DISTRITO FEDERAL: MUNICPIO OU ESTADO?

Leon Frejda Szklarowsky

i[i]ii O Professor Leon Frejda Szklarowsky Subprocurador - Geral da Fazenda Nacional aposentado, advogado e juize paz e arbitral da American Arbitration Association, de Nova York, Conselheiro e juiz arbitral da Cmara de Arbitragem da Associao Comercial do Distrito Federal. Membro do IBAD, IAB, IASP e IADF. Entre suas obras, destacam-se: Execuo Fiscal, Responsabilidade Tributria e Medidas Provisrias, ensaios, artigos e pareceres sobre contratos e licitaes, temas de direito administrativo, constitucional, tributrio , civil, comercial e econmico.

Consideraes histricas

A questo proposta no cerebrina, nem meramente acadmica, pois tem implicaes muito importantes, no campo das finanas pblicas e nas relaes com as unidades federativas. A posio e a natureza jurdica da Capital do Imprio e, posteriormente, da Repblica, tem variado muito, desde o alvorecer do Brasil independente. A Constituio imperial de 25 de maro de 1824, introduzida pela Carta de Lei desta mesma data, no artigo 72, fazia meno Capital do Imprio e o Ato Adicional Lei 16, de 12 de agosto de 1834, no artigo 1, registrava que a autoridade da Assemblia Legislativa da Provncia, onde estivesse a Corte, no compreenderia a Corte nem o seu Municpio. Joo Barbalho, comentando a Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brazil ( sic), advertia a necessidade do Governo Federal ter sua sede em territrio neutro, que no pertencesse a nenhum dos Estados, para estar em sua prpria casa. O artigo 2 da primeira Constituio republicana rezava que cada uma das antigas provncias formaria um Estado e o antigo Municpio neutro constituiria o Distrito Federal, continuando a ser a Capital da Unio, enquanto no se desse a execuo da ordem prevista no artigo 3, isto , a mudana da Capital Federal, para o Planalto Central. O pargrafo nico fornecia um indicativo que no podia ser ignorado, ao determinar que, com a mudana, o Distrito Federal constituiria um Estado.iii[ii]O Congresso Nacional tinha competncia privativa para legislar sobre a organizao municipal do Distrito Federal, sendo administrado pelas autoridades municipais, cabendo-lhe as despesas de carter local. Rui Barbosa considerava-o um semi-estado ou quase-estado, visto que no tinha autoorganizao nem participava, como os Estados, da qualidade de membroiv[iii]. Ensina Michel Temer que o Distrito Federal, na Constituio de 1891, sucedeu ao Municpio neutro.v[iv] Em 1934, a Constituio colocou o Distrito Federal entre os Estados e os Territrios, constituindo assim os Estados Unidos do Brasil. Fazia parte da unio indissolvel e perptua dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. J em 1937, a Constituio Federal, conquanto o manteve como parte indissolvel da unio dos Estados e dos Territrios, paradoxalmente, determinou que a Unio o administrasse, enquanto sede do Governo da Repblica, por meio de um prefeito nomeado pelo Presidente da Repblica, com a aprovao do Conselho Federal. A Lei Constitucional nmero 9, de 28 de

fevereiro de 1945, ordenou que o Distrito federal enquanto sede do Governo da Repblica seria organizado pela Unio. A Lei Mxima democrtica de 1946, sucessora da Carta centralizadora de 37, alou o Distrito Federal Capital da Unio - mesma posio dos Estados, como partcipe da Unio, ofertando-lhe autonomia relativa, ao permitir ao DF manter a Cmara de Vereadores, elegendo os legisladores, mas seu prefeito era nomeado, pelo Presidente da Repblica, com a aprovao do Senado Federal, e demissvel ad nutum pelo Chefe do Executivo Federal. Elegia, porm, deputados e senadores. Com a Emenda Constitucional n 2, de 3 de julho de 1956, o Distrito Federal passou a ser administrado por um prefeito eleito, pelo sufrgio direto, da mesma forma como o eram os vereadores. A capital situava-se no Rio de Janeiro, vindo a mudana, para o planalto, ocorrer em 1961, com o Presidente Juscelino Kubitschek. Pela E C n 3, de 8 de junho de 1961, porm, o Distrito Federal passaria novamente a ser administrado por um prefeito nomeado pelo Presidente da Repblica, mediante aprovao do Senado da Repblica, mas a Cmara seria eleita pelo povo, com as funes atribudas pela lei federal. Esse diploma previu a eleio de representantes para o Senado Federal, Cmara dos Deputados e Cmara do Distrito Federal. Narra Manoel Gonalves Ferreira Filho que o Distrito Federal ficou sem representantes, por no haver o Congresso Nacional definido aquela eleiovi[v]. A Constituio de 1967 retrocede violentamente e, embora conceda ao Distrito Federal o status de partcipe, juntamente com os Estados e os Territrios, da Repblica Federativa do Brasil, novo nome da Repblica brasileira, deixando para trs a denominao anterior de Estados Unidos do Brasil, recusa-lhe a autonomia e assenta que a lei dispor sobre sua organizao administrativa e judiciaria, cabendo ao Senado as funes legislativas sobre matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao. Novamente, o Presidente da Repblica detm a competncia para nomear o Prefeito, depois da anuncia do Senado. No obstante, -lhe atribuda competncia para arrecadar os impostos atribudos aos Estados e aos Municpios, da mesma forma que aos Estados no divididos em Municpios. A Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, mantm a mesma linha da Constituio de 1967, entretanto, essa Emenda mais generosa que a Carta emendada e concede ao Distrito Federal o status de Estado sui generis, pois o Presidente da Repblica nomear um governador e no mais um prefeito.

Constituio vigente

Jos Afonso da Silva ensina que o Distrito Federal, atualmente, no Estado nem Municpio, porm, de certa forma, mais que Estado, mas diminui-lhe o tamanho poltico institucional, porque algumas funes pertencem Unio, como o Poder Judicirio, a Defensoria Pblica, a Polcia e o Ministrio Pblico. Todavia, reconhece-o como unidade federada, com autonomia parcialmente tutelada, abjurando a condio de autarquia, segundo sua concepo anterior.vii[vi] A Constituio vigente produz uma significativa revoluo na natureza jurdica e poltica do Distrito Federal. A Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e tambm do Distrito Federal. Eis a novidade alvissareira: no s o Distrito Federal, mas tambm os Municpios constituem parte da unio. Compe-na. a nota indicativa do artigo 1. No se trata de declarao meramente formal, visto que o artigo 18 lhe confere autonomia poltico-administrativa, como o faz com relao Unio, aos Estados e aos Municpios, no mesmo

p de igualdade. Os Territrios, contudo, no passam de autarquia, porque integrantes da Unio. Embora no mais existam, podero vir a ser criados.

Natureza jurdicaviii[vii]

Sem dvida, o Distrito Federal, na nova feio constitucional, uma unidade da Federao, conquanto sofra algumas restries que lhe no fere absolutamente as caractersticas de Estado e de Municpio, desenhadas pela Carta. um Estado e tambm um Municpio. Da a natureza singular. a sede da Capital Federal. Braslia a Capital do Brasil. O Texto Constitucional oferece ao Distrito Federal as competncias legislativas reservadas aos Municpios e aos Estados, elegendo o governador, o vice-governador e os deputados distritais e tem representao no Congresso Nacional, assim que a Cmara dos Deputados se compe de representantes do povo eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal, enquanto o Senado Federal integrado por representantes dos Estados e do Distrito Federal.ix[viii] O Senado Federal a cmara representativa dos Estados federados, da porque a Constituio atual, como o faziam as Constituies de 1969, 1967, 1946 e 1891, comanda que o Senado se compor de representantes dos Estados e do Distrito Federal. A autonomia est expressamente prevista no artigo 32, quando assegura que se reger pela Lei Orgnica votada e aprovada pela Cmara Legislativa, de conformidade com os princpios da Constituio. Vale dizer: esto a desenhadas as capacidades de auto-organizao, autogoverno, auto-administrao e autolegislao. A Lei Orgnica do Distrito Federal dita que este, no pleno exerccio de sua autonomia poltica, administrativa e financeira, reger-se- por esse diploma e Braslia a Capital da Repblica Federativa do Brasil, a sede do Governo do Distrito Federal. O Distrito Federal acumula as competncias legislativas estadual e municipal. Exerce atividades atribudas ao Estado e ao Municpio, ou seja, aquelas reservadas a este pelo artigo 30 e quele, previstas no artigo 25, da CF. O Poder Legislativo exercido pela Cmara Legislativa, o Executivo, pelo Governador eleito e o Judicirio, pelos Tribunais e Juzes. Aqui, a anomalia ou o cochilo do constituinte, pois o artigo 22, inciso XVII, conferiu Unio competncia privativa para legislar sobre organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes. Sem qualquer justificativa plausvel, cometeu um retrocesso imperdovel, com relao a esse Poder, o mesmo ocorrendo com os juizados especiais e a justia de paz. Isto, porm, no macula a autonomia nem desmancha sua dupla posio ou identidade de Estado e Municpio. A Constituio atribui competncia Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para instituir os tributos previstos no artigo 145 (impostos, taxas e contribuies de melhoria, decorrentes de obra pblica) e ao Distrito Federal tambm os impostos municipais. Este participa da repartio das receitas tributrias. O artigo 169, alterado pela E C 19/98, alerta que a despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar 101/ 2000 , no artigo 1, 3, alnea b, inciso II, define que a Estados se entende considerado o Distrito Federal. de se assinalar que a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao assemelhar o Distrito Federal ao Estado, simplesmente repetiu a Constituio, sem lhe retirar tambm as caractersticas de Municpio, no que concerne aos servios municipais e competncias que acumula. No o fez e no poderia faz-lo. Se assim nada mais lgico que interpretar a lei, de forma inteligente, como quer Carlos Maximiliano, com apoio decisivo de Celso, Savigny, Salvat, Windscheid, Sutherland, Bozi, Berriat Saint Prix, Fabreguettes e Bernardo Carneirox[ix], no podendo a exegese conduzir ao absurdo nem chegar a concluso impossvel, preferindo-se o sentido que se concilie com o resultado mais razovel e que melhor corresponda s necessidade da prtica e seja mais humano e benigno, suave.

Concluso

Na verdade, em se interpretando corretamente a Constituio, colocando o Distrito Federal na sua exata condio de Estado e de Municpio, no h o seu rebaixamento da posio de Estado para Municpio, como se tem propalado, nem se est ferindo o princpio fundamental da moralidade pblica, um dos mais importantes e significativos princpios que norteia a Administrao Pblica de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. sem dvida o mais notvel de todos. Nem se lhe est emprestando privilgio indevidamente, j que este lhe advm da Carta Maior, quando lhe concede a dupla cidadania ou identidade. A quaestio toda deve ser enfocada no pelo ngulo da injustia ou da angstia ou da pessoalidade das situaes criadas, seno tendo em vista o aspecto da constitucionalidade e da moralidade. um eqvoco muito grande e sofisma imperdovel pretender que essa interpretao produz o rebaixamento do Distrito Federal, se este ostenta a qualidade dupla e, portanto, exerce a competncia de ambas as entidades polticas e, mais, exerce as atividades de um e de outro ente, inclusive aquelas que dizem respeito ao peculiar interesse local. Assim, verifica-se que h um plus impossvel de passar despercebido. No legisla apenas sobre matria estadual nem exerce somente atividades prprias do Estado, mas legisla tambm sobre matria municipal e exerce atividades inerentes ao Municpio. Com o maior respeito aos que divergem dessa opinio, ressalto que lei complementar ou ordinria no tem o condo de modificar a Constituio e rasurar a natureza dplice que lhe foi delineada, por esta. Ser um contra-senso interpretar-se de maneira diversa. Ofertaria a Lei Mxima maiores atribuies sem lhe dar os meios respectivos? No h como aceitar esta tese, por mais que se tente extrair da lei esse entendimento. Seria o mesmo que solicitar a algum que compre dois produtos com recursos destinados a um s deles. Isto evidentemente contraria os princpios da lgica e do bom senso e at da matemtica.

O legislador ordinrio ou complementar no pode ultrapassar a lindes traadas pelo constituinte nem desvirtuar a natureza que a Constituio lhe fixa. Destarte, a Lei de Diretrizes Oramentrias do Distrito Federal - Lei 2573, de 27 de julho de 2000, est em prefeita consonncia com a Constituio, quando enuncia, no 2 do artigo 36, caber ao Poder Legislativo a parcela de seis por cento do limite de sessenta por cento da receita corrente lquida para a despesa total com pessoal do Distrito Federal, previsto na LC 102 cit.xi[x]

iii[ii] Cf. Constituio Federal Brazileira, Commentarios, Rio de Janeiro, Typographia da Companhia Litho Typografia, em Sapopemba, 1902, pp. 15 usque 17 e 135 e 277. Cf. tambm Curso de Direito Constitucional, de Manoel Gonalves Ferreira Filho, Edio Saraiva, So Paulo, 1967.p. 77. iv[iii] Cf. Comentrios, volume V, p. 39. v[iv] Cf. Elementos de Direito Constitucional, Revista dos Tribunais, 1982, pp. 103 e segs. vi[v] Cf. op. cit., p. 78. vii[vi] Cf. Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Revista dos Tribunais, 1990. viii[vii] Sobre o assunto, confiram-se nosso Terracap - Empresa Pblica local e no federal, in Revista de Direito Pblico, Revista dos Tribunais, 1982,volume 61, pp. 93 e segs.; artigo do Ministro Luiz Rafael Mayer, in Revista de Direito Administrativo, 125/15; artigo de Paulo Seplveda Pertence, in Revista Doutrina e Jurisprudncia do Tribunal do Distrito Federal, volume 2, 1 semestre, 1967; Direito Administrativo Brasileiro, Hely Lopes Meirelles, Malheiros Editores, 17 edio, 1992; Acrdo da 2 Turma do STF. RE 61642 DF in Revista de Direito Pblico cit., 5/228 ix[viii] Cf. arts. 44 a 47 da CF. x[ix] Cf. Hermenutica e Aplicao do Direito, Freitas Bastos, 6 edio, 1957, pp. 209/211. xi[x] Este pargrafo fora vetado pelo Governador, no obstante, o Legislativo rejeitou o veto.