Contabilidade Fiscal 05

SUMRIO
um guia simplificado para o exerccio da cidadania
Apresentao Introduo Finanas e Gesto Pblica 1. Estrutura e Abrangncia da Lei de Responsabilidade Fiscal 2. Receitas e Despesas Pblicas 3. Transferncias Voluntrias e Destinao de Recursos Pblicos para o Setor Privado 4. Dvida e Endividamento Pblico 5. Gesto Patrimonial
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AUTORIA
Isaura Cavalcanti Soares
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COORDENAO E MODELAGEM Paulo Alexandre Adler Pereira
6. Transparncia, Controle e Fiscalizao da Responsabilidade Fiscal 7. Responsabilidade dos Agentes Pblicos Apndice Os Dez Mandamentos da Gesto Fiscal Responsvel Notas
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REVISO Adriana Almeida
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DIAGRAMAO Paulo Alexandre Adler Pereira Adelino de Oliveira Jr. Anna Luisa Araujo
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Responsabilidade Fiscal
RESPONSABILIDADE FISCAL
APRESENTAO
A economia nacional nos ltimos anos foi movimentada intensamente por constantes e insistentes tentativas do Poder Pblico de aumentar a receita (arrecadao), justificando que as medidas adotadas visavam controlar o dficit pblico. Contudo, poucos esforos foram ensejados a fim de equacionar os gastos pblicos ao nvel exato da receita, como por exemplo, atravs de mecanismos que combatessem a evaso da receita pela sonegao. Em meio a este cenrio de desequilbrio, desperdcios e ineficcia administrativa, em 04/05/2000, foi sancionada a Lei Complementar n 101, logo conhecida como LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, cujo texto estabelece normas de finanas pblicas voltadas para responsabilidade na gesto fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal, ou LRF, pretende muito mais do que punir os maus administradores, pois para isto j existem textos legais disciplinando, mas objetiva corrigir o comportamento da administrao pblica, limitar os gastos s receitas atravs de tcnicas de planejamento governamental, organizao, controles interno e externo e, principalmente, exigir que as aes governamentais sejam transparentes para a populao. Pelo texto legal, os administradores pblicos ficam obrigados a ser responsveis pelo exerccio de sua funo, restringindo-se as aes predatrias na gesto fiscal. O resultado pretendido ser observado no fortalecimento das condies necessrias estabilidade de preos e ao crescimento econmico sustentvel, aes estas que so materializadas na gerao de empregos, nos acrscimos dos nveis de renda e no bem estar social. O conhecimento desta Lei em suas mincias favorece o exerccio da cidadania, quando cada um transforma-se em um agente de controle, no permitindo o esquecimento de que o Estado deve funcionar como redistribuidor de recursos e zelar pelos interesses do seu nico cliente e proprietrio: o cidado. Este guia foi elaborado com o objetivo de auxiliar o cidado no entendimento dos dispositivos legais, partindo-se da premissa de que normalmente os textos legislativos so repletos de expresses pouco conhecidas pela maioria da sociedade, fato que entendemos constituir um impeditivo ao controle social. Somente podemos exigir o cumprimento das regras que conhecemos e entendemos. Do contrrio, qualquer atitude dos gestores pblicos poder ser justificada com argumentos, por vezes no vlidos, mas suficientemente convincentes queles que esto menos informados. Estamos vivendo a era da informao, na qual a sociedade est mais exigente, uma vez que dispe de mais mecanismos de acesso aos dados. A internet hoje faz parte da vida da maioria de ns, como h tempos fomos encantados como advento da televiso. Em quase todos os lares, j encontramos aparelhos de compact disk, e os CDs h muito substituram seus ancestrais em vinil. Assim, no podemos conciliar este aparelhamento com pessoas desinformadas e que, por isto, ficam parte do processo de mudana social. preciso que fique bem claro que este guia servir como instrumento de auxlio, no substituindo a necessidade de leitura do texto legal, do qual mero acompanhante, e cuja prtica deve tornar-se um hbito daqueles que desejam exercitar os seus direitos. Falamos que o conhecimento da lei nos permite exercer a cidadania. Porm, sabemos realmente o que cidadania e por que importante? A idia de cidadania surgiu na antigidade clssica, como um elo entre o homem e a cidade. Era ela quem orientava a conduta cvica e reconhecia direitos e obrigaes. Em sua expresso mais moderna, a cidadania desdobrada em cidadania fiscal, enfocando o aspecto da cidadania financeira. Porm, mesmo em seus desdobramentos, a cidadania resguarda o seu conceito bsico, isto , o de se estruturar nos eixos da moral e do direito. Assim, o conceito moderno de cidadania fiscal assenta-se no exerccio dos direitos fundamentais, polticos, sociais e econmicos e os difusos ou de solidariedade (que estabelece o compromisso bilateral entre Estado e Cidado). A cidadania fiscal tanto exercida no mbito local (o da comunidade), de extrema importncia para execuo do oramento, quanto no mbito nacional, onde se sobressai pelo exerccio dos direitos fundamentais relativos s questes tributrias, observado nos diversos questionamentos levados ao Judicirio. Exercemos ativamente a cidadania fiscal desde o processo eleitoral at o controle da tributao e do oramento.
Assim, a cidadania fiscal eminentemente pblica, correspondente participao na vida poltica e social. Seu exerccio vai alm de ser um direito, passa a ser quase um dever pelo qual assegura a dignidade da pessoa humana.
INTRODUO FINANAS E GESTO PBLICA

Este captulo, diferentemente do que o ttulo possa sugerir, destina-se a apresentao dos conceitos preliminares abordados na Lei de Responsabilidade Fiscal doravante tratada por sua sigla LRF. Trata-se de uma coletnea de conceitos cujo entendimento condio bsica para compreenso da lei. O termo finanas deveras conhecido por todos. Quando se trata de finanas pblicas, porm, ele assume uma dimenso maior do que a que costumamos lhe atribuir. As finanas pblicas abrangem no apenas os recursos monetrios, mas tambm os bens patrimoniais cuja aquisio e manuteno demanda o aporte de recursos. Assim, a gesto pblica envolve a administrao de recursos monetrios, de bens e de todos os itens que so necessrios prestao de servios pblicos. O programa de reforma administrativa, iniciado com a promulgao da Constituio Federal de 1988, tem o intuito de transformar a Administrao Pblica (ou Gesto Pblica) quanto forma com que vinha sendo praticada at ento, aproximando-a bastante da administrao utilizada no setor privado (logicamente resguardando-se a natureza de cada atividade). O texto constitucional implantou o sistema de planejamento como ferramenta bsica e necessria eficiente gesto pblica. Enquanto sistema , o planejamento formado por processos que se refletem nos chamados planos. Os planos que, integram o processo de planejamento, formam o eixo bsico da Lei de Responsabilidade Fiscal e sero tratados nos tpicos a seguir, devidamente acompanhados de outros conceitos (termos) utilizados no texto da lei.
CONCEITOS UTILIZADOS NA LRF

Para entendermos corretamente a LRF, necessrio que compreendamos as definies dos conceitos que ela utiliza: Ente da Federao: a Unio, o Estado, o Distrito Federal e cada Municpio; Esfera de Governo: a Unio (Federal), os Estados (Estadual) e o os Municpios (Municipal). O Distrito Federal considerado como Esfera Estadual, na maioria das vezes; Endividamento: processo de captao de recursos, em que so contratadas operaes de crdito; Operaes de Crdito: compromissos assumidos, em moeda nacional ou estrangeira, com credores domiciliados no exterior ou no Pas, definida como qualquer obrigao decorrente de mtuo, abertura de crdito, emisso ou aceite de ttulos da dvida pblica, aquisio financiada de bens, venda a termo de bens com pagamento antecipado, arrendamento mercantil (leasing) e outras a estas assemelhadas; Dvida Pblica: montante das obrigaes financeiras assumidas em virtude de tratados, leis, contratos, acordos ou convnios; Receita Corrente Lquida: receita arrecadada no ms em referncia e nos onze anteriores, excludas as duplicidades, compondo-se de: soma das receitas tributrias, de contribuies patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas correntes, deduzidos: 1. Na Unio: os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional; 2. Nos Estados: as parcelas entregues aos Municpios decorrentes de disposio constitucional; 3. Os valores pagos e recebidos a ttulo da Lei Kandir e do FUNDEF; 4. Os recursos recebidos da Unio pelos Estados do Amap e Roraima e pelo Distrito Federal para atendimento s despesas com servidores, nos termos do artigo 19 1, V da Constituio Federal; Empresa Estatal Dependente: sociedades cuja maioria do capital votante pertena, de forma direta ou indireta, a qualquer ente da Federao e que dele receba recursos para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, nestas excludos os destinados ao aumento de participao societria. Resultado Primrio: Diferena entre as receitas e despesas pblicas no financeiras. Pode ser obtido a partir da seguinte frmula:
Receita Oramentria Arrecadada (-) Operaes de Crdito (-) Receitas de Privatizao (-) Receita escritural de anulao de Restos a Pagar (-) Rendimentos de Aplicao Financeira (-) Rendimentos de emprstimos concedidos (-) Despesa Oramentria Liquidada (+) Pagamentos do principal e juros da dvida (+) Aquisio de ttulos de capital j integralizado (+) Concesso de emprstimos (=) Resultado Primrio
Resultado Nominal: Diferena entre as receitas e despesas pblicas, incluindo as de natureza financeira e os efeitos da inflao e da variao cambial. Equivale ao aumento da dvida pblica lquida em um dado perodo e pode ser obtido a partir da seguinte frmula: Dvida consolidada do ano anterior (-) Caixa e Bancos do ano anterior (=) Dvida fiscal lquida do ano anterior (-) Dvida consolidada do ano corrente (+) Caixa e Bancos do ano corrente (=) Resultado Nominal
PLANEJAMENTO
Como instrumento de gesto, o planejamento recebeu ateno destacada pela LRF que estabeleceu uma gama de regras para otimizar a gesto fiscal. Como norteadores da ao do gestor pblico, foram estabelecidos os seguintes planos: plano plurianual; lei de diretrizes oramentrias e lei oramentria anual.Tais instrumentos j figuravam na Constituio Federal de 1988, sendo apenas consagrados pela LRF. Cada plano possui uma funo especfica, conforme apresentado a seguir:
PLANO PLURIANUAL
O PPA tem a funo de estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao para as despesas de capital e outras dela decorrentes, envolvendo um perodo de quatro anos. A LRF determina que os investimentos plurianuais estejam todos consignados no PPA, ampliando esta abordagem, ao definir que qualquer expanso da atividade governamental sem amparo neste plano ser considerada como no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico (artigos 15 e 16), respondendo o ordenador por crime contra as finanas pblicas. O contedo mnimo deste plano : a) Previso para quatro anos das despesas de capital, as que aumentam o patrimnio pblico ou diminuem a dvida de longo prazo; b) Previso para quatro anos de gastos decorrentes das despesas de capital citadas no item anterior; c) Previso para quatro anos de novos programas de durao continuada. Como foi visto, o PPA no contempla as aes rotineiras de operao e manuteno dos servios preexistentes. Serve antes como norteador para definio de novos aportes em despesas de capital ou continuadas, ou seja, aes que demandam aplicao de recursos no longo prazo.
LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

A LRF atribuiu Lei de Diretrizes Oramentrias, tambm chamada de LDO, o papel mais importante no planejamento e na conteno da dvida pblica e do dficit oramentrio. Na sua concepo inicial, a LDO tinha apenas a funo de orientar a elaborao dos oramentos anuais, alm de estabelecer as metas e prioridades da administrao. Este papel, ampliado pela LRF, recebeu as prerrogativas de: a) Dispor sobre o equilbrio entre as receitas e despesas pblicas; b) Estabelecer critrios e forma de limitao de empenho, sempre que verificadas: arrecadao de receita em nvel inferior ao esperado e necessidade de reconduzir a dvida pblica aos limites estabelecidos; c) Aprovar normas para o controle de custos e avaliao do resultado dos programas financiados com recursos oramentrios; d) Disciplinar as transferncias de recursos para entidades pblicas e privadas; e) Definir o resultado primrio a ser perseguido que possibilite a reduo do montante da dvida e das despesas com juros; f) Limitar a expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. A LDO funciona como elo entre o plano plurianual e o oramento anual, permitindo a retroalimentao do sistema. A LRF, ao ampliar as atribuies iniciais da LDO, estabeleceu a obrigatoriedade de apresentao de dois anexos, quer sejam o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. O Anexo de Metas Fiscais apresenta as metas a serem alcanadas e a avaliao do cumprimento das metas dos exerccios anteriores. A avaliao do passado foi colocada como forma de respaldar as decises futuras, permitindo ajustes e correes nas novas metas pretendidas. O Anexo de Riscos Fiscais destaca os fatos que podem influenciar a obteno dos resultados fiscais pretendidos. No caso da Unio, a LRF determina a definio de objetivos de natureza macroeconmica. Para isto, estabelece que alm dos dois anexos j mencionados, a LDO Federal dever apresentar um anexo no qual sejam apresentados os parmetros e projees para a arrecadao de tributos, os gastos com investimentos, as transferncias e a previso de inflao para o exerccio seguinte. A LDO, na forma como hoje tratada pela LRF, transformou-se no compromisso pblico do gestor na execuo do seu plano de governo. As metas apresentadas, depois de aprovadas (publicao da LDO), passam a constituir o compromisso do gestor em alcan-las, sendo responsabilizado quando tal no ocorrer.
LEI ORAMENTRIA ANUAL

Tambm neste instrumento, a LRF introduziu algumas alteraes, principalmente no que tange a forma de elaborao. Entendemos que cabe destaque s seguintes alteraes: a) Dever conter um demonstrativo de compatibilidade entre a sua programao e as metas estabelecidas na LDO; b) Dever conter uma reserva de contingncia, ou seja, um valor reservado para gastos imprevisveis ou como disponibilidade mnima, estabelecido em percentual da Receita Corrente Lquida; c) Dever demonstrar em separado, as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual e respectivas receitas, inclusive quanto ao refinanciamento da dvida. A LRF inovou a LOA ao determinar que esta dever demonstrar que est compatvel com o Anexo de Metas Fiscais, demonstrando os efeitos das anistiais, isenes, subsdios e outras formas de renncia de receita, sobre as receitas e despesas pr-definidas.
Em prosseguimento ao destaque dado participao popular, a LRF estabeleceu que o projeto do plano plurianual ser debatido com segmentos organizados pela populao.
Alunas do curso de ps-graduao em Educao Fiscal apresentando o Plano de Ao desenvolvido em seus municpios de origem.
1. ESTRUTURA E ABRANGNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 1, enuncia o propsito das suas disposies, o de estabelecer normas de finanas pblicas, indicando que sua edio tem o respaldo constitucional de estabelecer normas gerais de finanas pblicas aplicveis Unio, aos Estados e aos Municpios. O embasamento constitucional para edio da referida lei (Captulo II do Ttulo VI da Constituio) importante de ser analisado, pois o texto constitucional explicita que a legislao infraconstitucional1 complementar a normatizao superior e ter a natureza de norma geral. Assim, quando o caput do artigo 1 da LRF enuncia o estabelecimento de normas de finanas pblicas, devemos compreender que estas normas tm carter geral. Nota: Normas Gerais so disposies legais que disciplinam uma dada matria em seus aspectos gerais, estabelecendo regras de base, ou seja, diretrizes e orientao, sem esgotar a regulamentao da matria. So utilizadas nos casos em que uma Norma Central coexiste com uma ou mais Normas Descentralizadas.
1.1 OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A LRF no enuncia os princpios bsicos de responsabilidade no trato do dinheiro pblico, mas obriga os Governos a um novo padro de comportamento fiscal de modo a atender aos objetivos bsicos da Lei (artigo 4), que so:
Prevenir dficits imoderados e injustificados
Limitando despesas com pessoal por nvel de Governo e de Poder; Impondo obstculos gerao de novas despesas, notadamente as incomprimveis, inadiveis e de natureza continuada; Exigindo a apresentao da compensao financeira em qualquer forma de renncia fiscal; Limitando o empenhamento de despesas quando a arrecadao da receita no atingir as cifras esperadas; Condicionando repasses entre Governos e destes para instituies privadas.
Induzindo a obteno de supervits primrios para honrar o principal e os juros da dvida (tambm chamado na lei de servio da dvida); Restringindo o processo de endividamento, nele includo os Restos a Pagar incorridos nos ltimos oito meses de gesto; Solicitando limites mximos, que devero ter observncia contnua, para a Dvida Consolidada.
Valorizar o processo de planejamento oramentrio
Estabelecendo o controle peridico e sistemtico das metas firmadas no plano oramentrio; Incentivando a participao popular no controle das contas pblicas
Controlar e planejar a poltica tributria
Combatendo a sonegao, evaso e eliso fiscal para recuperao das receitas prprias; Prestando contas ao final do exerccio financeiro; Revestir de transparncia as aes de aplicao do Dinheiro Pblico; Divulgando, inclusive por meio eletrnico (internet), relatrios simplificados dos oramentos, balanos e pareceres sobre as prestaes de contas anuais; Incentivando a sociedade a participar do processo de elaborao e execuo dos planos oramentrios atravs de audincias pblicas.
Preservar o Patrimnio Pblico
Proibindo a aplicao dos recursos dos fundos previdencirios em investimentos de risco; Reaplicando os recursos auferidos com a alienao de equipamentos, imveis, empresas estatais etc., em novas despesas de capital; Proibindo a iniciao de novos projetos enquanto os projetos anteriores no estiverem adequadamente atendidos. A LRF, ento, representa um avano na forma com que os administradores tratam o dinheiro pblico ou, como disse o Ministro Martus Tavares, com muita propriedade: A Lei de Responsabilidade Fiscal fruto da convico de que era urgente produzir uma mudana cultural. Acabar de vez com alguns mitos e maus costumes no trato com o dinheiro pblico2.
Adequar a dvida pblica capacidade de arrecadao
Para atingir aos seus fins, a LRF articula responsabilidades e conduta dos trs Poderes, em cada nvel de governo, estabelecendo regras de planejamento, regras corretivas e regras punitivas. Aos estabelecer as punies para os casos de sua inobservncia, isto , regras punitivas, a LRF desdobra a sua abrangncia e alcana tanto a instituio em que a desobedincia se verificou (suspendendo-lhe as transferncias voluntrias), nas chamadas punies institucionais, quanto o gestor cuja ao foi desobediente (responsabilizao pessoal dos gestores), tambm conhecida como regra punitiva criminal. A LRF, embora inovadora em vrios aspectos, acentua esta caracterstica por fracionar no tempo o acompanhamento do desempenho financeiro, passando a efetuar anlises mensais, trimestrais, anuais e plurianuais e a responsabilizar os gestores por tais desempenhos. Assim, o fato de atingir os objetivos da LRF em um determinado ms no assegura ao gestor pblico que ele ser considerado responsvel no trimestre correspondente. A noo temporal passa a ser a de somatrio: o resultado do trimestre ser mensurado com base no somatrio dos resultados mensais individuais deste trimestre. Em sua apresentao, a LRF est dividida em dez captulos, que tratam dos seguintes temas: I Disposies Preliminares, que cuida da conceituao de gesto fiscal responsvel, da sua abrangncia e da definio dos conceitos que utiliza; II Dos planos e sua execuo, que cuida do planejamento, do plano plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias, da lei oramentria anual, da execuo oramentria e do cumprimento das metas; III Da receita pblica, que cuida da previso e arrecadao das receitas e das condies para ocorrncia da renncia de receita; IV Da despesa pblica, que cuida da gerao, define despesas de carter continuado e as regras bsicas para sua ocorrncia, limita e especifica a ocorrncia e controla a despesa total com pessoal e com seguridade social; V - Das relaes entre entes, que cuida das transferncias voluntrias entre os entes da federao; VI Do financiamento do setor privado, que cuida das transferncias de recursos pblicos para a iniciativa privada; VII Da dvida e do endividamento, estabelecendo parmetros para a dvida pblica e operaes de crdito e determinando aes para reconduo da dvida aos limites; cuida das contrataes e casos de proibies para operaes de crdito; trata das operaes de crdito por antecipao da receita oramentria; aborda as operaes com o Banco do Brasil; estabelece vedaes concesso de garantias e contragarantias e restringe as inscries de Restos a Pagar. VIII Da gesto patrimonial, que aborda os aspectos relativos s disponibilidades de caixa, preservao do patrimnio pblico e regula as empresas controladas pelo setor privado; IX - Das condies e requisitos para o exerccio do controle dos atos de gesto fiscal, abordando a transparncia, o controle e a fiscalizao dos atos de gesto, trata da comparabilidade dos dados pela padronizao das formas de escriturao e consolidao das contas pblicas e estabelece os relatrios da execuo oramentria (resumido) e de gesto fiscal e cuida da tratativa a ser dispensada s Prestaes de Contas e fiscalizao da gesto fiscal; X Dos casos especficos e determinaes especiais, nos atos das disposies finais e transitrias.
1.2 GESTO FISCAL RESPONSVEL

O conceito de gesto fiscal responsvel adotado pela LRF estabelecido no 1 do artigo 1 e se refere a um conjunto de doze pontos, todos de obedincia obrigatria e responsabilizao punitiva para os casos em que esta no se verificar. So eles:
a) Ao planejada e transparente
Aes planejadas so as que resultam de um planejamento previamente estabelecido, com o intuito de garantir no tempo adequado a disponibilidade dos meios necessrios (materiais e imateriais) para execuo de uma dada atividade ou tomada de deciso relevante, passveis de controle imediato. Quanto forma de sua divulgao, as aes planejadas podem ser transparentes, semi-transparentes ou no transparentes. O primeiro caso o que a LRF exige como segunda caracterstica principal das aes desempenhadas pelos gestores pblicos e que pode ser definida como aquele em que as intenes so aparentes (tanto no fazer como em quem o faz). As aes transparentes respondem ao seguinte conjunto de questes: o que pode ser planejado (o objeto); como est sendo planejado (a forma); quem est planejando (o autor ou agente) e quando e onde se planeja (estrutura dos custos).
Prevenir riscos, em termos tcnicos, significa diagnosticar e identificar os reais problemas e suas causas principais. J a correo de desvios requer acentuada vontade poltica para que sejam procedidas as mudanas necessrias ao ajustamento. Implica em atuar de forma eficiente e eficaz para reverter aquilo que est causando o afastamento dos objetivos. Requer, para tanto, que o gestor esteja munido de parmetros (sem os quais no ser possvel detectar o afastamento das metas) e atue sempre que no forem alcanadas as metas e objetivos estabelecidos no planejamento. Este requisito de gesto responsvel determinado pela LRF leva-nos a refletir sobre causas, ou seja, que elementos podem impactar negativamente a execuo dos planos. Esta anlise faz-se necessria na medida em que nem todos os riscos podem ser perfeitamente previstos, e nem todos podem ter os seus efeitos minimizados pela ao humana. Contudo, para que os desvios sejam corrigidos, tero que ser necessariamente identificados, e a maneira mais fcil para fazer isto comparar os dados da execuo das aes com os dados do que se pretende obter (parmetros do planejamento). Ao estabelecer a preveno de riscos e conseqente correo dos desvios, o legislador teve o cuidado de encerrar o ciclo administrativo que se inicia pelo planejamento, passa pela execuo e se encerra no controle, que representa o elemento de retroalimentao deste sistema, conforme demonstramos na figura a seguir:
PLANEJAMENTO
EXECUO
c) No afetao do equilbrio das contas pblicas
CONTROLE
Os oramentos equilibrados voltam a ser premissas essenciais ao desenvolvimento das naes, o que leva a um duro combate ao descompasso fiscal. At 1929, a gesto das economias nacionais era exigente quanto ao equilbrio dos oramentos, cumprindo a mxima de que as despesas nunca podem ser maiores do que as receitas. Esta posio encontrava respaldo na realidade da poca, em que o Poder Pblico apenas desempenhava aes que garantissem a segurana e a defesa nacional; assegurassem o direito justia, produzindo leis e, em alguns pases, assegurassem um ensino pblico bsico, mas de qualidade. Era este o resumo da atividade estatal. A grande depresso mundial, particularmente desencadeada pela quebra da Bolsa de Valores de Nova York (1929), impeliu os Governos a aportar recursos na economia, garantindo investimentos em infra-estrutura para atenuar as freqentes crises dos mercados. Tais medidas, embora favorecessem os sistemas econmicos, resgataram a figura do dficit pblico. As crises nas economias individuais dos pases, intensificadas a partir da dcada de 80, aliadas falncia dos sistemas socialistas e insuficiente capacidade de investimentos do setor governo, revitalizaram as abordagens iniciais do equilbrio oramentrio, fazendo com que o Estado retomasse as suas antigas funes, o que o leva a militar com compromissos de sade financeira de longo prazo. As medidas necessrias adoo deste princpio vo alm da manuteno das despesas dentro dos limites da receita. Os gestores pblicos devero assumir posturas estratgicas adequadas ao perfil estrutural da comunidade que administra, no cedendo s presses para atendimento s necessidades de uns poucos.
d) Cumprimento das metas de resultado entre as receitas e as despesas.

Mais uma vez o legislador valoriza o princpio do planejamento oramentrio, estabelecendo condies para o exerccio do controle social, pois as metas de resultado no podero ser encaradas pelos gestores pblicos como o preenchimento obrigatrio de um formulrio legal.
b) Preveno de riscos e correo de desvios
A LRF estabeleceu a obrigatoriedade de que as metas de resultado primrio e nominal (artigo 4, I e 1) sejam definidas na Lei de Diretrizes Oramentrias, devendo os rgos de Controle e Fiscalizao acompanhar-lhes o cumprimento. Em suma, os resultados pactuados no Anexo de Metas Fiscais devero ser fielmente perseguidos, pois, caso seja ameaado, os gestores estaro obrigados a adotar as medidas de conteno de despesas preceituadas no artigo 9.
e) Condies e restries para impedir desvios nas aes governamentais e simultaneamente, padronizar aes para facilitar o seu efetivo controle.
Se nos cinco pontos iniciais foram estabelecidos os objetivos que se pretende alcanar com a gesto fiscal responsvel, os sete pontos restantes visam padronizar procedimentos, de forma que possam ser objeto de comparao para fins de controle. Ressalte-se que o legislador no abordou as mincias dos procedimentos, visto que estas eram de carter discricionrio ao gestor. Foram estabelecidas orientaes gerais e restries de aplicabilidade, de modo que as aes possam ser avaliadas e seu resultado mensurado. Tais condies so relativas : Renncia de receita; Gerao de Despesas com Pessoal ; Gerao de Despesas com a Seguridade Social e outras; Gerao de Despesas com as Dvidas Consolidada e Mobiliria; Operao de Crdito, inclusive por Antecipao da Receita; Concesso de garantias; Inscrio em Restos a Pagar. Em sntese, a gesto fiscal responsvel tem como finalidade o fortalecimento das condies essenciais estabilidade de preos e ao crescimento econmico sustentvel, trazendo por conseqncia a gerao de empregos e de renda e o bem-estar social. A regulao deste objetivo verificada nos seguintes princpios: Garantir que as necessidades e anseios da sociedade, quanto atuao governamental, seja compatibilizada com a receita prpria efetiva do Ente, ou seja, custeamento das aes estatais com seus prprios recursos, prevenindo a ocorrncia de dficits permanentes, recorrentes e crescentes; Garantir que a aplicao de recursos seja feita, adotando uma margem de segurana, que permita ao Ente absorver os casos fortuitos sem acrescer o volume da dvida pblica; Gerir organizadamente a dvida, no principal e seus custos, evitando que a arrecadao seja desequilibrada com tais gastos; Preservar o patrimnio pblico; Assegurar a arrecadao efetiva de todos os recursos a que o Ente faz direito, atravs da adoo de uma poltica tributria previsvel e estvel; Limitar os gastos continuados de modo a impedir impactos financeiros negativos no futuro, atravs de medidas compensatrias a estes gastos; Administrar prudentemente os passivos contingentes (riscos de prejuzos financeiros, como perdas judiciais), compatibilizando a sua possibilidade de ocorrncia com o fluxo financeiro do Ente; Adotar permanentemente o planejamento como orientador da ao estatal, valorizando a importncia do Plano Plurianual, Diretrizes Oramentrias e Oramentos Anuais como instrumentos interligados e de observao obrigatria; Desmistificar a linguagem at ento adotada quando da divulgao dos dados contbeis e oramentrios dos Entes Pblicos, possibilitando a sua compreenso pela sociedade (substituir o contabils); Limitar o endividamento efetiva capacidade de pagamento de cada Ente (no proibida a contrao de dvidas, mas o ser sempre que os pagamentos no puderem ser suportados pelas disponibilidades financeiras); Tornar prudente a administrao financeira e patrimonial dos Entes Pblicos, condicionando o aumento da atividade estatal efetiva capacidade financeira, planejando previamente as medidas corretivas que sero adotadas para eliminar os desvios dos planos e estruturando as despesas de cada Ente de forma ordenada e em percentuais tais que permitam o atendimento efetivo aos anseios sociais.
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A LRF em sua origem considera a transparncia como fator indutor da disciplina fiscal. Assim, determina que o gestor divulgue amplamente os dados relativos a sua gesto fiscal, de forma que a sociedade informada possa funcionar como um agente adicional de controle, paralelamente aos rgos oficiais. A agenda de debates populares e publicidade das contas de gesto ampla e exigente, mas, em linhas gerais, traduz os seguintes pontos: Devero ser realizadas audincias pblicas em que sero discutidos os instrumentos do processo oramentrio, ou seja, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual ( nico do artigo 48); Devero ser realizadas audincias pblicas na Comisso de Oramento e Finanas das Casas Legislativas, nos meses de fevereiro, maio e setembro de cada ano, para debater o cumprimento das metas oramentrias e patrimoniais ( 4 do artigo 9); As contas de gesto de cada ente da federao ficaro disposio dos contribuintes durante todo o ano, tanto na Casa Legislativa quanto no rgo responsvel por sua elaborao ( 3 do artigo 31); Ministrio da Fazenda divulgar mensalmente a relao dos entes que superaram os limites da dvida ( 4 do artigo 32), bem como as condies em que os emprstimos foram contratados em cada ente da federao ( 4 do artigo 32); Cada ente da federao manter uma pgina na internet, na qual divulgar os oramentos, balanos e pareceres dos Tribunais de Contas sobre as contas dos gestores (artigo 48). Caso um ente no disponha de recursos (financeiros ou no) para o cumprimento desta exigncia, a Unio dar o apoio necessrio (artigo 64), alm de ser ela a responsvel pela divulgao das contas de todas as esferas de governo, de forma consolidada (artigo 51).
1.4 METAS FISCAIS E CORREO DE DESVIOS

Neste tpico, a LRF trata das relaes de causa e efeito. Dizemos causa e efeito, pois a correo de desvios somente possvel quando se tem os parmetros que deseja alcanar, isto , quando as metas so conhecidas. Metas em sentido amplo representam os objetivos. Em sentido restrito, uma meta um fracionamento de um objetivo que se apresenta como um todo. Exemplificando, um gestor pblico pode ter como objetivo a reduo do ndice de analfabetismo de sua localidade. Para tanto, ele precisar identificar as aes que necessita realizar para atingir aquele feito. Assim, pode definir que somente alcanar seu objetivo atravs de: melhoria na qualidade do ensino (requisita recursos para capacitao e atualizao do corpo docente); modernizao das instalaes e os recursos didticos das escolas (requisita obra de infra-estrutura e aquisio de equipamentos de informtica e audiovisuais); melhoria nos benefcios ofertados aos alunos de forma a motiv-los a permanecer na escola (requisita gastos adicionais na merenda escolar e/ou oferta de atividades extracurriculares atrativas aos alunos). O exemplo acima retrata uma situao hipottica com intuito meramente ilustrativo. No entanto, cada necessidade apresentada entre parnteses indica uma meta a ser alcanada para realizao do objetivo pretendido. A cada afastamento das metas no exemplo acima (no foi possvel aplicar recursos na aquisio de equipamentos de informtica) fica configurado o desvio. Corrigir desvios, ento, significa adotar medidas que permitam reverter os problemas que impedem o atingimento das metas (no exemplo supra citado, identificar o por qu de no se ter recursos para aquisio dos computadores). A LRF, repetimos, tem por objetivo primordial estabelecer a gesto fiscal planejada e transparente. Esta preocupao tambm manifestada quando o legislador estabelece a adoo de metas fiscais e correo dos seus desvios. Isto se apoia na descrio da finalidade do planejamento, quer seja a identificao de objetivos e gerao de processos que garantam, no adequado momento, a disponibilidade da estrutura e dos recursos necessrios execuo de aes e tomada de decises que possam posteriormente ser controladas. Tal descrio justifica todo o contedo deste tpico da LRF: estabelecer as bases do controle. Como parte integrante do processo de planejamento, a Lei de Diretrizes Oramentrias foi o instrumento escolhido pelo legislador para retratar as metas anuais em valores correntes e uniformes para um perodo de trs anos. Assim, o gestor pblico poder planejar as receitas e despesas, o resultado nominal e o primrio, alm do montante da dvida pblica. Tudo em funo de metas que, apresentadas no Anexo de Metas Fiscais, sero rigorosamente acompanhadas (controladas) para anlise do desempenho do gestor no atingimento dos seus objetivos. O Anexo de Metas Fiscais, ento dever ser elaborado, contendo os seguintes elementos: Metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes;
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1.3 TRANSPARNCIA
Avaliao do cumprimento das metas relativas ao exerccio anterior; Demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que embasam os resultados pretendidos, comparando-as com as metas fixadas nos trs exerccios anteriores e evidenciando a sua consistncia com o teor da poltica econmica nacional; Evoluo do patrimnio lquido nos ltimos trs exerccios, com destaque para a receita auferida com alienao de ativos e sua efetiva aplicao; Avaliao financeira e atuarial de todos os programas e fundos estatais de natureza atuarial; Demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e a margem da expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. Toda e qualquer ao est sujeita aos chamados riscos. So eles que provocam os impactos negativos sobre o rumo esperado das aes e representam as causas de desvios. A LRF inova mais uma vez ao introduzir a figura do Anexo de Riscos Fiscais, este tambm integrante da Lei de Diretrizes Oramentrias. Tal anexo destaca os fatos que podero impactar os resultados fiscais estabelecidos para aquele exerccio, como por exemplo, as sentenas judiciais que, contrrias ao ente, geram despesas inesperadas. O estudo dos Riscos Fiscais ganha importncia quando, pela obrigao de reconhecimento de uma nova e inesperada despesa, oferece condies para que seja analisado qualquer elemento destacado no outro Anexo, o de Metas Fiscais, identificando as possibilidades de reduo de gastos de sorte que o equilbrio fiscal no seja comprometido. Tanto quanto possvel, busca-se dotar a Administrao Pblica das ferramentas gerenciais h muito j adotadas pela iniciativa privada, na busca do equilbrio e do alcance dos melhores resultados possveis.
2. RECEITAS E DESPESAS PBLICAS

O entendimento dos dispositivos legais que regem a receita e a despesa pblicas condio preliminar compreenso do comportamento das contas pblicas e validao da atuao dos agentes pblicos. Entender o significado da expresso equilbrio das contas muito simples quando tratamos de contas individuais, mas, nas entidades pblicas, este equilbrio no alcanado apenas pela conteno das despesas aos nveis da efetiva arrecadao. Isto significa dizer que os bons governantes devem assumir posturas estratgicas tanto em relao arrecadao das receitas e gesto dos recursos financeiros j estocados, quanto realizao de despesas, conseguindo atender s necessidades sociais na forma como estas so apresentadas em uma dada comunidade.
Seminrio A Educao Fiscal Chegando aos Municpios, realizado pelo Projeto de Educao Fiscal nas Escolas do RIo de Janeiro em Volta Redonda.
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A LRF impe parmetros para a gesto da receita dos entes pblicos e atribui ao agente pblico a responsabilidade pela ineficincia na arrecadao, quando em seu artigo 11, estabelece que constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, a previso e a efetiva arrecadao de todos os tributos de competncia constitucional de cada ente da Federao. Instituir tributos significa estabelecer na legislao tributria do ente, mediante autorizao do Legislativo, as condies legais de identificao do fato gerador de um determinado tributo, regulamentando as formas de lanamento, arrecadao e recolhimento. Arrecadar tributos significa adotar as medidas necessrias para o ingresso da receita com este tributo. Quando a LRF exige a efetiva arrecadao de todos os tributos, seu texto no se reporta apenas s condies necessrias instituio destes tributos e nem determina qual percentual de arrecadao poder ser considerado como fruto de uma atitude efetiva. Esta anlise, a lei deixa a cargo do administrador, considerados o seu livre arbtrio e a capacidade contributiva da populao, no sendo admitida a manuteno de tributos cuja arrecadao no justifique monetariamente a sua existncia. Assim, para que no perca o acesso s transferncias voluntrias (sano estabelecida pela LRF para a inobservncia ao teor do seu artigo 11, no que se refere aos impostos), cada ente da Federao dever arrecadar valor monetrio para cada um dos tributos que a Constituio Federal lhe atribuir. O imposto um dos tipos de tributo. Os demais so as taxas e as contribuies de melhoria. Esta diviso estabelecida pelo Cdigo Tributrio Nacional. possvel agora compreendermos a importncia da previso da receita como forma de acompanhamento do alcance das metas de arrecadao e da implantao das aes efetivas de cobrana, na anlise da responsabilidade da gesto fiscal.
2.1.1
PREVISO E METAS DE ARRECADAO DE RECEITAS
O artigo 12 da LRF trata da previso da receita, reproduzindo textos j praticados desde a Lei n 4.320/64 (artigo 22) e Decreto-Lei n 200/67 (artigos 6 e 7). A utilizao no texto das expresses metodologia de clculo, premissas utilizadas e memria de clculo uma referncia aos termos/componentes tcnicos da previso e do planejamento das receitas. Fica evidente a preocupao do legislador em estabelecer o ciclo de planejamento como elemento condicionante da ao transparente. Embora possam parecer idnticos, estes itens so apenas similares. Veja: A expresso metodologia de clculo traduz as aes desempenhadas para atingimento de um determinado valor. De forma simplista, podemos dizer que a metodologia de clculo representa a parte qualitativa dos valores. Ao tratar de premissas utilizadas, o texto legal refere-se ao cenrio (ambiente) em que uma determinada ao foi desenvolvida. Finalmente, mas no menos importante, por memria de clculo, entenda-se a descrio detalhada do total de cada elemento que compe a receita prevista. Tais tcnicas de previso para oramentao da receita iro contribuir para romper mitos antigos e arraigados, que durante dcadas foram obstculos transparncia das contas pblicas. A previso da receita dever ser acompanhada de uma anlise conjuntural que identifique o comportamento atual e as tendncias futuras das variveis que influenciaro a arrecadao da receita, permitindo, pelo acompanhamento e controle, a avaliao e o replanejamento peridico da receita. Finalizando os aspectos da previso da receita, o artigo 13 da LRF determina que a receita total prevista deve ser fracionada em metas bimestrais de arrecadao, especificando-se separadamente as medidas para combater a evaso e sonegao, o total de unidades fsicas e monetrias das aes judiciais impetradas para cobrana da dvida ativa e a evoluo do total de crditos tributrios cuja cobrana poder ser feita por via administrativa. A LRF, aos olhos dos leitores menos informados, pode parecer redundante ao inserir em quase todos os seus artigos exigncias que obrigam a ao transparente. Ocorre que a percepo dos especialistas em finanas e gesto pblica nem sempre coincidente com a percepo do usurio comum que no est habituado a receber informaes detalhadas sobre as contas pblicas.
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2.1 RECEITAS PBLICAS
Neste sentido, a LRF inova para popularizar o tema e disponibilizar dados e informaes que conciliem os mltiplos interesses dos usurios e os incite a participar mais intensamente da gesto pblica. Para assegurar ao cidado o direito de participao, o legislador, embora cnscio de que poderia vir a ser argida a constitucionalidade do texto, estabeleceu como obrigao legal do Poder Executivo a disponibilizao aos demais Poderes e ao Ministrio Pblico dos estudos e estimativas da receita para o exerccio subseqente (como tambm a receita corrente lquida e as suas memrias de clculo) com antecedncia mnima de trinta dias da data de encaminhamento da proposta oramentria. Conclui-se neste ponto o modelo estrutural de projeo (previso) dos recursos a serem arrecadados, nele includos os dados necessrios ao processo de retroalimentao do sistema de planejamento.
2.1.2
RENNCIA DE RECEITAS
Os aspectos relativos renncia fiscal3 so extremamente importantes, pois modificam situaes delineadas no processo de planejamento e tm por conseqncia direta uma reduo no atendimento s necessidades sociais. As condies para ocorrncia da renncia de receitas esto delimitadas no artigo 14 da LRF com o objetivo de dificultar a aplicao de critrios desiguais aos contribuintes. Apenas por resultar em uma reduo do nvel de atendimento s necessidades sociais, este procedimento j exigiria uma ateno especial do sistema de controle. Contudo, esta ateno especial dever ser intensificada pela pluralidade de interpretaes jurdicas que versam sobre o tema. A renncia de receita ocorre pela anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquotas ou modificao da base de clculo que implique a reduo discriminada de tributos ou contribuies, bem como na concesso e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Todas as situaes caractersticas da renncia de receita, porm, esto disciplinadas no artigo 170 do Cdigo Tributrio Nacional que assegura a compensao do direito de receber um tributo mediante autorizao expressa do texto legal. Art. 170 A lei pode, nas condies e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulao em cada caso atribuir autoridade administrativa, autorizar a compensao de crditos tributrios com crditos lquidos e certos vencidos ou vincendos do sujeito passivo contra a fazenda pblica. A faculdade garantida pelo Cdigo Tributrio Nacional no encontra paridade no texto da LRF, que exige que o impacto negativo no oramento decorrente de renncia de receitas seja acompanhado das estimativas deste impacto no exerccio em que a renncia ocorreu e ainda nos dois exerccios seguintes, devendo ainda, para que tal renncia seja considerada como ato legal, atender a pelo menos uma das seguintes condies: (1) ter sido previamente estudada e considerada na lei oramentria, demonstrando que no afetar as metas ficais previstas na Lei de Diretrizes Oramentrias; (2) comprovao de que durante trs exerccios (includo aquele em que ela se verifica) deste ato decorrer um aumento de receita seja por ampliao da base de clculo, elevao de alquotas ou majorao de tributo ou contribuio4. No sendo comprovado o atendimento a uma destas situaes, a renncia no poder ser efetivada. As restries do texto da LRF no se aplicam nos casos de impostos sobre importao de produtos estrangeiros, exportao para o exterior de produtos nacionais ou nacionalizados, produtos industrializados e operaes de crdito, cmbio e seguro ou relativos a ttulos e valores mobilirios. Estes impostos esto previstos no artigo 153, incisos I, II, IV e V da Constituio Federal e sua gesto est relacionada com outros elementos caractersticos da poltica internacional.5 Igualmente, em razo dos princpios da economicidade6, da eficincia7 e da razoabilidade8, as restries da LRF no se aplicam ao cancelamento de dbitos de pequeno valor, cujo montante seja inferior aos seus custos de cobrana. O estabelecimento de restries para a incorrncia de renncia fiscal busca assegurar transparncia aos casos em que o gestor pblico decide pela concesso de privilgios tributrios, identificando quem ser beneficiado em detrimento de um atendimento sociedade. Os privilgios fiscais, que se verificam no mbito da receita pblica, possuem simetria com os privilgios financeiros que agravam a despesa pblica. Em verdade, a receita e a despesa pblica mantm uma relao de coexistncia, pouco importando para a sociedade a diminuio da receita pela concesso de isenes e dedues ou o aumento da despesa por restituies ou subvenes. As conseqncias financeiras sero exatamente as mesmas e seus resultados sero sentidos da mesma forma pela sociedade. O enunciado da LRF para os casos em que se caracteriza a renncia fiscal abrange todas as formas jurdicas que os privilgios podem assumir, impedindo a sua manipulao com fins polticos ou duvidosos que prejudiquem o seu efetivo controle. Compreendamos, pois, as formas sob as quais os privilgios podem se apresentar: ISENO: ato que suspende a incidncia do tributo sobre determinado fato gerador, dispensando o tributo devido;
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ANISTIA: ato que autoriza o perdo de penalidades por ilcitos fiscais, dispensando o pagamento de penalidades pecunirias;
REMISSO: ato que dispensa o pagamento de tributos, em virtude da reduzida importncia do seu crdito ou das condies de uma determinada regio geogrfica; CRDITO PRESUMIDO: reduo de tributos a ttulo de concesso de incentivos; DEDUO: ato que reduz a base de clculo da incidncia de um determinado tributo; SUBVENO: incentivo financeiro desvinculado de qualquer tributo, atravs do qual so transferidos recursos pblicos para o particular, auxiliando-lhe o custeio; SUBSDIO: similar s subvenes por transferir recursos pblicos para o particular, diferencia-se daquelas por representarem a interveno do Estado na economia, atingindo a formao de preos e a produo de bens ou servios; RESTITUIO: a ttulo de incentivo no de natureza fiscal, mas figura no oramento sob a forma de despesa.
2.2 DESPESAS PBLICAS

Um dos fatos que mais marcantes na economia brasileira nos ltimos quarenta anos foi o crescente aumento das despesas pblicas, o que em princpio simboliza o aumento da participao do Estado na economia. Em busca de explicaes para as causas deste crescimento contnuo, diversas correntes doutrinrias no campo da economia tm se dedicado a anlise das competncias do setor pblico, na tentativa de responder a uma nico questionamento: Quais so as reais atribuies do Estado que requisitam aportes de recursos cada vez maiores para o seu financiamento? Richard Musgrave9 ,com muita propriedade, segregou em grandes grupos as funes econmicas clssicas do Estado, que o autor denomina funes fiscais, as quais traduzem a prpria essncia da funo do oramento. Seu estudo permite a compreenso das razes que levam o Estado a uma ao, justificando a sua real existncia, sendo de grande valia ao entendimento dos gastos pblicos, e, embora no seja nosso objetivo propiciar um profundo estudo da Cincia Econmica, esperamos poder apresentar o arcabouo terico necessrio ao entendimento das razes de ser da Lei de Responsabilidade Fiscal e quais os instrumentos que dela podemos extrair. De forma bastante resumida, podemos dizer que a aplicao de recursos pelo Estado ocorre em situaes especficas chamadas de funes: (1) Quando o setor privado no demonstra interesse no fornecimento de bens ou servios para cuja produo so necessrios investimentos de grande vulto com lucros demorados ou quando o setor privado realiza estes investimentos de forma ineficiente ao atendimento das necessidades sociais: o Estado intervm na alocao de recursos para esta finalidade, desempenhando a sua funo alocativa; (2) Quando presta servios sociedade, utilizando os recursos recebidos desta prpria sociedade, o Estado promove ajustamentos na distribuio de renda, devolvendo aos contribuintes (na forma de prestao de servios de sade, educao e segurana, dentre outros) os recursos arrecadados no desempenho da sua funo distributiva e (3) A terceira funo da atividade estatal resulta da realizao das duas funes anteriores que, aliadas poltica fiscal, tm quatro objetivos macroeconmicos: manter elevados nveis de empregos; estabilizar o nvel de preos; equilibrar o balano de pagamentos e manter a taxa de crescimento econmico em nveis razoveis. Qualquer ao para realizar o conjunto destes quatro objetivos representa o desempenho do Estado na sua funo estabilizadora. Percebe-se que a funo estabilizadora, enquanto formada pelas demais, merece a maior parcela de ateno da sociedade e com base no enunciado acima fica evidente que as disposies da LRF visam regular o exerccio do Estado no desempenho desta funo. O comportamento dos gastos pblicos ser crescente sempre que, segundo Rezende da Silva (1979, p.30), ocorrer uma das seguintes situaes: (a) crescimento das funes administrativas e de segurana; (b) crescimento da prestao de servios sociedade, especialmente nas reas de sade e educao e (c) o Estado aumentar o seu grau de interveno no processo produtivo (funo estabilizadora). O crescimento desordenado dos gastos pblicos, desacompanhado de um aumento similar no volume de recursos arrecadados, conduziu o Estado ao atual nvel elevado de endividamento com juros de expresso significativa. A ausncia de um planejamento efetivo para as aes de captao e aplicao de recursos, certamente tambm contribuiu em muito para o desequilbrio financeiro. Com o intuito de conter os gastos pblicos, mantendo-os compatveis com os recursos disponveis, a LRF estabeleceu diversas exigncias que visam precipuamente ao equilbrio fiscal e continuidade administrativa, limitando as possibilidades de endividamento pblico. Quando se fala em conteno de gastos, h uma tendncia em considerar as despesas de custeio como aquelas que devem ser reduzidas em primeira mo para que as despesas de capital (investimentos) possam ser realizadas. Justificam os adeptos
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desta acepo que as despesas de custeio no produzem qualquer acrscimo patrimonial e que so apenas aporte de recursos na economia. Esta linha de raciocnio parece desconsiderar que as despesas de custeio so destinadas manuteno dos servios pblicos, incluindo as obras de conservao e adaptao dos bens imveis. Assim, equivocado o entendimento de que as despesas de custeio no produzem riquezas ou bem-estar social. Nota: Quantas comunidades no seriam muito melhor atendidas se em lugar de novas obras fossem efetuadas reformas nas escolas e postos de sade j existentes? Ao tratar da gerao de despesas, a LRF abrange dois aspectos importantssimos: o primeiro relativo s despesas de carter obrigatrio e continuado (aquelas que comprometem os cofres pblicos por prazo superior a dois anos); o segundo, relacionado com as despesas destinadas expanso da atividade estatal (aumento na quantidade de aes pblicas que j esto sendo desenvolvidas), estas merecendo um tratamento mais rigoroso. As despesas relativas ao aumento da ao do Estado esto sujeitas observao de normas rgidas (artigos 16 e 17 da LRF), devendo observar os seguintes aspectos para sua gerao: (a) estarem acompanhadas da estimativa do impacto oramentriofinanceiro no exerccio em que entrarem em vigor e nos dois subsequentes; (b) receber declarao do ordenador da despesa (quem a autoriza) de que o aumento de despesa tem conformidade a nvel oramentrio e financeiro com a Lei Oramentria Anual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias. Quaisquer despesas que sejam realizadas sem atentar para estas duas condies sero consideradas irregulares (lesivas ao patrimnio pblico) e configuraro crime de responsabilidade de quem as autorizou. Uma despesa ser considerada em conformidade com a lei oramentria quando tiver dotao especfica e suficiente, ou seja, quando somadas todas as despesas da mesma espcie (realizadas e a realizar), previstas no programa de trabalho, no ultrapassar os limites estabelecidos para o exerccio. Paralelamente, uma despesa ser compatvel com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias quando se rene s diretrizes, objetivos, metas e prioridades previstas nestes instrumentos. Estas regras tambm so aplicadas aos atos de desapropriao dos imveis urbanos que, por fora do artigo 182 3 da Constituio Federal, para sua efetivao devero ser precedidos de indenizao em dinheiro ou depsito judicial no valor da indenizao. As despesas obrigatrias de carter continuado so aquelas que derivam de uma lei, medida provisria ou ato administrativo normativo e que impem para o ente a obrigatoriedade legal de execut-las por um perodo superior a dois anos. Em funo do perodo de tempo em que sero executadas, estas despesas para serem criadas devero comprovar que no afetaro as metas de resultado fiscal, constantes do anexo de metas fiscais (artigo 4 1). Eventuais aumentos financeiros nos exerccios seguintes devero ser compensados por aumento permanente de receita (elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, aumento de tributo ou contribuio) ou pela reduo de despesa. Em nome da responsabilidade na gesto fiscal, as despesas relativas ao servio da dvida (juros, atualizao monetria, variao cambial, etc.) no esto sujeitas a estas regras. Nota: a compensao da gerao da despesa continuada com aumentos permanente de receita ou reduo de despesa visa comprovar que a criao da despesa foi um ato financeiramente necessrio para obteno de um futuro benefcio.
2.2.1
DESPESAS COM PESSOAL
As despesas com pessoal e seus reflexos constituem, por excelncia, as despesas obrigatrias de carter continuado e em decorrncia receberam um severo controle da LRF, j que seus efeitos, na maioria dos casos influenciam perodos bem superiores a dois anos. A Lei n 9962, de 22/02/2000, regulamenta o regime de emprego pblico do pessoal da Administrao Pblica Federal, enfatizando a qualidade e a produtividade do servio pblico, a profissionalizao do servidor, a racionalizao e a simplificao de procedimentos, buscando transformar a administrao pblica em gerencial, baseada nos conceitos atuais de gesto e eficincia. O conceito que a LRF atribui para despesa total com pessoal (artigo 18) permite estabelecer um padro de anlise, tanto na relao desta com outras despesas, quanto para controle do limite de gastos estabelecido no artigo 19. A LRF teve o cuidado de separar as despesas de pessoal por suas causas, ou seja, despesas de carter remuneratrio e despesas de carter indenizatrio. O objetivo da LRF limitar as despesas de carter remuneratrio, que tm natureza continuada.
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A LRF inova ao incorporar ao total da despesa com pessoal o valor dos encargos sociais e contribuies previdencirias do ente e o valor dos contratos de terceirizao de mo-de-obra (substituio de servidores). A terceirizao de mo-de-obra, antes do advento da LRF, era contabilizada como servios de terceiros e encargos, o que permitia a sua excluso da despesa total com pessoal e, consequentemente, dos limites da Lei n 96/99 (conhecida como Lei Camata II, vez que a Lei Camata I teve o n 82/95). A LRF, ao determinar a incluso do valor destes contratos (e dos encargos sobre eles incidentes) no total da despesa com pessoal, evita que o gestor pblico burle o seu limite. necessrio, porm, que a mo-de-obra contratada substitua servidores ou empregados pblicos. Se o ente no dispuser em seu quadro de pessoal dos cargos que esto sendo contratados a terceiros, este contrato no dever ser includo no total da despesa com pessoal. Assim, a caracterstica principal da terceirizao que ela representa uma atividade de utilidade para a Administrao e no para os seus administrados. Para fins de controle e aplicao de limites, a LRF considera como total da despesa de pessoal o valor da despesa realizada no ms de referncia (aquele que se observa), somado com a despesa dos onze meses imediatamente anteriores, formando um total de doze meses para a anlise. Abaixo, apresentamos os componentes da despesa de pessoal na forma preconizada pela LRF: GASTOS COM PESSOAL ATIVO INATIVOS PENSIONISTAS EMPREGOS EXERCIDOS POR: CIVIS, MILITARES E MEMBROS DE PODER INCLUEM: Vencimentos; Subsdios; Vantagens pessoais fixas e variveis; Proventos da aposentadoria e reformas; Penses; Adicionais; Gratificaes; Horas Extras; Vantagens pessoais de qualquer natureza; Encargos e contribuies sociais recolhidas pelo ente s entidades de previdncia; Contratos de terceirizao de mo-de-obra que substituam servidores pblicos. Os limites com despesa de pessoal fixados pela LRF (artigo 19), tendo com base a receita corrente lquida10, so: Unio 50%; Estados e Municpios: 60%. No so computados no atendimento a estes limites, os gastos com: indenizaes por demisses; incentivos demisso voluntria; convocao extraordinria do Congresso Nacional em casos de urgncia ou relevante interesse pblico; decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao; com pessoal do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeados com recursos da Unio (incisos XIII e XIV da Constituio Federal e artigo 31 da Emenda RELATIVOS A MANDATOS ELETIVOS CARGOS FUNES
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As despesas com pessoal de carter indenizatrio (dirias, auxlios alimentao e transporte, ajudas de custo etc.) no integram a base de incidncia dos limites da LRF, pois podem ser reduzidas sempre que a administrao assim o desejar ou necessitar.
Constitucional n 19); com inativos, mesmo que atravs de fundo especfico, custeado com recursos da contribuio dos segurados, da compensao financeira de que trata o 9 do artigo 201 da Constituio Federal e demais receitas arrecadadas por fundo vinculado a tal atividade (inclusive alienao de bens, direitos e ativos e seu supervit financeiro). Ressaltamos que as despesas decorrentes de deciso judicial de competncia de perodo anterior ao da apurao podero ser excludas do total da despesa com pessoal por Ente da Federao, mas no podero ser excludas do total da despesa com pessoal por Poder ou rgo (os limites por poder e rgo so estabelecidos no artigo 20 da LRF). A LRF, ao estabelecer as regras de apurao do total da despesa com pessoal, reformulou toda a metodologia de verificao da observncia dos limites, na forma como at ento eram apurados, pois no se atm apenas aos limites globais por Ente da Federao e desdobra esta observao ao nvel de Poderes e rgos. No caso dos Municpios, porm, o percentual de 6% destinado ao Poder Legislativo no tem prevalncia sobre os limites de despesas fixados pela Emenda Complementar n 25, de 14/02/2000, que se refere no apenas s despesas com pessoal, mas aos gastos totais do Legislativo. Dessa forma, a partir de 01/01/2001, no caso das Cmaras Municipais, a base de clculo, o perodo de apurao e o percentual da despesa total (que fica proporcional ao n de habitantes) definidos pela Emenda Constitucional prevalecem sobre os critrios da LRF11. Dever o gestor, por prudncia, calcular os dois montantes de base de clculo e adotar o menor. importante lembrar que os limites da LRF so divididos em duas categorias: o limite prudencial, expresso em 95% dos valores totais e que representam o momento de serem adotadas medidas de ajuste e o limite mximo, cujo atingimento implica a aplicao imediata das sanes estabelecidas na LRF e que apresentaremos em tpico adiante. Em outras palavras, ao atingir o limite prudencial, as medidas reparadoras so de conteno de despesas, enquanto que no limite mximo as medidas so de corte de despesas. Nos termos do artigo 20 da LRF, a repartio por Poder dos limites globais da despesa com pessoal (artigo 19) no poder exceder os seguintes percentuais: PODER/ESFERA EXECUTIVO LEGISLATIVO (inclui o respectivo Tribunal de Contas) JUDICIRIO MINISTRIO PBLICO FEDERAL 40,9% 2,5% ESTADUAL 49% 3% MUNICIPAL 54% 6%
6% 0,6%
6% 2%
(*) (*)
(*) Os Municpios no apresentam em sua formao poltica o Poder Judicirio e, por conseguinte tambm no tm Ministrio Pblico. A lei estabelece que nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera os limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal (em percentual da receita corrente lquida) verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao da LRF. O Poder ou rgo cuja despesa de pessoal em 1999 ficou acima dos limites estabelecidos na LRF teve o prazo de at dois exerccios (2000 e 2001) para enquadramento, devendo ter eliminado ao menos 50% ao ano. Dispe ainda que nos Estados em que houver Tribunais de Contas dos Municpios, o percentual do Legislativo ser acrescido em 0,4 % que sero deduzidos do percentual atribudo ao Executivo. Em relao aos gastos com pessoal, a designao de parmetros especficos (os limites) facilita a responsabilizao de cada um dos Poderes. Se pelo menos um deles superar o limite prprio, ter, obrigatoriamente, que retom-lo dentro dos prazos legais. Para os gastos de pessoal, apresentamos no Anexo um modelo simplificado, porm funcional para este acompanhamento. Nota: O Supremo Tribunal Federal aceitou a aguio de inconstitucionalidade n 2238, na parte que abrange o contingenciamento de repasses do Poder Executivo aos demais Poderes, acatando a tese de que esta atitude feria o princpio constitucional da separao dos Poderes. O texto anterior da LRF determinava que o Executivo, na qualidade de gestor dos Cofres Pblicos, contingenciar os seus repasses mensais de forma a adequar o infrator aos limites setoriais da lei.
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notria a preocupao do legislador com a despesa de pessoal e sua conteno, o que justificvel, considerando o comportamento destas despesas em termos percentuais da receita oramentria arrecadada nas ltimas dcadas. Os gastos com a folha de pagamento, at a promulgao da LRF, representaram o principal item de despesa de todo o setor pblico brasileiro. Entre 1995 e 1999, o conjunto dos Estados Brasileiros gastou, em mdia, 70% das suas receitas disponveis com o pagamento de pessoal. Este nmero indica que apenas 30% do total de recursos foi aplicado, no mesmo perodo, na manuteno dos servios pblicos e na expanso da atividade estatal. Como j dissemos, a LRF prev o acompanhamento do resultado fiscal em perodos curtos de tempo, favorecendo a adoo das medidas corretivas necessrias. No caso das despesas com pessoal, esta mxima no se fez diferente. O clculo das despesas de pessoal ser realizado ao final de cada quadrimestre civil (30/04, 31/08 e 31/12), quando em um panorama que retrocede a doze meses, ser verificada a obedincia aos limites geral (artigo 19) e setorial (artigo 20). Em uma atitude de adequao s dimenses do nosso Pas, onde coexiste uma pluralidade de realidades regionais, o legislador permitiu aos Municpios com menos de cinqenta mil habitantes a realizao desta apurao em perodos semestrais (30/06 e 31/12), desde que no ltimo perodo levantado no tenham ultrapassado nem o limite mximo e nem o prudencial. Esta flexibilidade est contida no artigo 63, inciso I. Um dos benefcios gerados pelo efetivo acompanhamento do montante da despesa de pessoal que assim foi possvel verificar se os acrscimos concedidos at o 3 exerccio financeiro subseqente promulgao da LRF (2003) no ultrapassaram 10%, que o limite permitido para os entes cuja despesa com pessoal em 1999 atingiu percentuais inferiores aos permitidos pela LRF para 2000 (artigo 71), excluindo-se os reajustes anuais dos servidores previstos no inciso X do artigo 37 da Constituio Federal. O artigo 21 da LRF determina que nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal para as quais no haja dotao oramentria suficiente cobertura das despesas estimadas e autorizao especfica na Lei de Diretrizes Oramentria para que o administrador possa efetuar tal concesso. Estabelece ainda alguns outros requisitos, de sorte que aumentar gastos de pessoal passou a exigir as seguintes providncias gerais: Estimativa trienal de impacto sobre a receita oramentria (artigo 16, I); Estimativa trienal de impacto sobre as disponibilidades de caixa (artigo 16, I); Estudo de conformao aos limites permanentes (artigos 19 e 20) e transitrios (artigo 71); Estudo de conformao s barreiras de proporcionalidade entre rgos do Poder Legislativo (artigo 20 1); Declarao do ordenador da despesa, atestando que a nova despesa tem dotao e numerrio e, alm disso, est consoante o plano plurianual e a LDO (artigo 16, II); Estudo do no comprometimento das metas fiscais e para os exerccios seguintes Planos de Compensao (artigo 17 2); Estudo de conformao aos limites das despesas previdencirias; Expedio do ato concessrio antes de cinco de julho do ltimo ano dos mandatos (pargrafo nico do artigo 21). As exigncias legais supra elencadas tm aplicao restrita, isto , as condies so aplicadas apenas aos atos que concedam vantagens e aumentos de remunerao (criao de cargos, funes ou empregos pblicos e admisso ou contratao de pessoal). As vantagens pessoais dos servidores pblicos (como anunios, reclassificao em categoria funcional, etc.) no se enquadram nas restries acima, pois derivam de legislao constitucional ou legal anterior LRF e j estabeleceram os direitos pessoais dos servidores, no existindo ato voluntrio ou discricionrio do ordenador da despesa. Tambm se excetuam destes requisitos de condio as despesas com os profissionais do magistrio fundamental, cujos salrios so custeados com recursos do FUNDEF (Fundo do Ensino Fundamental). Neste texto, j mencionamos algumas vezes as expresses limite mximo e limite prudencial. No pargrafo nico do artigo 22, a LRF estabelece quais so as medidas para conteno de despesas, que devero ser adotadas sempre que um Ente atingir a 95% dos limites previstos nos seus artigos 19 e 20 (por Esfera e por Poder, respectivamente). Ao atingir o limite mximo, alm das medidas de conteno o excedente dever ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo que pelo menos um teo dever ser eliminado no primeiro quadrimestre. importante ressaltar que a reduo da despesa ser em percentual da receita corrente lquida e no em valores. Tais medidas visam impedir que as despesas com pessoal atinjam o limite mximo, detendo o seu crescimento assim que este se torna uma ameaa ao equilbrio das contas pblicas, devendo para tanto o Ente adotar as seguintes posies:
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2.2.1.2
CONTROLE DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL
No conceder qualquer tipo de benefcio salarial, salvo aqueles decorrentes de deciso judicial ou o reajuste anual do funcionalismo; No criar qualquer cargo, emprego ou funo; No efetuar alteraes nas estruturas das carreiras das quais resultem aumentos de despesa; No efetuar admisses de pessoal a qualquer ttulo que seja, excetuando os casos de reposio decorrentes da aposentadoria ou falecimento de servidores oriundos dos setores de Educao, Sade e Segurana; No contratar horas extras, exceto as que forem necessrias s convocaes extraordinrias das Casas Legislativas e nas situaes que forem expressamente previstas na Lei de Diretrizes Oramentrias. Os mecanismos de corte de despesa com pessoal, estabelecidos a partir da Reforma Administrativa (EC n 19), dividem-se em dois grupos: medidas de carter permanente e medidas de carter temporrio. As medidas de carter temporrio so: reduo temporria da jornada de trabalho e compatibilizao do salrio carga horria diminuda. As medidas de carter permanente so: reduo de 20% das despesas com cargos de confiana, por extino; exonerao dos servidores no estveis e exonerao dos servidores estveis, obedecida a Lei n 9.801/99. Nota: O texto original da LRF previa a reduo da despesa com cargos de confiana tambm por reduo dos calores destes cargos. Porm, o STF acatou a ADIn 2238 na parte que se referia inconstitucionalidade do texto, considerando que a Constituio federal prev a irredutibilidade salarial dos servidores, no distinguindo para tal direito aqueles efetivos ou to somente ocupantes de cargos comissionados. Tais medidas de controle aplicam-se a partir de 30/04/2000, quando qualquer um dos rgos ou Poderes que ultrapassar os limites mximos dever proceder ao ajuste da sua despesa com pessoal. Vejamos um exemplo numrico:
MUNICPIO XYZ
Despesa com Pessoal (DP) em 31/08/2000 (-) Limite mximo para a despesa de pessoal (=) Excesso a ser eliminado em oito meses (-) Reduo da DP no 1 quadrimestre (31/12/00) (-) Reduo da DP no 2 quadrimestre (30/04/01) (=) Despesa de Pessoal em 30/04/2001 63% da RCL 54% da RCL 9% da RCL 3% da RCL 6% da RCL 54% da RCL
O no ajuste da despesa aos limites legais no prazo determinado implicar penalidades administrativas ao ente federado. Os prazos para ajuste, tanto para os entes que em 1999 tiveram a despesa com pessoal em percentuais superiores aos da LRF, quanto para os casos de superao do limite mximo, sero alterados de dois quadrimestres sempre que ocorrerem uma das seguintes situaes: calamidade pblica devidamente reconhecida pela respectiva Casa Legislativa, caso em que sua contagem ser interrompida e baixo crescimento do PIB, caso em que o prazo ser contado em dobro (quatro quadrimestres).
2.2.3
DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL
At 1998, a aposentadoria dos servidores pblicos era considerada como uma premiao que, depois de concedida, transformava o beneficiado em uma espcie do gnero servidor. Nesta tica, o aposentado poderia ser punido, perder a aposentadoria, repor ou indenizar o Errio com descontos nos seus proventos. Ficava claro que o benefcio no era tratado como um direito decorrente de contribuies para o seguro social. Com a edio da Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98, o sistema previdencirio dos servidores ficou submetido aos mesmos ordenamentos formulados para a previdncia pblica geral, que j atendia aos demais trabalhadores. Assim, a seguridade social dos servidores passou a ter tratamento contributivo a ser regido por critrios que assegurem seu equilbrio financeiro e atuarial (securitrio), no sendo mais admitida a sua dependncia do Tesouro Pblico. Esta situao foi ratificada no artigo 69 da LRF.
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Isto significa dizer que a incluso destes servidores no est subordinada ao aumento de arrecadao, mas to somente ao instituto do direito adquirido. Alm disso, o 1, inciso III do artigo 24 assegura a irredutibilidade do valor dos benefcios, os quais devero manter o poder aquisitivo original e no podero ser objeto de descontos (salvo os determinados por lei ou decorrentes de sentena judicial). Desta forma, o legislador assegurou que no seriam criadas fontes alternativas de receita (economia de despesa) atravs de achatamento e sucateamento dos benefcios da seguridade social, assegurando que o sistema de seguro social seria resguardado de possveis ataques desenfreados aos seus recursos. Como so gastos de natureza incomprimvel, parte as excees apresentadas, as demais situaes de gerao de despesas desta natureza esto sujeitas s comprovaes de compatibilidade e adequao financeira de que trata o artigo 17 da LRF.
2.2.4
LIMITAES AO PODER DE GASTO
Quando se trata de despesa pblica, necessrio que sejam considerados os dois aspectos que envolvem a aplicao de recursos: o aspecto tcnico e o aspecto poltico. O aspecto tcnico envolve todo o processamento formal da despesa, abrangendo desde a sua execuo oramentria ao seu controle. O aspecto poltico envolve a discricionariedade do gestor pblico, que determina quais necessidades sociais e que grupos sero atendidos por meio do servio pblico. A Constituio Federal, em seus artigos 165 a 169, preocupa-se em excluir do oramento (e sua execuo) os propsitos eleitoreiros e os privilgios que permitem aos maus polticos incorrer em despesas que tenham como nico objetivo o de destacar o perodo de sua administrao. Foi necessrio que no texto da LRF fossem includos elementos de rigor e limitadores do dispndio pblico, acompanhados das respectivas sanes e fundados na maior visibilidade dos atos oramentrios da gesto fiscal, para induzir s mudanas no poder de gasto dos entes polticos. A responsabilidade passou a ser personificada e personalizada, otimizando a satisfao da vontade do Povo, permitindo ao controle identificar e definir o agente que violou a norma jurdica e penalizando-o por tal. Do ponto de vista econmico, a limitao do poder de gasto dos agentes pblicos tem por nica finalidade manter o setor pblico em condies operacionais. Quando falamos em condies operacionais queremos dizer um setor pblico eficiente e equilibrado. Tanto verdade esta assertiva que se pode observar clara e nitidamente que todos os limites so apresentados em termos relativos, isto , todos eles dependem do desempenho da arrecadao. Vale novamente aqui a mxima de que no proibido gastar, mas proibido gastar mal e sem ter condies para tanto.
3. TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS E DESTINAO DE RECURSOS PBLICOS PARA O SETOR PRIVADO 3.1 TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS
O artigo 25 da LRF em seu caput conceitua o que vem a ser uma transferncia voluntria. Naqueles termos, uma transferncia voluntria caracterizada pelo repasse de recursos entre esferas de governo sem que haja qualquer imposio legal. Neste sentido, no podemos confundir as transferncias do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) ou a entrega das cotas-partes de ICMS e IPVA. Estas s ocorrem por haver disposio constitucional para tanto e, afora estas excees, no se pode impor nenhuma restrio sobre tributos constitucionalmente compartilhados (artigo 160 da Constituio Federal). Podemos reconhecer as transferncias voluntrias quando algum programa municipal ou estadual recebe recursos da Unio ou do Estado para auxiliar no custeio das suas despesas (p.ex.: recebimento pelo Municpio de verbas do Estado destinadas aquisio de computadores para o Programa de Informatizao das Bibliotecas). As transferncias voluntrias, assim, ocorrem por existirem problemas de gesto fiscal, fazendo com que o ente beneficiado no tenha recursos prprios para arcar com os gastos locais.
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A LRF demonstra a preocupao do legislador em assegurar as necessidades mnimas dos segurados, dispensando da comprovao da fonte de custeio a concesso de benefcios para os que preenchem os requisitos legais para qualquer forma de aposentadorias, auxlios, penso, salrios ou que sejam alvos de aes de sade ou assistncia social.
Se por um lado o recurso alternativo das transferncias voluntrias ajuda a minimizar as desigualdades regionais, por outra tica pode fomentar a acomodao do ente beneficiado quanto adoo de aes para incrementar a receita prpria arrecadada. Como regra geral para o conceito, temos que as Transferncias Voluntrias correspondem entrega de recursos correntes ou de capital, de um ente para outro, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, exceto os casos decorrentes de determinao legal ou destinados ao SUS. Os recursos do SUS Sistema nico de Sade - destinados aos Estados e Municpios no so sujeitos s disposies da LRF, uma vez que sua entrega de natureza compulsria e no voluntria. Esta no sujeio polmica, pois nem todos os recursos do Sistema remunera servios de sade, mas antes tambm destinam-se aos gastos com infra-estrutura (p.ex.: construo de hospitais e postos ambulatoriais) cujos repasses deveriam enquadrar-se como voluntrios. Considerando que, ao entregar os recursos, o ente doador perde parte do controle sobre a aplicao deste numerrio, o legislador retirou o atributo de discricionariedade da concesso de transferncias voluntrias e vinculou tal entrega aos critrios e requisitos definidos na lei de diretrizes oramentrias (artigo 4, I, f). A Instruo Normativa n 01/2001 da Secretaria do Tesouro Nacional estabeleceu o Cadastro nico das Exigncias para Transferncias Voluntrias Destinadas aos Estados e Municpios (CAUC), discriminando as entidades federadas que esto adequadas LRF quanto aos requisitos de atendimento obrigatrio que condicionam as transferncias voluntrias, funcionando como um subsistema do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI), o que permite que os Tribunais de Contas solicitem a retirada deste Cadastro de qualquer ente em cuja administrao houver sido constatada irregularidade. Dentre as exigncias da LRF, que servem de base ao citado Cadastro, destacamos: Os recursos recebidos no podero ser utilizados em finalidade diversa daquela para que foram concedidos; Cumprimento das disposies da Lei de Diretrizes Oramentrias sobre a matria; Existncia de dotao especfica na lei oramentria; No podem ser destinadas a pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas dos Estados, Distrito Federal e Municpios; O beneficirio dever comprovar, previamente ao recebimento dos recursos, que se acha em dia com pagamento de tributos, emprstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor (doador); que inexistem pendncias quanto s prestaes de contas de recursos anteriormente recebidos; que obedece aos limites constitucionais para aplicao de recursos em sade e educao e que obedece aos limites da LRF para gastos com pessoal, nvel de endividamento e restos a pagar; O beneficirio dever apresentar no seu oramento contrapartida para a atividade a que se destina a transferncia (isto significa dizer que o ente doador no poder financiar sozinho uma atividade de outro ente); Por fim, o beneficirio dever comprovar que efetivamente arrecada os tributos de sua competncia (esta condio, ao contrrio das demais, no consta do artigo 25 da LRF, mas est consubstanciada no pargrafo nico do seu artigo 11). Nota: os limites constitucionais da Educao e da Sade esto dispostos nos artigos 156 (alterado pela EC n 29) e 212 da Lei Magna, alm de artigo 60 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias. Representam para a educao uma aplicao pela Unio de 18% elevados para 25% da receita com impostos e transferncias dos Estados, DF e Municpios. Com a sade, estabelecida a aplicao de 30% do oramento da Seguridade Social, excludo o Seguro-desemprego. Ressaltamos que os entes beneficiados s no recebero transferncias estadual ou federal destinadas Sade e Educao quando descumprirem as condies exigidas para concesso. Isto significa dizer que o corte de transferncias para estes setores no tem por finalidade punio fiscal. Assim, o legislador assegura que o cidado no ser punido pela irresponsabilidade fiscal do gestor pblico. Contudo, importante destacar que as reas de educao e sade, que receberam ressalva de punio fiscal, concentram, em percentuais mdios dos ltimos cinco anos, sessenta por cento (dois teros) do total das transferncias voluntrias repassadas pela Unio. Esta situao ensejou diversas crticas, cabendo destaque s palavras do eminente Professor Amir Khair12; considerando que a punio fiscal muito branda, pois a maior parte das transferncias voluntrias no atingida, visto que se dirige s reas sociais e as operaes de crdito representam menos de um por cento da receita municipal, a verdadeira punio transgresso Lei de Responsabilidade Fiscal, a punio penal. (grifo original). As transferncias voluntrias exigem uma acurada ateno, posto que, ao lado dos recursos destinados ao setor privado, representam uma significativa parcela de recursos pblicos cuja aplicao no feita pelo ente doador.
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A ntima relao entre as finanas pblicas e privadas concede ao Poder Pblico o particular poder de agente normativo e regulador da atividade econmica (artigo 174 da Constituio Federal). A LRF, em seu artigo 26, disciplina e rege as transferncias de recursos pblicos para o setor privado, vinculando a destinao (cobertura de necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas) e a utilizao (seja por pessoa fsica ou jurdica) existncia de lei especfica, s condies estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias e correspondente previso de recursos em dotao especfica do oramento pblico. A ressalva da LRF dada para as instituies financeiras pblicas e o Banco Central do Brasil, quando estiverem exercendo sua atividade-fim. Tal permissiva visa compatibilizar a atividade exercida pelas instituies financeiras com as disposies da lei, visto no haver sentido a proibio para que os bancos pblicos e instituies similares entreguem recursos para particulares, se esta uma operao de financiamento tpica da atividade financeira. No pargrafo segundo deste artigo, a LRF acresce operaes que, por seus efeitos, so equiparadas s transferncias de recursos para o setor privado. So elas: concesses de emprstimos, financiamentos e refinanciamentos, alm da prorrogao e da composio de dvidas, concesso de subvenes e participaes em constituio ou aumento de capital. Tais situaes, mesmo que envolvam os rgos da administrao indireta, dependem de lei especfica. Sempre que o ente beneficirio no estiver sob o controle do ente doador (transferidor) dos recursos, os encargos financeiros, as comisses e outras despesas inerentes operao no podero ser inferiores ao que estiver estabelecido na lei ou ao seu efetivo custo de captao. Com estas condies, o legislador impe ao administrador pblico a obrigatoriedade de manter o equilbrio econmico e financeiro dos contratos de operaes de crdito, resumindo as ocorrncias de juros subsidiados e favorecimentos similares apenas nas operaes entre controlador e controlado. Complementando as suas disposies sobre o tema, a LRF em seu artigo 28 veda taxativamente a prestao de socorro financeiro s instituies do Sistema Financeiro Nacional. claro o intuito de se evitar a todo custo a repetio de programas controversos e criticados como o PROER, que trouxe apenas danos populao enquanto uns poucos foram salvos da falncia. O artigo 28 zela pela aplicabilidade do princpio da moralidade administrativa, estabelecendo o elemento tico na conduta de todo agente pblico com a finalidade de preservar o bem comum. O pargrafo primeiro deste artigo antev que solues de socorro s instituies financeiras, com fins de preveno de riscos e insolvncia, devero ser adotadas mediante a criao de fundos e outras formas que a lei permitir. A ressalva neste limitador fica apenas para o Banco Central do Brasil nas operaes de redesconto (usual operao financeira abrangendo comrcio de ttulos de crdito) e para os emprstimos com prazo inferior a trezentos e sessenta dias, visto que em nenhuma destas operaes ocorrem solues de longo prazo, mas to somente reorganizao momentnea do fluxo de caixa das entidades socorridas.
4. DVIDA E ENDIVIDAMENTO PBLICO

A dvida pblica constitui um dos captulos mais importantes da LRF, sendo seu controle o foco da ateno do legislador. Sua formao representada genericamente pelos compromissos assumidos perante terceiros, decorrentes de emprstimos das mais variadas espcies e pelos valores de terceiros que esto sob a guarda do Poder Pblico. Em se tratando da atividade empresarial, notria a preocupao dos administradores em compatibilizar as sadas de caixa (pagamentos) com o total de recursos disponveis. No setor pblico, porm, esta mxima no foi muito observada, levando os entes pblicos a nveis de endividamento que vo muito alm da efetiva capacidade de pagamento e tornando o seu controle uma necessidade premente e urgente sob pena de que o Pas venha a ter a sua soberania ameaada pelo comprometimento para com os seus credores. A contratao do instituto da dvida pblica no um assunto to recente quanto o controle da sua evoluo. H tempos que os governos tm recorrido aos emprstimos para atender as suas necessidades. No foi outro o motivo pelo qual na Idade Mdia o Prncipe era confundido com o prprio Estado, sendo os recursos concedidos conforme o crdito pessoal de cada Regente. Findado o regime feudal, ao Estado foi atribuda toda a confiana creditcia, cabendo aos legisladores estabelecer o disciplinamento do emprstimo pblico no que tange a sua contratao, sem maiores preocupaes com a sua liquidao. A manuteno da mquina administrativa dever ater-se aos recursos prprios dos entes pblicos (assim considerados o produto da arrecadao tributria, os recursos auferidos com o uso do seu patrimnio e a receita prpria das entidades da
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3.2 DESTINAO DE RECURSOS PBLICOS PARA O SETOR PRIVADO
administrao indireta). Quando este volume de recursos se mostra insuficiente para atender demanda das despesas, o Poder Pblico assume dvidas, que aps a vigncia da LRF no esto proibidas, mas severamente controladas. O conceito de dvida pblica adotado pela LRF mais abrangente do que o praticado pela legislao de at ento. Temos que a dvida pblica o conjunto de obrigaes do Poder Pblico, decorrentes do processamento de despesas em volume superior realizao das receitas prprias. No devemos confundir dficit oramentrio com dvida pblica, pois a relao entre estes similar a de causa e efeito. O dficit oramentrio um produto calculado a partir da execuo oramentria de um determinado exerccio. A dvida um estoque destes dbitos, cuja posio pode ser calculada em qualquer momento de qualquer exerccio. Assim, as necessidades de financiamento tanto abrangem a execuo de investimentos quanto renegociao de dvidas (vencidas ou a vencer). Para fins de classificao, a dvida pblica dividida em flutuante e fundada. A dvida flutuante, tambm chamada de dvida administrativa, representa as obrigaes de curto prazo (inferior a doze meses), que no dependem de autorizao legislativa para seu resgate. composta normalmente por dbitos incorridos em exerccios anteriores e no pagos, cujos credores so fornecedores, empreiteiros, servidores e titulares de precatrios judiciais. A dvida fundada corresponde aos compromissos exigveis em prazo superior a doze meses, contratados para atender aos desequilbrios oramentrios ou financiamento de obras e servios pblicos. O seu segundo maior componente so os dbitos fiscais (INSS, FGTS, PASEP COFINS etc). , A LRF estabelece uma clara diviso dos agregados que compem a dvida pblica: a consolidada ou fundada e a dvida mobiliria, esta representada pelos ttulos emitidos pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. A Constituio Federal determina que o Senado Federal dever regulamentar os limites e condies para contratao de operaes de crdito, sendo a proposio de iniciativa do Presidente da Repblica. Tal regulamentao atualmente disciplinada na Resoluo n 78 que abrange os Governos Estaduais e Municipais, e na Resoluo n 96 exclusivamente para a Unio. Em termos gerais, o contedo das duas Resolues mencionadas sujeita os entes pblico s seguintes normas: Os Estados tm como limite mximo de endividamento o montante de duas vezes a sua Receita Corrente Lquida; Para os Municpios, este limite mximo reduzido para 1,2 vezes o valor da sua Receita Corrente Lquida anual; No caso da Unio este limite fica em 3,5 vezes a Receita Corrente Lquida. A LRF, ao tratar da dvida pblica, divide-se em duas partes: na primeira conceitua o que recebe tratamento de dvida para na segunda parte estabelecer limites para o endividamento. Entendamos que a LRF dispe as aes que, por suas conseqncias, recebem tratamento de dvida. Isto no significa dizer que estas aes em suas caractersticas bsicas so contrataes de dvida, mas antes a LRF lhes atribuiu este tratamento porque de alguma forma elas implicam endividamento (comprometimento de recursos). Estas aes so identificadas nos pargrafos primeiro e terceiro do artigo 29, a saber: a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvidas so tratados como operaes de crdito. Isto impede a antiga prtica dos maus gestores de criarem primeiro os compromissos e depois legalizarem as despesas atravs dos famosos Termos de Ajustes de Contas. Em complemento, as obrigaes com vencimento em prazo inferior a doze meses e que tenham sido objeto de previso oramentria passam a compor a dvida consolidada. Para assegurar a adoo de critrios uniformes e realistas, o refinanciamento do principal da dvida mobiliria dever obedecer aos mesmos ndices de preos utilizados na Lei de Diretrizes Oramentrias ou em legislao especfica. Assim, ficam corrigidos pelos mesmos indicadores a expectativa de arrecadao de recursos (receitas) e o montante de endividamento mobilirio, sendo ainda aplicada a regra de que o montante da dvida mobiliria, ao final de cada exerccio financeiro, no poder exceder o montante do final do exerccio anterior corrigido por ndice de atualizao monetria, e somadas as operaes de crdito realizadas no exerccio. O clculo dos limites da dvida total poder ser feito pelo montante lquido, ou seja, dvida total deduzida dos recursos financeiros que o ente detm. Tais limites podero ser alterados em caso de instabilidade econmica ou alteraes nas polticas monetria e cambial. Nesta linha de raciocnio, os limites da dvida ficam vinculados ao crescimento da economia, razo de precisarem urgentemente de regulamentao (o que a LRF no faz) para que enfrentem situaes como a de estagnao (no crescimento) da economia. Ressaltamos que os precatrios judiciais que no tenham sido pagos no exerccio em que figuravam no respectivo oramento devero ser includos na dvida consolidada. Busca o legislador atribuir maior transparncia ao valor real do endividamento dos entes, que at ento no apresentavam o impacto financeiro dos precatrios de forma clara e objetiva.
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Enquanto permanecer acima dos limites, ao ente sero aplicadas as seguintes sanes: No poder realizar operaes de crdito, inclusive por antecipao da receita oramentria (ARO). Excetuam-se as operaes de refinanciamento da dvida mobiliria; Ter que obter supervit primrio (para reduzir o excesso do endividamento), inclusive limitando o empenhamento de despesas; Estar proibido de receber transferncias voluntrias, enquanto durar o excedente de endividamento ou caso no o elimine no prazo previsto; Se o excedente ocorrer no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato do Chefe do Executivo, as restries para contratao de operao de crdito e exigncias de obteno de supervit primrio sero aplicadas imediatamente. As sanes acima elencadas aplicam-se tanto para os casos de excedente de limites da dvida mobiliria quanto para os limites das operaes de crdito. O Ministrio da Fazenda dever publicar mensalmente a relao dos entes com excedente de endividamento. importante destacar que a LRF estabeleceu limites para a dvida de longo prazo, mas no o fez para a dvida de curto prazo. Isto se justifica pelo fato de que os maus polticos (assim considerados os irresponsveis fiscais) no adotaram uma poltica consistente para gerao de supervits primrios que possibilitem a reduo progressiva do estoque da dvida (fato que ocorre somente por pagamentos). Assim, a LRF atribui limites para o endividamento de longo prazo, mas no dedica o mesmo excessivo rigor para o endividamento de curto prazo. As restries para este tipo de dvida ficam a critrio do gestor pblico na forma que estes consignarem no Anexo de Metas Fiscais. Compreendeu o legislador que a dvida pblica incrementada por trs variveis-chave: as operaes de crdito, a concesso de garantias e o refinanciamento da dvida mobiliria.
4.1 OPERAES DE CRDITO

A LRF atribui ao Ministrio da Fazenda a verificao do cumprimento dos limites de endividamento pelos Estados e Municpios para a realizao de operaes de crdito. No caso da Unio, as propostas devero ser submetidas diretamente ao Senado. Na verificao do cumprimento dos limites, o Ministrio da Fazenda valer-se- das informaes constantes das propostas para contratao e dos dados dos Relatrios de Gesto Fiscal dos entes. Em nome da transparncia e do favorecimento do controle social, o Ministrio da Fazenda ter obrigatoriamente que divulgar pela internet as condies de cada operao contratada e a composio da dvida de cada ente da federao. A LRF estabelece alguns requisitos a serem observados quanto s operaes de crdito.
a) Contratao
As solicitaes (propostas) para contratao de operaes de crdito pelos entes devero estar acompanhadas de pareceres tcnicos e jurdicos. Esta uma regra bsica e lgica, pois, enquanto na iniciativa privada todos os projetos recebem a anlise custo/benefcio, no setor pblico esta no uma prtica recorrente. A partir da exigncia da adoo de metodologias cientficas de administrao financeira, os gestores pblicos passaro a examinar os benefcios da implantao e os custos relacionados a todas as alternativas de aplicao de recursos. Tecnicamente esta prtica conhecida como estudo de viabilidade de projetos e envolve a anlise dos efeitos diretos e indiretos a nvel interno e externo de cada ao, em que so observados: A relao de todos os custos envolvidos e todos os benefcios possveis de serem alcanados; A avaliao monetria dos custos e benefcios identificados; Os clculos dos benefcios lquidos futuros13; A comparao dos valores presentes dos benefcios lquidos que podem ser obtidos pelas diferentes alternativas de ao. Adicionalmente, sero ainda exigidos: Autorizao prvia expressamente consignada na Lei de Diretrizes Oramentrias em crditos adicionais ou em lei especfica;
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Se for verificado que um ente ultrapassou os limites de endividamento, ao final de um quadrimestre, estes devero ser retomados nos trs quadrimestres seguintes, sendo 25% a reduo estabelecida para o primeiro quadrimestre.
Incluso na Lei Oramentria Anual ou em crditos adicionais dos recursos obtidos na operao, exceto para as operaes por antecipao da receita oramentria (ARO); Autorizao especfica do Senado Federal para as operaes de crdito externas, sendo sempre observados os limites; Limitao ao montante das despesas de capital, sendo considerados no exerccio o total das operaes de crdito e as despesas de capital realizadas; Observao cuidadosa s demais restries estabelecidas na LRF; Vedao irrestrita da possibilidade de serem efetuadas compensaes de dbitos e crditos nas operaes de crdito externas. Salvo nas operaes externas e nas que se referirem dvida mobiliria, nas demais operaes os limites dos entes beneficiados e sua capacidade de pagamento sero controlados pelos agentes financeiros. Quando determina que as operaes de crdito no podero ser superiores s despesas de capital, a LRF visa impedir o crescimento constante da dvida pela utilizao de recursos em despesas correntes (custeio). Logo tambm estabelece algumas restries para o clculo da aplicao dos recursos das operaes de crdito (despesas de capital): a) No sero includos os emprstimos e financiamentos concedidos diretamente aos contribuintes a ttulo de incentivo fiscal; b) Sero deduzidos os financiamentos com intermediao de instituies financeiras controladas pelo ente beneficirio. O financiamento dos entes federados somente se dar por instituies financeiras privadas ou estatais, ficando proibido o financiamento entre entes, exceo das instituies financeiras estatais, pois, afinal, esta uma operao tpica de suas atividades. Com esta restrio, ficar definitivamente proibido o aumento da dvida da Unio e dos Estados pela absoro da dvida de outros entes14. Tambm no sero permitidas as operaes de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente que a controla. Contudo, a instituio financeira estatal poder adquirir ttulos da dvida pblica, intermediando os seus clientes, ou aplicar seus recursos prprios em ttulos da Unio. A restrio somente impede que ocorram abusos ou burlas fiscais, repetindo-se atos do passado quando os bancos estatais funcionavam como verdadeiros caixas dos Estados, o que resultou na insolvncia de vrios deles. Como nica exceo ao endividamento entre entes, a LRF em seu pargrafo primeiro do artigo 35 permite operaes de crdito entre instituies financeiras estatais e outro ente da federao (que no seu controlador), incluindo os integrantes da administrao indireta, desde que estas operaes de crdito no sejam destinadas ao financiamento de despesas correntes ou ao refinanciamento de dvidas no contradas com a prpria financeira. A LRF, ao equiparar aes s operaes de crdito, distingue as que no caracterizam antecipao de receita dos atos inerentes e especficos s atividades operacionais das empresas estatais.
4.2 ANTECIPAES DA RECEITA ORAMENTRIA

As operaes de crdito por antecipao da receita oramentria, tambm conhecidas pela sigla ARO, so destinadas a suprir necessidades de caixa ou insuficincia de liquidez de curto prazo, de modo que o gestor pblico possa arcar com compromissos que no tm cobertura financeira imediata. Estas operaes j foram muito difundidas, mas a LRF buscou a sua restrio, pois, havendo desequilbrios permanentes entre receitas e despesas, as operaes de antecipao da receita podem agravar a situao financeira do ente, pois da sua contratao decorrem despesas com juros. Buscou, ento, a legislao evitar o acmulo e o crescimento dos saldos destas operaes que venham a comprometer as finanas. Todas as ARO contratadas pelos Estados, Distrito Federal e Municpios dependem de autorizao prvia do Banco Central do Brasil, e os pedidos de autorizao devero ser instrudos com a documentao constante do artigo 14 da Resoluo n 78 do Senado Federal. Ateno especial deu o legislador s despesas de juros decorrentes destas operaes, quando limitou as taxas contratadas prefixao ou vinculao a Taxa Bsica Financeira(TBF), sendo esta a nica despesa admissvel. As demais condies para contratao das operaes de crdito desta natureza so: Somente podero ser contratadas a partir do dia 10 de janeiro de cada ano, devendo ser liquidadas em sua totalidade (principal + juros) at o dia 10 de dezembro do mesmo ano da contratao; Somente ser autorizada se no forem cobrados outros encargos seno os juros e estes prefixados ou indexados TBF;o Patrimonial
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No sero autorizadas no ltimo ano do mandato do Chefe do Executivo. Nota: No poder ser contratada ARO para pagamento do 13 salrio do funcionalismo na data de sua exigibilidade, visto que esta operao proibida entre os dias 10 de dezembro e 09 de janeiro do ano seguinte.
4.3 GARANTIAS
As garantias funcionam como segurana ao credor de que os recursos entregues, sob a forma de emprstimos ou financiamentos, sero devidamente pagos.Neste sentido, as garantias podem ser prestadas para outro ente da federao ou mesmo entre os rgos e entidades de um mesmo ente. As regras que a LRF estabelece para concesso de garantias objetivam reduzir os riscos fiscais e controlar o processo de endividamento, visto que representam avais concedidos e que imputam ao avalista o risco da inadimplncia do beneficiado. Assim, a partir da vigncia da LRF, somente podero ser concedidas garantias mediante o recebimento de contragarantias, em valor igual ou superior ao aval concedido, exceto quando aquelas forem prestadas entre rgos e entidades do mesmo ente da federao. Via de regra, os rgos que integram a administrao indireta no podem conceder garantias, exceto as relacionadas natureza operacional das atividades das empresas estatais. Resumindo as disposies do artigo 40 da LRF que trata das concesses de garantias, tem-se que: Somente poder ser concedida se o beneficiado estiver adimplente em relao ao ente garantidor e as entidades por ele controladas; Somente poder ocorrer mediante o recebimento de contragarantia; No sero exigidas contragarantias de rgos e entidades do prprio ente; A contragarantia poder ser oferecida sob a forma de vinculao de receitas tributrias prprias e/ou provenientes de transferncias constitucionais, contudo em ambos os caos dever ser voluntariamente vinculada pelo ente beneficiado, que garantir ao beneficiador a reteno destes recursos para liquidao da dvida vencida, em casos de inadimplncia; considerada nula a garantia concedida em valores superiores aos limites fixados pelo Senado Federal; As entidades da administrao indireta no podero conceder garantias, a no ser para suas empresas controladas direta ou indiretamente, no podendo tais entidades conceder contragarantias alm das inerentes s suas atividades operacionais. Finalizando, a LRF dispe que os entes que por inadimplncia repassarem dvidas para Unio ou para os Estados sero penalizados com a suspenso ao acesso a novos crditos ou financiamentos.
4.4 RESTOS A PAGAR

Este item representa a terceira varivel que a LRF reconhece como incremento da dvida pblica. O intuito do legislador, ao tratar dos compromissos assumidos em final de exerccio, especialmente no ltimo ano dos mandatos, foi acabar com a malfadada prtica de contrair obrigaes sem lastro, comprometer recursos ainda no auferidos e o que ainda pior, deixar como herana aos sucessores um legado de desequilbrio financeiro, que transforma o incio das gestes em verdadeiras operaes tapaburacos. Com a LRF, nos ltimos oito meses de seu mandato, o dirigente equacionar o seu fluxo de caixa, resolvendo ele prprio as liquidaes dos seus atos de gesto. Portanto, o gestor dever confrontar as receitas esperadas com as despesas a pagar e, havendo diferena positiva e descompromissada de qualquer vinculao oramentria, podero ser autorizados novos gastos. Cabe aqui um destaque: a verificao da disponibilidade de caixa dever observar o fluxo financeiro at o final do exerccio, considerando a despesa compromissada. A LRF no se reporta despesa empenhada, mas remonta ao estgio anteior ao incluir em seu texto a empresso compromissada. A diferena entre as abordagens melhor observada atravs de um exemplo prtico: suponhamos que uma determinada entidade (ou ente) esteja elaborando o seu fluxo de disponibilidades, sendo este o ltimo ano do mandato do gestor.As receitas prprias somadas ao total de saldos disponveis perfazem o montante de R$ 60 milhes. O valor total da despesa empenhada at 31/12, inclusive os empenhos estimativos totalizam R$ 45 milhes. Contudo, a entidade est com um processo licitatrio em curso estimado R$ 6 milhes. Se considerarmos a despesa empenhada at 31/12, o total da disponibilidade financeira ser de R$ 15 milhes, mas to logo o certame licitatrio seja concludo o ente ter uma nova despesa a ser empenhada no valor de at R$ 6 milhes. Assim, para fins de autorizao de novas despesas, dever ser considerado o valor disponvel de R$ 9 milhes. A LRF estabelece a ordem de precedncia como: projetos em curso e despesas relativas conservao do patrimnio. Tal estabelecimento obriga ao gestor encaminhar junto com o projeto de lei de diretrizes oramentrias, as informaes sobre os projetos em curso e os dados relativos s despesas de conservao.
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No podero ser contratadas enquanto houver operao anterior, de mesma natureza, que no tenha sido integralmente resgatada;
Quanto desapropriao de imveis urbanos, o legislador visou obrigar o gestor a assegurar o depsito prvio da indenizao correspondente.Assim, mesmo em casos de litgios judiciais a destinao dos recursos poder ser por depsito judicial. Com esta exigncia da LRF englobam-se as despesas j conhecidas e de credores identificados e aquelas cujos valores reais no so conhecidos, mas que o gestor j decidiu por sua assuno.
5. GESTO PATRIMONIAL
Este captulo da LRF, que abrange os artigos 43 a 47, aborda pontos que o legislador considerou relevante administrao do patrimnio pblico. Os tpicos so apresentados de forma isolada, ou seja, no foram considerados os aspectos de inter-relao entre os itens, de forma que se possa afirmar que abrangem a totalidade das aes de impacto patrimonial que um gestor pode adotar. Contudo, os tpicos abrangidos pela LRF so dotados de suma importncia afetao dos elementos patrimoniais, inovandose este conceito ao incorporar as entidades que esto sujeitas ao controle do setor pblico por desempenharem atividades consideradas servios de utilidade pblica, ou aquelas que se submetem administrao atravs de contratos de gesto. Neste contexto, so abordados os aspectos relativos a: disponibilidades de caixa; preservao do patrimnio pblico e relaes com as empresas controladas pelo poder pblico.
5.1 DISPONIBILIDADES DE CAIXA

Refere-se ao total de recursos cujo uso poder ser imediato, ou seja, aqueles que se encontram nos caixas, contas correntes bancrias e aplicados em investimentos de resgate imediato. As exigncias da LRF em relao gesto (manuseio e guarda) dos recursos financeiros so singelas, mas objetivas: os recursos (dinheiros) devero ser mantidos em instituies financeiras oficiais e os recursos de propriedade dos regimes de previdncia dos servidores devero ser depositados em contas-correntes especficas, no podendo ser utilizados para emprstimos e nem para aquisio de ttulos da dvida pblica. Nota: A LRF ao tratar de instituio financeira oficial est se referindo s instituies financeiras controladas pelos entes da federao, como Caixa Econmica, Banco do Brasil e outros Bancos Estaduais. No se pode dar outro entendimento, visto que para funcionar todas as instituies so oficializadas pelo Banco Central.
5.2 PRESERVAO DO PATRIMNIO PBLICO

O legislador considerou a preservao do patrimnio pblico sob trs aspectos: a destinao da receita auferida com a venda de bens e direitos; a execuo de projetos e a desapropriao de imveis urbanos. No ser admitida a aplicao de recursos derivados da venda de bens e direitos em outros itens que no se classifiquem como despesas de capital.A LRF determina que tal receita seja aplicada em novos investimentos ou na amortizao do valor principal da dvida consolidada. Em resumo, no possvel vender bens e direitos para financiar dficits correntes, nestes includos os valores dos juros e demais encargos da dvida. A nica exceo admitida relativa destinao legal destes recursos para o regime de previdncia dos servidores. Quanto aos novos projetos, a LRF visou impedir a repetio das famosas obras inacabadas e programas paralisados. Doravante, somente sero destinados recursos para novos projetos aps o adequado atendimento daqueles projetos que j estiverem em curso. A LRF estabelece a ordem de precedncia como: projetos em curso e despesas relativas conservao do patrimnio. Tal estabelecimento obriga o gestor a encaminhar junto com o projeto de lei de diretrizes oramentrias as informaes sobre os projetos em curso e os dados relativos s despesas de conservao. Quanto desapropriao de imveis urbanos, o legislador visou obrigar o gestor a assegurar o depsito prvio da indenizao correspondente.Assim, mesmo em casos de litgios judiciais a destinao dos recursos poder ser por depsito judicial.
5.3 EMPRESAS CONTROLADAS PELO PODER PBLICO

Uma empresa controlada quando a maioria do seu capital votante pertencer, direta ou indiretamente, a um ente da federao. Abrange assim, as definies jurdicas de empresa pblica e sociedade de economia mista. O artigo 47 da LRF, em seu caput, reporta-se ao contrato de gesto, institudo pela Emenda Constitucional n 19, o qual amplia a autonomia gerencial, oramentria e financeira e define metas de desempenho para rgos e entidades da Administrao Pblica.
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6. TRANSPARNCIA, CONTROLE E FISCALIZAO DA RESPONSABILIDADE FISCAL

Este captulo representa a essncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois trata do seu axioma bsico: a transparncia como sinnimo do princpio constitucional da publicidade. A transparncia da gesto fiscal, na forma em que tratada pela LRF abrange dois aspectos de normatizao, sendo que ambos funcionam como elementos propulsores do controle da gesto fiscal. No primeiro aspecto, a LRF determina quais so os instrumentos de transparncia da gesto fiscal, estabelecendo as informaes mnimas que eles devero conter. Esta normativa tem carter geral, abrangendo todos os rgos e entidades dos Poderes. No segundo aspecto, a LRF assume uma conotao especfica ao se referir nica e exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo. Esta abordagem especfica justifica-se pelo fato de que na separao dos Poderes coube ao Executivo o desempenho da Administrao Pbica. , ento, o Chefe do Executivo considerado o Gestor Maior ou o Comandante do Tesouro Pblico, papel que lhe reconhece a LRF ao lhe dedicar parte exclusiva de suas disposies. Em assim sendo, os planos, oramentos, as leis de diretrizes oramentrias, as prestaes de contas acompanhadas dos respectivos pareceres dos Tribunais de Contas, o relatrio resumido da execuo oramentria e o relatrio da gesto fiscal (inclusive nas suas verses simplificadas), para serem considerados legtimos, devero receber ampla divulgao pelos meios de comunicao, inclusive pela internet, incentivando a participao popular atravs de audincias pblicas. A prestao de contas da Unio dever abranger tambm os demonstrativos do Tesouro Nacional e das Agncias Financeiras Oficiais de Fomento, nelas includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, detalhando os emprstimos e financiamentos concedidos com recursos advindos dos oramentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agncias financeiras, dever acompanhar uma avaliao minuciosa do impacto fiscal das suas atividades no exerccio. Para alcanar a objetivada transparncia, foram necessrios alguns requisitos que permitissem a comparabilidade das informaes por equidade de seu detalhamento, na forma que abordaremos a seguir.
6.1 ESCRITURAO E CONSOLIDAO DAS CONTAS

Este requisito representa um ordenamento de natureza contbil que permite a compreenso das informaes e a padronizao da forma com que elas so apresentadas sociedade. No ressalva qualquer ordenamento legal de natureza contbil j existente, mas acresce-lhe demonstrativos e regula detalhamentos. Consoante tais requisitos, a administrao pblica dever manter sistema de custos que permita a avaliao e o acompanhamento da gesto oramentria, financeira e patrimonial. A escriturao contbil das contas pblicas dever observar os seguintes regulamentos: As disponibilidades de caixa sero registradas em livros prprios, destacando os recursos prprios de cada rgo ou fundo e incluindo nesta exigncia as despesas obrigatrias; As despesas e os compromissos assumidos sero registrados segundo o regime de competncia15, sendo apurado em controle complementar o fluxo financeiro, este obedecendo ao regime de caixa16; As demonstraes contbeis compreendero de forma conjunta ou isolada, as operaes e transaes inerentes a cada rgo, fundo ou entidade da administrao direta, autrquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente17; Devero ser apresentadas em demonstrativos financeiros especficos as receitas e despesas previdencirias; As operaes de crdito, as inscries em restos a pagar e as demais formas de financiamento e/ou assuno de compromissos perante terceiros, devero ser registradas de forma a evidenciar o montante e a variao da dvida pblica no perodo, detalhando ao mnimo a natureza e o credor (nome e relao); A demonstrao das variaes patrimoniais dever destacar a origem e o destino dos recursos derivados da venda de ativos. Determina ainda a LRF que as contas pblicas dos entes da federao, relativas ao exerccio anterior, sero consolidadas em mbito nacional, por esfera de governo. A responsabilidade por este feito do Poder Executivo da Unio que dever faz-lo at o dia 30 de junho de cada ano, publicando-as intensamente, inclusive pela internet, para que a sociedade tenha acesso a estas informaes.
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Os relatrios que a LRF estabelece como de emisso obrigatria pelos gestores para fins de acompanhamento da gesto fiscal so o relatrio resumido da execuo oramentria, o relatrio da gesto fiscal e a prestao de contas.
6.1.1
RELATRIO RESUMIDO DA EXECUO ORAMENTRIA
Este relatrio foi estabelecido pela Constituio Federal no 3 do seu artigo 165. A LRF, enquanto disciplinadora de normas gerais de finanas pblicas, apenas detalha a forma de obedincia ao dispositivo constitucional. O relatrio resumido da execuo oramentria composto de duas peas bsicas que so acompanhadas de alguns demonstrativos de suporte cuja funo detalhar as informaes contidas nas peas. As peas bsicas so o balano oramentrio (especifica por categoria econmica as receitas e despesas) e o demonstrativo da execuo de receitas (por categoria econmica e fonte de recursos) e das despesas (detalhando a categoria econmica, natureza, funo e subfuno). Nestas peas, devem ser destacados os valores do refinanciamento da dvida mobiliria das demais receitas de operao de crdito. Os demonstrativos de suporte visam identificar a receita corrente lquida, as receitas e despesas previdencirias e os resultados primrio e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar. Nos relatrios que se abrangerem o ltimo bimestre de cada exerccio, adicionalmente ser apresentada a projeo atuarial dos regimes da previdncia social, da variao patrimonial e da conformidade do montante das operaes de crdito com o relativo s despesas de capital. As limitaes para o empenhamento da despesa devem ser justificadas, bem como devem ser informadas as medidas destinadas elevao da arrecadao, quando acontecerem desvios na previso da receita.
6.1.2
RELATRIO DE GESTO FISCAL
Este relatrio ocupa posio central no acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Para tanto, dever ser emitido por cada um dos Poderes, alm do Ministrio Pblico, e dever conter todas as variveis fundamentais consecuo das metas fiscais e observncia dos limites fixados para despesas e dvidas. Dever conter, pois: As informaes necessrias verificao da conformidade com os limites impostos pela LRF das despesas com pessoal, dvidas consolidada e imobiliria, da concesso de garantias, das operaes de crdito e das despesas com juros; As medidas adotadas para adequao das variveis fiscais aos seus respectivos limites: sendo o ltimo quadrimestre, dever ter adicionalmente a demonstrao do montante das disponibilidades ao final do exerccio financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar.
6.1.3
PRESTAES DE CONTAS
Em relao s prestaes de contas, a LRF aborda trs pontos: a composio, a condies para emisso do respectivo parecer prvio e o contedo das prestaes de contas. No que tange composio, as contas do Chefe do Executivo sero acompanhadas pelas prestaes dos Presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, alm do Chefe do Ministrio Pblico. Este conjunto ser objeto de parecer prvio pelo Tribunal de Contas competente. O parecer prvio dever ser emitido no prazo de sessenta dias, contados do recebimento das contas e, no caso dos municpios com menos de duzentos mil habitantes que no seja capital de Estado, este prazo ser aumentado para cento e oitenta dias. No caso de as Leis Orgnicas estabelecerem prazo distinto do determinado pela LRF, prevalecer o prazo daquelas. Em qualquer das situaes no ser permitido aos Tribunais de Contas entrar em recesso enquanto existirem contas pendentes dos respectivos pareceres. Portanto, as prestaes de contas devero abordar, sem prejuzo de outros assuntos que sejam considerados relevantes, o comportamento da receita arrecadada explicitando-se: as medidas adotadas para fiscalizar e combater a sonegao; as providncias administrativas e judiciais para recebimento de crditos vencidos e as aes ensejadas para incrementar a arrecadao de tributos e contribuies.
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A responsabilidade legal pela fiscalizao da gesto fiscal atribuda aos rgos de controle interno e aos Tribunais de Contas, a quem compete acompanhar o cumprimento das normas e a obedincia s exigncias da LRF. No exerccio desta fiscalizao, tais rgos de controle devero enfatizar: Atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; Os limites e condies para contratao de operaes de crdito e para inscrio de restos a pagar; As medidas adotadas para conter a despesa com pessoal, quando ultrapassado o limite; As providncias adotadas para reconduzir o montante das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites; A destinao dos recursos obtidos com a venda de ativos; Cumprimento das exigncias da LRF quanto aos recursos da previdncia dos servidores e dos fundos especiais; Cumprimento do limite de gastos totais do Poder Legislativo de cada ente. Os Tribunais de Contas receberam ainda a incumbncia de alertar os Poderes e rgos, sempre que constatarem: A possibilidade de ocorrncia de no atingimento dos resultados primrio e nominal; Que o montante da despesa com pessoal ultrapassou 90% do limite mximo, isto , atingiu o limite prudencial; Que o total das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e das concesses de garantias encontra-se acima de 90% dos respectivos limites; Que os gastos com inativos e pensionistas encontram-se acima do limite legal; A existncia de riscos que possam comprometer os custos ou os resultados dos programas; A existncia de irregularidades na gesto oramentria. Fica reservada ao Tribunal de Contas da Unio a incumbncia especial de acompanhar a legalidade das operaes com ttulos pblicos, realizadas entre a Unio e o Banco Central do Brasil.
7. RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PBLICOS

A LRF, como todos os demais diplomas legais que versam sobre administrao pblica, atrela-se ao processo administrativo como norteador de condutas. Neste sentido, devero ser observadas as normas inerentes ao processo administrativo, cuja regulao se d atravs das disposies da Lei n 9.784, de 29/01/99. Entre os princpios gerais do processo administrativo, ou seja, os princpios que norteiam a conduta dos agentes pblicos na execuo de suas aes , destacamos: Princpio da Legalidade: todos os atos de administrao pblica devem estar fundamentados em lei; Princpio da Publicidade: todos os atos que provoquem efeitos contra terceiros somente sero vlidos aps sua publicao; Princpio do Contraditrio e da ampla defesa: a todos ser assegurado o conhecimento das decises contra si, sendo-lhes devido o questionamento e o direito de se defender contra acusaes ou punies; A violao dos princpios administrativos chamada de improbidade, podendo revestir-se de vrias formas de direito, como de conduta administrativa, de forma etc, A improbidade administrativa regulamentada pela Lei n 8.429/92, tambm chamada de Lei do Colarinho Branco, que ataca diretamente o agente pblico na forma de responsabilidade pessoal. Esta Lei trata de trs tipos de improbidade: os que representam enriquecimento ilcito; os que causam prejuzo ao errio e os de carter genrico que englobam todos os que atentam contra os princpios da administrao pblica. Nestes ltimos, esto elencados os atos praticados de forma diversa ao previsto em regulamento e as aes indevidas ou omisses destas na execuo dos atos de ofcio.
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6.2 FISCALIZAO DA GESTO FISCAL
A LRF surgiu em um momento histrico mpar, em que as denncias de irregularidades esto indignando todos os segmentos sociais. O povo brasileiro, como nunca antes, est com aguado esprito de cidadania e totalmente intolerante com os gestores pblicos que aventuram prticas administrativas. Neste contexto, os gestores pblicos devero ficar atentos e privilegiar sim, mas os meios preventivos. As punies administrativas da Lei Fiscal so suaves, porm remetem aplicao do instituto da criminalidade penal, a quem foi atribuda a incumbncia de assegurar a eficcia dos preceitos da gesto fiscal responsvel. Por isto, a LRF no contm dispositivos penais e em seu artigo 73 submete aqueles que se furtarem de seus requisitos s punies do Cdigo Penal, das Leis n 1079/50 e 8429/92, o Decreto-Lei n 201/67 e demais normas da legislao pertinente ( acrescenta-se aqui a Lei n 10.028/00 conhecida como Lei de Crimes Fiscais). Assim, so consideradas tipificaes penais as seguintes aes: a) Ordenar operaes de crdito sem autorizao legislativa ou que supere os limites estabelecidos na Resoluo do Senado Federal; b) Inscrever despesa em Restos a Pagar sem o prvio empenho e/ou superando o limite legal; c) Assumir obrigaes nos oito ltimos meses de mandato, sem que estejam amparadas com saldos em caixa; d) Ordenar despesas no autorizadas por lei; e) Prestar garantias sem receber contragarantias; f) No cancelar restos a pagar; g) Aumentar a despesa de pessoal nos ltimos cento e oitenta dias dos mandatos; h) Ofertar ttulos pblicos sem autorizao legislativo e/ou sem registro no Banco Central. O Decreto-Lei n 201/67 define os crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais cuja punio reside na perda do cargo e inabilitao por cinco anos para o exerccio de cargo ou funo pblica. n) Utilizar recursos de ttulo pblicos em finalidade diversa da lei autorizativa; o) Conceder ou receber transferncia voluntria em desacordo com as condies do artigo 25 da LRF : no-utilizao em gastos com pessoal, adimplncia do beneficiado para com o concessor, cumprimento dos limites constitucionais relativos Sade e Educao, previso oramentria de contrapartida etc. Alm destas, a Lei n 10.028/00 tipificou as infraes que so passveis de sanes pecunirias. Estas penalizam o gestor com multa de 30% (trinta por cento) dos seus vencimentos anuais, quando incorrer em qualquer das seguintes aes: p) No enviar ou deixar de divulgar o relatrio de gesto fiscal RGF; q) Apresentar a Lei de Diretrizes Oramentrias sem o Anexo de Metas Fiscais; r) No congelar verbas e quotas financeiras quando os resultados esperados estiverem comprometidos; s) No reduzir a despesa de pessoal naquilo que superar o limite mximo.
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APNDICE
AGENDA POSITIVA - RESUMO
PROVIDNCIAS RELATIVAS A DISCRIMINAO MUNICPIOS com mais de 50.000 HAB. Por mandato MUNICPIOS com menos 50.000 HAB Por mandato Anualmente, a partir do LDO, LOA Anualmente 5 ano aps a publicao da LRF Verificao Prvia Cumprimento das metas fiscais agregadas Restries Demonstrao Apurao Despesa total com pessoal (inclui servios terceirizados substituindo servidor) Reconduo Fixao de limite pelo Senado Dvida consolidada Apurao Reconduo Prestao de Contas Encaminhamento Publicao RREO Relatrios Emisso RGF Aumento de despesa, abertura de licitao, Estimativa 1 + 2 exerccios desapropriao Declarao do ordenador Quadrimestral Antes de deciso especfica Semestral Antes de deciso especfica Art. 16 Em 2 quadrimestres, pelo menos 1/3 no 1 90 dias aprox. aps publicao Quadrimestral Em 3 quadrimestres, pelo menos 25% no 1 Anual Bimestral Em 2 quadrimestres, pelo menos 1/3 no 1 90 dias aprox. aps publicao Semestral Em 3 quadrimestres, pelo menos 25% no 1 Anual Bimestral Arts. 52 a 54 Art. 51 1 Arts. 30 e 31 Bimestral 30 + 30 dias aps verificao Quadrimestral Quadrimestral Bimestral 30 + 30 dias aps verificao Quadrimestral Quadrimestral Arts. 18 a 23 Art. 9 Arts. 4 e 5 BASE LEGAL LC 101/00
PPA Anexos e demonstrativos a serem agregados aos planos oramentrios
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OS DEZ MANDAMENTOS DA GESTO FISCAL RESPONSVEL

AGENDA NEGATIVA - RESUMO
Vedaes e Restries Prazo Fund. Art.38, LV, a Res. 78/98/Sen. Art. 21 ... contratar operao de crdito por antecipao de ltimos 180 dias do receita aumentar despesa de pessoal ... contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida no mandato ... deixar parcelas de despesas para serem paras no No exerccio seguinte, sem disponibilidade de caixa consignar, na LO, investimentos com durao superior a um exerccio, sem previso no PPA consignar, na LO e nos crditos adicionais, novos projetos, quando haja projetos em andamento e despesas de conservao do patrimnio ... caso no seja eliminado excedente de despesa total com pessoal ... caso o limite de despesa total com pessoal seja Restries: (1) Operaes de crdito; (2) Garantia de outro ente; (3) Transferncias voluntrias ... caso no seja eliminado o excedente da dvida consolidada excedido no 1 quadrimestre do ltimo ano do mandato Restries (1), (2) e (3) aps os 2 quadrim Mesmas restries aplicveis imediatamente: abril/2000 Restries (1) e (3) aplicveis aps os 3 quadrimestres seguintes verificao caso o montante da dvida consolidada exceda o Mesmas restries limite no 1 quadrim. do ltimo ano de mandato. aplicveis imediatamente: ... caso no encaminhe ou atrase prestao de contas Restries (1) e (3) a partir de 30 de abril de cada ano Art. 31, 3 Art. 31, 1, I, II Art. 23, 4 Art. 23, 4 LO anual Art. 45 mandato ltimos 180 dias do mandato A partir de maio/00
Art. 42 Art. 42 Art. 67, II CF Art. 5, 5;
A partir de maio/00
LO anual
Art. 167, 1 CF
Art. 51, 2
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CONTROLE SOBRE DESPESAS COM PESSOAL

ESPECIFICAO A Receita Corrente Lquida I - Ente B-Despesa Total do Municpio C-Percentual apurado (B/A) D-Limite Legal (60% A) E-Excesso (B D) F-Percentual de excesso(E/A) G 95% do limite legal H- Diferena (D G) I Valor da despesa projetada para 4 meses, aps verificao do excesso (B 1/3 E) J Excesso projetado para 4 meses Fonte: CRUZ, Flavio da et al. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. So Paulo: Atlas, c. 2000 SITUAO ANTERIOR MS ATUAL (+) 1 LT. 12 MESES (-) SITUAO ATUAL (12 meses)
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OS DEZ MANDAMENTOS DA GESTO FISCAL RESPONSVEL POR ILVO DEBUS

I No ters crdito oramentrio com finalidade imprecisa, nem dotao ilimitada (Art. 5, 4); II No fars investimento que no conste do Plano Plurianual (Art. 5 5); III - No criars nem aumentars despesa sem que haja recursos para o seu custeio (Art. 17, 1); IV No deixars de prever e arrecadar os tributos de tua competncia (Art. 11); V No aumentars a despesa com pessoal nos ltimos seis meses do teu mandato (Art. 21,II, nico); VI No aumentars a despesa com seguridade social sem que a sua fonte de custeio esteja assegurada (Art. 24); VII No utilizars recursos recebidos por transferncia para finalidade diversa daquela que foi pactuada (Art. 25, 2); VIII No assumirs obrigao para com teus fornecedores, para pagamento a posterior, de bens e servios (Art. 37, IV); IX No realizars operao de ARO (Antecipao da Receita Oramentria) sem que tenhas liquidado a anterior (Art. 38, IV, a); X No utilizars receita proveniente de alienao de bens para o financiamento de despesas correntes (Art.44).
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NOTAS
1 Legislao infraconsitucional: todo e qualquer outro ordenamento jurdico, visto que a Constituio Federal a Lei Maior do Pas. 2 Citao do Minitro Martus Tavares na data da sano da LRF, em 04/05/2000. 3 A expresso renncia fiscal utilizada como sinnimo renncia de receita, visto que as receitas pblicas decorrem expressivamente da arrecadao tributria, ou seja, tm natureza fiscal. 4 Estas condies no devem ser confundidas com a compensao disciplinada no Cdigo Tributrio Nacional. Estas so de carter geral e produzem efeitos para todos os casos de incidncia tributria, aquelas so especficas a uma situao, assegurando flexibilidade ao gestor pblico na negociao de cobrana de dbitos fiscais, caso a caso. 5 Alteraes nas alquotas, fatos geradores ou bases de clculo destes impostos podem ser atos necessrios manuteno de produtos no mercado internacional ou ao controle da balana comercial, da a sua excluso das restries da LRF. 6 A economicidade o princpio constitucional que visa equilibrar o nvel mnimo de despesas ao nvel mximo de receitas, inspirando-se na relao custo/benefcio. 7 O princpio da eficincia, ao lado dos princpios da eficcia e da economicidade, formam a nova configurao da chamada Administrao Pblica Gerencial, compondo a trilogia entitulada de 3 Es em que cada um est voltado para um aspecto do ato administrativo: a eficcia relacionada ao produto (fazer); a eficincia agregando aspectos de realizao de despesas (fazer bem, gastando bem) e a economicidade utilizada como sinnimo de efetividade, implicando resultados (fazer bem, gastando bem e atingindo ao fim planejado). 8 A razoabilidade, no campo oramentrio, informa a prpria legitimidade oramentria impondo o equilbrio razovel entre a legalidade (o que a lei determina e aceita) e a economicidade (obteno de resultados). aplicada como norteadora das decises entre alternativas de aplicao de recursos. 9 MUSGRAVE, Richard A. Teoria das finanas pblicas. So Paulo: Atlas c. 1974 10 O conceito de receita corrente lquida foi apresentado na Introduo em conjunto com outros conceitos indispensveis ao entendimento da legislao pblica 11 Esta observao pode parecer estranha, pois a LRF foi sancionada quando a Emenda Constitucional n 25 j estava em vigor. Porm, no texto da lei no foi feita qualquer correo em virtude deste fato. 12 KHAIR, Amir. Lei de Responsabilidade Fiscal: Guia de Orientao para as Prefeituras. Braslia: BNDES, c. 2000 13 Tcnica que envolve procedimentos de matemtica financeira atravs da qual os elementos monetrios do futuro so trazidos para a moeda atual. 14 Entre os anos de 1996 e 1997, a Unio refinanciou com subsdio de juros dvidas de diversos Estados e Municpios, cujo total importou em R$ 104,0 bilhes. 15 O regime de competncia um regime contbil, segundo o qual o reconhecimento ocorre pelo fato gerador, independentemente de quando ocorrer o pagamento ou o recebimento. 16 O regime de caixa, diferentemente do regime de competncia, reconhece os eventos conforme a transao financeira, isto , pelo pagamento ou recebimento do valor. 17 A Contabilidade das empresas (administrao indireta) feita de forma diferente das entidades da administrao direta. Enquanto estas so sujeitas s disposies da Lei n 4.320/64, quelas so regidas pela Lei n 6.404/76 como todas as empresas da iniciativa privada o so.
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SUMRIO

um guia simplificado para o exerccio da cidadania

Isaura Cavalcanti Soares

COORDENAO E MODELAGEM Paulo Alexandre Adler Pereira

REVISO Adriana Almeida

INTRODUO FINANAS E GESTO PBLICA

CONCEITOS UTILIZADOS NA LRF

LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

LEI ORAMENTRIA ANUAL

1. ESTRUTURA E ABRANGNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

1.1 OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Prevenir dficits imoderados e injustificados

Valorizar o processo de planejamento oramentrio

Controlar e planejar a poltica tributria

Preservar o Patrimnio Pblico

Adequar a dvida pblica capacidade de arrecadao

1.2 GESTO FISCAL RESPONSVEL

d) Cumprimento das metas de resultado entre as receitas e as despesas.

b) Preveno de riscos e correo de desvios

1.4 METAS FISCAIS E CORREO DE DESVIOS

2. RECEITAS E DESPESAS PBLICAS

PREVISO E METAS DE ARRECADAO DE RECEITAS

2.1 RECEITAS PBLICAS

2.2 DESPESAS PBLICAS

DESPESAS COM PESSOAL

CONTROLE DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL

DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL

LIMITAES AO PODER DE GASTO

4. DVIDA E ENDIVIDAMENTO PBLICO

3.2 DESTINAO DE RECURSOS PBLICOS PARA O SETOR PRIVADO

4.1 OPERAES DE CRDITO

4.2 ANTECIPAES DA RECEITA ORAMENTRIA

4.4 RESTOS A PAGAR

5.1 DISPONIBILIDADES DE CAIXA

5.2 PRESERVAO DO PATRIMNIO PBLICO

5.3 EMPRESAS CONTROLADAS PELO PODER PBLICO

6. TRANSPARNCIA, CONTROLE E FISCALIZAO DA RESPONSABILIDADE FISCAL

6.1 ESCRITURAO E CONSOLIDAO DAS CONTAS

RELATRIO RESUMIDO DA EXECUO ORAMENTRIA

RELATRIO DE GESTO FISCAL

7. RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PBLICOS

6.2 FISCALIZAO DA GESTO FISCAL

PPA Anexos e demonstrativos a serem agregados aos planos oramentrios

OS DEZ MANDAMENTOS DA GESTO FISCAL RESPONSVEL

Art. 42 Art. 42 Art. 67, II CF Art. 5, 5;

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