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Projeto/Pesquisa: Governana Democrtica no Brasil Contemporneo: Estado e Sociedade na Construo de Polticas Pblicas

Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios

Realizao

Parceria

Apoio
FUNDAO FORD

agosto/2011

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Ficha Tcnica
A pesquisa que deu origem a este relatrio foi desenvolvida pelas ONGs: Polis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais e Instituto de Estudos Socioeconmicos Inesc que integram a rede de pesquisa Proredes da Diretoria de Estudos e Polticas sobre o Estado, as Instituies e a Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) no mbito do projeto A institucionalizao da participao social no Brasil.

Coordenao Proredes Felix Garcia Lopez

Coordenao da pesquisa Plis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais: Anna Luiza Salles Souto e Rosangela Dias Oliveira da Paz Instituto de Estudos Socioeconmicos - Inesc: Jos Antonio Moroni

Equipe da pesquisa Anderson Rafael Nascimento bolsista Ipea/Plis Clvis Henrique Leite de Souza bolsista Ipea/Inesc Paula Pompeu Fiuza Lima bolsista Ipea/Inesc Rafael Gustavo de Souza bolsista Ipea/Plis

Pesquisador Projeto Plis/Ford: Jos Eduardo Len Szwako Apoio: Ana Claudia Teixeira/ Plis

agosto/2011

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Lista de Quadros
Quadro 1 Lista de Conferncias Nacionais disponibilizadas pelo Governo federal ................. 44 Quadro 2 Categorias de Anlise dos Dados Coletados ............................................................ 45 Quadro 3 rgos da Administrao Pblica Federal Responsvel por Conferncias .............. 48 Quadro 4 Distribuio das Conferncias Nacionais por Categoria e Subcategoria ................. 57 Quadro 5 Quantidade de Conferncias por Subcategoria ....................................................... 65 Quadro 6 Matriz dos tipos de finalidades declaradas pelas Conferncias Nacionais .............. 67 Quadro 7 - Conselhos Nacionais mapeados................................................................................ 72 Quadro 8 Distribuio das Entrevistas por Gesto e por Conselho ......................................... 96 Quadro 9 Organizaes que compuseram o CONANDA nas gestes estudadas ................... 110

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Lista de Figuras
Figura 1- Ocorrncia de Conferncias Nacionais (por ano) ........................................................ 48 Figura 2 Participantes das Comisses Organizadoras (por setor) ............................................ 54 Figura 3- Categorias de Anlise das Conferncias Nacionais ...................................................... 56 Figura 4 - Distribuio das unidades de anlise nas subcategorias ............................................ 63 Figura 5 Ano de Criao dos Conselhos Nacionais ................................................................... 75 Figura 6 Distribuio dos Conselhos Nacionais por Carter das Decises ............................... 77 Figura 7 Distribuio das Recorrncias dos Objetivos por Conselho Nacional ........................ 80 Figura 8 - Distribuio das Recorrncias das Competncias por Conselho Nacional ................. 81 Figura 9 Distribuio de Secretarias Executivas nos Conselhos Nacionais .............................. 82 Figura 10 Distribuio das Formas de Escolha dos Representantes Governamentais ............ 83 Figura 11 - Distribuio das Formas de Escolha dos Representantes da Sociedade Civil ........... 84 Figura 12 Distribuio do Limite dos Mandatos....................................................................... 85 Figura 13 Distribuio dos Representantes nos Conselhos Nacionais por Setor ..................... 85 Figura 14 - Distribuio dos Representantes nos Conselhos Nacionais por Sexo....................... 86 Figura 15 Distribuio dos Representantes da Sociedade Civil por Setor de Representao . 87 Figura 16 Distribuio da Forma de Escolha do Presidente ..................................................... 89 Figura 17 Distribuio da Existncia de rgos de Assessoramento da Presidncia .............. 89 Figura 18 - Distribuio da Forma de Escolha de rgos de Assessoramento da Presidncia ... 90 Figura 19 Distribuio por Voto de Qualidade ......................................................................... 91 Figura 20 Distribuio por Deciso Ad Referendum................................................................. 91 Figura 21 Distribuio sobre a forma de elaborao de Pautas nos Conselhos Nacionais ...... 92 Figura 22 Distribuio de Conselhos por Existncia de Comisses .......................................... 93 Figura 23 - Aspectos potencializadores da Interface ................................................................ 167 Figura 24 - Aspectos limitadores da Interface .......................................................................... 169 Figura 25 Sntese das propostas ............................................................................................. 171

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Sumrio

Agradecimentos ............................................................................................................................ 6 I. Reviso Bibliogrfica .................................................................................................................. 9 II. Mapeamento das experincias participativas ........................................................................ 42 2.1. Conferncias Nacionais .................................................................................................... 42 2.2. Conselhos Nacionais......................................................................................................... 70 III. Estudos Temticos.................................................................................................................. 94 3.1. Caminhos metodolgicos ................................................................................................. 94 3.2. Eixos temticos............................................................................................................... 119 Apndice I - Roteiro para Entrevistas com Representantes da Sociedade Civil ................... 208 Apndice II - Roteiro para Entrevistas com Representantes Governamentais ..................... 210

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Agradecimentos

Agradecemos aos conselheiros, representantes da sociedade civil e representantes governamentais do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS, do Conselho Nacional do Direito da Criana e Adolescente CONANDA e do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional CONSEA, pela disponibilidade, confiana e contribuies a esse estudo. Suas falas expressam um saber, fruto da vivncia cotidiana nos espaos participativos e apontam caminhos para o aprofundamento da democracia participativa.

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Apresentao

com muita satisfao que o Plis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais e o Inesc Instituto de Estudos Socioeconmicos apresentam o produto do projeto de pesquisa Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios, fruto da nossa parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea. Somou-se a essa iniciativa, o projeto do Plis apoiado pela Fundao Ford, intitulado Avanos e desafios da Democracia Participativa: renovando as utopias que alm das anlises aqui apresentadas pretende problematizar e refletir sobre o alcance e limites da estrutura participativa resgatando quais eram as utopias que mobilizaram atores sociais desde o perodo de redemocratizao do Brasil e quais os horizontes que alimentam a aposta participacionista. Esse trabalho coletivo contou com a participao de quatro bolsistas apoiados pelo Ipea, Anderson Rafael Nascimento, Clvis Henrique Leite de Souza, Paula Pompeu Fiuza Lima e Rafael Gustavo de Souza e ainda com a participao do pesquisador do Projeto Plis/Ford, Jos Eduardo Len Szwako e com a coordenao institucional de Jos Antonio Moroni (Inesc), Anna Luiza Salles Souto e Rosangela Dias Oliveira da Paz (Plis) e o apoio distncia de Ana Cludia Teixeira (tambm do Plis). As pesquisas realizadas so importantes subsdios aos atores que participam dos espaos participativos das diversas polticas pblicas e, em especial, para aqueles que se encontram em torno da Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Poltico, contribuindo fundamentalmente para o aprimoramento das propostas do Eixo Fortalecimento da Democracia Participativa1. A Plataforma rene as principais redes e fruns da sociedade civil brasileira e muitas das suas organizaes estavam na origem dos debates e da construo dos conselhos e conferncias. A Plataforma tem um olhar critico sobre este processo e a presente pesquisa ser um elemento importante no aprofundamento das questes e principalmente na construo de novas estratgias que fortaleam e radicalizem estes instrumentos de participao.

Os outros eixos da Plataforma so: fortalecimento da democracia direta; aperfeioamento da democracia representativa; democratizao da informao e da comunicao e democratizao do Judicirio.

Plis - Inesc No sentido de contribuir com novas pesquisas e o adensamento e aprofundamento do debate, o Plis e o Inesc disponibilizaro em seus sites os dados coletados sobre o mapeamento de conferncias e conselhos nacionais.

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I. Reviso Bibliogrfica

Democracia Participativa: Resgate Histrico e uma Aproximao da Viso dos Atores da Sociedade Civil

Rafael Gustavo de Souza2

Diversos estudos acadmicos tm refletido sobre a democracia participativa e seus fundamentos. Nesse texto, procuramos iluminar algumas concepes, ideias e projetos de atores da sociedade civil que estiveram e ainda esto presentes na cena pblica desde o processo de lutas pela redemocratizao do Brasil at este momento. A construo democrtica no Brasil um processo no qual estiveram envolvidos mltiplos atores sociais. Desde o final dos anos 70 do sculo XX, a concepo de democracia foi objeto de disputa de significados e de prticas sociais. Da pluralidade de associaes e organizaes civis que surgiram neste contexto histrico, coube ao chamado campo movimentalista o papel de pressionar o debate para ampliao da participao, com uma base legal que articulasse o sistema representativo com espaos de participao da sociedade civil na gesto pblica (DAGNINO, 1994). Assim, um conjunto de atores sociais articulados por uma concepo de poltica e de interesse pblico, referenciados em vises e concepes de mundo disputam o novo regime em construo, em favor de uma democracia para alm da viso procedimental mnima - a liberal-representativa - defendendo o que foi chamado de projeto democrtico-participativo. Aps mais de 25 anos do recente perodo democrtico, foram muitas as experincias participativas em administraes pblicas. A constituio de Conselhos Comunitrios e Conselhos Populares nos anos 80, o Oramento Participativo e os Conselhos Gestores nos anos 90, e os Conselhos e Conferncias Nacionais do Governo Lula, entre outros intentos, demonstram a vitalidade democrtica e a atuao da sociedade civil. Diversos estudos foram produzidos sobre a formao e o funcionamento desses espaos pblicos, entretanto, h pouca reflexo sobre como foi debatida e formulada as concepes e proposies dos atores sociais. Quais atores sociais forjaram este processo, quais seus ideais e concepes? Como os
Texto elaborado a partir das discusses internas da equipe do projeto Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios, - Plis e Inesc. 9
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Plis - Inesc atores incidiram e contriburam para a formulao dos espaos pblicos? De que modo a mobilizao de atores da sociedade civil contribuiu para o desenho institucional da participao social? Enfim, como os atores sociais disputaram e delinearam o desenho do que estamos chamando de arquitetura da participao? No pretendemos aqui responder todas estas questes. Contudo, pretendemos recuperar o debate, a viso dos atores sociais envolvidos, e assim contribuir para novas reflexes3. Procuramos organizar o estudo em trs perodos histricos: os anos 70 e 80 do sculo XX que iro at as eleies presidenciais de 1989; os anos 90, que correspondem at o final do Governo Fernando Henrique Cardoso FHC (2002); e o perodo do Governo Lula da Silva (2003-2010). Entretanto, sabemos que as concepes e questes perpassam os anos e perodos, sendo arbitrrio estabelecer uma data de incio ou trmino de determinado debate. Mas como procuraremos demonstrar, a reflexo dos atores sociais sobre a democracia sofre inflexes importantes de acordo com o contexto poltico4.

Dcadas de 70 e 80: transio democrtica e as bases para o projeto participativo

O processo de construo democrtica e ampliao da cidadania no Brasil no podem ser compreendidos apenas pelas leituras das transformaes institucionais dos anos 80 e seus desdobramentos nas dcadas seguintes. Foram as grandes mobilizaes sociais que, em grande medida, desenharam as mudanas institucionais. Da pluralidade da sociedade civil que fez oposio ditadura militar, na parcela do campo movimentalista que se encontram os principais atores sociais envolvidos na proposio da democracia participativa. Em seu clssico estudo sobre o surgimento dos novos sujeitos sociais, Eder Sader (1988) prope um olhar diferente para compreender os vetores que contribuem para este processo. Para ele, a grande ebulio social dos anos 70/80 tem em grande parte origem em trs campos de elaborao de matrizes discursivas: a Igreja Catlica, o novo sindicalismo e os grupos de esquerda.

No temos a pretenso de mapear todos os atores sociais presentes nos diversos perodos, essa uma tarefa que exige uma pesquisa documental e de campo de maior flego. O que pretendemos analisar algumas vises presentes nestes contextos e que foram registradas em documentos ou publicaes. 4 O cenrio social, poltico e econmico incidiu nos sujeitos da sociedade civil, alterando sua composio e concepes. Nosso texto buscar apresentar a contribuio de alguns dos principais atores sociais, relacionando com o perodo histrico e seus principais aspectos. 10

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Encontramos trs instituies em crise que abrem espaos para novas elaboraes. Tendo cada uma experimentado a crise sob a forma de um descolamento com seus pblicos respectivos, essas agncias buscam novas vias para reatar suas relaes. (SADER, 1988, p. 144).

No caso da Igreja Catlica estamos nos referindo Teologia da Libertao. Trata-se de um conjunto de mudanas nas orientaes estimuladas pelo Conclio Vaticano II presentes no subcontinente a partir da II Conferncia Geral do Episcopado Latino-americano, realizado em 1968 na cidade de Medelin (BOFF, 1986). Uma reorientao que, segundo Boff, apresentava a Igreja como povo de Deus e estimulava a interveno na realidade por meio de grupos comunitrios na busca de deslocar os leigos de meros fregueses passivos para uma participao ativa na realidade, e critica s injustias sociais (idem). No documento As concluses de Medellin (1984), os bispos da latinoamericanos conclamam a Igreja a intervir nas transformaes da Amrica Latina. Parte da Igreja interpretou tal chamamento como organizar o povo para construir melhores condies de vida, o compromisso com os mais pobres e oprimidos. Estimulou-se a criao de pequenos grupos de reflexo, orao e ao chamados Comunidades Eclesiais de Base CEBs. As CEBs impulsionaram a organizao social (CARVALHO, 1998) e disseminaram valores importantes para as lutas participativas, a organizao social em pequenos grupos, em especial da populao pobre, e uma resistncia institucionalidade. Tinham uma conduta de organizao mais prxima da base social: exercitavam a reflexo sobre as condies de vida, evidenciavam noes de direitos bsicos, reelaboravam identidades coletivas, criavam laos de solidariedade entre pessoas e movimentos sociais e estimulavam o conhecimento e prticas democratizantes. Segundo Frei Betto (1981) e outros pesquisadores, esta rede de organizaes de base chegou a contar com mais de 80 mil comunidades que reuniam cerca de dois milhes de pessoas em diversas localidades do pas (VIOLA; MAINWARING, 1987). Fora um impulso organizativo que influenciou um grande espao social e deu alguns tons questo democrtica. Seu carter comunitrio estimulou a organizao na base para uma participao direta, ativa e consciente para conquista de melhores condies de vida, cunhando uma cultura poltica basista. A ideia desta atuao basista entra na semntica como uma opo pela organizao de base e uma resistncia s estruturas do Estado e direes polticas distantes da realidade das pessoas, com o cultivo de fluxos de poder de baixo para cima, o chamado poder popular, ao mesmo tempo em que estabelecem conexes importantes com o novo sindicalismo e grupos de esquerda, influenciando-se mutuamente.

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Plis - Inesc Concomitantemente, surge no grande conglomerado urbano de So Paulo um ator social que reconfiguraria as relaes capital/trabalho, bem como marcaria a entrada dos trabalhadores na arena poltica, o novo sindicalismo, com destaque para as experincias da cidade de So Bernardo do Campo e para as oposies sindicais nas indstrias metalrgicas e qumicas nas cidades de So Paulo e Osasco5. Nesse perodo foi cunhado o termo sindicalismo autntico, para demarcar uma identidade distintiva, em contraposio s prticas sindicais anteriores. Um aspecto do novo sindicalismo vai tambm caracterizar a Central nica dos Trabalhadores (CUT), fundada em 1983, e sugere ter influenciado fortemente a atuao de outros atores sociais nas dcadas seguintes. Trata-se da opo por uma transformao operada por dentro das instituies. O novo sindicalismo cutista no se organizou por fora dos sindicatos oficiais, como um poder paralelo. Ao contrrio, ocupou, valorizou e alterou a atuao da estrutura sindical existente. Luis Incio Lula da Silva se tornou dirigente do Sindicato dos Metalrgicos de So Bernardo em 1972, sendo eleito presidente do mesmo em 1975 (SADER, 1984). Em outras localidades (So Paulo, Santo Andr, Osasco, Santos) a trilha foi a mesma, observada as particularidades locais. A importncia do protagonismo sindical nas lutas por redemocratizao reconhecida amplamente pela literatura, contudo, quando nos detemos na questo da democracia participativa salientamos alguns aspectos que incidem nas proposies do campo movimentalista: i) a organizao na base das fbricas e a defesa de um sindicato democrtico contriburam na difuso dos valores participativos; ii) a opo das lideranas sindicais pela luta institucional, por dentro do aparelho sindical, ir influenciar ao longo do tempo o campo movimentalista que at ento apresentava fortes resistncias com relao ao aparelho estatal. Apesar desses aspectos, observa-se que no h, por parte do movimento sindical, proposies relativas ao desenho da democracia participativa. A terceira matriz discursiva apontada por Sader (1988) a dos grupos de esquerda no Brasil. Durante o perodo militar os diversos grupos se dispersaram com a intensa represso. Muitos militantes e grupos desarticulados buscaram novas formas de organizar o povo, de ligao com o povo, na tentativa de superar uma viso vanguardista derrotada (SADER, 1998). Um contexto propcio a novas ideias e teorias.

Em So Paulo, as mobilizaes fabris foram contra as direes sindicais, que se mantiveram com pouca absoro das demandas da base e em So Bernardo do Campo (SBC) as reivindicaes da base adentraram as estruturas sindicais. 12

Plis - Inesc Para essa reorientao dos grupos de esquerda, observam-se duas contribuies. Por um lado, a chegada das obras de Gramsci no Brasil abriu o leque de reflexes sobre a atuao da esquerda, tendo inclusive a principio sofrido forte resistncia de agrupamentos mais prximos das concepes marxistas-leninistas, principalmente o Partido Comunista Brasileiro (PCB) (COUTINHO, 1990). Paulatinamente, a influncia do terico italiano foi ganhando terreno e reorientando esses grupos para uma matriz no vanguardista. Nesse sentido, pode-se afirmar que o pensamento de Gramsci influenciou grupos militantes no debate sobre a democracia participativa, em particular com sua concepo de revoluo, de Estado e de intelectual orgnico. Para Gramsci a revoluo no era a tomada de assalto ao poder do Estado, mas sim uma viso processual que resignifica no sentido de uma revoluo passiva por meio de uma guerra de posies. O Estado entendido no s como sociedade poltica, mas tambm como sociedade civil, sendo a disputa por projetos polticos e, portanto, por valores e prticas, o prprio processo de transformao social. Uma viso que privilegia a ideia de poder popular, presente no iderio dos movimentos e organizaes sociais do perodo. Nesse momento histrico podemos identificar tambm a influncia do pensamento de Paulo Freire e da educao popular nos grupos de esquerda. Como destacou Sader:

No pretendo dizer com isso que a educao popular tenha sido em todas as partes a forma dominante da nova relao da esquerda com seu pblico, mas creio que ela deu o paradigma. Os novos educadores se debruam sobre os livros de Paulo Freire torcendo o nariz para seu idealismo filosfico e seu humanismo cristo e procuram absorver suas orientaes metodolgicas para a alfabetizao popular. [...] abria-se um lugar para a elaborao crtica e coletiva das experincias da vida individual e social dos educandos. [...] os militantes encontravam orientaes educacionais que no estavam muito distantes das formulaes de Gramsci. (SADER, 1988, p. 168)

Inspiradas nas ideias de Gramsci e Freire, as prticas sociais cotidianas passam a ser compreendidas como momentos importantes para atuao e formulao de estratgias polticas, terreno frtil para a disputa de projetos polticos. Esta trama de relaes que cria a hegemonia, a adeso prtica dos cidados a determinados valores e concepes de mundo, entendida como operando dentro e fora dos espaos polticos tradicionais, privilegiando a ao dos movimentos sociais e organizaes populares (DAGNINO, ALVAREZ E ESCOBAR, 2000). A democracia retomada e resignificada na teoria e na prtica em sua dimenso

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Plis - Inesc valorativa e tica: como um valor universal capaz de cultivar uma sociabilidade justa e igualitria (COUTINHO, 1984)6. Nos anos 70 e 80, uma viso orgnica de tcnicos e intelectuais fortalecida com as Assessorias de Educao Popular que pautam sua atuao para a valorizao e sistematizao do conhecimento produzido pelos movimentos e organizao sociais. So Organizaes No Governamentais ONGs que acompanham, assessoram e estabelecem uma relao com movimentos organizados, que buscam a horizontalidade de conhecimentos para fortalecer o protagonismo e o conhecimento popular. Nesse entrelaamento de mobilizaes sociais, as Assessorias se apresentam como coadjuvantes, auxiliares dos atores sociais populares, mas como veremos adiante, nos anos 90 elas passam por mudanas e assumem novos papis e formas de atuao. A organizao dos setores populares, dos trabalhadores7, levou ao surgimento do novo sindicalismo e defesa dos direitos dos trabalhadores, criao de organizaes de defesa de direitos e associaes de moradores, formao do Partido dos Trabalhadores (PT) e de outros partidos, assim como, retomada de partidos extintos pela ditadura (PAOLI, 1995). Desses, o PT simboliza a articulao de diversos grupos polticos e movimentos sociais, aps o fim do bipartidarismo. Fundado em 1980 e reconhecido oficialmente em 1982, foi formado por dirigentes sindicais ligados ao novo sindicalismo, religiosos da Teologia da Libertao, estudantes universitrios, intelectuais de esquerda, e lideranas de associaes de bairro e de outras formas de organizao (formais e informais). No seu Estatuto e em documentos de Encontros e Congressos nos anos 80, afirma seu compromisso com a construo e aprofundamento democrtico.

O PT proclama que a nica fora capaz de ser fiadora de uma democracia efetivamente estvel a das massas exploradas do campo e das cidades. [...] O PT proclama que sua participao em eleies e suas atividades parlamentares se subordinaro a seu objetivo maior, que estimular e aprofundar a organizao das massas exploradas. [...] O PT afirma seu compromisso com a democracia plena, exercida diretamente pelas massas, pois no h socialismo sem democracia nem democracia sem socialismo.

No Brasil, as concepes de Antonio Gramsci para pensar a democracia e o socialismo tiveram a contribuio de Coutinho em sua obra Democracia com Valor Universal. Ele apresentou uma formulao que aliava a contribuio do autor italiano com uma concepo valorativa de democracia e a retomada do debate sobre a qualidade democrtica. 7 Utilizamos aqui o termo trabalhadores no sentido prximo ao utilizado no contexto de criao do PT. Neste sentido, o termo no se refere somente aos trabalhadores sindicalizados ou organizados, referese tambm aos Movimentos Populares Urbanos (MPU) e ao que nos anos 90 passou a ser denominado sociedade civil. Cabe ressaltar que esta utilizao demonstra uma viso que privilegia o novo sindicalismo e o partido uma primazia frente aos MPU. 14

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Um partido que almeja uma sociedade socialista e democrtica tem de ser, ele prprio, democrtico nas relaes que se estabelecem em seu interior. Assim, o PT se constituir respeitando o direito das minorias de expressar seus pontos de vista. Respeitar o direito frao e s tendncias, ressalvando apenas que as inscries sero individuais. (Carta de Princpios, 1979)

Observa-se nessa citao a defesa da democracia, mas que no corresponde necessariamente democracia participativa. Segundo documentos oficiais, o partido foi criado para ser arena institucional do sistema partidrio aberto participao de lideranas da sociedade civil que partilhavam em sua maioria de um entendimento de que era necessrio disputar as estruturas do Estado para ampliar a democracia. Desde este perodo at recentemente, o partido apresentava diretrizes baseadas em uma concepo de socialismo democrtico: compreende a socialismo como a prpria radicalizao da democracia, prximo da concepo apresentada por Coutinho (1984)8. Esta definio do PT nos anos 80 afirma uma concepo, mas encobre diferenas internas importantes. As vises sobre a democracia so muito diversas: para uns, um regime de dominao burguesa alheio a mudanas; para outros, um espao privilegiado de transformao da sociedade, de reorientao do Estado para uma plataforma popular pautada na redistribuio de renda e na justia social. No debate partidrio sobre participao e democracia nos anos 80 destacamos as contribuies do grupo chamado de Autonomistas9. Esse grupo responsvel pela publicao da Revista Desvios e tem entre suas lideranas o professor Eder Sader, recm chegado do exlio poltico. Esse grupo busca pensar o partido em formao, se ope ao que chama de basismo e ao que chama de vanguardistas. Os autonomistas inserem uma cunha

propondo um caminho diferente a ser trilhado pela esquerda partidria: superar a viso tutelar das direes sobre as bases sociais, sem vanguardas iluminadas, mas sim, construir um processo que reconhecendo as particularidades das diversas organizaes sociais possa apresentar alternativas de efetiva autonomia popular.

O Partido dos Trabalhadores (PT) uma associao voluntria de cidads e cidados que se propem a lutar por democracia, pluralidade, solidariedade, transformaes polticas, sociais, institucionais, econmicas, jurdicas e culturais, destinadas a eliminar a explorao, a dominao, a opresso, a desigualdade, a injustia e a misria, com o objetivo de construir o socialismo democrtico. (Estatuto do PT, aprovado em 2007) 9 Apesar de denominados autonomistas, esta expresso recusada pelo prprio Sader, que no queria virar mais uma tendncia/corrente. 15

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... a autonomia popular nosso objetivo e tambm nosso meio. Ns

lutamos por uma transformao social pela qual a populao se assenhore dos seus meios de vida. Mas para que isso se d preciso que se constitua uma vontade coletiva nesse sentido. Ns queremos contribuir para isso. Queremos hoje tomar as experincias dos conselhos populares, as iniciativas de base para participar de fato na administrao pblica, as prticas fabris que buscam alterar as relaes de trabalho, e queremos torn-la conhecidas, estimular seu desenvolvimento, discutir suas dificuldades, procurar os meios para super-las, ver a forma como podem se inserir na conjuntura poltica geral. (SADER, Desvios, n. 2, 1983, p. 11 e 12)

O debate interno ao partido nesse perodo destaca questes centrais como a autonomia, a relao do partido como os movimentos sociais, a mobilizao social e luta institucional, o poder popular, entre outros. Mas se a dcada de 80 fora marcada pela forte mobilizao social e as conquistas da Constituinte, ela tambm inaugurou novos desafios para a recente sociedade civil brasileira. Se relativamente coesa no contexto ditatorial, desnudada sua pluralidade interna com a abertura democrtica, j na primeira metade da dcada inicia uma alterao na relao destas organizaes sociais com o Estado. Mesmo lenta e paulatina, a democratizao do Estado alterou alguns elos de relao com a sociedade. As primeiras aberturas para o dilogo com o Estado10 proporcionam aos movimentos sociais o contato com um tipo de linguagem tcnica e com uma temporalidade exteriores a eles (SADER, 1984)11. O momento anterior, de intransigncia dos agentes do Estado, havia criado um clima de atuao contra o Estado, identificado como o promotor das prticas autoritrias. Tratavase de uma alergia institucional manifestada pela opo de autonomia frente s estruturas estatais e corporativas, uma certa exterioridade poltica tradicional. Uma atmosfera maniquesta que via os movimentos populares como o bem, democratizante, e o Estado como mal. A relao com o estatal era vista como dicotmica: ou se mantinha a autonomia negando as estruturas burocrticas, ou era compreendida como um processo de cooptao e, portanto, de desvirtuamento dos interesses coletivos (ABRANTES, 1989). Neste dilema, duas influncias foram decisivas para os desdobramentos seguintes: a criao de espaos participativos e a paulatina entrada da sociedade civil na arena institucional. O movimento sanitarista, na luta por um sistema de sade universal e de qualidade, incide neste debate tanto com a demanda por uma descentralizao da

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Como as primeiras plenrias e conselhos comunitrios que discutiremos adiante. SADER, Eder. Movimento Popular Urbano. FASE, 1984. 16

Plis - Inesc administrao e dos servios de sade, bem como por uma participao efetiva da populao nos trs nveis federativos.

Esta descentralizao tem por fim viabilizar uma autntica participao democrtica da populao nos diferentes nveis e instncias do sistema, propondo e controlando as aes planificadas de suas organizaes e partidos polticos representados nos governos, e assemblias e instncias 12 prprias do Sistema nico de Sade. (CEBES, 1980) .

Sem dvida, a presena e as proposies do movimento sanitarista demarcam uma inflexo importante e um salto qualitativo para a criao de espaos de participao na direo da fiscalizao e controle das polticas pblicas de sade. Em 1986 foi realizada a VIII Conferncia Nacional de Sade, que alcanou pelo menos duas conquistas: foi o primeiro momento da histria em que o Poder Executivo brasileiro chamou a sociedade civil organizada para debater e formular polticas pblicas de Sade, j que as Conferncias anteriores eram marcadamente tcnicas e com baixssima representao social (CARVALHO, A. I. 1995). Foi tambm nessa Conferncia que, por meio de grupos de trabalho, foram formulados dois documentos para contribuir com a Constituinte, determinando em grande medida o desenho institucional de participao em Conselhos e a o prprio Sistema nico de Sade: Propostas do contedo sade para a Constituio e Proposta de contedo para uma nova lei do Sistema Nacional de Sade (idem). As demandas de participao da sociedade civil nas trs esferas do Estado deram novos contornos ao debate sobre a relao da sociedade civil com o Estado e a questo dos conselhos, como veremos adiante. O delineamento de novas formas de relao Estado e sociedade fora uma das principais reivindicaes democrticas da sociedade civil no perodo pr-Constituinte, e o paulatino atendimento desta demanda, via abertura de dilogo e negociao nos anos 80, j antev muitos dos dilemas da dcada seguinte:

Essa dcada, com impiedade, exps os movimentos a uma racionalidade exterior s suas. E eles, ainda tomados pelo aprendizado das lutas de resistncia do perodo ditatorial, tiveram grandes dificuldades de se moverem nessa nova arena. A nova sociabilidade gerada no perodo anterior, no obstante tenha produzido aspectos altamente positivos, desenvolveu um sentimento de controle excessivo face s influncias e envolvimentos externos, bem como uma enorme reserva ideia de representao, que lhe conferiu uma lentido deliberativa e de
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Centro Brasileiro de Estudos da Sade: texto apresentado em contribuio para I Simpsio de Polticas de Sade da Cmara dos Deputados em 1979. 17

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encaminhamento pouco afeita roda-viva social. (...) De certa perspectiva uma concepo anacrnica de cidadania, excessivamente endgena. (ABRANTES, 1989).

Neste contexto, a ideia de Conselhos como espaos de dilogo e negociao surge na agenda poltica. A experincia organizativa dos movimentos sociais e associaes populares, como a comisso dos transportes metropolitanos (ABRANTES, 1989), apresentava a possibilidade de formao de espaos de discusso, como os Conselhos Populares do movimento de sade na capital paulista. Mas a prpria presso popular forou alguns governos locais a implementarem Conselhos Comunitrios que, nesse segundo formato, foi concebido com o intuito de abrir a negociao com parcela da sociedade civil para diminuir sua fora poltica e neutralizar o seu potencial de transformao. Por ltimo, vai tomando forma as propostas do movimento sanitarista, que desde o final dos anos 70, propem a criao de espaos no apenas para a sociedade ser ouvida, mas que possa realmente influenciar os caminhos da poltica pblica, por meio da descentralizao da administrao dos servios de sade, com uma efetiva participao da populao (CEBES, 1980), tendo forte influncia nas conquistas participativas da Constituinte. Dessa forma, o processo de formulao das experincias participativas, seja para construir a identidade coletiva dos diversos grupos da sociedade civil, seja como tentativa para diminuir sua influncia poltica, configurou a ideia de Conselhos como instrumento na relao Estado e sociedade:

Foram referncias importantes para lutas desenvolvidas na Constituinte em torno de arranjos institucionais que permitissem um mnimo de participao da sociedade no controle, fiscalizao e proposio de atos e decises governamentais. (TEIXEIRA, E. 1996).

A partir de meados dos anos 80, outra realidade institucional se apresentava: partidos e grupos polticos enraizados e forjados na luta contra a ditadura e pela abertura democrtica chegam ao poder via eleitoral em diversas localidades do Brasil e enfrentam a racionalidade estatal e seus limites burocrticos (LEITE & ABREU, 1990; PAZ, SILVA & PEREIRA, 1990; BAVA, 1990). Com as eleies de 1988, vrias prefeituras passam a ser administradas pelo PT que defendia a ampliao da democracia via espaos de participao e negociao. No PT a viso que privilegia a entrada na arena institucional vai paulatinamente ganhando espao nas

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Plis - Inesc direes e os resultados eleitorais fortalecem este processo13. As conquistas eleitorais dos anos 80 apresentaram os primeiros dilemas para o PT: criado para ser uma alternativa na poltica brasileira, a sua viabilidade como alternativa de poder cresce e era imperativo transformar uma srie de princpios e diretrizes em polticas pblicas (ROLNIK, 1990). Muitas das administraes municipais, predispostas participao popular, instituem Plenrias Populares e Conselhos Populares como espaos criados pela administrao local para dialogar com a sociedade, espaos privilegiados para os movimentos sociais (PAZ, SILVA & PEREIRA, 1990; DANIEL, 1988). A experincia dos Conselhos Populares colocava-se como uma possibilidade de um novo poder, um poder popular, democracia direta com autonomia em relao ao Estado. Nas administraes do campo movimentalista14 e, em especial em torno do PT, este debate foi resignificado. A princpio, os Conselhos Populares aparecem com espao dos movimentos sociais e no das administraes para elaborao de sua identidade e demandas, como espao de expresso de sua autonomia frente ao Estado, bem como de tentativa de interveno na institucionalidade via presso. Nesse sentido, poderia ser uma iniciativa para enfrentar a desconfiana do Estado que havia na sociedade civil15, assim como representar uma alternativa mais ofensiva. Luis Dulci (1989) os apresenta como uma opo subversiva que poderia superar o sentimento poltico intenso e poderoso de um Estado adversrio por meio de um projeto ofensivo que disputasse as estruturas estatais para superar sua natureza de classe, de representante da burguesia. O Estado est em disputa pelas classes sociais, uma disputa no campo das ideias e projetos polticos e no de apelo s armas (VANUCCHI, P., 1990), portanto, passvel de uma democratizao radical (DULCI, L., 1989). Para a ento prefeita de So Paulo, Luiza Erundina (1990), h uma diferena entre conselhos populares e conselhos setoriais. Os primeiros so espaos dos movimentos sociais e no deveriam ser criados ou institucionalizados pelas administraes municipais, j que isso poderia atentar contra a autonomia dos movimentos. Para ela, esses so espaos de

elaborao da sociedade, e as administraes democrtico-populares deveriam democratizar as prefeituras com outras iniciativas: fruns de representantes, conselhos de escola, conselhos
Em 1982 na sua primeira participao eleitoral, o PT registra um total de 3,1% dos votos no pas e conquista as primeiras administraes locais: Diadema (SP) e Santa Quitria (MA); em 1985 a principal vitoria foi a prefeitura de Fortaleza (CE) e em 1988 foram 33 cidades, dentre as quais, trs capitais, So Paulo, Porto Alegre e Vitria. 14 Na dcada de 90 o termo campo movimentalista ser resignificado para campo democrticoparticipativo. 15 Superar o sentimento poltico intenso e poderoso de um Estado adversrio por meio de um projeto ofensivo que disputasse as estruturas estatais para superar sua natureza de classe, de representante da burguesia. 19
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Plis - Inesc de representantes nas subprefeituras e outros conselhos setoriais. Ela aponta a necessidade de espaos de autonomia dos movimentos populares, diferentes dos espaos abertos pelo Estado. A ideia de participao popular aparece de diversas formas neste debate, entretanto, seus contornos vo ficando mais ntidos at a virada da dcada. Em um artigo, Celso Daniel (1988) apresenta uma tentativa de sistematizao e reflexo sobre estas experincias e a proposta petista de governos locais. Para ele, o partido tem que defender e implementar polticas participativas, adotando a participao como um direito. Retomando um argumento presente nos Autonomistas, entende que se deve dar real poder aos trabalhadores e movimentos populares e no falar em nome deles. Os conselhos seriam espaos para expresso da participao popular, mas no o prprio movimento social, como um intento criado pela administrao para ouvir os movimentos sociais, que devem escolher seus representantes de forma independente. Para o autor, esses conselhos devem incidir diretamente no oramento pblico para efetivar suas demandas e ser, preferencialmente, de natureza deliberativa. Apesar das orientaes, est presente no autor a valorizao da experimentao e no da receita pronta, como diretrizes e no modelos a serem copiados (IDEM; AZEVEDO, 1988). Entretanto para os autores Daniel e Azevedo, este processo experimentalista no estaria isento de retrocessos e riscos: em localidades em que os movimentos sociais tenham dificuldade em ter iniciativas de criao de Conselhos Populares, aguardar de forma ingnua seu surgimento poderia criar uma atmosfera de imobilismo; por outro lado, se possvel fazer a luta pela transformao social por dentro da institucionalidade nos Conselhos, deve-se tomar cuidados para que no haja uma cooptao/atrelamento dos movimentos sociais administrao, via uma intensa institucionalizao e esvaziamento das organizaes (IDEM; DANIEL; 1988).

A preocupao estava em como lidar com a institucionalizao de uma forma a possibilitar a participao dos movimentos sociais nas res pblica sem criar armadilhas para os prprios movimentos: na medida em que ocorre o fortalecimento dos espaos institucionais, esvazia-se o movimento e, consequentemente, leva-se perda da possibilidade de construo de um poder popular independente (DANIEL, 1988).

As primeiras experincias municipais do PT (como So Paulo e Porto Alegre) comearam a demonstrar os limites da institucionalidade, e os grupos com concepes mais

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Plis - Inesc baseadas nas grandes rupturas para transformao social mostram insatisfao com os resultados dos governos petistas. O PT que se caracterizava em seu incio por uma ttica de organizao na base da sociedade, os chamados Ncleos de Base16, muito prximo em sua concepo com as CEBs, comea tambm a dar sinais de esgotamento dessa forma de organizao interna (ALVAREZ, 1991; PONT, 1991). Apesar da grande contribuio organizativa e participativa, esses espaos tinham pouca incidncia sobre as decises do partido e foram perdendo fora. Por outro lado, vai se delineando um jeito de lidar com as administraes locais que combina a participao social com distribuio de renda e/ou inverso das prioridades. Em Porto Alegre surge o arranjo institucional participativo que ficaria mais conhecido por sua tendncia a democratizar o poder local, o Oramento Participativo. Vrias caractersticas da sociedade civil local e da direo petista se articularam para o surgimento desta iniciativa, sendo uma criao partilhada entre partido e sociedade. A tradio associativa de Porte Alegre aliada vontade poltica da administrao local trouxe uma inovao institucional: a participao da sociedade civil na definio do oramento pblico municipal, estabelecendo prioridades de atuao para o poder pblico. Esta experincia seria apropriada tanto pela sociedade como pela agremiao partidria, assim o partido reivindica seu compromisso com a participao popular e o OP identificado como uma das principais caractersticas do Modo Petista de Governar, expresso criada pelo prprio partido para diferenciar sua atuao frente aos outros partidos (GENRO, 1997a; SOUZA, 1997). Dessa forma, as experincias institucionais em governos locais resignificaram estes espaos como ampliao da participao para formulao de polticas pblicas com o intuito de dar transparncia e maior controle social sobre o Estado, assim como alterar as prioridades da gesto pblica no sentido da justia social (TEIXEIRA, 1996; DANIEL, C. 1988). O imperativo de formular a nova Constituio e as novas experincias em Governos locais proporcionaram um debate mais acurado sobre a natureza dos Conselhos, entre eles, composio, competncias, carter consultivo ou deliberativo etc. (DANIEL, DOIMO, 1995). A Constituio de 1988 significou o marco legal que introduziu uma srie de princpios e diretrizes que possibilitam a criao de espaos de participao ampliada (como os conselhos 1988; AZEVEDO, 1988;

Os Ncleos de Base tinham pouco poder de deliberao, que em grande medida ficava a cargo dos Diretrios Municipais, Estaduais e Nacional. As formas de eleio e participao de delegados em Congressos e Encontros deliberativos do partido privilegiavam essas instncias em detrimento dos Ncleos. 21

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Plis - Inesc gestores), de protagonismo da sociedade civil na formulao e gesto de polticas pblicas. Em seu primeiro artigo a Constituio definiu: Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, atravs de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Expressou no mbito do direito, da lei, a retomada de muitos direitos civis e polticos, e a conquista de direitos de terceira gerao, os direitos sociais. O contexto posterior seria marcado pelas possibilidades e disputas frente realizao prtica dos direitos conquistados. Transformar a letra em realidade cotidiana dos cidados. Como veremos adiante, a dcada de 90 dar continuidade ao debate sobre o poder popular sob outros termos, a partir das inovaes do Oramento Participativo e a implementao de Conselhos Gestores e outras formas de participao local. Como apresentamos, a questo dos conselhos teve contribuies de diversos atores sociais e sua configurao na Constituio teve uma formulao mais prxima concepo do movimento sanitarista.

Anos 90: oramento participativo e poder local

A dcada de 90 do sculo XX marcada pelos desdobramentos institucionais do momento anterior, bem como por uma nova configurao da relao entre sociedade civil e Estado. Por um lado, foram criados diversos espaos pblicos, tanto prescritos pela Constituio, como inovaes no mbito local. So experincias que contriburam para o aprofundamento democrtico, incluram na arena poltica atores excludos historicamente, como tambm introduziram na agenda poltica temas e demandas novas (GRUPO, 1998). Por outro lado, a sociedade civil que havia adotado uma conduta contestatria no perodo anterior, com a constituio de espaos pblicos passa a ter o desafio de participar propositivamente (CARVALHO, 1998)17. Neste perodo tivemos inflexes importantes no debate participativo, bem como uma reconfigurao na sociedade civil. Enquanto alguns atores sociais perdem capacidade de mobilizao e historicidade, outros se reconfiguram e alteram sua forma de atuao. As CEBs
Alguns estudiosos chegaram a identificar o refluxo dos movimentos sociais, partindo da ideia da falta de habilidade desses nos espaos institucionais da poltica, assim como decretando sua inabilidade de aprendizado com o processo de participao (CARDOSO, 1988; COELHO, 1992). Corroboramos com a leitura da mudana de conduta e no refluxo, e conseqentemente, que a dinmica da participao mudou e ainda se movimenta (CARVALHO, 1998). Ocupar de forma satisfatria os novos espaos, ampliar as reas e os espaos de democratizao eram imperativos s organizaes e movimentos sociais. 22
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Plis - Inesc que tiveram sua origem na Teologia da Libertao sofrem uma ofensiva dos setores conservadores e majoritrios da Igreja Catlica e vo paulatinamente diminuindo sua capacidade de interveno e de interseco em outras agremiaes como nos ncleos de base do PT. Por outro lado, um tipo de agremiao ir multiplicar-se e alterar suas funes e sentidos da ao: as ONGs18. Nos anos 80 essas entidades se apresentavam como Assessorias de Educao Popular ligadas, principalmente, aos movimentos sociais urbanos. A sua atuao tinha o intuito de valorizar o conhecimento produzido pelos movimentos sociais auxiliando na sistematizao e organizao. Com as transformaes no cenrio poltico - como a abertura de espaos pblicos e a vitria em administraes municipais de partidos ligados ao campo movimentalista, estas assessorias vo aos poucos alterando sua atuao frente aos novos desafios:

A interveno educativa no pode diluir-se no trabalho mido de organizao. Hoje, mais do nunca, as assessorias tem a obrigao de realizar aquilo que lhes d sentido: atuar no campo da transmisso e produo de conhecimentos. Sua prpria capacitao to importante quanto a das lideranas. No so apenas os movimentos que desconhecem as polticas e que relutam em lidar com o lado prtico da administrao das cidades. As entidades de EP tambm devem adaptar-se ao momento atual, particularizando e qualificando suas contribuies. [...] Em sntese, o grande desafio da EP contribuir para que os MPUs, neste final dos anos 80, situem-se no cenrio poltico do pas sem que tenham de abdicar das pequenas mas valiosas conquistas feitas nesses anos todos. Ou seja: como dar forma e expresso democracia direta, ao sentido pedaggico desses movimentos, s contribuies criativas da poltica do cotidiano, autonomia, valorizao dos indivduos e das diferenas culturais, dentro de um quadro de institucionalidade? Com o articul-los, sem que esses elementos que foram e so to vitais s suas dinmicas no sejam descaracterizados? (ABRANTES, 1989)

As mudanas na relao com o Estado e do prprio tecido social em que se inserem os movimentos sociais e as assessorias, deslocam as ONGs para dentro da arena poltica. Anteriormente elas no se apresentavam como protagonistas e estavam preocupadas em ajudar a constituio e a atuao dos novos atores sociais. Entretanto, nos anos 90 muitas assessorias passam de coadjuvante a ator social apresentando-se com voz prpria, e alm disso, muitos movimentos sociais se institucionalizam e passam a ser juridicamente ONGs (TEIXEIRA, A. 2003).

O termo ONG surgiu no perodo ps-guerra em 1946 pela ONU, entretanto somente nesse momento de resignificao das assessorias que ele passa a ser usado. No incio dos anos 90, com a realizao da ECO-92, o termo fica mais conhecido e entra definitivamente no lxico poltico. 23

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Plis - Inesc Com origens e formas de atuao diferenciadas, a multiplicao dessas entidades se deu de forma plural gerando relaes diferentes com o Estado. Por um lado, foi tomando contornos um campo oriundo das assessorias e movimentos sociais que tinham engajamento na construo e ampliao da cidadania e da democracia. formada a Associao Brasileira de ONGs (ABONG) para representar e organizar as entidades que tem comprometimento com a cidadania e quer ter voz prpria, como entidade e como campo. A ABONG no tem a pretenso de representar todas as ONGs, mas parte delas, as que priorizam uma relao dialgica com o Estado, no assumindo suas responsabilidades, mas estabelecendo encontros participativos (TEIXEIRA, 2003). Mas as polticas neoliberais do perodo vo tambm impactar as ONGs gerando uma relao ambgua com o Estado, algumas delas assumindo parte de suas tarefas por meio da prestao de servios e da terceirizao. Os atores sociais mudam sua configurao e surgem tambm novas formas de articulao da sociedade civil. As conquistas da Constituio e a eleio de governos municipais que assumiram o compromisso com a participao popular, iniciam uma fase de experimentalismo participativo. Como iniciativa de um conjunto de ONGs, surge em 1990 o Frum Nacional de Participao Popular nas Administraes Municipais (FNPP) com o objetivo de reflexo e intercmbio de intentos participativos:

A compreenso de que a temtica da participao popular central no processo de consolidao da cidadania mobilizou um conjunto de organizaes no governamentais a criar um espao de debate, de intercmbio e de sistematizao de experincias, reunindo todos os atores sociais cuja atuao decisiva na democratizao do poder local. So prefeituras, parlamentares, movimentos sociais, partidos polticos, ONGs e pesquisadores que esto comprometidos com o que de interesse pblico e com a construo de uma nova cultura poltica que, desde ento, tem participado das atividades desenvolvidas do Frum. (COORDENAO FNPP, 1996).

Nos anos 90 o FNPP ter um papel fundamental na troca de experincias e reflexes sobre as polticas participativas: so organizados ao longo do perodo diversos seminrios e publicaes que canalizaram um grande esforo de sistematizao e enfrentaram as novas questes que as novas experincias traziam. A partir da ideia de um poder e de um conhecimento das camadas populares, da possibilidade de fluxos de poder de baixo para cima, o poder popular vai sendo resignificado para um debate sobre o poder local. No se trata da substituio de um termo pelo outro como se fossem sinnimos, mas de um deslocamento do debate sobre as virtualidades do poder popular para a questo do poder local como lugar dinamizador das mudanas sociais e de exerccio do poder popular (GONH, M. 1999).
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Plis - Inesc No FNPP, as resistncias institucionalidade sofrem uma inflexo ganhando adeso posicionamentos que defendem uma cidadania ativa que dialogue e atue por dentro do aparato institucional para a garantia de conquistas sociais. As experincias dos Conselhos Gestores e, principalmente, do Oramento Participativo foram interpretados como possibilidades de ocupar a institucionalidade de uma forma positiva, como mais um espao de luta, sem abandonar a necessidade permanente de mobilizao social.

Na realidade, a institucionalidade tem um carter contraditrio. Por um lado, pode concretizar e consolidar mudanas sociais, dando-lhes permanncia e continuidade. Por outro, pode estabilizar situaes e prticas rgidas que dificultam mudanas, exigindo dos atores um processo crtico e reflexivo permanente, e das estruturas regras flexveis que possam ser renegociadas e reelaboradas, conforme necessidades. (TEIXEIRA, E.; 1996).

A primeira gerao de administraes municipais (1989-92)19 comprometidas com a participao contribuiu para aprofundar e balizar o debate sobre o poder local. Para o PT, governar municpios trouxe a pergunta se o partido governa apenas para os trabalhadores, ou governa para toda cidade. A reflexo sobre as primeiras experincias apresenta a resposta de governar para toda cidade pautado na inverso de prioridades, isto , fazer os governos locais alterarem suas polticas pblicas no sentido do combate desigualdade social e estimular a participao social: o j mencionado Modo petista de Governar (GENRO, 1994; 1997b). No inicio da segunda gerao de prefeitos, o debate traou distines e limites do que o poder local. Para Castro20 (FNPP, 1994) deve-se diferenciar o que democratizao interna da gesto, do que democratizao da relao Estado e sociedade. Para ela, descentralizar as relaes internas da gesto nos diversos nveis de poder fundamental para dar condies de transformaes na relao da prefeitura com o cidado. Portanto, so dimenses diferentes que se articulam21. Para Erundina (1996) o governo municipal menor que o poder local e no o resume. A administrao municipal refere-se apenas a uma parcela do poder local e estaria numa situao difcil: os municpios ganharam autonomia poltica, mas esta no foi acompanhada de autonomia financeira. Faltou transferncia de recursos suficientes para as
interessante notar como o calendrio eleitoral vai entrando no lxico do FNPP e dos atores sociais envolvidos nesse processo de luta para ampliao da democracia. As eleies regulares e os resultados das administraes municipais criam uma maior centralidade do processo eleitoral. No apenas para os resultados da disputa, mas como ciclos que devem ser objeto de reflexo e difuso de experincias. recorrente nas publicaes a meno s geraes de prefeitos: primeira gerao (1989-92), segunda gerao (1993-96) e terceira gerao (1997-2000). 20 Maria Helena Castro foi Secretria de Educao do Municpio de Campinas na gesto 1993-96. 21 Na exposio que Castro faz da experincia de Campinas, nota-se que a maioria das aes da administrao local, at aquele perodo, incidiram na democratizao interna, entendida como um processo de descentralizao. 25
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Plis - Inesc atribuies deste ente federativo. Portanto, democratizar o poder local no dependeria apenas de uma administrao local comprometida com a participao, mas tambm de outros fatores polticos e sociais, como polticas pblicas do governo estadual e federal. Mas se as primeiras experincias nos governos locais tinham limites, suas virtudes foram amplamente reconhecidas. presente em vrias publicaes dos anos 90 (FNPP, ABONG, PT, entre outras) uma postura de celebrao dos resultados alcanados. As expectativas valorativas do campo movimentalista dos anos 80 tinham exemplos prticos de partilha/diviso de poder. Esta concepo mostra-se recorrente nas publicaes no seguinte sentido: a construo democrtica pressupe enfrentar o aparente paradoxo de assumir o poder para dividi-lo (COORDENAO FNPP, 1994). Das experincias participativas que carregavam a possibilidade de partilha do poder, o Oramento Participativo ter centralidade. H nitidamente uma primazia do OP em relao aos outros desenhos participativos do perodo, e isto se deve, pelo menos em parte, aos resultados positivos do caso de Porto Alegre e por suas caractersticas especficas (PONT, 1996; TARSO, 1997a; SOUZA, 1997). Contudo, a reproduo ampliada do OP em outras cidades apresenta resultados diversos. So vrios os aspectos que influenciam o resultado, dentre os quais se destacam: a vontade poltica do governo, a tradio associativa da sociedade civil local, a realizao das demandas deliberadas e a capacidade de investimento do municpio (AVRITZER, 2003). Na prtica, em muitos casos h gesto partilhada e a melhor eficcia das polticas pblicas, mas em outros observou-se dificuldades em democratizar a relao com a sociedade. Podemos sistematizar os seguintes obstculos: a falta de governos comprometidos com a participao social; algumas lideranas comunitrias ainda utilizam prticas tradicionais da poltica (GENRO, 1994) e/ou tem baixa representatividade (MATTA, 1996b); e os limites oramentrios dos municpios que restringem suas aes (VASCONCELOS, 1994). O OP trouxe a populao a participar de uma dimenso historicamente distante, o oramento pblico. Mesmo com dificuldade em alguns municpios, esta experincia foi interpretada com promissora no aprendizado e na democratizao poltica local. O oramento deixava de ser apenas um elemento tcnico definido pelas burocracias e foi aberto ao debate pblico e visto como um instrumento poltico de planejamento (FEDOZZI, 1996; SUCUPIRA, 1999). Contudo, esta caracterstica trouxe outras questes: tcnicos da prefeitura foram obrigados a sair do insulamento burocrtico na formulao do oramento, perdiam espao e muitas vezes sentiam-se desprestigiados (CAMARGO, 1999); e principalmente, o legislativo municipal outrora acostumado a uma relao direta, e por vezes clientelista com a populao, tinha que mudar sua atuao e enfrentar certa dualidade entre OP e Cmara (FEDOZZI, 1996).
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Plis - Inesc Para a coordenao do FNPP:

A participao da sociedade na elaborao do oramento municipal, apontando prioridades, apresentando e disputando reivindicaes, desafia os vereadores a assumirem um novo papel. O legislativo deixa de ser um mero intermediador de demandas paroquiais para mediar os grandes conflitos de interesses da sociedade local, interferindo nos grandes problemas da cidade. Essa nova realidade amplia o campo de atuao dos vereadores, questionando e instigando a renovao das prticas polticas cotidianas. (Coordenao FNPP, 1996)

O debate sobre o poder local se ocupou em demasia com o OP. Para Daniel (1996) e Ribeiro (1999) eram necessrias outras prticas participativas. O FNPP, para alm do OP, discutiu tambm a criao e/ou fortalecimento dos Conselhos de Escola (CASTRO, 1994; OLIVEIRA, 1994; a criao de conselhos ligados s subprefeituras (ACORSI, 1994); a realizao de plenrias da prefeitura nos bairros abertas populao (VASCONCELOS, 1994); em especial os Conselhos Gestores (SOARES, 1996; ANANIAS, 1994; CASTRO, 1994; OLIVEIRA, 1994; ACORSI, 1994, entre outros). Mesmo em segundo plano frente ao OP, os Conselhos Gestores tero um papel importante neste perodo. J salientamos que o movimento sanitarista foi o principal protagonista para a formulao deste arranjo participativo, e os resultados prticos demonstram o pioneirismo. Dentre as polticas participativas oriundas da Constituio de 1988, destaca-se a rea de sade pblica. Com o intuito de integrar fora social e estatal para a melhoria do servio pblico de sade, criou-se o Sistema nico de Sade (SUS), sendo a participao social constituinte do processo. Foi criada uma rede de Conselhos de Sade em todos os nveis da federao com o objetivo de formular, definir prioridades e polticas pblicas, bem como, acompanhar e fiscalizar as aes do poder pblico (CARVALHO, A. I. 1995). Foi formada ao longo da dcada de 90 uma extensa rede de conselhos gestores. Alm da sade, foram criados conselhos para as polticas pblicas de assistncia social, criana e adolescente, entre outros. Contudo, esta ampla rede de conselhos apresentar resultados participativos diversos. Sobre os conselhos gestores, o estudo realizado por Tatagiba (2002) aponta para os obstculos participao da sociedade civil. A influncia demasiada dos governos e a baixa capacidade de presso da sociedade tm limitado a capacidade democratizante destes intentos. Aspectos como o conhecimento tcnico e a capacidade propositiva de polticas pblicas colocam os atores da sociedade e do Estado em situaes

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Plis - Inesc diferentes e, por vezes, hierarquizadas. Seu potencial democrtico tem realizaes diversas dependendo da rea em questo, assim como da esfera federativa (municipal, estadual e federal). Para Bava (1999) os Conselhos Nacionais foram desarticulados e esvaziados pelas gestes do governo Fernando Henrique Cardoso, o que se refletiu nos conselhos estaduais e municipais. Dessa forma, os anos 90 tiveram um intenso experimentalismo democrtico. As experincias participativas tm aspectos diferenciados, dos quais os mais importantes para a questo democrtica so apontados por Avritzer (2003b): o Oramento Participativo possibilitaria o partilhamento do poder decisrio, antes restrito aos profissionais da poltica, com cidados de regies diferentes da cidade, que podem decidir e hierarquizar as aes e prioridades de investimento do oramento pblico municipal; j os Conselhos Gestores inserem novas formas de controle democrtico sobre o Estado, pois possibilitam a participao da sociedade civil no acompanhamento e aperfeioamento de polticas pblicas setoriais. Estas experincias foram debatidas, aperfeioadas e celebradas pelos resultados positivos principalmente em mbito municipal. Elas demonstravam na prtica a possibilidade de transformar a cultura poltica (PONTUAL, 1999; GENRO, 1994) e dinamizar as mudanas sociais (GOHN, 1999). Entretanto, algumas questes despontavam ou no foram resolvidas at o final do perodo. As expectativas de resoluo dos problemas sociais esto ainda distantes da realidade (TEIXEIRA E CARVALHO, 1996). O processo de descentralizao/municipalizao e a criao de espaos participativos ocorreram sem uma coordenao e estratgia capazes de enfrentar as dificuldades. Mesmo quando exitosas no partilhamento do poder, os espaos pblicos ainda podem esbarrar na formulao de polticas fragmentadas, compensatrias e paliativas (DAGNINO, 2002). Para Soares (1996), o processo de experincias que se iniciou na administrao municipal de Lajes e formou estes mltiplos espaos pblicos trouxe novos desafios democratizao: acreditamos que a resposta para as questes postas por esta mesa passam pelo trip: mobilizao popular, espaos pblicos ampliados e amplo reconhecimento social de atores plurais. (SOARES, 1996). Sobre a mobilizao popular, necessrio que os movimentos populares consigam se organizar de forma autnoma, mesmo participando de espaos institucionais. Como alerta Soler (1994), a participao no pode ser criada por lei, a democratizao um processo de substituio de procedimentos e mecanismos. Isto s possvel com mobilizao e participao social, sendo a institucionalizao de espaos pblicos uma possibilidade de partilha de poder com o poder popular.

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Plis - Inesc Como salientou Paulo Freire (1994), a transformao da cultura poltica um processo de disputa de significados e prticas em que o novo carrega em si o velho em um processo dialtico. O campo democrtico-popular em sua conduta poltica lido como um processo pedaggico de superao das prticas polticas tradicionais. Nos anos 90, a dinmica do poder local contribuiu para uma cultura poltica democratizante e uma parte das expectativas para o prximo perodo repousava nas possibilidades de mudana de um governo federal tecnocrtico para um comprometido com a participao social. Lula da Silva do PT apresentava-se como o principal candidato da oposio ao governo neoliberal do PSDB-PFL.

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Governo Lula e a ampliao democrtica: avanos e desafios

O PT tem sua histria intrinsecamente ligada aos movimentos e organizaes sociais que lutaram pela conquista da democracia com traos alm dos representativos. As afinidades desta agremiao com esses atores do campo democrtico-popular, reiteradas com polticas pblicas em vrias administraes municipais22, foram fundamentais para construir a vitria eleitoral de 2002. O partido que por sua prpria dinmica, plural nas concepes e agrupamentos internos, por meio de um processo continuo de debate exercitou e construiu modalidades de superao de conflitos e negociao democrtica (KOWARICK, 2003). Numa conjuntura de insatisfao generalizada com os resultados econmico-sociais das gestes anteriores, tratava-se da possibilidade de transio do projeto poltico neoliberal para o democrtico-popular, de radicalizar a democracia poltica a partir de um novo enfoque da democracia econmica e social e a redefinio do lugar do Brasil no mundo. (GARCIA, 2001). A ideia era transitar de um modelo tecnocrtico de deciso para um modelo aberto participao poltica tanto na formulao como na gesto de polticas, tendo os conselhos consultivos um papel importante no novo governo (SALLUM, 2003)23. Na sociedade civil, principalmente no chamado campo democrtico-popular, residia a esperana na ampliao da participao social e na transformao do quadro social. Os anos 90 experimentaram e fortaleceram articulaes de Redes e Fruns por rea temtica. Alm do FNPP e da ABONG que apresentamos neste texto, destacamos o Frum Nacional de Criana e Adolescente, Articulao do Semi-rido Brasileiro, Grupo de Trabalho Amaznico, Frum Nacional da Reforma Urbana etc. No ano de 2002, com o objetivo de articular este campo e influenciar os rumos do processo eleitoral, a ABONG convocou diversas organizaes para dialogar e foi criada a Inter-Redes, inicialmente composta por 16 redes e fruns e em 2006 contava com mais de 43 redes e fruns. Esta nova experincia comea sua atuao entregando uma Carta aos Candidatos com suas demandas (TEIXEIRA e MARANHO, 2006). Logo no inicio do governo Lula da Silva, este campo ir acompanhar e pressionar por espaos de participao. O governo inicia propondo novos espaos participativos importantes, como Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), o Conselho de Segurana
Como o Oramento Participativo e Conselhos Gestores em reas no prescritas pela Constituio de 1988. 23 O compromisso pblico da coligao e do prprio presidente Lula da Silva com intentos participativos gerou no inicio do seu governo a reflexo sobre polticas participativas (AVRITZER, 2003a). 30
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Plis - Inesc Alimentar e Nutricional (CONSEA)24, alm de sinalizar para realizao de diversas conferncias. Apesar dos avanos, o desenho institucional da participao comea a mostrar limites. O PT fez do OP uma de suas caractersticas distintivas na ao governamental e para parte da sociedade civil era necessrio a implementao de polticas participativas no mesmo sentido, um tipo de OP nacional (Mello, 2003). Diante do novo quadro poltico e da criao de novos espaos pblicos, surge de parcela das ONGs que integram a Inter-Redes um projeto para monitorar e avaliar as novas polticas adotadas para a participao social: o MAPAS Monitoramento Ativo da Participao da Sociedade. A hiptese central que orienta o intento que o modo de governar petista seria caracterizado pelo estimulo participao da sociedade na formulao e implementao de polticas pblicas. Entretanto, os resultados prticos das novas experincias foram pouco a pouco diminuindo as expectativas e demonstrando os obstculos. A ampliao de espaos pblicos e fortalecimento de outros engendrados pelo Governo de Lula da Silva fora contraditrio. A ascenso ao Executivo Federal da coligao encabeada pelo PT trouxe consigo setores e grupos polticos com pouca disposio para participao social e at mesmo com prticas antidemocrticas, esvaziando em muitos casos o sentido das transformaes sociais esperadas (MORONI, 2005b). Na anlise do MAPAS sobre os primeiros anos do governo, h uma percepo de que as organizaes populares so reconhecidas como atores sociais, diferentemente do perodo anterior, mas sua participao poltica dificultada ou neutralizada. Um potencial de participao e transformao que no encontra na dinmica dos espaos pblicos e na nova configurao dos grupos no poder o caminho para sua realizao: uma cidadania encurralada (GRZYBOWSKI, 2004). A animosidade frente participao dos setores conservadores que compem a base do governo, somada a uma engenharia/arquitetura dos espaos de participao com baixa coeso (como um sistema que no se articula) e pouca influncia nas decises governamentais so apontados como os principais obstculos. Em julho de 2004 organizado pelo Instituto Plis, a partir de mltiplas articulaes da sociedade civil, o seminrio Os sentidos da democracia e da participao. Nos debates realizados, os novos espaos pblicos foram problematizados. Destacamos aqui algumas anlises presentes nesse seminrio. Estes espaos arduamente construdos e conquistados aps dcadas de mobilizao social recolocam os desafios para a sociedade civil compromissada com o projeto democrtico-popular. Os setores conservadores da sociedade
importante salientar que o CONSEA foi rearticulado em 2003. Criado em 1992 ele foi desmontado em 1995 pelo governo Fernando Henrique Cardoso. 31
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Plis - Inesc brasileira operaram mudanas significativas tambm em sua lgica de atuao, neutralizando e disputando a participao social nos espaos pblicos (MORONI, 2005a; CHAUI, 2005; GRZYBOWSKI, 2005). A participao social ficou restrita a currais incidindo pouco na formulao de polticas pblicas, e notadamente, afastada das esferas efetivas de deliberao do oramento pblico (MAPAS, 2005). Nos anos 90 com o OP e outros intentos, houve grande celebrao das novas polticas em um primeiro momento, e num segundo momento, certa frustrao com os poucos e fragmentados avanos na resoluo dos graves problemas sociais. Analogamente, o perodo do governo Lula da Silva fora tambm precedido de euforia e posterior desencanto com os limites participao social. O campo movimentalista superou a falsa dicotomia entre a luta institucional e a luta social e adentrou nos espaos pblicos, mas sofreu uma significativa perda de mobilizao social institucionalizando suas atuaes, transfigurando-se muitas vezes em figuras jurdicas no governamentais. Parcela significativa destas organizaes mantm esforos para ampliar a democracia no Brasil, como as entidades aglutinadas na ABONG, configurando-se em um importante pilar para as demandas participativas e de justia social (BAVA, 2005; GRZYBOWSKI, 2005). Do ponto de vista governamental, observa-se que logo no primeiro ano de governo, as atribuies da Secretaria Geral da Presidncia (SGPR) foram redefinidas para contribuir na construo dos espaos participativos e na relao com a sociedade civil25. Segundo o Ministro de Estado-Chefe da SGPR Luis S. Dulci (2010) o presidente Lula havia determinado como novas atribuies da pasta a tarefa de coordenar a construo de um Sistema de Democracia Participativa, por meio de Conselhos, Conferncias, Ouvidorias, Mesas de dilogo, Fruns e Audincias Pblicas. No final de 2010 a Secretaria lanou uma publicao especfica sobre democracia participativa nas duas gestes de Lula da Silva. Nela apresentada um balano da criao de espaos participativos e salientado as experincias dos Conselhos, Conferncias, Mesas de dilogo e Ouvidorias26. O documento publica vrios relatos de representantes da sociedade civil e do governo avaliando positivamente a ampliao da participao. As diversas iniciativas teriam criado uma nova relao do Estado com a sociedade.
A medida provisria n. 103, de 1 de janeiro de 2003, convertida na Lei 10.683, de 28 de maio de 2003 definiu: Art. 3 Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, especialmente no relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil e na criao e implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo na elaborao futura do Presidente da Repblica [...]. 26 Interessante notar que a publicao apresenta medidas que teriam tornado o Executivo Federal mais permevel a agendas da sociedade civil. A construo da agenda diria do Presidente privilegiaria encontros com entidades e movimentos sociais. 32
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O dilogo social conferiu qualidade e visibilidade a um projeto de desenvolvimento de longo prazo. A Secretaria-Geral, presente em todos os processos participativos implementados pelo Governo Federal, acumulou um acervo de experincias e conhecimentos que, somados aos diversos espaos de exerccio da Participao Social, constituem, na prtica, um vigoroso e criativo Sistema Nacional de Democracia Participativa. (SGPR, 2010).

Na perspectiva do rgo do Governo Federal responsvel pela relao com a sociedade civil, fora constitudo um efetivo Sistema participativo que teria o intuito de combinar democracia representativa e a participativa para alcanar a chamada governabilidade social, ou seja, o respaldo dos setores interessados na ampliao da cidadania (Idem). Uma relao diferente de polticas como o OP, que decidem e vinculam o oramento pblico. Uma participao de atores sociais relevantes, assumida como uma escuta forte (DULCI, 2010a) para garantir condies sociais de governabilidade. H nitidamente um descompasso entre as avaliaes do campo social democrticopopular, presente no seminrio Os sentidos da democracia e da participao e nas avaliaes do MAPAS e a verso oficial do Governo Federal. Apesar das intenes, h uma distncia com relao realidade de muitos espaos participativos. Para segmentos da sociedade civil, a formao do governo comungou foras poltica dspares, com setores resistentes participao e antidemocrticos, o que torna ineficaz a aplicao de diretrizes governamentais que coordenem a ao dos diversos rgos. Cada rgo realizava sua prpria poltica, muitas vezes em conflito com outras instncias do governo. (MAPAS,2005). Dessa forma, o perodo Lula da Silva pode ser caracterizado por um quadro contraditrio para a participao social. Ampliaram-se os espaos de participao (Conselhos e Conferncias), mas a democracia participativa teria sido subordinada lgica da democracia representativa, neutralizando parcialmente seu potencial transformador. Atores do campo democrticopopular para enfrentar as novas dificuldades alteraram sua conduta. Inicialmente pautados em ocupar, contribuir e monitorar os espaos participativos, os resultados adversos foraram a reavaliao: priorizar o fortalecimento dos atores sociais e no os espaos institucionais (MAPAS, 2005; ABONG, 2010). A participao esbarrou nas prticas polticas tradicionais e em um sistema poltico com srios vcios, reafirmando a importncia da Reforma Poltica. Parte da sociedade civil tem articulado a iniciativa da Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma Poltica para pautar mudanas que combatam essas prticas conservadores e democratizem o Estado e a relao com a sociedade.

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Apontamentos para reflexo

As expectativas de fortalecimento da participao social foram resignificadas ao longo das dcadas. Nos anos 80, como um poder popular virtuoso e democrtico, nos anos 90, a possibilidade de realizao desse poder popular no lcus do poder local, no perodo recente, a esperana de mudana em mbito federal da relao do Estado com a sociedade. As duas ltimas dcadas tiveram percursos anlogos, com as devidas particularidades. A primeira nas administraes municipais, a ltima no Governo Federal, ambas com uma euforia inicial e ao final, uma parcial frustrao com os resultados fragmentados e insatisfatrios. Observa-se que o Estado brasileiro est dotado de maior transparncia e controle social, no entanto, opera uma indistino entre o pblico e o privado, direito e privilgio, uma apropriao privada do pblico em grande parte dos rgos estatais. As marcas oligrquicas, paternalistas, clientelistas, coronelistas e a corrupo convivem em muitas dimenses da vida poltica. Em vista da totalidade social, do capitalismo do sculo XXI, o neoliberalismo cria uma ideologia contraproducente com a democracia, com a lgica da competncia tcnica de uma sociedade do conhecimento na ps-modernidade (CHAUI, 2005). Essas prticas tradicionais da poltica perpassaram o governo Lula da Silva na proporo dos grupos polticos conservadores que fazem parte da sua base de apoio. Neste contexto, ainda so muitos os obstculos democratizao do Estado e da sociedade brasileira. Mesmo em uma nova configurao histrica, com um governo mais comprometido com a participao social e quase trs dcadas de institucionalidade democrtica, comungam velhas e novas dificuldades construo da cidadania no Brasil. Na histria da nossa democracia recente, parece plausvel a ideia de uma perda progressiva dos aspectos valorativos e emancipatrios da participao social (LAVALLE, 2003), da permanncia de relaes sociais antidemocrticas (CHAUI, 2005), ou mesmo de uma nova configurao do capitalismo menos sujeita a transformaes (OLIVEIRA, 2005). Mas estes no parecem ser obstculos intransponveis para uma sociedade que construiu duramente os pilares da democracia representativa, e conquistou avanos significativos na ampliao da democracia entendida alm dos marcos liberais: civil e poltica, mas especialmente social. Nas duas gestes de Lula da Silva foram fortalecidos e criados diversos espaos de participao, bem como criados muitos intentos democratizantes. As pesquisas j desenvolvidas sobre alguns destes arranjos apresentam resultados tanto democratizantes,
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Plis - Inesc como de obstculos e retrocessos participao social. Entretanto, para compreendermos as transformaes e reprodues deste perodo, faz-se necessrio pesquisar e sistematizar os resultados sobre os limites e potencialidades desta nova engenharia institucional da participao. Intervir novamente no debate sobre o aprofundamento democrtico e repensar a arquitetura da participao neste novo contexto (TEIXEIRA, A. C.; MORONI, J. A.; MARX, V., 2008).

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II. Mapeamento das experincias participativas

A pesquisa buscou realizar uma fotografia dos espaos participativos federais nos anos do Governo Lula. Com esse intuito, apresentam-se textos com anlises dos dados coletados em relao s Conferncias e aos Conselhos Nacionais.

2.1. Conferncias Nacionais

Clvis Henrique Leite de Souza27

Embora as conferncias como mecanismos de formulao de polticas pblicas tenham sido criadas no governo Vargas28, foi entre 2003 e 2010 que os temas tratados diversificaramse e a quantidade de pessoas mobilizadas foi ampliada. Nesses oito anos do governo Lula ocorreram no pas 74 conferncias em 40 temas diferentes, 70% dos processos foram realizados pela primeira vez. Estima-se que mais de cinco milhes de brasileiras e de brasileiros tenham participado em etapas municipais, regionais, estaduais e nacionais. Esta multiplicao de experincias nacionais de participao social demanda esforos analticos para que se verifiquem seus resultados e consequncias. Afinal, as conferncias, mesmo antes desse perodo de expanso, j se configuravam como prticas de gesto pblica participativa.

Objeto

Nesta pesquisa, o interesse foi mapear os processos participativos denominados conferncias, realizados entre 2003 e 2010. Com a inteno de contribuir para reconhecer avanos e desafios da arquitetura da participao no Brasil, a opo foi observar a forma de organizao das conferncias como instncias participativas da gesto de polticas pblicas.
Texto elaborado a partir das discusses internas da equipe do projeto Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios Inesc e Plis. 28 Essa criao ocorreu no contexto das reformas levadas a cabo por Gustavo Capanema, em 1937, no Ministrio da Educao e Sade Pblica, cuja inteno era formular e implantar polticas nacionais. Para tal, instituiu as Conferncias Nacionais de Sade (CNS), que deveriam reunir periodicamente delegaes de todos os estados em um frum nacional e de carter oficial para discutir os temas de sade pblica (HOCHMAN, 2005:133). 42
27

Plis - Inesc Para tal, o primeiro desafio enfrentado foi encontrar um significado para o termo conferncia, tendo em vista as diferentes formas de organizao desses processos participativos. Nesse sentido, foi til observar a formulao do Instituto Plis (2005) sobre a finalidade das conferncias:

a) Definir princpios e diretrizes das polticas setoriais: os participantes da conferncia devem traar um plano estratgico para o setor, definindo as prioridades da secretaria para os prximos anos. b) Avaliar programas em andamento, identificar problemas e propor mudanas, para garantir o acesso universal aos direitos sociais. c) Dar voz e voto aos vrios segmentos que compem a sociedade e que pensam o tema em questo. d) Discutir e deliberar sobre os conselhos no que se refere s formas de participao, composio, proposio da natureza e de novas atribuies. Os delegados das conferncias tambm podem indicar os membros titulares e suplentes, opinar sobre sua estrutura e funcionamento e recomendar a formao de comits tcnicos. e) Avaliar e propor instrumentos de participao popular na concretizao de diretrizes e na discusso oramentria.

Pode ser destacado desta caracterizao o aspecto de formulao e avaliao de aes estatais. Percebe-se tambm a inteno de ressaltar a participao de diversos sujeitos polticos na discusso que acontece no espao pblico e de conectar esse mecanismo de participao com outros de um sistema participativo, como no caso dos conselhos. Ademais, importante ressaltar que as conferncias se constituem como processos participativos, no so apenas atividades ou eventos, pois em geral desenvolvem-se ao longo do tempo e no pontualmente. Alm disso, tm aes conectadas nos diferentes nveis da federao e h a inteno, declarada, de encaminhar as decises geradas no processo de discusso. Assim, podem ser identificados alguns elementos caracterizadores de conferncias: constituem-se como uma etapa da formulao de polticas pblicas; renem sujeitos polticos diversos; conectam-se com outros mecanismos de participao; e desenvolvem-se como um processo participativo. Partindo deste entendimento, a tarefa foi encontrar a lista de conferncias realizadas no governo Lula. Para tal, utilizou-se como fonte a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Abaixo, os dados de referncia:
http://www.balancodegoverno.presidencia.gov.br/democracia-e-dialogo/1.-participacaosocial/5.1_imagens_deste_tema/conferencias-nacionais-20032010http://www.balancodegoverno.presidencia.gov.br/democracia-e-dialogo/1.-participacaosocial/5.1_imagens_deste_tema/conferencias-nacionais-2003-2010

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Quadro 1 Lista de Conferncias Nacionais disponibilizadas pelo Governo federal

Fonte: http://www.balancodegoverno.presidencia.gov.br/democracia-e-dialogo/1.-participacao-social

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Plis - Inesc Percebe-se que o total indicado nos dados oficiais diverge desta pesquisa, pois no entrou na contagem da Secretaria-Geral a 3 Conferncia de Comunidades Brasileiras no Exterior, realizada em 2010. Portanto, consideramos 74 o nmero total de conferncias e no 73 como a tabela anterior indicou. Poderamos questionar, de toda forma, se todas as conferncias apontadas podem ser caracterizadas como tal, em particular as de Arranjos Produtivos Locais29, Infanto-Juvenis pelo Meio Ambiente30 e duas edies de Direitos Humanos31. No entanto, todas foram consideradas nesta pesquisa. A opo foi incluir para mapear e eventualmente perceber que, de fato, estas e outras poderiam no estar na lista32.

Escopo

Neste trabalho de pesquisa, foram identificados mbitos de interesse para o mapeamento: forma de organizao das conferncias; quem participou; sobre o que se participou; como se participou e quais foram as consequncias desta participao. Para cada uma dessas dimenses, foram definidas questes de interesse e variveis que orientaram a identificao das fontes de verificao, conforme indicado no quadro a seguir:

Quadro 2 Categorias de Anlise dos Dados Coletados Objetivo Questo Quais foram os objetivos declarados? Observar a forma de organizao Houve possibilidade de incidir no planejamento governamental? Existiu integrao com rgos correlatos? Quem pode participar? Observar quem participou Quantas pessoas participaram? Variveis Objetivos Fontes de verificao Atos normativos

Perodos de realizao Participao de rgos pblicos correlatos Proporo de vagas setoriais Nmero de participantes na etapa nacional e em etapas

Data de realizao

Atos normativos Atos normativos Documentos finais

Organizadas em painis, predominando o carter informativo. No existiram etapas preparatrias, texto-base, escolha de participantes ou elaborao de deliberaes. 30 No tiveram carter decisrio no campo da formulao de polticas pblicas e sim objetivo pedaggico, tendo como pblico-foco adolescentes de 12 a 15 anos. 31 Quando convocadas pela Cmara dos Deputados possuam carter congressual, etapas nacionais apenas e no contemplavam a elaborao de deliberaes. 32 curioso observar que o prprio entendimento da Secretaria-Geral variou nos oito anos, pois em outras listas divulgadas figuravam processos como Conferncia de Terra e gua, Conferncia Imunodeficincias Primrias e Conferncia de Gestores em Recursos Hdricos. 45

29

Plis - Inesc

Objetivo

Questo

Variveis anteriores Proporo da participao setorial e regional Relevncia da pauta (temas discutidos nas conferncias) Alterao dos contedos das propostas Desenho metodolgico do processo Criao de comits para monitoramento de resultados Devoluo de resultados Presena de propostas referentes ao aprofundamento da participao

Fontes de verificao

Quais foram as pessoas participantes? Observar sobre o que se participou Observar como se participou Qual foi a relevncia dos temas tratados? Participantes tiveram possibilidade de proposio? Quais foram as formas possveis de participao? Qual foi o encaminhamento dado aos resultados? Observar consequncias da participao Os resultados foram publicizados? Qual foi a percepo sobre a democracia participativa?

Documentos finais

Texto-base Documentos finais Atos normativos Texto-base Documentos finais Atos normativos Documentos finais

Documentos finais Publicaes nos sites Texto-base Documentos finais

Coleta de dados

Tendo em considerao esses mbitos de observao, foi realizado esforo de coleta de documentos, em particular atos normativos (leis, decretos, portarias e resolues) e publicaes (textos-base e relatrios). O trabalho baseado em fontes documentais esbarrou em um obstculo: publicizao de informaes. Em muitos casos, os dados necessrios no estavam disponveis nos sites oficiais33. Assim, no foi possvel gerar todas as informaes possveis do universo de conferncias. Desta forma, o mapeamento traz resultados que apontam tendncias dos conjuntos de dados reunidos, mas no de todo o universo pesquisado.

No caso das conferncias, no foram encontradas publicaes ou sites especficos em 13 casos. E mesmo quando existentes, nem sempre traziam as informaes desejadas. 46

33

Plis - Inesc

Sistematizao de dados

Como indicado, entre 2003 e 2010 foram realizadas 74 conferncias nacionais. Deste universo, 21 processos ocorreram uma nica vez, nove contaram com duas edies, cinco com trs edies e outros cinco com quatro edies no perodo estudado. Dos 40 tipos (temas) de conferncias realizados, 28 foram inditos, ou seja, tiveram sua primeira edio realizada entre 2003 e 2010. Entre as conferncias inditas, 13 foram reeditadas e 15 permaneceram com uma nica edio. Entre os 12 tipos de conferncia que j haviam sido realizados em perodos anteriores, seis tiveram mais que uma edio no perodo estudado. Percebe-se que 70% das conferncias foram realizadas pela primeira vez e a reedio ocorreu em quase metade dos casos (46% das conferncias inditas e 50% das conferncias j realizadas foram reeditadas). Dos 34 ministrios e secretarias com status de ministrio34, 22 envolveram-se na realizao de ao menos uma conferncia o que representa 64% dos rgos. No foram realizadas conferncias nas reas35 de: Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Defesa; Fazenda; Minas e Energia, Transportes e Turismo. Dos 22 ministrios e secretarias que realizaram conferncias, sete envolveram-se na realizao de processos em mais de um macro-tema36, so eles:

Ministrios: Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Cidades; Cincia e Tecnologia; Comunicaes; Cultura; Defesa; Desenvolvimento Agrrio; Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Desenvolvimento Social e Combate Fome; Educao; Esporte; Fazenda; Integrao Nacional; Justia; Meio Ambiente; Minas e Energia; Pesca e Aquicultura; Planejamento, Oramento e Gesto; Previdncia Social; Relaes Exteriores; Sade; Trabalho e Emprego; Transportes e Turismo. Secretarias da Presidncia da Repblica: Casa Civil; Secretaria-Geral; Gabinete de Segurana Institucional; Secretaria de Comunicao Social; Secretaria de Assuntos Estratgicos; Secretaria de Relaes Institucionais; Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres; Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Secretaria Especial dos Direitos Humanos; e Secretaria Especial de Portos. 35 Aqui foram citadas apenas reas relativas a ministrios. 36 Considera-se como macro-tema o nome da conferncia. 47

34

Plis - Inesc

Quadro 3 rgos da Administrao Pblica Federal Responsvel por Conferncias

rgo Ministrio da Justia Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Educao Secretaria Especial de Direitos Humanos Ministrio da Sade

N 2 2 3 3 5 5 7

Observando a data de realizao das 74 edies de conferncias nos oito anos de governo, percebe-se uma distribuio regular, existindo um aumento no ano de 2009 e uma diminuio na ocorrncia em 2004 e 2007. No grfico abaixo possvel ver a distribuio temporal das conferncias.

Figura 1- Ocorrncia de Conferncias Nacionais (por ano)

Diante dos 40 tipos de conferncias realizados, percebe-se, tendo como base as datas de realizao do evento nacional, uma tendncia inconstncia na periodicidade, pois apenas 28% das conferncias mantiveram regularidade seja anual37, bienal38, trienal39, quatrienal40 ou

37 38

Comunidades Brasileiras no Exterior Assistncia Social; Direitos da Criana e do Adolescente 39 Mulheres; Direitos da Pessoa Idosa; Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente 40 Sade; Economia Solidria; Polticas de Promoo da Igualdade Racial 48

Plis - Inesc quinquenal41. Entre as conferncias com mais de uma edio, 42% no mantiveram periodicidade esperada42. Dentre os 40 tipos de Conferncias, apenas sete foram realizados em reas que no possuam conselhos, sendo que em trs delas a criao do conselho esteve na pauta da discusso (Comunicao, Segurana Pblica e Povos Indgenas) e uma o conselho foi criado entre a 1 e a 3 edio da respectiva conferncia assumindo a partir dali a responsabilidade de convoc-la (Comunidades Brasileiras no Exterior). As outras trs reas que no possuram relaes com conselhos correlatos foram: Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais; Aprendizagem Profissional; Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal. Observa-se que a conferncia poderia eleger membros do conselho (ocorreu na Cultura e em Cidades), em alguns casos o conselho foi responsvel tambm pela convocao e organizao da conferncia (15 dos 40 tipos de conferncias) e em outros o conselho apenas participou da conferncia. Considerando os 74 processos de conferncias realizados, observa-se que em 46 casos foram realizadas etapas municipais, estaduais e nacionais. Em 16 edies no foram realizadas etapas municipais ou estaduais, sendo que destas, sete realizaram conferncias regionais e nove no realizaram processos preparatrios ao nvel nacional43. Conferncias setoriais, aquelas que reuniram grupos especficos dentro do tema, ocorreram em 10% das conferncias e outras modalidades de mobilizao (conferncias livres44 e virtuais45) tambm foram experimentadas. Destacam-se as conferncias livres que, realizadas pela primeira vez na temtica de Juventude foram posteriormente utilizadas em outras seis temticas46. Foi possvel obter informaes relativas quantidade de etapas municipais de 31 edies das conferncias. Com os dados obtidos, percebe-se uma tendncia ao incremento da participao de municpios quando h reedies dos processos. No movimento inverso

Cincia, Tecnologia e Inovao; Cultura Periodicidade esperada em termos da recorrncia de edies num determinado perodo. As Conferncias que no mantiveram essa periodicidade foram: Arranjos Produtivos Locais; Cidades; Aqicultura e Pesca; Direitos Humanos; Esporte; Meio Ambiente; Segurana Alimentar e Nutricional; Direitos da Pessoa com Deficincia. 43 1 a 4 Conferncia Brasileira de Arranjos Produtivos Locais; 1 e 2 Conferncia das Comunidades Brasileiras no Exterior; 1 Conferncia Nacional de Aprendizagem Profissional; 8 e 10 Conferncia Nacional de Direitos Humanos. 44 Modalidade fundada na liberdade de organizao, cumprindo alguns requisitos, como por exemplo registrar o dilogo, reunies espontneas da sociedade podiam incluir pautas da mobilizao e enviar propostas conferncia. 45 Modalidade baseada em ferramentas de interao na internet, como chats e fruns de discusso. 46 Comunicao; Cultura; Defesa Civil e Assistncia Humanitria; Direitos Humanos; Esporte e Segurana Pblica.
42

41

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Plis - Inesc observa-se a Conferncia das Cidades que da segunda para a terceira edio teve uma reduo de 51% dos municpios participantes caindo de 3050 para 1554 municpios. Alm de Cidades, envolveram menos municpios de uma edio para outra as conferncias de Direitos da Criana e do Adolescente e Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente. Vale destacar que o processo com mais etapas municipais realizadas foi a 6 Conferncia Nacional de Assistncia Social que ocorreu em 4693 municpios. A conferncia com o menor nmero de etapas municipais foi a 11 Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em 137 municpios. Obteve-se a quantidade de participantes apenas em 35 das 74 edies de conferncias realizadas. Se considerada, a Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente a que mais mobilizou no pas, pois em sua primeira edio foram 5,6 milhes e na segunda foram 3,8 milhes de pessoas. Em seguida destacam-se a 1 Conferncia de Segurana Pblica e a 6 Conferncia de Assistncia Social que mobilizaram mais de 500 mil pessoas cada uma. Em seguida, a 1 Conferncia de Educao e a 1 Conferncia de Juventude com mais de 400 mil participantes. Com os dados obtidos, o total de participantes chega a 12,9 milhes de pessoas, caso no se considere a Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente foram 3,4 milhes de participantes. Em relao ao nmero de participantes nas etapas nacionais, foram obtidas informaes de 49 processos. O total foram 70.258 pessoas o que d uma mdia de 1.433 participantes por etapa nacional, mas a distribuio no foi uniforme tendo 34% dos processos menos de mil participantes, destacando-se a 1 Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente com 378 participantes. Em contraste, a 13 Conferncia da Sade contou com 4.700 pessoas presentes na etapa nacional. Buscando a proporo de representantes da sociedade e do governo nas conferncias nacionais, foram coletados dados de 31 dos processos. Observando a proporo total percebese que 70% dos participantes so da sociedade e 30% do governo (federal, estadual e municipal). Nos regimentos destinam-se, em mdia, 22% das vagas governamentais para a esfera federal e 78% para estados e municpios. A Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente contou com 100% de participantes da sociedade e a 1 Conferncia de Aqicultura e Pesca com 90%. Com proporo invertida, destacam-se a 6 Conferncia dos Direitos da Criana e do Adolescente com 43% de representantes da sociedade e 57% do governo, bem como a 5 Conferncia de Assistncia Social com 46% de representantes da sociedade e 53% do governo.

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Plis - Inesc Observando o conjunto de processos participativos percebe-se que h nos eventos nacionais quatro tipo de delegados, ou seja, participantes com direito a voz e voto: eleitos em etapas preparatrias; natos, pela condio de integrante de Comisso Organizadora ou de Conselho Nacional; por indicao de organizaes de abrangncia nacional; e do governo federal, incluindo os trs poderes. Alm da possibilidade de participao como delegado, com direito a voz e voto, comum a participao de observadores e convidados. A escolha fica a critrio da comisso organizadora, sendo que os primeiros tm direito apenas a voz e os segundos nem a voz e nem a voto. Oito conferncias especificaram cotas por gnero47 para a composio da delegao estadual, sendo mais comum (6 casos) reservar 30% das vagas. A 2 Conferncia de Esportes fala em 20% e a 1 Conferncia de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais fala em 50%. A 11 Conferncia de Direitos Humanos fala em paridade entre homens e mulheres, sem especificar cotas. Quatro conferncias especificam cotas por idade para a composio da delegao estadual: 1 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa - 20% das vagas para maiores de 60 anos 2 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa - 40% para maiores de 60 anos 6 Conferncia dos Direitos da Criana e do Adolescente - 18% para adolescentes. 7 Conferncia dos Direitos da Criana e do Adolescente - 22% para adolescentes

Cinco conferncias especificam cotas por cor ou raa para a composio da delegao estadual: 1 Conferncia de Polticas de Promoo da Igualdade Racial - 60% das vagas so reservadas a negros, sendo que h meno a vagas para outros grupos tnico-raciais (ciganos e indgenas).

1 Conferncia de Sade Ambiental; 1 Conferncia de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais; 1 Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel; 1 e 2 Conferncia do Esporte; 1 a 3 Conferncia do Meio Ambiente 51

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Plis - Inesc

2 Conferncia de Polticas de Promoo da Igualdade Racial - 15% de vagas para comunidades tradicionais (terreiro, cigana, quilombo, indgena).

3 Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional - 20% das vagas so destinadas a indivduos negros (80%) e indgenas (20%).

3 Conferncia do Meio Ambiente - 5% de vagas reservadas para indgenas e 5% para comunidades tradicionais, sem indicao de quais.

1 Conferncia de Educao Escolar Indgena no fala em cotas, mas pela peculiaridade do tema destina 75% das vagas para indgenas. Duas conferncias no falaram em cotas na composio da delegao estadual, mas

apresentam condies especiais para a participao de grupos tnico-raciais: 1 Conferncia de Juventude realizou consulta especfica a populaes tradicionais, destinando 2% do total de vagas para este processo. 3 Conferncia de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade destinou vagas por indicao para indgenas, correspondendo a 2% do total de vagas. Duas conferncias falaram em compor delegaes com critrios de gnero, cor, raa ou idade, mas sem especificar cotas: 11 Conferncia de Direitos Humanos 2 Conferncia de Polticas Pblicas para as Mulheres A Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional destinou vagas na 2 edio para pessoas pobres (25%) e na 3 edio para pessoas em situao de insegurana alimentar (20%). Foi comum a meno nos regimentos internos que as delegaes governamentais deveriam ser compostas por representantes dos trs poderes, sendo que so mencionadas especificamente vagas ao judicirio na 1 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa e nas 6 e 7 Conferncias dos Direitos da Criana e do Adolescente. Ao poder legislativo so destinadas vagas na 1 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa, 2 Conferncia das Cidades, 1 Conferncia de Educao, 2 e 3 Conferncia do Esporte. A distribuio de vagas sociedade muito especfica em cada conferncia, a depender dos segmentos reconhecidos, sendo difcil a desagregao em categorias comparveis. De toda forma, seguem informaes:

52

Plis - Inesc Seis conferncias48 falam em usurios, destinando 50% das vagas. 12 conferncias falam em trabalhadores, sendo que a mdia 26% de vagas para essa categoria. Quatro conferncias (1 a 4 edies de cidades) mencionam sindicatos, destinando 10% das vagas. Oito conferncias mencionam vagas especficas para empresariado49. Foram obtidas informaes sobre a composio da comisso organizadora de 36 processos de conferncia, sendo que em algumas h indicao da pessoa integrante, noutras apenas da instituio e noutras ambas as informaes. Das 1543 entradas, obteve-se o nome de 1166 pessoas, por conseguinte foi identificado o gnero. Assim, possvel observar a distribuio de 40% de mulheres e 60% de homens integrando as comisses organizadoras nacionais. No mesmo conjunto de dados, percebe-se que a proporo de representantes da sociedade e do governo equiparada, so 48% de integrantes do governo e 52% da sociedade.

Apenas processos participativos ligados rea de sade: 12 e 13 Conferncia da Sade; 3Conferncia de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade; 1 Conferncia de Medicamentos e Assistncia Farmacutica; 4 Conferncia de Sade Mental; e 3 Conferncia de Sade do Trabalhador. Pela meno nos regimentos, considera-se que a orientao comum parte da resoluo n 333 de 2003 do Conselho Nacional de Sade que destina 50% das vagas de conselhos para usurios; 25% para trabalhadores, 25% para prestadores de servio de sade e representantes governamentais. 49 1 Conferncia de Comunicao - 40%; 2 e 3 Conferncias de Meio Ambiente - 30%; 1 a 4 Conferncias de Cidades - 10%; 1 Conferncia de Sade Ambiental - 9% 53

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Plis - Inesc

Figura 2 Participantes das Comisses Organizadoras (por setor)

Sobre a abertura para a elaborao de proposies no processo de mobilizao, em sete edies no foi possvel saber se possuram textos orientadores da discusso nas etapas preparatrias. Com os dados obtidos, observa-se que sete processos no possuram nenhum texto orientador50, 25 trabalharam com texto-base e 35 com texto-orientador. A respeito do nmero de deliberaes nas etapas nacionais, foram obtidas informaes de 59 processos, totalizando quase 14 mil propostas aprovadas e mais de 1.100 moes. A conferncia com o maior nmero de deliberaes foi a 1 de Polticas de Promoo da Igualdade Racial com 1052 propostas aprovadas na etapa nacional. Destacam-se tambm a 13 Conferncia da Sade e a 2 Conferncia do Meio Ambiente que aprovaram mais de 800 propostas cada uma. Em contraponto, a Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente elaborou dez propostas, seguida da 7 Conferncia dos Direitos da Criana e do Adolescente com 18 e da 2 Conferncia de Cultura com 32 deliberaes aprovadas na etapa final. A respeito de propostas relacionadas democracia participativa, obteve-se informao de 58 edies de conferncias. Destas, 84% aprovaram alguma deliberao a respeito da gesto participativa de polticas pblicas.

1 a 4 Conferncia Brasileira de Arranjos Produtivos Locais; 3 Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao; 8 e 10 Conferncia Nacional de Direitos Humanos. 54

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Plis - Inesc

Anlise das finalidades das conferncias

Mesmo com escopo analtico, o mapeamento realizado no pode aprofundar cada uma das dimenses observadas. Sabe-se que a maneira como um processo participativo organizado revela aspectos analticos importantes, tendo em vista que a forma de funcionamento do espao pode condicionar as consequncias da participao. No entanto, nesta pesquisa o foco foi mesmo reunir dados a respeito do conjunto de processos. O esforo de anlise empreendido foi apenas relativo s finalidades declaradas pelas conferncias nacionais, com o intuito de conhecer a natureza desses espaos e aprofundar o entendimento de sua forma de funcionamento. Esta anlise foi realizada, pois sabido que a avaliao desses processos participativos passa por compreender o motivo de sua realizao, ou ao menos, reconhecer os objetivos declarados. Mesmo sabendo que a inteno possa ser diferente da realizao, sejam quais forem os motivos para isso, relevante conhecer as finalidades propostas para a instncia de participao. Em particular, por revelar a viso que o rgo responsvel tem do processo participativo, at porque, em alguns casos, a pauta desejada para o debate j est sinalizada nos objetivos. Nesta anlise, foram utilizados como fontes os atos normativos das conferncias (constantes em leis, decretos, portarias ministeriais ou interministeriais, e resolues de conselhos). Os documentos que instituem a conferncia geralmente especificam os objetivos ou finalidades deste processo participativo, em especial a portaria que publiciza seu regimento interno. Os objetivos e as finalidades constantes nos atos normativos foram compilados, organizados e analisados. Para cada objetivo procurou-se identificar as ideias centrais que indicassem o sentido da frase. Quando em uma sentena constavam ideias distintas, essas foram separadas para que pudessem ser observadas em categorias diferentes. Desta forma, as unidades de anlise foram os objetivos declarados pelas conferncias nacionais em seus atos normativos. Das 74 conferncias, foram encontrados documentos que revelaram os objetivos em 68 conferncias51, esse foi o universo de anlise. Aps a compilao e a identificao de ideias centrais em cada objetivo, o processo de agrupamento por semelhana permitiu a criao de categorias e subcategorias. A inteno foi

No foram encontrados os objetivos dos seguintes processos: 1 Conferncia de Aprendizagem Profissional; 1 Conferncia de Aqicultura e Pesca; 3 Conferncia de Arranjos produtivos Locais; 3 Conferncia de Sade Bucal; 8 Conferncia dos Direitos Humanos; e 10 Conferncia dos Direitos Humanos. 55

51

Plis - Inesc perceber naturezas distintas de intenes, assim as unidades de anlise foram categorizadas em: Agendamento Quando se referiam difuso de ideias, afirmao de compromissos, articulao entre atores, fortalecimento de redes, promoo de reflexes e debates ou troca de experincias. Anlise Quando estavam em foco aes de diagnstico de uma situao ou avaliao de polticas, inclusive avaliao do encaminhamento de deliberaes de conferncias. Participao Quando falavam em ampliao ou fortalecimento de espaos participativos na gesto de polticas pblicas. Proposio Quando traziam aspectos de formulao de estratgias ou polticas para garantia de direitos, articulao entre entes federados e financiamento de aes, identificao de prioridades de ao para rgos governamentais, alm de intenes especficas de criao ou reformulao de planos, programas, polticas e sistemas.

Ao analisar as finalidades constantes nos atos normativos das conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010, pode-se dizer que as conferncias tinham objetivos ligados proposio, como j era esperado, mas tambm possuam outras finalidades como fortalecer a participao, analisar situaes e agendar assuntos. O mapa abaixo sintetiza os achados dessa anlise, indicando a proporo de cada grupo de objetivos em relao ao universo.

Figura 3- Categorias de Anlise das Conferncias Nacionais

O quadro seguinte apresenta a distribuio das conferncias em cada uma das categorias e subcategorias. O nmero de ocorrncias refere-se quantidade de objetivos classificados naquele grupo. Importante esclarecer que possvel encontrar mais de um

56

Plis - Inesc objetivo de determinada conferncia em uma nica categoria ou subcategoria, por isso h diferena entre os nmeros de ocorrncias e de conferncias.

Quadro 4 Distribuio das Conferncias Nacionais por Categoria e Subcategoria Conferncias Categoria Sub-categoria Ocorrncias 26 Agendamento 72 Afirmao de compromissos Articulao entre atores Difuso de ideias Fortalecimento de redes Promoo de reflexes e debates Troca de experincias Anlise Avaliao Diagnstico Deliberaes anteriores Participao Conselho Conferncia Grupos excludos Princpios Proposio Direitos Estratgias Entes federados Financiamento Prioridades Proposies gerais Plano Nacional Programa Nacional Poltica Nacional Sistema nacional 7 5 31 9 18 2 41 28 7 6 51 9 11 7 24 130 6 5 15 3 11 27 12 3 21 27 6 5 16 8 15 2 30 22 7 6 31 8 11 5 20 56 6 4 8 3 11 20 12 2 20 20

Agendamento

Observando as ocorrncias na categoria agendamento, percebe-se uma concentrao na perspectiva de difuso de ideias como ao para construo de agendas. Existiram diferentes maneiras de afirmar o tema da conferncia. O que se buscou, em grande parte dos casos, foi disseminar uma viso de poltica ou uma maneira de tratar um assunto. Veja o que disseram alguns processos participativos:
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Plis - Inesc
Demonstrar como a cincia, a tecnologia e a inovao (CT&I) produzidas no Brasil podem ser usadas como estratgia para promover o desenvolvimento poltico, econmico, social e cultural do Pas. - 3 Conferncia de Cincia Tecnologia e Inovao (2005) Sensibilizar e mobilizar a sociedade brasileira para o estabelecimento de agendas, metas e planos de ao para enfrentar os problemas existentes nas cidades brasileiras. - 3 Conferncia das Cidades (2007) Ampliar a insero da temtica dos Direitos Humanos na sociedade, incluindo novos atores no debate sobre Direitos Humanos, respeitando a diversidade de idade, sexo, etnia, raa, deficincia, orientao sexual, religio, limitao funcional e rea de atuao. - 10 Conferncia dos Direitos Humanos (2006).

Como visto, 26 conferncias tiveram o agendamento em suas finalidades. Cabe destacar que a 1 e a 2 Conferncia de Comunidades Brasileiras no Exterior, a 1 Conferncia de Arranjos Produtivos Locais e as 2 e 3 Conferncias Infanto-Juvenis pelo Meio Ambiente podem ser identificadas apenas nesta categoria e no em outras. Esse destaque cabvel, pois se espera que processos participativos, no mbito da gesto pblica, venham a propor polticas pblicas e no apenas contribuir na difuso de ideias. De toda forma, vale dizer que nas duas primeiras reas temticas (Comunidades Brasileiras no Exterior e Arranjos Produtivos Locais), houve diferenciao nas reedies, ou seja, outras finalidades foram agregadas ao agendamento. A Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente, embora tenha proposto outros objetivos em sua primeira edio, optou por concentrar-se no agendamento nas edies seguintes. No se quer aqui menosprezar a importncia das conferncias difundirem ideias contribuindo com a formulao de uma agenda pblica, at pela capilaridade que alguns desses processos tiveram nos municpios. No entanto, cabe a reflexo se um evento cujo propsito central disseminar vises deve ser considerado como processo participativo na gesto de polticas pblicas, embora o agendamento possa ser base para a proposio de polticas. Entre as 26 conferncias desta categoria, 15 falaram em troca de experincia, fortalecimento de redes e articulao entre atores. A conferncia como um espao em que os diferentes sujeitos polticos envolvidos com o tema se articulam evidente quando se observa in loco. Interessante perceber que j na formulao de objetivos est declarada essa inteno. Isso demanda, no processo de organizao, aes especficas para garantir o encontro efetivo da multiplicidade de vises sobre o assunto em pauta.

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Plis - Inesc E se o intuito a formulao de uma nova agenda, alm de garantir a presena de mltiplas perspectivas, faz-se necessrio que a postura na organizao v alm da escuta. Fundamentais so aes que possibilitem a construo coletiva e at mesmo o convencimento, tendo em vista a inteno de que sujeitos que no consideravam determinado tema em sua pauta venham a inclu-los. Cabe mencionar que 15 conferncias declararam finalidades ligadas promoo de reflexo e debates. E foram seis os processos que falaram em afirmar compromissos o que traz novamente a dimenso da articulao de atores, mas em especial pode sinalizar o desejo de comprometer as organizaes envolvidas com certos princpios e prticas, como revela o exemplo da Conferncia de Segurana Pblica (2009): criar e estimular o compromisso e a responsabilidade dos demais rgos do poder pblico e da sociedade civil na efetivao da segurana com cidadania.

Anlise

Trinta conferncias definiram entre suas finalidades a anlise, seja pelo diagnstico de uma situao ou pela avaliao da implementao de uma poltica. Chama a ateno que no foram todas as conferncias com finalidade de formulao de polticas que declararam a anlise tambm como objetivo, afinal sem a identificao da situao a tratar, pode-se formular proposies desconectadas da realidade. Evidentemente, no quer dizer que a simples declarao da perspectiva analtica garanta a qualidade propositiva, alm do que no se sabe quais foram os instrumentos de diagnstico e avaliao adotados para a anlise. De toda forma, parece relevante a simples existncia da dimenso analtica em algumas conferncias. Olhando para os contedos percebe-se que a anlise est centrada na execuo de polticas j existentes, embora avaliaes gerais com carter de diagnstico tambm estejam presentes, como revelam os seguintes exemplos:

Avaliar a situao e o potencial da Economia Solidria no pas tanto do ponto de vista de sua organizao social quanto das polticas pblicas desenvolvidas. - 1 Conferncia de Economia Solidria (2006) Avaliar a do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. - 2 Conferncia de Polticas para Mulheres (2007) Reunir pensamentos, demandas, propostas, necessidades da populao brasileira, contribuindo para a realizao de amplo diagnstico da

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Plis - Inesc
diversidade cultural do Pas. - 1 Conferncia de Cultura (2005) implementao.

Cabe destacar a existncia de objetivos direcionados anlise dos encaminhamentos dados s deliberaes aprovadas em processos anteriores. Ou seja, conferncias que em suas reedies intencionaram avaliar processos realizados anteriormente, em particular falou-se em balano de resultados. No entanto, essa perspectiva analtica esteve presente em apenas seis das Conferncias realizadas no perodo. Como isso ocorreu em duas das edies de Cidades, a realidade que somente cinco reas temticas ocuparam-se em realizar anlise do encaminhamento dado a deliberaes anteriores. Cabe ressaltar que em duas conferncias (Polticas de Promoo da Igualdade Racial e Polticas para as Mulheres) quando se fala em balano de resultados de edies anteriores tambm se menciona a repactuao. Ambas utilizaram a mesma redao analisar e repactuar os princpios e diretrizes aprovados. Nessa forma de expresso parece estar implcito o reconhecimento de que os resultados esperados no foram plenamente alcanados, por isso h necessidade de repactuar. Interessante perceber que aparece com isso, mesmo que de maneira tmida, uma dimenso das conferncias como espao de pactuao entre governo e sociedade e no apenas de proposio ou demanda. A baixa existncia de avaliao a respeito do prprio processo, embora seja explicada pelo pequeno nmero de conferncias reeditadas, sinaliza tendncia a comear de novo a cada nova edio. Afinal, mesmo nas conferncias j tradicionais e institudas em lei como nas reas de Sade, Assistncia Social e Direitos da Criana e do Adolescente, no existiu a declarao da finalidade auto-analtica para a conferncia. A sensao de que muitas vezes se recomea, formulando propostas do zero, no ser desconectada da realidade se forem consideradas apenas as finalidades. Tem-se notcia de iniciativas de publicao de resultados de edies anteriores em reas como Meio Ambiente e Comunidades Brasileiras no Exterior. Por fim, cabe mencionar que nas reas consideradas tradicionais apenas a 4 Conferncia de Assistncia Social (2003) mencionou anlise em seus objetivos, embora a 6 Conferncia de Direitos da Criana e do Adolescente (2005) tenha formulado diagnstico de cada problemtica para ento elaborar proposies. Isso faz pensar que mesmo no estando nos objetivos alguns processos possam ter realizado anlise como etapa prvia proposio. Portanto, seria til a confrontao das finalidades com os processos em si para se investigar se o formato da conferncia que no propicia anlise, se h uma cultura pouco analtica na

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Plis - Inesc sociedade ou se existe uma prtica propositiva decorrente de desejos ou modos de operar na poltica.

Participao

Como se percebe no quadro de distribuio de ocorrncias, a maioria das conferncias mencionou a participao como finalidade no campo dos princpios ou das intenes, sem a especificao da maneira para o efetivo fortalecimento das iniciativas participativas, como os exemplos explicitam:

Destacar, instruir e reafirmar a importncia da participao e do controle social como princpio da gesto democrtica e compromisso da sociedade com a populao idosa 2 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa (2009) Propor diretrizes para a ampliao e efetivao do controle social. - 3 Conferncia de Sade do Trabalhador (2005) Propor instrumentos de participao, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da poltica indigenista. - 1 Conferncia de Povos Indgenas (2006)

Entre as 31 conferncias que mencionaram objetivos ligados ao fortalecimento ou criao de espaos participativos para a gesto de polticas pblicas, apenas cinco mencionaram a garantia do acesso de grupos muitas vezes excludos do processo poltico. Foram as conferncias ligadas a questes indgenas e criana, adolescncia e juventude que falaram de seus prprios grupos. No h, em outras conferncias, meno garantia de acesso aos espaos participativos de grupos marginalizados ou excludos dos processos de deciso, embora se saiba que algumas conferncias garantiram cotas para mulheres na eleio de representantes para as etapas subsequentes. No que tange s finalidades existentes, apenas oito conferncias se propem a tratar diretamente do desenho institucional dos conselhos. Duas reas temticas (Segurana Pblica e Cidades) mencionam a reformulao da instncia nacional. Apenas a Conferncia de Cidades se props a eleger os representantes do Conselho na etapa nacional. Isso indica que h pouca iniciativa para interrelacionar estes dois espaos de participao em nvel nacional. Em outras palavras, poucas reas reconheceram a conferncia como espao adequado para escolher a representao dos respectivos conselhos nacionais.

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Plis - Inesc Entre as 11 conferncias que intencionaram tratar de si prprias, seis falaram em formular estratgia de seguimento e de monitoramento das deliberaes. O trecho entre aspas aparece em quase todas as unidades de anlise desta sub-categoria. Como se v um nmero to restrito quanto as que tinham o intuito de analisar os encaminhamentos de deliberaes. Aspecto relevante que alm do monitoramento de resultados, a institucionalizao do processo participativo aparece como ocupao para algumas conferncias. Trs reas (Cidades, Meio Ambiente e Educao Profissional e Tecnolgica) mencionaram alguma questo relacionada garantia de reedio da conferncia. Eis um exemplo: Instituir a realizao peridica da Conferncia Nacional da Educao Profissional e Tecnolgica. Mesmo que a institucionalizao no seja garantia de qualidade na participao, pode-se dizer que a estabilidade institucional facilita o encaminhamento dos resultados pela perspectiva de continuidade. Essa discusso, mesmo que existente in loco, foi pouco declarada como objetivo.

Proposio

Espera-se que espaos para a gesto participativa de polticas pblicas tenham em sua natureza uma caracterstica propositiva. Essa caracterstica se encontra, de fato, na maioria das conferncias. A categoria proposio a que apresenta a maior freqncia: das 68 conferncias analisadas, 56 declararam finalidades propositivas. Possivelmente, as 12 conferncias que no explicitaram esta finalidade52 tambm elaboraram propostas. Entretanto, a natureza propositiva aparece de maneira implcita, e no explcita, nos objetos declarados, como nos exemplos extrados dos primeiros artigos dos respectivos regulamentos:

A 1 Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia convocada pelo Decreto de 14 de julho de 2005 ter por finalidade analisar os obstculos e avanos da Poltica Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia. (2006) Art. 1 - A IV Conferncia Nacional de Sade Mental - Intersetorial origina-se da Resoluo n 433 do Conselho Nacional de Sade, homologada pelo Ministro da Sade em 14 de janeiro de 2010, com base na Lei n.o 8.142, de 28 de dezembro de 1990, e ter como objetivo debater temas relevantes para o campo da Sade Mental, assim como os avanos e desafios da 1 e 2 Conferncias das Comunidades Brasileiras no Exterior; 1 Conferncia de Arranjos produtivos Locais; 1 e 2 Conferncias dos Direitos da Pessoa com Deficincia; 1, 2 e 3 Conferncias InfantoJuvenil pelo Meio Ambiente; 2 Conferncia de Polticas para Mulheres; 4 Conferncia de Sade Mental; 5 e 6 Conferncias dos Direitos da Criana e do Adolescente. 62
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Plis - Inesc
Poltica Nacional de Sade Mental, lcool e Outras Drogas, na perspectiva da intersetorialidade. (2010)

Apesar de ser esperado que, ao analisar avanos, obstculos e desafios da poltica, sejam elaboradas propostas, este objetivo no est especificado no ato normativo. Se a etapa de anlise for o nico objetivo do rgo responsvel pelo processo participativo, no h porque haver proposio, pois o foco est apenas no diagnstico ou na avaliao. E tambm no caber falar em encaminhamento de deliberaes como ao de continuidade, afinal o espao no se disse propositivo. Importante destacar que entre as conferncias que no apresentam a proposio como uma de suas finalidades, se encontram as mesmas que declararam apenas fins de agendamento, novamente as reas de Comunidades Brasileiras no Exterior, Arranjos Produtivos Locais e Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente. Cabe questionar novamente se conferncias sem carter propositivo devem mesmo ser consideradas como tal, caso considere-se a proposio como parte da natureza de processos participativos como estes. Para alm de saber se as conferncias foram propositivas, vale observar qual o sentido da proposio desejada quando da formulao dos objetivos do processo. Desta forma, a anlise das subcategorias pode revelar aspectos importantes. Entre os contedos de propostas esperadas esto a garantia de direitos, a formulao de estratgias, a indicao de prioridades de ao, a articulao de entes federados, a indicao de alternativas de financiamento e a criao ou qualificao de programas, polticas, planos e sistemas. Antes de observar os contedos especficos, o grfico abaixo apresenta a distribuio das unidades de anlise nas subcategorias ligadas proposio.

Figura 4 - Distribuio das unidades de anlise nas subcategorias

O financiamento foi a subcategoria com menor frequncia. Possivelmente o tema apareceu nas proposies finais, mas foi declarado como pauta do debate em apenas trs
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Plis - Inesc processos: 2 Conferncia de Arranjos Produtivos Locais, 2 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa e 1 Conferncia de Educao Profissional e Tecnolgica. Desta ltima extrai-se um exemplo desse tipo de finalidade: Propor mecanismos permanentes de financiamento, visando manuteno e expanso da Educao Profissional e Tecnolgica. A formulao de estratgias aparece como finalidade em quatro conferncias. Isso indica uma viso estratgica para o espao da conferncia que antes de tratar de especificidades da poltica precisa traar linhas gerais para a rea. Corroborando com esta perspectiva de formulao estratgica esto 11 conferncias que almejavam definir prioridades de ao para rgos governamentais em geral ou para rgos responsveis pela conferncia. A garantia de direitos ou a aplicao de determinada legislao foi apontada em seis conferncias, mas apenas em um caso fala-se de um grupo especfico que so as pessoas idosas. Tratar de direitos de outros grupos excludos no apareceu como inteno de outras conferncias. O acesso poltica pblica como um direito fundamental foi mencionado, como no caso da 13 Conferncia Nacional de Sade que colocou em seus objetivos: definir diretrizes para a plena garantia da sade como direito fundamental do ser humano e como poltica de Estado, condicionada e condicionante do desenvolvimento humano, econmico e social. Cabe destacar as 15 ocorrncias que intencionavam discutir questes relacionadas aos entes federados. A elaborao de propostas para fortalecer a articulao de polticas pblicas entre Municpios, Estados e Unio aparece como inteno em oito conferncias. Isso pode indicar a relevncia da articulao federativa, a necessidade de parcerias e a redefinio de competncias e atribuies para execuo das polticas pblicas. Ao mesmo tempo, pode reforar a descentralizao administrativa sem que certas necessidades estruturais, em particular para municpios, sejam garantidas. Abaixo, seguem exemplos:

Propor reformulaes necessrias ao marco legal da educao nacional para que o planejamento de aes articuladas entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios se torne uma estratgia basilar para a implementao do Plano Nacional de Educao. - 1 Conferncia de Educao (2010) Propor e fortalecer mecanismos de articulao e cooperao institucional entre os entes federativos e destes com a sociedade civil no mbito das polticas pblicas de juventude. - 1 Conferncia de Polticas Pblicas de Juventude (2008)

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Plis - Inesc
Recomendar diretrizes aos Estados e Municpios para incorporao dos princpios e eixos da 1 CONSEG nas polticas pblicas de segurana. - 1 Conferncia de Segurana Pblica (2009)

Por fim, entre as ocorrncias de finalidades com carter propositivo necessrio destacar as que se referem a programas, planos, polticas e sistemas. Abaixo est destacada essa parte do quadro que apresenta a quantidade de conferncias em cada uma das subcategorias.

Quadro 5 Quantidade de Conferncias por Subcategoria Conferncias Subcategoria 2 Programa Nacional Plano Nacional Poltica Nacional Sistema nacional 12 20 20

Por um lado, pouqussimas conferncias, apenas duas, se propuseram a tratar particularmente de um programa. Isso pode trazer a ideia de que a proposio para aes em curso ou a formulao de solues especficas no se coloca como pauta nas conferncias. A discusso mais genrica pode ser o foco desejado. Por outro lado, 12 processos intencionaram formular diretrizes visando um plano nacional. Isso pode indicar que exista na pauta das conferncias, embora em casos especficos, a percepo da importncia da definio de diretrizes com metas e prazos. Eis um exemplo da 6 Conferncia de Assistncia Social (2007) que ilustra esse aspecto: "Aperfeioar o Plano Decenal da Assistncia Social, atravs da incluso de novas metas nacionais". Cabe considerar que conferncias j inseridas em

sistemas, como no caso da Sade e da Assistncia Social, a formulao de propostas para o plano da rea pode estar em suas atribuies como instncias participativas. Foram 20 as conferncias que falaram em polticas nacionais em seus objetivos, o que pode indicar a disseminao da necessidade de articulao de aes governamentais. Mas o que mais chama a ateno a quantidade de conferncias, 20 tambm, que falaram em criao ou fortalecimento de um sistema de polticas pblicas. Embora no se saiba o significado da ideia de sistema quando declarada nas finalidades de conferncias, a proposio de aes para a criao ou fortalecimento de um sistema aparece com a maior frequncia entre todas as subcategorias, excluda as finalidades de proposies gerais. Alm da Sade, que intencionava consolidar o seu sistema e serve de inspirao para outras reas que tambm assim desejaram, essa finalidade foi trazia pelas seguintes
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Plis - Inesc conferncias: Assistncia Social, Cultura, Defesa Civil, Direitos da Pessoa Idosa, Direitos Humanos, Educao, Esporte e Lazer, Juventude, Meio Ambiente, Segurana Alimentar e Nutricional, e Segurana Pblica. Embora uma viso sistmica possa trazer articulao e integrao de aes, o peso administrativo para a criao de estruturas municipais, estaduais e federais em tantas reas talvez no seja considerado se o modelo desejado o do Sistema nico de Sade - SUS. Alm disso, a transversalidade desejada em tantas das polticas dessas e de outras reas pode at ser dificultada, se os sistemas no forem articulados, o que poderia fomentar o isolamento das polticas. Evidentemente, que a inteno dessa declarao de objetivos pode se ampliar s redes de execuo de polticas e no sistemas com estruturas funcionais diferenciadas. De toda forma, essa quantidade de ocorrncias relacionadas a sistemas algo que salta aos olhos. Curioso observar que uma das conferncias que intencionava a criao de um sistema mudou sua orientao na edio seguinte. No se sabe o motivo, mas pode ser que as implicaes da articulao de um sistema tenham vindo ao debate e a opo na continuidade tenha sido por focalizar a formulao de uma poltica nacional como uma ao estratgica para a rea. Aqui se fala da Conferncia de Direitos Humanos, abaixo as finalidades declaradas:
Definir o carter, os princpios, a estrutura e a estratgia de implementao do Sistema Nacional de Direitos Humanos (SNDH). 9 Conferncia de Direitos Humanos (2004) Propor diretrizes, eixos e prioridades da Poltica Nacional de Direitos Humanos. 11 Conferncia de Direitos Humanos (2008)

Na 11 Conferncia de Direitos Humanos (2008) no se mencionou mais o sistema nas finalidades. No se trata de condenar a existncia de sistemas, mas pode ser apenas que a inteno verdadeira seja a institucionalizao de uma poltica e a soluo mais adequada passe pela formulao de planos ou de outras alternativas. E mesmo quando o propsito a articulao de aes entre entes da federao, cabe pensar se o modelo do SUS adequado. Talvez o desenho institucional da sade no atenda s especificidades de outras reas. Alm disso, a institucionalizao pela criao de sistemas, sem que necessidades estruturais sejam atendidas, pode reforar a descentralizao administrativa sem a efetiva capilaridade das aes.

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Plis - Inesc

Olhar sobre o conjunto de finalidades

Com os resultados da anlise, percebe-se que a proposio foi a principal finalidade, aparecendo em 82% das conferncias analisadas. De toda forma, pode-se identificar tambm objetivos ligados participao, anlise e ao agendamento. Considerando a ocorrncia de conferncias nas quatro categorias, pode-se tentar perceber elementos da natureza desses processos participativos. No possvel falar que todos possuem carter propositivo, analtico, de agendamento e que tratam da participao em si. Apenas oito conferncias53 declararam objetivos relacionados s quatro categorias. A rigor a categoria de objetivos a respeito de participao deveria ser uma subcategoria de proposio. Aqui se fez a diferenciao com fins analticos, em particular pela relevncia de um espao participativo buscar qualificar o seu prprio funcionamento. Desta forma, para alm da natureza propositiva que j seria esperada para as conferncias por serem espaos de gesto participativa de polticas pblicas, revelam-se nas conferncias finalidades relacionadas anlise e ao agendamento. Na matriz abaixo se pode observar a relao entre os tipos de finalidades declaradas.

Quadro 6 Matriz dos tipos de finalidades declaradas pelas Conferncias Nacionais Agendamento Anlise Participao Proposio Agendamento Anlise Participao Proposio 11 14 20 17 26 29

V-se que 29 conferncias desejavam tratar de proposio e de participao, 26 intencionaram analisar e propor e 20 tiveram o agendamento e a proposio entre suas finalidades. As outras relaes possveis, mesmo com menor frequncia, relevam aspectos da natureza das conferncias, pois indicam que alguns processos no explicitaram a inteno de proposio, mas desejavam outras finalidades. Dezessete conferncias quiseram tratar apenas

1 Conferncia de Cultura; 1 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa; 1 Conferncia de Educao Escolar Indgena; 1 Conferncia de Sade Ambiental; 2 Conferncia de Cultura; 2 Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa; 3 Conferncia das Cidades; e 4 Conferncia das Cidades. 67

53

Plis - Inesc de anlise e de participao, 14 se propuseram ao agendamento e ao fortalecimento da participao e outras 11 disseram que apenas fariam agendamento e anlise. Contradies ou fragilidades em cada categoria foram apontadas. Cabe retomar algumas, pois intenes louvveis podem ter consequncias indesejadas. Por exemplo, se uma conferncia centra-se no agendamento no pode esquecer a finalidade propositiva, afinal uma campanha de mobilizao poderia ser mais adequada que uma conferncia. De toda forma, cabe ter em mente que propor sem analisar pode gerar formulaes distantes da realidade, sendo assim a anlise aparece como etapa da proposio. Vale ressaltar tambm reflexes feitas no que tange s finalidades relacionadas participao. Foi mencionada esparsamente a garantia de participao de grupos excludos, mesmo que a dimenso da articulao de diferentes sujeitos polticos tenha aparecido como finalidade. A interface entre conselhos e conferncias tambm apareceu poucas vezes e a eleio de conselhos em conferncias foi caso isolado. E no campo das proposies em si foi mencionada a possvel cilada que a criao de sistemas pode representar, em especial pelo espelhamento no modelo da sade sem que necessidades estruturais sejam garantidas e articuladas. Tambm foi percebido que nas finalidades propositivas h uma tendncia para a generalizao e no especificao de aes ou programas o que pode j revelar o que se espera como resultado. Por fim, cabe dizer que mesmo constatando a baixa ocorrncia de alguns objetivos e a fragilidade de outros, sabe-se que pode haver distncias entre a inteno e a ao. Portanto, analisar as finalidades das conferncias um elemento para compreender sua natureza, mas a observao da realizao e dos resultados etapa fundamental para aprofundar o entendimento do funcionamento desses processos participativos.

Indicaes para uma agenda de pesquisa

Como j era de se esperar, h uma singularidade em cada conferncia enquanto processo participativo. Observando o conjunto de dados reunidos, segue como desafio a compreenso das consequncias das conferncias nacionais. Aqui no se fala em resultados, mas sim em consequncias. Afinal, avaliar estes processos apenas com base na finalidade propositiva, em que deliberaes so elaboradas e supostamente encaminhadas aos rgos responsveis, seria limitar a observao de efeitos decorrentes da participao social na gesto pblica.

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Plis - Inesc Portanto, o mapeamento realizado, acaba por levantar questes para uma agenda de pesquisa. No escopo, foram indicadas questes orientadoras da pesquisa, sendo enfrentada apenas a relativa aos objetivos. Portanto, ficam em aberto perguntas como: conferncias incidem no planejamento governamental ou so apenas espaos para vocalizao de demandas? Quem pode participar e quem de fato participa? Conferncias permitem mltiplas formas de participao ou seguem modelo que restringe ao invs de ampliar o pblico participante? Participantes tem possibilidade de proposio ou apenas referendam pautas construdas previamente? Qual o encaminhamento dado s deliberaes aprovadas em conferncias? Quais as estratgias para a mobilizao e para a publicizao de resultados? Qual a interao das conferncias com outros espaos participativos? O que disseram as conferncias sobre a arquitetura da participao no pas? Todas questes que podem ser respondidas partindo da coleta de dados realizada e avanando com estratgias metodolgicas compatveis com a natureza destes processos participativos.

Referncias HOCHMAN, Gilberto. Reformas, instituies e polticas de sade no Brasil (1930-1945). In Educar, Curitiba, n. 25, p. 127-141, 2005. Editora UFPR. PLIS, Instituto. Conferncias Municipais. Boletim Dicas n. 230, 2005.

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Plis - Inesc

2.2. Conselhos Nacionais

Paula Pompeu Fiuza Lima54

Introduo

Com o intuito de contribuir para o escopo do projeto que pretende analisar os avanos e desafios de conselhos e conferncias nacionais como espaos de participao social na gesto de polticas pblicas, foi realizado mapeamento das instncias existentes no perodo de 2003 a 2010. A investigao com o enfoque descritivo teve como finalidade gerar subsdios para anlises e estudos especficos. Nesse relatrio, o objeto de estudo so os conselhos nacionais de polticas pblicas. O trabalho, tendo em considerao esses mbitos de observao, foi realizado com base em anlise documental de atos normativos (leis, decretos, portarias e resolues) para subsidiar reflexes a respeito das seguintes dimenses: Incidncia na poltica pblica; Representatividade de participantes; Forma de funcionamento das instncias e Abertura para proposio de novos temas.

O plano de pesquisa definiu questes, variveis, fontes de verificao e procedimentos para a coleta de dados. No entanto, o trabalho baseado em fontes documentais esbarrou em um obstculo: publicizao de informaes. Em muitos casos, os dados necessrios no estavam disponveis nos sites oficiais, exigindo contatos, nem sempre bem sucedidos, com os rgos responsveis. Assim, no foi possvel gerar todas as informaes possveis do universo de conselhos. Desta forma, o mapeamento traz resultados que apontam tendncias dos conjuntos de dados reunidos, mas no de todo o universo pesquisado. As restries da coleta de dados esto apresentadas em cada item do mapeamento.

54 Texto elaborado a partir das discusses internas da equipe do projeto Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios, Inesc e Plis. 70

Plis - Inesc O trabalho est dividido em cinco sees. A primeira seo enumera quais foram os conselhos mapeados e as decises tomadas no momento de formao da lista de conselhos. Esses conselhos esto ordenados por data de criao. Nessa seo, os conselhos so divididos em quatro tipos: conselhos de polticas, de direitos, de fundos e da administrao pblica indireta. A segunda seo discute sobre as possibilidades de incidncia na poltica pblica. importante deixar claro que essa seo reflete sobre as potencialidades percebidas a partir dos atos normativos, e no sobre a incidncia efetiva dos conselhos, o que no est no alcance desse mapeamento, visto que os materiais analisados no permitem fazer esse tipo de inferncia. Em seguida h a exposio dos principais dados sobre a representatividade dos conselhos, analisando tanto as diferentes formas de escolha dos participantes quanto apontando quem est presente nos conselhos. A quarta seo busca discutir como os conselhos esto estruturados e como o poder distribudo internamente a partir das diferentes possibilidades de escolha de presidente, existncia de rgos de assessoramento e prerrogativas do presidente. Por fim, a ltima seo discute como os assuntos so discutidos dentro dos conselhos analisando quem formula a pauta e como essa discusso se d.

Resultados

Para fins de mapeamento, inclumos todos os conselhos listados pelas diferentes relaes de conselhos disponibilizadas pela Secretaria Nacional de Articulao Social da Presidncia da Repblica. Verificou-se incoerncias nas listas e ficou claro a ausncia de critrios slidos para a delimitao do conceito do conselho. Por isso, incorporamos todos os conselhos relacionados, excluindo somente aqueles que no tinham a participao da sociedade civil e os que tinham competncias exclusivamente administrativas. Foi decidido que somente a partir das informaes coletadas pelo mapeamento poderamos de fato delimitar o que um conselho, ou quais so os diferentes tipos de conselhos. A partir de uma primeira observao, tambm foram pensados em diferentes tipos de conselhos, que em um segundo momento norteou algumas anlises sobre quais so as principais caractersticas dos conselhos. Ao final da coleta e anlise de informaes, foram mapeados 71 conselhos:

71

Plis - Inesc

Conselho Conselho Consultivo do Patrimnio Cultural

Quadro 7 - Conselhos Nacionais mapeados Vinculao Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - Ministrio da Cultura Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica Ministrio da Cultura Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Justia Ministrio da Fazenda Ministrio da Justia

Tipo

Administrao indireta Direitos Administrao indireta Administrao indireta Administrao indireta Polticas Polticas Fundo Fundo

Ano de criao 1937

Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana Conselho Consultivo da Fundao Casa de Rui Barbosa Conselho de Administrao da Superintendncia da Zona Franca de Manaus Conselho Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial Conselho Nacional do Meio Ambiente Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos Conselho Nacional dos Direitos da Mulher Conselho Curador da Fundao Palmares Conselho da Repblica Conselho Nacional de Segurana Pblica Conselho Deliberativo do Fundo Constitucional do Centro-Oeste Conselho Nacional de Sade Conselho Curador do FGTS Conselho Deliberativo do FAT Conselho Nacional de Poltica Agrcola Conselho Nacional de Previdncia Social Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Comisso Nacional de Incentivo Cultura Conselho Nacional de Assistncia Social Conselho Nacional de Imigrao

1964 1966 1967

1973

1981 1984 1985 1985

Secretaria Especial de Polticas Para Mulheres Fundao Cultural Palmares Presidncia da Repblica Ministrio da Justia Ministrio da Integrao Nacional

Direitos Administrao indireta Polticas Fundo

1985 1988 1988 1989 1989

Ministrio da Sade Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Previdncia Social Secretaria de Direitos Humanos Ministrio da Cultura Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome Ministrio do Trabalho e Emprego

Polticas Fundo Fundo Polticas Polticas Direitos Polticas Polticas Polticas

1990 1990 1990 1991 1991 1991 1991 1993 1993

72

Plis - Inesc

Conselho Conselho Superior da Agncia Espacial Brasileira Conselho Nacional de Educao Conselho Nacional do Trabalho Conselho Deliberativo da Poltica do Caf Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia Conselho Nacional de Recursos Hdricos Conselho Nacional de Poltica Energtica Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdncia Privada Aberta e de Capitalizao Conselho do Agronegcio Conselho Nacional de Polticas sobre Drogas Conselho Nacional de Combate Discriminao Conselho Consultivo da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente Conselho de Desenvolvimento do Agronegcio do Cacau Conselho de Gesto da Previdncia Complementar Conselho Nacional de Turismo Conselho Consultivo e de Acompanhamento do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza Conselho Nacional de Arquivos Conselho de Administrao do Centro de Gesto de Estudos Estratgicos Conselho Nacional do Esporte Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantil Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Escravo

Vinculao Presidncia da Repblica Ministrio da Educao Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio do Meio Ambiente Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Fazenda

Tipo Administrao indireta Polticas Polticas Polticas Polticas Polticas Polticas Fundo

Ano de criao 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998

Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica Secretaria de Direitos Humanos Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - Ministrio da Sade Secretaria de Direitos Humanos

Polticas Polticas Direitos Administrao indireta Direitos

1998 1998 1998 1999

1999

Ministrio do Meio Ambiente

Fundos

2000

Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio da Previdncia Social Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Desenvolvimento Social

Polticas Polticas Polticas Fundos

2001 2001 2001 2001

Arquivo Nacional Ministrio da Cincia e Tecnologia

Polticas Administrao indireta Polticas Polticas

2002 2002

Ministrio do Esporte Ministrio do Trabalho e Emprego

2002 2003

Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica

Polticas

2003

73

Plis - Inesc

Conselho Conselho da Transparncia Pblica e Combate Corrupo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Conselho Superior de Cinema Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Conselho Nacional de Economia Solidria Conselho Nacional de Aqicultura e Pesca Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial Conselho Nacional de Combate Pirataria e Delitos contra a Propriedade Intelectual Conselho Nacional das Cidades Conselho Nacional dos Direitos do Idoso Conselho Nacional de Juventude Conselho Nacional de Poltica Cultural Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana Comisso Nacional de Educao Escolar Indgena Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social Conselho Nacional de Defesa Civil Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial Comisso Nacional de Poltica Indigenista Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais Conselho Deliberativo para o Desenvolvimento do Nordeste Conselho Deliberativo para o Desenvolvimento da Amaznia Conselho de Acompanhamento do FUNDEB

Vinculao Controladoria-Geral da Unio Presidncia da Repblica Presidncia da Repblica

Tipo Polticas Polticas Polticas

Ano de criao 2003 2003 2003

Ministrio da Cultura Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Aquicultura e Pesca Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial Ministrio da Justia

Polticas Polticas

2003 2003

Polticas Polticas Direitos Polticas

2003 2003 2003 2004

Ministrio das Cidades Secretaria de Direitos Humanos Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica Ministrio da Cultura Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio da Educao Ministrio das Cidades

Polticas Direitos Direitos Polticas Polticas Polticas Fundo

2004 2004 2005 2005 2005 2005 2005

Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Ministrio da Justia Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome

Polticas Polticas Direitos Direitos

2005 2005 2006 2006

Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia Ministrio da Educao

Administrao indireta Administrao indireta Fundo

2007 2007 2007

74

Plis - Inesc

Conselho Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior Conselho de Relaes do Trabalho

Vinculao Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio do Trabalho e Emprego

Tipo Direitos Polticas

Ano de criao 2010 2010

A maior parte dos espaos mapeados antecede o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Alguns desses conselhos foram criados em perodos no democrticos, o que pode parecer uma contradio. Grande parte dos conselhos foi criada ao longo do processo de redemocratizao. No ano da promulgao da constituio de 1988 e nos dois que se seguiram foram criados sete conselhos. O ano em que foram criados mais conselhos, no entanto, foi 2003, em que foram criados oito conselhos.

25 20 15
Srie1

10 5 0 anterior a 1980 1980 a 1988 1989 a 1994 1995 a 1998 1999 a 2002 2003 a 2006 2007 a 2010

Figura 5 Ano de Criao dos Conselhos Nacionais

Os tipos de conselhos se diferenciam por seus objetivos e formas de funcionamento. Os conselhos de polticas so os conselhos que contribuem para a formulao de polticas pblicas, para determinada rea, podem ser polticas para a sade, educao, assistncia social, planejamento urbano, desenvolvimento rural, entre outros. Dos conselhos mapeados, 40 so de poltica, ou seja, a maior parte dos conselhos desse tipo. Os conselhos de direitos so aqueles que tratam dos direitos de uma populao especfica, em geral, grupos marginalizados que se supe que precisam de polticas especficas. Evidentemente que todos os conselhos lidam diretamente com a questo dos direitos, contudo, nesse caso o direito da populao em questo o foco do conselho. Na nossa pesquisa, 11 conselhos so desse tipo. Exemplos desse tipo de conselho so o do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e Conselho Nacional dos Direitos da Mulher.

75

Plis - Inesc H os conselhos de fundos, como o do Fundo de Amparo ao Trabalhador ou do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza que tratam de recursos pblicos direcionados a determinada poltica. Esses conselhos, muitas vezes so esquecidos por estudiosos da

temtica, mas como veremos, incluir esses conselhos na anlise pode ser muito til para entender as dinmicas de funcionamento dos conselhos. Entre os conselhos mapeados, h 10 conselhos de fundo. Por fim, h os conselhos ligados administrao pblica indireta, que so 10 dos conselhos mapeados. Provavelmente, a lista desse tipo de conselhos no est completa, visto a infinidade de rgos existentes. Esses conselhos, comumente se caracterizam por ser um rgo colegiado que define os rumos da instituio. So importantes no mbito do rgo, mas no so centrais no que consiste a uma poltica pblica mais ampla. Exemplos desse tipo de conselho so: Conselho Consultivo da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria e Conselho Deliberativo para o Desenvolvimento da Amaznia.

Como o conselho pode incidir nas polticas pblicas?

Uma das variveis mais importantes para saber a possibilidade de incidncia de um conselho verificar se ele , de acordo com seu decreto ou lei regulamentadora, deliberativo ou consultivo. Dos espaos mapeados, 38 so deliberativos e 24 so consultivos. Outras denominaes definem o carter de cinco conselhos. Esses conselhos so normativos, orientadores ou fiscalizadores. Esse dado significativo porque mostra que esses espaos de fato podem tomar decises que influenciam a poltica pblica. Isso porque, legalmente, as decises do conselho devem ser levadas em considerao pelo rgo ao qual o espao se vincula. Caso um conselho seja somente consultivo, as decises tomadas pelo conselho no necessariamente se refletem nas polticas pblicas. Em conselhos deliberativos, as decises se traduzem em resolues. Contudo, importante relativizar esse dado. Por mais que seja significativo que um conselho seja deliberativo, essa varivel nem sempre diz respeito abrangncia das decises do conselho. Conselhos deliberativos podem decidir sobre temas pontuais, operacionais e que nem sempre cumprem a tarefa de nortear a poltica pblica, enquanto conselhos consultivos podem discutir temas complexos e que dizem respeito ao modelo de poltica que se quer. Alm disso, o fato de um conselho ser consultivo no significa que ele no tenha fora poltica. Dois dos principais conselhos existentes so consultivos: o Conselho de Desenvolvimento
76

Plis - Inesc Econmico e Social e o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Dependendo da fora poltica de seus integrantes e da centralidade do tema para um projeto de governo, um conselho consultivo pode ser mais efetivo do que um conselho deliberativo.
Carter 5 4 No resposta Consultivo Deliberativo 24 Outro

38

Figura 6 Distribuio dos Conselhos Nacionais por Carter das Decises

Alm de saber o carter do conselho, os objetivos e as competncias declarados de um espao participativo do boas pistas para saber o que potencialmente ele poderia fazer. Esse desafio ainda mais importante quando percebemos que os conselhos nacionais de polticas pblicas possuem as mais diferentes atribuies. Ressalta-se que o objetivo e as competncias analisadas so aquelas expressas nos documentos regulatrios, o que no garante a sua efetividade no dia-a-dia dos conselhos. A partir do exame atento das ideias centrais presentes nos objetivos e competncias foram identificados trs tipos principais de competncias de conselhos que so: Objetivos Estratgicos: so objetivos e competncias que tentam formular um projeto para a poltica, em que as aes dele decorrentes tentam responder a seguinte questo: o que queremos para essa poltica? Quais so as diretrizes, as prioridades, os critrios para as polticas? Quem ser ouvido? Quem deve ser articulado na formulao dessa poltica? As leis existentes respondem aos anseios da poltica que queremos? Qual ser o espao para a participao social nessa poltica? Apesar de esses objetivos e competncias serem mais voltados para o futuro, eles muitas vezes esto presentes no cotidiano dos conselhos, quando organizam conferncias de polticas, quando tomam decises que apesar de parecerem banais, condicionam alguns dos rumos da poltica pblica. Entre os objetivos estratgicos, h quatro tipos: 1) o primeiro tipo so os objetivos que buscam direcionar os rumos da poltica pblica, apontando diretrizes, identificando prioridades, fixando critrios de distribuio de recursos, propondo polticas etc. 2) O segundo tipo so aqueles relacionados capacidade de o conselho prestar assessoria tcnica ao rgo
77

Plis - Inesc ao qual est vinculado, considerando que em muitas situaes o tcnico tambm poltico. O conselho pode dar assessoria tcnica ao ministrio dando subsdios para decises, emitindo pareceres, estabelecendo cooperao tcnica e propondo estudos e pesquisas. Essa competncia importante porque, na medida em que o conselho tambm pode deliberar sobre questes tcnicas, a participao no deixada de lado por causa de um discurso bastante comum de que pelo fato de a questo ser tcnica, somente tcnicos devem estar envolvidos nas decises. 3) H tambm os objetivos e competncias que se referem possibilidade de coordenar e articular diferentes setores e entes da federao. Nesse objetivo o conselho tambm se articula com o poder legislativo, manifestando-se sobre iniciativas legislativas. 4) Por ltimo, h aqueles referentes funo de aprofundar a democracia participativa como meio de formulao e implementao de polticas, seja convocando e organizando conferncias, seja fomentando a criao de novos espaos, seja articulando os j existentes. Todos esses quatro tipos de objetivos polticos afirmam o protagonismo do conselho na construo de um projeto para a poltica pblica. E seria na defesa desse projeto que o conselho dialoga com outros espaos, seja com o Congresso, seja com outros espaos participativos. Exemplos desses quatro tipos de objetivos estratgicos so:

II - propor diretrizes e prioridades para a poltica de economia solidria Conselho Nacional de Economia Solidria I - promover inquritos, investigaes e estudos acerca da eficcia das normas asseguradoras dos direitos da pessoa humana, inscritos na Constituio Federal, na Declarao Americana dos Direitos e Deveres Fundamentais do Homem (1948) e na Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) - Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Humana XIII - propor a criao de mecanismos de articulao entre os programas e os recursos federais que tenham impacto sobre o desenvolvimento urbano e regional Conselho Nacional de Cidades VIII - incentivar a participao democrtica na gesto das polticas e dos investimentos pblicos na rea cultural - Conselho Nacional de Poltica Cultural

Objetivos Programticos: so objetivos e competncias mais ligadas aos programas e projetos do ministrio ao qual esto vinculados, em que muitas vezes o prprio conselho contribuiu para a construo. A pergunta relacionada a esse objetivo : como fazemos para conseguir o que queremos? So tarefas decorrentes desse objetivo o acompanhamento, o monitoramento, a avaliao, a criao de indicadores de desempenho, e gesto oramentria do programa. Tomadas as decises, o conselho deve prezar pelo cumprimento dessas decises
78

Plis - Inesc nas polticas pblicas. Essa tarefa est inserida em um ciclo de planejamento - implementao - monitoramento avaliao. Os objetivos programticos podem ser divididos em trs tipos: 1) H os objetivos de planejamento, em que a partir das diretrizes traadas, so feitas propostas para o planejamento plurianual e anual e seus oramentos. 2) H os objetivos de monitoramento e avaliao, em que as polticas, os programas, as aes e oramentos do rgo ao qual o conselho se vincula so acompanhadas e avaliadas para saber se esto alcanando os objetivos que pretendiam alcanar. 3) O terceiro tipo so os objetivo de controle que dizem respeito aprovao de relatrios de gesto, planos de contas, emprstimos etc. So exemplos de objetivos e competncias programticas:

VIII - acompanhar a elaborao do Plano Plurianual - PPA, da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, e Lei Oramentria Anual - LOA, bem como a execuo do Oramento da Unio, indicando as modificaes necessrias consecuo dos objetivos da poltica formulada para a promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente; Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente. VI - promover, em parceria com organismos governamentais e nogovernamentais, nacionais e internacionais, a identificao de sistemas de indicadores, no sentido de estabelecer metas e procedimentos com base nesses ndices para monitorar a aplicao das atividades relacionadas com o desenvolvimento rural sustentvel Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel IV - pronunciar-se sobre as contas do FGTS, antes de seu encaminhamento aos rgos de controle interno, para os fins legais Conselho Curador do FGTS.

Objetivos Operacionais: so objetivos relacionados a tarefas do dia a dia do conselho. A partir dessas competncias, o conselho exerce poder, delibera, em alguns casos at legisla, mas no discute a poltica no sentido mais amplo. So tarefas para o agora, se esperarem muito o conselho municipal fica sem resposta, a entidade no consegue se cadastrar em uma rede de prestadoras de servios, o convnio no aprovado etc. Eles se referem poltica pblica somente em pontos muito especficos e acabam interferindo nesses pontos. A pergunta geral que esses objetivos e competncias tentam responder seria: como contribumos para a operacionalizao da poltica pblica? Os objetivos e competncias operacionais podem ser divididos em trs tipos: 1) So objetivos normatizadores aqueles em que o conselho, ao identificar lacunas na normatizao de uma poltica, exerce o protagonismo de tentar preench-las. Ainda, esto entre os objetivos
79

Plis - Inesc e competncias normatizadores decises referentes a prpria estrutura do conselho e seu regimento interno. 2) H os objetivos e competncias orientadores que se referem capacidade de orientar diferentes grupos sobre os princpios e o funcionamento da poltica. 3) Por fim, os objetivos judicantes so aqueles em que o conselho exerce a autoridade para julgar processos referentes poltica. So exemplos de objetivos e competncias operacionais:

XV - fixar prazos para o processamento e envio aos trabalhadores desempregados, da requisio do benefcio do seguro-desemprego, em funo das possibilidades tcnicas existentes, estabelecendo como objetivo o prazo de 30 (trinta) dias Conselho Deliberativo do Fundo do Amparo ao Trabalhador XII - responder a consultas sobre matria de sua atribuio, no conhecendo, a juzo prvio do Plenrio, aquelas referentes a fatos concretos Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria. IV - deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hdricos, cujas repercusses extrapolem o mbito dos Estados em que sero implantados Conselho Nacional de Recursos Hdricos.

Abaixo h um quadro com as recorrncias dos diferentes objetivos e competncias nos conselhos mapeados:

70 60 50 40 30 20 10 0

64

47

44 Objetivos Estratgicos Objetivos Programticos Objetivos Operacionais

Figura 7 Distribuio das Recorrncias dos Objetivos por Conselho Nacional

80

Plis - Inesc

60

Direcionamento da Poltica Assessoria Tcnica

50 Coordenao e articulao 40 Aprofundamento da Democracia Participativa Planejamento Monitoramento e Avaliao 20 Controle Normatizao Orientao 0 1 Judicncia

30

10

Figura 8 - Distribuio das Recorrncias das Competncias por Conselho Nacional

Quando pensamos nos quatro tipos de conselhos, percebemos que h tambm atribuies diferentes para os espaos diversos. Conselhos de polticas so os que atribuies ligadas ao apontamento de diretrizes e prioridades so mais presentes, em seguida dos conselhos de direitos e por fim os de fundos. muito presente tambm em conselhos de polticas atribuies relacionadas normatizao de determinados procedimentos ou at mesmo de normas mais gerais da poltica. Nesse caso, o conselho se apresenta como instncia legitimada para produzir normas que devero ser seguidas por aqueles que utilizaro da poltica. Por sua vez, objetivos de coordenao, monitoramento e avaliao das polticas, promoo da participao e orientao de diferentes pblicos so muito presentes em conselhos de direitos. Como esse tipo de espao trata de direitos que devem ser promovidos por polticas transversais, o conselho acaba por ter essa funo de coordenao da poltica relacionada ao grupo especfico e do seu monitoramento e avaliao. Alm disso, como esses espaos trabalham com populaes subrepresentadas politicamente, o esforo de promover a participao poltica desses grupos uma estratgia para a prpria promoo dos direitos humanos delas. Ainda, como em muitos casos os conselhos de direitos tratam de situaes em que pessoas tem seus direitos sistematicamente desrespeitados por meio de discriminao, seja ela explcita, seja ela implcita, o espao acaba tambm se ocupando de orientar diferentes pblicos sobre a necessidade de se sensibilizar s especificidades dos grupos defendidos. Os conselhos de fundos tm atribuies relacionadas aprovao de planos de contas e de relatrios de gesto do fundo. Esses conselhos tambm so os que mais possuem atribuies relacionadas ao julgamento de processos e concesso de benefcios a

81

Plis - Inesc determinadas organizaes. So, em geral, funes mais burocrticas, mas que costumam ser alvo de disputas polticas que no podem ser desconsideradas. Por fim, os conselhos ligados a administrao pblica indireta, assim como os conselhos de fundos, tm atribuies bastante relacionadas aprovao de relatrios de gesto e planos de conta. Porm, assim como os conselhos de polticas, tambm tem como atribuies bastante presentes o direcionamento das decises da instituio e na normatizao dos processos ligados instituio. Nesse caso, esse tipo de conselho participa tanto de etapas de deciso das diretrizes do rgo, quanto de etapas de aprovao de relatrio e de planos de contas etc. Para analisar a capacidade de incidncia de um conselho, alm de seu carter e de suas competncias, importante tambm perceber se os espaos possuem recursos para efetivarem o seu trabalho. Esses recursos podem ser financeiros ou administrativos. Um conselho que no possui um montante suficiente para custear a participao dos representantes nas reunies nem uma equipe que facilite a operacionalizao das reunies, preparando os documentos necessrios, se encarregando de registrar e publicizar as decises, entre outras atividades, tem o seu funcionamento bastante comprometido. Nos atos normativos dos conselhos comum encontrar a afirmao de que o rgo ao qual o conselho se vincula deve sustentar financeiramente as reunies do conselho. Essa informao, por si s, insuficiente para saber se os conselhos tm recebido os recursos necessrios para o seu bom funcionamento. Sobre os recursos administrativos, 55 dos conselhos mapeados possuem a estrutura de uma secretaria executiva que se responsabiliza por operacionalizar as reunies, seja viabilizando a vinda dos conselheiros, seja registrando as reunies, seja publicizando as decises.

H secretaria executiva?

9 No resposta Sim No

55

Figura 9 Distribuio de Secretarias Executivas nos Conselhos Nacionais

82

Plis - Inesc

Quem Participa do processo?

Dos conselhos mapeados, em 54 os conselheiros que representam rgos do governo so indicados por um ministro, chefe do rgo ao qual o representante est vinculado, ou ainda pelo Presidente da Repblica. Em 11 conselhos, o prprio ministro ou chefe de um rgo o representante. O dado de que a maior parte dos conselheiros governamentais indicada pelo ministro ou chefe do rgo no contradiz nenhum princpio relativo boa representao. O representante do governo fala em nome do governo, e necessrio que seja um porta-voz com capacidade de passar tanto a viso do governo sobre determinado assunto quanto encaminhar uma deciso do conselho que no esteja prevista no planejamento de algum rgo especfico. Nesse sentido coerente que aquele que responde pelo rgo possa indicar algum que tenha clareza do projeto que o rgo est construindo e que por isso, possa tomar decises que por ventura possam alterar o trabalho desse rgo.

Escolha de representante do governo 2 1 3 11 No resposta Titular do cargo Indicado pelo ministro Eleies Outros

54

Figura 10 Distribuio das Formas de Escolha dos Representantes Governamentais

Os mtodos de escolha dos representantes da sociedade civil so mais diversificados nos diferentes espaos. Na maior parte deles, em 25 conselhos, as entidades, j definidas em ato normativo, indicam seus representantes. Essa possibilidade recorrente porque se assume que algumas entidades historicamente tm contribudo para o debate de um tema especfico. Entretanto, esse mtodo pode comprometer a possibilidade de incluso de novos atores no conselho, visto que organizaes mais novas e que pautam diferentes assuntos nem sempre teriam como se inserir nesses espaos visto que o que permite que uma organizao faa parte

83

Plis - Inesc do conselho se ela est citada no ato normativo do conselho, que foi feito com base nas organizaes que eram centrais no debate em determinada poca. Muitos dos representantes da sociedade civil, assim como no caso dos representantes do governo, so escolhidos pelo ministro ou presidente. Nesse caso, no so as prprias organizaes que autonomamente escolhem quem deve falar por elas, e sim o governo. As organizaes escolhidas, de fato, representam segmentos, vises, atores e so reconhecidas por isso. Mas esse tipo de representao no necessariamente envolve os representados na discusso, o que pode comprometer a representatividade do conselho. significativo que esse mtodo de escolha de conselheiros da sociedade civil seja utilizado por 22 conselhos. O uso de eleies seria, portanto, o mtodo mais representativo dentre os existentes, e est presente em apenas 12 dos conselhos mapeados. Isso porque esse procedimento permite tanto que as organizaes autonomamente escolham quem vai falar por elas quanto permite que novas entidades se insiram nos espaos de partilha de poder, por mais que a participao em um espao por um novo ator seja sempre mais difcil do que por um ator que j est inserido no debate. Os conselhos de direitos so os que, proporcionalmente, mais utilizam esse tipo de mtodo de escolha de representantes, sendo que esse mtodo utilizado em 36,4% dos conselhos de direitos. H ainda a escolha por outros mtodos, como indicaes por lista trplice e processos seletivos55. Alguns conselhos possuem mais de uma forma de escolha dos representantes da sociedade civil, como o conselho do Meio Ambiente em que os conselheiros podem ser eleitos ou indicados pelos dirigentes das entidades.

Escolha de representante da sociedade 4 4 No resposta 12 Eleies Indicado pelo ministro ou presidente do rgo Indicado pela entidade Processo seletivo Escolhido em lista trplice Outro

4 4

25 22

Figura 11 - Distribuio das Formas de Escolha dos Representantes da Sociedade Civil

55

Nessa modalidade, o conselho publica um edital em que as organizaes interessadas concorrem para participar do conselho. O Conselho Nacional dos Direitos da Mulher e o Conselho Nacional da Promoo da Igualdade Racial escolhem seus representantes da sociedade civil dessa forma. 84

Plis - Inesc

A possibilidade de os mandatos serem reconduzidos por tempo indeterminado tambm diz muito sobre a representatividade do conselho. Menos da metade dos conselhos mapeados possuem restries reconduo dos mandatos, sendo que o mais comum que os representantes no possam participar por mais de duas gestes consecutivas. Nesse sentido, h a inteno de permitir que mais pessoas participem do conselho, forando uma rotatividade de representantes.

Limite de mandato 6 No resposta Sim No 32

33

Figura 12 Distribuio do Limite dos Mandatos

Entre os conselheiros, h maior predominncia de representantes da sociedade civil, embora a diferena no seja to grande. 50,7% so representantes da sociedade e 46,6% so representantes do governo. H uma diferena significativa entre participantes homens e mulheres, sendo que 56% dos representantes so homens e 25,9% so mulheres (no foi possvel identificar o gnero de 18,1% dos conselheiros).
Setor 2.7% No resposta Governo Sociedade

50.7%

46.6%

Figura 13 Distribuio dos Representantes nos Conselhos Nacionais por Setor

85

Plis - Inesc
Sexo

18.1% 25.9%

No resposta Homem Mulher

56.0%

Figura 14 - Distribuio dos Representantes nos Conselhos Nacionais por Sexo

Entre os representantes da sociedade civil, h diversidade muito grande de segmentos representados. Abaixo h uma tabela que indica os perfis dos representantes da sociedade civil. Para essa pesquisa, foram considerados: Pesquisa e desenvolvimento: representantes de universidades e institutos de pesquisa, especialistas e pessoas com grande conhecimento em uma rea; Movimentos Sociais/Populares: movimentos como luta por moradia, luta pela terra, associaes de moradores, movimentos que se autodenominam movimentos populares etc.; Conselhos: representantes de conselhos municipais e estaduais; Cultura e esportes: organizaes que tem como objetivo promover a cultura e os esportes; Defesa de direitos: organizaes no governamentais que realizam projetos sociais, do apoio a movimentos sociais e advogam pelos direitos humanos; Movimentos identitrios: movimentos sociais que tem uma identidade especfica como bandeira de luta, como o movimento feminista e movimento de mulheres, movimento negro, indgena, GLBTT. Empresariado: confederaes de setores empresariais e empresas; Prestadores e servios: Sistema S, prestadoras de servio de gua, entidades de assessoria; Religiosos: organizaes vinculadas a alguma Igreja ou religio especfica;

86

Plis - Inesc

Trabalhadores: sindicatos, confederaes de trabalhadores e associaes de profissionais;

Usurios: associaes de usurios dos servios pblicos.

Categoria - s para sociedade

No resposta Ambientalista Conselhos Cultura e esportes Defesa de direitos Empresariado Movimentos identitrios Movimentos sociais/populares Outros Pesquisa e desenvolvimento Prestadores de servios Trabalhadores Religiosos Usurios 1.7%

3.4% 2.9% 2.2% 4.7% 3.8% 20.7% 10.7% 8.3% 4.4% 9.6%

20.2% 3.5% 3.6%

Figura 15 Distribuio dos Representantes da Sociedade Civil por Setor de Representao

Os movimentos sociais foram divididos em diferentes tipos de movimentos: movimentos sociais/populares, movimentos identitrios e defesa de direitos e usurios o que somaria 28,7%, formando assim a maioria dos representantes de conselhos. A presena de nmero significativo de movimentos identitrios se deve ao grande nmero de conselhos de direitos, que so 11. Em conselhos de direitos, h a prtica de incluir pessoas e organizaes ligadas aos direitos que o conselho quer promover a defesa. Se olharmos somente os conselhos de direitos, os movimentos sociais que tratam de questes de grupos excludos ou marginalizados correspondem a 34,5% dos representantes. Chama ateno a forte presena do empresariado nos conselhos. Em boa parte dos conselhos observados, as confederaes de setores empresariais esto presentes. Sindicatos tambm esto bastante presentes. Esses dois segmentos normalmente so includos em conselhos tripartites, em que se busca representar o capital e o trabalho. notvel que os segmentos mais presentes nos conselhos sejam justamente as organizaes de empresrios e trabalhadores, o que mostra que as dinmicas de representao envolvendo capital e trabalho ainda so muito recorrentes nos conselhos.

87

Plis - Inesc

Como se d a participao? Como o poder partilhado dentro do conselho?

Em 44 conselhos, a presidncia estabelecida no ato normativo e funo do ministro, chefe do rgo, ou at mesmo do Presidente da Repblica. Em algumas situaes, a presidncia estipulada no ato normativo e atribuda ao representante de um rgo especfico, que no o ministro. Somente em doze conselhos h a eleio para presidente. Os conselhos que escolhem seus presidentes por meio de eleies so normalmente conselhos mais antigos, sendo que oito deles foram criados antes de 2002. possvel que por terem sido criados em um momento em que a participao poltica no era um princpio do governo, esses espaos foram constitudos com o intuito de que a institucionalizao do espao no dependesse da vontade poltica do governo. Alm disso, alguns desses conselhos foram criados em um contexto de forte mobilizao poltica, como o Conselho Nacional de Sade, protagonizado pelo movimento sanitarista que liderou a discusso do controle social do SUS e o Conselho Nacional de Assistncia Social, criado a partir da criao da Lei Orgnica de Assistncia Social. O fato de o chefe do rgo ao qual o espao se vincula ser o presidente pode ser interpretado como um esforo por parte do ministrio em abrir um espao de dilogo ou como uma tentativa de controle desses espaos por parte do governo. comum que se perceba a fora poltica de um conselho pela presena de alguma autoridade governamental que esteja disposta a dialogar com a sociedade e possa encaminhar as decises do conselho. No entanto, importante ressaltar que por terem sido criados a partir de uma situao de abertura de determinado rgo, possvel que a institucionalizao da participao autnoma nesses espaos seja mais complexa.

88

Plis - Inesc
Escolha do presidente 1 6 No menciona Presidente o prprio ministro ou chefe do rgo Eleies internas 12 Indicao do ministro Titular de um cargo especfico Outro

7 1

44

Figura 16 Distribuio da Forma de Escolha do Presidente

Alguns conselhos buscam criar uma estrutura para auxiliar o trabalho, seja do presidente, seja do conselho como um todo. Esses conselhos ainda so minoria, mas trazem interessantes contribuies para a estruturao dos conselhos. Esses rgos de assessoramento podem ser tanto tcnicos como polticos. rgos de assessoramento tcnicos podem auxiliar os conselheiros nas discusses mais tcnicas facilitando a participao de representantes que no possuem esse tipo de conhecimento muito aprofundado. rgos de assessoramento poltico, em geral, partilham o poder da presidncia, por meio de instncias chamadas de presidncias ampliadas, mesas diretoras e comits permanentes.

rgo de assessoramento da presidncia

9 No resposta Sim No 16

46

Figura 17 Distribuio da Existncia de rgos de Assessoramento da Presidncia

Esses

rgos

de

assessoramento

normalmente

buscam

contemplar

proporcionalidade dos segmentos presentes no conselho, por isso, so escolhidos representantes de cada segmento. Em alguns casos, ainda os presidentes das comisses compem esse rgo. Em casos de assessoria tcnica, comum que o assessoramento seja
89

Plis - Inesc feito por um titular de um cargo especfico. H ainda outros tipos de escolha de representantes para o rgo de assessoramento, sendo que alguns buscam fora do conselho pessoas que podem contribuir para as discusses.

Escolha do rgo de assessoramento 1 3 Eleies Um representante de cada segmento Presidentes das comisses 5 Outro Titular de um cargo especfico

Figura 18 - Distribuio da Forma de Escolha de rgos de Assessoramento da Presidncia

Por fim, as prerrogativas do presidente so variveis importantes para saber em que medida o poder se concentra em sua pessoa. Na maioria dos conselhos, o presidente tem como prerrogativa o voto de qualidade em caso de empate. Essa prerrogativa pode interferir nas dinmicas de construo de consensos, porque dificulta a existncia de um impasse. Alm disso, foi notado que um nmero significativo de conselhos prev em seus atos normativos a possibilidade de decises ad referendum do plenrio. Alguns dos conselhos citam que as dvidas e omisses com relao ao funcionamento do conselho sero decididas por esse mtodo que somente consulta o plenrio depois de tomada a deciso, como o caso do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial.

90

Plis - Inesc
Voto de Qualidade

12 19

No resposta Sim No

40

Figura 19 Distribuio por Voto de Qualidade

Ad referendum

13

No resposta Sim No

29

29

Figura 20 Distribuio por Deciso Ad Referendum

Sobre o que se discute e como se discute?

Na maior parte dos conselhos em que estava previsto nos atos normativos quem teria a atribuio de formular a pauta, essa responsabilidade seria exercida pela secretaria executiva. importante ressaltar que a formulao da pauta pode ser considerada como uma tarefa de alto grau de politizao, visto que define o que ser discutido no conselho. Em seguida, o principal formulador da pauta o prprio presidente do conselho. Como j visto anteriormente, a maior parte dos presidentes dos conselhos so os prprios ministros. Alm disso, somente trs dos presidentes que so escolhidos por eleies formulam as pautas das reunies. importante investigar se o fato de essa tarefa ser majoritariamente atribuda ao governo, seja na figura do presidente, seja na figura da secretaria executiva, interfere no que
91

Plis - Inesc se discute no conselho. Somente pautas do governo entram em discusso? Qual o grau de dificuldade de uma pauta nova, que no est sendo discutida pelo governo ser discutida pelo conselho? importante ressaltar ainda que dos 16 conselhos que possuem rgos de assessoramento, seis tem a atribuio de formular a pauta. Como nem todos os rgos de assessoramento tem funo poltica, esse um nmero significativo e demonstra que alguns conselhos tem se esforado para trazer a formulao da pauta para uma instncia que no tm uma vinculao ao governo to forte.

Pauta 1 No menciona 21 31 Presidente rgo de assessoramento Secretaria executiva outro

6 12

Figura 21 Distribuio sobre a forma de elaborao de Pautas nos Conselhos Nacionais

Por fim, a forma como se organizam as discusses tambm interfere bastante no que discutido. 51 conselhos prevem a possibilidade de se criar comisses, comits ou grupos de trabalho. A possibilidade de existncia de comisses, comits ou grupos de trabalho permite que certos temas sejam aprofundados. Esses so espaos mais propcios para o surgimento de novas questes do que um espao de plenria, onde todos precisam discutir um mesmo tema. Alm disso, a existncia de comisses ou comits amplia o debate de determinado tema e facilita a construo de consensos, como veremos mais adiante em outra seo desse estudo.

92

Plis - Inesc
Comisses

10

10

No resposta Sim No

51

Figura 22 Distribuio de Conselhos por Existncia de Comisses

Indicaes para uma agenda de pesquisa

Apesar de haver muitos trabalhos que buscam compreender as dinmicas da participao local em conselhos municipais, estudo dos conselhos nacionais ainda muito incipiente. Alguns conselhos mais centrais no debate de determinadas polticas j foram estudados, no entanto, esses estudos se restringem a analisar o funcionamento de conselhos isolados. Esse tipo de estudo importante para aprofundar questes mais especficas, mas no avana no entendimento da arquitetura da participao de forma mais ampla. O mapeamento realizado avana no entendimento de algumas questes mais gerais, contudo, no consegue aprofundar no que concerne s diferentes formas de funcionamentos dos conselhos. Ao observar padres gerais, no foi possvel perceber as discrepncias e especificidades dos espaos. A diviso do conjunto de espaos em quatro tipos inicia esse esforo, mas ainda insuficiente. A partir desse exerccio podemos complexificar as anlises e pensar em propostas mais efetivas para cada tipo de espao. Alm disso, a partir da anlise dos dados presentes nos documentos, possvel formular perguntas para pesquisas mais qualitativas. Possveis perguntas so: o momento de criao do conselho influencia nas dinmicas participativas do espao? Quais so os tipos de representao poltica presentes nos conselhos? Os conselhos so suficientemente receptivos a novos atores que se inserem no debate poltico? O fato de a pauta do conselho ser organizada em sua maior parte pelas secretarias executivas permite que os representantes da sociedade civil insiram novos temas nas discusses? Como se articulam conselhos e conferncias?

93

Plis - Inesc

III. Estudos Temticos

3.1. Caminhos metodolgicos

A constituio do processo investigativo se deu com base na opo inicial em ser uma pesquisa crtica, mas ao mesmo tempo propositiva56. Os estudos realizados para a etapa de reviso bibliogrfica e o mapeamento de espaos participativos iluminaram dilemas e desafios para reflexo. Dessas etapas surgiram temas enfrentados pela democracia participativa e alguns limites para a sua consolidao. Tais temas foram concentrados em trs categorias organizadoras: representao, interface, conflito/pactuao. Para os fins dessa pesquisa essas categorias foram denominadas como eixos temticos e partiram de uma viso metodolgica que explora e projeta reflexes para alm dos desenhos institucionais de cada espao participativo nacional, especialmente Conselhos e Conferncias. Assim, o foco concentra-se nos dilemas dos espaos participativos e nas institucionalidades que podem indicar novos caminhos para a arquitetura da participao social. Em suma, a opo metodolgica foi por extrapolar o desenho de cada conselho. O primeiro eixo da pesquisa, representao, busca a compreenso sobre a configurao das representaes da sociedade civil e do governo, e os limites que seus representantes enfrentam. Prope a anlise das partes que compem o mosaico que a arena participativa em um Conselho (pessoas, entidades, segmentos e o prprio Conselho). O segundo eixo da pesquisa se debrua sobre a institucionalidade do conselho, investigando como ocorrem as relaes com outras instituies como, por exemplo, os ministrios e rgos pblicos, as organizaes da sociedade, os outros conselhos e as conferncias. Esse eixo chamado de Interface. O ltimo eixo da pesquisa, denominado conflito/pactuao, tem um olhar para os blocos da sociedade e do governo com o intuito de investigar a maneira como funcionam no espao do conselho. Para isso, lana luzes sobre os conflitos e a maneira como aparecem nos espaos participativos. Busca-se compreender a natureza das relaes entre governo e sociedade, bem como as estratgias utilizadas para levar pautas ao espao do conselho. As

Este projeto tem por objetivo contribuir, junto a outras redes, fruns, movimentos e ONGs aglutinados na Plataforma da Reforma do Sistema Poltico, para uma anlise crtica da democracia participativa no Brasil, e para propostas concretas para o seu avano

56

94

Plis - Inesc dimenses analisadas, nesse eixo, partem da identificao dos temas conflituosos, dos projetos polticos57 em disputa e sobre as naturezas do conflito trazidos pela sociedade e pelo governo, com o pressuposto de que os conselhos so arenas marcadas pelo conflito onde se explicitam e negociam diferentes interesses.

3.1.a. Metodologia

Com a delimitao dos eixos de pesquisa passou-se para uma etapa exploratria, na qual foram realizadas 05 entrevistas com conselheiros nacionais, buscando afinar conceitos e validar os instrumentais para a posterior coleta de dados. Para uma maior delimitao do eixo interface, optou-se na etapa exploratria pela pesquisa com conselhos nos quais existam pautas e temas comuns. Assim, foram entrevistados conselheiros do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS, Conselho Nacional dos Direitos da Criana e Adolescente CONANDA; Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional CONSEA, Conselho Nacional das Cidades ConCidades, e do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA. As entrevistas exploratrias foram categorizadas e seus resultados foram debatidos entre a equipe de pesquisa e apresentados na 2 Oficina PROREDES/IPEA Estado, Terceiro setor e Instituies Participativas, no dia 24 de fevereiro de 2011. Outro meio de disponibilizao dos resultados da pesquisa exploratria foi um artigo cientfico apresentado por pesquisadores em Congresso Acadmico nacional58. A leitura crtica das entrevistas exploratrias subsidiou a definio dos conselhos a serem focados nesse e a seleo dos entrevistados. Foram trs os Conselhos escolhidos para serem o universo da pesquisa: Conselho Nacional da Assistncia Social CNAS, Conselho Nacional do Direito da Criana e do Adolescente CONANDA e Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional CONSEA. Esses Conselhos so pertinentes rea de poltica social, temtica que foi fomentada como uma das marcas do Governo Lula, assim como por serem polticas pblicas com

Adota-se o termo projeto poltico na viso de Dagnino, "num sentido prximo da viso gramiscinana, para designar os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos" (2002, p. 282). 58 Artigo Arquitetura da Participao Social no Brasil Contemporneo: Escoros sobre a representao, interface e os conflitos e pactuaes de autoria de Anderson Rafael Nascimento e Rosangela Dias Oliveira Paz, V Jornada Internacional de Polticas Pblicas, UFMA, 23 a 26 de agosto de 2011. 95

57

Plis - Inesc potencial de interface entre elas. Com o objetivo de avaliar essa interface foram selecionados os representantes do ministrio que lida com o tema do desenvolvimento social. Em relao aos conselheiros entrevistados, selecionou-se 05 conselheiros de cada perodo condizente com as duas gestes do governo federal (2003-2006 e 2007-2010). Os Conselhos Nacionais no tm os seus mandatos coincidentes com os prazos mandatrios do poder executivo. Assim, escolheu-se pesquisar gestes dos Conselhos do final do primeiro mandato e as gestes do fim do segundo mandato. A escolha dos entrevistados visou uma maior representao dos Conselheiros da Sociedade Civil. Tal recorte se alinha opo feita de privilegiar as vozes dos representantes da sociedade. Definiu-se ainda que em todas as gestes pesquisadas seriam entrevistados tambm os presidentes dos Conselhos e pelo menos um representante governamental, preferencialmente o Ministrio do Desenvolvimento Social MDS. Os conselheiros entrevistados foram divididos por gesto da seguinte forma:

Quadro 8 Distribuio das Entrevistas por Gesto e por Conselho

Conselhos CONANDA

Conselheiros Sociedade Civil Governamentais

Gesto 2004-2006 04 01 04 01 03 02 15

Gesto 2008-2010 03 01 04 01 04 01 14

Total 07 02 08 02 07 03 29

CONSEA

Sociedade Civil Governamentais

CNAS

Sociedade Civil Governamentais TOTAL

As entrevistas foram orientadas pelo instrumento de pesquisa apresentado nos apndices finais. Foram realizadas na maior parte das vezes distncia valendo-se de meios comunicacionais como o software Skype ou por telefone. Quando possvel a entrevista foi realizada presencialmente. Todos os pesquisadores da equipe participaram da aplicao das entrevistas.

96

Plis - Inesc

3.1.b. Conselhos em foco

Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS

Paula Pompeu Fiuza Lima 59

O campo da Assistncia Social no Brasil marcado por tendncias antagnicas. Se por um lado a rea pensada como funo governamental, por outro tem uma trajetria marcada pela filantropia e uma certa confuso de papis da sociedade e do Estado. As tenses entre modelos assistenciais podem revelar disputas a respeito do papel do Estado. Foi no decorrer da dcada de 1930 que a interveno estatal apareceu com mais presena. At ento, situaes de vulnerabilidade social eram tratadas por entidades beneficentes, grande parte organizaes confessionais, em particular catlicas. A caridade era a tnica da oferta de servios assistenciais. Mesmo com a regulao de relaes de trabalho e a instituio de polticas para a seguridade do trabalhador, o Conselho Nacional de Servio Social, criado em 1938, manteve o papel secundrio do Estado na assistncia social, regulamentando a maneira de financiamento do setor com a criao de subvenes e auxlios s entidades privadas, impactando a maneira de gesto das polticas sociais. O prprio conselho era composto basicamente por representantes de entidades assistenciais privadas e tinha como principal competncia avaliar os pedidos de subvenes e auxlios. Posteriormente, recebeu a incumbncia, que marcou sua histria, de certificar as instituies que recebiam as isenes tributrias. As disputas acirradas no campo, fortalecidas pelo senso comum da assistncia social como ao filantrpica, tornaram frequentes imprecises conceituais e jurdicas, a ponto do Conselho de Servio Social incorporar a tarefa de certificao de organizaes da rea de sade e educao, o que dificultou ainda mais a diferenciao da assistncia social como poltica especfica.

59

Texto elaborado a partir das discusses internas da equipe do projeto Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios Inesc e Plis. 97

Plis - Inesc Foi na Constituio de 1988 que a assistncia social ganhou relevncia como poltica pblica, pois foi colocada como parte da seguridade social, elevando-a assim a um princpio amplo de proteo social. Foi uma conquista ao garantir, ao menos no texto constitucional, o acesso a direitos assistenciais a quem deles necessitasse. No bojo das disputas na constituinte, foram mantidos benefcios tributrios s entidades assistenciais, mas tambm lanadas bases para nova configurao institucional com descentralizao de aes, co-responsabilizao de entes federados e participao social no controle da poltica. Em 1993, foi aprovada a Lei Orgnica da Assistncia Social que trouxe mais elementos ao redesenho institucional fortalecendo a gesto descentralizada e reafirmando a necessidade de articulao de aes em torno de uma poltica nacional. J a LOAS estabelece os Conselhos de Assistncia Social:

Art. 16. As instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil, so: I o Conselho Nacional de Assistncia Social; II os Conselhos Estaduais de Assistncia Social; III o Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal; IV os Conselhos Municipais de Assistncia Social. (Brasil, 1993)

No entanto, ao mesmo tempo em que a aprovao da LOAS significava um avano na reformulao da poltica pblica de assistncia social, foi criado no governo Fernando Henrique Cardoso o programa Comunidade Solidria coordenado pela primeira dama. Esse programa tinha foco nos bolses de pobreza e ia de encontro aos princpios universalistas do que estava sendo proposto. Alm disso, a nova legislao do setor manteve a dubiedade, talvez mesmo pela continuidade da disputa entre modelos de poltica, o que postergou a delimitao das atividades especficas, a reorganizao institucional e o enfrentamento da questo do financiamento. Colin (2010) esclarece:

A duplicidade destes modelos impressos na poltica de assistncia social traz implicaes imediatas para a rea, e acaba por instituir modalidades distintas de gesto e de financiamento. No caso da gesto, abarcam a rede socioassistencial de proteo social bsica e especial inserida no SUAS e as aes desenvolvidas por entidades detentoras do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEBAS), mas que necessariamente no esto vinculadas s normativas da referida poltica e tampouco prestam 98

Plis - Inesc
prioritariamente servios socioassistenciais. Quanto ao financiamento, incluem o financiamento direto, atravs dos fundos pblicos, e o indireto, por meio das exoneraes tributrias. (COLIN, 2010)

O Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social CEBAS o instrumento utilizado para a concesso de isenes tributrias, principal forma de financiamento das entidades de assistncia social. De 1938 a 2009, tendo o certificado nomeado de diversas maneiras, esteve sob responsabilidade do conselho da rea conferir a certificao. Mesmo que a Lei Orgnica tenha estabelecido outra configurao para o conselho, com novas atribuies e a denominao de Conselho Nacional de Assistncia Social, a prerrogativa da concesso de certificados foi mantida. Essa questo do certificado que dava direito organizao solicitar isenes tributrias explicitou contradies inclusive com impactos nos mecanismos de participao social. Como explicita Jaccoud (2010):

O fato do CNAS deter o poder de concesso deste certificado - e, assim, influenciar de forma decisiva no acesso das entidades s desoneraes fiscais e tributrias impactava no prprio formato da representao da sociedade civil no Conselho, com repercusso em sua atuao como um todo. Isso decorria do fato de que entidades de maior porte e detentoras de maiores benefcios no que diz respeito imunidade passavam a ter interesse ampliado em se fazer presentes no Conselho. (JACCOUD, 2010)

A mesma autora fala de outros problemas na concesso do CEBAS que explicitam a fragilidade da Assistncia Social como poltica pblica, diz ela:

(i) inexistncia de uma definio sobre qual o pblico a ser atendido pelas entidades beneficentes; (ii) a falta de definio dos servios prestados que podem ser considerados de assistncia social; (iii) a falta de padronizao das demonstraes contbeis e planos de contas das entidades; (iv) as dificuldades observadas no CNAS para montagem de uma estrutura prpria visando analisar a contabilidade e os servios prestados no apenas para as entidades de assistncia social, como tambm para as entidades beneficentes de educao e sade; alm (v) do desvio de funo do CNAS ao ter que deliberar sobre a atuao de entidades dedicadas a outros campos de atuao que no a assistncia social. Tais dificuldades tornavam difcil a comprovao da ao finalstica da entidade no campo da assistncia social, assim como a comprovao da oferta, em gratuidade, dos servios exigidos para a concesso do certificado. Elas tinham ainda o efeito de deslocar o CNAS, de forma permanente e intensiva, de suas funes de rgo mximo de debate e deliberao da poltica nacional de assistncia social. (JACCOUD, 2010)

99

Plis - Inesc Os problemas relacionados funo de certificao ficaram evidentes quando, em 2008, foi realizada pela Polcia Federal a Operao Fariseu com suspeitas de fraudes envolvendo conselheiros do CNAS, escritrios de advocacia e entidades beneficiadas pelas isenes tributrias. O que se suspeitava era que entidades que no preenchiam os requisitos necessrios para serem certificadas como de entidade beneficente contratavam advogados que influenciavam nas votaes dos processos de certificao.60 Por esse e por outros motivos, por exemplo, no cabe ao CNAS ter funes executivas como a certificao, em 2009 a funo de certificao passou a ser responsabilidade dos Ministrios da Sade, Educao e Desenvolvimento Social e Combate Fome. Em paralelo s disputas em torno da certificao que acabava por desviar o CNAS de sua funo regulatria da poltica, tambm existiram processos internos no conselho prregulamentao do que foi previsto na Constituio e na Lei Orgnica. Durante a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, em 2003 foi deliberada a necessidade da construo e implementao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS, que seria o principal instrumento para dar efetividade a uma poltica pblica de assistncia social. A partir dessa demanda criada a Poltica Nacional de Assistncia Social que:

... pauta-se no pacto federativo, no qual devem ser detalhadas as atribuies e competncias dos trs nveis de governo na proviso das aes socioassistenciais, em conformidade com o preconizado na LOAS e NOB1, a partir das indicaes e deliberaes das Conferncias, dos Conselhos e das Comisses de Gesto Compartilhada (Comisses Intergestoras Tripartite e Bipartites CIT e CIBs), as quais se constituem em espaos de discusso, negociao e pactuao dos instrumentos de gesto e formas de operacionalizao da Poltica de Assistncia Social. (2004, Poltica Nacional de Assistncia Social)

A criao do Sistema e da Poltica de Assistncia Social fortaleceu o eixo do controle social no debate poltico. A partir desse pressuposto de que o controle social deveria ser fortalecido, foram estabelecidas 11 metas para serem cumpridas ao longo do perodo do Plano Decenal61. Entre essas metas destacam-se estratgias para a comunicao entre os conselhos, para a capacitao dos conselheiros e para a efetivao da participao popular.

Fonte: http://oglobo.globo.com/pais/mat/2008/03/13/pf_prende_seis_investiga_60_instituicoes_suspeitas_de _fraudar_titulos_de_filantropia-426208254.asp 61 O Plano Decenal encontra-se disponvel no site do CNAS: www.mds.gov.br/cnas. http://www.mds.gov.br/cnas/search?SearchableText=plano+decenal. O referido plano foi resultado da pesquisa realizada pelo CNAS, em 2005, denominada Fotografia da Assistncia Social. Essa tratou do 100

60

Plis - Inesc Em 2008, houve a aprovao de novo Regimento Interno (Resoluo n 53, de 31 de julho de 2008), que consolidou o papel do CNAS de debater e deliberar a Poltica de Assistncia Social. As atribuies do CNAS so:
Art. 2. O CNAS, entre outras atribuies, tem competncia para: I. aprovar a Poltica Nacional de Assistncia Social; II. normatizar as aes e regular a prestao de servios de natureza pblica e privada no campo da assistncia social; III. observado o disposto em regulamento, estabelecer procedimentos para concesso de registro e certificado de entidade beneficente de assistncia social - CERTIFICADO ; IV. conceder registro e certificado de entidade beneficente de assistncia social e, ainda, manifestar-se sobre a natureza do bem a ser importado e a habilitao da entidade, e de outras contribuies fiscais incidentes sobre os alimentos de qualquer natureza, e outras utilidades, adquiridas no exterior por doao, limitada s entidades e instituies de assistncia social devidamente registradas no CNAS, de acordo com o que dispe a Lei n. 4.917, de 17 de dezembro de 1965; V. zelar pela efetivao do sistema descentralizado e participativo de assistncia social; VI. convocar ordinariamente a cada 4 (quatro) anos, ou extraordinariamente, a Conferncia Nacional de Assistncia Social, que ter a atribuio de avaliar a situao da Assistncia Social e propor diretrizes para o aperfeioamento do sistema; VII. aprovar as normas de funcionamento da Conferncia Nacional de Assistncia Social; VIII. propor o regimento da Conferncia Nacional de Assistncia Social e submet-lo aprovao da instncia competente; IX. apreciar e aprovar a proposta oramentria da Assistncia Social a ser encaminhada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; X. aprovar critrios de transferncia de recursos para os Estados, Municpios e Distrito Federal, considerando, para tanto, os indicadores que informem sua regionalizao mais eqitativa, tais como: populao, renda per capita, mortalidade infantil e concentrao de renda, alm de disciplinar os procedimentos de repasse de recursos s entidades e organizaes de assistncia social, sem prejuzo das disposies contidas na Lei de Diretrizes Oramentrias; XI. acompanhar e avaliar a gesto dos recursos, bem como os ganhos sociais e o desempenho dos programas e projetos aprovados; XII. estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas anuais e plurianuais do Fundo Nacional de Assistncia Social - FNAS; XIII. indicar, se for o caso, o representante do CNAS junto aos rgos correlatos; XIV. elaborar, aprovar e modificar o seu regimento interno;

Controle Social no Suas em item especfico, apresentando dados relacionados aos conselhos, fundos, fruns e conferncias. 101

Plis - Inesc
XV. publicar, no Dirio Oficial da Unio, todas as suas decises, bem como as contas do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e os respectivos pareceres emitidos, podendo tambm utilizar outros meios de comunicao para divulgar decises e informaes que o Conselho julgar necessrias; XVI. estabelecer critrios e definir prazos para a concesso de benefcios eventuais, nos termos do art. 22 da LOAS; XVII. propor a instituio de benefcios subsidirios, ouvidas as representaes de Estados e Municpios, nos termos do 3 do art. 22 da LOAS; XVIII. aprovar os programas de assistncia social em mbito nacional; XIX. cancelar o registro, bem como o Certificado de entidades e organizaes de assistncia social que incorrerem em irregularidade na aplicao de recursos pblicos, na forma do disposto no art. 36 da LOAS, bem como das que deixarem de cumprir os princpios estabelecidos no art. 4 da LOAS; XX. cancelar o registro, bem como o Certificado, desde que verificado em processo regular o descumprimento da legislao pertinente; XXI. anular a deciso que tenha deferido ou indeferido o Registro ou o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social, desde que haja comprovao em processo regular, da ocorrncia de vcio de legalidade; XXII. apreciar e julgar as representaes formuladas perante o CNAS, na forma em que dispe o 2 do art. 7 do Decreto n. 2.536, de 7 de abril de 1998; XXIII. apreciar e julgar os recursos interpostos por entidades e organizaes de assistncia social para defesa de seus direitos referentes inscrio e ao seu funcionamento, nos termos em que dispe o art. 9, 4 da LOAS; XXIV. propor a alterao dos limites de renda mensal per capita definidos no 3 do art. 20 e caput do art. 22 da LOAS. XXV. regulamentar o processo de escolha dos representantes da sociedade civil no CNAS, bem como o funcionamento das assemblias a que se referem os arts. 3 e 4 do Decreto n. 5.003, de 04 de maro de 2004, mediante resoluo; XXVI. dar publicidade s demonstraes contbeis, estatuto e relatrio de atividades das entidades certificadas.(Brasil, 2008)

Em 2009, houve pequenas mudanas nas atribuies do conselho, deixando de existir a competncia ligada certificao, que, conforme j exposto, passaram a ser do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Como estabelecido na LOAS, o CNAS um conselho paritrio em que metade dos conselheiros representa o poder pblico e a outra metade representa a sociedade civil. No total, so 18 conselheiros titulares. Entre os conselheiros da sociedade civil, h representantes de organizaes de usurios, de trabalhadores e das entidades e organizaes de assistncia social. Os conselheiros do poder pblico so escolhidos no Frum Nacional dos Secretrios da Assistncia Social FONSEAS, dos Municpios, no Colegiado Nacional de Gestores Municipais
102

Plis - Inesc da Assistncia Social CONGEMAS, os demais sero indicados pelos respectivos Ministros de Estado, conforme dispuser ato do Poder Executivo Federal. (Brasil, 2008). Os representantes da sociedade civil so escolhidos em frum prprio das organizaes de assistncia social credenciadas para o processo eleitoral. As tenses quanto representao no CNAS no podem ser compreendidas na polarizao governo e sociedade. Como veremos adiante em diversos relatos, as disputas em torno dessa poltica se fazem a partir de um outro recorte: a polarizao se d entre uma postura considerada progressista que defende uma poltica universalista e uma posio considerada conservadora baseada nos princpios da caridade, benemerncia e filantropia. Atualmente, a partir das mudanas ocorridas nos ltimos anos criao do SUAS e da Poltica Nacional de Assistncia Social e fim da competncia do CNAS de certificao - os principais desafios para o exerccio do controle social no SUAS so questes referentes articulao entre os conselhos nos diferentes nveis de governo e com outros rgos do Estado (como Ministrio Pblico e com os Tribunais de Contas), o monitoramento das deliberaes das conferncias e o apoio a diferentes formas de participao e controle social, em particular o protagonismo dos usurios dessa poltica.

Referncias COLIN, Denise Ratmann Arruda. A gesto e o financiamento da assistncia social transitando entre a filantropia e a poltica pblica. In STUCHI, Carolina Gabas. PAULA, Renato Francisco dos Santos.& PAZ, Rosangela Dias Oliveira da. (organizadores) Assistncia Social e Filantropia: novo marco regulatrio e o cenrio contemporneo de tenses entre o pblico e o privado / 1. Ed. So Paulo, Giz Editorial, 2010. JACCOUD, Luciana de Barros. Poltica pblica e oferta privada: um desafio para a consolidao da Poltica Nacional de Assistncia Social. In STUCHI, Carolina Gabas. PAULA, Renato Francisco dos Santos e PAZ, Rosangela Dias Oliveira da. (org.) Assistncia Social e Filantropia: novo marco regulatrio e o cenrio contemporneo de tenses entre o pblico e o privado / 1. Ed. So Paulo, Giz Editorial, 2010.

103

Plis - Inesc Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente - CONANDA

Anderson Rafael Nascimento62

Para melhor apreender as particularidades do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, em um primeiro momento abordaremos a formao histrica das polticas pblicas para a criana e o adolescente. O Conselho Nacional uma instituio importante nesse processo, j que lcus da convergncia entre a participao social e a garantia do direito de crianas e adolescentes. Este ser o tema de debate na segunda parte do texto que focar no desenvolvimento de sua institucionalidade. Verifica-se, como concluso, que a fase atual das polticas pblicas para as crianas e os adolescentes ainda sofre com algumas marcas do passado. Para esse enfrentamento, o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente tem o desafio de deliberar sobre as polticas pblicas garantindo os direitos infanto-juvenis, em um contexto marcado por dificuldades de consolidar uma estrutura operacional estvel para dar conta das suas atribuies. As polticas pblicas para as crianas e os adolescentes se inscrevem num campo recortado por disputas aliceradas na maneira de entend-las e na compreenso sobre a responsabilidade pela sua execuo. Esses conflitos partem de duas vises sobre como institulas como uma poltica social e de responsabilidade estatal. Quanto primeira viso busca-se a substituio da concepo anterior, fundamentada no caso problema63, para outra na qual sejam priorizados os direitos fundamentais de crianas e adolescentes64. Quanto segunda, pauta-se pela substituio dos procedimentos baseados na caridade, na benesse e no assistencialismo, passando para uma exigibilidade de o Estado criar mecanismos de proteo social. As disputas citadas tm seus alicerces demarcados por caractersticas de perodos anteriores que so constitudos, dentre outros motivos, pelas prticas de institucionalizao e recluso e pelo no reconhecimento da criana e do adolescente como sujeito de direitos.
Texto elaborado a partir das discusses internas da equipe do projeto Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios, - Plis e Inesc. 63 Essa conceituao demonstra a maneira como as polticas pblicas eram realizadas no perodo anterior ao Estatuto da Criana e Adolescente que ser abordado mais frente, j que o predominante na garantia de servios no era a identificao de necessidades sociais e na garantia de direitos, mas na avaliao caso a caso da situao dos indivduos necessitados. Aqui abre-se espao para as relaes de clientela e favor, ao invs de uma lgica universal e baseada em direitos. 64 De acordo com o Estatuto da Criana e Adolescente (ECA) so direitos fundamentais: Do Direito Vida e a Sade (Arts. 7 a 14), Do Direito Liberdade, ao Respeito e Dignidade (Arts. 15 a 18), Do Direito Convivncia Familiar e Comunitria (Arts. 19 a 52), Do Direito Educao, Cultura, ao Esporte e ao Lazer (Arts. 53 a 59) e Do Direito Profissionalizao e Proteo no Trabalho (Arts. 60 a 69). 104
62

Plis - Inesc Esses perodos foram consolidados em matrizes discursivas que aqui so denominadas como assistencialismo, tecnicidade e educatividade (NASCIMENTO; ZUQUIM, 2010). A primeira matriz, assistencialista, corresponde a um perodo no qual o foco era a discusso dos efeitos da pobreza sobre a sociedade. Ela foi consolidada com o Cdigo de Menores de 1927. Partia-se da viso de uma medicalizao da pobreza, com nfase no discurso higienista. Prticas de preveno contra a pobreza eram os argumentos utilizados para a institucionalizao das crianas. O ncleo constituidor estava na ideia de "infncia moralmente abandonada", da qual decorria uma srie de "tipos infantis" que tentava apreender aquilo que a ordem pblica chamava de "infncia em perigo" (NASCIMENTO; ZUQUIM, 2010). A relao basilar estava fundamentada na filantropizao do atendimento criana e na institucionalizao de crianas, via o juizado de menores, visando reeduc-las. Esses aspectos tm associao com a viso patrimonialista e simbitica da relao pblico/privado. Estabelece-se, assim, uma troca de favores e uma apropriao do espao pblico pela esfera privada. Ou seja, uma marca desse perodo foi a relativa ausncia do Estado das prticas institucionais, sendo essas delegadas s instituies filantrpicas. No intervalo entre os Cdigos de Menores de 1927 e 1979, a infncia e a adolescncia foram objeto de iniciativas do poder pblico. Dentre essas, o exemplo mais conhecido foi a criao do Servio de Assistncia a Menores (SAM) em 1941 que, posteriormente, deu origem FUNABEM65 cujas aes e internaes eram justificadas com o argumento de proteo da sociedade contra o possvel perigo da delinquncia infanto-juvenil. Esse quadro compe as bases do segundo perodo, denominado tecnicismo, que se consolida a partir da preocupao da sociedade com essa deliquncia. Expresses como menor infrator e menor carente so argumentos para uma viso repressora e autoritria e para prticas de internao. O Estado passa a assumir algumas responsabilidades em relao s polticas pblicas, principalmente na questo da internao dos delinquentes. Em sntese, conforme citam Nascimento e Zuquim (2010, p. 10) Estabelece-se, assim, a relao pblico/privado j que as instituies privadas ficam com a parcela fraca e oprimida, enquanto o Estado o responsvel pela parcela que ningum quer. Em linhas gerais, pode-se dizer que nesse perodo a questo da infncia e juventude era mais uma questo de polcia (segurana pblica) do que de poltica social. Chega-se ao surgimento do terceiro perodo: educatividade. Ele apresenta um discurso novo alado pela participao social. Fundamenta-se em uma viso de cidadania e dilogo,

Com a extino do SAM, em 1964 do servio e no da poltica de proteo criana nos moldes at ento apontados , criou-se a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) e seus respectivos correspondentes nos Estados, as Fundaes Estaduais do Bem-Estar do Menor (Febem). 105

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Plis - Inesc buscando a viso da criana e do adolescente como sujeito de direitos e tambm como uma pessoa em desenvolvimento (NASCIMENTO; ZUQUIM, 2010). Esse perodo tem como objetivo maior desmontar o aparato repressivo anterior para constituir um novo modelo de atendimento s crianas e aos adolescentes. Daqui nasce o Estatuto da Criana e Adolescente (ECA) fundamentado em princpios como a corresponsabilizao da famlia, da sociedade e do Estado no trato da questo infanto-juvenil66 e a Proteo Integral, sendo um sistema legal e de polticas pblicas que ampare a criana e o adolescente em sua condio especial. Vale ressaltar a importncia que teve a Conveno Internacional dos Direitos das Crianas e do Adolescente de 1989 do qual o Brasil signatrio. O Estado passa a ser agente responsvel pela realizao das polticas pblicas de forma universal. Essa uma tentativa de romper com a sua relativa ausncia nos perodos anteriores. Portanto, uma das marcas est na concepo de direitos e o Estado como agente para a proteo desses direitos. Por sua vez, ainda so encontradas caractersticas no trato da infncia e adolescncia que negam essa viso educativa, sob a insgnia dos direitos, e praticam aes antiquadas, repressivas. A mobilizao social na dcada de 80 propiciou a criao de uma nova relao entre sociedade e Estado e a questo das polticas pblicas para a criana e o adolescente foi um campo de importantes conquistas. Buscavam-se dessa forma meios para proposio de que a ampliao do controle da sociedade sobre o Estado e a democratizao das decises levaria a uma maior responsabilidade dos organismos oficiais aos interesses sociais (GONZLES, 2000). Como espaos para esses encontros, com base na Constituio Federal e no ECA, nascem os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente. O Estatuto da Criana e do Adolescente legisla em seu artigo 88, inciso II, sobre a criao de conselhos Municipais, Estaduais e Nacional dos direitos da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores das aes em todos os nveis, assegurada a participao popular paritria por meio de organizaes representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais (BRASIL, 2005). Palavras como formulao, deliberao e controle aparecem nas conceituaes sobre o papel dos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente. Em linhas gerais so dois campos de atuao desses conselhos: formular/deliberar a poltica para o atendimento e controlar a execuo das mesmas. Essas execues dizem respeito s atividades em relao s crianas e aos adolescentes67. Porm, aos Conselhos dos Direitos cabem funes em relao

Essa corresponsabilizao est fundamentada no artigo 227 da Constituio Federal de 1988. O Artigo 86 do ECA cita que A poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente farse- atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e no-governamentais, da Unio, dos
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Plis - Inesc sociedade (TEIXEIRA; TATAGIBA, 2007). Nesse sentido, processos como a mobilizao da opinio pblica devem ser aes elementares dos Conselhos, preconizadas pelo prprio ECA. O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA) o rgo que delibera sobre a Poltica Nacional de Atendimento dos Direitos da Criana e do Adolescente. Ele controla e acompanha a implementao das polticas para a infncia. Esse ponto um aspecto que levanta alguma polmica j que a condio federativa do Estado brasileiro impede uma relao hierrquica entre os entes federados. Por outro lado, para a melhor realizao da poltica pblica voltada para a criana e o adolescente no Brasil e por conta da necessidade de criao de uma lgica de sistema, possvel pensar que o CONANDA tem um papel de ser articulador de uma ampla rede entre os Conselhos Estaduais e Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente (QUERMES, 2000). Ele foi criado pela Lei 8.242 em 12 de outubro de 1991. Apesar de institudo naquele ano, aspecto que atendia as normatizaes do recm aprovado ECA, o Conselho iniciou suas atividades apenas em 1993. Atualmente, a lei de criao do CONANDA est regulamentada pelo Decreto n. 5.089 em 20 de maio de 2004 (Brasil, 2004). Ele est disposto como rgo colegiado da Secretaria de Direitos Humanos e anteriormente esteve vinculado ao Ministrio da Justia. Lima (2009, p. 49) aponta essa vinculao atual como uma evoluo, pois desde a I Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e Adolescente deliberou-se sobre a vinculao do Conselho associado a algum rgo da Presidncia da Repblica. O CONANDA tem a prerrogativa de aprovar o seu regimento interno, possibilitando uma autoregulamentao sobre o seu funcionamento. LIMA (2009) estudou os regimentos internos do Conselho para construir uma narrativa sobre a natureza, a competncia, a composio, a organizao, o funcionamento, a competncia dos rgos e dos membros. Com base nesse estudo demonstram-se algumas caractersticas desse conselho. Foram cinco alteraes regimentais passadas pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e Adolescente (resolues 001/1993, 062/2000, 077/2002, 099/2204, 121/2006). A natureza deliberativa e controladora do CONANDA no alterada ao longo das mudanas regimentais. Por sua vez, o regimento aperfeioado ao longo do tempo no sentido de no existir lacunas interpretativas, pois nos primeiros regimentos aparecia que o CONANDA deliberava e controlava aes em todos os nveis. Essa realidade fere o princpio de autonomia dos nveis federativos j apontado acima.

estados, do Distrito Federal e dos municpios., portanto, ao citar atividades esto contempladas as aes estatais e no-governamentais. 107

Plis - Inesc De acordo com o decreto 5.089/2004 so competncias do CONANDA:

I - elaborar normas gerais da poltica nacional de atendimento dos direitos da criana e do adolescente, bem como controlar e fiscalizar as aes de execuo em todos os nveis; II - zelar pela aplicao da poltica nacional de atendimento dos direitos da criana e do adolescente; III - dar apoio aos conselhos estaduais e municipais dos direitos da criana e do adolescente, aos rgos estaduais, municipais e entidades nogovernamentais, para tornar efetivos os princpios, as diretrizes e os direitos estabelecidos pelo Estatuto da Criana e do Adolescente; IV - avaliar a poltica estadual e municipal e a atuao dos conselhos estaduais e municipais da criana e do adolescente; V - acompanhar o reordenamento institucional propondo, sempre que necessrio, as modificaes nas estruturas pblicas e privadas destinadas ao atendimento da criana e do adolescente; VI - apoiar a promoo de campanhas educativas sobre os direitos da criana e do adolescente, com a indicao das medidas a serem adotadas nos casos de atentados ou violao desses direitos; VII - acompanhar a elaborao e a execuo da proposta oramentria da Unio, indicando modificaes necessrias consecuo da poltica formulada para a promoo dos direitos da criana e do adolescente; VIII - gerir o fundo de que trata o art. 6o da Lei no 8.242, de 12 de outubro de 1991, e fixar os critrios para sua utilizao, nos termos do art. 260 da Lei no 8.069, de 1991; e IX - elaborar o regimento interno, que ser aprovado pelo voto de, no mnimo, dois teros de seus membros, nele definindo a forma de indicao do seu Presidente.

Por sua vez, reforando a Lei de criao e o Decreto que a altera, cabe ao regimento interno estabelecer de maneira adequada as competncias do conselho. Lima (2009, p. 50) aponta que em cinco regimentos internos aprovados por meio de resolues do Conselho, ocorreram modificaes quanto s competncias do CONANDA. Essas alteraes em linhas gerais demonstram um aperfeioamento do aparato institucional do CONANDA, denotando o reconhecimento desse rgo no mbito governamental e na sociedade. Atualmente, o regimento interno lista dezesseis competncia do conselho68.

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Para maiores informaes acessar: ftp://ftp.saude.sp.gov.br/ftpsessp/bibliote/informe_eletronico/2006/iels.dezembro.06/iels242/U_RICONANDA_201206.pdf 108

Plis - Inesc A composio do CONANDA foi objeto de grandes alteraes tanto do ponto de vista legal e de decretos, quanto dos regimentos internos. De acordo com a lei de criao do CONANDA datada de 1993, o Conselho

[...] integrado por representantes do Poder Executivo, assegurada a participao dos rgos executores das polticas sociais bsicas na rea de ao social, justia, educao, sade, economia, trabalho e previdncia social e, em igual nmero, por representantes de entidades nogovernamentais de mbito nacional de atendimento dos direitos da criana e do adolescente (BRASIL, 1991)

Segundo Lima (2009, p. 54) a indicao de titulares e suplentes no era citada na lei de criao do Conselho. Tambm no era mencionada a participao de outros ministrios que se fizeram importantes ao longo dos anos. Em linhas gerais so trs modelos de escolha dos representantes governamentais. Nos primeiros regimentos, os titulares e os suplentes eram escolhidos e nomeados pelo Presidente da Repblica. Posteriormente, os titulares passaram a ser nomeados pelos Ministros de cada pasta. Atualmente, os Ministros indicam os nomes dos representantes que so designados pela Secretaria dos Direitos Humanos. O decreto em vigor, 5.089/2004, que atualiza a lei de criao do CONANDA regulamenta o nmero de 28 conselheiros, sendo garantido o princpio da paridade69. Em relao aos conselheiros governamentais o decreto normatiza sobre os quatorze ministrios que tero assento no conselho:

1. Casa Civil da Presidncia da Repblica 2. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS 3. Ministrio da Cultura 4. Ministrio da Educao - MEC 5. Ministrio do Esporte 6. Ministrio da Fazenda 7. Ministrio da Previdncia Social 8. Ministrio da Sade 9. Ministrio das Relaes Exteriores 10. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG 11. Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE 12. Ministrio da Justia

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Metade destinada ao Estado e outra metade Sociedade Civil. 109

Plis - Inesc
13. Secretaria dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica - SDH 14. Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da Repblica

Outro aspecto em relao composio do CONANDA diz respeito eleio dos conselheiros da sociedade civil. Desde o primeiro regimento, at hoje, estabelece-se uma assemblia especial, constituda pelo conjunto das entidades no-governamentais, que deveria eleger as entidades titulares e suplentes com representao no Conselho. O Frum Nacional do Direito da Criana e do Adolescente tem importncia nesse processo. Ele um representante desse conjunto das entidades no-governamentais do campo infanto-juvenil e, portanto, aparece com destaque nesse momento. Esse Frum potente a ponto de definir as candidaturas ao Conselho, j que uma organizao no filiada ao Frum dificilmente ter acesso a uma cadeira. A seguir apresenta-se um quadro com as quatorze organizaes que estiveram na titularidade do CONANDA nas duas gestes analisadas.

Quadro 9 Organizaes que compuseram o CONANDA nas gestes estudadas Gesto 2004-2006 1 2 3 4 5 6 Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana 7 8 9 10 11 12 13 14 Fundao F e Alegria do Brasil Associao Brasileira de Organizaes NoGovernamentais ABONG Associao de Apoio a Criana e ao Adolescente AMENCAR Confederao Geral dos Trabalhadores Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil Conselho Federal de Servio Social CFESS Gesto 2008-2010 Associao Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia da rea da Infncia e Juventude ABMP Aldeias Infantis SOS/Brasil Central nica dos Trabalhadores - CUT Pastoral do Menor CNBB Conselho Federal de Psicologia CFP Instituto Brasileiro de Inovaes em Sade Social IBISS Sociedade Brasileira de Pediatria - SBP

Inspetoria So Joo Bosco Salesianos Movimento Nacional dos Direitos Humanos MNDH Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua MNMMR Ordem dos Advogados do Brasil OAB Pastoral da Criana Unio Brasileira de Educao e Ensino UBEE Associao Nacional dos Centros de Defesa da Criana e do Adolescente ANCED

Outro elemento importante de ser destacado na composio do CONANDA diz respeito presidncia. A lei de criao do CONANDA (Lei 8.242/1991) aponta em seu artigo 5
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Plis - Inesc que o Presidente da Repblica nomear e destituir o Presidente do CONANDA dentre os seus respectivos membros. Por sua vez, o decreto em vigor (Dec. 5.089/2004) dispe que a eleio do Presidente do CONANDA dar-se- conforme o disposto no regimento interno e sua designao ser pelo Presidente da Repblica. Segundo LIMA (2009, p. 56), at o ano 2000,

a presidncia do CONANDA esteve sob os cuidados governamentais de Ministros da Justia e Secretrios de Estado dos Direitos Humanos. De 2000 a 2003, a presidncia do CONANDA assumida por um representante no governamental, Cludio Augusto Vieira da Silva. A partir do regimento de 2002, surge a especificao do tempo do mandato, um ano, e da possibilidade de reconduo. Somente em 2005, o CONANDA publica a Resoluo n. 105 (alterada pela n. 106) que normatiza que haja alternncia entre as representaes governamentais e no governamentais.

O Plenrio o rgo supremo no CONANDA. Ele formado pelos 28 membros titulares. As discusses realizadas no Plenrio so consolidadas em resolues que devem ser publicadas no Dirio Oficial da Unio, para sua divulgao. Outra funo de destaque do Plenrio a convocao das conferncias nacionais e a definio de suas regras, como por exemplo, o temrio e a forma de articulao entre conferncias municipais e estaduais com a nacional. Alm do Plenrio, outra subdiviso importante na organizao do CONANDA so as Comisses Permanentes. Elas devem seguir a mesma lgica de representao paritria do Plenrio. O CONANDA conta com quatro comisses: Polticas Pblicas, Oramento e Finanas Pblicas, Articulao e Comunicao Social e Legislao e Regulamentao. Uma realidade que ainda carece de uma estratgia efetiva a criao de uma institucionalidade no Conselho aberta para a participao de crianas e adolescentes. Atualmente j so encontradas aes de mobilizao e participao infantil, principalmente nos momentos das conferncias, mas trazer esse pblico ao CONANDA um desafio a ser enfrentado. Essa ao importante para dar voz ao pblico jovem, parcela da populao que teve poucos momentos e espaos oficiais para se expressar. O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente uma instituio chave para construir uma nova concepo de polticas pblicas para o pblico infanto-juvenil. Ainda so encontradas muitas dificuldades para que isso ocorra. Apenas a ttulo de exemplo, h que se equacionar o dilema de equilibrar informaes entre os conselheiros da sociedade e do

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Plis - Inesc governo. Esse limite est associado ao que Torres, Tatagiba e Pereira (In: Kayano; Scoli [org.], 2009, p. 14), estudando conselhos dos direitos em todo o Brasil, demonstram quando citam que ainda h uma forte concentrao de poder no rgo executivo, enfraquecendo a sociedade nessa relao. A realidade das instncias participativas tem nisso base para suas dificuldades, j que a partilha de poder atenuada tendo em vista as possibilidades de atuao governamental, havendo uma relativa autonomia do Estado (SOUZA, 2006) nas polticas pblicas. Diante disso, cabe sociedade civil conseguir uma articulao melhor estruturada para fazer frente a essa relativa autonomia. O Frum Nacional Permanente de Entidades NoGovernamentais de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente ou Frum DCA poderia cumprir esse papel de articular informaes e subsidiar a construo de pontos de consenso entre as organizaes da sociedade. Ocorre que a sociedade, assim como o prprio Estado, heterognea em seus interesses e concepes. Essa diferena pode ser alimentadora de acordos de carter pontual, ao invs de encontrar temas e compromissos unificadores. Dessa forma, pode acontecer que diferentes instituies defendem distintas concepes sobre as polticas pblicas, algumas inclusive ainda pautadas pelo assistencialismo e pela tecnicidade. Essa continuidade impe uma marca para a rea da infncia e adolescncia.

Referncias BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Lei 8.242 de 1991. Cria o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA) e d outras providncias. 1991. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L8242.htm. Acesso em: 12 dezembro de 2010 BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto N 5.089 em 20 de maio de 2004. Dispe sobre a composio, estruturao, competncias e funcionamento do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente - CONANDA, e d outras providncias. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5089.htm. Acesso em 15 de dezembro de 2010. BRASIL. Estatuto da Criana e do Adolescente. Hora de Fazer Valer. Presidncia da Repblica Federativa do Brasil. Secretaria Especial dos direitos Humanos. Ministrio da Educao. Braslia: 2005 BRASIL. CONANDA. Resoluo n. 001 de 05 de julho de 1993. Aprova o Regimento Interno do CONANDA. 1993. BRASIL. CONANDA. Resoluo n. 062 de 17 de fevereiro de 2000. Aprova Novo Regimento Interno do CONANDA. 2000.
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Plis - Inesc BRASIL. CONANDA. Resoluo n. 077 de 13 de maro de 2002. Aprova Novo Regimento Interno do CONANDA. 2002. BRASIL. CONANDA. Resoluo n. 099 de 10 de setembro de 2004. Aprova o Regimento Interno do CONANDA. 2004. BRASIL. CONANDA. Resoluo n. 121 de 20 de dezembro de 2006. Aprova o Regimento Interno do CONANDA. 2006. GONZLES, Rodrigo Stumpf. JACOME, Cesar Marcelo Baquero (Orient.). Democracia e Conselhos de Controle de Polticas Pblicas. Uma anlise comparativa. Tese (Doutor em Cincia Poltica), Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 2000 LIMA, Meire Lia. SOUSA, Snia M. G. (Orient.). Conferncias Nacionais dos Direitos da Criana e do Adolescente: Os significados da reduo da idade penal. Dissertao (Mestrado em Psicologia), Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Psicologia da Universidade Catlica de Gois. Goinia, 2009. NASCIMENTO, Anderson Rafael; ZUQUIM, Judith. Matrizes Histricas das Polticas Pblicas para Infncia e Adolescncia: Assistencialismo, tecnicidade e educatividade em disputa . In: XXXIV, 2010, Rio de Janeiro, Encontro Nacional da Ps-Graduao em Administrao. Rio de Janeiro: ANPAD, 2010 PONTES JR., Felcio. Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente. So Paulo: Malheiros Editores, 1993 QUERMES, Paulo Afonso de Araujo. CARVALHO, Denise B. B. de (Orient.). Os conselhos paritrios, o estado e a sociedade civil: possibilidades e limites efetivao da cidadania e ao controle das polticas pblicas no Brasil (a experincia do CONANDA). Dissertao (Mestrado em Poltica Social). Universidade de Braslia, Braslia, 2000. SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. In: Porto Alegre: Sociologias,, n 16, p. 20-45, Jun/dez. 2006 TORRES, Abigail; TATAGIBA, Luciana; PEREIRA, Rosemary F. de Souza. Desafios para o Sistema de Garantia de Direitos da Criana e do Adolescente: Perspectivas dos Conselhos Tutelares e de Direitos. In: KAYANO, Jorge e SCOLI, Juliana. Conhecendo a realidade. So Paulo: Instituto Polis, 2009

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Plis - Inesc Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional CONSEA

Jos Eduardo Len Szwako 70

diferena dos demais conselhos analisados, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) tem seu histrico de formao dividido em dois momentos: ele foi criado em 1993 e desativado pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso em 1995, tendo sido retomado uma dcada depois, em 2003. A criao do CONSEA foi uma resposta do ento recm-empossado Presidente Itamar Franco a diversas manifestaes civis dedicadas ao combate e denncia da fome no pas. Dentre as aes e articulaes que levaram entrada da questo da fome no debate pblico e na institucionalidade participativa, possvel mencionar duas iniciativas de peso quela poca: de um lado, a publicao do chamado Mapa da Fome, organizado pelo IPEA e pelo IBASE, que descortinou a situao de mais de 30 milhes de brasileiras e brasileiros famintos e o Mapa da Fome entre os Povos Indgenas, publicado pelo Inesc em 1995. E, de outro, na esteira das mobilizaes que culminaram com a sada de Fernando Collor de Mello da presidncia, o movimento da Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida foi fundamental para o acolhimento institucional das denncias e demandas ao redor da fome e do direito humano alimentao adequada. As fontes de inspirao dessas mobilizaes eram vrias, remontando ao pensamento de Josu de Castro e sua nfase no carter eminentemente social da fome, bem como ao Programa Nacional de Segurana Alimentar do chamado governo paralelo do Partido dos Trabalhadores. Nesta primeira e breve etapa de sua formao, nos anos de 1993 e 1994, o CONSEA contou com a participao ativa de parte daqueles atores civis e logrou igualmente a realizao da I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. No entanto, em 1995, a posio desprivilegiada dada s polticas sociais fez com que, no rearranjo da responsabilidade atribuda ao Estado, o CONSEA fosse extinto, passando a ser um Setor de Segurana Alimentar dentro do Conselho da Comunidade Solidria. A despeito dessa perda institucional, o combate fome e o aprofundamento dos significados e alcances da expresso soberania e segurana alimentar continuaram pautando a luta daqueles atores que tinham conquistado o CONSEA pouco tempo antes. Exemplo disso foi a expressiva participao dos movimentos sociais e redes associadas questo alimentar, na Cpula
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Texto elaborado a partir das discusses internas da equipe do projeto Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios, - Plis e Inesc. 114

Plis - Inesc Mundial de Alimentao, realizada em Roma, em 1996. De volta ao Brasil o Grupo de Trabalho formado em Roma articulou a criao, em fins de 1998, do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN), cujas aes, dentre outros pontos, se voltaram para a criao de conselhos municipais e estaduais e para a conscientizao e tematizao do direito humano alimentao. Em 2003, com a vitria eleitoral de Luiz Incio Lula da Silva, o CONSEA reativado como parte de um conjunto mais amplo de rgos e ministrios criados com o fim expresso de combater a fome no pas. Nestes termos, concebido e reinstitudo como rgo com status consultivo e de assessoramento do Presidente da Repblica, [ao] Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional compete assessorar o Presidente da Repblica na formulao de polticas e definio de diretrizes para a garantia do direito humano alimentao, e especialmente integrar as aes governamentais visando ao atendimento da parcela da populao que no dispe de meios para prover suas necessidades bsicas, em especial o combate fome (BRASIL, 2003). Naquilo que diz respeito a seu perfil, a composio do CONSEA regida pela lei n 11.346 de 2006, seguindo a regra de diviso entre um tero e dois teros. Um tero do colegiado composto por representantes governamentais responsveis por pastas afins temtica da segurana alimentar e nutricional, ao passo que os dois teros restantes so representantes da sociedade civil escolhidos a partir de critrios de indicao aprovados na Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Assim, na gesto 2009/2011, o CONSEA formado por 57 conselheiros (38 representantes da sociedade civil e 19 ministros de Estado e representantes do Governo Federal), alm de 28 observadores convidados. Os observadores convidados podem advir de outros conselhos, de organismos internacionais ou do Ministrio Pblico Federal. Por fim, quanto sua presidncia, o CONSEA se diferencia do CONANDA e do CNAS, pois prev como Presidente do Conselho um representante civil indicado pelo plenrio conselhista e designado pelo Presidente da Repblica. Alm disso, as competncias institucionalmente atribudas ao CONSEA so:
I - convocar a Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, com periodicidade no superior a quatro anos; II - definir os parmetros de composio, organizao e funcionamento da Conferncia; III - propor Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional, a partir das deliberaes da Conferncia Nacional de Segurana Alimentar de Nutricional, as diretrizes e prioridades da Poltica e do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, incluindo-se os requisitos oramentrios para sua consecuo; 115

Plis - Inesc
IV - articular, acompanhar e monitorar, em regime de colaborao com os demais integrantes do SISAN, a implementao e a convergncia das aes inerentes Poltica e ao Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; V - definir, em regime de colaborao com a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional, os critrios e procedimentos de adeso ao SISAN; VI - instituir mecanismos permanentes de articulao com rgos e entidades congneres de segurana alimentar e nutricional nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios, com a finalidade de promover o dilogo e a convergncia das aes que integram o SISAN; VII - mobilizar e apoiar as entidades da sociedade civil na discusso e na implementao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; VIII - estimular a ampliao e o aperfeioamento dos mecanismos de participao e controle social nas aes integrantes da Poltica e do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; IX - zelar pela realizao do direito humano alimentao adequada e pela sua efetividade; X - manter articulao permanente com outros conselhos nacionais relativos s aes associadas Poltica e ao Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; XI - manter articulao com instituies estrangeiras similares e organismos internacionais; e XII - elaborar e aprovar o seu regimento interno .
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Nesta segunda etapa marcada pelo aprofundamento institucional, o CONSEA teve trs de suas maiores conquistas legislativas: a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN), que institui o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN), a lei de alimentao escolar e a incluso do direito civil alimentao no art.60 da Constituio Federal, que torna dever do Estado prever, promover e proteger o direito alimentao enquanto poltica pblica. A promulgao do SISAN significa um esforo no sentido de formular e implementar polticas e planos de segurana alimentar e nutricional, estimular a integrao dos esforos entre governo e sociedade civil, bem como promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao da segurana alimentar e nutricional do Pas (BRASIL, 2006). J a lei de alimentao escolar prev aes e estipula as diretrizes que orientam o emprego da alimentao saudvel e adequada, compreendendo o uso de alimentos variados, seguros, que respeitem a cultura, as tradies e os hbitos alimentares saudveis, contribuindo para o crescimento e o desenvolvimento dos alunos e para a melhoria do rendimento escolar, em conformidade com a sua faixa etria e seu estado de sade, inclusive dos que necessitam de ateno especfica (BRASIL, 2009).
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Cf. Decreto 6.272 de 23 de novembro 2007. 116

Plis - Inesc Alm de tais conquistas, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional logrou mais recentemente a promulgao do Decreto Lei 7.272, que regulamenta a lei n 11.346 de 2006, instituindo a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN) no mbito do SISAN. No entanto, tal como indicam algumas pesquisas, o campo de atuao, interlocuo e interpelao do CONSEA ultrapassa em muito o espao do Executivo e do Legislativo. A criao de conselhos nos estados e municpios, a realizao das Conferncias Nacionais de Segurana Alimentar nas quais esto envolvidas organizaes e movimentos sociais de todo o pas, bem como a consolidao de uma agenda plural e pblica de debate sobre as questes ligadas segurana alimentar, foram alguns dos objetivos propostos e parcialmente alcanados pelos representantes desse conselho (SILVA, JACCOUD e BEGHIN, 2005, p.388). Mais que isso, pois as discusses e relaes travadas no mbito do CONSEA tm mostrado efeitos pedaggicos tanto para atores civis quanto governamentais, no sentido de forjar e incorporar uma noo ampliada de segurana alimentar. Uma vez nutrido pelos debates conselhistas, o tema deixa de ter conotao estritamente econmica, sendo entendido e defendido pelos representantes do CONSEA de modo intersetorial, estratgico e dialgico, inseparvel das dimenses ambientais, culturais e locais das dinmicas de produo, circulao e consumo de alimentos (COSTA, 2008). Em sua infraestrutura institucional, o Conselho conta com uma ampla Secretaria Executiva, incluindo-se a uma Secretaria de Comunicao, e conta igualmente com a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional no mbito do SISAN. Atualmente, alm da Presidncia e da Secretaria Executiva, esta ltima a cargo do Ministrio do Desenvolvimento Social, o CONSEA conta com cinco comisses permanentes: Comisso de Regulamentao e Institucionalizao do SISAN; Comisso para a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN); Comisso de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) nas Estratgias de Desenvolvimento; Comisso de SAN das Populaes Negras e Povos e Comunidades Tradicionais; e Comisso de SAN dos Povos Indgenas. Alm de seus Grupos de Trabalho de Oramento em SAN e de Negociaes internacionais. Referncias BRASIL, 2003. Lei 10.683 de 28 de maio de 2003. BRASIL, 2006. Lei 11.346 de 15 de setembro de 2006. BRASIL, 2007. Decreto 6.272 de 23 de novembro 2007. BRASIL, 2009. Lei 11.947 de 16 de junho de 2009.

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Plis - Inesc COSTA, C.G.A. (2008) Segurana Alimentar e Nutricional significados e apropriaes. Mestrado em Sade Pblica. So Paulo, Universidade de So Paulo. SILVA, F.; JACCOUD, L; BEGHIN, N. (2005) Polticas sociais no Brasil - participao social, conselhos e parcerias. In: JACCOUD, L. (org.) Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: IPEA, 2005. p. 373-408.

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Plis - Inesc

3.2. Eixos temticos

3.2.a. Representao

Prticas e desafios no exerccio da representao poltica em conselhos nacionais

Clvis Henrique Leite de Souza e Paula Pompeu Fiuza Lima 72

O que entendemos por representao e representatividade

Na defesa da participao nas decises pblicas, impulsionada pela redemocratizao e pela descentralizao administrativa preconizada na Constituio de 1988, pouco se falou sobre a representao exercida pelos delegados e lderes de movimentos sociais e organizaes da sociedade civil nas experincias locais que envolviam a comunidade na gesto pblica. Alis, representao sempre foi vista como atividade exercida pelos polticos profissionais, por partidos polticos e por todos aqueles que esto mais envolvidos com as grandes disputas de poder, e no por pessoas que, integrando organizaes da sociedade civil, exercem mandatos como representantes em espaos de participao na gesto pblica. Essa percepo sobre a representao poltica at pode ser corrente no nvel local, por mais que seja questionvel, no entanto, quando pensamos no mbito nacional, ela no , de forma alguma, justificvel, visto que a nica forma de algum interesse, ideia ou experincia se fazer presente nos espaos. O debate sobre representao poltica um dos mais importantes para entender os dilemas polticos existentes nas democracias atuais, mas quando discutida, se restringe aos parlamentos. Quantas vezes opomos democracia representativa democracia participativa? Por que no falamos em representao na participao? O conceito de representao poltica nos remete a um arranjo que permite que os governados, de alguma forma, participem da formulao das polticas que os afetaro, e assim como o conceito de participao, est calcado em uma ideia de soberania popular. por meio da representao que interesses, ideias e experincias da populao estaro presentes no debate pblico. Deixar de discutir

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Texto elaborado a partir das discusses internas da equipe do projeto Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios, - Inesc e Plis. 119

Plis - Inesc como essa representao exercida nos conselhos nacionais, por exemplo, deixar de pensar como se d a participao nesses espaos representativos. A ideia de representao poltica, por mais que parea intuitiva, no to simples como primeira vista. intuitivo pensar que determinado grupo elege um representante que d voz a suas demandas em um rgo composto por outros representantes. No entanto, no intuitivo pensar que nem sempre h esse momento de autorizao para o exerccio do papel de representante e que em alguns momentos o representado no direciona a ao do representante. Muitas vezes o representante que pauta o representado, percebendo oportunidades e dando voz a algo que no foi previamente acordado com sua base. Tambm no parece evidente que o simples fato de falar em nome de outro no suficiente para a representao poltica. A defesa de um interesse, de uma ideia ou de uma experincia em uma assembleia por si s no eficaz se quem tem o mandato de representante no tem o poder de negociar como essa ideia pode fazer parte de um acordo, um pacto, uma formulao de poltica. E nesse entendimento sobre representao, surge tambm a ideia de

representatividade, que diz respeito qualidade da representao. Representao seria a atividade exercida pelo representante, e representatividade seria como essa atividade realizada. Seria representativo aquele que de fato d voz aos representados na assembleia, sendo fiel a estes, mas autnomo para decidir. Fiel porque est sempre em contato com o representado e conhece suas perspectivas e necessidades, mas autnomo porque pode tomar decises sem consultar a cada momento suas bases. Responsabilizando-se pelas decises que toma em nome de outros, o representante pode ser avaliado pelos representados. Ainda sobre o atributo da representatividade comum que se assuma que, para que o representante seja fiel aos representados, importante que ele faa parte do mesmo grupo social deles. Isso porque interesses e ideias podem ser defendidos por qualquer pessoa, mesmo que a pessoa no tenha acesso a determinado grupo, mas as experincias so vividas somente por pessoas com caractersticas semelhantes. Portanto, para que uma perspectiva social se faa presente, apenas um representante do mesmo grupo social para represent-las. Nesse sentido, representatividade tambm diz respeito a quem so os representantes, porque na representao so trazidos para o debate as perspectivas, as experincias, alm de ideias, projetos e interesses. Portanto, para a discusso que se inicia, podemos ter em mente as seguintes premissas: a representao ainda a nica forma de tornar presente ideias, interesses e

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Plis - Inesc experincias nos conselhos nacionais; a representao diz respeito atividade exercida pelo representante e representatividade diz respeito a como o representante exerce a atividade; como e por quem exercida a representao importa para saber como a atividade exercida. A partir das entrevistas realizadas nos conselhos em foco na pesquisa, o interesse nesta anlise foi identificar como se d o exerccio da representao poltica nestes colegiados de gesto pblica participativa. A inteno foi compreender a dinmica representativa nestas instncias participativas. Para tal, formulamos as seguintes questes orientadoras: Quem o representante representa? Como se d a autorizao para a atuao como representante? Existem disputas para a assuno da funo de conselheiro? Quais so os desafios para tornar a atuao do representante mais eficaz?

Diferentes vises a respeito do exerccio da representao

Ao longo das entrevistas foi possvel perceber diferentes vises sobre quem o conselheiro representa e sobre como o exerccio da representao influencia o debate poltico no espao. A priori, os representados so o governo e a sociedade conforme se estabelece nos atos normativos dos conselhos, sendo que a sociedade pode, por vezes, ser dividida em segmentos (prestadores de servio, usurios e trabalhadores). No entanto, nas falas, a percepo de quem representado ultrapassa essa dicotomia. Ainda h a viso polarizadora, em que os objetos da representao so governo e sociedade civil. Contudo, em alguns momentos, os representantes assumiram que falavam em nome de uma rede, de uma entidade. Outros identificaram seu segmento como objeto de representao. Por vezes, ainda, foram consideradas representaes difusas ou abstratas, como a populao que no tem seus direitos garantidos ou at mesmo o Brasil inteiro.
(...) voc representante do usurio da assistncia social, voc no pode vir aqui fazer a descrio da populao de rua somente, mas a gente compartilha muito isso, todo movimento tem sido muito claro Conselheiro da Sociedade Civil (...) eu tenho para mim claro que eu tenho que defender as necessidades de uma populao que no tem seus direitos garantidos. Conselheiro da Sociedade Civil (...) represento o Brasil aqui, aqui no [minha entidade], eu fui eleito por ela, mas aqui eu tenho que discutir movimento da [rea], eu tenho que discutir tudo que demanda poltica de assistncia social; quando a gente senta nesse colegiado a gente deixa, deve inclusive, tem que ser assim, tem que deixar de pensar nos interesses da sua organizao para pensar na poltica pblica. Conselheiro da Sociedade Civil 121

Plis - Inesc

Para alm da identificao mais ampla com um grupo social ou mesmo com a populao em geral, percebe-se uma preocupao em deixar explcito que no se fala apenas em nome de uma organizao. Isso pode indicar que o exerccio da representao visto pelos conselheiros como algo maior, como um dever cvico que a pessoa deve cumprir. Aparenta uma auto-valorizao do papel de conselheiro que estaria incumbido de representar interesses gerais. Isso fica evidenciado nas menes coletividade como objeto da representao, mas tambm pode revelar que a viso ampliada apenas uma forma de ressaltar a importncia do conselho ou mesmo uma maneira de recusar a defesa de interesse particularistas. Defender interesses particularistas, nesse caso, no legtimo, mesmo que a diversidade de interesses defendidos permita que nenhum interesse se sobreponha a outros sistematicamente. No bvia a ilegitimidade da representao do interesse especfico. Na verdade, esse argumento muitas vezes utilizado para depreciar representaes que no estariam defendendo um interesse geral. O interesse geral, no entanto, dificilmente geral, mas reflete um ponto de vista situado sociopoliticamente sobre o que deveria ser geral. Quando se tira a legitimidade do interesse particular em uma assembleia, corre-se o risco de mascar-lo, transformando-o em universal, ou ainda, corre-se o risco de tornar alguns interesses universais enquanto outros so especficos, e por isso menos legtimos. Nessas falas, fica evidente que diferentes atores se recusam a assumir que defendem algum interesse especfico, no mximo defendem o interesse de um segmento. importante, nesse caso, perceber como os representantes se vem como representantes de interesses gerais e muitas vezes vem outros como representantes de interesses particularistas. Afirmar que determinado conselheiro defende interesse particularista deslegitimar a sua atuao, e como veremos, essa uma das formas utilizadas na disputa sobre quem representante legtimo. No entanto, apesar de os interesses particulares serem negados e quando afirmados so para deslegitimar a atuao do outro, eles aparecem no debate, e so inclusive temas de conflito, como pode ser percebido na afirmao a seguir:
Ento eu tenho feito algumas discusses por a e o pessoal est muito focado nessa coisa do pblico juvenil e eu preciso discutir a incluso da populao de rua que tem uma idade de 25 a 44 anos, a reinsero dele no mercado de trabalho. Ento esse um ponto para mim conflitivo, porque seno eu tambm fico fazendo a discusso do outro e a minha base, o meu segmento mesmo fica merc (...) - Conselheiro da Sociedade Civil.

A partir das diferentes percepes sobre a representao poltica, se v justamente a heterogeneidade dos projetos em disputa. Sendo os objetos de representao difusos e pouco
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Plis - Inesc especficos, possvel que os representantes se vejam livres para defender diferentes posies mesmo quando fazem parte do mesmo setor ou segmento. Isso no significa que no esto representando algo, mas sim que esse algo que representam no se comporta uniformemente conforme as categorias institucionalizadas nos atos normativos dos conselhos. Essa diversidade pode ser encontrada tanto no governo quanto na sociedade. Essa atuao explicita a inexistncia de unidade de posicionamentos, tanto entre o governo como entre a sociedade, o que facilita a composio de alianas de diversas formas. Essa viso de que as alianas podem ser feitas entre representantes dos setores governamental e social, bem como entre os segmentos da sociedade, supe que no debate e na tomada de posies possvel que um representante da sociedade, por exemplo, sendo de um mesmo campo poltico que outro representante da sociedade, possa se identificar mais com uma posio apresentada pela representao governamental. A polarizao no se daria pelo pertencimento a um ou outro grupo, no seria uma briga de ns representantes da sociedade contra eles representantes do governo, mas se daria pela aproximao com um projeto.
(...) ao contrrio do que muitas vezes se julga o conselho no dividido pelos interesses do governo versus os interesses da sociedade ou vice versa. Dada a composio do conselho, voc tem muitas vezes dentro da representao do governo reas que se antagonizam e da mesma maneira dentro da sociedade reas que se antagonizam. importante perceber isso porque existem interesses diversos dentro do tema da segurana alimentar, ento nesse aspecto a representao da sociedade, se voc observar com ateno, ela vai viver posies diversas, buscando sempre, o conselho busca permanentemente a construo de consenso, buscando construir os consensos possveis.Conselheiro da Sociedade Civil (...) se no houver consenso para a gente levar e dizer a posio do governo essa, tal, se a gente no conseguir em bloco, a gente vai para o debate no grupo maior e a voc dilui isso, no grupo maior voc dilui a representao do seu segmento, porque a voc vai fazer a discusso do coletivo e a a sociedade civil tambm a voc tem um novo, voc tem um reordenamento de condies: voc vai ver um grupo que vai ser governo e sociedade civil que vai defender a posio A, um grupo que vai defender a posio B, um grupo que vai defender a posio C. Ento voc dilui um pouco e a fica o conjunto dos conselheiros e no necessariamente os segmentos em si. Conselheiro do Governo

Desta forma, a dicotomia entre Estado e sociedade diluda tanto na auto-imagem dos representantes como nos posicionamentos tomados no exerccio da representao. Essa diluio pode indicar a heterogeneidade de projetos internamente em um setor, mas tambm pode facilitar o amlgama fruto da fuso entre ideias de campos distintos que, pressionados pela necessidade de consenso, confluem para posies prximas sem que isso implique compartilhamento de vises, mas sim homogeneizao. Passaramos da viso limitada que percebe o Estado e a sociedade como blocos homogneos para a confluncia potencialmente perversa entre setores claramente antagnicos, mas que por circunstncias conjunturais
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Plis - Inesc compartilham discursos e estratgias de ao. Isso pe em xeque a prpria clareza na formulao do projeto poltico a ser defendido pelos representantes. Essa potencial confluncia perversa no se restringe aproximao entre vises do Estado e organizaes da sociedade civil. Afirmar isso seria reforar a ideia de que Estado e sociedade se opem e s entram em acordo nas situaes em que, apesar das vises no serem compartilhadas, os desdobramentos dessas vises coincidem. Discursos dentro da sociedade civil podem se aproximar perversamente, quando em alguns casos, partilhar o poder do Estado pode significar dar mais espao para a atuao de entidades filantrpicas deixando de lado a responsabilidade estatal pela universalizao dos servios, e em outros pode significar dar mais espao para a participao social em espaos de deciso. Nesse sentido, faz-se necessrio refletir sobre qual deve ser a atuao do conselheiro no debate do rgo colegiado. Isso porque o representante representa algum, ele no um simples mensageiro que traz uma fala estanque ou descontextualizada. Podem ser consideradas duas perspectivas sobre o papel do representante no debate pblico: na primeira, a representao se exerce na expresso de posicionamentos pr-estabelecidos para o debate, na outra, a nfase est na construo de convergncias ou de posicionamentos comuns no decorrer do debate. Quando se enfatiza a expresso de posies pr-existentes, h a viso do representante numa perspectiva de delegao, negando-se em alguns momentos a autonomia do sujeito. H, ainda, espao para a reivindicao da autonomia do conselheiro, mesmo que se espere que este esteja sempre em contato com sua base. Assim, no momento em que necessrio tomar uma deciso que no foi discutida com o pblico representado, o representante tem autonomia para tom-la levando-se em considerao a sua prpria percepo de como as suas bases se posicionariam. A partir dessa perspectiva sobre a representao, percebe-se que pela dinmica do debate nem sempre ser compatvel com o ritmo da instituio ou da rede representada, as retroalimentaes internas requeridas no acontecem como se desejaria. Alguns entrevistados, inclusive, mencionam que no conseguem acompanhar adequadamente todas as discusses realizadas no colegiado.
Os meus posicionamentos so muito balizados pela minha instituio. Eu, geralmente nas decises, quando tem que tomar deciso, fazer posicionamentos mais enfim, delicados, complexos, feita uma discusso interna. Ento, eu, enfim, no tomo [decises] unilaterais ou baseadas apenas no meu referencial. - Conselheiro da Sociedade Civil As discusses que no tem um foco e tm uma polmica maior e que ainda no tm discusso interna, em geral a gente pede para trazer, ter uma discusso interna dentro do ministrio para depois dar posicionamento para o conselho. - Conselheiro do Governo (...) muitas vezes eu ia para o CONANDA, sem ter conseguido aprofundar dentro [da minha organizao] muitas das questes de fundo que estavam l. Eu tinha que ir com meu bom senso e dentro das diretrizes gerais que a gente tinha, no necessariamente a partir de 124

Plis - Inesc
uma discusso aprofundada, porque como era participao em todos os conselhos a gente no dava conta disso. Era muito complicado isso mesmo. - Conselheiro da Sociedade Civil Quando voc entra num conselho, voc tem uma dinmica que voc tem que responder questes o tempo inteiro, que diferente da dinmica institucional. Ento, voc pode fazer uma devolutiva, voc pode at pautar algumas questes. Eu nunca me senti sem respaldo poltico entendeu? E tinha respaldo poltico, mas no acompanha a dinmica porque a dinmica do conselho muito intensa. - Conselheiro da Sociedade Civil

O aparente descompasso entre as dinmicas da instituio e do conselho revela o desafio cotidiano da representao poltica. Coloca-se aqui tambm a dificuldade prtica da autorizao da representao pelos representados. Afinal, assim como os representantes podem ter dificuldades em dar retorno e consultar seus representados, estes se demandados em demasia podem tambm no conseguir acompanhar as necessidades que um conselheiro apresenta. Eis a necessidade da autonomia relativa. Essa liberdade de ao do representante relativizada com o acompanhamento dos representantes. Difcil encontrar o equilbrio entre demanda por posicionamentos e a capacidade de responsividade do representante e de resposta do representado. Quando a nfase est no debate pblico, na construo de convergncias, se argumenta que o conselheiro deve buscar um projeto comum, seja ele representante do governo seja da sociedade civil. Desta forma, no valeria a pena o representante se apegar tanto a uma posio, mesmo que ela tenha sido construda em um processo de consulta s bases. Mais do que a defesa de posies o debate no conselho teria a funo de buscar alguma unidade, seno um consenso, um consentimento ou convergncia, que construda a partir dos diferentes posicionamentos. O mais importante no seria o que o representante defende, mas o que vai ser construdo a partir das diferentes posies. Com relao a essa segunda perspectiva, h algumas afirmaes sobre a dificuldade de se chegar a uma boa poltica quando os representantes s se preocupam em defender posies imutveis. Essa percepo, no entanto, convive com o cuidado que o representante deve ter de no deixar de lado o ponto de vista do representado. Deve-se ressaltar que essas duas perspectivas no so contraditrias, nem mesmo concorrentes, apenas enfatizam diferentes vises a respeito do exerccio da representao.
Olha, quando voc est numa representao institucional no o seu ponto de vista ideolgico que fala, por mais que isso te cause lcera, gastrite e tudo mais, mas voc est fazendo uma representao institucional e poltica. Ento procurei sempre levar para a mesa do CONANDA e pro debate do CONANDA a viso da [organizao a qual perteno] e no a minha, no a minha viso pessoal, porque se eu levasse a minha viso pessoal claro que eu levaria tambm o debate para um outro foco que necessariamente iria acontecer. - Conselheiro da Sociedade Civil

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Plis - Inesc
Os conselheiros governamentais vo l, em muitos dos momentos, eu diria assim 80% ou mais dos momentos defenderam seu governo, no defenderam a poltica um ponto de vista que pode ser bom inclusive pro seu governo. No, mas eu quero defender o meu governo, no importa a que custos eu defendo meu governo. Conselheiro da Sociedade Civil

Novamente a atuao do conselheiro que est em foco quando se pensa na forma de ao no debate pblico. No entanto, necessrio que, em paralelo autonomia relativa na ao, possa se pensar a respeito da natureza do mandato do representante. Se visto de maneira especfica e direcionada, a autorizao dada pelo representado ao representante se assemelha a uma procurao simples que discrimina a forma e o contedo a ser representado. Isso poderia, como mencionado, minimizar a capacidade de ao na construo de posicionamentos comuns. De toda forma, no seria uma soluo a procurao com plenos poderes em que o mandato genrico. A abrangncia do exerccio da representao se d no mbito da autorizao que, em geral, se faz de maneira irrestrita, facilitando, como se v, a existncia de convergncias. Ento, o cuidado que se deve ter no processo de discusso para que as divergncias possam aflorar sem que a homegeneizao totalizante seja a tnica. Percebe-se que a forma como so construdos os posicionamentos comuns ser mais relevante do que a natureza da delegao de poderes. Em alguns conselhos, os representantes participam de fruns e reunies fora do espao do conselho para discutir temas e definir posies comuns. No raro que existam reunies e fruns da sociedade civil. Esses espaos buscam, entre outras coisas, antecipar possveis impasses existentes entre os representantes, contribuindo para as duas perspectivas de exerccio da representao. Isso porque, nesses espaos, as posies sobre determinadas questes so explicitadas antes da discusso no conselho, permitindo tanto a defesa de posies como a construo de convergncias. Nos casos em que o contato com as bases possvel, o debate prvio permite a discusso com os representados e o reposicionamento para a formao de alianas no momento das reunies do colegiado. Cabe destacar que as reunies preparatrias tambm acontecem entre representantes governamentais,

fortalecendo a viso do exerccio da representao em plos distintos, a saber: sociedade e governo. Em ambos os setores h menes importncia desta articulao prvia, sendo tambm comum a percepo de que mais oportunidades deste tipo seriam valiosas.
Se o frum funcionava bem, com participao, o CONANDA andava porque a quando eu representava [minha organizao] eu no estava s a representando, estava representando uma deciso que o frum tirou tambm e por um bom tempo o frum funcionou muito bem. - Conselheiro da Sociedade Civil

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Plis - Inesc
O frum, at ento, o frum nacional era o nosso frum, vamos dizer assim, do campo progressista. Ento, ele era um frum aberto, participava igreja, participava entidades e tal, mas, de alguma forma, a conduo poltica das propostas, a gente discutia a pauta previamente do que isso ser discutido no conselho, tentava buscar posies da sociedade civil. - Conselheiro da Sociedade Civil Existia, no vou dizer que era uma articulao profunda, mas existia discusso na poca, reunies da bancada do governo coordenadas pelo presidente do conselho na poca. Conselheiro do Governo O governo muito organizado e ns nos organizvamos antes de toda reunio. Ns discutimos a pauta antes, olha, isso, isso, isso, ento os companheiros que no tinham experincia na assistncia social foram adquirindo, ns fomos discutindo.,Ento ns vamos votar o que, ns votvamos em bloco. - Conselheiro do Governo

Percebe-se que o exerccio da representao no se faz, portanto, apenas nos espaos formais do conselho (plenrias e comisses). A atuao do conselheiro ocorre em reunies paralelas que, em muitos casos, so definidoras do que se oficializa nas agendas do colegiado. A possibilidade de encontro intra-setorial abre espao para divergncias serem expressas reforando a noo de heterogeneidade entre conselheiros governamentais e societais. Isso pode tambm fortalecer a viso de campo comum, mesmo que se reconheam as diferenas. E justamente o pertencimento a um ou outro agrupamento de interesses, ideias e experincias que trar a discusso a respeito da qualidade da representao, ou seja, da representatividade da ao.

Desafios para a construo da legitimidade da representao poltica em Conselhos Nacionais

A questo da legitimidade bastante importante para entender como se d o exerccio da representao nos conselhos. Diferentemente dos parlamentos, os representantes destes colegiados no so eleitos pelos representados. A legitimidade da representao poltica no se d por esse vnculo estabelecido em um momento pontual, ou seja, os representantes no so aceitos porque foram eleitos pelos representados. Mesmo nos conselhos em que h eleies para a escolha de representantes, so os prprios representantes que elegem quem est mais apto a participar do conselho, ou seja, a disputa no necessariamente envolve os representados. O envolvimento dos representados no uma exigncia do processo de escolha de representantes nos conselhos.
A eleio no CNAS ainda a dana das cadeiras:um passa para o outro, e vai ficar assim enquanto a gente no mudar o processo eleitoral. A raiz est no processo eleitoral, o processo eleitoral tem que ser aberto, quando a gente v o nmero de entidades, o nmero de entidades que tem a ver com assistncia social no pas, no ltimo 127

Plis - Inesc
levantamento estavam trabalhando numa pesquisa que dez mil entidades tinham alguma ao de assistncia social. Das dez mil entidades, as que sentam no CNAS so 0,0 qualquer coisa, as outras no sabem o que acontece, o processo no publicizado, ningum sabe o que acontece. - Conselheiro do Governo ..a disputa muito muito acirrada. Ento, muito engraado, voc ver uma uma plenria de eleio, aparece um bando de gente de terno e gravata. No tem nada a ver com a Assistncia Social. advogado, administrador de organizao, s os capa-preta das organizaes. - Conselheiro da Sociedade Civil

Nestas falas percebe-se a crtica ao processo de escolha de representantes que, mesmo sendo por meio da via eleitoral em alguns conselhos (nesta pesquisa, CONANDA e CNAS tem eleies), estaria distante de garantir o envolvimento de quem afetado pelas polticas em pauta. Como mecanismo de autorizao que limita e at impede a participao de interessados questiona-se a prpria legitimidade do processo eleitoral e, por conseguinte, da representao. Desta forma, abre espao para a construo da legitimidade por outros meios. Quando perguntados por que a organizao passou a fazer parte do conselho, os representantes apontam uma qualidade natural na representao. Tambm com naturalidade os conselheiros falam da sua escolha no mbito de sua organizao, ligando em grande parte a indicao interna trajetria pessoal com o tema do rgo. As instituies fazem parte dos conselhos porque tratam dos temas relacionados ao conselho h muito tempo, porque organizam atores que debatem esse tema, porque esto em contato com pessoas afetadas pelas polticas pblicas em pauta no conselho. So organizaes que se reconhecem e que so reconhecidas como importantes na rea de atuao do conselho e isso que d legitimidade representao, at porque esse reconhecimento mtuo que possibilita o estabelecimento de alianas nos colegiados que possuem processos eleitorais para a escolha de representantes.
[a organizao da qual fao parte] era uma das nicas no Brasil que lidava com esse referencial do direito humano alimentao adequada. Ento, ela foi enfim, naturalmente ela foi escolhida para fazer parte. - Conselheiro da Sociedade Civil um pouco a indicao por causa da trajetria com o tema da rea acadmica e com o tema nos movimentos sociais. - Conselheiro da Sociedade Civil Esse processo eleitoral um processo de cartas marcadas, por um lado, porque feito de uma forma meio piramidal. Eu digo que assim, o processo de inscrio de entidades, de habilitao de entidades, ele de um jeito que s podem participar os grandes. Ele no permite que as entidades efetivamente que atuam no campo da assistncia social nos diferentes municpios, de diferentes formas, elas no tm acesso a essa habilitao. Ento, esse um problema, o processo eleitoral um processo de afunilamento onde voc faz um recorte e briga de grande. - Conselheiro da Sociedade Civil

Qual seria a inteno de definir critrios excludentes para a participao no colegiado? Seria possvel uma abertura completa participao em conselhos? Quando se limita a
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Plis - Inesc presena apenas de organizaes com determinado perfil, por exemplo, pode-se estar tentando criar alguma base de legitimidade para a ao representativa. No entanto, esses limites acabam por construir um conselho com perfil organizacional semelhante, o que pode impedir a representao de certos pblicos que no atendem aos critrios definidos. V-se que a prpria definio de critrios para a participao nos colegiados passa a ser tema controverso. De toda forma, o reconhecimento aparece nas entrevistas como meio de validao da presena, quando os critrios bsicos de participao j esto atendidos. Assim, uma organizao s passa a fazer parte do conselho quando reconhecida pelos pares ou pelo governo como legtima vocalizadora de interesses de pblicos a serem representados no rgo. Evidentemente que h diferenas no reconhecimento, sendo comuns as disputas. Afinal, cada instituio considera mais importante algumas organizaes. A eleio para escolha de representantes seria uma forma encontrada para mediar essa disputa. Desta forma, a eleio de uma organizao para um conselho mais do que a legitimao do papel de porta-voz pelos prprios representados, , em realidade, o reconhecimento, por parte de outros possveis representantes, da aptido da instituio para dar voz a determinados interesses.
[minha organizao] sempre teve muito respeito, muito e muita legitimidade poltica na sua participao, por um trabalho que vem fazendo de discusso com todo o amplo espectro das polticas sociais, era reconhecida por isso. - Conselheiro da Sociedade Civil Ns buscvamos sempre setores da sociedade civil e setores mais da esquerda, mais progressistas da sociedade civil pra gente estar sempre negociando, sempre articulando, querendo ter assento, pra gente ter pessoas no conselho, principalmente na sociedade civil, pessoas que viessem trazendo a reivindicao de setores da sociedade civil, setores que mais representavam os anseios da sociedade. - Conselheiro da Sociedade Civil

No basta ser uma organizao com determinado perfil. necessrio que, aos olhos de outras organizaes de natureza semelhante, os critrios sejam atendidos. Vemos que mecanismos puramente tcnicos ou legais no seriam definidores da legitimidade, pois esta se constri nas relaes entre organizaes. Seria a reputao que tornaria uma organizao adequada a uma posio no conselho, mas evidentemente esse componente relacional da escolha dos representantes no se constri aleatoriamente. H que se considerar o componente ideolgico ou de posicionamento em um campo social para que se perceba a maneira como se obtem e se concede o reconhecimento. Apesar do reconhecimento, pelos pares da sociedade ou pelo prprio governo, ser o que d legitimidade participao da organizao no conselho, como sinalizado acima, nem sempre esse reconhecimento consensual. Nesses casos, a legitimidade da representao
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Plis - Inesc poltica posta prova. E para se questionar a legitimidade de uma representao, questionam a sua representatividade, seja porque a representao feita sem consultar as bases, seja porque aqueles que representam no so de fato quem passa pela experincia de utilizar os servios pblicos, seja porque nem todas as perspectivas esto includas no debate. H defesas pela necessidade de presena de organizaes que trazem a voz de pblicos restritos e a presena de uma determinada instituio enquanto h ausncia de outras vozes questionada.
Representatividade para mim ainda uma questo mais complexa em termos da construo de um conselho abrangente. Alm disso, voc tem aquelas pessoas que tm a alimentao o seu tema principal, por exemplo, aqueles que tm restries alimentares e que precisam garantir no pas a produo do alimento que eles podem digerir. Eles so uma minoria, uma minoria, um contingente muito pequeno, mas eles tm que estar l porque eles so diretamente implicados. - Conselheiro da Sociedade Civil

Nas entrevistas percebe-se o questionamento sobre a legitimidade de determinados representantes, seja afirmando que esse segmento est sobrerrepresentado e por isso deveria dar espao a outros atores, seja negando a autenticidade da representao, ou mesmo afirmando os interesses particularistas vocalizados pela organizao. Como dito em seo anterior, argumento da defesa de interesses particulares ou especficos costumeiramente usado para deslegitimar a atuao de determinados agentes. Exemplos dessas disputas esto presentes tanto no CNAS quanto no CONANDA, pois a forma de escolha nestes por eleio, diferente do CONSEA em que h indicao por parte da Presidncia da Repblica. No CNAS argumentado que os prestadores de servio so sobrerrepresentados em detrimento dos usurios. Recorrente foi a meno a entidades prestadoras de servio que acabavam sendo eleitas como representantes de usurios. Foram essas disputas que tornaram necessria a definio das caractersticas de cada segmento que tem direito a assento no conselho. No CONANDA, questionada a predominncia das organizaes religiosas, diz-se que ao ocuparem o conselho da forma como o fazem, tiram o espao de outras organizaes que historicamente tem trabalhado pelos direitos da criana e do adolescente.
Eu penso que fundamental no s no CNAS, mas nos conselhos de poltica e de direito, a participao do sujeito da coisa.Ento o CNAS , eu acredito, toro e trabalho para que um dia ele tenha uma me que receba bolsa famlia sentada l, um pai de um adolescente em liberdade assistida, uma pessoa da comunidade quilombola, um morador de rua, um catador de material reciclvel, uma prostituta, algum do movimento LGBTT, algum do movimento da conscincia negra, eu acredito nisso, eu acredito nessa participao popular. - Conselheiro da Sociedade Civil

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Em uma gesto ele era representante de uma entidade e na gesto seguinte ele virou representante do usurio e foi uma coisa muito surpreendente, ele mesmo se declarava diretor de uma escola de ensino superior, de natureza religiosa e era incompreensvel como que ele pudesse seguir representando os usurios. Houve um questionamento da parte do conselho levado pelos conselheiros governamentais ao ministrio pblico, perguntando sobre a legitimidade daquela representao dos usurios, mas o ministrio pblico no pode, enfim, no reagiu a tempo, ele concluiu o mandato dele como representante dos usurios. Conselheiro do Governo Eu escutei no CNAS um senhor me dizendo, empresrio, me dizendo, e eu perguntei o senhor representa trabalhador? Ele falou , eu trabalho. - Conselheiro do Governo Muitas entidades disputam mesmo e vo para a eleio j com as chapas formadas, com verdadeiros lobbies de interesses, principalmente as ligadas igreja com interesses muito especficos, muito prprios e j levando pessoas para votar no dia, um espao de muita articulao poltica. - Conselheiro da Sociedade Civil O que ns percebemos nas entidades da sociedade civil que hoje no CONANDA ns temos o segmento da igreja que quer ser a unanimidade ali dentro, ento ns fazemos essa discusso. - Conselheiro da Sociedade Civil

Em alguns casos, em particular no CONSEA, os representantes so indicados. Essa indicao pode ser feita de diferentes formas, sendo a mais comum a criao de uma comisso que define os representantes e a Presidncia da Repblica referenda essa escolha. Nesse caso, o reconhecimento por pares como provedor da legitimidade fica mais explcito. Passa a ser representante quem reconhecido por uma comisso como importante para o debate de determinada poltica. E quem escolhido por essa comisso pode ter uma importncia at maior do que quando h eleies, porque a disputa no fica aparente - quem escolhido no questionado por aquele que d o reconhecimento, nesse caso a comisso. V-se, tanto nos conselhos com eleies como nos casos de indicao, que existe a demanda pela definio de quem pode ser representante, pela definio de critrios para a escolha, pelo aprimoramento das regras da representao de modo a tornar mais legtimo os processos de seleo de representantes e consequentemente a prpria representao poltica nos conselhos.
O conselho nacional no tinha uma definio de quem eram os trabalhadores, de quem eram os usurios e de quem eram a entidades, tudo genrico - Conselheiro do Governo E o que a gente sempre percebeu que nem sempre os critrios falam muito claros que segmentos da sociedade civil devem ser selecionados e como ser selecionados. Na verdade, a impresso que eu sempre tive e que voc tinha um grupo articulando no conselho e que no final das contas propunha os outros que seriam representados ou no. - Conselheiro da Sociedade Civil A conferncia decide quais so os critrios e existe comisso formada pelo CONSEA que escolhe. - Conselheiro da Sociedade Civil

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Quando os representantes so escolhidos pelo governo, possvel que a legitimidade da representao seja cristalizada no tempo. Como as disputas no ficam evidentes, quem reconhecido durante a criao do conselho muitas vezes permanece no conselho por muitos anos. Desta forma, o colegiado corre o risco de reproduzir uma mesma correlao de foras no debate da poltica pblica ao longo do tempo. Atores que no esto na centralidade do debate, muitas vezes permanecem marginalizados. No CONSEA h exemplos dessa situao em que os empresrios, por serem marginais no debate, saram do conselho e os indgenas e negros permaneceram no debate do rgo, mesmo marginalizados na sociedade.
Ao longo desses ltimos anos algumas das representaes de segmentos mais, eu diria, empresariais e mais recalcitrantes, algumas demandas que foram sendo consolidadas no CONSEA nacional acabaram afastando-se, exemplo a confederao das indstrias. Alguns segmentos, mesmo governamentais, tipo trabalhista, tem participado muito pouco e isso acaba refletindo no empobrecimento de algumas representaes. - Conselheiro da Sociedade Civil Hoje voc tem falas da comunidade indgena, da comunidade dos negros, dos afrodescendentes. Ento, voc tem uma representatividade muito, muito, muito variada que corresponde matiz da representatividade da nao brasileira, n? Por organizaes, por segmentos de etnia e etc. - Conselheiro da Sociedade Civil

No CONSEA, a cristalizao de uma configurao de foras mais evidente, porque, como dito, no h questionamentos sobre a legitimidade dos conselheiros pelos prprios conselheiros. Quem j era central no debate sobre segurana alimentar e nutricional no momento da reconstruo do conselho em 2003 passou a ter centralidade no espao tambm. Os empresrios se mantinham, e ainda se mantm, marginais nesse debate, principalmente porque os projetos defendidos pelas organizaes que defendem questes relacionadas segurana alimentar vo de encontro aos projetos de crescimento das grandes empresas. Mas tambm se pode levantar a hiptese da marginalidade de empresrios ocorrer por estes reconhecerem outros canais de interlocuo para seus interesses. Desta forma, a cristalizao de certas organizaes como representantes pode sinalizar mais sobre a finalidade do espao de interlocuo do que sobre a centralidade destas no debate. Ou seja, se interessa a determinada organizao estar em determinado frum de discusso, ela buscar o reconhecimento para que se faa presente. Isso diz respeito a instituies de qualquer natureza, pois quando no esto atendidos interesses organizacionais a participao esvazia-se e podemos constatar a cristalizao de uma presena-ausente ou de uma representao pr-forma.

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Plis - Inesc Em conselhos em que sujeitos polticos participantes de um mesmo debate e que se reconhecem so cristalizados no tempo passa a existir o que podemos chamar de diversidade homognea. Ao se reconhecerem, os atores criam laos e permitem conversas, que por mais que no homogeneizem as posies, as torna semelhantes, consideradas vlidas, mesmo que no aceitas por todos. Ideias, interesses e opinies que no fazem parte da diversidade homognea so marginalizados, deixados de lado. A no discusso de sua pauta seria uma forma velada de no reconhecer mais a legitimidade obtida anteriormente por certo representante. Apesar de o CONSEA ser o conselho em que a diversidade homognea aparece com mais clareza, fenmeno parecido citado no CNAS, pois esto tambm ausentes determinados setores (a saber, empresrios) que permitiriam a interlocuo e o adensamento das discusses.

Ento, numa situao aqui agora, a gente no tem uma situao que voc tem em alguns outros lugares, por exemplo, a gente no tem aqui os interesses privados porque so todas as entidades que no so entidades pblicas, mas elas so entidades filantrpicas e elas tm que dar a resposta pra sociedade, diferente do setor privado, que vem trabalhando com uma lgica do lucro pro lucro? O desenvolvimento do pas, mas sem aquela preocupao verdadeira com o desenvolvimento socialmente urbano, ambiental, enfim, diferente. - Conselheiro da Sociedade Civil.

Algo que se deve levar em considerao que, nem sempre, a incluso de atores representantes de todos os projetos polticos existentes no debate pblico desejvel para o desenvolvimento de determinada poltica. Os conflitos presentes no CNAS, por exemplo, no seriam to grandes se comparados aos projetos polticos em disputa em toda a sociedade no que tange ao papel do Estado. Polticas que tratam de temas delicados e que so marginalizados em um campo de prioridades da agenda pblica podem pedir um espao com um perfil de participantes sensvel ao tema e que possa contribuir para o seu desenvolvimento. Deixar essa poltica ser discutida por pessoas avessas ao tema poderia minar a capacidade de construo da poltica. Com isso, no afirmamos que determinados atores devam ser excludos do debate, mas sim que determinadas polticas que no so vistas como prioritrias pelos grandes tomadores de deciso podem precisar de espaos em que a discusso se d sem a possibilidade de negao da importncia da poltica. Nesse sentido, o que relatado como diversidade homognea ganha outros contornos, e pode ser melhor compreendido caso se leve em considerao a centralidade ou marginalidade de determinada poltica no espectro de prioridades governamentais. E nesse caso, as prioridades governamentais no se restringem
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Plis - Inesc ao que determinado governo se prope a fazer, ou seja, ao que est explcito em seu plano de governo, mas incluem tambm aquilo que esperado de um bom governo por determinados atores centrais no debate poltico. O que pode ser visto como prejudicial, no caso da diversidade homognea, o congelamento de uma correlao de foras, em que novos atores e novos argumentos possuem mais dificuldades para serem includos no debate poltico. Nesse caso, a discusso se restringe a determinados atores e no leva em considerao questes outras que so trazidas por novos sujeitos sociais. Isso parece ocorrer em alguma medida no CONSEA, quando se fala que alguns grupos tem dificuldade de contribuir para a discusso mais geral, se restringindo a discusso dos temas referentes a eles. No h como afirmar se essa dificuldade uma limitao do prprio movimento ou se gerada no interior do espao, mas importante notar que diviso entre temas comuns e temas especficos de determinado segmento reflete a hierarquizao entre interesses gerais e especficos em que o geral valorizado em detrimento do especfico. Ao mesmo tempo, a especificidade de demandas vocalizadas nos conselhos que pode torn-las universalizveis.
(...) em relao a povos indgenas e populaes negras e tradicionais, existe, vamos dizer, com o que uma articulao desses grupos muito fechados nos sentido da defesa dos seus interesses. Existe um tema que est sendo discutido no conselho, o representante indgena quando pede a palavra ele fala especificamente de como aquele tema ressoa sobre os indgenas; no existe um esforo ou uma capacidade no sentido de pensar alm desse segmento, isso que estou falando no uma cobrana, mas s para espelhar caractersticas do conselho. - Representante da Sociedade Civil.

Mesmo com essa contradio entre generalidade ou especificidade de interesses, a legitimidade da representao parece ser definida pelo reconhecimento do papel das organizaes em um debate especfico, seja porque do voz s demandas de um grupo, porque prestam assessoria a determinado movimento social, ou mesmo porque prestam servios relevantes para determinada poltica. Falar em nome dos representados, apresentando suas demandas, um motivo de reconhecimento da legitimidade, mas no uma regra para a representao. H tambm o questionamento se todas as organizaes que podem contribuir precisam ser representantes ou se existiriam formas de colaborar sem a necessidade de assento no conselho. Ao mesmo tempo, h clareza sobre o reconhecimento que se d ao garantir a presena de certas instituies no rgo.
Ento, se voc pensar assim, em termos de representatividade da sociedade, voc teria que levantar uma interrogao porque era uma ONG, s vezes at de espectro pequeno na sua atuao, mas extremamente especializada no tema e de gente militante. (...) Quer dizer, quando a gente monta um conselho da Unio, baseado em representatividade, at 134

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quanto essa representatividade tem a ver com populao, interesses econmicos no tema, interesses sociais e at quanto isso tem a ver com especialistas, gente que realmente milita na rea, sabe profundamente do tema e que tem uma contribuio pessoal, organizacional, ainda que a organizao seja pequena. - Conselheiro da Sociedade Civil Por exemplo, as ONGs, os caras especializados no tema, chama os caras ou no? Mas eles no representam quase nada, a no ser caras especializados no tema. Entendeu? Mas, ento, a gente precisa ouvi-los. Sim, mas eles precisam ser delegados? Eles no podem ser ser convidados para um tema que exija um especialista? Agora, a tem a questo da justia histrica. Esses caras esto por detrs de toda a militncia que tornou possvel esse negcio. - Conselheiro da Sociedade Civil

Tambm negligncias com relao a incluso de determinados atores foram apontadas nessa forma de escolha de representantes. Exemplo desse fato seria a desconsiderao da dimenso geogrfica na representao nacional, de tal forma que nem todas as diversas realidades do pas se fazem representar nos conselhos. Foi proposto uma engenharia institucional que possibilite essa modalidade de representao, pois a atuao das organizaes da sociedade atualmente pode no contemplar, por exemplo, populaes do interior.
No pode um conselho nacional no ter uma representao geogrfica, e poltica, no s geogrfica, cada regio deveria ter o seu representante no conselho. porque isso diz sobre a representao. Como pode um conselho onde s tem pessoas do sudeste? Esse conselho no nacional, agora por outro lado existem organizaes no norte e nordeste que falem a linguagem nacional? Que tambm no falem s sua linguagem regional? Acho que essa combinao do poltico com o geogrfico ns tnhamos que pensar nessa engenharia. - Conselheiro do Governo Quando voc v uma entidade que s tem uma sede na capital, complicado. complicado porque, aquilo que eu te falo, eu no vejo s a questo dos grandes centros, o que me preocupa o interior. - Conselheiro da Sociedade Civil

Estamos diante da necessidade de definir critrios para o exerccio da representao. A elaborao de processos de escolha de representantes que contemplem a dimenso geogrfica, por exemplo, fundamental para trazer heterogeneidade ao que chamamos de diversidade homognea. Afinal, os prprios conselheiros dizem que o perfil organizacional exigido para a candidatura acaba por excluir instituies que tem atuao restrita, por exemplo, s regies norte e nordeste. A sobrerrepresentao de organizaes do sul e sudeste nos conselhos, mesmo que se relativize considerando a densidade populacional, acaba por perpetuar as desigualdades regionais do pas. Portanto, cabe repensar as condies de submisso de candidaturas ou mesmo de critrios que garantam a presena de perspectivas sociais com base na territorialidade, ampliando a legitimidade na representao. Independente da fonte da legitimidade, aspecto complementar a esta enquanto exerccio da representao a manuteno do vnculo entre representante e representado.
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Plis - Inesc Como vimos anteriormente, esse vnculo caracterstica da atividade de representao e pode ser visto como um dos componentes para se avaliar a representatividade. No entanto, no se v nos conselhos exigncia ou garantia desta vinculao, sendo sua fora e forma varivel conforme a atuao da instituio que toma assento no conselho. Observa-se isso, em particular, quando da devolutiva aos representados sobre o que acontece no conselho. Em muitas situaes, os conselheiros fazem relatos das reunies do conselho e discutem com as redes de que a entidade faz parte; em outras o conselheiro dialoga com outros membros da instituio, em uma comunicao mais restrita direo da organizao e em certos casos parece no haver muito esforo na manuteno do vnculo entre representante e representado. Vale perguntar, como fazem alguns entrevistados, se o reconhecimento da importncia de um ator suficiente para dar legitimidade ao seu papel de representante, tendo em vista as necessidades decorrentes do exerccio da representao.
(...) eu costumo fazer esses relatos em reunies e todas as reunies tanto da minha entidade de diretoria ou de equipe quanto do Frum so registradas em memria, em ata. E tambm usamos muito a Internet, ns divulgamos muito o que ns fazemos no conselho no nosso site, utilizamos muito tambm a nossa pgina na Internet. Conselheiro da Sociedade Civil Ento assim, a gente toma um posicionamento enquanto instituio, agora tem coisas do dia a dia do prprio conselho que voc no consegue, ainda mais o conselho nacional ele formado de instituies nacionais, que s vezes a gente no discutia nvel de diretoria, que mais fcil, diretoria menor, dez pessoas, mas a gente inclusive mandava para a prpria militncia para estar opinando principalmente quando eram questes mais polmicas. - Conselheiro da Sociedade Civil Ns temos que ser um pouco mais rigoroso e mais criterioso na indicao do nosso representante e fazer com que sempre se debata antes de levar para as decises do conselho e que as decises do conselho sejam levadas de volta pra entidade que a pessoa representa. (...) Entendo que representante alm de ter representaes ele tem que ter representatividade, e compreendendo que representatividade quando voc retorna aquele setor que voc representa pra ver o que est havendo. - Conselheiro da Sociedade Civil

Ao mesmo tempo em que os representantes negam representar um interesse especfico, a um espao muito limitado que eles prestam contas. Nesse sentido, a quem o representante se sujeita ao julgamento, ou seja, queles a quem ele retorna as discusses e seus posicionamentos com relao a elas, pode revelar mais elementos sobre quem o conselheiro representa do que a prpria fala do sujeito. O discurso se encontra permeado pela negao do interesse particular, enquanto a prestao de contas se v limitada pela prpria capacidade do representante de dialogar com diferentes pblicos que ele diz dar voz. comum os representantes afirmarem o quanto difcil manter as bases cientes do que acontece no conselho, mais difcil ainda

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Plis - Inesc manter uma relao com um objeto de representao amplo ou difuso, como o que dizem representar. As exigncias de prestao de contas dos representantes dizem respeito capacidade de controle dos controladores. Os conselheiros so vistos e se vem como atores imprescindveis para o fortalecimento do controle social. No entanto, controle social, diz respeito capacidade do povo controlar o governo que elegeu, ou seja, uma ideia decorrente da exclusividade da representao como possibilidade de governo. Em governos idealmente participativos, no haveria necessidade de controle social, porque o prprio povo estaria decidindo o que importante para ele mesmo. Da mesma forma que os resultados da representao poltica no governo devem ser controladas por aqueles que o elegeram, os conselheiros, como representantes, deveriam ser controlados por aqueles que dizem representar. Esse controle do representante nem sempre perseguido pelas prprias organizaes, seja porque a participao no conselho s mais uma ao da entidade, seja porque nem sempre todas as pautas do conselho interessam organizao, ou at porque os representados no tem uma discusso consolidada sobre determinado assunto. compreensvel que nem todas as pautas interessem a todos os representados, no entanto, importante haver mecanismos para que as bases possam identificar os pontos que lhe afetam e possam avaliar a atuao do representante com relao a esses pontos.
(...) a devolutiva para a entidade ela mais complicada, a [organizao] embora seja uma entidade at em nvel internacional, ela no mantm to afinada a sua rede nacional. Ns temos reunies muito espordicas eu acho que todo ano de 2010 acho que ns tivemos uma ou duas e a difcil que eu esteja dando essa devolutiva seno por rede de e-mail, o que nem sempre funciona que eu mesmo confesso que no o meu instrumento de trabalho, embora eu amanhea na frente dele, estou agora diante dele, dando entrevista diante dele, mas no o meu melhor instrumento de interao. Eu mais recebo, do que devolvo as demandas por via de e-mail e internet, mas tambm o prprio acionamento eu sou relativamente pouco cobrado sobre isso, ento talvez se fosse mais cobrado essa devolutiva seria mais imediata. - Conselheiro da Sociedade Civil (...) o frum reproduz na sua lista de componentes essas devolues do conselho, mantendo todos os membros do frum informados. Mas ns no conseguimos dar uma devoluo mais individual salvo situaes mais extraordinrias. Porque tem uma dinmica muito intensa e isso acaba competindo com outros afazeres nossos, ento a gente considera que a prpria devoluo do conselho ela suficiente procurando se entender mais quando sentimos uma lacuna - Conselheiro da Sociedade Civil As decises do conselho, no caso do CNAS, elas so mais de movimentos sociais, a sociedade, que a atendida pelos programas, pelos projetos e ainda elas no atingem muito, no nosso caso, os trabalhadores. Por que? Porque agora que est se definindo isso, entendeu? Ento, ns ainda no temos uma definio. - Conselheiro da Sociedade Civil

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(...) uma coisa que eu tenho feito sempre desde que eu cheguei no conselho foi repassar tudo que o conselho reproduz, os termos de resoluo, as portarias que saem, as atas, tudo ao movimento para ele tambm acompanhar isso e s vezes os companheiros lem e tm alguma dvida e quando a gente chega na reunio trimestral nossa eles perguntam o que isso aqui, digo olha companheiro, no tenho compreenso disso no, vamos debater junto, aprender junto, se possvel chamar algum para esclarecer, mas esse um processo que eu no dou conta. Talvez por isso o movimento esteja deixando eu ficar por aqui, pela transparncia. - Conselheiro da Sociedade Civil

Se pensarmos na existncia de outros mecanismos de acesso aos representados que no dependam da boa vontade do representante ou da prtica democrtica de cada organizao, tambm vemos que nem sempre os meios necessrios para o estabelecimento de vnculos mais fortes entre representantes e representando esto disponveis. Nas entrevistas fala-se da necessidade de melhoria na publicizao das aes do rgo colegiado que muitas vezes se restringe aos meios oficiais. Embora se reconhea em algumas falas a boa estrutura para a atuao do conselho, no que diz respeito assessoria de comunicao h deficincia. Dos trs conselhos pesquisados, o CNAS e o CONSEA possuem boa estrutura de assessoria de comunicao. Dependente da iniciativa das organizaes representantes, as informaes que circulam no conselho aparentemente no chegam populao. Isso acaba por limitar o prprio alcance da atuao do conselho, pois restritos ao crculo de organizaes que atendem aos requisitos para participar, os processos decisrios no se tornam efetivamente pblicos. Alm disso, sem a publicidade adequada, os representados ficam a merc da boa vontade dos representantes para adquirir informaes sobre o que acontece no conselho. Somente a partir do aperfeioamento dos meios de publicizao dos conselhos h a possibilidade de pblicos mais difusos e organizaes no to centrais poderem acessar as discusses do conselho e tentarem entrar em contato com os representantes, expondo novas demandas que devem ser vocalizadas.
O conselho tornava pblica as suas aes atravs dos presidentes, atravs da disponibilizao de algumas informaes na pgina da Internet. (...) Lamentavelmente ns no conseguimos ter uma assessoria de comunicao que desse essa visibilidade de forma mais intensa e necessria. - Conselheiro da Sociedade Civil "Porque, de fato, mesmo os representantes da sociedade civil no conseguem fazer chegar ao grosso da sociedade o que realmente est acontecendo nos conselhos, os debates que esto l e as demanda que esto sendo ou no encaminhadas. - Conselheiro da Sociedade Civil De um lado voc tem as reunies mais abertas, mas isso no significa uma publicizao. O site bem precrio do ponto de vista da informao do que acontece. As reunies so todas degravadas e tal e ficam pblicas, mas ningum acessa tambm. E no final da gesto se faz um relatrio de gesto que no vai para o site. - Conselheiro da Sociedade Civil

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Plis - Inesc A publicizao de aes do conselho importante para facilitar o fortalecimento do vnculo entre representados e representantes tornando possvel a consulta mais simples s bases que j estariam informadas. Alm disso, a circulao de informaes sobre o que fazem os conselheiros tornaria mais plausvel o acompanhamento de suas aes por seus representados e pela sociedade em geral. Evidentemente, esse no nico esforo que deve ser feito para aproximar representante e representado, no entanto algo que no pode ser desconsiderado. De toda maneira, no apenas a legitimidade da representao que est em jogo, mas a do prprio conselho. O reconhecimento da atuao do conselho pela sociedade poderia trazer tanto mais espao para a escuta de demandas ainda no expressas pelas representaes ali presentes, como fortalecer a capacidade do colegiado como rgo decisrio. Afinal, mais fcil cobrar o cumprimento de deliberaes de um conselho que torna pblicas suas aes do que de um rgo que mantem o acesso s informaes a pblicos privilegiados. Compreender que a legitimidade da representao nos conselhos nacionais construda principalmente a partir de uma relao de reconhecimento da importncia de determinados atores, seja pelos prprios pares, seja pelo governo um passo imprescindvel para refletir sobre limites e desafios para esse tipo de representao. Reconhecimento por si s no garante legitimidade quando pensamos em valores democrticos de autogoverno do povo. O mximo que pode garantir um governo de cidados e organizaes distintos porque fazem um trabalho significativo de mobilizao, articulao e prestao de servios relevantes sociedade. Sem pensar em formas de controle desses cidados e organizaes, esse tipo de representao corre o risco de ser to questionada quanto a representao de parlamentares que no estabelecem vnculos estreitos com a populao. Pior ainda, pois a representao exercida nos conselhos nacionais no pode se valer do argumento de que os representados podem destituir o representante do cargo por meio de eleies. Nesse sentido, apesar da representao da sociedade civil em conselhos ser um avano considervel, ela ainda bastante frgil quanto construo de sua legitimidade. Pensar em mecanismos de qualificao desse exerccio, fortalecendo os laos entre representante e representado, e no deixando a critrio das organizaes a escolha de estar ou no prxima de sua base conforme as possibilidades, uma necessidade para a consolidao desse tipo de representao. Poderamos falar de institucionalizao de formas de vincular representante e representados, mas a ideia de institucionalizao traz elementos de burocratizao e engessamento, e no isso que queremos principalmente quando pensamos em espaos de mobilizao em que so depositadas esperanas de transformao

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Plis - Inesc social. Mas precisamos da segurana mnima para o mau controlador poder ser destitudo por aqueles que ele diz representar, no importando se ele tenha sido reconhecido pelos pares ou pelo governo. Afinal, no so os pares nem o governo quem tem o dever e direito de avaliar a representatividade de um representante, mas sim aqueles que ele diz representar.

Desafios para tornar a atuao dos representantes mais eficaz

Um dos principais desafios para tornar a atuao dos representantes mais eficaz definir com clareza o papel de cada conselheiro no espao. Essa dificuldade normalmente relatada pelos conselheiros da sociedade civil quando avaliam a representao de conselheiros governamentais, mas tambm h por parte de integrantes do governo a percepo que os diferentes rgos participam de maneiras distintas. De toda forma, o modo de exercer o papel de representante, seja do governo ou da sociedade, parece estar em construo e no dado a priori.
O ministrio da educao, da sade, da fazenda, o da previdncia e do trabalho no, mas o da sade, educao e fazenda tinham muita dificuldade de compreender seu papel dentro do conselho. - Conselheiro do Governo Eu acho que o governo tambm deve mudar e deve ter uma dinmica que permita com que as pessoas do governo que vo para um conselho tenham no mnimo o entendimento do que um conselho, o que ele representa, que histria essa. - Conselheiro do Governo Eu costumo dizer o seguinte: eu no sei se os nossos legisladores, os legisladores do estatuto da criana pensaram no que significaria colocar metade do governo e metade sociedade civil na mesa pra discutir determinado foco de poltica, o que significaria isso do ponto de vista da relao. O que significaria isso do ponto de vista da representao? Quem representa quem? E que hora? Ou que cada um sabe exatamente qual o seu papel dentro nesse espao? - Conselheiro da Sociedade Civil

A necessidade de reconhecer o prprio governo como participante na negociao das polticas pblicas desafio do exerccio da representao. Afinal, no se negocia e no se toma posio apenas entre representantes de organizaes sociais. Se em um rgo colegiado h representantes do governo em paridade com representantes da sociedade, h que se pensar quais seriam os interesses que os primeiros deveriam defender. Das organizaes da sociedade civil espera-se a vinculao com os representados e, diante dessa expectativa, falase na interlocuo com interesses de grupos identificveis. Mas quem os representantes governamentais devem representar? Devem defender o plano do governo eleito? Seria seu

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Plis - Inesc papel garantir a considerao s minorias no contempladas pela representao social? Ou estariam incumbidos de marcar posies na heterogeneidade do prprio governo? A participao governamental nos conselhos gera mesmo dvidas sobre quais interesses seus representantes devem defender e, em certos casos, coloca em questo a prpria representatividade ou legitimidade dos agentes pblicos ali presentes. Observando especificamente falas da sociedade civil em relao ao governo, explicita-se a baixa participao de alguns conselheiros governamentais. Existindo, inclusive, a sensao que alguns representantes do governo nem sempre tem poder de deciso ou so capazes de levar as discusses do conselho ao rgo que representam. Tambm decorrente da maneira como se exerce a representao advm a crtica troca frequente de representantes governamentais o que dificulta a continuidade na interlocuo.
A atuao do governo poderia ser muito melhor. Poucos so os representantes que realmente participam frequentemente, muitos no participam ou enviam representantes de terceiro, quarto escalo. No desqualificando essas pessoas, mas que no tm poder de deciso, no tm poder de tomar deciso, de questionar. - Conselheiro da Sociedade Civil O governo sempre faltou muito nas reunies do CONANDA, quem levou o CONANDA o tempo inteiro foi a sociedade civil. (...) A sociedade civil sempre teve um protagonismo muito maior do que o governo, o governo s vem para as reunies se voc realmente, se a sociedade civil cobra. - Conselheiro da Sociedade Civil Alis o governo tem disso, o governo troca de conselheiro e substitui. Ns do campo da sociedade no temos como fazer, mas eles trocam que uma beleza. - Conselheiro da Sociedade Civil

Outro desafio apontado que parece influenciar o exerccio da representao como permitir que o tecnicismo de alguns assuntos em pauta no exclua determinados representantes do debate. Em alguns conselhos essa dificuldade superada devido ao alto grau de conhecimento dos conselheiros, no entanto, em outros conselhos o representante tem mais dificuldades para se adaptar linguagem. Em algumas falas foi relatado que mais fcil trabalhar com conselheiros mais experientes e que j esto habituados s diferentes discusses, mas que isso no necessariamente desejvel visto que importante que pessoas com diferentes perfis sejam inseridas nos debates. Alm disso, a discusso tcnica demais poderia dificultar a devolutiva aos representados que, nem sempre, entenderiam todas as questes envolvidas na discusso. Ao mesmo tempo, o representante, no momento que aprende algo novo no conselho, pode repassar o aprendizado aos representados contribuindo para a socializao da discusso, mas isso s poderia ser feito se o debate no fosse to tcnico.
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Uma dificuldade efetiva que ns, da sociedade civil, somos envolvidos em mil coisas. E para voc estudar, ler, aprofundar determinados temas, voc precisa varar noites ou s vezes no consegue. - Conselheiro da Sociedade Civil Para mim isso muito confuso, eu tenho muita dificuldade de compreenso desse assunto. Eu tenho me esforado, tenho discutido com meus companheiros, tenho buscado ajuda l fora tambm por parte dos apoiadores, mas um tema complexo at, porque tem hora que eu vejo pessoas bem matriculadas se perderem, ento para mim tem uma dificuldade. - Conselheiro da Sociedade Civil A capacidade tcnico poltica dos conselheiros da sociedade civil, muito diferente do que s vezes observada em outros conselhos. (...) Em termos de qualidade, porque a gente observava que pelo lado da sociedade civil ns tnhamos de fato quadro bastante qualificados. - Conselheiro do Governo

Exigir expertise dos conselheiros algo irreal e, mais, excludente. Afinal, a existncia de barreiras no entendimento das questes em pauta dificulta e at impede a insero de sujeitos polticos nos debates. Nesse sentido, a adaptao de jarges tcnicos a uma linguagem mais acessvel seria uma alternativa. Alm disso, a existncia de assessorias tcnicas aos participantes poderia facilitar o aprofundamento do debate sem que a qualidade de contedo fosse perdida. De toda forma, nesse processo de diminuir o hermetismo estatal que se faz a incluso de novas pautas, pois outras perspectivas podem ser consideradas numa discusso que anteriormente era direcionada apenas aos detentores de determinado saber. Nesse processo de verdadeira abertura do Estado tanto se pode oportunizar melhoria nos processos decisrios por considerar outros pontos de vista quanto se pode qualificar a ao de sujeitos polticos por acessarem novas linguagens e formas de ver a questo que lhes afeta. Alm das questes relacionados ao tecnicismo dos assuntos em pauta, h o desafio de conciliar a grande demanda de trabalho exigida aos conselheiros com a necessidade de estar sempre em contato com as bases. So muitas as pautas discutidas e o conselheiro se v sobrecarregado com a quantidade de tarefas que o conselho exige. Alguns chegam a comentar que o excesso de tarefas pode comprometer o vnculo com representados. Um dos conselheiros afirma que um dos motivos pelo qual a organizao que ele integra no concorreu a presidncia do conselho, mesmo tendo apoio para a candidatura, foi o receio de o grande envolvimento com o conselho o afastar das bases do movimento.
O que ocorre que como um trabalho voluntrio, muitos desses representantes apenas participam das assembleias e muitos acabam se doando mais ou menos de acordo com as possibilidades das entidades que representa. Ento, o que ocorre que muitas coisas poderiam ser mais aprofundadas, melhor discutidas e, portanto, melhor encaminhadas se houvesse uma participao maior. Mas uma coisa muito complexa porque a gente tambm entende que isso tem que ser um trabalho voluntrio, no pode ser remunerado porque seno acaba criando um vnculo das pessoas com a instituio pblica, com o governo que no o que ns queremos. Ento, essa que a questo, Acho que nem

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todos os representantes participam na profundidade que precisaria. - Conselheiro da Sociedade Civil E o movimento ainda refletiu que se fossemos o presidente do CNAS, com as demandas que temos na base e com a responsabilidade que o presidente do conselho tem, o movimento perderia seu membro para o conselho. Que ele ia se ocupar muito com essa demanda de presidncia, no ia ter como corresponder ao chamado do movimento. Conselheiro da Sociedade Civil

A incompatibilidade entre a funo de conselheiro e outras atividades ligadas prpria natureza da condio de representante talvez seja o maior dos problemas. Afinal, no se levanta a hiptese de dedicao exclusiva. No se quer a profissionalizao da representao. O que se busca so condies para o exerccio da representao de maneira eficaz. Nesse sentido, aparentemente a estrutura logstica e de secretariado parece ter contribudo positivamente, ao menos foi o que disseram conselheiros do CNAS e do CONSEA. De toda forma, o desafio de conciliar a dinmica organizacional com o ritmo de funcionamento do conselho algo que nos faz pensar se a demanda de atividades aos conselheiros mesmo compatvel. Longe de propor a remunerao dos conselheiros para que se dediquem mais representao, o que levaria um distanciamento ainda maior com os representados, o que se pode rever as competncias dos conselhos para fortalecer a participao. . Essa reviso das competncias dos conselhos pode ser mais bem compreendida a partir de um argumento exposto em entrevista. De acordo com esse argumento, haveria um desafio ligado prpria natureza do conselho e s caractersticas das organizaes que dele fazem parte. A dificuldade seria conciliar funes to distintas como a vocalizao de interesses e fiscalizao no mesmo espao participativo. Surge um questionamento sobre a forma de tornar efetiva a incluso de sujeitos polticos no processo decisrio, potencializando suas aes e a gesto pblica participativa em si.
O princpio do controle social um princpio bsico dos conselhos, eles devem ter controle sobre as polticas, controle sobre a ao do gestor pblico, esse controle significa controle de oramento, controle de gesto, controle de eficincia, qual a capacidade que esse conselheiro tem para exercer isso, conselheiro que a gente tambm quer que seja expresso de demanda de setores subalternos Ora, como esse conselheiro que verbalizador de demanda subalterna pode ser ele o ator de controle social. (...) Existem interesses que tem que ser identificados, interesse legtimo. Onde que ele est?Esses interesses, parte tambm da funo dos parceiros, tambm abrir espao para que atores que atuam de forma diferenciada possam estar presentes nos processos deliberativos. Alm disso, h uma outra funo de controle, alm disso, h uma outra funo de realizao de demanda, essas vrias funes so coerentes em si, o exerccio delas traz tenso ou no? Parece que no traz, parece que tudo sinnimo, tudo assim, mesma coisa, verbalizar interesse, localizar demanda, fazer controle social tudo igual, so todas funes similares.Ora, por que as entidades ocupam ainda hoje o lugar dos usurios dentro do conselho de assistncia social, por qu? Porque obviamente no a mesma coisa expressar demanda e expressar teus interesses, obviamente no e obviamente h 143

Plis - Inesc
um engate a. Quem tem mais poder obviamente ganha, inclusive nas conferncias como na ltima e a gente analisa isso sem justificar esses conflitos. - Conselheiro do Governo

Dito de outra forma o questionamento e o desafio eficcia expressos acima apontam para a reviso da finalidade dos conselhos. Seriam compatveis as competncias que hoje orientam os colegiados? A constituio de espaos para explicitao de demandas necessita de certa configurao que pode no ser a mesma no que tange fiscalizao da atividade de gestores pblicos. Por exemplo, o espao para a negociao de interesses essencial quando falamos de um rgo que definir prioridades de ao. Neste caso, um perfil de representao pedido e uma dinmica decisria requerida. J num rgo com funo fiscalizadora ou reguladora o debate passa menos pelo convencimento e pela disputa e mais pelo estabelecimento e pela observncia a marcos regulatrios e procedimentais, exigindo outro padro de representao e de funcionamento para o colegiado. A demanda j explicitada pela participao em ambos os tipos de processos decisrios.

Questes para aprofundar

Na busca por compreender a dinmica representativa em instncias participativas foram identificadas distintas vises a respeito do exerccio da representao. Por um lado, se vem representantes defendendo posies em dois plos distintos, a saber: governo e sociedade. Por outro lado, a diversidade de projetos, tanto governamentais como sociais, torna a viso dicotmica insustentvel indicando que a polarizao ocorre mais pela afinidade a ideias, experincias e interesses do que pela pertena a um ou outro setor. A afinidade a projetos polticos aparece como guia para os posicionamentos nos conselhos, facilitando, inclusive, alianas entre representaes de setores distintos. Ao mesmo tempo, a forma de articulao entre conselheiros, inclusive com reunies preparatrias intra-setoriais, faz ressurgir a polarizao inicialmente imaginada. Constata-se tambm que o pertencimento a um ou outro grupo social que autoriza certas organizaes da sociedade civil a assumirem assentos nos conselhos, tendo em vista que a forma padro de escolha de representantes nestes colegiados no inclui as pessoas representadas. A legitimidade da representao poltica no se d pela eleio dos representados e sim pelo reconhecimento de outras organizaes, sendo a eleio uma forma

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Plis - Inesc de mediar a disputa pela legitimao. Portanto, o reconhecimento entre pares o que torna legtima a presena de certo representante. Cabendo dizer que, mesmo tida por vezes como natural, a legitimao para a participao de uma organizao em um conselho no processo sem luta em que a incluso pacfica. Percebe-se, inclusive, questionamentos em torno da presena de certas instituies e da ausncia de outras, situao atribuda algumas vezes forma de escolha que pode estar privilegiando determinado perfil de representao. Buscando os interesses representados nos conselhos, percebe-se que os representantes da sociedade falam em nome de um segmento social, de uma organizao em particular ou da populao em geral. Sendo que para alm da viso delegativa em que posicionamentos pr-estabelecidos so defendidos, h nos espaos dos conselhos o exerccio da representao com autonomia possibilitando que convergncias sejam buscadas no decorrer do debate, forando o reposicionamento constante. Por isso, quer em conselhos com eleies ou naqueles em que a escolha se d por indicao, demanda-se o aprimoramento das regras da representao de modo a tornar mais legtimo os processos de seleo de representantes. At porque as formas atuais podem estar a minimizar disputas e trazer ao debate apenas uma correlao de foras, consolidando a diversidade homognea, ou mesmo cristalizando a representao de certos setores, o que acaba por afastar dos espaos participativos sujeitos polticos que poderiam contribuir com a pauta. Alm dos critrios para a participao nos processos de escolha de representantes, o prprio exerccio da representao pode concentrar essa funo em organizaes com certo perfil, seja ideolgico, seja sociopoltico, seja geogrfico. Alguns conselheiros apontam que o excesso de demanda do conselho, desritmado do fluxo organizacional, compromete o exerccio da representao, pois dificulta o acompanhamento das discusses e a devolutiva aos representados. Isso faz com que a participao no conselho seja desafiadora, inclusive pelo desnvel de conhecimento entre conselheiros. Se o tecnicismo em algumas discusses dificulta o envolvimento dos conselheiros, quem dir dos representados. notrio que o vnculo entre representantes e representados varia conforme atuao de cada organizao, no havendo mecanismos de garantia para esta vinculao ou mesmo condies institucionais que a possibilitem. Ao mesmo tempo, h clareza a respeito da necessidade de diminuir a distncia entre representantes e representados. Isso, ao lado de processos de escolha mais inclusivos, ampliaria a legitimidade da representao. Ademais, permitiria o controle dos controladores, ou seja, a observncia por parte dos representados da atuao de seus representantes. Vale ponderar sobre a capacidade da populao representada

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Plis - Inesc acompanhar a dinmica dos conselheiros, tanto pela velocidade e volume de atividades como pelo debate, em certos casos, muito tcnico. De toda forma, a publicizao das atividades dos conselhos uma necessidade apontada para a melhoria do funcionamento destes colegiados. Contradies a respeito do papel dos conselheiros merecem reflexes, pois a tomada de conscincia pelos conselheiros do papel desempenhado no colegiado, em particular quando se fala da representao governamental, poderia potencializar sua atuao e contribuir com o fortalecimento do espao como instncia decisria na gesto pblica de determinada poltica. justamente com questionamentos a respeito dessa natureza dos conselhos que a anlise finalizada quando colocada em dvida a capacidade destes rgos em conciliar funes to distintas como a vocalizao de demandas e fiscalizao. Ao observar as prticas do exerccio da representao em conselhos nacionais despontam inmeros desafios para a efetivao destes colegiados como espaos participativos com dinmica representativa. queles que se interessam pelo exerccio da representao poltica em instncias participativas pode ser til o mapa que segue com um esforo de sntese das principais reflexes feitas a partir do processo de anlise das entrevistas, tomando por base as questes inicialmente apresentadas.

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Plis - Inesc

3.2.b. Interfaces

" possvel conselhos to diferentes encontrar aquilo que comum?": um olhar sobre a construo da Interface em Conselhos Nacionais
Anderson Rafael Nascimento
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O que entendemos por interface A criao e implantao dos conselhos de polticas pblicas ocorreu aps a promulgao da Constituio federal de 1988. Eles foram um dos instrumentos utilizados para romper com o padro decisrio que marcava o Estado brasileiro at ento. Os atores da sociedade civil acreditavam nesses espaos no sentido de fortalecer a interveno estatal com o intuito de garantir direitos. As diversas expresses desses direitos dialogam com o paradigma da universalizao e da integralidade das polticas pblicas. Os atores da sociedade criam, tambm, na possibilidade de construir uma forma de atuao do Estado mais inclusiva, fruto da constituio de um interesse pblico que representasse a viso de diferentes setores da sociedade. Essas duas frentes, fortalecimento da interveno estatal e construo do interesse pblico, so produtos histricos do perodo que influenciou a Constituio Federal, bem como fundamentou a criao das instncias participativas. Ambas permitiriam que as aes do Estado fossem realizadas de maneira integral. Essa noo uma busca permanente para a atuao das instncias decisrias, no sentido de minimizar as contradies e tenses que existam na execuo das aes pblicas. Esse conceito de integralidade um desafio para pensar as polticas pblicas e, por consequncia, para compreender a regulao da vida em sociedade realizada pelo Estado. Essa noo, por sua vez, deve ser entendida em duas perspectivas que se complementam. A primeira busca como ideal a apreenso de forma integral da temtica analisada. Para tanto, o campo de atuao da poltica pblica abarca diferentes perspectivas que somadas podem chegar riqueza necessria para a construo da ao do Estado. Essa uma dimenso dialgica na qual os espaos pblicos resolvem parte desse desafio, mas cabe a interligao com outros locais de discusso e espaos de conhecimento acerca do assunto para que novos aportes e outros saberes sejam incorporados.
73 Texto elaborado a partir das discusses internas da equipe do projeto Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios, - Plis e Inesc. 147

Plis - Inesc A outra dimenso diz respeito a execuo e a coordenao das aes pblicas, desenvolvidas tanto pelo Estado como por organizaes da sociedade civil. Com esse fim, essas aes sero pautadas por uma lgica que vise uma relao harmoniosa e sinrgica em suas realizaes. A gesto da poltica pblica e as restries materiais so realidades que dimensionam os limites dessa atuao. De tal modo que necessrio compreender a diversidade de instituies, bem como os recursos materiais para seu cumprimento. As instncias decisrias, imbudas de tal desafio, faro de suas aes momentos para a compreenso dessas diferentes dimenses, j que criam condies de intercmbio com outras formas de viso sobre o tema e decidem sobre as realidades materiais de execuo das polticas pblicas. O desafio dos conselhos de polticas pblicas est em ser um sistema diverso dos componentes que o formam. Um dos mecanismos possveis para enfrentar tal desafio a manuteno de uma constante interao com o seu meio ambiente. Portanto, a heterogeneidade interna, bem como a abertura para o intercmbio so elementos que contribuem para a inovao no ambiente participativo dos Conselhos. Entretanto, a consolidao desses mecanismos de participao da sociedade na gesto pblica reproduziu o padro de fragmentao e setorizao das polticas pblicas brasileiras vigente at ento. Esse fato um dificultador para a articulao entre os diferentes setores de atuao do Estado, bem como para a compreenso do foco de atuao de cada poltica pblica. O modus operandis das polticas pblicas no Brasil feito de forma fragmentada e, por vezes, contraditria. A quebra desse paradigma requer no s vontade poltica, mas tambm desenvolvimento tcnico e capacidade operacional para o seu enfretamento e sua realizao. Em outras palavras, a construo de governana que responda a esse desafio ainda uma pauta a ser enfrentada no Brasil. Essa baixa articulao entre as diversas polticas pblicas, como tambm entre as diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal), se reflete nas instncias de controle social. Foram criados diversos conselhos (criana e adolescente, idosos, pessoa com deficincia, mulheres, juventude etc.) que discutem e pautam as polticas pblicas e so transversais a elas. Observam-se, por sua vez, sobreposies de pautas, agendas e representao nesses espaos participativos. Isso coloca em xeque a efetividade dos espaos, j que suas decises no so apropriadas pelas instncias executoras. Mais de um Conselho pode deliberar sobre os mesmos objetos, pois na implementao das deliberaes no so encontradas tenses e contradies entre os agentes operadores da poltica.

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Plis - Inesc Alm dessa dimenso tcnica, necessria para a integrao das polticas pblicas, imperativo que as instncias decisrias percebam que os contedos analisados perpassam mais de um campo de conhecimento. Assim, a concepo de integralidade desafia essas instncias desde o momento da apreenso dos problemas e da construo do interesse pblico, pois exige uma articulao entre diferentes saberes. A crena na democracia participativa partia desse pressuposto no intuito de trazer para a realidade decisria, alm dos conhecedores dos temas, os beneficirios e usurios da poltica pblica. A quebra do padro autoritrio de definio da poltica pblica, citada no incio, tem aqui o seu maior valor, j que as polticas pblicas no sero monoplio de tcnicos da administrao pblica. Buscando como referencial o conceito de integralidade, o eixo de interface investiga a relao de Conselhos com outras instituies do Estado brasileiro. Problematiza, por exemplo, sua relao com outros conselhos e com conferncias. Porm, mais do que isso, investiga quais so as interfaces que existem para a compreenso da temtica, bem como as experincias concretas em que se criou articulao e sinergia. Com o intuito de investigar essas dimenses, abordamos as seguintes questes: 1. H pautas do seu conselho que coincidem com outros conselhos? Quais so os Conselhos e como esse tema foi tratado? 2. Existiram experincias de articulao entre o conselho que voc faz parte e outros? Qual a sua avaliao sobre elas? 3. Voc observa que h conflitos de legislao, resolues ou entre deliberaes de conselhos? 4. Quais os ministrios mais atuantes no Conselho? Como essa atuao contribui para a articulao entre as polticas? 5. Pensando sobre as conferncias, como foi a atuao do Conselho no acompanhamento dos resultados das conferncias (deliberaes)?

Eixos de anlise das entrevistas As entrevistas realizadas contemplaram a discusso sobre a interface a partir de alguns pressupostos que se consolidaram em eixos de anlise. Esses eixos auxiliaram desde na consolidao do instrumento de pesquisa e iluminaram o processo de leitura das entrevistas.

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Plis - Inesc O primeiro eixo diz respeito deciso da integrao. Partiu-se do pressuposto, conforme foi apontado, que o Estado brasileiro atua de forma fragmentada e setorizada. Assim, a articulao e a interface supem, dentre outras coisas, uma vontade poltica que abandone a maneira tradicional de pensar e executar a poltica pblica e estabelea um padro harmnico de funcionamento. Diante disso, a quantidade de experincias de integrao, apesar de pequena, poderia exemplificar prticas e maneiras de construir uma poltica pblica integrada. Desta forma, o eixo buscou conhecer como um Conselho, como uma instncia nova no cenrio governamental brasileiro, pode ser promotora dessa integrao. Essa realidade ilumina significados para a ao de integrao. Esse o segundo eixo de anlise das entrevistas. Por meio dele, buscou-se compreender como essa interface vista pelos conselheiros. Em outras palavras, a maneira como a poltica pblica est construda pode ser um potencializador das prticas de interface. Por exemplo, o financiamento da poltica pblica pode alimentar a construo de dilogo entre os conselhos de polticas pblicas. Por sua vez, essa ao pode ser uma resposta para parmetros burocrticos e normativos, mais do que, o ato de explorar as potencialidades do compartilhamento de saberes. Outra compreenso da ao da interface, dessa vez como restrio, ocorre quando os conselhos em sua disputa por legitimidade acabam barganhando a manuteno dos espaos conquistados e no encontram disposio para abrir novas frentes de articulao. O ltimo eixo de anlise diz respeito ao papel das conferncias nas interfaces com os Conselhos. A compreenso da importncia desses momentos j est dada. Por sua vez, saber quais so os reais impactos desses processos no dia-a-dia dessas instncias participativas algo ainda em aberto. Assim, questiona-se justamente sobre o papel das conferncias e a apropriao de suas deliberaes nos conselhos correlatos. Esse ltimo eixo permite esclarecer possveis caminhos para o aprimoramento de sistemas participativos, j que a articulao entre conselhos e conferncias deve ser algo orgnico. A ausncia disto pode ser um dificultador da potncia do conselho frente s outras instituies, j que esse no consegue se relacionar com instncias que esto sob seu prprio interesse temtico e procedimental.

Anlise das entrevistas realizadas

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Plis - Inesc Conforme foi assinalado, o universo de experincias concretas de interface ainda pequeno diante da magnitude do nmero de conselhos e das reas temticas envolvidas. Em um cenrio no qual as polticas pblicas mostram-se fragmentadas, as ocorrncias de relaes e interfaces entre os conselhos indicam um amplo esforo no sentido de mudar a sistemtica de funcionamento do Estado, buscando, por sua vez, a integralidade. Entre os conselhos pesquisados significativa a interface criada entre o Conselho Nacional de Assistncia Social e o Conselho Nacional do Direito da Criana e do Adolescente quando da elaborao do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria e o Sistema Nacional de Medidas Socioeducativos - SINASE.

Teve com criana e adolescente, eu acho que foi a melhor. Eu acho que foi um exemplo que a gente consegue comear a fazer resolues conjuntas. Com todos os conflitos que possam existir o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria seria assinado pelos dois conselhos. Isso um avano. Isso um avano enorme. Quer dizer, houve uma discusso para dentro do nosso conselho, houve uma discusso para dentro do Conselho da Infncia que tambm discutiu, por sua vez, com a Secretaria de Direitos Humanos e com a nossa Secretaria. Foi trazendo novos elementos e ele um divisor de guas. possvel fazer resolues conjuntas. (Entrevistado do CNAS, representante do Governo)

... ns aprovamos conjuntamente resolues que esto dentro da implantao de uma poltica, que podemos dizer no um problema, no uma questo s de discusso do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente. A aprovao de Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria foi em uma assemblia conjunta, Conselho Nacional de Assistncia Social e Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

Essa uma realidade provocada por conta da forma como ambas as polticas pblicas esto estruturadas. A Poltica Nacional de Assistncia Social preconiza certas reas de atuao como competncias do Sistema nico de Assistncia Social. Isso acontece, por exemplo, no caso da discusso do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo - SINASE, j que essa era uma temtica de competncia da assistncia social, mas que no podia ser feita sem uma articulao com o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente. Por isso, cabe a um conselho transversal, como o caso do CONANDA, a busca pela interface com outras reas setoriais em que haja recursos vinculados.
... quando a Poltica Nacional de Assistncia puxou para dentro dela a proteo, os adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas de internao, por exemplo, e colocou dentro da alta complexidade da Poltica Nacional da Assistncia, isso virou um n para quem estava na rea da infncia . (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil) 151

Plis - Inesc

A formao histrica das polticas pblicas para a assistncia social e para a criana e adolescente pode ser outro indicador para compreender essa proximidade. A primeira uma poltica de proteo social, enquanto a segunda tem uma tradio de tambm estar nesse campo, apesar da necessidade de articular outras polticas de promoo social. Assim, para estruturar novos desenhos de polticas pblicas mais frequente envolver as polticas de interveno para as situaes de vulnerabilidade (proteo) do que pensar em um fluxo sistemtico e permanente de garantia de direitos (promoo).

No entanto, se cobra muito mais da poltica de proteo do que da poltica de promoo social. Isso, s vezes, em alguns debates dos conselhos eu vejo uma cobrana muito maior da rea de assistncia social, ou das reas de proteo social como sade, assistncia, transferncia de renda, do que propriamente da educao, o que eu acho que h um desequilbrio de cobranas. (Entrevistado do CONANDA, representante do Governo)

Esses dois conselhos tiveram por esses motivos uma integrao muito forte nesses ltimos anos, conforme alguns conselheiros citam,

A relao do CONANDA com o Conselho Nacional da Assistncia estreita, ela tem sido cada vez mais. Nessa ultima gesto a gente aprofundou bastante isso. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

... nessa gesto que se iniciou a interlocuo com o CONANDA, que foi o Plano Nacional que s vai ser depois publicado, aprovado oficialmente, na gesto seguinte, mas foi nessa gesto a gente tinha uma comisso de trabalho conjunta, conselheiros do CONANDA vir para o CNAS, o CNAS fazer reunio no CONANDA e vice-versa. (Entrevistado do CNAS, representante da Sociedade Civil)

O que se verifica uma articulao entre alguns conselhos, enquanto outros no esto contemplados no dilogo. Em suma, a riqueza dessas experincias de interface entre CONANDA e CNAS no foi ampliada com vistas a envolver outros conselhos.

... ns tivemos uma boa interface com o Conselho Nacional de Assistncia Social, que lamentavelmente no conseguimos avanar muito com os outros Conselhos Nacionais a exemplo do conselho de sade e conselho da educao. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

... respondi para ele, tem muito de assistncia porque o conselho de assistncia veio construir junto conosco. Ento, o problema no a forte 152

Plis - Inesc
presena da assistncia, o problema a ausncia da educao, da sade. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

Essa articulao ilustra potencialidades que uma ao de interface permite. Por outro lado, demonstra que essa boa prtica no foi levada para outros temas. Muito importante para a ao da interface compreender de onde parte a iniciativa para que isso ocorra. Em linhas gerais, os entrevistados apontam que os Conselhos so provocadores dessa nova forma de interveno. Para tanto, solicita-se que se saia do lugar comum da poltica pblica, tanto do ponto de vista operacional, como dos conhecimentos necessrios para compreender a diversidade que uma demanda suscita. Nota-se que, por vezes, o conselho pode fazer-se aberto para outros contedos que extrapolam o seu campo de conhecimento e de atuao. As experincias de integrao entre o CNAS e CONANDA foram motivadas a partir de diagnsticos que indicavam a necessidade de um enfrentamento articulado entre as duas reas74. Segundo alguns entrevistados, o CONANDA foi proativo para construir esses momentos de interface.

... da experincia que eu tenho de CONANDA, sempre foi o CONANDA que pautou, sempre foi o CONANDA que buscou essa articulao junto aos outros conselhos. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

... ns formatamos o plano nacional de proteo e defesa dos diretos da criana, tambm est dentro dessa mesma lgica, que o plano foi formatado a partir do CONANDA junto com Conselho Nacional de Assistncia Social. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

Nesse sentido, os conselhos, ainda que pontualmente, tomam iniciativas no sentido de uma maior integrao. Esse fato possibilita ampliar as formas de enxergar e enfrentar lacunas dentro da poltica pblica.

... a demonstrao concreta de que possvel conselhos to diferentes, com representao, com ministrio, com agendas prprias, com pautas prprias encontrar aquilo que comum. (Entrevistado do CONANDA, representante sociedade civil)

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Estudo do IPEA sobre Abrigos, disponvel em http://www.ipea.gov.br/Destaques/abrigos/criancas.htm 153

Plis - Inesc O Conselho Nacional de Assistncia Social foi durante o perodo estudado pautado pela preocupao com a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS. Esse um processo fundamental para a consolidao de um sistema de proteo social no Brasil75. Nessa construo ele enfrentou, dentre outras coisas, a maneira como a Assistncia Social foi consolidada nesse pas76. Portanto, a ausncia de iniciativas de interface do CNAS so explicadas pelo esforo que o conselho fazia no interior de sua prpria rea deliberativa, no sentido de criar um sistema prprio visando um funcionamento harmnico de suas instncias de atuao.

A gente gostaria de se articular mais, estar mais prximo de outros conselhos, mas como a gente tambm est estruturando a assistncia, estamos em um processo ainda em construo, ento tambm tem muita coisa que a gente tem que ver para dentro, mas de alguma forma a gente j tem feito algumas coisas, mas a gente quer melhorar ainda mais essa relao com os conselhos.(Conselheiro CNAS, representante do Governo)

Com vistas consolidao desse sistema, o CNAS passou a realizar visitas em outros conselhos levando ao conhecimento de outros atores e espaos decisrios o que acontecia no campo da assistncia social no Brasil. Essa uma ao importante, pois permite criar transparncia e apropriao de outrem da temtica tcnica que o Conselho discute e que tenha interface com outras polticas pblicas.

Ns amos muito aos conselhos. Ns amos muito assim, s vezes convidados e s vezes forando: - Gente, olha, tem uma nova poltica. Vamos falar da poltica, da certificao. A gente visitou muito os conselhos, muito. (Conselheiro CNAS, representante do Governo)

Portanto, da experincia de interface fomentada entre o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e o Conselho Nacional de Assistncia Social surgem algumas leituras para a compreenso dessa integrao. O primeiro desafio est no conhecimento sobre os interesses comuns entre os conselhos. Essa busca pode surgir de estudos diagnsticos que apontem para a interveno compartilhada dos conselhos em
Sistema que foi recentemente normatizado por meio da Lei 12.435/2011. Apoiada por dcadas na matriz do favor, do clientelismo, do apadrinhamento e do mando, que configurou um padro arcaico de relaes, enraizado na cultura poltica brasileira, esta rea de interveno do Estado caracterizou-se historicamente como no poltica, renegada como secundria e marginal no conjunto das polticas pblicas (grifos das autoras, COUTO, B. R; YAZBEK, M. C; RAICHELIS, R. A poltica nacional de Assistncia Social e o SUAS: Apresentando e problematizado fundamentos e conceitos. In: COUTO, B. R (Et. all) (Orgs). O Sistema nico de Assistncia Social no Brasil: Uma realidade em movimento. So Paulo: Cortez Editora, 2010.
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Plis - Inesc temticas comuns. No caso das experincias entre CNAS e CONANDA esse foi fator crucial para impulsionar a integrao entre as reas, pois foi a partir dessas pesquisas que se constatou a existncia de problemas comuns e a necessidade de interveno por meio das polticas pblicas.

... Essa pesquisa foi fundamental para os dois conselhos se mexerem , o retrato de que no estava se fazendo nada realmente para a criana ter a convivncia familiar. E a foi interessante que foi um plano que no teve muita dificuldade poltica da promoo. Ele fluiu, sabe. Todos perceberam, governo, sociedade civil e os dois conselhos (Entrevistado do CONANDA, representante sociedade civil)

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Uma iniciativa interessante a criao de uma sistemtica que permita monitorar indicadores a partir das temticas trabalhadas. Nesse sentido, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional conseguiu criar um sistema de indicadores, ao feita com o envolvimento de outros conselhos sociais. Porm, essa uma proposta bastante avanada e no houve a apropriao necessria para o seu prosseguimento.

Ns tambm trabalhamos junto com outros conselhos a construo de indicadores comuns, havia ainda uma escassez de indicadores, sobretudo no campo social naquele momento. Isso foi em torno de 2005 e se gerou alguma proposta, mas no houve capacidade de prosseguimento. Aps algumas reunies os conselhos comearam a se mostrar ausentes e o que ocorreu depois e agora nesse mandato que vai a partir de 2007 tem acordo, so contatos de conselhos no todos sentados na mesma mesa, mas conselhos que se consultam e que, inclusive, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar, a gente tem tido, por exemplo, presena em uma plenria do presidente do Conselho Nacional de Sade, presena em outra plenria do Conselho da Assistncia Social. (Entrevistado do CONSEA, representante da Sociedade Civil)

Outra maneira de criar interface diz respeito a uma forma mais procedimental, pois muitas vezes um conselho pede um parecer para outro, no sentido de balizar suas prprias discusses. Nesse caso no existe uma sistemtica de um encontro ampliado, mas permite a crtica de outros saberes na compreenso da temtica debatida.

O CNAS encaminhava a eles, pedia para que eles pudessem emitir um relatrio, uma avaliao sobre o tema e voltava aquilo para o CNAS e a seria avaliado. (Entrevistado do CNAS, representante da Sociedade Civil)

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Referncia pesquisa IPEA que foi citada anteriormente. 155

Plis - Inesc Segundo relatos dos conselheiros, uma forma de criar interface entre Conselhos pode ser o encontro entre um conselheiro de algum conselho nacional, que especialista no assunto, com uma comisso do Conselho que est debatendo tal assunto. Aqui os conselheiros externos so chamados para dar a sua viso sobre a temtica debatida. Com isso, alm de sua posio pessoal, o conselheiro externo pode tambm trazer acmulos do Conselho a que ele pertence. Essa uma forma de ampliar a compreenso da temtica, j que a analisa a partir de outras perspectivas.

A comisso de poltica que fez esse dilogo, mais com o CONANDA. Ento, a gente fazia reunies, eles vinham e tal. Assim tambm quando vinha, por exemplo, tinha uma questo do idoso, a vinha algum do idoso para c, dentro da comisso. (Entrevistado do CNAS, representante da Sociedade Civil)

Apesar do pequeno universo de experincias de interface mencionadas possvel perceber algumas motivaes para que essa integrao ocorra. A primeira diz respeito aos elementos relacionados ao desenho da poltica pblica, j que em alguns casos a sistemtica de financiamento faz com que alguns conselhos sejam envolvidos. Nesse caso, o Conselho Nacional de Assistncia Social se beneficia, j que ele necessita ser enredado em algumas questes que lidam com o oramento relacionado proteo social.

E mais um problema, que poltica e financeiramente quem tinha fora era a assistncia. O oramento da Secretaria Especial de Direitos Humanos na qual estavam alocadas as aes de defesa da criana era nfimo dentro do governo federal. Quem tinha toda grana era o Conselho Nacional de Assistncia Social. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

Outro fator que produz articulaes entre o Conselho Nacional de Assistncia Social e outros Conselhos diz respeito ao credenciamento de instituies do campo assistencial. Esse foi um dos fatores que propiciou a articulao entre os conselhos para a construo do Plano de Convivncia Familiar e Comunitria j que as instituies de acolhimento deveriam ter inscrio e registro nos Conselhos de Assistncia Social. Por outro lado, existe outra forma de integrao que est no campo das discusses e compreenso do universo trabalhado. O Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional tem boas experincias nesse sentido, mas isso tambm fruto de seu posicionamento dentro do governo federal, por ser um conselho caro ao projeto poltico dos ltimos mandatos.
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Plis - Inesc Em suma, esse Conselho se vale da riqueza que a articulao proporciona j que ela permite amplificar as lentes de anlise do problema. Nesse sentido interessante destacar a viso de um de seus conselheiros quando cita que

A articulao potencializa a capacidade de proposio e a capacidade de impor suas deliberaes. (Entrevistado do CONSEA, representante da Sociedade Civil)

Desta maneira, importante destacar o reconhecimento que os conselheiros fazem sobre certa equiparao em termos de saberes quando existe a experincia de integrao entre os conselhos. Essa ao valorizada, pois permite diminuir campos de disputas entre as diferentes reas de atuao do Estado.

H pautas do CONSEA que coincidem e que ele faz questo que sejam trabalhadas em conjunto. Por exemplo, a ideia bsica do Plano Safra nasceu dentro do CONSEA j em 2003. Ento, o CONSEA gosta sempre de trabalhar no incio do ano em conjunto com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA. Porque quem foca o Plano Safra o MDA, no o CONSEA. Mas, uma palavra do CONSEA em relao ao Plano Safra tem influncia, tem peso, tem significado. (Entrevistado do CONSEA, representante da Sociedade Civil)

O Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional outro conselho com carter transversal, pois sua poltica articula diferentes reas de atuao e saberes. Ele tambm criou momentos de integrao com o Conselho Nacional de Assistncia Social. Entretanto, dado o seu desenho e a prioridade programtica que ele personificava, foi alm desse e envolveu diferentes conselhos.

Ento no h propriamente uma estratgia definida, organizada. No houve um calendrio definido de aes e de encontros, reunies, de debates que foram discutidos, mas houve algumas iniciativas tanto do Conselho da Assistncia quanto do CONSEA de realizar atividades conjuntas. Ento, tanto na reunio do Conselho Nacional da Assistncia Social, o CONSEA foi convidado, quanto em Conselhos como o Conselho de Sade, o CONANDA, com temas especficos. (Entrevistado do CONSEA, representante do Governo)

Esse trecho demarca a articulao entre os Conselhos, mas nota-se nesses e em outros espaos de integrao criados, que tais experincias so pontuais e circunscritas no tempo. Isso pode tambm ser visto em outras experincias citadas pelos outros conselhos em foco.
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Plis - Inesc

No que no exista, mas so casos muito pontuais, muito pontuais mesmo. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

... elas so articulaes positivas, mas ainda so muito incipientes ...(Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

Por exemplo, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional participou junto com outros conselhos de uma grande reunio, mas isso no foi apropriado como uma sistemtica permanente.

... na outra gesto do CONSEA foi feita uma grande reunio com todos os conselhos juntos, de polticas sociais. Levaram os conselhos para uma grande reunio no SESC em So Paulo e essa reunio ns recebemos uma anlise, o CONSEA. A gente enviou uma proposta. Saber qual era as semelhanas. O que a gente esperava dos conselhos. Foi muito interessante, porque isso criou um certo hbito para a gente. Ento, ns temos convidado outros conselhos para participar. O Conselho da Pessoa Deficiente participou de uma das nossas reunies agora, a gente convida o pessoal do Conselho da Sade... (Entrevistado do CONSEA, representante da Sociedade Civil)

No houve um aproveitamento da energia inicialmente despendida para promover a integrao. Aps a realizao do objetivo inicial, motivador para a integrao, cada agente envolvido voltou para o seu prprio espao.

... uma vez ns estvamos numa reunio do conselho de assistncia social, ns fizemos uma iniciativa que foi interessante, um caf da manh, na verdade uma reunio, que a gente criou um frum dos conselhos, quer dizer, tnhamos um ou dois representantes de cada conselho e fizemos esse caf da manh mais de interao, de integrao entre os conselhos, quer dizer, um dos problemas que a gente tem, exatamente, que acaba havendo uma disputa. (Entrevistado do CONANDA, representante do Governo)

Esse trecho demonstra a temporalidade das aes seja por ausncia de outros conselhos, ou mesmo pela disputa em torno de assuntos comuns. Essa disputa vai alm dos conflitos internos ao conselho, mas relaciona-se com a disputa por parcelas dos recursos pblicos, principalmente, o oramento. Aspecto que extrapola a dinmica interna do conselho, fato que ser tratado no eixo conflito e pactuao, mas chega a uma competitividade entre Conselhos.

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Plis - Inesc
... um dos problemas que a gente tem, exatamente, que acaba havendo uma disputa. Eu vou dar um exemplo s, um exemplo que bem tpico, a disputa das polticas pblicas em relao a oramento, como o oramento limitado h uma disputa do oramento e acaba, na prtica, acontecendo uma certa disputa entre os conselhos em relao ao oramento pblico. (Entrevistado CONANDA, representante do Governo)

At o momento procurou-se demonstrar, a partir das entrevistas realizadas, os elementos que so potencializadores da ao de construo de interface entre os conselhos. Em contraponto, existem outras temticas que perpassam a realidade dos conselhos e dificultam a interface. Uma primeira restrio diz respeito ao conhecimento necessrio para o debate nos espaos dos Conselhos, fato que se amplifica quando lidamos com polticas pblicas distintas. Sob essa tica, a intersetorialidade e, consequentemente, a interface tornam-se algo de difcil construo. Alguns entrevistados lamentam a inexistncia de uma sistemtica permanente de articulao entre os conselhos.

... est se reconstruindo essa articulao, a isso eu acho que uma fragilidade, eu acho que j deveria existir um Conselho dos Conselhos que pudesse, inclusive, otimizar mais essas iniciativas que so comuns. Veja, por exemplo, a gente vai agora discutir propostas para o PPA, que o Plano Plurianual, que tem essa perspectiva de discutir a estratgia para os prximos 4 anos. Quais so as questes sociais estratgicas? Se tivesse um Conselho dos Conselhos, voc poderia afunilar e vir com muito mais fora nas suas proposies, mas os conselhos atuam ainda de uma maneira muito fragmentada. (Entrevistado do CONSEA, representante Sociedade Civil)

O entendimento sobre o papel do Estado, bem como da atuao de cada poltica pblica tambm aparece de maneira distinta para os conselheiros. Isso demonstra as diferentes percepes dos membros de cada conselho, mas tambm a viso que os Conselhos tm sobre o campo de atuao dos outros.

... teve problema sim, problema de dilogo, problema de entendimento na construo do SINASE, que no foi nessa gesto passada, mas na medida que voc acompanha a implantao do SINASE, o dilogo da organizao, operacionalizao, os marcos de referencia internos dos dois conselhos. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

Tem muitos conselhos, por exemplo, conselhos que entendem que o Bolsa Famlia uma coisa assistencial, que tem uma compreenso equivocada do tema. (Entrevistado do CONSEA, representante da Sociedade Civil)

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Plis - Inesc
Porque o erro do conselho s vezes voc diz assim olha: - O conselho X fez uma resoluo contrria ao conselho Y. A algum pode dizer assim: - Ah, mas ento os conselhos no esto entendendo muito bem o que devem fazer, no esto cumprindo seu papel. No, pelo contrrio, os conselhos so espaos no qual sentam governo e sociedade civil. Ento eles so reflexos das demandas desses atores. Eles nada mais fazem do que traduzir o entendimento desses atores do que deve acontecer na sua esfera de atuao, na sua poltica. Ento quando isso ocorre, no foi por um erro do controle social, foi por uma concepo dada da poltica a partir daqueles atores. (Entrevistado do CNAS, representante da Sociedade Civil)

Os conselhos tm uma dinmica muito intensa. Sem contar que alguns tinham competncias de inscrio e registro de instituies e aes cartoriais, como era o caso do CNAS. Isso gera na rotina dos conselhos aes quase operacionais, fazendo com que a viso de uma estruturao da poltica de maneira coordenada fique em segundo plano. Em suma, a atribulada agenda interna de cada conselho acaba minando o ambiente para o compartilhamento.

... os conselhos, na minha opinio, ainda so muito burocrticos e portanto eles no sabem dar um tratamento para isso. Isso vira algo extraexpediente. Como eles esto sempre afogados na agenda, isso vira menos importante, entendeu? Parece que tem um tratamento mais formal, essa a linguagem que lamentavelmente a maioria dos conselhos entende, a linguagem da burocracia uma pena. Ento, citando aqui, por exemplo, o Conselho da Assistncia Social, o Conselho da Sade, so conselhos altamente burocratizados, na minha opinio. Muito. (Entrevistado do CONSEA, representante Sociedade Civil)

Por outro lado, e como reflexo disso, no h uma sistemtica de troca e compartilhamento de informaes e agendas. Isso se expressa no desconhecimento sobre o que cada conselho est debatendo. Ou seja, a ausncia de um mecanismo de publicizao gera dificuldade para a integrao.

Para essa questo da interface, a gente no conhece as pautas dos outros conselhos. Ento, a primeira coisa para mim , por que as pautas no so publicizadas? Qual a agenda do conselho de segurana alimentar? Qual as prioridades da sade? Qual a agenda? O que est em discusso? A gente no conhece o que est sendo discutido nos conselhos, quais so as suas prioridades. (Entrevistado do CNAS, representante Sociedade Civil)

Aliado a isso est a dificuldade de compreender o papel da Unio, logo dos conselhos nacionais em traarem diretrizes para as polticas pblicas. A interface e a articulao quando

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Plis - Inesc pautadas pela lgica territorial permitem, segundo alguns entrevistados, uma maior delimitao e compreenso das temticas.

... numa prtica muito incipiente, porque muito difcil a intersetoridade e a interface, at porque ela s acontece de fato l no territrio ...(Entrevistado do CONSEA, representante da Governo)

No foram mencionados mecanismos estatais que facilitem essa integrao. Portanto, ainda parece existir uma carncia de instrumentos de acompanhamento governamental que estimule a interface entre Conselhos. Caberia ao governo, e aos seus representantes, estimular essa integrao.

... o conselho no pode existir sem a participao do governo. Seno ns estamos falando para ns mesmos da sociedade. Ento fundamental essa participao. Essa uma questo muito sensvel porque o governo no pode se desinteressar do conselho. O CONSEA ele est sendo muito bem sucedido nesse aspecto, porque ele tem conseguido gerar o interesse do governo. (Entrevistado do CONSEA, representante da Sociedade Civil)

Isso no um ponto consensual, pois alguns conselheiros entendem que essa deveria ser uma ao dos prprios conselhos, como atualmente .

... a gente precisa tambm trabalhar essa articulao via conselhos e a gente no conseguiu ainda fazer isso. A gente at tenta, mas ainda no conseguimos no. Ento acho que a gente tem que ainda aprimorar muito esse dilogo interconselhos. E tem que ser um dilogo, tem que ser a partir dos conselhos, o governo est tentando fazer isso agora atravs da Secretaria de Governo, mas eu acho que essa iniciativa para ela ser forte mesmo, ela precisa partir dos prprios conselhos. O governo pode ser at mediador, mas a iniciativa tem que partir dos conselhos. (Entrevistado do CONANDA, representante Sociedade Civil)

Ainda que no exista essa articulao, o governo pode ser um agente facilitador para essa integrao. Isso tem relao com a capacitao dos conselheiros governamentais para estimular a integrao, mas tambm tem ligao com a estrutura que o governo disponibiliza para apoio ao Conselho.

Anteriormente, o CONANDA tinha uma vida institucional muito atribulada, uma estrutura muito debilitada, enfim, um organismo que no tinha estrutura para funcionar, para atender a misso dele. Depois disso ento deu uma melhorada e a cabia, cabe ainda hoje Secretaria de Estado de

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Plis - Inesc
Direitos Humanos. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

O relato do representante revela um avano quanto estruturao dos Conselhos. No trecho destacado dois cenrios so vistos, um primeiro no qual a secretaria ainda era algo incipiente e pouco valorizada e outro com alguma estrutura. Nessa evoluo existe um ganho do ponto de vista da atuao do prprio conselho, bem como da articulao intra-governo, promovida por essas secretarias. Esse item chama ateno para a importncia da estrutura institucional de apoio ao Conselho. Alm disso, outro aspecto associado estrutura disponibilizada em prol do Conselho diz respeito secretria executiva. No quesito interface, um conselheiro destaca o benefcio de ter secretarias executivas interadas. Isso evita que existam, por exemplo, conflitos do ponto de vista normativo.

no que eu me lembre (de conselhos diferentes terem publicado resolues conflitantes), no nesse meio tempo, at porque as secretarias executivas desses conselhos se falam muito, se conversam muito, um setor muito bem articulado, muito bem trabalhado que evita isso. (Entrevistado do CNAS, representante do Governo)

Alm das secretarias executivas que desenvolvem seu papel, dos conselheiros governamentais espera-se uma funo importante na ao de interface entre os conselhos. Um dos desafios institucionalizar a participao dos agentes governamentais no sentido de impessoalizar o ato de representar o governo no Conselho.

... depende muito da pessoa s vezes de estar participando, a pessoa do planejamento, da compreenso que tem do tema ou pelo menos da disposio de aprender o tema... (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

Outro aspecto diz respeito criao de uma sistemtica que permita aos conselheiros governamentais compartilhar informaes. Essa uma prtica que ainda ocorre pouco. Nesse sentido, uma experincia que pode ser destacada, mesmo que ainda informal, a experincia do Ministrio do Desenvolvimento Social. Esse ministrio criou um mecanismo, com base em tecnologia que permite aos seus conselheiros compartilharem as informaes dos Conselhos em que esse ministrio tem assento.

... as coisas que so mais assim sem grandes mudanas, mais discusso do dia a dia, porque o ministrio tem representao em mil conselhos 162

Plis - Inesc
colegiados. Ento [devido a isso] foi desenvolvido um sistema no MDS que, para que a secretaria executiva possa ter mais gil essa gesto. Ento sempre se coloca no sistema os pontos de pauta, coisas finalizadas, coisas novas, documentos, anexos. A gente tem um sistema no MDS em que se coloca todas essas questes, porque tem uma rea que coordena todo esse tipo de representaes. (Entrevistado do CONANDA, representante do Governo)

Dessa forma, destacou-se algumas aes que o governo pode realizar no sentido de aprimorar a sua representao e ampliar a interface entre as diferentes reas e os conselhos. Daqui apreende-se que a condio para o exerccio da funo dos Conselheiros fundamental aperfeioar a representao e a interface.

O conselheiro chega l, as coisas esto preparadas, ele tem subsdio, ento tem uma estruturao para a funo do conselheiro que eu acho que o outro lado dessa histria do cartorial, mas que o CNAS bastante estruturado. (Entrevistado do CNAS, representante da Sociedade Civil)

Uma ltima questo que foi citada pelos entrevistados diz respeito integrao entre as instncias participativas e as instituies da democracia representativa. Os conselheiros apontam que essa integrao essencial para a defesa das polticas pblicas em relao ao interesse pblico e ao tema debatido. Por sua vez, essa integrao ainda merece uma maior efetividade por parte dos Conselhos e dos Conselheiros. Isso demonstra a conhecida tenso entre as instituies da democracia participativa e da democracia representativa.

... nas trs gestes que eu participei no era frequente, mas em temas polmicos ns amos na comisso falar com o parlamentar, com o relator de um projeto ou outro . (Entrevistado do CNAS, representante da Sociedade Civil)

Um dos aspectos explorados na discusso da interface foi a relao entre as conferncias e os conselhos. Ou seja, buscou-se compreender como era construda a interface entre os diferentes momentos dos processos participativos de uma mesma poltica pblica. Essa preocupao surgiu como resultado da pesquisa exploratria feita a partir de entrevistas realizadas com conselheiros de diferentes conselhos nacionais. Naquele momento notou-se que os entrevistados lidavam com a conferncia como algo parte da realidade do Conselho. No que se refere a essa questo, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional tem criado uma sistemtica rica no sentido de aproveitar os resultados e os

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Plis - Inesc debates das conferncias. Nesse caso, as conferncias so realizadas a cada quatro anos e no intervalo de 2 anos so realizadas as chamadas Conferncia mais dois.

... o CONSEA criou uma prtica de fazer como fosse uma conferncia intermediria s de acompanhamento, que se chama segunda conferncia mais dois ou terceira conferncia mais dois, onde se faz um balano daquilo que foi realizado dentro das deliberaes da conferncia. A ltima, que foi a terceira conferncia mais dois, foi extremamente produtiva porque o governo se mobilizou e fez um quadro bastante detalhado daquilo que havia sido realizado nesse perodo, reconhecendo o que no foi realizado e apontando o que tinha sido realizado, inclusive, trazendo um conjunto grande de dados, se tornando um documento muito importante para o CONSEA na sua disposio da poltica nacional. (Entrevistado do CONSEA, representante da Sociedade Civil)

Os outros conselhos em foco ainda carecem de uma estratgia para o aprofundamento da discusso dos resultados das conferncias, apesar de j terem aprimorado, e muito, a incorporao dos resultados das conferncias. Tudo indica que a conferncia tem ganhos do ponto de vista de mobilizao social, mas os seus resultados esto distantes do processo decisrio e do cotidiano dos conselhos.

... as decises dessas conferncias, porque todas elas so deliberativas tambm, as decises dessas conferncias no passam de papel morto, porque elas voltam para o seu campo, seja l em que ente federado ela esteja e ela no tem vazo e no tem quem incida sobre isso. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

Outra dificuldade que os representantes apontam diz respeito incapacidade que o Conselho tem em demonstrar como as deliberaes foram implementadas. Isso tem associao com o carter amplo das deliberaes, mas vai alm, pois dificulta o processo de controle social por parte dos participantes das Conferncias. Em suma, isso pode ser um desmotivador para novas participaes, pois ao final no possvel conhecer o que a participao na conferncia acarretou.

... isso um outro ponto negativo do prprio conselho. Estar acompanhando isso, porque no tem perna, no tem condio. Isso um trabalho que tem que ser feito, tem que ser feito um trabalho que depois voc pode dar continuidade e voc pode colher resultados. (Entrevistado do CNAS, representante da Sociedade Civil)

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Plis - Inesc Alm dos resultados das conferncias, o maior beneficio o processo que esses eventos desencadeiam. Destaca-se, nesse sentido, a riqueza que o processo de mobilizao propicia.

... as conferncias da criana sempre tiveram poder de mobilizao grande. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

as conferncias elas so instrumentos de mobilizao e de formao excepcional de quadros polticos que vem desde os municpios. Um processo de conferncia nos coloca para discutir as questes complexas da poltica pblica, pessoas que esto nas suas localidades, nos seus municpios e que so obrigadas a pensar nas suas questes no somente como questes locais, mas questes de um mbito muito mais amplo e abrangente. Ento o processo de formao formidvel, como mobilizam milhares e milhares de pessoas, se forem somar todas as conferncias, conferncias mobilizam milhes de pessoas, um processo na intensidade que est sendo feita no Brasil, de extraordinrio poder de formao poltica, provavelmente ns vamos ter melhores condies de avaliar isso dentro de alguns anos. (Entrevistado do CONSEA, representante da Sociedade Civil)

Por sua vez, no desmerecendo a importncia do processo de mobilizao, ainda escassa a avaliao sobre o aprendizado poltico que a conferncia pode gerar. Aqui ainda carece de um ciclo em que o participante saiba do porqu de sua deliberao e como que ela foi implementada (e se foi implementada).

... eu diria, como espao de mobilizao tem sido importante, de mobilizao. Agora como espao de aprendizado poltico, muito pouco, muito pouco. (Entrevistado do CONANDA, representante da Sociedade Civil)

Os resultados das conferncias so as deliberaes. Por meio delas possvel conhecer temticas que pautam a discusso para a busca do interesse pblico. As deliberaes ainda carecem de um aprimoramento para que possam ser apropriadas nas prticas dos conselhos. Elas, em linhas gerais, so amplas e abrangentes abarcando uma grande dimenso da poltica pblica. Isso dificulta o processo de prestao de contas, pois em alguns casos so difceis de serem mensuradas.

... eu entendo que fica um nmero enorme de deliberaes e como eu disse na minha leitura pelo menos, um pouco repetitivas, um pouco genricas, que no d o rumo certo. (Entrevistado do CONANDA, representante do Governo)

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Plis - Inesc

... da 1 at a 7 voc vai ver o seguinte, que da 1 conferncia at a 4 a gente tinha tipos de deliberao que eram muito mais palavras de ordem: vamos acabar com a pobreza, vamos tirar as crianas da rua. Era muito mais palavras de ordem do que necessariamente deliberao que tenha resolutividade do ponto de vista prtico. A partir da 4 conferncia, com SUAS, com plano decenal que um plano de metas e tal, o carter da deliberao comea mudar, no que as pessoas deixaram de falar as palavras de ordem, mas a gente comea ter deliberao mais concreta, as pessoas comeam deliberar coisas que so visveis. Voc consegue visualizar a operao delas praticamente, porque voc em metas para cumprir, voc coloca no tempo e no espao as metas a serem cumpridas. (Entrevistado do CNAS, representante do Governo)

Propostas para ampliao da interface

Essa pesquisa tem por objetivo contribuir, junto a outras redes, fruns, movimentos e ONGs hoje aglutinados na Plataforma da Reforma do Sistema Poltico, para uma anlise crtica da democracia participativa no Brasil e para traar propostas concretas para o seu avano. Nesse sentido, alm da dimenso avaliativa que foi retratada at o momento, a pesquisa visa prospectar possveis caminhos no sentido de aprofundar a democracia participativa, assim como subsidiar seu debate na plataforma citada. As falas dos entrevistados contribuem para mapear alguns desafios dos espaos participativos no governo federal e indicam possveis mecanismos para a integrao que podem sanar lacunas encontradas. As respostas dos entrevistados iluminam propostas para a ampliao da interface entre os Conselhos. Os resultados do estudo apontam aspectos potencializadores e dificultadores da interface. A seguir encontram-se esquemas interpretativos que sistematizam os elementos demonstrados anteriomente.

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Plis - Inesc

Figura 23 - Aspectos potencializadores da Interface Esses so elementos denominados potencializadores e foram compreendidos a partir das experincias concretas de integrao entre os Conselhos. Todavia, por conta desse campo ainda carecer de um nmero maior de prticas, tais mecanismos podem ser ampliados a partir da criatividade e inovao na construo de novas formas de interface. Aqui se inicia o desafio do intercmbio dos Conselhos com o seu meio ambiente, j que permite realizar aes a partir das peculiaridades de cada relao. Portanto, esses elementos so mecanismos que auxiliam a leitura do real, mas no devem limitar a atuao vindoura, nem serem tratados como modelos idealizados. Em linhas gerais, essas experincias demonstram a formao de mecanismos que revelam os campos de atuao de cada poltica pblica, no sentido de proporcionar prticas e espaos para a integrao entre as polticas pblicas. Tanto o desenho da poltica pblica e seus parmetros institucionais, quanto os mecanismos de avaliao e diagnstico auxiliam essa empreitada, j que apontam as divergncias entre os diferentes mecanismos de atuao do Estado. Indicam tambm direitos que esto sendo violados por conta de um descompasso na ao do Estado. Portanto, esses aspectos impulsionam os Conselhos na busca da integralidade em sua ao decisria. Esse quadro leva a pensar nos avanos conquistados. Aproveitando de tal realidade, desdobra-se desses elementos, a indicao de criar mecanismos de monitoramento que permitam visualizar essas zonas de encontro entre as polticas pblicas, ou seja, criar

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Plis - Inesc indicadores de avaliao. Esses demonstrativos permitiriam um exerccio de encontro e corresponsabilizao entre as polticas pblicas e, consequentemente, entre os seus conselhos. Aqui, o exerccio de controle social se ampliaria incorporando o monitoramento das metas compartilhadas. Por meio desses mecanismos tambm seria possvel compreender os pontos de encontros entre as polticas pblicas e as reas de vulnerabilidade fato que auxilia na construo de uma viso escalonada, facilitando a integralidade. Assim, a sinergia entre os diferentes atores que interagem com a poltica pblica algo que potencializa a ao do Estado e a garantia de direitos. Por sua vez, a fragmentao das polticas pblicas ainda um desafio para esse exerccio integrador. A construo de mecanismos governamentais articuladores permitem que as instncias de controle social visualizem a atuao de cada rea, suas lacunas e, consequetemente, exeram de forma mais efetiva a cobrana de responsabilidades para garantir direitos. Uma das indicaes recorrente nas entrevistas diz respeito criao de um conselho que permita integrar todos os demais. Essa uma ao que demanda um mecanismo governamental especfico, pois requer a elaborao de uma estratgia que abra a possibilidade de decises mais integradoras. Assim, entende-se que cabe ao governo uma responsabilidade por essa integrao, desde o ponto de vista da criao de um mecanismo especfico que potencialize e sistematize as interfaces criadas e no perca as energias gastas inicialmente. Em outras palavras, imperativo que o governo tenha uma poltica definida e transparente para o acompanhamento dos conselhos.

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Plis - Inesc

Figura 24 - Aspectos limitadores da Interface Na figura acima so visualizados os elementos limitadores da ao de interface citados nas entrevistas. Esses elementos esto articulados em cinco grandes blocos que se desdobram em outros elementos. O primeiro bloco, desenho da poltica pblica, um contraponto ao aspecto potencializador citado anteriormente. Ainda de difcil preciso o papel dos conselhos nacionais que deliberam sobre polticas pblicas de abrangncia nacional no contexto federativo brasileiro. Como alguns entrevistados citam, a integrao entre as polticas pblicas mais facilmente visualizada no territrio. O segundo bloco diz respeito a algo que j foi citado nessas consideraes finais. Refere-se a pontualidade das aes de integrao, j que as experincias retratadas foram aspectos pontuais e que no houve uma continuidade. Assim, necessrio que sejam criados momentos de encontros para que exista essa integrao. Alm desses aspectos citados, importante trazer nesse contexto a necessidade de uma maior transparncia das informaes e temas debatidos nos conselhos. Por exemplo, publicizar pautas, atas e resolues de
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Plis - Inesc maneira fcil para outros conselhos uma ao imprescindvel para encontrar espaos de interao. O bloco chamado de disputa algo pensado entre diferentes conselhos. Os recursos pblicos so constantemente disputados pelos Conselhos, mas ocorre a disputa tambm em torno da construo do conhecimento sobre determinada temtica. Em suma, verifica-se que a viso sobre determinada poltica pblica difere entre os atores que compem os diferentes conselhos. Portanto, criar espaos de debate sobre essas diferenas permite uma equalizao do ponto de vista dos saberes o que pode contribuir para a diminuio das tenses interconselhos e a construo de um interesse pblico que incorpore as diferentes vises e no seja somente resposta da diversidade que o Conselho representa em si. Para uma maior integrao, as dinmicas internas dos Conselhos no podem ser elementos limitadores. Ocorre que, por muitas vezes, os Conselhos so atropelados por sua prpria dinmica e pela exigncia de respostas. Esse um grande desafio, j que necessrio que isso seja vencido para que a energia seja potencializada em outras aes, como, por exemplo, a busca pela integrao. Por fim, o governo poderia facilitar a integrao investindo em processos de formao continuada das pessoas que o representam, bem como nos desenhos institucionais para fomentar a discusso e integrao. Nesse bloco de questes tambm so encontradas a viabilizao de estrutura para suporte ao Conselho, como por exemplo, a secretaria executiva dos Conselhos. Importante, por sua vez, destacar que essa ao de formao continuada algo importante tambm para os conselheiros da sociedade civil, pois a partir disso, possvel equalizar o nvel de conhecimento no interior do Conselho.

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Plis - Inesc
Existir mecanismo de governo para facilitao aos Conselhos Poltica definida de acompanhamento dos Conselhos

Desenho institucional impulsionador da integrao Transparncia das informaes

Propostas
Formao Continuada Momentos de encontros entre Conselhos

Matricialidade das aes

Infraestrutura para os Conselhos

Figura 25 Sntese das propostas

O conceito de integralidade apresentado, nesse texto, como um metaconceito, pois enfrenta a realidade fragmentada das polticas pblicas do ponto de vista tcnico e reflexivo. Esse enfrentamento se d na medida em que busca aliar o fortalecimento da ao do Estado com a ampliao dos atores para definio do interesse pblico. Os conselhos so um grande avano no cenrio democrtico brasileiro j que incluem diferentes vises sobre a temtica debatida e, como consequncia, quebram o vis tecnocrtico que orientava a ao do Estado. Por sua vez, os conselhos no se bastam em si, carecem de uma constante interao com o seu meio ambiente, e, consequentemente, com outras instituies em seu entorno. Assim, o tema da interface, e tambm da integralidade, um desafio para o Estado brasileiro. Os Conselhos exercem um papel importante para legitimar essas aes e buscar mecanismos reais de integrao. Os desafios so grandes, mas a evoluo palpvel. Com a interface, o significado de controle social se amplia, j que envolve novos e diferentes atores no acompanhamento dos avanos alcanados pelas polticas pblicas. Assim, conforme alguns entrevistados apontam, a articulao potencializa a capacidade de proposio e a capacidade de impor as deliberaes, e consequentemente fortalece os Conselhos e valoriza a participao social.

Referncias IPEA. O direito convivncia familiar e comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil. disponvel em http://www.ipea.gov.br/Destaques/abrigos/criancas.htm
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COUTO, B. R; YAZBEK, M. C; RAICHELIS, R. A poltica nacional de Assistncia Social e o SUAS: Apresentando e problematizado fundamentos e conceitos. In: COUTO, B. R (Et. all) (Orgs). O Sistema nico de Assistncia Social no Brasil: Uma realidade em movimento. So Paulo: Cortez Editora, 2010.

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3.2.c. Conflitos e Pactuaes

As dinmicas conselhistas de conflito e distenso: percepes, tendncias e riscos.

Jos Eduardo Len Szwako78

Passadas mais de duas dcadas desde a promulgao da Constituio de 1988, a participao institucionalizada cresce no mesmo ritmo e dimenso em que crescem os questionamentos dos seus alcances por parte de um conjunto de atores historicamente ligado defesa da democracia participativa. Na esteira da conquista da participao e em paralelo a seu questionamento, no foram poucos os atores sociais que passaram a se utilizar dos espaos e rgos participativos para se fazer imprimir em mbito social e poltico. Os sentidos, os sujeitos e as prticas da participao hoje so mltiplos e ambivalentes: se um segmento de atores e redes da sociedade civil v nos chamados espaos participativos nomeadamente, os Oramentos Participativos, as Conferncias e os Conselhos Gestores uma oportunidade de transformar o padro decisrio predominante, outras vozes vm questionando

profundamente se e em que medida tais espaos se constituram como locais de partilha efetiva de poder entre atores civis e governamentais. Seja como for, a via de luta direcionada para a participao institucionalizada surge como mais uma estratgia que, ao lado de outras formas e nveis de mobilizao, tende a enriquecer o repertrio poltico desses atores. O interesse pelos recentes rumos dos canais institucionais de participao e deliberao se alastra e alinha uma mirade de sujeitos e organizaes, seja nas prprias agncias estatais, em organizaes civis, nas universidades ou em vrios outros espaos. Em que medida tais espaos aumentaram a capacidade de vocalizao e incluso de atores subalternos? Como se do as alianas feitas e desfeitas entre governos, partidos e entre as prprias representaes da sociedade? Como se relacionam nesses canais novas vozes e velhas prticas? Como se do novos modos de representao nesses canais e como a representao tradicional (partidrioeleitoral) se relaciona com essas novidades? Essas questes renovam a agenda poltica e levantam a questo das potencialidades e limites da participao da sociedade civil nesses canais: afinal, o quanto avanamos na democratizao das polticas e do Estado brasileiro a partir da instaurao dessa esfera participativa (CORNWALL & COELHO, 2007)?
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Texto elaborado a partir das discusses internas da equipe do projeto Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios, Plis e Inesc, e com apoio do bolsista Rafael Gustavo de Souza. 173

Plis - Inesc Este texto no responde estas perguntas, mas fornece pistas significativas dos avanos, caminhos e limites que vm marcando o aprofundamento institucional das experincias participativas recentes no pas. Nosso trabalho tem o objetivo de analisar as dinmicas de conflito e de consenso tal como desenroladas em trs conselhos gestores de mbito federal o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), o Conselho Nacional do Direito da Criana e do Adolescente (CONANDA), e o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA). Quais so os tipos de interesse e de conflitos a envolvidos? Como os atores constroem suas estratgias? Qual o papel da afinidade entre representantes civis e governamentais nas dinmicas conflituosas? Como e em quais espaos o conflito gestado nesses conselhos? De olho em questes como essas, nosso propsito menos inquirir a especificidade de cada conselho investigado, e mais entender como algumas lgicas, dinmicas e tendncias conflituosas atravessam conselhos distintos, mas com lgicas e prticas no to distantes. Antes de responder quelas questes, uma pergunta cara a qualquer verso de democracia participativa se impe: h espao para os conflitos nos conselhos? Tal como a anlise das entrevistas com os conselheiros do CONSEA, CONANDA e CNAS nos permite observar, a lgica conselhista d vez e vazo ao conflito79. Em primeiro lugar, ele se encarna em contendas ao redor do modus operandi conselhista, bem como em torno dos recursos a em jogo. Esse tipo de disputa mais facilmente identificvel naqueles momentos nos quais os atores disputam legitimamente pelo oramento e por fundos pblicos. Em segundo lugar, os conselhos tm se tornado palcos de embate entre amplos projetos polticos, ou seja, entre grupos orientados por vises de mundo no somente distintas, mas altamente conflitantes. No contexto mais recente, grupos com trajetrias paralelas se cruzam e se reencontram nos conselhos e, desde posies institucionais distintas, seja a partir do Estado ou da sociedade civil, compartilham projetos cujas razes remontam quele perodo pr-1988. Esse cenrio soa ideal: as demandas sociais finalmente encontrando respaldo na institucionalidade. No entanto, medida que o compartilhamento de projetos no se traduz em resultados efetivos, esse cenrio logo se desfaz e, para complicar, traz em si o risco de obscurecer os conflitos e de confundir os papeis a em jogo. Por fim, na terceira parte do texto, tratamos das estratgias pelas quais os representantes entrevistados negociam e alcanam o consenso, apontando para onde este ltimo vem se deslocando. Em quantidade e qualidade, a anlise das percepes dos atores evidencia aquilo que denominamos de tendncia de distenso antecipatria, isto , o
Sem qualquer pretenso de crtica, a expresso lgica conselhista designa apenas o padro tendencialmente estvel (reproduzido nas e pelas relaes entre representantes civis e governamentais entrevistados) e relativamente comum ou semelhante a diferentes conselhos. 174
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Plis - Inesc deslocamento atualmente sofrido pela construo do consenso. Do mesmo modo que a dinmica de projetos compartilhados, essa tendncia tambm traz riscos, no tanto para a natureza conflituosa dos conselhos, mas antes para a paridade e a publicidade neles. Talvez essas lgicas e tendncias da dinmica conflituosa conselhista no coadunem com os ideais mais virtuosos que muitos gostariam de ver na democracia participativa. No entanto, alm de conter pistas significativas dos recentes rumos da institucionalizao da e na esfera participativa, elas oferecem a pesquisadores e militantes uma visualizao dos obstculos que rondam, ou mesmo minam, a participao.

O conflito como dinmica na relao sociedade civil e Estado

A anlise das entrevistas frente dimenso do conflito-pactuao apresenta uma rica variao da posio dos atores, bem como da dinmica interna de cada conselho. Na rea da assistncia social, diz uma gestora do Conanda, como essa rea uma de um ministrio [especfico], a negociao passa a ser com um ministrio (), s um ministrio cuida daquilo. Agora, no caso da criana e do adolescente, no s um ministrio que cuida. Ento, a negociao mais complexa, os conflitos tendem a ser maiores nesse sentido porque ela mais complexa para integrar as polticas, compatibiliz-las. Quer dizer, com histricos de surgimento e desenvolvimento distintos, com reas de polticas pblicas e movimentos sociais de trajetrias especficas, os resultados das entrevistas sugerem particularidades na prtica participativa em cada conselho. Entretanto, possvel identificar tambm dinmicas que perpassam os conselhos e prticas correlatas de articulao de interesses e comportamento dos atores envolvidos. Nas dcadas de 1980 e 1990 do sculo passado, parte significativa dos pesquisadores e militantes da participao pressupunha que os vetores pr e anti-democratizao eram essencialmente dados e delineados: enquanto a sociedade civil era vista com virtuosa e intrinsecamente democrtica, sendo que maquinaria poltico-estatal restava o papel maligno de reprodutora das prticas autoritrias. Em parte, esta viso explicou os processos participativos no momento de abertura democrtica e retomada das instituies poltico-democrticas. Porm, o desenrolar da construo democrtica e das experincias participativas como os OPs e Conselhos Gestores tornou mais complexa a compreenso da atuao dos atores nesses espaos.

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Plis - Inesc As entrevistas realizadas sugerem que o conflito atravessa Estado e sociedade civil e rompem com a viso monoltica de ambas as instncias. A atuao do governo oscila entre momentos de diviso e atuao em frentes e proposta diferentes, para outros momentos de atuao coesa e conjunta. A seguinte passagem relata a diviso do governo: por vrias vezes os representantes governamentais se manifestaram nem sempre com uma posio coletiva do campo do governo, mas s vezes com posies inclusive diferentes, de representantes nos rgos federais. J os relatos de articulao interna ao governo apontaram para momentos de encaminhamento de pautas prioritrias do governo. Este perfil oscilante foi mais evidenciado na sociedade civil. Isso facilmente compreensvel se reconhecermos a natureza altamente plural desta e se reconhecermos a mirade de atores sociais que trazem para as arenas participativas seus interesses, projetos e perspectivas. No dizer de uma representante civil, a sociedade civil tende a se dividir muito, no um bloco coeso por causa dos diversos interesses que esto em jogo, muitos interesses, porque os projetos que acabam sendo financiados, eles tem que passar tambm por uma deliberao do Conanda; e segue, tambm contamos conflito no nosso prprio bloco [de atores civis], conflito justamente que vai de encontro a interesses institucionais ou a interesses individuais. Contudo, os atores civis se unem em diversos contextos. Alm da concorrncia de interesses e demandas que atravessa o campo da sociedade civil, outro elemento que aparece nas entrevistas a articulao dos conselheiros em espaos como os fruns, por exemplo, nos quais as entidades se renem para debater as pautas da rea e encaminhamento de posies conjuntas. Na fala de um gestor,
se for uma proposta [goverrnamental] muito aqum daquilo que a sociedade [organizada] entendeu como necessrio que o governo cumpra, a sociedade reage de uma forma mais radical, vamos chamar assim, mais crtica. E eu acho que isso, que na medida em que o governo se distancia muito daquilo que a sociedade, pelo menos a hegemonia da sociedade pensa e luta, evidentemente que os conflitos vo ser maiores.

Essa percepo se repete na fala de outra gestora, que diz,

eles [os atores civis] fazem isso maravilhosamente bem: eles fecham questo. Toda reunio do CONANDA, eles tm o frum, Frum Nacional da Criana e Adolescente, e tem o CONANDA, noite (na vspera da reunio do Conselho) eles se renem, discutem, gente do Brasil inteiro pra se reunir, para no gastar dinheiro, eles trabalham muito principalmente pra colocar, queremos colocar fulano em tal posio, discutem, quando eles chegam no conselho, eles chegam fechados.

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Plis - Inesc Na ltima parte do texto, veremos como e para onde tm se deslocado essas estratgias de articulao do consenso entre os atores civis na lgica conselhista. Por ora, basta notar que a tomada de posio dos representantes, civis ou governamentais, est condicionada e atravessada por diversos elementos como, por exemplo, o tema em debate, a existncia ou no de articulao prvia s reunies dos conselhos, e um intricado processo de negociao de interesses e demandas. A seguinte fala de um representante civil do Conanda d uma pista da complexidade dos fatores envolvidos na construo das posies tomadas dentro do espao conselhista:
no existe uma rotina de pauta da sociedade civil no CONANDA (...). A grande maioria das pautas da sociedade civil foi elaborada coletivamente com o conjunto da sociedade civil, seja numa reunio do frum ou de fruns mais ampliados. A voc pode pegar [por exemplo] a reduo da idade penal, e todas questes que vm envolvendo, () ou seja, temas mais sutis que vm da sociedade, que geralmente um grupo ou outro, mesmo no estando no CONANDA, pauta os conselheiros que esto [l], [isso se d] atravs do frum ou atravs de encontro com os prprios conselheiros, pauta e a gente leva isso. Mas no h uma metodologia de construo de pauta da sociedade civil, quer dizer, hoje importante e [ algo] que a gente vai esgotar essa discusso em comum. [Mas] Essa no uma metodologia do CONANDA, acho que est por vir.

Com todos esses elementos em tela, possvel ver que a prtica participativa no obedece a uma mecnica de ajustamento de posies de acordo com um s fator explicativo, seja ele a origem da representao ou outro. A participao parece seguir, antes, uma lgica no-linear, em constante movimento, na qual as chances de sucesso dos atores civis no sentido de fazer imprimir suas convices e interesses nos resultados da deliberao conselhista variam, dentre outros fatores, em funo do encaixe entre interesses civis e governamentais. Mas, certamente no so poucas as situaes de desencaixe que levam potencialmente paralisao conselhista: Faltava articulao, diz um representante civil, pois s vezes governo e sociedade se fechavam em suas posies, sendo que o espao do conselho para debate e negociao em benefcio do usurio. Como veremos adiante, o aprendizado e aprofundamento institucionais no apenas tm marcado recentemente as experincias conselhistas, como vm tambm remodelando as tenses e os encaixes existentes entre representantes governamentais e civis. Explicitado este aspecto do conflito que perpassa e complexifica a compreenso da participao nos Conselhos Gestores, passemos agora para a discusso sobre em que termos se d o conflito.

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Disputas de cunho organizacional: perfil normativo e infraestrutura conselhista

As entrevistas sugerem que as interaes nos conselhos geram trs tipos de disputa ou tenso: primeiramente, aquelas controvrsias de cunho organizacional a respeito das regras operantes nos Conselhos; em segundo lugar, as demandas advindas de atores cujos interesses giram, por exemplo, ao redor do acesso a recursos e a posies de prestadores de servio ou em torno aprovao de projetos; e, por fim, os embates entre diferentes grupos e seus projetos polticos, seus valores e crenas que, no limite, sinalizam disputas entre modelos de sociedade e de Estado. Sobre as regras e procedimentos operantes nos Conselhos, os entrevistados ressaltam principalmente dois aspectos: o carter consultivo ou deliberativo e a infraestrutura de funcionamento das atividades conselhistas. Para compreender esses quesitos, necessrio lembrar algumas caractersticas particulares dos conselhos. O debate sobre ser consultivo ou deliberativo mais presente no Consea. O CNAS e Conanda tm sua origem na vinculao conquistada pela Constituio de 1988. J o Consea foi extinto nos anos 90 e recriado no governo Lula da Silva e com isso mais passvel de reinventar suas regras. Contudo, as reflexes dos entrevistados do Consea no operam a partir da dicotomia deliberativo-consultivo. Recriado como um espao consultivo, as falas de seus representantes ressaltam o funcionamento concreto do conselho:
o Consea tem uma norma: ele busca no conselho tirar aconselhamento Presidncia da Repblica. Ento, por a, ele no de decises (...) Ento, ele [o Consea] no deliberativo, ele de pareceres e recomendaes; ... um conselho que conseguiu e conquistou um espao poltico importante, de ser respeitado. um conselho que se ele chamar um ministro, o ministro veio, que o presidente do conselho recebido pelos ministros para debater questes de suas pastas.

Implcito nessas falas est o fato de que, a partir do perfil normativo de dado conselho, isto , sua natureza consultiva ou deliberativa, no possvel depreender seu alcance, suas possibilidades e capacidades de atuao e articulao. Embora seja consultivo, diz uma representante civil, [o Consea] se empoderou e teve aes de carter decisivas e definitivas, portanto deliberativas. Dessa forma, a capacidade conselhista de pautar a poltica e o debate pblicos junto ao governo no precisa e tampouco deve ser entendida somente em funo da

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Plis - Inesc norma legal que rege dado conselho. Outros depoimentos reforam essa ideia de que o par deliberativo-consultivo no explica a fora e a efetividade conselhista:
No meu ponto de vista, sendo um conselho deliberativo, ele tem mais fora legal na poltica, () mas ele [o Consea] quer continuar sendo conselho com objetivo de aconselhamento Presidncia [da Repbica] pelo menos por enquanto (...). Ento em alguns momentos eu debati isso com eles, mas ns sempre debatemos num nvel muito bom, de liberdade, de troca mesmo, responsabilidade, maturidade, ento nunca tivemos nenhum conflito assim [grande].

Outro aspecto ligado ao desenho propriamente organizacional recorrente nas falas dos conselheiros diz respeito capacidade logstica e ao impacto desta sobre o funcionamento concreto dos conselhos. Nesse ponto em particular, as queixas sobre a infraestrutura fsica disponvel (a existncia ou no de uma secretaria executiva, por exemplo), bem como o assessoramento tcnico aparecem como pontos que potenciam, limitam ou (im)possibilitam a ao dos conselheiros:
O CONANDA tem um problema pois um conselho que demandaria muito trabalho e tem uma secretaria executiva muito enxuta, muito pequena, assim, na parte administrativa. s vezes questes que geram srios problemas que simplesmente por isso , precisaria ter um corpo tcnico maior. Tem uma estrutura muito enxuta, pequena, ento ficou um pouco sobrecarregada e no d conta de tudo. ... a gente tem uma dificuldade muito grande de infraestrutura, infraestrutura o que, pessoal mesmo dentro do CONANDA, muitas vezes a gente faz os encaminhamentos e, por pequena que ela seja, no d conta de encaminhar tudo o que foi deliberado. A gente tem, como a gente trabalha com comisses, comisses de trabalho dentro do CONANDA, nem todas as comisses tm um assessor tcnico, para poder fazer esses encaminhamentos.

Oramento, isenes e servios: o (legtimo) papel dos interesses 'corporativos' na esfera participativa

Tal como assinalam boa parte dos conselheiros entrevistados, uma das maiores fontes de tenso e de polarizao entre atores civis e governamentais est no oramento pblico destinado ao gasto com as polticas de cada rea. Devido a seus formatos institucionais, este tipo de conflito mais frequente e perceptvel nos casos do Conselho Nacional de Assistncia Social e do Conselho Nacional do Direito da Criana e do Adolescente. Tem uma coisa que est conflitiva, sei que muito conflitiva, a discusso do oramento essa fala de uma representante civil ressoa em vrios outros depoimentos. [O conselho] um espao de

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Plis - Inesc disputa, um espao de conflito e o oramento talvez seja o principal aspecto, diz um gestor, endossado por outros representantes, que dizem: na hora de voc fazer o oramento, [se] no garante oramento necessrio para toda criana na escola, mas [voc] bota um supervit primrio maior para pagamento dos juros da dvida, isso d em conflito; e ainda o que mais foi monitorado era a questo do oramento. A seguinte fala de um representante do CNAS resume bem essa fonte de tenso:
tem uma luta histrica na assistncia que a questo do oramento e tambm tem uma bandeira de luta de que o oramento da assistncia tem que ser 5% do oramento da seguridade social. Isso uma bandeira no sentido de ter uma rubrica como tem na educao, como tem na sade e tal. Ento, ns temos que aprovar o oramento. Ento, todo o momento de pea oramentria muito tenso com o governo. () A gente [da sociedade civil] tem que brigar pelo oramento efetivo em servios, () o oramento sempre foi um tema bastante disputado porque, em geral, o oramento da assistncia vem bastante cortado.

Ao lado das reivindicaes pela parte que cabe, ou deveria caber, aos conselhos no bolo oramentrio, a questo da certificao das chamadas 'entidades filantrpicas' no Conselho Nacional de Assistncia Social tambm acirra os nimos e as indisposies conselhistas. A alta conflitividade advinda das medidas e sujeitos das certificaes perpassa diversos depoimentos: esse foi um tema que inclusive abriu feridas polticas grandes; o que era problemtico efetivamente na poca era a relao com a certificao e a [nesse tema] os embates eram muito efetivos. Embora essas percepes digam respeito a uma funo no mais desempenhada pelo CNAS80, os depoimentos acerca da certificao mostram, mesmo que de maneira indireta, as mltiplas formas pelas quais os atores com interesses particulares so vistos, especialmente mas no exclusivamente, pelos gestores estatais. Por um lado, existe um tipo de percepo que tende a moralizar, seno mesmo deslegitimar, a atuao de atores como entidades privadas nos espaos participativos: h conflitos, assegura um gestor, quando o governo percebe que algum representante da sociedade civil tenta defender interesses particularistas, mas essa situao praticamente acabou com o fim da certificao. A nosso ver, a expresso 'interesses particularistas' configura uma forma de desqualificao desse tipo de interesse, como se almejar a certificao e trazer publicamente tal interesse para a arena conselhista no fosse legtimo ou, pior, como se fosse algo menos legtimo que outros interesses. Para este mesmo sentido aponta o questionamento de um ex-conselheiro: Quem so as entidades que esto no conselho? Elas representam de fato quem?, e ele prprio

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Veja-se Lei 12.201/2009.

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Plis - Inesc responde, uma representao muito mais de interesses corporativos, [mais] de interesses de entidades A, B ou C do que voc olhar o todo. E, para arrematar, no dizer de uma representante civil: normalmente os temas conflituosos so aqueles que envolvem interesses diretos das ONGs, das organizaes que se dizem parceiras do Estado. Por outro lado, na contramo desse tipo de percepo pejorativa dos interesses privados, outros conselheiros civis e governamentais no retiram a legitimidade da atuao de fundaes, ONGs e de outras entidades que prestam servios a pblicos muito variados, na disputa por recursos em jogo nos espaos participativos. A fala de uma ex-gestora clara neste sentido: Havia uma compreenso do governo, () uma viso na estratgia do governo de que essas isenes deveriam ser mais claramente associadas a um retorno dessas entidades de dar oferta de vagas tanto na [rea especfica] quanto [em outra rea]. Segundo seu depoimento, a ida de um Ministro a tal conselho em defesa de um programa que implicava recursos pblicos e atores privados, gerou um 'debate caloroso, mas o conselho aprovou uma nota de apoio' ao programa ali defendido. Ela fornece esse exemplo de programa com fins comparativos:
acho que o prprio debate da poltica nacional de assistncia tambm contribui para isso quando a gente comeou discutir que efetivamente entidades de assistncia social deveriam estar acolhidas dentro da poltica nacional de assistncia dentro do SUAS. Mas que esse acolhimento no era um acolhimento declaratrio, ele deveria estar acompanhando de uma participao efetiva tanto no servio ofertado quanto na sua qualidade quanto principalmente na alocao do pblico beneficirio.

Essas so apenas duas formas de deslocar ou de posicionar os interesses que disputam recursos, ou seja, o acesso a recursos, na esfera participativa. E, a julgar pelos desenvolvimentos institucionais recentes da participao institucionalizada, a acusao de que um ou outro grupo de atores 'corporativo' ou 'particularista' pouco ou nada ajuda para a democratizao de polticas pblicas. Tal como este ltimo depoimento permite observar, a regulamentao no meramente 'declaratria' das organizaes interessadas em isenes ou na prestao de servios pode ter efeitos importantes, no somente para a qualificao dessa participao, mas tambm para o reconhecimento do carter legtimo da vocalizao de demandas 'corporativas'. Os interesses de entidades privadas em mbito conselhista levantam tambm a discusso a respeito da representao por eles exercida e em nome de quem ela se exerce. [Um] conflito estava na representao dos usurios, diz um ex-conselheiro civil, que segue, tinham entidades que representavam os usurios, mas outras que no estavam nem a com os

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interesses de fato do usurio, mas lidavam com os interesses de empresas que fazem atendimento aos usurios. Embora os dilemas ligados representao do segmento dos usurios sejam melhor explorados em outro captulo81, vale a pena apontar para dois condicionantes que, contra a subrepresentao e o falseamento da representao, podem operar como legitimadores dos interesses 'corporativos': estes condicionantes seriam a publicizao de tais interesses e a possibilidade de controle sobre eles, ambas entendidas como condio de suas existncia e permanncia legtimas nas arenas participativas. Ora questiona enfaticamente um gestor por que as entidades ocupam ainda hoje o lugar dos usurios dentro do conselho de assistncia social, por qu?. Mais do que responder essa questo, o que nos interessa tomar esse questionamento como pista do desafio a ser encarado por aqueles grupos privados interessados em acessar recursos pblicos82. A seguinte fala resume adequadamente algumas das faces desse tipo de conflito desenrolado a partir dos interesses privados em jogo nos conselhos: o maior conflito que presenciei foi muito ligado a esses interesses que priorizarmos dentro da aprovao de projetos no fundo, que fosse a linha assistencial ou a linha educativa. Com efeito, esse depoimento abre terreno para nosso prximo tpico, pois ele permite entrever como os confrontos travados ao redor de recursos, no raro, aparecem ligados, a distintas 'linhas', quer dizer, ligados evocao e defesa da atuao do Estado e da sociedade civil empreendidas por grupos que diferem no apenas em seus interesses, mas tambm em seus projetos polticos passemos ento a eles.

As disputas conselhistas e o compartilhamento de projetos polticos

Ao lado dessa inescapvel e, a nosso ver, legtima luta por recursos que marca a dinmica conselhista, outro tipo igualmente importante de disputa pode ser visto nos embates travados nas arenas dos conselhos entre projetos polticos distintos e, no raro, antagnicos. Em sua acepo mais analtica, o termo projeto poltico designa as matrizes com base nas
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Veja-se, neste relatrio, 'Prticas e desafios no exerccio da representao poltica em conselhos nacionais'. 82 Vale observar que as fontes de tenso ao redor da legitimidade dos interesses das entidades prestadoras de servio, bem como o questionamento acerca da ocupao do assento do segmento dos usurios, ultrapassam em muito o mbito do Conanda e do CNAS. Ao falar do Conselho Nacional de Sade, R. SCHEVISBISKI observa que, a paridade [no CNS] foi mantida (50% usurios, 50% demais segmentos []), embora a forma como a mesma foi estabelecida tenha gerado dvidas quanto legitimidade com que os interesses das diversas entidades esto representados em cada segmento(2007, p.59). 182

Plis - Inesc quais os atores sociais e polticos orientam e justificam suas prticas. Essas matrizes so compostas de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade (DAGNINO, 2002, p.282). Expresses dessa disputa entre projetos atravessam a lgica implcita nas falas dos atores, por exemplo:

quando ns fomos aprovar o [Sistema], [tinham] algumas partes, por exemplo, sobre a responsabilidade da execuo das medidas scio-educativas em meio fechado. Ento isso foi conflituoso porque parte dos conselheiros tinha a leitura que a execuo das medidas scio-educativas em meio fechado de responsabilidade de execuo do Estado e no de instituies da sociedade civil.

Sem qualquer pretenso de adentrar no campo substantivo de debate, essa citao belo exemplo de como os chamados projetos polticos operam como matriz para a ao dos atores na realidade e para a interpretao dela. Ora, posicionar-se a respeito de quem deve ser o sujeito responsvel pela execuo de medidas scio-educativas em meio fechado no uma tomada de posio arbitrria ou circunstancialmente arranjada a fala de um representante governamental bastante clara quanto a isso: a gente no est l [no conselho] assim solto, quer dizer, voc tem um projeto [l]. Mais especificamente, os conselheiros civis e governamentais do CONANDA tinham que debater e deliberar sobre partes do sistema e deliberar sobre o exerccio de cerceamento das liberdades. Dar conta dessa questo exige respostas que ganham sentido dentro de uma matriz mais ampla composta por representaes do que deve ser a vida em sociedade, o que neste caso quer dizer, representaes de socializao, de famlia, de sujeito, de responsabilidade, de liberdade e mesmo de intimidade. Em conselhos nos quais pesa a luta por recursos, a sociedade civil tende a se dividir muito, diz um gestor, ela no um bloco coeso por causa dos diversos interesses que esto em jogo. De modo instigante, o papel desempenhado pelos projetos polticos na dinmica conselhista mais facilmente observvel naquele conjunto de temas que tocam simultaneamente em questes socialmente muito delicadas e nas chances de acesso aos recursos estatais por parte dos interesses privados. As prximas falas so exemplos deste tipo cruzado de disputa entre projetos e por recursos.

Uma questo que se coloca (...) a questo do papel do Estado e das ONGs na oferta de servios (...). Na minha leitura, houve assim, durante muito [tempo], se discutiu muito essa questo. Normalmente os temas conflituosos so aqueles que envolvem interesses diretos das (...) organizaes que se dizem parceiras do estado (...) Do CONANDA, [o tema principal que gerou 183

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mais conflito] foi se podia ou no as entidades fazerem a gesto das unidades de internao, (...) [algumas instituies] defendiam que acautelamento de adolescentes, assim como prises, [] papel do Estado. Tudo o que envolvia a filantropia, o certificado era envolto de tenso. Do ponto de vista das entidades do campo filantrpico era na linha de flexibilizar cada vez mais e o governo [na linha] de querer tornar mais rigoroso.

Alm de evidenciar a centralidade ocupada pelos interesses particulares nas disputas conselhistas, essas falas mostram que diferentes projetos polticos veiculam diferentes concepes de Estado, de qual deve ser, segundo determinado projeto, o papel do Estado voc tem, por exemplo, um debate de construo de tamanho do Estado, diz uma representante civil, at onde vai o papel do Estado, at onde vai o papel da sociedade civil. Esse conjunto de trechos permite observar tambm a natureza heterognea da sociedade civil com assento nos conselhos. Longe de ser um bloco homogneo, os atores civis se organizam e se rotulam em funo de campos, no raro, altamente conflituosos: o campo filantrpico, o campo progressista so algumas das categorias que perpassam as entrevistas. A esses diferentes campos correspondem diferentes defesas de qual deve ser o alcance do Estado. Esse conjunto de citaes elucida igualmente o carter transversal dos projetos polticos. No espelho da heterogeneidade dos interesses de diferentes grupos, os projetos polticos so transversais pois atravessam e articulam fraes da sociedade civil e parte da representao governamental. Exemplo disso sugerido pela ltima citao na qual uma representante civil diz que a atuao do governo segue cada vez mais na linha de tornar tal procedimento mais rigoroso. Essa linha de atuao estatal pode encontrar sustento no projeto de determinados grupos ou campos civis, pode suscitar a resistncia de tantos outros, ou pode assumir vrias outras formas. Quando os interesses privados entram em risco devido articulao entre atores civis e governamentais com projetos polticos afins, a frao que perde voz e posio hegemnicas nas disputas conselhistas se ressente do processo: a regra uma ao das organizaes da sociedade civil absolutamente apartadas umas das outras, lamentavelmente, inclusive algumas [organizaes civis] fazem representaes em nome da sociedade civil, mas na verdade representam governos. Entendida com lentes menos acusativas e ressentidas, a ideia segundo a qual alguns atores civis representam governo ilustra o carter transversal dos projetos polticos: com relao a dados temas, interesses e objetivos, a disposio estatal pode coincidir com e reafirmar aquilo que uma frao dos atores civis tambm defende. Longe de ser um caso isolado, o compartilhamento de projetos entre atores civis e governamentais, ao que parece, tem permeado fortemente as recentes dinmicas conselhistas. Menos que designar um
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Plis - Inesc encontro harmonioso, compartilhar a diz respeito a pontes estratgica e conjunturalmente forjadas para responder aos objetivos de parte a parte quando seus projetos confluem. Tal como o caso do CONSEA permite observar, fator de peso na possibilidade desse compartilhamento est na afinidade entre a orientao global das polticas governamentais implementadas e os objetivos de parte dos conselheiros civis, a exemplo dos diversos programas que tramitavam ao redor do Fome Zero, isso facilitava muito esse compromisso de determinados setores ministeriais estarem dentro [do Conselho] e cumprindo sua tarefa, ento houve uma integrao relativamente positiva e boa entre a participao da sociedade civil e governo. Para alm das especificidades das polticas deliberadas em cada conselho, a partir das percepes dos conselheiros entrevistados, possvel notar dois fatores histricos que esto na base dessa tendncia de compartilhamento. O primeiro fator a orientao assumida pelo padro das trajetrias de militantes de movimentos sociais desde meados dos anos 1980 at hoje. Parte das lideranas do chamado campo democrtico popular que naquele momento ento estiveram frente da bandeira da participao se deslocou para agncias da institucionalidade poltica e pblico-participativa (FELTRAN, 2007). Seja como conselheiros ou burocratas, eleitos ou apontados, as trajetrias de uma mirade de indivduos tiveram papel importante no sentido de levar seus anseios e projetos para dentro dos poderes executivos primeiramente em nveis municipal e estadual e, mais recentemente, em nvel federal. O sentido desses deslocamentos e investimentos duplo: temos na sociedade civil, afirma uma representante governamental, pessoas que j foram gestores municipais e ns temos um governo que um dia j sentou no conselho como sociedade civil. Ento h essa troca. J na descrio feita por um representante civil, esta troca leva o nome de comprometimento, ao passo que as trajetrias de seus pares governamentais so referidas ao comprometimento e rua: na minha opinio so comprometidas [os representantes governamentais] porque so pessoas da cara pintada, so pessoas que vieram da rua. Este primeiro fator se liga a um segundo, mais bvio porm mais imperceptvel nas falas dos atores, qual seja, a subida do Partido dos Trabalhadores chefia do Executivo federal em 2002. Como se sabe, a luta pela participao foi historicamente um elo entre os movimentos de veia democratizante e este partido. Depois de se imprimir na Constituio de 1988, as modalidades de implementao do projeto participacionista se alastraram pelo pas e foram continuamente fomentadas e institucionalizadas pelo Partido dos Trabalhadores. Frente a essa herana, e com a eleio de Luiz Incio Lula da Silva para presidente da Repblica, em 2002, criou-se a expectativa de que o chamado sistema descentralizado e participativo fosse
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Plis - Inesc realmente efetivado. Esperava-se que os cidados e cidads do Brasil pudessem participar de modo ativo e cada vez mais das decises pblicas e que novos canais de participao fossem criados (TEIXEIRA, MORONI e MARX, 2008, p.87). Implcita nessas citaes est uma equao na qual entram trajetrias, apostas, expectativas e a efetividade da participao. Para somar um elemento a mais nessa conta, gostaramos de argumentar que h uma tendncia atual de intensificao de compartilhamento de projetos entre atores governamentais e civis, e que tal compartilhamento tem efeitos para as dinmicas conflituosas conselhistas. Como estamos sugerindo, uma das razes dessa tendncia est nas trajetrias de lideranas comprometidas e em seus deslocamentos rumo esfera participativa. Exemplo dessa trajetria est na seguinte fala de um gestor conselheiro:
a minha indicao se deu muito por conta disso, por conta de uma experincia, experincias anteriores, no necessariamente com conselho, pois com conselho s tive essa no conselho de habitao em So Paulo. Mas por conta de uma militncia da rea, por conta de uma trajetria mesmo de defesa da democracia, da importncia desse espao [conselhista].

Seja em domnio conselhista ou na militncia, essas experincias anteriores exemplificam o intenso investimento de lideranas de grupos e organizaes civis em rgos participativos83. Outro depoimento de uma representante governamental veicula este mesmo perfil biogrfico de luta e permite ver que, neste e em outros casos, a institucionalidade participativa est atualmente permeada, com intensidades e profundidades certamente variadas, por uma postura que valoriza a participao, a sociedade civil e a sua autonomia. H que se considerar ainda, como explicitado no depoimento abaixo, que o lugar de onde se fala faz a diferena e tm implicaes.
[O que] eu acho mais bacana que para mim pelo menos no tem diferena de princpios, os mesmos princpios que ns defendamos quando a gente era sociedade civil, a gente continua defendendo dentro do governo. A importncia da participao, enfim, autonomia dos conselhos, valorizao da sociedade civil enquanto espao que deve de alguma forma acompanhar e participar, processos democrticos, ento assim, eu acho que enquanto princpio a gente continua a ter os mesmos princpios, independente do lugar que a gente est, mas a o tipo de atuao muda um pouco, que voc muda de espao.

Ter os mesmos princpios a expresso do fato de que esta atriz compartilha, em seu domnio de tematizao, um projeto com parte dos conselheiros civis ipsis literis: os mesmos princpios que ns defendamos quando a gente era sociedade civil, a gente continua
Note-se tambm, ainda com relao fala anterior, como a trajetria desse gestor est marcada pela provvel e provavelmente forte interao com o Partido dos Trabalhadores quando das suas gestes na capital paulista. 186
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Plis - Inesc defendendo dentro do governo. Enraizada em uma posio de fala duplamente comprometida, com valorizao da participao e com um projeto especfico dentro de seu conselho, essa sentena est repleta de implicaes: frente tendncia emergente segundo a qual os projetos polticos de atores governamentais e civis parecem, em muitos casos, confluir, o que acontece com as dimenses de conflitividade, de publicidade e de representatividade to caras ao modelo participacionista de democracia? (E, aos militantes-pesquisadores, interessaria responder ainda quais as implicaes dessa tendncia de compartilhamento para a efetividade da participao?) Nos limites deste tpico, vamos abordar os efeitos dessa tendncia de compartilhamento para as dinmicas conflituosas em mbito conselhista, deixando a questo da publicidade (ou do risco de privatizao) para outro momento do texto. Seja como for, essas trajetrias que se deslocam e apontam para a institucionalidade participativa permitem ver que os rgos de participao passam por uma dinmica que no se resume sua institucionalizao. Eu acho, diz um representante estatal, que os conselhos tm que ter autonomia, cada vez mais autonomia dos conselhos (...), tm que ser fortalecidos, eu acho que esses espaos eles tm que ser aprimorados cada vez mais. Como se nota em vrios depoimentos, a defesa da participao deixou de ser monoplio daqueles atores da sociedade civil historicamente comprometidos com o projeto participacionista, que vem paulatina e parcialmente se legitimando na retrica de determinados gestores: no tenho dvida nenhuma de que eles [os conselhos] continuam sendo instrumentos fundamentais de uma gesto democrtica e participativa. Ainda que percepes como estas estejam longe de ser a concepo dominante no corpus burocrtico em seus trs nveis, elas mostram que a participao institucionalizada, como efeito dos deslocamentos e investimentos de longa data e da potencializao significada pela inflexo eleitoral de 200284, se tornou um inegvel vetor de fora nas disputas hegemnicas ao redor e dentro do Estado brasileiro. Exemplo ilustrativo desse conjunto de mudanas est na linha de atuao do Conselho Nacional de Assistncia Social. Ao longo dos anos 1990, as autoridades governamentais resistiram, de forma mais ou menos forte, a disputar suas polticas no Conselho (...). No cotidiano do CNAS, essa resistncia do governo em partilhar o seu poder de deciso se traduziu em reiteradas tentativas de neutralizao e enfraquecimento do papel do conselho (TATAGIBA, 2002, p.80). J o cenrio ps-2002 outro, pois o confronto polarizado Estado/sociedade civil deu vez a um espao no qual so disputados projetos do que deve ser a
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Para dados relativos ao adensamento quantitativo da Construo da democracia participativa, vejase MATEOS (2011). 187

Plis - Inesc assistncia social grosso modo, um projeto mais ancorado em uma gramtica de direitos versus outro de tom mais assistencialista e, portanto, projetos de quais devem ser os papeis do Estado e da sociedade civil naquilo que se entende como assistncia. De certo que o governo no fica alheio a essa tenso, aproximando-se, no sem ambiguidades, de um e de outro campo a em disputa. Como diz um gestor do CNAS,
existe um projeto poltico de assistncia social que a gente [representao governamental] defende e de alguma forma a gente vai para o conselho, at para fazer as discusses da poltica, mas tambm para defender esse projeto. E a estando no governo (...), embora o governo no seja homogneo, voc tem diferenas e tem at divergncias dentro do governo, mas voc consegue aglutinar as pessoas em torno dos princpios desse projeto.

Reafirmando a heterogeneidade do aparato estatal, esta fala mostra que as tomadas de posio dos agentes de Estado so modeladas por projetos polticos. Na sequncia desse mesmo trecho, possvel ver que uma gramtica especfica compartilhada com fraes da sociedade civil:
...voc consegue aglutinar as pessoas em torno dos princpios desse projeto. Ento fica muito fcil defend-lo l. Agora, voc tambm encontra dentro desse projeto uma sociedade civil, no tem um antagonismo assim to radical da sociedade civil, quando est se defendendo alguns princpios que acabam sendo comuns. Ento eu acho que no muito difcil assim a gente conseguir organizar um posicionamento poltico, organizar as defesas, que a voc tem princpios que so mais claros e a fazer defesa disso.

Esta fala antecipa a posio no to radical dada ao antagonismo quando ambos, Estado e fraes da sociedade civil, esto em prol de um mesmo projeto. Antes de passar aos riscos ligados tendncia de projetos compartilhados, necessrio dizer que esse exemplo de ao concertada entre atores civis e governamentais, defendendo princpios comuns, no precisa ser lido como uma forma de cooptao ou de perda de autonomia. Essa ao coordenada pode ser lida tambm como herdeira daquele processo no qual confluram na esfera participativa atores comprometidos com um projeto comum. Isso, de modo algum, significa o fim das dissonncias entre atores que dividiram trajetrias paralelas e compartilham um mesmo projeto. Vistas de outro ngulo, a concorrncia entre projetos e as maiores chances de construo de pontes scio-estatais com base em determinados projetos expressam igualmente o aprendizado vivido e sofrido nas dinmicas conselhistas. A turma do contra, diz um representante civil, muito unida, eles so determinados, sabem exatamente o que querem e o que fazem para conseguir. Ns aqui ainda estamos tentando, no ? (...) Mas o que ns no podemos trombar entre ns e s vezes isso acontece. Duro aprendizado, diga188

Plis - Inesc se de passagem, explicitado nos momentos mais reflexivos de vrias entrevistas, como neste trecho:
estou num momento de muita reflexo, de observar, refletir, questionar, mas questionar no sentido no da crtica, sei l, crtica ou crtica pejorativa, mas no sentido de construir, de entender melhor e de ver se de fato a gente pode contribuir porque tambm se no for para contribuir, no podemos estragar o que os outros esto fazendo.

Contudo, se espelha o processo de aprendizado em curso, a tendncia de compartilhamento de projetos pode estar tambm operando no sentido de nublar o incessante jogo das definies ao redor do que deve ser o conselho, qual afinal o seu papel, e de como deve ser a interao gestores-representantes civis nele. Na viso de um exrepresentante civil, o melhor que a gente [o conselho] poderia fazer para o presidente [da Repblica] era justamente (...) confront-lo antes que a oposio o fizesse porque ns o confrontaramos para ajud-lo... [ao passo que] a oposio o confrontaria para derrub-lo.... Em sua quase totalidade as entrevistas evocam a questo acerca do papel do conselho e, para dar conta dela, fazem meno interdependncia e/ou separao dos respectivos papeis. No dizer de um representante civil,
ns somos orientadores dessa formulao principalmente com as diretrizes. Ento, assim, h esse dilema porque muitas vezes a gente se confunde. Quer dizer, chamar para o conselho algumas aes que no so do conselho, que so do Estado. Ento, eu acho que tem que ter esse cuidado. Ns no podemos assumir a execuo ou formulao especfica das polticas, mas seno fazer indicar os grandes caminhos, indicar as diretrizes, fazer presses nos momentos certos pra fazer com que algumas coisas de fato aconteam. Ento eu acho que isso, a gente entende que um dos dilemas compreender exatamente qual o nosso papel enquanto conselheiros. . no podemos confundir os papis, Estado e sociedade civil.

Invariavelmente os entrevistados passam pelo dilema da definio de papeis. A meno a essas verses do que deve ser lao scio-estatal nas dinmicas conselhistas importa medida que a afinidade entre princpios defendidos em conjunto por atores governamentais e civis leva, potencialmente, a uma verso pacificada do que deve ser aquele lao. Elas [as partes civil e governamental] tm papis diferenciados, diz um gestor, mas eu acho que um [papel] complementa o outro e o sentido de buscar uma otimizao da relao entre sociedade civil e governo pra que as polticas possam ser de fato acompanhadas, executadas, avaliadas e, enfim, otimizadas. Enquanto este gestor almeja uma interao otimizante, na qual atores governamentais e civis tm apenas papeis diferentes, mas complementares, os dois exemplos anteriores falam de confronto para ajudar e de no confuso desses papeis.

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Plis - Inesc As formas assumidas pelos encaixes e desencaixes entre essas verses no cotidiano conselhista expressam aquilo que falvamos sobre as experincias de aprendizado institucional. Essas verses devem ser tambm entendidas dentro de uma reconfigurao mais ampla na qual a participao vem ganhando maior respaldo institucional e na qual, devido ao adensamento da esfera participativa, aumentam as chances de construo de pontes entre atores governamentais e civis. No entanto, a depender do estgio e do jogo de foras conselhistas, esse compartilhamento pode levar a uma verso otimizada da interao, nublando o intenso e silencioso jogo ao redor da definio do que cabe a cada uma das partes a envolvidas. Neste sentido, a crtica de uma ex-representante civil presidncia de um dos conselhos investigados bastante enftica: ele [o presidente do conselho entendia que] tinha que ser uma espcie de anteparo para (...) [a autoridade executiva]. E que nesse [papel de] anteparo, ele tinha que, de alguma maneira, evitar o constrangimento (...). Isso um equvoco abissal. Mais importante que averiguar a veracidade da afirmao sobre essa disposio de anteparo olhar para a biografia deste agente antes da sua chegada na presidncia de tal conselho. A trajetria de atuao desse militante tem incio em lutas democrticas anteriores a 1988, passa pela defesa da implementao de rgos de participao relativos a seu domnio especfico de tematizao em nveis estadual e municipal nos anos 1990 e, no ps-2002, foi indicado para ocupar o mais alto patamar da participao institucionalizada nesse domnio. Por outro lado, o projeto historicamente forjado e defendido por esse indivduo, que no chegou em vo presidncia conselhista, coaduna fortemente com os objetivos e interesses defendidos pelos seus pares governamentais. Quer dizer, dados estes fatores, aumentam sensivelmente as chances de pontes entre atores civis e governamentais serem forjadas com base em projetos compartilhados. Os pressupostos e efeitos virtuosos advindos desse compartilhamento no devem ser ignorados: um lao scio-estatal menos antangnico tanto pode ser reflexo das experincias institucionais de aprendizado quanto pode ser, ao menos virtualmente, mais produtivo do ponto de vista dos resultados alcanados por dado conselho. Entretanto, o risco perverso contido nessa tendncia tampouco deve ser ignorado, pois, em nome de princpios comuns, a disputa em torno dos limites e papeis conselhistas pode ficar demasiado embaada, reservando representao civil o papel de anteparo dentro de um padro de interao scio-estatal idealmente otimizada. Mas, e o papel do governo? Segundo uma gestora distinguida por sua trajetria de comprometimento, ao governo cabe manter o dilogo aberto, manter a participao, [manter] a coparticipao para que esses resultados sejam os melhores possveis, e ela segue,
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Plis - Inesc
acho que com o dilogo, com participao popular, com a democracia eu acho que os governos, mesmo que no atendam plenamente as aspiraes da populao e da sociedade organizada, mas mantendo o dilogo e uma agenda de cooperao e um planejamento dessa cooperao, um cronograma, uma agenda propositiva, eu acredito que o melhor caminho.

Dilogo, cooperao, agenda propositiva e de cooperao so alguns dos termos que reforam a posio de peso conquistada pela participao na retrica institucional conquista, vale dizer, que de modo algum pode ser minimizada. Ao mesmo tempo, esses termos so parte das experincias de aprofundamento e de aprendizado vividas nesse mbito da esfera participativa. O relato de outro gestor, to ou mais comprometido que aquela anterior, vai neste mesmo sentido e evoca a ideia da maturidade ao tratar do aprendizado dos atores civis, diz ele:
quando entra [em tal questo], a [o conselho] chama o secretrio nacional ou a comisso temtica pede audincia nos ministrios, ento foi uma experincia muito boa, porque de um lado o conselho era ouvido nas suas posies, eles explicitam, mas explicitam com maturidade, explicitam com uma condio e claro, [o governo] tem mais que ouvir, [tem que] saber qual a condio que cobra o conselho.

Desde essa posio de fala, o papel do governo ouvir, a ele cabe a escuta. So diversas as figuras e metforas de cunho comunicativo que cruzam as percepes dos conselheiros85. Ao lado de ouvir, outros verbos como debater, dialogar, falar e escutar tambm circulam nas falas e vozes dos atores, sejam governamentais ou civis, para muito alm dos conselhos e representantes aqui investigados: o estreitamento do dilogo ampliou no s o volume de recursos, como a eficcia da sua aplicao, diz uma lder da Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar, porque a essncia de todos esses programas fruto de anos de experincias acumuladas por organizaes cooperativas e movimentos sociais do campo, que passaram a ser ouvidos (MATEOS, 2009, p.25). O diagnstico de que a inflexo de 2002 significou uma abertura para escuta por parte daquele governo eleito j foi apontado pelos prprios atores sociais: o que percebo uma disposio maior para a escuta neste governo [no primeiro mandato de Lula] (CORTELLA et al, 2005, p.65). A realidade anterior era, para dizer o mnimo, diferente: a reivindicao de realizar conferncias [de segurana alimentar] foi uma tecla em que batemos durante oito anos [antes de 2002] e no tivemos nenhuma escuta (CORTELLA et al, 2005, p.71). Em

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Verdadeiro eptome desse vocabulrio comunicativo pode ser visto no seguinte trecho de um exconselheiro civil entrevistado: o convencimento, no ? O convencimento a nica forma que se tem para se conseguir o consenso e, se no convencer, [voc] acaba perdendo, vai para votao e acaba perdendo. Ento mesmo o dilogo e convencimento. 191

Plis - Inesc meados de 2005, alguns pesquisadores-militantes reconheciam que o governo [Lula] criou alguns espaos de participao (...) [e] que tem disposio para a escuta (PONTUAL e ARAJO, 2005, p.123). Desde nosso ponto de vista, essa disposio para a escuta est ligada queles processos mencionados: os deslocamentos e investimentos de longa data na esfera participativa, a inflexo eleitoral de 2002, e a parcial consagrao do projeto participacionista como vetor na disputa pela reconstruo do Estado brasileiro e de suas polticas pblicas. No entanto, na contramo da aposta e da expectativa dos atores sociais, essas mudanas, bem como a disposio para escuta que elas trouxeram, parecem no se ter traduzido efetivamente em poder de deciso para os conselhos. Nestes termos, tal como se pode depreender do tom crtico de parte dos movimentos e atores historicamente comprometidos com a participao e com a redemocratizao brasileira, o que estaria em curso uma dinmica de compartilhamento de projetos sem partilha efetiva de poder. O problema, diz parte desses atores, se (...) h um compartilhamento em relao deciso, ou [se o conselho] s um espao de discusso das diferenas. (...) Tenho percebido que h muita discusso. No tenho percebido avano em relao ao compartilhar (CORTELLA et al, 2005, p.73). Devido natureza de nossos dados e variedade complexa de fatores que envolvem as limitaes da efetividade conselhista, no podemos avanar no sentido de elucidar o alcance real de tal dinmica86. Seja como for, nossos dados permitem sugerir que, tal como a tendncia de intensificao de projetos compartilhados traz consigo o perigo de nublar os papeis conselhistas, a disposio para escuta traz como risco o obscurecimento da conflitividade nos conselhos. Nos conselhos que eu participei, os conflitos so sempre resolvidos com muita informao, com muita discusso, com muito debate, diz uma gestora, [os conflitos so resolvidos] com muita capacidade de dilogo, de ouvir, principalmente, para que a gente possa ter um esforo comum. Todos esto ali para ter um esforo comum, seja governo, seja sociedade civil. Este trecho incorpora boa parte dos elementos at aqui reunidos: a resoluo de conflitos via informao e dilogo indcio de que a lgica dos confrontos scio-estatais polarizados vem, na chave do aprendizado, se transformando, mas, ao mesmo tempo, traz em si o perigo de desdesenhar os papeis scio-estatais, (con)fundindo ambos em um esforo
De modo muito interessante, embora no afirme essas dinmicas de 'escuta' e de compartilhamento de projetos sem partilha de poder, a pesquisa de C. Costa parece apontar para este mesmo sentido: [n]a ltima plenria da gesto 2004/2007, diz a autora, o CONSEA realizou um balano sobre sua atuao. Como subsdio a esta avaliao, foi elaborado um documento (...) atestando o vigor da participao dos conselheiros no tema, porm, com um baixo nmero de respostas e encaminhamentos por parte do governo(COSTA, 2008, p.108-109)(Grifo nosso). 192
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Plis - Inesc comum. Enraizada em uma biografia de luta e de defesa do projeto participacionista, a disposio aberta escuta evocada por ela no elogio capacidade de dilogo e, principalmente, de ouvir. a que vive o paradoxo: a escuta representa uma inegvel conquista, mas pode tambm ser um modo sutil de silenciamento. Ela um avano pois pressupe atores civis e, sobretudo, governamentais que reconhecem a legitimidade da participao cidad e que valorizam a democratizao das decises estatais. Mas, por outro lado, a escuta governamental pode desempenhar papel central em um cenrio no qual os conflitos da dinmica conselhista so obscurecidos. A fala de outro gestor ilustra bem esse perigo:
O governo se sustenta, a sustentao de um projeto de governo. Um projeto de governo que procura executar as polticas pblicas de uma maneira mais consistente, de uma maneira mais continuada, de uma maneira mais republicana, evidente que isso tem um apelo, uma aceitao na sociedade civil. Ainda que haja crticas, as crticas so crticas perfeitamente, vamos dizer assim, absorvidas pelo governo e, ao mesmo tempo, as limitaes do governo so perfeitamente entendidas como normais pela sociedade civil. Agora, um acmulo de experincias de cooperao e de amadurecimento.

Essa a fala de um ator que defende um projeto de governo com apelo e aceitao, quer dizer, um projeto republicano compartilhado pela sociedade civil ou por parte dela no conselho. Ele descreve um processo no qual as diferentes partes se encaixam perfeitamente: os limites do governo so normais, e as crticas dos atores civis so igualmente compreensveis, absorvidas, isto , elas so apenas escutadas. evidente que esse cenrio perfeito no corresponde realidade das dinmicas conselhistas, cujas tenses so largamente exploradas pela literatura especializada. Ainda que no corresponda maior parte das experincias conselhistas, essa descrio pista significativa do horizonte vislumbrado e idealizado por esse defensor governamental do projeto participacionista. Nesse horizonte ideal, coerente com sua posio estatal de fala, h pouco ou nenhum espao para conflitos e rudos: ainda que haja crticas, tudo se encaixa, tudo normal e compreensvel. Nestes termos, o cenrio participativo e pr-participao um no qual as deliberaes conselhistas so comunicativamente escutadas e, a depender da vontade poltica, elas so efetivamente silenciadas ou vocalizadas e, a onde tudo parece funcionar, o conflito sai de cena. (E muito sintomtica, diga-se de passagem, a intimidade entre este modelo de conselho sem conflitos e aquele padro otimizado de interao scio-estatal no qual os atores tm papeis diferentes, mas complementares). At mesmo o aprendizado que vem caracterizando a experincia conselhista entra nesse enredo de obscurecimento discursivo: entre as limitaes governamentais e as crticas vindas da sociedade civil no h qualquer tenso porque tudo isso

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Plis - Inesc no seno um acmulo de cooperao e amadurecimento os conselheiros explicitam suas posies, dizia outra gestora, mas explicitam com maturidade. Falas como essas no se esgotam em si. Elas compem uma rede de significados implicitamente compartilhada por outros defensores governamentais da participao, cujos depoimentos alternam entre h conflitos, mas... e nunca vi nenhum grande conflito no conselho. Devido aos limites de nossos dados, no possvel delimitar o alcance real, relativamente institucionalidade participativa em mbito federal, dessa postura governamental de escuta, bem como daquela tendncia de compartilhamento de projetos. Para pesquisadores e militantes, fica, ento, a sugesto de aprofundar, matizar e, se for o caso, refutar tais ideias. Dentro de nossos limites, porm, deixamos sugerida a profunda ambiguidade herdeira das recentes mutaes na esfera da participativa: ao mesmo tempo em que o projeto participacionista encontra respaldo e adensamento institucionais, aumentando as chances de construo de pontes estratgicas entre atores civis e governamentais, transformando a disposio destes ltimos no sentido de um reconhecimento da legitimidade das demandas cidads e dinamizando as experincias institucionais de aprendizado, a participao conselhista corre o risco de ser esvaziada de conflito e domesticada. Colocando essas ideias em marcos temporais, com toda perda implicada nesse reducionismo, poderamos dizer que o padro anteriormente predominante caracterizado pelo confronto destrutivo polarizante e pelo no-reconhecimento estatal em relao a demandas participativas foi deslocado por uma tendncia potencialmente mais produtiva porm mais insidiosa, medida que, por meio dos projetos compartilhados e das prticas de escuta, ela traz em si o risco de obscurecer os conflitos conselhistas e de nublar a definio dos papeis em jogo nos conselhos. Mas no h razes para se enganar: em meio a esses riscos, os atores civis no so cooptados pelos projetos governamentais, e sequer so vtimas destes. A representao civil traz para a arena conselhista seus projetos e luta ativamente para imprimi-los na agenda poltico-institucional. Exemplo disso est no seguinte depoimento, de um representante civil cujo perfil biogrfico de luta esteve na base de um projeto poltico que, na ltima dcada, se tornou projeto de governo.
O conselho funciona dentro de uma sistemtica na qual as cmaras temticas precedem as plenrias, plenrias s ocorrem j para deliberar sobreposies, plenrias representam o momento final de posies que so construdas em instncias intermedirias. E o governo est presente nessas instancias intermedirias [nas cmaras], ento suas questes, suas propostas aparecem nesse sentido, o governo traz propostas, mas a sociedade tambm traz propostas dentro dessas comisses e nessas comisses realizado um trabalho tcnico de construo ou de avaliao at chegar um ponto de maturidade onde ela apresentada na plenria. Portanto, esse o espao maior de disputa de posies, o espao no momento da construo. No tem 194

Plis - Inesc
se caracterizado situaes conflituosas dentro dessas comisses, existe muitas vezes a expresso de crticas (...), as representaes dos ministrios dentro do conselho, elas so representaes geralmente que coincidem com as posies majoritrias da sociedade, ento no existe um quadro de conflito nesse sentido.

Tal como no cenrio idealizado por aquele gestor, tudo a se complementa: no trabalho de construo, a sociedade traz propostas, o governo traz as suas e as representaes desse - dado o compartilhamento de projetos - geralmente coincidem com as posies majoritrias daquela. Apesar das cmaras serem o espao maior de disputas, no existe um quadro de conflito. Ao mesmo tempo em d belo exemplo da posio obscurecida ocupada pelo conflito em um cenrio que aparentemente funciona perfeio, essa sentena antecipa os principais elementos da prxima e ltima parte do texto. As cmaras ou, a depender do desenho conselhista, os grupos de trabalho e as comisses vm se tornando o espao de disputa nos conselhos. Como veremos, em tais espaos que se d o trabalho tcnico de construo, trabalho de tematizao sobre questes que so negociadas e consensuadas para chegar ao ponto de maturidade e, ento, seguir plenria. Essa descrio definitivamente sinuosa quer contornar, abrigar e sublimar o conflito: as cmaras encarnam o momento da construo, so o espao de maior disputa de posies, mas no tm se caracterizado por situaes conflituosas, ainda que a expresso de crticas tenha vez nelas. As curvas dessa descrio trazem mais que o obscurecimento discursivo do conflito, elas trazem tambm a chamada tendncia de distenso antecipatria vamos a ela.

A tendncia de distenso antecipatria e seus riscos

Indissocivel da forma assumida pelos conflitos dentro dos conselhos o modo pelo qual o consenso disputado e alcanado na dinmica conselhista. A partir dos trs casos observados, possvel sugerir que o estabelecimento de posies consensuadas nesse mbito da esfera participativa tem passado em geral, mas no unicamente, por uma tendncia que pode ser designada como distenso antecipatria. Nos mais diferentes conselhos, essa dinmica ganha um formato institucional nas chamadas comisses ou grupos de trabalho: as comisses tm sido bastante importante at para criar todo esse consenso, mais fcil quando a ao deliberada (...), assim, h menos conflito nas discusses em plenria. Por fora do espao conselhista, a relao dos atores da sociedade civil com a construo do consenso tambm passa por reunies paralelas que, devido a restries materiais e organizacionais das redes e organizaes civis, aproveitam a oportunidade de encontro oficial do respectivo
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Plis - Inesc Conselho: fazamos reunies todas as vezes que tinha assemblia do [Conselho] (...) somente da sociedade civil e ns fazamos as discusses ali. Por dentro ou por fora, comum s comisses e reunies a posio nelas ocupada pelas discusses ou pactuaes: o espao das pactuaes, diz um ex-representante governamental, [que] eram institucionais efetivamente, eram dentro das trs comisses e dentro do que se chamava de presidncia ampliada. Apenas com esses dados em mos, possvel ver que existem espaos institucionais ou no, alternativos plenria conselhista, nos quais os gestores e representantes civis constroem, ou costuram, determinados posicionamentos e consensos. Ao que tudo indica, essa dinmica comum a atores governamentais e civis, desempenhando funo pedaggica para estes ltimos: ns [representantes civis] nos organizvamos antes de toda reunio. Ns discutimos a pauta antes, olha isso e isso, ento os companheiros que no tinham experincia na assistncia social foram adquirindo, ns fomos discutindo; j, do ponto de vista estatal, [uma] estratgia adotada era a realizao de algumas reunies entre os representantes do governo no [Conselho] antes da prxima reunio, afirma um representante governamental. Esse antes designa o carter prvio desses espaos alternativos e deve ser entendido com relao reunio oficial do Conselho e, de modo mais importante, plenria na qual so decididas as deliberaes ou recomendaes dos conselheiros em seu conjunto: [tnhamos] comisses, ento as comisses so to ou mais importantes que o plenrio. (...) Esses acordos so realmente construdos nas comisses. O peso dessa dinmica de distenso previamente operada no deve ser subestimado na influncia exercida sobre a construo do consenso dentro do conselho. Como espelha boa parte dos depoimentos, de maneira alguma restritos aos atores civis, esses espaos encarnam palcos de debates altamente qualificados e, ao mesmo tempo, de embates tensionados e distensionados que engendram a estratgia dos atores envolvidos. No dizer de uma atriz civil,
[] nessas comisses onde so tratados os problemas e onde a gente efetivamente discute e encaminha os textos, as resolues, os seminrios (...) Por exemplo, aquela deciso realmente eu acho que muito importante, [vamos] fazer um workshop, fazer uma discusso. (...) As comisses so autnomas no sentido daqueles assuntos que elas esto discutindo na sociedade, mas tudo homologado em plenrio.

Em determinados conselhos, essas instncias operam como janela de oportunidade para grupos identitrios mobilizados, tal como o exemplo das comisses permanentes de populaes tradicionais e dos povos indgenas no CONSEA. Dentro dessa mesma lgica, ainda que fora do escopo de nossa investigao, o Conselho Nacional de Sade tambm abre espao,

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Plis - Inesc em suas comisses, para as demandas de mulheres, bem como de gays, lsbicas, bissexuais e travestis. Outro papel potencialmente desempenhado por essas comisses o de ponte entre o conselho e as deliberaes das conferncias nacionais: a gente tem dentro das nossas comisses temticas, (...) a gente sempre busca pautar as deliberaes das conferncias dentro das comisses temticas (...) [as comisses] servem para a gente como elemento norteadores, como referncia, para que a gente possa caminhar olhando para a frente. Alm disso, essas instncias internas de tematizao tm funo estratgica na disposio dos atores civis que tentam imprimir suas agendas e temas por meio de uma costura: [h] uma costura que se faz nas comisses, uma estratgia; tem a ou nos GTs, ento vamos botar um GT especfico sobre tal coisa; ou pedir vistas a tal coisa para dar um parecer; e tem a costura com os conselheiros; antecedendo o plenrio tem as reunies das comisses, ento nas reunies das comisses temticas da poltica, de vrios temas do conselho e a cada perodo se tem reunies das comisses provisrias e comisses plenrias. A fala de uma gestora corrobora essas falas: era um GT [grupo de trabalho] que foi construdo dentro do conselho, para incorporar as sugestes que viessem dos conselheiros e a gente tinha participao nisso, tinha participao nos debates, enfim, bancada do governo trazia bastante contribuies. Enquanto as comisses e os grupos de trabalho permitem a vocalizao de demandas de grupos e das conferncias em instncias institucionalizadas, outras dinmicas desenroladas fora do espao conselhista parecem possibilitar a construo de nexos articulatrios entre as vozes civis. Todas as nossas divergncias, ns j tentamos trabalhar l no nosso espao. Ento, ns j temos uma certa coeso; a gente tem feito reunies da sociedade civil para fechar as pautas, para perceber o posicionamento e at para otimizar tempo. A fala de outro ator civil segue na mesma direo: a gente utilizou muito as reunies do frum nacional para poder fazer essas pactuaes. Essas pactuaes so construdas l, quer dizer, so construdas em reunies e fruns nos quais sujeitos, temas e redes civis se articulam ao redor de uma mesma questo. Seja em comisses ou reunies, as falas apontam para aquilo que designamos aqui como uma distenso antecipatria:
A sociedade civil se reunia previamente (...), s vezes se discutia no frum tambm, a reunio do frum antecedia a reunio plenria do [conselho], discutia ali no frum, tinha vrios conselheiros da sociedade civil que faziam parte do frum e levava essa posio e depois da reunio do frum tinha a reunio s da sociedade civil, acontecia quando tinha esses temas polmicos.

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Plis - Inesc Como pressuposto da prpria ideia de distenso, tal dinmica s pode se dar em uma configurao na qual existem posies diferentes e tenses (a serem ou no distensionadas) entre tais posies. Parte constitutiva dessa configurao tensa a natureza inerentemente heterognea da sociedade civil, no interior da qual circulam e disputam um amplo rol de perspectivas e interesses. E nada permite se iludir quanto ao nvel de tenso implicado nessas interaes e negociaes: reunies pesadas e discusses fortes so imagens evocadas em algumas das entrevistas. Longe de serem pacficos, os debates e embates desenrolados por fora do alcance conselhista canalizam, via conflito, articulaes e consensos extrados de posies que so to heterogneas quanto divergentes: da parte da sociedade civil havia uma organizao muito grande, eles faziam reunies no s antes, mas eles faziam reunies durante o conselho, durante os dias de reunio do conselho, diz uma ex-representante governamental, e segue: Acho que era muito discutido entre eles, se havia entre eles muita divergncia ou no, eu no sei, eu escutava que sim, mas eu no sei (...) no posso te dizer nem quem, nem qual [divergncia] (), quando eles chegavam para votaes havia tambm j uma coisa mais organizada. Contudo, no so apenas os atores da sociedade civil que chegam a seus consensos forjando articulaes e distensionando divergncias. Tambm os gestores governamentais parecem operar dentro dessa mesma dinmica:

quando uma questo mais sria que h um debate maior, algumas vezes, ns [do governo] j tivemos reunies antes [por]que o tema muito caro... que ia ter um posicionamento muito divergente da sociedade civil, [realizam-se] reunies prvias das representaes governamentais, a gente discute, tenta chegar a consenso entre ns, estratgias como colocar a questo, no muito comum no, mas aconteceu algumas vezes.

O depoimento acima traz vrios dos elementos que esto na base disso que denominamos de lgica antecipatria: reunies prvias, discute-se, tenta o consenso e estratgias, tudo isso girando em torno de uma questo mais sria, de um tema muito caro. Nesses termos, a distenso antecipatria parece consistir em uma tendncia segundo a qual espaos paralelos e prvios deliberao conselhista passam a ser determinantes na construo de consensos a respeito de temas preponderantemente, mas no exclusivamente, especficos e/ou controversos, seja entre representantes civis, entre gestores ou entre ambos. No entanto, tal como permite notar a insatisfao de uma atriz civil, a formao de espaos internos de debate como os grupos de trabalho, por exemplo, pode estar ligada tambm a uma postura estrategicamente usada, e muito provavelmente denegada, por atores
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Plis - Inesc estatais: o assunto vai morrendo, morrendo e ele foi morrendo assim daquela forma como voc vai exaurindo um assunto (...), vai criando comisso, subcomisso, subcomisso da subcomisso at morrer queixa-se uma ex-conselheira. Quando acionada nesse registro, este tipo de estratgia enquadra determinadas demandas em um molde burocrtico e apresenta uma forte afinidade com aquela disposio estatal que se diz aberta para escutar a sociedade civil: primeiro [vem] uma sugesto de que ao invs de ter um rgo, tivesse uma comisso, depois essa comisso precisaria ser multidisciplinar, a vamos tentar essa multidisciplinaridade, a chama todo o mundo (...), a comea uma outra reunio, nessa reunio, voc tem muita gente de boa-vontade, ironiza a ex-conselheira, mas sem nenhuma autoridade Os exemplos e depoimentos ilustrativos da chamada distenso antecipatria ultrapassam o conjunto dos casos at aqui citados, mas ficam bem sintetizados no seguinte trecho: os temas so primeiramente discutidos nas comisses e quando chegam ao plenrio j h certo consenso. Acreditamos que esta tendncia vem se imprimindo na dinmica conselhista, mas como, com qual ritmo e fora isso se d, e se e como os diferentes setores da administrao pblica a reproduzem, so questes a serem respondidas por outras investigaes. Para o que nos interessa aqui, a observao dessa tendncia importa pois toca diretamente na questo dos conflitos gestados na esfera participativa institucionalizada. Na medida em que tende a organizar o modo pelo qual questes controversas so negociadas, debatidas e consensuadas, a distenso antecipatria traz, no mnimo, dois riscos. Por um lado, uma vez que a construo do consenso se desenrola em rgos internos ou externos ao conselho, essa dinmica antecipada de distenso poderia significar um risco para o posicionamento dos conselheiros, limitando sua capacidade de crtica pblica ao governo notadamente em mbito plenrio. Por outro lado, na esteira desse primeiro risco, o fato de os embates ganharem vida em um espao alternativo prvia e paralelamente s plenrias poderia reproduzir uma insidiosa e clssica lgica parlamentar, a saber, aquela na qual os assuntos com alta probabilidade de reprovao e insucesso sequer chegam para votao em mbito deliberativo. O primeiro risco est ligado ao espao mais, ou menos, livre de expresso e de tomada de posio dos representantes civis no conselho e, mais especificamente, na plenria. Quanto a esse ponto, as opinies dos atores civis coincidem positivamente no que diz respeito ao exerccio de crtica: todas as posies so levadas e reafirmadas sem problema nenhum. Tanto nos grupos de trabalho, nas comisses quanto nas plenrias. Mesmo nos pontos mais controversos dos domnios de tematizao e deliberao conselhistas, a capacidade de crtica
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Plis - Inesc dos conselheiros no parece tolhida pela tendncia de distenso antecipatria. E nos pontos nevrlgicos do debate pblico que a crtica ao governo em plenria mostra algumas das fissuras existentes entre companheiros que compartilham um mesmo projeto, mas a partir de posies distintas:
Tudo o que diz respeito a acesso terra, regularizao fundiria, so questes conflitivas. (...) Isso so pontos sensveis da prpria sociedade em que o conselho atua. Nossa perspectiva internamente esgotar a discusso at chegar no consenso possvel. Quando [o consenso] no possvel, a deliberao [na plenria] expressa as diferentes opinies.

Outros estudos sobre conselhos gestores reforam essa posio: No so raros os atos de fala crticos, os repdios e recomendaes contrrias ou crticas em relao s polticas dos centros de decises do Executivo (SILVA, JACCOUD & BEGHIM, 2005, p.389). Exemplo adequado disso est na seguinte fala de um ex-gestor: havia tambm reclamaes, havia crticas quando os conselheiros entendiam que isso era necessrio, quando uma recomendao no encontrava respaldo, apoio ou [quando] as providncias no eram tomadas de acordo com a expectativa dos conselheiros. Portanto, ao contrrio do que se pode imaginar, o modo antecipado de arranjar arestas e afinar interesses parece no esvaziar os processos deliberativos de seu potencial de crtica. [Os representantes civis] fizeram um documento muito duro segue o relato daquele ex-gestor [eles] no foram convencidos na plenria e o documento foi aprovado e enviado ao presidente com uma posio [de crtica] majoritria do conselho Seja como for, ainda que mantido o exerccio civil de crtica, os efeitos e a eficcia dessa crtica variam enormemente de conselho a conselho. Mesmo naquelas instncias participativas de natureza deliberativa, a exemplo do Conselho Nacional de Sade, a efetividade da deliberao depende do perfil colaborativo ou no-colaborativo do Ministro e de sua vontade poltica (SCHEVISBISKI, 2007). Em outros casos, tal como vnhamos tratando anteriormente, entra em cena aquela pretensa escuta na qual a crtica dos atores da sociedade civil, aps ter sido absorvida, no incorporada. Antes de passar ao outro risco ligado tendncia antecipatria, cabe fazer um parntese para tratar de dois fatores que significam perigos paridade participativa. Apesar de no estarem restritos a comisses e grupos de trabalho, tais fatores tm importantes implicaes para as dinmicas conselhistas de conflito e distenso. O primeiro fator a expertise tcnica em jogo nas instncias antecipatrias. Nas cmaras e nas comisses, diz um ator civil, se agregam aquelas pessoas mais afins com o tema que est sendo tratado, ento

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Plis - Inesc ele [o representante] precisa ali ter uma sustentao tcnica pra que a argumentao poltica dele seja aceita. Chegar a um consenso controverso exige um alto grau de especialidade e essas cmaras encarnam essa especializao, tal como permite notar a fala de uma atriz ligada a um conselho distinto do exemplo anterior: voc viu que ns temos aqui um processo de vrias comisses. Depois a gente traz tudo para um plenrio. Ento, muito difcil voc discutir a questo mais global. A criao de comisses atravessadas por saberes tcnicos especializados espelha um processo de amadurecimento e complexificao institucional dos conselhos em mbito federal. Elas do vazo a perspectivas que de outro modo no estariam pautando a agenda pblica de debate sobre temas polmicos. Alm disso, como vimos, servem de janela de oportunidade para grupos vulnerveis ou minoritrios. Por outro lado, no entanto, essa expertise pode significar um perigo se e na medida em que, contra supostas travas, ela circunscreve os limites do debate, tal como se pode depreender da fala de um ator estatal que acha importante manter o nvel de informao porque se voc no mantm o nvel de informao qualitativa, voc no tem dilogo, acaba o dilogo, travando, e ele segue:
se os conselheiros no esto bem informados a respeito do problema, a tendncia a polmica aumentar e s vezes acaba tambm a racionalidade, foge, no ? Porque acaba tendo uma interpretao mais subjetiva. Ento, a primeira obrigao que tem o prprio governo com os conselheiros estar informando corretamente aquilo que foi feito ou que vai ser feito, os recursos disponveis enfim, o que foi alcanado, o que que no foi alcanado para que o dilogo se d de uma maneira menos competitiva. Menos conflitiva e mais cooperativa. Eu acho que o sentido dos conselhos muito mais que estabelecer conflitos, estabelecer cooperao, ainda que essa cooperao tenha momentos de conflito.

Nessa citao, a medida de racionalidade do modelo ideal de debate dada por um critrio no subjetivo, dada pelo fato dos conselheiros estarem, ou no, bem informados. raiz dessa fala est a forte ambiguidade que marca um ator que atualmente est no Estado e que historicamente esteve comprometido com um projeto universalista e participativo em seu universo de luta, e disso d prova sua defesa da obrigao do governo de informar. No entanto, ao lado de tal defesa, seu modelo de debate equaciona racionalidade a uma menor polmica e seu horizonte almejado menos conflitivo e mais cooperativo ainda que essa cooperao tenha momentos de conflito, ressalva a tempo. Mais que um mero caso individual, essa ginstica mental ilustra as ambiguidades e aporias que tm caracterizado, notadamente em mbito federal, o aprendizado e o aprofundamento institucionais na esfera participativa brasileira. Informar os conselheiros necessrio, mas at onde nutrir ou onde barrar a polmica e em que medida um conselho menos conflitivo mais eficaz, so questes

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Plis - Inesc difceis de responder e tanto mais delicadas para atores hoje governamentais cujo histrico de luta por participao esteve, porm, baseado na crtica ao carter elitista e excludente da ideologia da competncia (CHAUI, 1997). Assim, a expertise ocupa uma posio no mnimo incmoda nas agncias de participao: ela um recurso qualificador dos argumentos civis a construo conjunta com o governo exige determinados conhecimentos e prticas (...), essa foi uma dificuldade inicial, eu acho que melhorou muito nesse aspecto, diz um exrepresentante civil, [pois] a sociedade civil que se faz representar no conselho (...) adquiriu muita competncia. Porm, ao mesmo tempo em que um qualificador, a expertise pode, em nome de um ideal de racionalidade e em prol da competncia, ser um limitador do dilogo. Para fechar este parntese, vale apontar outro fator que parece ligar-se tanto capacidade civil de crtica quanto ao papel desempenhado pela expertise nos debates: o alto grau de escolaridade dos conselheiros. Largamente explorado pela literatura participacionista, o fator escolaridade no aparece abertamente no prximo depoimento, mas parte tcita dessa posio de fala:
O debate sempre foi muito rico. Primeiro, a gente sempre se nutriu das informaes tcnicas quando se tinha uma srie de gente l especializada no assunto, nos trazendo as vrias faces da questo. Gente trazida pelas comisses, pelo governo, as vozes contrrias, favorveis, debate amplo, as perguntas eram todas feitas com absoluta liberdade. Nisso, [o conselho] primava por ter transparncia no debate.

Na esteira dos outros achados, a abertura para o questionamento dos atores da sociedade civil reafirmada e caracterizada pela transparncia e absoluta liberdade. No entanto, se aproximado daquela fala que atrelava a qualidade da informao a um debate racional, este depoimento permite apontar como a alta qualificao tcnica tem, por outra via, potencial excludente nas instncias alternativas de debate que encarnam e antecipam a distenso. A capacidade de entrar em um debate muito rico e, sobretudo, de interpelar gente especializada est ligada, em boa medida, a um alto (e pressuposto) nvel de escolaridade. Neste quesito particular, importante notar que a participao em mbito federal parece inverter a lgica predominante da dinmica participativa em conselhos em nvel estadual ou municipal. Nesses nveis, o grau de escolaridade dos representantes civis (mais escolarizados relativamente populao em geral) no se traduz em uma expresso crtica e livre de idias por parte dos representantes civis nas deliberaes (inter alia, TONELLA, 2006; FUCKS, PERISSINOTTO, SOUZA, 2004). No entanto, na conjugao desses fatores de (qualidade da) informao e formao (escolar) que parece viver um perigo excludente das instncias alternativas de construo do consenso. Pois, ainda que no coloquem em jogo a liberdade de posicionamento dos atores nelas interessados e por elas nutridos, a expertise e
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Plis - Inesc a requisio tcita de alta escolaridade so crivos decisivos, se no entrada nesses debates, para a permanncia ativa e crtica neles. Contra tal perigo, na esteira do que sugeria aquele gestor, a prtica real ou aspirada de informar corretamente os conselheiros um remdio necessrio, porm insuficiente caso ela tenha uma funo limitadora dos debates e caso se limite a contextos e momentos de distenso antecipatria. Seja como for, para evitar efeitos como aqueles produzidos pela boa disposio para a escuta forte, a publicizao e a disseminao da informao nos conselhos podem almejar um horizonte mais amplo que um dilogo menos conflitivo. Feito este parntese, passemos ao segundo risco implicado na tendncia de distenso. Como sugerimos at aqui, a disposio para criticar o governo no maculada pela lgica antecipatria. O que ocorre posteriormente a esse exerccio de crtica pode ficar reduzido, como vimos, a uma limitada e limitante escuta. Mas, uma vez que a disputa dos consensos controversos se desloca tendencialmente para instncias alternativas plenria, essa tendncia no guardaria um risco privatizante? Ela no estaria gestando um hbrido lobby participativo atravs do qual os temas demasiado controversos se reservariam a negociaes fechadas, deixando mesmo de chegar plenria? A julgar pela seguinte fala, esse perigo real: Geralmente s apresenta j vem na pauta, voc j sabe o que tem por (...) No uma pauta apresentada na hora, uma pauta que j vem, voc j tem um conhecimento do que vem. Entretanto, os depoimentos em conjunto no fazem eco a essa fala, reforando, porm, a distncia entre a hora da plenria e as instncias nas quais os potenciais conflitos e controvrsias se tornam consensos:
Tudo debatido abertamente. Nenhum tema (...) vai para a plenria sem ter passado por uma instncia. Sempre passa por alguma comisso ou grupo de trabalho. Ento, a gente nunca coloca em plenria tema que no tenha sido trabalhado antes. Esse trabalho antes, quer dizer, reunir sociedade e governo, discutir o tema, levantar as informaes necessrias e produzir uma pr-deliberao.

Pr-deliberao a sntese mxima dessa tendncia que parece estar percorrendo os conselhos. No entanto, menos que mostrar uma lgica privatista das negociaes, essa fala evoca prticas de tensionamento trabalhar o tema, reunir, discutir entre atores civis e governamentais que, antes da plenria, racionalizam suas posies e filiaes. No dizer de outra conselheira,
se voc leva direto pro plenrio, voc fica alguns dias no debate (...). A minha viso [] de que quando o tema no est maduro, no est consensuado, no est pactuado ele precisa ser construdo melhor, ele precisa ser trabalhado melhor nas comisses permanentes, nas cmaras tcnicas e s vezes at um GT que pudesse fundamentar melhor.

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A disposio para amadurecer, consensuar e pactuar aponta para o mesmo sentido das prticas de tensionamento da fala anterior. J a vontade de evitar uns dias de debate no plenrio e de evit-lo diretamente poderia ser lida como uma disposio que vai em sentido oposto ao daquelas prticas. No entanto, ao contrrio do que aparentam, essas duas disposies no apontam para sentidos opostos, como se aquela tivesse carter mais publicizante e esta ltima, mais privatista. Ambas expressam o peso que a tendncia de distenso antecipatria vem, ao longo da ltima dcada, adquirindo na institucionalizao de instncias internas ao prprio domnio conselhista. No bojo dessa tendncia, as comisses so centrais na economia estratgica dos atores, que investem mais nelas, nas pactuaes e conflitos dentro delas, com a aposta de gastar muito menos (recursos, tempo e argumentos) na deliberao. No mbito das instncias exteriores ao conselho, orientada pela lgica da distenso, se reproduz esta mesma economia estratgica:
a gente consensua, faz reunies tambm para amarrar as decises, para discutir os pontos, para consensuar, para pedir o adiamento daquela pauta, que a gente precisa maturar melhor aquilo, a nossa idia de no levar opinies diversas, mas tambm no pode ser aquele consenso, no , consenso muito perigoso, essa coisa de consenso muito perigoso, ento h um consenso? No, no h. Se no h a gente vai para l, a gente vai perder, ento vamos para l e h um consenso de que a gente precisa de um tempo para pensar esse assunto.

Neste polo, no entanto, o escasso acesso aos dados e representaes sobre as instncias exteriores ao conselho, como as reunies ou fruns dos atores civis, no nos permitem qualificar em que medida estas instncias no oficiais de distenso esto sujeitas ao risco de privatizao. Para finalizar, a seguinte fala refora esta ideia de que as comisses no privatizam os embates e, ao mesmo tempo, resume as faces do par conflito-consenso na dinmica conselhista: alm do endosso funo de plataforma pblica de debate desempenhada pelo conselho, o depoimento menciona a disputa por recursos e os efeitos dessa disputa, toca nos interesses de atores privados a em competio e nos temas polmicos que dividem e aliam atores civis e governamentais em funo de seus projetos polticos, chegando enfim ao reconhecimento das instncias alternativas nas quais os consensos so antecipadamente conquistados:
O CONANDA, primeiro que a gente discute algo civilizado e lgico, discute as temticas que vo ser apoiadas pelo fundo, ento isso provoca transparncia, bem participativa, e sempre tem uma certa coerncia com os temas que esto priorizados, algo da questo humanitria, questo da violncia da criana adolescente, da questo de adolescente, adolescente em conflito com a lei, dos temas que se trabalha e que 204

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delibera essas grandes temticas que vo ser apoiadas pelo fundo. Passa, os editais tambm passam pela plenria, discute primeiro nas comisses, de finanas, de polticas e, por fim, a aprovao ou no dos projeto em cima disso. O fato de ter todo esse consenso quanto s temticas no garante que no vai ter um detalhamento de recurso, mas que vai ter uma lgica e tudo mais. Com isso a comisso de finanas ela tem uma preponderncia na discusso porque o que apresentado no plenrio o resumo, com o parecer dessa comisso, e a plenria ou apoia ou questiona.

Bem ao modo daquele tipo de conflito entre interesses particulares desenrolado em mbito pblico, este depoimento vai no mesmo sentido das falas que destacavam a transparncia e o respeito s diferenas na deliberao. Mais que isso, o depoimento refora a ideia de que a posio previamente forjada, neste caso, em uma comisso de preponderncia no conselho, apoiada ou questionada em plenria. Em conselhos nos quais a disputa oramentria ainda mais central, essa lgica parece se repetir: o governo traz a proposta dele, abre para o debate, a gente pede para estudo, pede que eles venham fazer uma apresentao mais detalhada, a gente questiona bastante, depois fazemos uma reunio da sociedade civil e debatemos, concordamos, discordamos, levamos propostas e voltamos para o plenrio. A publicidade e o carter aberto do desenlace deliberativo afastam, pois, a ideia de que os consensos prvia ou paralelamente alcanados reproduziriam uma lgica lobista mais caracterstica da vida partidrio-parlamentar. Isso, no entanto, no deve afastar as preocupaes com relao ao potencial privatista e excludente, de razes variadas, nesses espaos e dinmicas de distenso. No lao das estratgias acionadas para dar conta de seus interesses e projetos, que podem estar alinhados de parte a parte, a interao entre gestores e atores civis vai delineando os sinuosos rumos do desenvolvimento institucional dos conselhos. Para ir alm da constatao da distenso antecipatria, caberia ainda entender como se d a disputa pela definio dos principais critrios de incluso nessas instncias internas ou externas ao limite propriamente conselhista nas quais os consensos so antecipados, disputados e obtidos. Responder essa questo significa, dentre outras coisas, responder: se e em que medida essa tendncia de distenso antecipatria tem se alastrado pela institucionalidade participativa, sobretudo, em mbito federal; quais so os instrumentos e recursos que configuram a formao dessas instncias de antecipao; como o compartilhamento de projetos polticos entre gestores e representantes civis influencia positiva ou negativamente a formao de tais instncias; como se d nelas a articulao das redes e organizaes civis; e, por fim, qual o papel dessas instncias na conservao, ou na transformao, daquelas tendncias segundo as quais o conflito ganha uma posio obscurecida nas dinmicas conselhistas. Aos

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Plis - Inesc pesquisadores, militantes e pesquisadores-militantes interessados na democratizao da participao, so essas as nossas sugestes.

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Plis - Inesc Referncias CHAUI, M. (1997) Cultura e democracia: o discurso competente e outras falas. So Paulo: Cortez. CORNWALL, A.; COELHO, V. (orgs) (2007) Spaces for Change: The Politics of Participation in New Democratic Arenas, Londres: Zed Books. CORTELLA, et al (2005) Debate A participao no governo Lula. In: TEIXEIRA, A. (Org.) Os Sentidos da democracia e da participao. So Paulo: Polis, p..59-90. COSTA, C.G.A. (2008) Segurana Alimentar e Nutricional significados e apropriaes. Mestrado em Sade Pblica. So Paulo, Universidade de So Paulo. DAGNINO, E. (Org.). Sociedade Civil e Espaos Pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra. FELTRAN, G. (2007) Vinte anos depois: a construo democrtica brasileira vista da periferia de So Paulo. In: Revista Lua Nova, n.72, p.83-114. FUCKS, M. PERISSINOTTO, R.; SOUSA, N.R. (2004) Democracia e participao: os conselhos gestores do Paran. Curitiba: Editora da UFPR. MATEOS, S. (2011) A Construo da democracia participativa In: Desafios do desenvolvimento. Brasilia: IPEA. PONTUAL, P. e ARAJO, L. (2005) Uma agenda da participao popular para os prximos anos. In: TEIXEIRA, A. (Org.) Os Sentidos da Participao. So Paulo: Polis, p.120-123. SCHEVISBISKI, R. (2007) Regras Institucionais e Processo Decisrio de Polticas Pblicas: uma anlise sobre o Conselho Nacional de Sade (1990-2006). Dissertao de Mestrado em Cincia Poltica. So Paulo: Universidade de So Paulo. SILVA, F.; JACCOUD, L; BEGHIN, N. (2005) Polticas sociais no Brasil - participao social, conselhos e parcerias. In: JACCOUD, L. (org.) Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: IPEA, 2005. p. 373-408. TATAGIBA, L. (2002) Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. In: DAGNINO, E. (Org.). Sociedade Civil e Espaos Pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra. TEIXEIRA, A.; MORONI, J.; MARX, V. (2008) In: Sociedade Civil e Novas Institucionalidades na Amrica Latina: Dilemas e Perspectivas. 1. ed. So Paulo: Plis/Inesc. TONELLA, C. (2006) Poder local e polticas pblicas: o papel dos conselhos gestores. Maring: Eduem.

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Apndices

Apndice I - Roteiro para Entrevistas com Representantes da Sociedade Civil

Apresentao do entrevistado: a) idade, b) escolaridade, c) profisso, d) organizao que representa, e) regio de atuao da organizao, f) quantas vezes foi conselheiro (em que mandatos), g) foi conselheiro de outros conselhos nacionais? E de conselhos municipais e estaduais, quais e quando?

REPRESENTAO 1. Por que sua organizao se candidatou para ter assento no conselho? Sua organizao discutiu a candidatura com outras entidades, com quais e como? 2. Como voc foi escolhido para ser conselheiro pela sua organizao? Como constri seus posicionamentos no Conselho? 3. Como e para quem voc d devolutivas das suas aes no Conselho? 4. Como o Conselho torna as suas aes pblicas? Quais instrumentos utilizados? 5. Qual a sua avaliao da representao realizada pelos representantes da sociedade civil e pelos representantes governamentais? 6. Quais outros dilemas e dificuldades que voc enfrenta para exercer a representao e que no foram citados anteriormente?

INTERFACE 7. H pautas do seu conselho que coincidem com outros conselhos? Quais so os Conselhos e como esse tema foi tratado?
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Plis - Inesc 8. Existiram experincias de articulao entre o conselho que voc faz parte e outros? Qual a sua avaliao sobre elas? 9. Voc observa que h conflitos de legislao, resolues ou entre deliberaes de conselhos? 10. Quais os ministrios mais atuantes no Conselho? Como essa atuao contribui para a articulao entre as polticas? 11. Pensando sobre as conferncias, como foi a atuao do Conselho no acompanhamento dos resultados das conferncias (deliberaes)?

CONFLITO E PACTUAO 12. H temas conflitivos? Quais? Como eles foram trabalhados? Foi possvel a construo de consensos? 13. Como o governo negocia suas propostas? Que estratgias so usadas? Como o governo reage s propostas diferentes da sua? 14. E a sociedade civil, como constri e negocia suas propostas? Que estratgias so usadas? Como ela reage s propostas diferentes? Quando h diferenas internas na Sociedade Civil, como elas so trabalhadas?

PARA TERMINAR: 15. Quais suas expectativas sobre os Conselhos? Vale pena apostar nesses espaos? Por qu?

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Apndice II - Roteiro para Entrevistas com Representantes Governamentais

Apresentao do entrevistado: a) idade, b) escolaridade, c) profisso, d) quanto tempo est no ministrio, e) cargo que exerce no ministrio, f) quantas vezes voc foi conselheiro (em que mandatos), g) foi conselheiro de outros conselhos nacionais? E de conselhos municipais e estaduais, quais e quando? (registrar se foi conselheiro da sociedade civil, em algum caso).

REPRESENTAO 16. Como voc foi convidado para representar o governo no Conselho? Como voc tem feito esta representao? Como constri seus posicionamentos no Conselho? H uma dinmica de dilogo entre voc e outras pessoas dentro do Ministrio? 17. Como e para quem voc d a devolutiva das suas aes no Conselho? 18. H formas de tornar pblica para outros ministrios as aes do Conselho? 19. Qual a sua avaliao da representao realizada pelos representantes da sociedade civil e pelos representantes governamentais? 20. Quais outros dilemas e dificuldades que voc enfrenta para exercer a representao e que no foram citados anteriormente?

INTERFACE 21. H pautas do seu conselho que coincidem com a de outros conselhos? Quais so os Conselhos e como esse tema foi tratado? 22. Existiram experincias de articulao entre o conselho que voc faz parte e outros? Qual a sua avaliao sobre elas?

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Plis - Inesc 23. Voc observa que h conflitos de legislao, resolues ou entre deliberaes de conselhos? 24. Quais os ministrios mais atuantes no Conselho? Como essa atuao contribui para a articulao entre as polticas? 25. Pensando sobre as conferncias, qual foi a atuao do Conselho no acompanhamento dos resultados das conferncias (deliberaes)?

CONFLITO E PACTUAO 26. H temas conflitivos? Quais? Como eles foram trabalhados? Foi possvel a construo de consensos? 27. Como o governo negocia suas propostas? Que estratgias so usadas? Como o governo reage s propostas diferentes da sua? Quando h diferenas internas no governo, como elas so trabalhadas? 28. E a sociedade civil, como constri e negocia suas propostas? Que estratgias so usadas? Como ela reage s propostas diferentes?

PARA TERMINAR: 29. Quais suas expectativas sobre os Conselhos? Vale a pena apostar nesses espaos? Por qu?

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