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Introduo
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ma poltica industrial pressupe um conjunto de medidas que fornea bases adequadas para o desenvolvimento do setor, tais como: incentivos fiscais; investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D); crditos subsidiados; interveno direta do Estado no processo produtivo; parcerias pblico-privadas; criao de zonas francas e de processamento para exportao (ZPE), entre outros.
Geralmente, a poltica industrial vem acompanhada de aes complementares na rea de comrcio exterior e de tecnologia. Isso porque, nos dias atuais, a tendncia de crescente participao das economias no comrcio internacional, vale dizer, no processo mundial de produo e circulao de mercadorias e servios. Pressupe-se, ento, a adequao da produo nacional, ou, pelo menos, de parte dela, ao comrcio internacional no sentido de produzir aqueles bens que apresentem maior competitividade em relao aos demais pases produtores. Alm disso, o comrcio internacional regulamentado por organismos internacionais multilaterais1. As relaes comerciais entre as naes so mediadas por regras que atingem as polticas industriais dos pases, principalmente em relao ao tratamento fiscal e forma de financiamento de produo, evitando-se subsdios que provoquem distores nos custos de produo e, conseqentemente, nos preos. A tecnologia, por sua vez, um fator de produo to importante quanto o capital ou a mode-obra. A tecnologia de produto ou de processo produtivo ir determinar, em grande parte, a
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capacidade competitiva dos produtos no comrcio internacional. O desenvolvimento e a absoro de tecnologia compem um dos pilares do desenvolvimento da indstria de um pas. Da sua importncia para a poltica industrial. Esta Nota Tcnica se prope a discutir a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), apresentada Nao em maro de 2004, alm de avaliar o que j houve de poltica industrial no pas.
No Brasil
O Brasil, ao longo de sua histria recente, tem adotado polticas explcitas de incentivo a indstria e, portanto, de poltica industrial. Tais polticas integravam os planos estratgicos de desenvolvimento. Os planos de maior xito e, portanto, mais conhecidos, so os Planos de Metas, da segunda metade da dcada de 50 e o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), principalmente o II PND, na dcada de 70. Todos eles tiveram como ponto central o setor industrial e foram decisivos para o desenvolvimento e integrao da indstria brasileira. A partir da dcada de 80, os planos de desenvolvimento foram substitudos pelos planos de estabilizao, que procuravam combater a inflao e estabilizar a economia. Nesse novo contexto, pouco ou nada se fez em relao poltica industrial. A exceo foi o Plano Collor que, reduzindo as alquotas do Imposto de Importao, provocou uma abertura da economia que forou a reestruturao produtiva de grande parte da indstria. Essa abertura, no entanto, no obedeceu a critrios que pudessem ser considerados como parte de uma poltica industrial consistente e conseqente. Esse mesmo Plano iniciou o processo de desestatizao, que consistia em transferir para a iniciativa privada, por meio de leiles pblicos, as empresas estatais. A exemplo da abertura comercial, o processo de privatizao no se relacionava a estratgias que fizessem parte de uma poltica industrial. Tanto a abertura comercial quanto as privatizaes foram continuadas e aprofundadas no governo posterior, em toda a dcada de 90. Nesse nterim, polticas setoriais foram implementadas. Logo no incio dos anos 90, instalou-se a Cmara Setorial do Setor Automotivo, que fazia parte de um programa que pretendia agir dentro das cadeias produtivas. A Cmara Setorial Automotiva foi instalada para atender uma emergncia do setor que enfrentava problemas de queda de vendas, com ameaa produo e ao emprego. Ato contnuo, foram instaladas, dentro do mesmo programa, as cmaras setoriais do setor de bens de capital, de eletroeletrnicos, da indstria naval e outras. No entanto, a que logrou pleno xito foi a Cmara do Setor Automotivo. As cmaras eram tripartites e as principais medidas tomadas para alavancar os setores foram a renncia fiscal, com a reduo das alquotas do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A contrapartida era a manuteno nvel de emprego.
A idia de cmara setorial de cadeias produtivas foi retomada, a partir de 2002, j no atual governo, com a denominao de Fruns de Competitividade Dilogo para o Desenvolvimento. Os Fruns foram constitudos para diversas cadeias produtivas 17, em princpio e o processo de seleo dos setores obedecia ao potencial de cada um em relao s variveis de emprego e renda; desenvolvimento regional; exportao e competio com importao. Pode-se afirmar que essas foram as medidas de poltica industrial praticadas nas duas ltimas dcadas do sculo passado e incio deste. Enfim, no existiram aes conjuntas e coordenadas que pudessem ser consideradas como poltica industrial. Pelo contrrio, as autoridades econmicas no viam a poltica industrial como algo relevante para o desenvolvimento do pas. Entendiam que o equilbrio macroeconmico, por si s, criaria as condies necessrias e suficientes para o desenvolvimento dos setores produtivos. O que ocorreu, a exemplo das Cmaras Setoriais e Fruns de Competitividade, foram intervenes pontuais e especficas em determinados setores produtivos.
Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior. Casa Civil da Presidncia da Repblica.
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da estrutura produtiva, aumento da capacidade de inovao das empresas brasileiras e expanso das exportaes.3 O documento elaborado pelo governo sublinha as linhas de ao consideradas pelo Governo Federal na implementao da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior. So elas:
Insero externa
f. Sistema de Radar Comercial ferramenta de prospeco de negcios para os exportadores, dispe de dados de importaes de 41 pases: g. Novo Recof Regime Aduaneiro de Entreposto Industrial sob Controle Informatizado, lanado em abril de 2004, que estabelece limites mnimos de compromisso, do governo e das empresas de exportao na rea de informtica e telecomunicaes, componentes semicondutores, aeronutica e automotiva;
Idem. Op. cit. 4 A nanocincia e a nanotecnologia visam, respectivamente, a compreenso e o controle da matria na escala nanomtrica ou, desde a escala do tomo at cerca de 100 nanmetros, que coincidentemente a escala tpica de um vrus.
NOTA TCNICA POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL 5
h. Nova Cofins A Contribuio para Financiamento da Seguridade Social eliminou a cumulatividade da contribuio e estabeleceu a cobrana para os produtos importados, protegendo a indstria nacional;
Modernizao industrial
i. Atravs do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e agentes financeiros foram criadas linhas de crdito para aquisio/renovao de mquinas e equipamentos e frota de caminhes, atravs dos Programas Modercarga e Modermaq. Foram reinstalados seis Fruns de Competitividade e criados mais sete novos fruns, que so instrumentos de desenvolvimento da indstria, com o investimento em setores de bens intermedirios como ao, celulose, petroqumica, entre outros;
Opes estratgicas
j. O governo est priorizando setores como software, semicondutores, frmacos e medicamentos, e bens de capital, com o objetivo de substituir importaes e assegurar a auto suficincia do Brasil, atravs da concesso de crdito, emprstimos, reduo de alquotas de impostos.
Consideraes Finais
Uma vez que o mercado no capaz de resolver todos os problemas relacionados alocao de recursos, parece que a presena do Estado passa a ser necessria para que se criem regras e instituies adequadas que garantam o desenvolvimento da iniciativa privada. Sob este ponto de vista, o governo assume certa responsabilidade sobre os destinos do setor industrial do pas. O limite dessa responsabilidade, porm, a estabilizao. Ou seja, o Estado no desenvolver qualquer poltica de estmulo ou incentivo ao setor produtivo que ponha em risco a estabilidade macroeconmica, a saber: as contas pblicas, as contas externas e a inflao. importante lembrar que, a despeito dos inegveis sucessos, tanto do Plano de Metas quanto do II PND, ambos foram concebidos dentro de um modelo de substituio de importaes, que restringia o intercmbio externo, tanto de produtos quanto de tecnologia. Ademais, a maneira como o Estado atuou em ambos provocou, no momento seguinte, srios desequilbrios macroeconmicos, que implicaram no aumento do desemprego e em crises sociais, chegando at, no caso do Plano de Metas, descontinuidade do processo democrtico (golpe militar de 1964). Essa memria sugere um entendimento diverso daquele que deve ser o papel do setor pblico na implementao de uma poltica industrial. A PITCE tem isso muito claro. Nas Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, documento que apresenta a PITCE, no h meno especfica que relacione as medidas a serem implantadas pela
NOTA TCNICA POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL
poltica e a criao de empregos. O aumento do emprego, se ocorrer, ser apenas contingncia das aes prioritrias. Nesse ponto encontra-se uma flagrante contradio, uma vez que um dos mais graves problemas do pas o desemprego e a nova Poltica Industria, alm de abarcar poucos setores, no mostra uma preocupao prioritria com a questo do emprego. poca do lanamento do PITCE, o presidente da Fiesp fez o seguinte comentrio: ainda abarca poucos setores e no tem, como imaginvamos, uma preocupao prioritria com a questo do emprego.5 Os setores para os quais sero destinadas as maiores atenes, denominados no documento de Opes Estratgicas, so os de: semicondutores, software, frmacos/medicamentos e bens de capital. Trata-se de atividades intensivas em capital e os recursos humanos ali empregados so de alta qualificao, algo escasso no mercado de trabalho brasileiro. A ausncia de setores produtores de insumos bsicos6 na PITCE que segundo o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (Iedi) so fundamentais no atendimento do mercado interno e na alavancagem das exportaes e trabalham com baixos nveis de ociosidade ; dos setores de bens de consumo no durveis e semidurveis7 produtores de bens-salrios e do setor da construo civil revela o vis presente nas diretrizes da Poltica Industrial, qual seja, grande nfase nos setores intensivos em tecnologia e com potencial exportador, pouco intensivos em mode-obra. Essa pouca ateno ao mercado interno justificada no documento da seguinte forma: Numa economia com barreiras tarifrias em tendncia decrescente, a competitividade internacional um imperativo tanto para operaes de mercado externo quanto interno. Ou seja, no se trata de privilegiar o mercado externo em detrimento do interno, pois ambos esto ligados de forma indissocivel. Trata-se de aproveitar as potencialidades da base produtiva e induzir a criao de vantagens competitivas dinmicas. Por isso, uma caracterstica bsica da poltica o estmulo eficincia, que deve ser tambm um critrio de avaliao dos resultados obtidos, bem como de seleo dos beneficirios diretos.
Noticas. Nr. 115 Abril 2004. Revista Mensal da Fiesp/Ciesp. Ao, papel, celulose, minrios, vidro, qumica e petroqumica. 7 No-durveis: medicamentos, produtos de higiene e limpeza, livros, revistas e material escolar. Semi-durveis: roupas, calados, artigos de cama, mesa e banho, brinquedos, artigos de couro, utenslios domsticos, mveis etc.
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Direo tcnica
Clemente Ganz Lcio diretor tcnico Francisco J.C. de Oliveira coordenador de pesquisas Nelson de C. Karam coordenador tcnico de relaes sindicais Ademir Figueiredo coordenador de desenvolvimento e estudos