EXPLOTACION DE CANTERAS - Rgimen legal Las canteras son cosas accesorias al suelo que se rigen por los principios

que informan la accesin, estando por ende pautada su exploracin, explotacin, procesamiento y aprovechamiento por disposiciones especiales y diferentes de aquellas que gobiernan la exploracin y explotacin de los yacimientos mineros y que obedecen a rgimen distinto al previsto para la minera. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO Bogot, D. E., doce (12) agosto de mil novecientos ochenta y ocho (1988) Radicacin nmero: 555 Actor: CARLOS GUSTAVO ARRIETA P Demandado: CORPORACIN AUTNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS ROS BOGOT, UBAT Y SUREZ CARReferencia: Revoca la suspension provisional de los artculos 2 y 3 del Acuerdo nmero 5 de '26 de enero de 1984, expedido por la Corporacin Autnoma Regional de las Cuencas de los Ros Bogot, Ubat y Surez (CAR), decretada por providencia de 12 de febrero de 1988. La Sala de Decisin de la Seccin Primera de la Corporacin entra a resolver de plano el recurso ordinario de splica interpuesto doblemente y en su oportunidad legal en el proceso en referencia contra el auto de 12 de febrero del ao en curso, que admiti la demanda, pero slo en cuanto ste decret la suspensin provisional de los efectos del acto acusado. Antecedentes: En accin pblica y en su propio nombre presenta el actor demanda de nulidad, con solicitud de suspensin provisional, contra los artculos 2 y 3v del Acuerdo nmero 5 de 26 de enero de 1984, expedido por la Corporacin Autnoma Regional de las Cuencas de los Ros Bogot, Ubat y Surez (CAR). Por providencia de 12 de febrero del corriente ao (fls. 23 a 25), el Consejero conductor del proceso admiti la demanda y decret la suspensin provisoria de los efectos del acto atacado, por reputar que prima facie ste viola de modo ostensible disposiciones superiores. El provedo materia del recurso, con base en la solicitud de suspensin provisional, hace en doble columna el cotejo comparativo entre los artculos 2 y 3 del Acuerdo 5 de 1984 acusado y los literales e) y m) del artculo 3 de la Ley primera de 1984, para rematar explicando: "En este punto concluye el actor que 'de la simple lectura de las normas transcritas

se v, de manera ostensible y manifiesta la contradiccin entre las dos disposiciones', o sea, entre los actos demandados con las funciones del Ministerio de Minas y Energa. Y, en verdad, mientras las primeras afirman que la exploracin, explotacin y procesamiento de canteras, areneras, receberas, chircales y ladrilleras, estarn sujetas a las disposiciones del Acuerdo nmero 5 de 1984 y Acuerdo 13 de 1980, los ordinales e) y m) del artculo 3 de la Ley 1 de 1984 disponen cmo la exploracin, explotacin y procesamiento de canteras, areneras, receberas, chircales y ladrilleras, estarn sujetas a las disposiciones del Acuerdo 5 de 1984 y Acuerdo 13 de 1980, los ordinales e) y m) del artculo 3 de la Ley 1 de 1984 disponen cmo la exploracin, explotacin y procesamiento 'de los recursos naturales no renovables', que son las canteras, areneras, receberas, chircales y ladrilleras (nombradas en los actos acusados), son funciones del Ministerio de Minas y Energa, al cual le corresponde, segn la misma Ley 1, 'dictar los reglamentos, y hacer cumplir las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias', en relacin con tales actividades". Las splicas: Dos son los recursos de splica interpuestos: El propuesto por el ciudadano Germn Cavelier a travs de apoderado, quien pide tenrsele como parte impugnadora de la demanda; y el intentado, tambin por conducto de mandatario judicial, por el Director Ejecutivo de la CAR, en su calidad de representante legal, como parte demandada. En sntesis, la parte impugnadora formula su recurso de splica con base en lo siguiente: 1. La Ley 3 de 1961, que cre la CAR, le otorg funciones como aquellas que trata el Acuerdo 5 de 1984, en los literales g) y m) del artculo 4, para intervenir en la "exploracin y explotacin de los recursos mineros"; 2. Posteriormente, en aplicacin de tales facultades, la CAR expidi el Acuerdo nmero 13 de 1980, sobre todo lo atinente al control de la industria extractiva, la exploracin, explotacin, procesamente (sic) de canteras, gravilleras, chircales, ladrilleras, Acuerdo que se encuentra vigente an cuando fue demandado en accin de nulidad ante el Consejo de Estado, Corporacin esta que, conforme a su sentencia de 7 de octubre de 1982, no accedi a las peticiones de la demanda; el suplicante transcribe apartes de tal fallo; 3. La propia Ley 1 de 1984 que reestructur al Ministerio de Minas y Energa, determina en su artculo 3-11 que paralelamente a tal Cartera Ministerial existen otros organismos oficiales encargados de regular aspectos atinentes a la "exploracin, explotacin, industrializacin y comercializacin de los recursos mineros", en orden al mantenimiento del balance ecolgico y un adecuado control y preservacin del medio ambiente, y 4. Que todas las anteriores consideraciones "tienen un mayor refuerzo jurdico" en los artculos 33 y 17 de los Decretos 1275 de 1970 y 1477 de 1986, respectivamente. Por todo esto concluye pidiendo la revocatoria de la medida cautelar, toda vez que "no se aprecia a prima facie la manifiesta violacin" de que trata el artculo 152 del Cdigo Contencioso Administrativo. Por su parte la apoderada de la CAR pide revocar el auto suplicado con base en las facultades genricas que el Decreto 2811 de 1974 seala para "velar por la conservacin de los suelos para prevenir y controlar la erosin, degradacin, salinizacin o revenimiento", lo mismo que en lo que prevn los artculos 181 y 305 ibdem y las Leyes 3 de 1961 y 62 de 1983. A su turno la actora pide mantener la suspensin provisional atacada en splica y reitera grosso modo sus planteamientos hechos en la demanda.

Consideraciones: El auto confutado asimila o, mejor an, identifica los "recursos naturales no renovables" de que habla la Ley 1 de 1984, con las canteras, areneras, receberas, chircales y ladrilleras a que se refiere el Acuerdo acusado. Sobre el particular la Sala de Decisin encuentra que el punto materia del debate ha sido estudiado in extenso y aclarado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporacin, en el siguiente concepto que acoge y transcribe a continuacin: "1. La consulta tiene por objeto definir si las canteras pertenecen a la Nacin o al dueo del suelo. Esta definicin permite determinar el rgimen jurdico aplicable a su explotacin. "2. El artculo 202 de la Constitucin prescribe que pertenecen a la Nacin: "Artculo 202. Pertenecen a la Repblica de Colombia: "1 Los bienes, rentas, fincas, valores, derechos y acciones que pertenecan a la Unin Colombiana en 15 de abril de 1886. "2 Los baldos, minas y salinas que pertenecan a los Estados, cuyo dominio recobra la Nacin, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de stos por la Nacin a ttulo de indemnizacin. "3 Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas, que existen en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas". "Este precepto que con limitaciones unific en el Estado el dominio minero, es la fuente constitucional de la legislacin minera que ha regido en el pas desde 1886. De l se infiere que pertenecen a la Nacin los bienes, en ellos incluidos las minas, que eran de propiedad de la Unin Colombiana el 15 de abril de 1886; los que pertenecan a los antiguos Estados, sin perjuicio de derechos adquiridos. "3. Al adoptarse como legislacin nacional el Cdigo de Minas de Antioquia y el Cdigo Fiscal de la Unin, que desde el 28 de octubre de 1973 reserv para la Nacin la propiedad del subsuelo, el rgimen jurdico del dominio minero, entendido en armona con el artculo 202 de la Constitucin, comprende minas de propiedad del Estado y de los particulares, a saber: "a) Pertenecen al Estado las minas de oro, plata, platino y piedras preciosas, en cualquier lugar que se encuentren, exceptuadas las adjudicadas a los particulares que no hayan revertido a la Nacin; las situadas en tierras que eran baldas el 28 de octubre de 1873; las que, como patrimonio privado, pertenecan a la Unin Colombiana, el 15 de abril de 1886; las reservas hechas para sta por leyes especiales y las de los Estados que, de conformidad con el artculo 202, ordinal 2, de la Constitucin pasaron a ser de la Nacin; "b) Las minas de propiedad particular tienen las siguientes fuentes jurdicas: "1 La adjudicacin, practicada desde la Colonia hasta que entr en vigencia la Ley 20 de 1969, que subrog en este aspecto el Cdigo de Minas e hizo imposible la adjudicacin de las minas de oro, plata, platino, cobre y piedras preciosas, que se regan por el mencionado estatuto, para hacer posible su explotacin, como la de las dems minas, exclusivamente por el sistema de concesin, aporte o

permiso (are. 8 Ley 20 de 1969). Pero las minas adjudicadas hasta que entr en vigencia la Ley 20 de 1969, a condicin de que se hubieren explotado en la forma prescrita por los artculos 3 y 4 ibdem, son de propiedad particular. "2 Accesin, tambin aplicada desde la Colonia, segn la cual el dueo del suelo lo es de las minas, salvo las que el Estado se hubiere reservado, segn el Cdigo Fiscal de 1873, reiterado por el que lo reemplaz (art. 4, literal c), de la Ley 110 de 1912), si el fundo sali del patrimonio del Estado con anterioridad al 28 de octubre de 1873, el dueo del suelo lo era del subsuelo respecto de todas las minas, exceptuadas las de oro, plata, platino y piedras preciosas que pertenecen a la Nacin, cualquiera que sea el predio en donde se encuentren salvo los derechos constituidos en favor de los descubridores y explotadores que no hayan revertido a la Nacin (art. 202, ord. 3, de la Constitucin, 3 y 4 de la Ley 20 de 1969). "3 Guacas, sepulturas, o patios de indios, que el artculo 15 del Cdigo de Minas declara 'de propiedad de los individuos que los explotan', con derecho a hacer las explotaciones y establecer los trabajos necesarios, pero a condicin de no 'perjudicar las obras pblicas, las poblaciones, las aguas de que en ellas se hace uso y las habitaciones particulares'. "4 Mazamorreo, bareque o lavadero de pobres, garantizado por el pargrafo del artculo 1 de la Ley 13 de 1937, que permite a los mineros pobres apropiarse de los metales que encuentren en las minas de aluvin de metales preciosos situados en los lechos de las aguas de uso pblico. "5 La Legislacin Colombiana no define el concepto de canteras. Pero el Cdigo Civil, en los artculos 659, 755, 843 y 2447 distingue las minas ce piedras y canteras sobre la base de considerar a estas como accesorios del suelo y pertenecientes, por lo mismo, al dueo del fundo. Por consiguiente, las canteras se rigen por el principio de la accesin. Pero, como se trata de una excepcin al rgimen minero prescrito por el Cdigo Fiscal que, aunque prevaleciente conforme a lo prescrito por el artculo 5, regla 2 de la Ley 57 de 1887 por provenir del Cdigo Civil, es ce restrictiva interpretacin y, por esta causa, la cantera, entendida segn el Diccionario de la Academia de la Lengua, como el 'sitio de donde se saca piedra, greda u otra sustancia anloga para obras varias', accede al suelo y pertenece al dueo del fundo; mas no puede confundirse con los yacimientos de otras clases de piedras, como las preciosas, reguladas por la Constitucin y por la legislacin minera especial. "4. En este orden de ideas, los artculos 1, 2 y 3 de la Ley 51 de 1942 facultan a los municipios para conceder permisos para explotacin de canteras, areneras y elaboracin de materiales de construccin, mediante el procedimiento que al efecto prescriben, suspender o cerrar la explotacin e imponer las multas que fueren pertinentes. El artculo 3 prescribe que los propietarios 'sern responsables ante los particulares o las entidades pblicas, segn el caso, de todos los perjuicios que pueden ocasionarse en cualquier tiempo por tales explotaciones y an cuando haya, habido permiso'. "5. Es obvio que si las canteras se encuentran en fondos de propiedad del Estado o de otra entidad de derecho pblico, le pertenecen como bienes fiscales y puede explotarlas conforme a lo prescrito por la ley. "6. El artculo 99 del Decreto Ley 2811 de 1974, Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Proteccin del Medio Ambiente, forma semejante al

rgimen legal de explotacin de canteras y areneras privadas, en el artculo 99 prescribe que 'requiere permiso la extraccin por particulares de materiales de arrastre de los cauces o lechos de las corrientes o depsitos de aguas, como piedra, arena y cascajo' y la "de materiales de cauce, corrientes o depsitos de agua para obras pblicas que ejecuten entidades oficiales'. Estos permisos, segn el artculo 38, nmero 3, letra a) de la Ley 133 de 1976, deben ser expedidos por el Instituto Colombiano de los Recursos Renovables y del Ambiente. "7. El artculo 1 de la Ley 20 de 1969 prescribe que19odas las minas pertenecen a la Nacin, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros, entendidos como situaciones jurdicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos'. "El artculo 3 ibdem concede a los propietarios de minas, cualquiera que sea el ttulo con que las hayan adquirido, un plazo ce gracia para iniciar su explotacin y prescribe que a su vencimiento, sin que ello haya ocurrido, o por suspensin de la explotacin de la mina por ms de un ao: el derecho se extingue. El artculo 8 de la Ley 20 de 1969 a la vez dispone que19odas las minas que pertenezcan a la Nacin inclusive las de piedras y metales preciosos de cualquier clase y ubicacin, las de cobre y las de uranio y dems sustancias radioactivas, quedan sujetas al sistema de la concesin, del aporte o del permiso, conforme a las clasificaciones que adopte el Gobierno'. Pero los yacimientos de la reserva especial del Estado, agrega la disposicin 'slo podrn aportarse o concederse a empresas comerciales e industriales de la Nacin o a sociedades de economa mixta que tengan una participacin oficial mnima del 51% del respectivo capital'. "La Sala observa que las disposiciones indicadas de la Ley 20 de 1969, se refieren tanto a las minas del Estado como a las de propiedad particular, adquiridas con anterioridad a su vigencia; que la ley, en relacin con las minas de oro, plata, platino, cobre y piedras preciosas, cambi el sistema de adjudicacin, hasta entonces regulado por el Cdigo de Minas, por el de la concesin, aporte o permiso que se aplica para la explotacin de todas las minas del Estado, incluidas las de reserva nacional, con la limitacin ya sealada; que la Ley 20 de 1969 tambin tiene por objeto hacer que los propietarios particulares de minas las exploten econmicamente o, en su defecto, que estas reviertan a la Nacin, que, en consecuencia, esa ley, que no regula ntegramente la materia comprende algunas disposiciones sobre las minas del Estado y de propiedad particulares mas no sobre otros depsitos, que, como las canteras, la ley no define como minas sino como accesorios del suelo, cuya explotacin rige, no por la Ley 20 de 1969, sino por la nmero 51 de 1942 y por el artculo 99 del Decreto Ley 2811 de 1974. "Esto explica que el artculo 33 del Decreto reglamentario nmero 1275 de 1970, actualmente sustituido por el artculo 6 del Decreto reglamentario 2182 de 1972 disponga que 'los permisos o licencias para extraer piedra, arena y cascajo de los lechos de los ros y aguas de uso pblico y de las playas, lo mismo que la explotacin de canteras, continuarn rigindose por las disposiciones vigentes y sern del conocimiento de las autoridades que en la actualidad tienen competencia para ello. Para los efectos de este artculo se entiende como cantera nicamente los depsitos de piedra comn, arena y cascajo destinados a la construccin. "El artculo 6 del Decreto 2181 de 1972 reglamenta el artculo 8 de la Ley 20 de 1969, para reiterar que las canteras, entendidas en el sentido restrictivo indicado, no son minas y que su explotacin se rige por disposiciones legales especiales y diferentes de las que regulan la minera.

"(Concepto de noviembre 24 de 1980, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: Doctor Humberto Mora Osejo. Rad. 1459. Consultas del Gobierno. Formulada por el Ministro de Minas y Energa. Autorizada su publicacin en enero de 1985)". En consecuencia, las canteras, es decir, los sitios o lugares "de donde se saca piedra, greda u otra substancia anloga para obras varias", segn la definicin acepcin primera que trae el Diccionario de la Lengua de la Real Academia Espaola, Edit. EspasaCalpe S. A., Vol. II, Madrid, 1982, son cosas accesorias al suelo que se rigen por los principios que informan la accesin, estando por ende pautadas su exploracin, explotacin, procesamiento y aprovechamiento por disposiciones especiales y diferentes de aquellas que gobiernan la exploracin y explotacin de los yacimientos mineros y, en general, que obedecen a rgimen distinto al previsto para la minera. De donde, por lo tanto, en contra de lo afirmado por la providencia materia de la splica que se desata, de la sencilla comparacin no surge prima facie o no resulta ni se percibe la ostensible o manifiesta violacin de normas superiores que exigen los mandatos legales para que pueda accederse a decretar la suspensin provisional de los efectos del acto acusado, razn que mueve a la Sala de Decisin a revocar el auto confutado en cuanto orden la medida cautelar provisoria. Por lo anotado, la Seccin Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, en Sala de Decisin, Resuelve: 1 Revocar el ordinal segundo (2) de la providencia de fecha 12 de febrero de 1988, materia de splica, mediante la cual el consejero que conduce el proceso decret la suspensin provisional de los efectos de los artculos segundo y tercero (2 y 3) del Acuerdo nmero 5 de 1984, expedido por la Junta Directiva de la Corporacin Autnoma Regional de las Cuencas de los Ros Bogot, Ubat y Surez (CAR). 2 Una vez ejecutoriada esta providencia, vuelva el expediente al Despacho del Consejero director del proceso para que siga su trmite normal. 3 Por Secretara remtase copia in integrum de este provedo tanto al Presidente de la Junta Directiva de la CAR, como al seor Ministro de Minas y Energa, lo mismo a la parte impugnadora. Cpiese, notifquese y cmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisin en su sesin de fecha doce de agosto de mil novecientos ochenta y ocho. GUILLERMO BENAVIDES MELO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ - VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO