% Per 2.012 5,6% USA 1.428 4,0% UK-Australia 1.000 2,8% Brasil 990 2,8% Japn 490 1,4% USA - Per 456 1,3% Total 35.989 100,0% Fuente: Boletn MINEN Boletn mensual de minera. Marzo, 2010. Elaboracin: Propia.

III. consecUencIAs de LA exPAnsIn MInerA La literatura sobre la maldicin de los recursos ha identificado una serie de posibles problemas y riesgos que enfrentan las naciones cuyas economas dependen fuertemente de la explotacin de minerales e hidrocarburos(2). Entre otras, estas dificultadas estn asociadas a: i) la enfermedad holandesa (prdida de competitividad de las exportaciones manufactureras por efecto del incremento del tipo de cambio real), ii) la alta volatilidad en los ingresos, iii) el consumo en el corto plazo de recursos no renovables, iv) la baja inversin en educacin, v) los altos niveles de corrupcin, vi) la poca transparencia y rendicin de cuentas, vii) la debilidad de las instituciones democrticas, viii) el deterioro de los niveles de vida de las regiones productoras, ix) el incremento del gasto militar, y x) la presin de grupos econmicos sobre la vida poltica. De este conjunto de riesgos que han sido observados en otros pases, particularmente en el frica, dos son especialmente sensibles en el caso peruano actual: la dependencia econmica en la produccin y la exportacin minera y los conflictos socio-ambientales generados por la expansin de las actividades mineras. Dependencia econmica en la produccin y la exportacin minera A nivel de cifras macro econmicas, el Per viene gozando de ms de diez aos de crecimiento. Buena parte de este crecimiento, aunque no exclusivamente, se debe al enorme incremento de la explotacin de minerales en el pas.

Fuente: MEF. Consulta de transferencias a los gobiernos regionales y locales. Elaboracin: Propia.

De esta manera, la dependencia de las finanzas del sector pblico y de los diferentes niveles de gobierno se encuentra fuertemente expandida. Sin embargo, esta dependencia tiene poco que ver con el surgimiento de eslabonamientos laborales, productivos y comerciales. Como muestra el estudio realizado por Kuramoto (2000) para el caso de la minera aurfera de Yanacocha, en un contexto de economas regionales dbiles las compaas mineras generalmente establecen lazos comerciales con la capital y relaciones tecnolgicas con el extranjero. Esta situacin exacerba las tensiones entre Lima y las regiones y, adems, no genera integracin de las economas regionales y diversificacin de la economa nacional.
Cuadro N 4 Porcentaje del canon minero en el presupuesto, segn Gobierno Regional seleccionado, en millones de nuevos soles (perodo 2006 2009) Gobierno regional Ancash Arequipa Cajamarca Junn Moquegua Tacna (%) del canon minero en el presupuesto 2006 2007 2008 2009 17% 3% 16% 0% 38% 33% 61% 6% 23% 5% 55% 62% 41% 17% 7% 5% 26% 53% 27% 18% 9% 2% 50% 24%

Fuente: MEF, Portal de Transparencia Econmica. Elaboracin: Propia.

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las montaas de los Andes y en buena parte se sobre impone a tierras de propiedad comunal(4). As, hacia fines de la dcada de 1990 Burneo e Ilizarbe estimaron que el subsuelo de ms de un milln de hectreas dentro de territorios comunales se encuentra adjudicado en concesin minera, lo cual representa 7% del total de su territorio agrcola (1999: nota al pie 1). Las medidas legales destinadas a promover la formacin de un mercado de tierras en reas rurales y asegurar la propiedad privada o el acceso a recursos naturales no terminaron con las reformas de la dcada de los noventa. Ellas han continuado durante el gobierno del presidente Garca. Tal es el caso del polmico decreto legislativo elaborado por el ejecutivo segn el cual el nmero requerido para aprobar cualquier operacin que afecte el rgimen de propiedad de la tierra comunal (venta, arrendamiento o transferencia) disminua de dos tercios de los comuneros empadronados a la mitad ms uno. Ms dramtico an ha sido el enfrentamiento ocurrido a raz de la promulgacin de la llamada ley de la selva. sta planteaba un cambio en el rgimen de las tierras forestales sin cobertura boscosa o eriaza, de dominio estatal, para promover la participacin de agentes con capacidad de inversin en actividades de reforestacin luego de adquirirlas en propiedad va adjudicacin en venta. Esta ley, que no cont con el debido proceso de consulta libre e informada exigido por el convenio 169 de la OIT al cual el gobierno peruano se ha subscrito, fue duramente cuestionada por diversas organizaciones indgenas. Su promulgacin se encuentra en el origen de una escalada de violencia que result en la muerte de ms de 30 personas, la gran mayora de las cuales fueron policas tomados como rehenes por grupos de indgenas (Defensora del Pueblo 2010). De esta manera, en la medida en que no existe un mercado de tierras -y por tanto el precio de la superficie tiene que ser negociado en contextos de asimetra o establecido por el Estado-los pobladores de las comunidades campesinas perciben que las compaas mineras se apropian de los recursos por precios bajos en extremo. Por ello, en las negociaciones por tierras existe un sustrato moral o de justicia social (Nash: 1979). Iv. IMPLIcAncIAs sobre Los esTILos de desArroLLo deL PAs Una primera consecuencia del modelo de manejo actual de los recursos mineros para el desarrollo del pas es la configuracin de un esquema conflictivo y de confrontacin entre diversos actores en el Per. Tal como los casos presentados nos muestran, se han formado dos polos arquetpicos en los conflictos existentes alrededor de minera en el Per. De un lado, un escenario en el que la mayora de la poblacin se opone tajantemente a cualquier forma de explotacin minera. Aunque minoritarios, estos conflictos han ganado amplia notoriedad dentro y fuera del pas. De otro lado, se encuentran los casos de una poblacin dividida que procura negociar mayores beneficios con la compaa minera antes que oponerse completamente. De esta manera, se debe observar ms crticamente la comn explicacin en la literatura actual sobre industrias extractivas en el Per que sostiene que el aumento de las concesiones mineras ha conducido directamente a un aumento en los conflictos puesto que este argumento por s solo no explica la naturaleza de los conflictos. Arellano (2009), a travs de evidencia estadstica y con una fuerte dosis de entrevistas y trabajo de campo, propone una atrevida pero slida hiptesis. Segn ella, el paradigma de polticas localistas para el manejo de los recursos naturales adoptado por el pas -el cual se refleja en el sistema de canon o la transferencia de enormes ingresos tributarios a los gobiernos subnacionales en las reas mineras y en la promocin que el gobierno realiza para que las empresas asuman un activo papel en el desarrollo local- ha exacerbado los conflictos polticos locales. Ejemplo de ello son las tensiones entre los Gobiernos Regionales de Tacna y Moquegua por la divisin del canon o la lucha entre pobladores de Moquegua y Puno por pertenecer a distritos declarados mineros. Este escenario se ha visto agravado por las tensiones de un proceso de descentralizacin de funciones administrativas pero sin descentralizacin tributaria y econmica. Por tanto, es posible afirmar que es el nuevo tipo de sociedad -post reforma agraria- en la que se produce la actividad minera la que explica el surgimiento de conflictos abiertos. Ante la inexistencia de un sistema de control nico que monopolice la violencia, diversos poderes fragmentados luchan por el control de los beneficios. Ms an, en una sociedad que ha experimentado una sangrienta y prolongada guerra interna en la que adems de los grupos subversivos el propio ejrcito se encuentra involucrado en violacin de derechos humanos y muertes, el Estado no es percibido por todos los actores como legtimo detentor del uso de la fuerza. Adems de ello, el Estado an est lejos de proveer y garantizar accesos a derechos y servicios bsicos a buena parte de la poblacin peruana, muy especialmente en las zonas rurales. Una segunda consecuencia a destacar es la mayor dependencia en la explotacin de los recursos naturales del pas para el crecimiento econmico. De esta manera, desde el gobierno -y en particular desde el presidente Alan Garca-se ha venido divulgando un agresivo discurso segn el cual todos aquellos que se oponen a la explotacin de los recursos naturales son enemigos del desarrollo y, por ende, del pas(5). Esto es parte de un paradigma que va ms all del sector minero y tiene que ver con la visin del papel que el capital extranjero juega en el desarrollo del pas. Ello puede ser percibido en el impulso al establecimiento de tratados de libre comercio y la eliminacin arancelaria en diversos productos. Este discurso est acompaado de un conjunto de polticas destinadas a promover la explotacin de minerales, hidrocarburos, gas y recursos forestales. No es gratuito que China se haya convertido en el segundo socio comercial del Per tras

Conflictos socio-ambientales La expansin de la actividad minera en el pas ha venido acompaada del notable incremento de conflictos asociados. Grfico N 3 Nmero de conflictos socioambientales por ao (perodo 2005 2009)

Fuente: Defensora del Pueblo, Reportes Mensuales de Conflictos Sociales. Elaboracin: Propia.

Estos conflictos pueden involucrar a diferentes actores -gobierno central, compaas mineras, gobiernos locales, ONGs, instancias de la Iglesia Catlica y poblacin local-y pueden ser de origen diverso: i) por acceso y apropiacin de tierras, pastos y agua, ii) por contaminacin ambiental o temor de ella(3), iii) por distribucin de los beneficios directos, iv) por delimitacin del territorio o v) por percepcin de prdida de autonoma poltica (De Echave et al. 2009). Al centro de los complejos y entrecruzados factores causantes de los conflictos se encuentra el tema de los derechos de propiedad sobre la tierra y los recursos bajo la superficie. Como es el caso de los pases latinoamericanos, y a diferencia de la tradicin estadounidense, en el Per la propiedad de la tierra no incluye el derecho sobre minerales e hidrocarburos bajo la superficie. El derecho de explotar estos recursos debe ser otorgado por el gobierno en la forma de una concesin minera. La ley peruana declara que el uso de la tierra para el ejercicio de actividades mineras requiere un acuerdo previo con el propietario. En el caso de una insalvable disputa entre las partes, el Estado tiene la potestad final de otorgar la propiedad para fines mineros previa compensacin en efectivo por parte del titular de la concesin minera de acuerdo a la tasacin establecida por los ministerios de agricultura y energa y minas. Esta provisin legal, llamada servidumbre minera, otorga prioridad a la actividad minera sobre la agropecuaria bajo el argumento de inters nacional. Esta forma de resolver disputas es una fuente potencial de conflictos entre compaas mineras y comunidades campesinas y ha creado una de las ms visibles contradicciones en el uso de la tierra desencadenadas por las reformas de liberalizacin en el Per. Ciertamente, el rea de tierra dedicada a la exploracin o explotacin minera se increment de 4 millones a 18 millones de hectreas entre 1992 y 1998, y las operaciones mineras se han extendido a regiones donde la minera era desconocida. Asimismo, la geologa minera peruana est concentrada en

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los Estados Unidos. Asimismo, el sistema de interconexin vial del Per con Brasil sigue las rutas de exportacin energtica y de minerales. De esta forma, se ha acentuado la especializacin del pas en la produccin y exportacin de materias primas. Esta situacin no parece cambiar en el futuro cercano, dadas las prioridades de inversin pblica del gobierno en infraestructura -como puertos y carreteras transversales- antes que en educacin y formacin de recursos humanos en un pas que ocupa los ltimos lugares en logros educativos en la regin. v. AGendA de debATe PbLIco y AcAdMIco Entre varios otros, cuatro puntos urgentes de debate se quieren destacar: a) La discusin imperante en la arena poltica peruana actual gira alrededor del grado de apropiacin de los beneficios. De un lado se ubican los proponentes de polticas con mayor control estatal. Estas voces sealan los ejemplos de Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina y, cada vez menos, Venezuela. Del otro lado, se encuentran aquellos que consideran que se debe de alentar la inversin privada a travs de polticas amigables al capital. Esta discusin reedita el viejo debate entre izquierdas y derechas de los aos 80's. Sin embargo, lo que no existe es un debate serio sobre la conveniencia de optar por un modelo de explotacin de recursos mineros y energticos. Junto con ello, se debe de incluir en el debate -y en la investigacin-el tema del clculo y el pago de las externalidades, tanto sociales como ambientales, causada por el desarrollo de las actividades mineras. De esta manera, adems de los temas de apropiacin de los beneficios y clculo de costos, urge incluir en el debate la discusin sobre quin es responsable del desarrollo del pas. De esta manera, se evaluara crticamente los lmites de la Responsabilidad Social Corporativa. b) Un segundo tema urgente a debatir es la manera de organizar el territorio. Ello no solo con miras a reducir las enormes brechas de bienestar que existen entre las poblaciones de diversas regiones. Tambin con el objetivo de asegurar la sostenibilidad de importantes ecosistemas como es la Amazona. Como se ha mencionado lneas arriba, desde el gobierno se contina reforzando una poltica de expansin de grandes inversiones energticas y forestales en la selva como modelo de desarrollo. El otorgamiento de concesiones petroleras superpuestas a reas protegidas y los planes de desarrollo del mega-proyecto de la hidroelctrica de Inambari por capitales brasileos son prueba de ello. c) Un tercer elemento central es el planeamiento del tipo de institucionalidad que se requiere para enfrentar exitosamente el inmenso incremento de las actividades mineras en el pas. De un lado, urge una poltica de medio ambiente trans-sectorial que regule todas las actividades extractivas. Para ello es necesario que las labores de supervisin ambiental de la actividad minera sean incluidas dentro de las atribuciones del recientemente creado Ministerio del Ambiente. De otro lado, se requiere pensar en un ms inteligente y equitativo sistema que permita que los ingresos generados por la actividad minera se conviertan en recursos para el desarrollo social del pas. Esto, a su vez, implica dos grandes aristas. Primero, conectar ingresos mineros con competitividad y, necesariamente, educacin y capacitacin laboral. Segundo, repensar el sistema actual del canon por el cual el 50% del impuesto a la renta se distribuye en las regiones donde el mineral es extrado. Este sistema no ha hecho sino generar un absurdamente desigual sistema de distribucin de los recursos pblicos y, paradjicamente, contribuye a exacerbar los conflictos. d) Finalmente, observamos que, si bien de primera importancia, el escrutinio de la sociedad civil no debe ser centrado nicamente en la mediana y gran minera. Al menos en trminos ambientales, la minera artesanal e ilegal genera cuantiosos daos en el delicado ecosistema del bosque tropical. Tal es el caso de la afectacin que viene causando la minera informal por la extraccin de oro en Madre de Dios. Esta poca atencin puesta en la minera ilegal y artesanal tiene que ver en parte con prejuicios ideolgicos por los cuales el gran capital, especialmente si es privado, es perjudicial de manera inherente. En breve, este panorama de la minera peruana en las dos ltimas dcadas ha buscado mostrar que si bien la actividad minera es eje central de la recuperacin econmica del pas a nivel macroeconmico, esta recuperacin no est exenta de contradicciones. De un lado, ante la inexistencia de una reforma tributaria, buena parte de los ingresos de los gobiernos regionales y del gobierno central dependen de la produccin minera. De otro lado, la conflictividad social se ha exacerbado. Ello no tanto por la expansin de la minera per se, sino por un nuevo escenario social post reforma agraria marcado por una debilidad institucional y la deslegitimacin del Estado. En este contexto, la discusin central no debe limitarse a la distribucin de los ingresos generados por la minera. Ms que nunca urge debatir sobre el papel de las industrias extractivas en los modelos de desarrollo del pas.
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Temas de Gestin Pblica y Actualidad

para diciembre del 2008 con 19.61% del total, ligeramente por debajo del sector comunicaciones que comprenda el 20.92%. (2) Para una revisin de los temas relacionados con la maldicin de los recursos vase: Humphreys, Sachs y Stiglitz (2007); Rosser (2006) y Stevens y Dietsche (2008). (3) Los pasivos ambientales son un problema pendiente para la actual minera. El informe preliminar elaborado por el Ministerio de Energa y Minas estima que en el ao 2006 haban 850 pasivos ambientales por resolver en el pas (CIUP 2007). (4) Por ejemplo, hacia el 2001 se estim que 250 comunidades campesinas estaban directamente involucradas con la explotacin minera; y considerando actividades de exploracin el nmero creca a 3,200 sobre un total de 5,260 comunidades en todo el pas (CEPES: 2001). (5) Vase el artculo del presidente Garca (2007) titulado El perro del hortelano aparecido en el diario El Comercio.

NOTAS: (1) De esta manera, por ejemplo, la inversin extranjera directa pas de casi cero en 1991 a cerca de 3,000 millones de US$ en 1994. Esta inversin en parte refleja la escala de la privatizacin y se ha concentrado en los sectores de minera, manufactura, telecomunicaciones y energa (Kisic 1998). Datos de la agencia estatal Proinversin (2010) indican que el sector minero ocupaba el segundo lugar en el stock de inversin extranjera directa actualizado

conFLIcTos socIoAMbIenTALes de coMPeTencIA deL MInAM segn reportes de la Presidencia del consejo de Ministros - PcM y de la defensora del Pueblo - dP (Actualizado al 31 de enero de 2010)
reportaUbIcAcIn do por (Provincia / distrito / centro Poblado) AncAsH (Provincia del Santa / Coishco) PcM AcTores Municipalidad Provincial del Santa, Municipalidad Distrital de Coishco, Pobladores del Distrito de Coishco. ProbLeMTIcA Los moradores del distrito de Coishco estn siendo afectados con los residuos slidos que arroja el Municipalidad Provincial del Santa en la entrada de su distrito desde hace varios aos, pese a existir una sentencia judicial que lo prohbe, situacin que estara afectando el ambiente y la salud de los pobladores; por lo que piden el cambio de la ubicacin del botadero municipal. Oposicin de la Comisin de Regantes de Parn a la realizacin de descargas de la laguna de Parn por parte de DUKE ENERGY. sITUAcIn SEGUIMIENTO

dP

AncAsH Provincia de Caraz / Huaylas / Casero Laguna de Parn)

Frente de Defensa de la Laguna de Parn, Alcalde de la Municipalidad Provincial de Huaylas, Comit de Regantes de la cuenca del Ro Llullan- Parn, Parque Nacional Huascarn, Comit de recuperacin de la Laguna de Parn, Empresa DUKE ENERGY, Autoridad Nacional del Agua, Direccin de Energa del Ministerio de Energa y Minas, Gobierno Regional de Ancash, MINAM, INDECI Ancash, Comisin Episcopal de Accin Social-CEAS. Municipalidad distrital de Hualgayoc dos Centros Poblados: Moran y Coimolache, 40 caseros, Empresa Minera Gold FieldsLa Cima S.A, Representante de las Rondas Campesinas, Mesa de Dilogo de Hualgayoc, Frente nico de los Inters del Pueblo de Hualgayoc, Gobernacin, Frente de Defensa de los Intereses de Hualgayoc y Asociacin de Trabajadores del Pueblo de Hualgayoc. Minera Yanacocha, Comit de agua potable del Centro Poblado La Ramada, Canal de Riego La Ramada, Administracin Tcnica del Distrito de Riego del Jequetepeque, Administracin Tcnica del Distrito de Riego de Cajamarca, Instituto Nacional de Recursos Naturales, Municipalidad Provincial de Cajamarca. Comunidad Campesina de Michiquillay (Presidente Luis Casahuaman), Empresa Minera Anglo- American Michiquillay, Agencia de Promocin de la Inversin Privada (Proinversin), Activos Mineros SA, Comit de Autodefensa de la Comunidad Indgena de Michiquillay. Municipalidad Provincial de Lauricocha, Comunidades campesinas de la provincia deLauricocha, Municipalidad distrital de San Miguel de Cauri, Empresa Minera Raura. Otros: Consejero Regional de la Provincia de Lauricocha, Consejero Regional de Dos de Mayo. Comunidades Campesinas de San Pedro de Pari, Huayre, Cochamarca, Matacancha, San Juan de Ondores, Santa Clara de Chuiroc, Villa Junn, Carhuamayo de la provincia de Junn, y las C.C de Vicco y Ninacaca de la provincia de Pasco; Municipalidades Distritales de Ondores, Vicco, y Ninacaca; Municipalidad Provincial de Junn; Empresa SN POWER ELECTROANDES, Empresa ELECTROPER, Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gob. Regional de Junn; Direccin Regional de Energa y Minas de Junn - DREM Junn; PCM; MINAM; Autoridad Nacional del Agua - ANA; OSINERGMING; Comisin Ambiental Regional de Junn - CAR Junn; MINEM; Federacin de Comunidades Campesinas por la defensa del Lago Junn. Coordinadora Nacional de Rondas Campesinas del Per, Asociacin Agropecuaria Santa Clara A Palera Batn Grande, Asociacin Asentamiento Rural Ganadero Agrcola La Palera, Servicio Nacional de Areas Naturales Protegidas. Federacin de Minera de Madre de Dios - FEDEMIN, MINAM, MINEM. Alianza de Federaciones de Madre de Dios, integrada por: Federacin Nativa del Ro Madre de Dios y Afluentes (FENAMAD), Federacin Agraria departamental de Madre de Dios (FADEMAD), Federacin de Asentamientos Humanos de madre de Dios (FREAHMAD). Poblacin de Ilo y Frente de Defensa de los Intereses de Moquegua y la empresa mineraSouthern Per Copper Corporation (SPCC). Frente de Defensa de los Intereses del Distrito de Crucero, actividades mineras en Ananea (sectores de Huajchani, Chaquimina y Pampa Blanca), Comit de Vigilancia del Medio Ambiente del Distrito de Crucero (conformado por miembros de todos los sectores afectados por la contaminacin), pobladores de los distritos de Crucero, San Antn, Asillo, Progreso y Azngaro.

ACTIVO

PcM

cAJAMArcA (Hualgayoc / Hualgayoc / Comunidades Campesinas El Tingo, Anexo Predio La Jalca, Caseros de Coymolache y Pilancones) cAJAMArcA (Cajamarca / Cutervo / La Ramada)

Temor de la poblacin por la contaminacin ambiental y desacuerdo por la presencia de empresas mineras en la zona.

PREVENCIN

PcM

Demandan la recuperacin de manantiales Rume Rume, Perga Perga y Cuyoc, para uso de consumo humano y riego tecnificado, que viene utilizando la empresa Minera Yanacocha. Exigen a la Empresa Minera Yanacocha S.R.L. la Construccin de un nuevo sistema de distribucin de agua potable y el abastecimiento a travs de cisternas mientras se construye el nuevo sistema. La comunidad solicita la remediacin e indemnizacin de pasivos mineros, producto deexploraciones mineras anteriores. Adems solicita que el monto de la venta del proyecto sea destinado a proyectos de desarrollo para las comunidades de Michiquillay, La Encaada y la provincia de Cajamarca. Comunidades campesinas de Lauricocha demandan a Empresa Minera Raura indemnice a lasfamilias que se encuentran afectadas con presencia de plomo en la sangre y denuncian desvo de aguas de las nacientes del ro Lauricocha. Los pobladores las CC Huayre, Cochamarca,Matacancha, San Juan de Ondores, Santa Clara de Chuiroc, Villa Junn, Carhuamayo de la provincia de Junn, y las C.C de Vicco y Ninacaca de la provincia de Pasco demandan la descontaminacin del Lago Chinchaycocha (Lago Junn).

SEGUIMIENTO

PcM

cAJAMArcA (Cajamarca / La Encaada / Comunidad Campesina de Michiquillay) HUnUco (Lauricocha / San Miguel de Cauri / Centro Poblado Menor Raura Nueva)

SEGUIMIENTO

SEGUIMIENTO

dP - PcM

ACTIVO

dP

JUnIn (Junn / Ondores)

PcM

LAMbAyeQUe (Ferreafe / Pitipo) MAdre de dIos (Tambopata / Tambopata) cUsco, MAdre de dIos, PUno (Tambopata / Inambari)

Las rondas campesinas solicitan la inejecucin de Sentencia de Desalojo de terrenos ocupados que pertenecen al Santuario Histrico de Pmac. La Federacin de Minera de Madre de Dios. FEDEMIN- expresa su disconformidad al pronunciamiento del Ministerio Antonio Brack de no permitir mas licencias y erradicar las dragas que afectan los rios de la Amazona especialmente en Madre de Dios. La poblacin y sociedad civil de Puno se oponen al proyecto de la hidroelctrica del Inambari porque sealan afectara el medio ambiente y el ecosistema de la regin, denuncian tambin que sus terrenos y la carretera interocenica seran inundados obligndolos a desplazarse de la zona. Los gobiernos regionales reclaman que no se coordin con las autoridades locales. Organizaciones sociales de Ilo reclaman compensacin por la explotacin de recursos mineros y ante daos ambientales. Oposicin de la poblacin y autoridades ante aparente contaminacin en la cuenca del Ro Ramis por parte de mineros informales.

SEGUIMIENTO

TRATAMIENTO

PcM

ACTIVO

dP

PcM

MoQUeGUA (Ilo / Ilo) PUno (San Antonio de Putina, Carabaya y Azngaro / Ananea, Macusani y Crucero y Azngaro).

SEGUIMIENTO ACTIVO

dP

Nota: En este reporte se evidencia una reduccin de los conflictos de competencia del MINAM debido a una reasignacin realizada por la PCM mediante su recientemente creada Oficina de Gestin de Conflictos (DS 010-2010-PCM de fecha 18 de enero de 2010). Fuente: MINAN.

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