Textos de Apoio de

Finanas Pblicas I
Introduo (1 parte)

Licenciatura em Direito

Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra

2011/2012

Fernando Rocha Andrade

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ndice

1 - Objecto do curso: actividade financeira do Estado 1.1. As funes financeiras do Estado 1.2. A agenda do Estado Social na sntese de Richard Musgrave 1.3. Sector Pblico Administrativo e Direito Financeiro 2. A proviso pblica de bens 2.1 Bens pblicos a) Bens pblicos puros b) Outras noes de bens pblicos c) Necessidades colectivas d) Proviso privada de bens pblicos 2.2 Bens semi-pblicos a) Externalidades (ou exterioridades) b) Situaes de poder de mercado c) Informao deficiente, custos de transaco e falhas de coordenao d) Paternalismo do estado e bens de mrito e) Bens semi-pblicos por razes redistributivas

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1 - Objecto do curso: actividade financeira do Estado

Os problemas tradicionalmente associados cincia das Finanas Pblicas tm como elemento agregador o fenmeno da actuao do Estado como agente econmico. As questes de que trata so tambm questes fundamentais de qualquer sociedade: questes como a existncia de uma segurana social pblica ou sua substituio por sistemas privados; a forma de financiamento do ensino superior ou dos cuidados de sade; o nvel e o tipo de impostos que devem ser cobrados; ou a parte da despesa actual que pode ser deixada como encargo para o futuro, sob a forma de dvida pblica; todos so problemas de Finanas Pblicas. O tratamento destas questes necessariamente pluridisciplinar, caracterstica que est at presente nas duas designaes que a tradio europeia continental d disciplina, Finanas Pblicas normalmente associada abordagem jurdica, e Economia Pblica mais corrente nas abordagens econmicas.1 A considerao da actuao do estado como agente econmico leva as finanas pblicas s mesmas questes que, na definio de Paul Samuelson, caracterizam a cincia econmica (o que produzir, como produzir, quem fica com o que se produz), formuladas no mbito do sector pblico. Nesta sua vertente as finanas pblicas so assim, na nossa viso, parte da cincia econmica, ou economia poltica, partilhando dos seus problemas fundamentais, e no uma cincia separada da cincia econmica.2 Os outros elementos da consistncia da disciplina, para alm do econmico so, como escreve Anbal Almeida o poltico (aqui com o alcance de cincia poltica ou

Na tradio anglo-saxnica, as expresses Public Finance, Public Economics e Economics of the Public Sector so praticamente sinnimas, mas so normalmente integradas na cincia econmica, sem relevar a sua componente jurdica. 2 Confrontem-se sobre esta questo as posies de Teixeira Ribeiro expressas nas suas Lies de Finanas Pblicas, (5 ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1994, pag. 34 ss.) e por Anbal Almeida no Relatrio com o programa, os contedos e os mtodos de ensino terico e prtico da disciplina de Economia e Finanas Pblicas, policopiado, 1991, pp. 72-74. Pg. 3

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politologia), o jurdico e o contabilstico ou, dentre todos eles, mais propriamente o que respeita ao estado como protagonista do mundo das finanas e, assim, o direito pblico (no respeitante actividade financeira do estado) e a contabilidade pblica3.

1.1. As funes financeiras do Estado Comemos por escrever que as Finanas Pblicas tm como objecto de estudo a actuao do estado como agente econmico, o seu papel financeiro. Nos manuais de economia costume escrever-se que a principal funo do estado na Economia a definio dos direitos e a garantia dos mesmos direitos e do cumprimento dos contratos. Sobretudo numa economia de mercado, baseada na troca, o sistema s pode funcionar se se souber o que de quem que direitos dispe cada um sobre os bens e se for geralmente expectvel que os acordos de troca de bens sejam cumpridos, ou exista para a parte prejudicada a devida indemnizao. Na ausncia daquelas duas funes as relaes de troca no mercado seriam provavelmente substitudas pela apropriao, pela fora, dos bens escassos. famosa a descrio que faz de um tal estado de coisas o filsofo ingls Thomas Hobbes, na sua obra Leviathan, de 1641: Hereby it is manifest, that during the time men live without a common power to keep them all in awe, they are in that condition which is called war; and such a war, as is of every man, against every man. () In such condition, there is no place for industry; because the fruit thereof is uncertain: and consequently no culture of the earth; no navigation, nor use of the commodities that may be imported by sea; no commodious building; no instruments of moving, and removing, such things as require much force; no knowledge of the face of the earth; no account of time; no arts; no letters; no society; and which is worst of all, continual fear, and danger of
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Relatrio, cit., p. 75; veja-se a mesma obra, pp. 74 e ss., sobre estes elementos da consistncia das Finanas Pblicas. Pg. 4

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violent death; and the life of man, solitary, poor, nasty, brutish, and short. Este papel atribudo pela cincia econmica ao estado corresponderia assim, no essencial, ao exerccio das funes legislativa e jurisdicional e, portanto, actuao do estado na formao e aplicao do Direito. No , todavia, esta a perspectiva sob a qual a actuao do estado estudada na cincia das finanas. Quando falamos no papel financeiro do estado queremos referir a actuao do estado como agente econmico, como produtor de bens materiais e servios e como agente de transferncias de e para os membros da comunidade. Numa economia de mercado, a generalidade das decises de afectao de recursos e de produo de bens so tomadas, descentralizadamente, pelos agentes econmicos. Uma das proposies centrais da moderna teoria econmica a de que o funcionamento livre de mercados perfeitamente concorrenciais conduz a uma afectao eficiente de recursos. Em mercados competitivos, os produtores produzem aquilo que os consumidores pretendem comprar (porque assim conseguem vender) e as alteraes de preferncias dos consumidores so comunicadas aos vendedores por via dos preos. Da mesma maneira, as alteraes das condies de produo reflectem-se nos preos e levam os compradores a ajustar a sua procura (por ex., a maior raridade de um factor de produo reflecte-se no aumento de preo do bem final e leva restrio do consumo). Um equilbrio eficiente da utilizao dos recursos seria assim obtido pela conjugao das decises descentralizadas de compradores e vendedores. Esta afirmao, normalmente designada por primeiro teorema da economia de bemestar, foi demonstrada pelos economistas Grard Debreu (francs) e John. K. Arrow (norte-americano) nos anos 50 (tem por isso o nome de modelo de Arrow-Debreu). Este modelo descreve as condies nas quais mercados perfeitamente concorrenciais conduzem produo aqueles bens que proporcionam a mxima utilidade aos consumidores com o menor dispndio de recursos. Trata-se, no fundo, e no obstante toda a pirotecnia matemtica, de uma formalizao da intuio originria de Adam Smith sobre a existncia de uma "mo invisvel".
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No obstante a centralidade do mercado na produo de bens, sempre se considerou que existe um papel insubstituvel do estado na economia, para alm do papel mnimo de definio dos direitos patrimoniais e de fazer cumprir os contratos. As concepes dominantes sobre qual seja esse papel tm, contudo, variado consideravelmente ao longo dos tempos e esto longe de ser hoje em dia consensuais. Filsofos e economistas do final do sculo XVIII e primeira metade do sculo XIX - os fisiocratas franceses e os autores da escola clssica inglesa como Adam Smith, Ricardo ou John Stuart Mill - teorizaram que o estado deveria deixar aos indivduos o mximo possvel de funes econmicas, a serem exercidas em total liberdade laissez faire, laissez passer. Na Riqueza das Naes, Adam Smith, defende que o estado deve limitarse a assegurar a defesa do territrio e a administrao da justia (julgar e combater), e a criar e manter aquelas instituies e obras pblicas que, embora possam ser vantajosas ao mais alto grau para uma grande sociedade, so todavia, de tal natureza que o seu lucro nunca pagaria a despesa de um indivduo ou pequeno nmero de indivduos4. Os estados liberais do ocidente, no sculo XIX, procuraram ou conseguiram em grande medida seguir estes conselhos a despesa pblica representava, em relao riqueza nacional, um tero ou menos do que representa hoje. A distino entre este modelo de estado liberal e o modelo de estado que prevalece a partir da segunda metade do sculo. XX o que designamos por estado social, estado-providncia ou estado de bem-estar (welfare state) tem no seu centro precisamente este alargamento das funes financeiras do estado.

1.2. A agenda do Estado Social na sntese de Richard Musgrave A mais conhecida classificao das funes financeiras dos estados contemporneos , ainda hoje, a formulada pelo financista norte-americano Richard Musgrave (19102007) na sua Theory of Public Finance de 1959. Escreve este autor que "o mecanismo de
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Wealth of Nations, Captulo I do Livro V. Embora Adam Smith no fornea um critrio para determinar quais seriam essa obras e instituies que competem ao sector pblico, podemos dizer que o que aqui temos uma forma embrionria do conceito de falha de mercado que veremos seguidamente. Pg. 6

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mercado no pode desempenhar todas as funes econmicas. A interveno pblica necessria para o guiar, corrigir e complementar em certos aspectos.
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Consequentemente, Musgrave divide a actuao financeira do estado em trs funes ou "ramos":

(i) A funo de afectao de recursos; Para que o equilbrio eficiente demonstrado pelo modelo de Arrow-Debreu seja possvel so necessrios mercados com determinadas caractersticas, e o modelo particularmente exigente nessas caractersticas. Ora, a realidade mercados competitivos desse tipo so na prtica impossveis, ou muito raramente se verificam. O primeiro teorema da economia de bem-estar descreve assim o resultado que seria obtido em condies que no se verificam na vida real. Os mercados que efectivamente existem raramente atingem esses resultados plenamente eficientes. H bens a que os consumidores atribuem uma utilidade superior aos custos da sua produo, mas que no chegam a ser produzidos; outros bens so produzidos em quantidades superiores ou inferiores s desejveis, ou de forma no eficiente. Nestes casos, em que as decises descentralizadas dos agentes econmicos respondem defeituosamente s perguntas "o que produzir" e "como produzir", dizemos que existe falha de mercado. Na presena destas falhas de mercado existe espao para a interveno pblica no sentido de melhorar a eficincia da utilizao dos recursos, sob a forma de proviso pblica de bens, regulao dos mercados ou tributao ou subsidiao da produo ou consumo.

(ii) A funo de distribuio Numa economia de mercado, a distribuio do rendimento depende da iniciativa, da
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R. Musgrave e P. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, 1989

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titularidade dos factores de produo (qualificaes para o trabalho e riqueza acumulada) e dos preos por que esses factores so remunerados, e em grande parte determinada pelo passado pelos muito diferentes patrimnios que so transmitidos por via de herana, e pelas diferentes condies de acesso a bens necessrios ao desenvolvimento pessoal (como a educao) que dependem das condies familiares de cada um. Esta distribuio do rendimento pode no ser considerada justa pela maioria das pessoas. notria a tendncia das economias capitalistas para gerarem elevadas desigualdades na distribuio do rendimento e de riqueza. H portanto lugar para uma interveno financeira do estado, corrigindo a distribuio de rendimentos efectuada pelo mercado. A redistribuio pode ser levada a cabo quer por transferncias financeiras em favor dos mais pobres, quer pela adopo de um sistema fiscal que tribute mais pesadamente os titulares de maior riqueza, quer ainda pela proviso pblica de bens que beneficie sobretudo os mais pobres.6

(iii) A funo de estabilizao econmica Nos anos 30 do sc. XX, a Grande Depresso tornou evidente a tendncia dos mercados para o desequilbrio macroeconmico. Sem uma interveno externa, sucedem-se na economia perodos de inflao e perodos recessivos, marcados pela queda da produo e pelo desemprego. Apesar de se sustentar que, no longo prazo, os desequilbrios so corrigidos, "no longo prazo" - afirmou Keynes - "estamos todos mortos". O mesmo Keynes teorizou que a correco dos desequilbrios macroeconmicos conjunturais passa pela actuao pblica sobre a procura agregada, atravs da poltica monetria e das polticas financeiras, ou seja, da receita e da despesa.
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A proviso de bens pode ter uma funo redistributiva ainda que essa proviso seja universal, como acontece com o acesso a certos servios bsicos, como cuidados de sade ou ensino. redistributiva porque se trata de bens a que os mais ricos teriam sempre acesso, pelo que a proviso pblica visa garantir esse acesso sobretudo aos mais pobres. Pg. 8

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A existncia destes trs "ramos" da actuao financeira no significa que o estado empreenda aces separadas para satisfazer cada uma das finalidades. Embora uma determinada poltica pblica possa ter em vista essencialmente um objectivo, enquadrvel num dos ramos, as mais das vezes ponderam-se - ou devem ponderar-se os efeitos dessa poltica luz dos trs tipos de consideraes. Assim, por exemplo, a proviso do bem educao pode ser justificada pela sub-proviso de educao pelo mercado (funo afectao) mas tambm pela necessidade de dar acesso educao a quem no pode pag-la (funo distribuio); e algum investimento em educao pode ter o seu momento de realizao determinado pela necessidade de contrariar uma recesso (funo estabilizao). A poltica financeira pode assim mobilizar a totalidade dos instrumentos das finanas pblicas ao servio dos vrios objectivos, nomeadamente utilizando instrumentos tradicionalmente associados afectao pblica de recursos ou redistribuio com o objectivo de atingir certas metas de crescimento, inflao ou emprego. Essa possibilidade foi pela primeira vez teorizada pelo economista sueco Abba Lerner nos anos 40, que a designou como finanas funcionais.

1.3. Sector Pblico Administrativo e Direito Financeiro As diversas funes do estado como agente econmico, atrs elencadas, podem ser desenvolvidas de vrias formas. A utilizao dos recursos da sociedade para a proviso pblica de bens pode ser realizada directamente por uma entidade pblica (como acontece com a produo do bem ensino pela Universidade de Coimbra), mas pode tambm s-lo por uma pessoa jurdica de direito privado, ainda que detida pelo estado (como acontece com a prestao de transporte areo pela TAP), ou pode o estado decidir no produzir directamente o servio, mas regular especialmente as empresas que o prestam (como acontece com os servios de telecomunicaes ou de energia, em que as empresas privadas esto sujeitas interveno de uma entidade reguladora
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pblica). Da mesma forma, o objectivo de redistribuio do rendimento pode ser realizado por transferncias directas de dinheiros pblicos para pessoas necessitadas (penses sociais, por ex.), mas igualmente por intervenes normativas, como a fixao de um salrio mnimo nacional. Finalmente, pode combater-se uma recesso pelo aumento da despesa pblica, mas tambm pelo aumento do investimento das empresas pblicas ou pela actuao da poltica monetria (cuja direco nem sequer pertence, no caso portugus, ao Estado, mas a uma entidade pblica europeia independente, o Banco Central Europeu). Embora grande parte das consideraes desta Introduo sejam aplicveis a todos estes instrumentos de actuao do estado, o mbito tradicionalmente delimitado para as finanas pblicas mais restrito, sobretudo quando estudadas numa perspectiva jurdica. Apenas englobada a actuao directamente feita pelo estado e por outras pessoas colectivas de direito pblico, conjunto que recebe o nome Sector Pblico Administrativo (SPA). De fora fica, desde logo, a actuao das empresas detidas pelo estado (que so pessoas jurdicas constitudas ao abrigo do direito privado), que constituem o Sector Pblico Empresarial. Ficam tambm de fora a poltica monetria e a regulao. O espao cientfico assim delimitado corresponde actuao pblica que se realiza atravs do Oramento de Estado (a realizao das despesas por este autorizadas e a percepo das receitas nele previstas), j que o mbito do OE corresponde ao Sector Pblico Administrativo, ou, mais precisamente, ao nvel estadual ou nacional desse sector pblico.7 O estudo do Oramento de Estado assume assim nesta disciplina um papel fundamental - a pedra angular que transmite unidade didctica s Finanas Pblicas. A actuao financeira do SPA d tambm unidade ao Direito Financeiro, constitudo
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Os outros nveis de administrao com autonomia poltica as regies autnomas e as autarquias locais pertencem tambm ao sector pblico administrativo mas aprovam os seus prprios oramentos, que so precisamente a expresso financeira daquela autonomia poltica. Essa actividade financeira regional e local faz tambm, indubitavelmente, parte do objecto das Finanas Pblicas, embora no Curso a nossa ateno se centre sobretudo no nvel nacional da administrao. Pg. 10

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pelas normas que regulam a obteno, a gesto e o dispndio dos meios financeiros pblicos, bem como o complexo de relaes entre os particulares e os agentes do estado, e estes entre si8 que tem origem naquela actividade. Na usual homonmia do direito, a expresso Direito Financeiro designar no s o conjunto das normas jurdicas mas tambm o ramo da cincia jurdica que lhe corresponde, e que podemos pensar como separado das Finanas Pblicas da a expresso Finanas Pblicas e Direito Financeiro - ou, como preferimos, como vertente jurdica de uma cincia das finanas pluridisciplinar. Dado o seu carcter objectual, por contraponto a um ramo do direito sectorial 9, o Direito Financeiro que se insere no Direito Pblico, por qualquer dos critrios usualmente considerados sobrepe-se a outros ramos do Direito Pblico. Podemos dizer que todas as normas de Direito Financeiro so, em geral, igualmente normas de Direito Constitucional (como as que regem repartio do poder oramental entre o Parlamento e o Governo) ou de Direito Administrativo (como as que regulam a realizao de despesa pelos organismos pblicos), aqui estudadas na particular perspectiva que conferida s Finanas Pblicas pelo seu objecto, a actuao financeira do estado. Entre ns, Sousa Franco elaborou uma classificao sistemtica do Direito Financeiro, dividindo-o em (1) Direito Constitucional Financeiro (2) Direito da Administrao Financeira, regendo a respectiva organizao interna (3) Direito Patrimonial, integrando normas de gesto do patrimnio do estado (4) Direito Oramental, consistindo no regime da execuo do oramento, essencialmente do lado da despesa (5) Direito das Receitas, englobando tanto as receitas provenientes da dvida pblica como dos tributos (taxas e impostos) (6) Direito Processual Financeiro, relativo organizao e processo dos tribunais fiscais e de Tribunal de Contas.10

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Teixeira Ribeiro, Lies..., cit., p. 46. Sobre esta distino e a sua aplicao ao Direito Financeiro, veja-se Anbal Almeida, Estudos de Direito Tributrio, Almedina, Coimbra, 1999, pp. 23-26 10 A. L. Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Almedina, Coimbra, 1999, p. 98. O autor inclui tambm Pg. 11

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Na matria relativa ao direito das receitas, veio a assumir autonomia didctica e cientfica o ramo relativo ao conjunto de normas que regulam a obteno das receitas coactivas do estado (Direito Tributrio) e, dentro deste, o Direito Fiscal, respeitando especificamente aos impostos.11 Regida que pelo Direito Pblico, a actuao financeira do estado est portanto, num Estado de Direito Democrtico, sujeita a um conjunto de princpios tpicos da actuao iure imperio, e distintos ou mesmo opostos aos que regem a actuao de pessoas fsicas ou empresas, nomeadamente os princpios da legalidade, da publicidade (transparncia) e da sindicabilidade na actuao financeira do estado. Princpios que, mesmo que revestidos nesta disciplina de uma ou outra roupagem prpria (como a jurisdio especial que fiscaliza o essencial da legalidade financeira da despesa e da dvida pblica), so, na essncia, os mesmos princpios jurdicos nossos conhecidos do Direito Constitucional e do Direito Administrativo.

no direito processual financeiro o direito relativo ao procedimento administrativo, que nos parece ser antes de incluir hoje em dia na categoria Direito da Administrao Financeira, e que se reconduz, na generalidade dos procedimentos, ao procedimento administrativo. 11 Sobre estes conceitos veja-se Teixeira Ribeiro, Lies..., cit., p. 46 e Anbal Almeida, Estudos , cit., p. 29-35 Pg. 12

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2.

Proviso pblica de bens

Proviso pblica de bens significa que as caractersticas dos bens e respectivas condies de acesso so definidas pelo estado, que assegura tambm, total ou parcialmente, o seu financiamento em vez dos utilizadores. A proviso pblica pode fazer-se atravs da produo pblica do bem (uma entidade pblica assegura o processo produtivo ou a conservao do bem), mas pode igualmente existir proviso pblica com produo privada do bem. Assim, quando passamos numa auto-estrada sem portagem, o financiamento assegurado pelo Estado, que garante essa gratuitidade e define as condies de prestao do servio, embora a construo e manuteno sejam realizados por uma empresa privada. A deciso sobre a proviso pblica de bens saber que bens devem ser fornecidos pelo estado, e a que custo, ou sem custo, para os seus consumidores - irredutivelmente uma deciso poltica. tambm um daqueles domnios em que podem ser mais extremadas as posies determinadas pela nossa posio metafsica e moral em face do mundo, para usar a expresso de Franois Perroux, e em que portanto so facilmente confundveis os planos da teoria, da doutrina e da poltica. Ao fazer o estudo dos fundamentos econmicos da proviso pblica de bens, convm ter presente que a deciso poltica no nem tem que ser necessariamente determinada pelas consideraes de cincia econmica. Como escreve Anbal Almeida12: em democracia poltica formal (num estado de direito), toda e qualquer deciso poltica do estado (ou governo, como se usa dizer, talvez mais expressivamente, em ingls) sobre as receitas e despesas pblicas (e as escolhas correspondentes, ao menos virtuais) so, em princpio, portadoras do selo da justia (e, se o no forem, no fim de contas, sero objecto, ex post, de uma sano poltica
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Relatrio, cit., p. 71.

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Assim sendo, a anlise dos fundamentos econmicos para a proviso, ou no, de certos bens, pode ajudar a compreender essas escolhas democrticas colectivas, ou mesmo auxiliar o decisor poltico nessa tomada de deciso (o que seria o papel de uma cincia normativa de finanas pblicas); mas no constitui resposta definitiva, resposta essa que se encontrar nas concretas decises polticas que dependem de cada comunidade e da sua circunstncia...

2.1 Bens pblicos

a) Bens pblicos puros Quem come uma ma impede, pelo seu uso, que outra pessoa possa comer a mesma ma. A isto se chama rivalidade no uso. Tecnicamente, diramos que o consumo de uma unidade adicional tem um custo marginal positivo, porque para que algum possa comer o fruto foi necessrio o custo de produo adicional. Alm disso, o vendedor est em condies de s fornecer mas a quem por elas pagar um preo - h excluso pelo preo. O pagamento do preo funciona como mecanismo de limitao da procura e de revelao de preferncias s compra que tem a possibilidade de pagar, e quem paga demonstra que atribui uma maior utilidade ao bem que adquire do que quantia em dinheiro da qual fica privado pelo pagamento do preo. Nem todos os bens apresentam a estas caractersticas. Tomemos, por exemplo, a iluminao de uma rua. Uma vez instalada a iluminao, uma pessoa a mais que passe na rua beneficia dessa iluminao sem que seja necessrio qualquer custo adicional - a utilidade extrada do bem no conflitua com a utilizao do mesmo bem por qualquer outra pessoa. H aqui, portanto, irrivalidade no uso. Da mesma maneira, problemtico cobrar um preo pela utilizao do bem porque no possvel fazer com que sejam iluminadas apenas aquelas pessoas que pagaram um preo, ou seja, no funciona a excluso pelo preo. Quando se verifica inexcluibilidade ou irrivalidade o mercado no far, em regra,
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uma proviso eficiente dos bens. Se h inexcluibilidade, os produtores privados no conseguem cobrar um preo pela venda do bem porque, uma vez que ele seja produzido, todos os interessados podem beneficiar dele sem o pagamento de qualquer preo. As pessoas que atribuem utilidade ao bem em causa no tm incentivo para financiar individualmente essa produo - no tm incentivo para revelar a sua preferncia. Cada qual procurar que sejam os outros a suportar esse custo. Existe um incentivo para que cada um se coloque na posio de beneficiar do bem sem fazer o pagamento (free rider). H ineficincia, ou falha de mercado, porque apesar de haver um conjunto de pessoas que atribui ao bem um valor superior ao seu custo de produo, o bem no produzido porque no possvel cobrar a cada uma delas o respectivo preo. S o estado, na medida em que se financia com uma receita coactiva (os impostos), que no depende da procura individualizada do bem, est normalmente em condies de proceder respectiva proviso. Quanto irrivalidade, a excluso das pessoas que no esto dispostas a pagar o preo no eficiente do ponto de vista social. Se o bem de uso irrival, pode ser consumido conjuntamente por vrias pessoas sem que o uso por uma pessoa diminua a utilidade extrada pelas outras. Por isso, o custo marginal da proviso do bem para mais uma pessoa zero. Se essa pessoa atribui uma utilidade positiva ao bem em causa, a excluso diminui a utilidade total conferida pelo bem sem que se altere o custo da sua produo. Por exemplo, uma emisso de televiso um bem de utilizao irrival se mais telespectadores sintonizam um canal, tal no implica um custo adicional para o emissor nem uma diminuio da utilizao por outros consumidores. Num canal codificado, as pessoas que gostariam de ver a emisso, mas no esto dispostas a pagar o preo da assinatura, no usufruem do bem, embora o seu usufruto no representasse um encargo para ningum. Assim, a cobrana de um preo pelo uso de bens de utilizao irrival acarreta uma
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ineficincia na utilizao de recursos. A utilidade conferida pelo bem menor do que aquela que poderia existir, com o mesmo dispndio de meios, se no fosse cobrado um preo a mxima utilidade total para o mesmo gasto de recursos atinge-se pela proviso gratuita. Como as empresas privadas no tm em regra interesse em fazer a proviso gratuita do bem, s o estado estar em condies de o fazer. Em Finanas Pblicas designam-se geralmente como bens pblicos puros estes bens nos quais o custo marginal de proporcionar a mais algum a utilizao de zero irrivalidade no uso e ningum pode ser excludo da fruio do bem que produzido inexcluibilidade pelo preo. So relativamente poucos os bens que apresentam estas caractersticas, sendo o exemplo mais clssico o da defesa nacional se o estado defende o territrio, todos os cidados esto defendidos e no h um custo adicional por proporcionar essa defesa a mais um cidado. Outros exemplos poderiam incluir uma sria de bens ambientais a preservao da camada de ozono, a pureza do ar que respiramos ou a existncia da biodiversidade e ainda o conhecimento cientfico de uma forma geral, a segurana interna ou a erradicao do vrus da varola.

A irrivalidade e a inexcluibilidade so caractersticas independentes uma da outra, podendo um bem apresentar uma sem a outra. A possibilidade da excluso pelo preo no uso de um bem depende ainda do estado da tecnologia, e um bem para o qual no h hoje excluibilidade pode t-la no futuro. Por exemplo, at inveno da emisso codificada, a emisso televisiva era um bem pblico puro. Nas suas Lies, Teixeira Ribeiro usa uma noo restrita de bens pblicos - aqueles bens que so de utilizao passiva, ou seja, bens que, s por existirem, satisfazem as necessidades sem que existe procura individualizada. Nestes bens verificam-se sempre simultaneamente as duas caractersticas. Encontram-se todavia na literatura noes mais alargadas de bens pblicos, reflectindo situaes nas quais se verifica ou inexcluibilidade, ou irrivalidade (da a utilizao do adjectivo puros para designar o conceito clssico).
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b) Outras noes de bens pblicos Nos passeios e nas ruas de uma cidade, a excluso pelo preo possvel (colocando uma portagem em cada cruzamento) mas, na prtica, resultaria numa inconveniente (e inaceitvel) restrio liberdade de circulao, pelo que se pode falar em inexcluibilidade. Por vezes encontramos as ruas referidas como bens pblicos, embora sejam bens em que, de certa forma, existe rivalidade no uso sob a forma dos chamados custos de congesto (embora a utilizao por mais um indivduo no impea a utilizao por outros, esse uso pode provocar uma diminuio da utilidade dos outros, situao que se torna patente quando h um engarrafamento). A extenso do conceito de bens pblicos queles bens nos quais se verifica inexcluibilidade, mas no irrivalidade, no merece grande reparo. Pelas razes j expostas, so bens que os mercados privados no podem, normalmente, fornecer. Outros autores usam a irrivalidade como caracterstica suficiente para definir bem pblico, ainda que no haja dificuldades na excluso pelo preo. O uso do conceito de bem pblico neste sentido parece-nos mais duvidoso13. Havendo possibilidade de cobrana de um preo, os mercados privados so capazes de proceder sua proviso, e fazem-no. As emisses de televiso codificada so bens de uso irrival. So-no tambm a msica, os filmes, o software informtico, as frmulas qumicas e, em geral, todos os bens incorpreos (a criao intelectual em si, distinta do seu concreto suporte fsico). Algumas das maiores indstrias modernas assentam assim na comercializao de bens de uso irrival. Se, como j vimos, a cobrana de um preo limita o uso de bens irrivais e reduz portanto a utilidade total por eles proporcionada, porque que no so sempre bens
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A ideia de que a irrivalidade no uso a caracterstica central dos bens pblicos funda-se na tradio do estudo de Paul Samuelson de 1954, "The Pure Theory of Public Expenditure" (Review of Economics and Statistics, 36 (4): 387389). Num texto de duas pginas e meia, Samuelson inaugura o tratamento cientfico moderno da questo dos bens pblicos (a que ele chamou bens de consumo colectivo). Note-se, contudo, que Samuelson pretende nesse estudo fazer luz sobre o problema de eficincia de afectao de recursos, no sendo a questo abordada do ponto de vista da proviso pblica de bens, que a perspectiva que aqui nos ocupa. Pg. 17

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de proviso pblica? Uma justificao a de que um bem de utilizao irrival no tem necessariamente a mesma utilidade para todos, podendo haver mesmo pessoas para as quais no tem utilidade nenhuma; ora, havendo proviso privada com cobrana de um preo, o custo suportado pelos utilizadores, e no pela comunidade em geral. Cria-se um mecanismo de revelao de preferncias - s tem acesso ao bem quem est que atribui suficiente utilidade para contribuir para a sua produo. Tomemos como exemplo um canal de televiso desportivo: a excluso pelo preo, que existe quando h codificao, significa que algumas pessoas que sentem a necessidade, mas no esto dispostas a pagar o preo, so excludas da utilizao; a utilidade total proporcionada pelo bem menor do que poderia ser. Mas a alternativa (proviso pblica gratuita, suportada por impostos) teria como consequncia que muitos contribuintes suportariam, atravs do pagamento de impostos, um custo superior utilidade que individualmente atribuem a esse canal desportivo. Outra justificao avanada para a proviso privada de bens de uso irrival o incentivo a criao futura de bens do mesmo gnero, assegurando a rentabilidade da sua explorao aos seus criadores ( essa a justificao essencial dos direitos de propriedade industrial). O conceito de bem pblico no ser portanto aqui utilizado a propsito de bens de uso irrival nos quais existe possibilidade de excluso pelo preo. Mas convm no perder de vista a intuio essencial de que a cobrana do preo reduz a utilidade proporcionada, sem que essa reduo represente poupana nos custos de produo. Esta ideia pode levar-nos a questionar, por exemplo, a imposio, pelos pases ocidentais, de elevados preos por medicamentos essenciais em pases do Terceiro Mundo nos quais a populao no tem meios para os adquirir (sendo que o custo de produo de unidades adicionais do medicamento normalmente ridiculamente baixo). Em concluso, h uma definio consensual quanto ao conceito de bem pblico, enquanto bem quanto ao qual se verificam as condies de no excluibilidade pelo
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preo e irrivalidade no uso. Mas convm no esquecer que h bens em relao aos quais se verifica, em certa medida, inexcluibilidade ou irrivalidade, e nos quais, portanto, esto parcialmente presentes as mesmas questes que se verificam face aos bens pblicos. Alguns autores usam conceitos alargados de bens pblicos para abranger estas realidades. Da que se adopte geralmente a expresso bens pblicos puros para aqueles bens que apresentam simultaneamente as duas caractersticas.

c) Necessidades colectivas Fala-se por vezes, a propsito dos bens pblicos, de necessidades sociais ou necessidades colectivas. Convm esclarecer que com isso no se pretende necessariamente significar que as necessidades so sentidas pela comunidade, enquanto entidade distinta do conjunto dos indivduos que a constituem. Haver certamente quem pense que a colectividade titular de interesses distintos e mesmo superiores aos interesses dos indivduos que a compem aquilo que usualmente se designa por concepo orgnica de sociedade e a histria, nomeadamente a histria do sculo XX, contm alguns exemplos de regimes polticos que seguiram esta via. Todavia, no necessrio partilhar de tal concepo para sustentar a proviso colectiva de certos bens. Na nossa opinio, todas as necessidades, mesmo aquelas que so satisfeitas pela proviso pblica de bens que so indivisveis, so necessidades das pessoas individualmente consideradas.14 Se a defesa nacional uma necessidade colectiva, na expresso usada por Teixeira Ribeiro, isso no quer dizer que a necessidade de defesa do territrio no seja sentida pelos indivduos, da mesma maneira que a fome ou a sede. So as pessoas, e s elas, que tm necessidades. Com a expresso "necessidade
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Como escrevem P. Trigo Pereira, A. Afonso, M. Arcanjo e J.C. Gomes Santos, existe uma concepo que se pode designar por concepo humanista da sociedade e do Estado, que tem sido perfilhada no ensino da economia e das finanas pblicas. Nesta abordagem no existe uma razo de Estado acima e independente dos indivduos. (...) Aquilo que se pode designar por necessidades colectivas ou sociais (como a paz social), no so necessidades abstractas de uma entidade supra-individual () mas antes necessidades que so sentidas pela totalidade ou, pelo menos, pela grande maioria dos cidados - Economia e Finanas Pblicas, 3 ed., Escolar Editora, p. 17 Pg. 19

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colectiva", Teixeira Ribeiro pretendeu antes traduzir as ideias de inexcluibilidade (a fruio passiva do bem) e de irrivalidade - o consumo colectivo na medida em que o consumo de um no prejudica o consumo dos outros.

d) Proviso privada de bens pblicos Mesmo naqueles bens nos quais no existe excluso pelo preo, h circunstncias em que a sua proviso assegurada pela iniciativa de privados. Em alguns casos, tal verifica-se porque as motivaes das pessoas no so estritamente egostas, ou elas derivam utilidade de um comportamento que gera utilidades para terceiros. Por exemplo, muitos servios de bombeiros ou de salva-vidas so mantidos atravs de trabalho voluntrio, da mesma maneira que contribuies privadas financiam a criao artstica. Pode ainda haver proviso privada nos casos em que os beneficirios so um grupo relativamente restrito, em que cada um retira benefcios elevados do bem em causa. O economista britnico Ronald Coase demonstrou15 que tal aconteceu historicamente com um dos bens tipicamente apontado como bem pblico puro, os faris. Nos faris verifica-se irrivalidade e inexcluibilidade (no possvel cobrar ao navio que passa ao largo o uso do farol), mas historicamente muitos faris foram mantidos atravs de financiamento das companhias de navegao. A explicao reside na grande parcela do benefcio total que extrada por cada utilizador, e nos baixos custos de transaco por serem poucos os envolvidos. Uma terceira situao, que provavelmente a mais importante nos nossos dias, resulta da publicidade. Emisses de rdio e de televiso, bem como stios na Internet, so mantidos em acesso gratuito porque so financiados, no pelos seus utilizadores, mas por aqueles que, atravs desses meios, veiculam mensagens publicitrias ou seja, mesmo quando tecnicamente no so bens pblicos puros (porque a excluso pode ser

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No seu artigo "The Lighthouse in Economics." Journal of Law and Economics 17, no. 2, 1974, pp. 357-76.

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possvel) funcionam como tal.

2.2 Bens semi-pblicos Como vimos, a proviso de bens pblicos pela colectividade justifica-se na medida em que a esses bens so atribuda utilidade suficiente para justifica o custo de produo, mas a sua proviso no ser normalmente feita pelo mercado porque no existe a possibilidade de cobrana de um preo. Todavia, um breve exame actuao dos estados modernos leva-nos a verificar que a maior parte da despesa pblica no se destina proviso de bens pblicos puros. Em Portugal, como acontece na maioria dos pases desenvolvidos, mais de dois teros da despesa pblica destina-se aos servios de educao, sade e segurana social, bem nos quais h utilizao individual e rival e a excluso praticvel. Estes bens so bens privados, no sentido em que poderiam ser fornecidos pelos privados, e so-no alis em muitos casos. Havendo proviso pblica, so designados como bens semi-pblicos ou, na literatura anglo-saxnica, bens privados de proviso pblica (publicly provided private goods). Subjacente proviso pelo estado destes bens semi-pblicos existir normalmente uma racionalidade econmica que justifique a transferncia do custo do utilizador para a comunidade, que suporta um encargo acrescido com impostos para financiar esse consumo. Essa racionalidade poder fundar-se na ocorrncia de outras falhas de mercado ou em consideraes distributivas. Todavia, no podemos esquecer-nos de que a deciso de proviso pblica de um certo bem uma deciso poltica que pode ou no ter uma justificao econmica (ou pode essa justificao econmica ser discutvel). Ao contrrio do que acontece nos bens pblicos puros (que o so pelas suas caractersticas prprias, haja ou no proviso pblica dos mesmos), aqui a deciso poltica que transforma o bem privado em bem semi-pblico, ou seja, bem de proviso pblica. As falhas de mercado adiante identificadas (e cuja lista no pretende ser exaustiva)
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so justificaes para a interveno pblica, mas essa interveno pode assumir formas diferentes da proviso de bens semi-pblicos. As falhas de mercado podem justificar interveno financeira do lado da receita para limitar certos comportamentos, atravs da sua tributao agravada. Podem tambm justificar intervenes que esto fora do domnio tradicional das finanas pblicas, efectuadas por via essencialmente normativa, por via do sector empresarial do estado ou por via da criao de entidades reguladoras pblicas.

a) Externalidades (ou exterioridades); Os agentes econmicos fazem as suas escolhas comparando as vantagens e os custos que para eles representa uma determinada conduta. Para que um agente racional faa uma escolha eficiente necessrio que o agente suporte todos os custos e beneficie de todas as vantagens dessa escolha. Dito de outra forma, necessrio que os custos suportados pelo indivduo e as vantagens por ele auferidas sejam idnticos aos custos e vantagens totais (ou sociais), ou seja, que essa conduta no imponha sacrifcios ou represente vantagens para terceiros, que o agente no tem em conta. Nem sempre isso acontece. H situaes em que das escolhas do agente resulta para terceiros uma consequncia, positiva ou negativa. Por exemplo, um empresrio que considere dois mtodos igualmente adequados produo de um determinado bem escolher aquele que represente, para ele, um menor custo; podendo todavia o mtodo escolhido apresentar custos superiores em termos de poluio. Um indivduo que pondera uma deslocao usando alternativamente o comboio ou o automvel no tem em conta que o uso da sua viatura contribui, congestionando o trfego, para o atraso de terceiros. Em ambos os casos, o efeito sobre terceiros que no tido em conta na ponderao individual de custos e benefcios. Tratando-se de uma troca no mercado, esse efeito externo no incorporado no preo. A esse efeito sobre terceiros damos o nome de

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externalidade ou exterioridade16. Na presena de externalidades, os agentes econmicos no tomam decises eficientes do ponto de vista social. As condutas que apresentam externalidades negativas sero levada a cabo em quantidade superior desejvel; por exemplo, no consumo de um bem cuja produo implica uma externalidade negativa, o preo cobrado pelo vendedor, porque no incorpora o custo social representado pela externalidade, inferior ao preo social ptimo. Pelo mecanismo inverso, as condutas que apresentam externalidades positivas sero adoptadas menos do que o desejvel. Assim, a existncia de externalidades justifica a interveno pblica, corrigindo as decises de afectao de recursos que, na sua ausncia, seriam tomadas pelo mercado. A actuao pblica no necessariamente uma actuao financeira, mas existem mecanismos financeiros de actuao. No caso de externalidades positivas, justifica-se proviso pblica dos bens em causa, a um preo inferior ao que seria determinado pelo mercado, de modo a haver uma maior procura. Exemplos clssicos so os da educao ou dos transportes pblicos. De certa maneira, as externalidades positivas tm aspectos semelhantes aos identificados nos bens pblicos puros: o efeito externo criador de uma utilidade que apropriada por terceiros sem que estes paguem o respectivo preo, ou seja, existe, quanto a esse efeito externo uma fruio passiva. No caso das externalidades negativas, justifica-se a penalizao das condutas, nomeadamente atravs da via fiscal, encarecendo-as de modo a diminuir a procura. uma das justificaes apresentadas para a tributao agravada de actividades poluentes, como as que existem sobre o automvel ou os combustveis derivados do petrleo.

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Exterioridade (derivado de exterior) ou mesmo externidade (derivado de externo) seriam designaes mais correctas em lngua portuguesa. Todavia, a designao externalidade, traduo directa do ingls externality (que deriva de external) a mais comum. Pg. 23

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b) Situaes de poder de mercado; A hiptese de eficincia dos mercados supe a existncia de mercados perfeitamente competitivos, em que as empresas no tm qualquer controlo sobre o preo. Ora, verificam-se na realidade situaes de grande poder de mercado por parte do produtor, que est assim em condies de fixar preos superiores aos que resultariam de numa afectao eficiente de recursos - o consumo ineficientemente baixo. O objectivo de garantir condies concorrenciais nos mercados em regra levado a cabo por um mecanismo que no pertence ao domnio de estudo das finanas pblicas - o Direito da Concorrncia. Mas h tambm um mecanismo financeiro de actuao - a proviso pblica do bem, destinada a assegurar a disponibilidade daquele a um preo inferior ao de mercado, repondo a eficincia. Um domnio tradicional de interveno do estado o dos monoplios naturais. Trata-se de situaes nas quais, por razes tcnicas (elevados custos fixos e enormes economias de escala) tende a existir apenas uma empresa - essa mesmo a situao eficiente de mercado. Monoplios naturais existem, por exemplo, nos caminhos-deferro ou na distribuio de electricidade ou gua canalizada. A infra-estrutura necessria (por exemplo, os cabos de alta tenso), uma vez instalada, serve todos os consumidores, no se justificando a existncia de uma infra-estrutura separada de outra empresa. Os monoplios naturais foram historicamente domnios em que o estado chamou a si a proviso do bem. o caso da electricidade, telefones, correios, gua ou caminhosde-ferro. Nestes servios a proviso pblica tem ainda a vantagem de assegurar um servio tendencialmente universal sem discriminao de preos. Trata-se de servios essenciais e dos quais dependem outras actividades (consegue imaginar a situao em que parte da populao no tivesse acesso distribuio de correio?). Ora, um privado poderia no ter interesse em facultar esse servio universal, a no ser a preos bastantes
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elevados em alguns casos (uma casa isolada representa maiores custos ao fornecedor de telefone, correio ou electricidade). Na maior parte dos pases desenvolvidos, estes servios j foram de proviso pblica, embora no necessariamente atravs do sector pblico administrativo. Em Portugal, nomeadamente, estas actividades, quando ainda pblicas, so desenvolvidas por entidades que pertencem ao sector empresarial do estado. Nos ltimos anos deu-se um movimento geral de privatizao destas actividades. Mas como permanece o incentivo para a formao de monoplios e para a discriminao de preos, s empresas que operam nesses sectores so impostas um conjunto de obrigaes, nomeadamente no que um acesso tendencialmente universal ao servio, limites aos preos praticados e homogeneidade dos mesmos. A sujeio de um sector de actividade a este tipo de regras especiais o que se designa por Regulao.

c) Informao deficiente, custos de transaco e falhas de coordenao Ao contrrio do que acontece no modelo Arrow-Debreu, no economia real a informao dos agentes econmicos um bem escasso, e cuja aquisio implica custos. Existindo custos, os agentes econmicos no tm um incentivo para adquirir toda a informao relevante para a sua actividade (o custo marginal dessa informao acabar por ultrapassar o benefcio marginal que ela acarreta). Assim, as mais das vezes encontraremos agentes econmicos que fazem as suas escolhas em situao de informao imperfeita - com a inerente consequncia de as escolhas poderem ser ineficientes. Um aspecto particularmente fecundo, do ponto de vista da interveno pblica, o da assimetria de informao - casos em que as duas partes de uma transaco possuem diferente informao sobre o bem que objecto da transaco. Normalmente, essa assimetria vai reflectir-se em maior informao por parte do vendedor que, vendendo s aquele produto, tem mais interesse e menores custos em adquirir a informao do que tem o comprador.
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A assimetria de informao justifica muitas intervenes pblicas por meios no financeiros. o caso, por exemplo, das obrigaes de rotulagem dos produtos (que visam diminuir essa assimetria de informao entre comprador e vendedor). No campo do direito contratual, diversos regimes que visam proteger o consumidor (por exemplo, a possibilidade de denunciar o contrato aps a sua celebrao) justificam-se precisamente por ser este a parte na transaco que dispe de menor informao por no ter o mesmo incentivo para a adquirir que tem o vendedor. Em termos de interveno por mecanismos especificamente financeiros, podemos destacar aqueles casos em que a assimetria de informao leva a falha de mercado por seleco adversa, como acontece nos bens associados Segurana Social ou Sade. Ao facto de os preos no transmitirem perfeitamente toda a informao relevante podemos somar a existncia de custos de transaco (a contratao implica custos adicionais ao simples custo de produo, que podem ser muito elevados se forem mltiplos os contraentes), levando existncia de falhas de coordenao: certos empreendimentos podem requerer a actuao complementar de mltiplos agentes econmicos, que difcil ou impossvel sem a interveno pblica. Esta ser uma justificao, por exemplo, para a iniciativa pblica em grandes empreendimentos de renovao urbana.

d) Paternalismo do estado e bens de mrito Um dos pressupostos do objecto da cincia econmica, como definida, por exemplo, por Lionel Robbins, que a cincia econmica indiferente em relao aos fins individuais, ou seja, a anlise de eficincia toma como dado a ordenao de importncia das necessidades individuais. Todavia, h situaes de interveno pblica em que o estado substitui o seu prprio juzo de valor sobre necessidades ao dos privados, agindo portanto no pressuposto de que os indivduos no avaliam correctamente o seu prprio interesse. Nestas situaes, a interveno pblica no procura estritamente nem melhorar a
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eficincia no mercado (uma vez que esta avaliada pelas preferncias dos indivduos) nem alterar a distribuio do rendimento, mas impor aos indivduos uma avaliao colectiva do que so as necessidades individuais. Quando o estado actua desta maneira, normalmente designado como estado paternalista. Exemplos clssicos de actuao paternalista do estado so: intervenes no financeiras como a imposio do uso do cinto de segurana, ou a proibio do consumo de estupefacientes; tributao agravada de comportamentos tidos como prejudiciais aos indivduos, como o consumo de tabaco 17, lcool e jogo; e ainda a proviso de alguns bens semi-pblicos, que so normalmente designados como bens de mrito. Algumas intervenes paternalistas podem ter um fundamento de eficincia econmica, relacionados com a questo do risco moral. Designa-se por risco moral (moral hazard, na expresso inglesa) a situao na qual o agente de uma conduta no suporta integralmente os riscos associados mesma, o que o pode levar a assumir maiores nveis de risco. Por exemplo, as pessoas podem no ser previdentes e adquirir seguros de sade ou de reforma, mas se a comunidade no estiver disponvel para deixar morrer os imprevidentes de doena ou de fome, algum do custo daquele comportamento arriscado acaba por recair sobre a comunidade, que suportar despesas de assistncia na doena ou penses. H assim um fundamento de eficincia para que o estado tenha programas universais e obrigatrios de sade e proteco na velhice, em que todos os cidados so obrigados a participar no financiamento, por via de impostos (ou, no caso especfico da segurana social, por uma contribuio igualmente coactiva que toma a designao de contribuio obrigatria para a segurana social). Noutros casos de bens de mrito, a justificao econmica mais difcil de encontrar.
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A limitao do consumo de tabaco permite alis distinguir dois fundamentos distintos da interveno pblica; na medida em fumar junto de outras pessoas prejudicial sade dos no fumadores, o fundamento da interveno pblica pode reconduzir-se reduo de uma externalidade negativa; j quanto sade do prprio fumador, poderia argumentar-se que cada um deveria ser livre de aumentar o risco do seu prprio cancro do pulmo, pelo que a limitao do consumo que no represente risco para terceiros um exemplo claro de paternalismo do estado. Pg. 27

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Por exemplo, o estado subsidia alguma criao artstica, nomeadamente a que teria dificuldade em obter financiamento no mercado ou seja, aquela que as pessoas aparentemente no pretendem pagar o bilhete para ver. o caso da existncia de um teatro nacional, de uma companhia pblica de pera, ou dos subsdios produo de cinema. Richard Musgrave procura explicar a existncia da proviso pblica destes bens dizendo que os indivduos podem ter preferncias que no so puramente individualistas, mas esto relacionadas com a insero na colectividade, podendo portanto os cidados apoiar o financiamento de bens que so vistos como parte da herana cultural da comunidade, em vez de uma resposta ao seu gosto individual18. Relacionadas com esta dimenso de paternalismo pblico esto aquelas situaes em que a comunidade considera certos indivduos (os menores) como no sendo capazes de tomar as suas prprias decises. Na generalidade das situaes, a sociedade confia em quem exerce o poder paternal para tomar as melhores decises no interesse dos menores, mas alguns bens semi-pblicos so de proviso no s universal como obrigatria (ensino e alguns cuidados de sade). Nestes casos, o estado est a substituir-se aos pais (ou a limitar a sua capacidade de deciso) no que toca aos interesses de crianas e jovens.

d) Bens semi-pblicos por razes redistributivas A legitimidade de o estado intervir na diminuio das desigualdades invariavelmente geradas numa economia de mercado, e mesmo obrigao de o fazer, um dos grandes consensos19 nos quais assenta o tipo de organizao econmica dominante nos pases ocidentais e a que usualmente chamamos Estado de Direito Social. Na Constituio Portuguesa essa misso est explicitamente consagrada, desde logo entre as tarefas
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Buchanan, James e Richard Musgrave, Public Finance and Public Choice, two contrasting visions of the state, MIT Press, 1999, p. 95; 19 Esse vasto consenso poltico no exclui, quer profundas divergncias quanto extenso dessa funo de redistribuio, quer a existncia de correntes filosficas que negam a legitimidade ou a bondade de intervenes redistributivas, de que so exemplo as obras de autores como Friedrich Hayek (1899-1992), Robert Nozick (19382002) ou James Buchanan (n. 1919), de que falaremos mais adiante. Pg. 28

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fundamentais do Estado al. d) do art. 9 e ainda mais explicitamente nas incumbncias prioritrias do Estado em matria econmica al. b) do art. 81. A mesma ideia est subjacente existncia de direitos econmicos, sociais e culturais e finalmente um princpio orientador de todo o sistema fiscal (art. 104). Do lado das receitas pblicas, a finalidade de redistribuio traduz-se sobretudo na procura de um sistema fiscal progressivo (que cobra um imposto proporcionalmente maior, ou seja, com uma taxa efectiva mais elevada, a quem dispe de um maior rendimento ou patrimnio). Do lado das despesas, a actuao do estado pode consistir no estabelecimento de transferncias monetrias em favor dos mais pobres (pensemos no Rendimento Social de Insero ou na atribuio diferenciada de abono de famlia), no apoio a certas formas de despesa (como a comparticipao da compra de medicamentos) ou na proviso pblica de bens. A finalidade redistributiva na proviso pblica de bens privados (tornando-os portanto bens semi-pblicos) pretende fundamentalmente eliminar o princpio essencial do funcionamento do mercado que a excluso pelo preo. Assim, o estado procede proviso gratuita ou abaixo do custo (sendo a diferena suportada pela colectividade, atravs dos impostos). O critrio de seleco desses bens semi-pblicos pode ser a promoo da igualdade de oportunidades. Nas situaes, que j descrevemos, em que o estado impe a consumo de certos bens aos mais jovens (educao, sade), tem nomeadamente por objectivo que ningum fique privado, desde cedo, das condies de desenvolvimento da sua personalidade que limitariam as futuras possibilidades de realizao. Se o estado impe a obrigatoriedade, no faria grande sentido que existisse excluso pelo preo. Noutros casos, o estado faz a proviso pblica abaixo do preo de mercado, de forma universal ou de forma selectiva, de bens essenciais em que repugna ao nosso sentido tico colectivo que as pessoas sejam excludas por dificuldades econmicas. Um servio universal de cuidados de sade, polticas de habitao social ou programas de fornecimento directo de bens alimentares podem enquadrar-se aqui.
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Note-se que o efeito redistributivo da proviso pblica no se limita aos bens em que essa redistribuio o objectivo explcito. Toda e qualquer proviso pblica de bens tem geralmente um efeito redistributivo, na medida em que se atribui a certos cidados uma vantagem (o bem semi-pblico) que total ou parcialmente financiado pela comunidade. S por mero acaso o valor dos bens semi-pblicos de que cada um usufrui ser o correspondente carga fiscal que cada um suporta. portanto necessria a considerao do efeito redistributivo de qualquer poltica de proviso pblica de bens (e, em, geral, de qualquer actuao do estado que altere preos ou rendimentos) at porque o sentido dessa redistribuio nem sempre o dar vantagens aos mais desfavorecidos. Um exemplo o financiamento pblico das universidades. Na medida em que a generalidade dos estudantes so oriundos de famlias com maiores rendimentos que a mdia da populao, e sendo a diferena entre o valor das propinas e o custo do ensino coberto com impostos suportados pela populao em geral, bem provvel que as universidades pblicas faam uma redistribuio de rendimento a favor dos mais ricos.

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