Budget Infos

La lettre de la direction du Budget

NUMRO SPCIAL

Pour une bonne gouvernance des finances publiques

Les nouveaux outils de la gestion publique

La soutenabilit des finances publiques constitue aujourdhui un enjeu crucial, au regard en particulier du dfi du vieillissement de la population et de ses consquences prvisibles pour les comptes publics. Ds lors, il est plus que jamais ncessaire de fournir aux acteurs concerns et tout particulirement aux gestionnaires les bons outils pour assurer la matrise de la dpense et contribuer la professionnalisation de la fonction financire. Cest dans cette optique que la direction du Budget sest engage, depuis lautomne 2007, dans la mise en uvre dun outil de pilotage essentiel : la mise en place dun budget triennal de ltat, appuy sur une programmation pluriannuelle des finances publiques. Cette rupture a t rendue possible par le constat partag par lensemble des acteurs, comme lavait montr un sminaire organis par la direction du Budget au printemps 2007 de lessoufflement de la procdure budgtaire traditionnelle, dans un contexte o limpratif nest plus de rpartir une marge de manuvre qui nexiste pas, mais dinciter et daccompagner la mise en uvre dconomies structurelles. Elle sest appuye sur les rformes issues de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), lance par le Gouvernement lt 2007. Elle a dbouch sur le budget pluriannuel de ltat qui projette et plafonne les dpenses sur trois ans, pour chaque politique publique. Ce budget triennal de ltat fait dsormais partie intgrante du projet de loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009-2012, adopt par le Gouvernement lors du Conseil des ministres du 26 septembre 2008 et actuellement en discussion au Parlement. Cette innovation institutionnelle constitue un instrument central pour inscrire dans la dure une trajectoire de redressement des comptes publics fonde, dune part, sur la matrise de la dpense et, dautre part, sur la mise en place de rgles de gouvernance en recettes (en particulier lencadrement des dpenses fiscales et des niches sociales). Comme le soulignaient ds 2006 les pres fondateurs de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) Didier Migaud et Alain Lambert, le cadre pluriannuel donne toute sa dimension la nouvelle gestion publique voulue par la LOLF Il est donc essentiel que, dans . tous les champs concerns par cette dernire (gestion, contrle, comptabilit), les acteurs puissent sadapter la nouvelle donne budgtaire dans de bonnes conditions. cette fin, les processus de gestion, lorganisation financire et les comptences des acteurs financiers de ltat sont remis plat et voluent dans le sens dune professionnalisation accrue de la fonction financire. Avec des systmes dinformation permettant des restitutions de plus grande qualit comme lapplication Chorus en cours de dploiement. Avec des instances dchanges et de mutualisation faisant vivre la communaut financire comme le Collge des DAF Avec la mise en place de filires de formation . interministrielles permettant dassurer la bonne volution des comptences. Je suis heureux que le Forum des responsables de programme du 7 novembre 2008 me donne loccasion, au travers de ce numro spcial de Budget Infos, de vous dresser un panorama de lensemble de ces volutions et des outils dont nous disposons ensemble pour la russite de notre stratgie de finances publiques.

Des outils de pilotage pour matriser la dpense publique

Organiser les efforts budgtaires et accrotre la visibilit des acteurs moyen terme
La programmation pluriannuelle des finances publiques pour 2009-2012

Innovation majeure dans la procdure budgtaire, un projet de loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012 est soumis cette anne lexamen du Parlement, pralablement au projet de loi de finances (PLF) 2009. Comme le prvoit la Constitution, ce projet dfinit les orientations pluriannuelles des finances publiques et sinscrit dans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques . Tous les acteurs de la dpense publique sont concerns : tat, Scurit sociale et collectivits territoriales, soit un champ de prs de 1 000 milliards deuros. Le projet de loi de programmation constitue en particulier le support lgislatif du budget pluriannuel de ltat : cette fin, il fixe les crdits allous aux missions du budget gnral de ltat pour chacune des annes 2009 2011, selon des modalits expliques de manire plus dtaille en page 5 de ce numro de Budget Infos. Au-del du budget triennal, la loi de programmation cest aussi : Une trajectoire de redressement des comptes publics jusquen 2012 Le redressement des comptes publics passe avant tout par un effort sans prcdent en dpense, puisque lobjectif est de diviser par deux le rythme de croissance de la dpense publique, qui a atteint 2,25 % entre 1997 et 2007 pour le limiter 1 % , environ en volume. Cet effort est encore plus important pour ltat et porte sur le primtre de la norme budgtaire largie aux prlvements sur recettes et nouvelles affectations de recettes. Compte tenu de cet effort de matrise de la dpense et des rgles proposes sur le volet des recettes, la trajectoire prsente satisfait limpratif pos par les rgles europennes, savoir une amlioration du solde structurel des finances publiques (i.e. hors effet de la conjoncture) dau moins 0,5 point de PIB par an. Des rgles de comportement pour scuriser la trajectoire Chaque anne, les ventuels surplus de recettes constats par rapport au niveau fix en loi de finances seront intgralement affects au dsendettement. Par ailleurs, la prservation de la trajectoire globale de recettes de ltat et de la Scurit sociale constitue un objectif en tant que tel : les ventuelles mesures nouvelles en recettes seront subordonnes au respect de cette trajectoire. Le projet de loi prvoit galement des rgles permettant dencadrer le dveloppement des dpenses fiscales et des niches sociales, avec la mise en place dune rgle de compensation systmatique des nouvelles mesures. Il prvoit galement que soit dfini chaque anne un objectif de cot pour lensemble des mesures existantes et systmatise leur valuation (cf. infra). Enfin un rendez-vous permettant de sassurer de la mise en uvre de la loi de programmation des finances publiques aura lieu chaque anne au Parlement, au moment du dbat dorientation des finances publiques.

Lapport de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP)

Philippe Josse, directeur du Budget

La rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), lance en juillet 2007 a permis , de livrer un diagnostic approfondi des principales politiques publiques. Sur cette base, le Gouvernement a pris 337 dcisions de rformes, annonces au cours des trois Conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP), prsids par le Prsident de la Rpublique entre dcembre 2007 et juin 2008. La russite de la trajectoire financire du budget pluriannuel repose fortement sur le respect du calendrier et de lobjectif de chacune de ces dcisions structurelles.
lire la suite en page 2

suite de la page 1

Des rformes gnrant 7 milliards deuros dconomies en trois ans La RGPP a conduit dcider une volution sans prcdent des administrations centrales et dconcentres, en les orientant de manire plus efficace vers la satisfaction de lusager, tout en dgageant dimportants gains de productivit et en permettant un travail plus valorisant pour les fonctionnaires. Les dcisions prises en CMPP ont port sur environ les deux tiers de la dpense du budget gnral de ltat, soit 173 milliards deuros (hors charges de la dette, pensions, transferts aux collectivits territoriales et pouvoirs publics principalement). Sur ce primtre, complt des ressources non budgtaires des oprateurs de ltat, les dcisions prises suite la RGPP permettent de raliser environ 7 milliards deuros dconomies horizon 2011, soit 4 5 % du total des dpenses examines (par rfrence aux crdits 2008). Les rformes dorganisation identifies lors de la RGPP ont notamment rendu possible le non-remplacement dun dpart la retraite sur deux.

lencadrementdeleurcot; lvaluationsystmatiquedeleurefficacit. Lencadrement du cot des dpenses fiscales et des niches sociales Deux outils distincts sont mis en place : lobjectif de dpenses fiscales et lobjectif relatif aux exonrations, rductions ou abattements dassiette sappliquant aux cotisations et contributions sociales ont pour objet de rendre possible lorganisation par le Parlement dun dbat autour de ces dispositions dune nature particulire. Ce dbat devrait tre loccasion dattirer lattention sur les enjeux que sont la non-aggravation du dficit public et la limitation du recours la dpense fiscale des fins de contournement de la norme de dpense budgtaire ; la rgle de gage : la cration ou lextension dun dispositif de dpense fiscale ou de niche sociale devra tre compense par une rduction de dpenses due concurrence portant sur dautres dispositifs. Cette compensation sapprcie chaque anne au niveau de lensemble des dpenses fiscales dune part, et de lensemble des niches sociales dautre part. Ainsi le Gouvernement sengage-t-il ne pas faire peser sur les finances publiques le cot de nouvelles dpenses fiscales ou niches sociales. La systmatisation de lvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales et leur limitation dans le temps Dans le prolongement de la dmarche engage avec la RGPP lvaluation de lensem, ble des dispositifs dattnuation de recettes fiscales et sociales permettra dclairer le Gouvernement et le Parlement sur leur cot, leur efficacit et le cas chant les rformes envisageables. Sur le champ fiscal comme sur le champ social, lvaluation des dispositifs crs compter de la prsentation de la loi de programmation sera systmatise trois ans aprs leur entre en vigueur ; pour le stock , cest--dire les mesures en vigueur au moment de ladoption de la loi de programmation, cette valuation devra tre ralise avant la fin de la lgislature. Toujours dans le mme esprit, le Gouvernement a souhait que toute cration de dpenses fiscales nouvelles ou dexonrations sociales nouvelles soit limite dans le temps et que leur renouvellement soit conditionn la ralisation et la publication dune valuation pralable (Conseil de la modernisation des politiques publiques du 12 dcembre 2007). Ceci donnera loccasion de rexaminer les fondements et les justifications des dpenses fiscales et niches sociales, et de mettre un terme celles prsentant le rapport cot-efficacit le moins favorable.

Les rformes dorganisation identifies lors de la RGPP ont notamment rendu possible le non-remplacement dun dpart la retraite sur deux

Encadrer strictement la dpense de ltat avec des outils novateurs

La norme de dpense largie
La norme de dpense largie a t introduite afin de stabiliser la croissance des dpenses de ltat. Cest un outil de pilotage qui consiste fixer, pour les dpenses votes chaque anne dans le cadre de la loi de finances initiale, une rgle de progression annuelle gnralement exprime en volume (en tenant compte de linflation prvisionnelle retenue dans le projet de loi de finances). Cette rgle de progression est fixe indpendamment du niveau des recettes afin de ne pas dclencher une relance de la dpense lorsque les recettes sont la hausse. Il tempre laccroissement du niveau de dpense dans les priodes de conjoncture favorable, car lvolution la hausse des dpenses publiques est trs rigide et sajuste difficilement la baisse en cas de retournement conjoncturel. La norme de dpense inscrite dans le PLF 2009 slve + 2 % et sur une assiette de 347 milliards deuros. Enfin, len,9 semble des dpenses de ltat fait lobjet dune programmation pluriannuelle assise sur le primtre de la norme de dpense largie. Un primtre largi pour une efficacit accrue Prenant en compte les prconisations de plusieurs rapports (notamment de la Cour des comptes), le champ dapplication de la norme de dpense, jusquici limite aux dpenses du budget gnral, sest largie avec le projet de loi de finances pour 2008 afin den renforcer son efficacit. Depuis 2008, le champ dapplication de la norme de dpense comprend : lensembledesdpensesdubudgetgnraldeltat,lexclusiondelamission remboursements et dgrvements dimpts ; lesprlvementssurrecettesauprofitdescollectivitsterritorialesetdelUnion europenne ; lesaffectationsderecettesdautresentitspubliquesdcidesparltat,qui peuvent se substituer de la dpense budgtaire, sauf si elles visent compenser une baisse de prlvements obligatoires (cas des compensations la Scurit sociale des allgements de charges sociales), si elles saccompagnent dun transfert de dpenses (cas des transferts de fiscalit aux collectivits territoriales au titre de la dcentralisation) ou si elles relvent dune logique de redevance paye par les usagers dun service ou de pollueur payeur .

La rgle dor budgtaire : un objectif utile, mais dont la constitutionnalisation aurait pos problme

La rgle dor en matire budgtaire consiste proposer un budget dont la section de fonctionnement est imprativement prsente en quilibre. Autrement dit, les dpenses de fonctionnement ne peuvent tre finances que par les recettes courantes, alors que les dpenses dinvestissement peuvent ltre par lemprunt. lanalyse, il savre quune rgle dor en matire budgtaire, satisfaisante sur le plan des principes, naurait pu que trs difficilement tre rige en rgle contraignante. Une application lensemble des administrations publiques malaise Applique actuellement aux seules collectivits territoriales, la rgle dor budgtaire se prte mal une mise en uvre tendue. Applique ltat, la rgle dor budgtaire pose la question de la dfinition des dpenses dinvestissement prises en compte, sachant que, dans le cadre de la loi de finances initiale 2008, elles peuvent varier de 5,7 17 milliards deuros, selon que les dpenses dquipement militaire ,8 y sont incluses ou non. Elle viendrait par ailleurs entraver la libert acquise par les gestionnaires avec la LOLF de pouvoir, en cours dexcution budgtaire, redployer , les crdits au sein des programmes. Applique lensemble des administrations publiques, la rgle dor budgtaire se heurte la multiplicit et lautonomie des acteurs en cause et lhtrognit de leurs modes de gestion comptable. La mise en uvre de la rgle dor ncessite un contrle troit de la mthode retenue (pour viter, par exemple, une modification complaisante de la dfinition des dpenses dinvestissement retenue) et implique, en cas de non respect de cette rgle en excution, le recours une sanction dont la nature est dlicate apprhender.

Lencadrement de la dpense fiscale et des niches sociales

Les dpenses fiscales sanalysent comme des dispositions lgislatives ou rglementaires dont la mise en uvre entrane pour ltat une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allgement de leur charge fiscale par rapport ce qui serait rsult de lapplication de la norme, cest--dire des principes gnraux du droit fiscal franais. Les niches sociales sentendent au sens large comme toute mesure dexonration, de rduction ou dabattement dassiette applicable aux contributions et cotisations sociales avec une perte de recettes pour la Scurit sociale par rapport ce qui serait rsult de lapplication du taux normal de cotisations ou de contributions sociales. Chacun de ces dispositifs fait lobjet dun recensement et dune estimation annuelle dans le cadre du Des exemples europens peu convaincants Gilles Carrez, rapporteur de la commission projet de loi de finances (PLF : annexe Voies et Moyens Lexprience allemande, lance en 1969, na pas empdes Finances de lAssemble nationale tome II) pour les dpenses fiscales et dans le cadre du ch laccroissement de la dette publique (passe de 20 % projet de loi de financement de la Scurit sociale (projet de loi de financement de du PIB en 1970 environ 65 % aujourdhui) et des dficits publics dpassant certaines la Scurit sociale : annexe V) pour les niches sociales. annes 3 % du PIB. Il est vrai quune clause drogatoire a t introduite pour lutter contre une perturbation de lquilibre conomique global et a t rgulirement La nouvelle gouvernance des dpenses fiscales et des niches sociales utilise ces vingt dernires annes. Ds lors, le gouvernement allemand a fait part Nombre de ces dispositifs tablis au fil du temps des fins dincitation ou de redisde son intention de renoncer sa rgle dor . Lexprience britannique repose tribution ont connu une forte dynamique ces dernires annes, conduisant une sur une double rgle : un objectif dquilibre du solde des dpenses de fonctionnecertaine rosion de lassiette du prlvement : les dpenses fiscales slvent ainsi ment sur un cycle conomique et un objectif de soutenabilit de lendettement qui environ 70 milliards deuros, tandis que le cot des mesures dexonration, comfixe un taux de dette publique nette stabilis, au cours du cycle, en dessous de 40 % penses ou non compenses par ltat, stablit environ 33 milliards deuros. Le de PIB. Le flou autour de la dure du cycle conomique pris en compte, plusieurs montant de lassiette non soumise aux cotisations ou contributions sociales de droit fois modifie, a largement rduit la porte de lexprience. Des critiques de politique commun est estim pour 2009 46 milliards deuros. Cest pourquoi le Gouverconomique (la rgle dor poussant adopter une politique budgtaire pronement sengage, pour toute la dure couverte par la loi de programmation des cyclique , qui accentue limpact des fluctuations de la conjoncture conomique) ont finances publiques 2009-2012, rationaliser le recours ces dispositifs via deux par ailleurs t mises sur le systme, tout comme en Allemagne. approches, dclines en termes similaires du ct fiscal et du ct social :

La dpense fiscale nest plus une question purement fiscale, elle est devenue un enjeu budgtaire crucial pour lavenir de nos finances publiques

lire la suite en page 3

Des outils, des organisations et des comptences pour professionnaliser la fonction financire de ltat
Redfinir le rle des acteurs de la chane de la dpense
De la refonte des processus de gestion
La refonte des processus budgtaires et comptables de ltat, dite ringnierie des macro-processus , est un chantier interministriel initi fin 2005 par la direction de la Rforme budgtaire avec le concours de plusieurs ministres pilotes, chantier dsormais port par la direction du Budget. Trois objectifs pour ce chantier de ringnierie des macro-processus Les travaux de conception des macro-processus ont vis : traduiredanslagestionlesprincipesdelaLOLFetlesinnovations rsultantdu nouveau cadre de gestion publique ; dfinirlestchesdegestion,endcrirelesrlesetlesfonctionsafindemieux articuler les activits et les acteurs entre eux. Cette approche conduit revisiter lensemble des procdures de gestion Dfinition : un macroprocessus est un ensemble budgtaire et comptable dans le but cohrent qui regroupe les dobtenir des gains la fois de qualit et processus de gestion en grands de productivit ; domaines. Un processus est un appliquer des lments fonctionnels ensemble de tches lies dans dans le nouveau systme dinformation une dmarche optimise de la financire Chorus. La mise en uvre gestion. optimale de Chorus dpend notamment de la capacit rorganiser la fonction financire de ltat afin de la rendre cohrente avec le progiciel. Ce rfrentiel des macro-processus est une coproduction du ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique et des ministres pilotes (Dfense, ducation, Finances, Intrieur, Justice, cologie et Dveloppement durable). Il est en cours dactualisation pour prendre en compte les volutions fonctionnelles et organisationnelles intervenues depuis 2005. Les ministres qui souhaitent sy rfrer disposeront ainsi dune nouvelle version dbut 2009. Ce rfrentiel des macro-processus budgtaires et comptables est dploy dans plusieurs ministres Les premiers ministres avoir lanc, ds 2006, des travaux approfondis de dploiement de macro-processus sont ceux de la Dfense et de la Justice. La dmarche a depuis volu dans le cadre de lapprentissage des nouveaux rles lis notamment au nouveau systme dinformation financire Chorus. Elle permet de dfinir et de mettre en place en temps utile des pr-requis organisationnels au dploiement de loutil Chorus. Cest dans ce cadre que le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique (mission Nouveaux Processus et Systmes dInformation Budgtaires et Comptables auprs de la direction des Personnels et de lAdaptation de lEnvironnement professionnel) mais aussi les services du Premier ministre ont actuellement engag une dmarche de dploiement portant sur plusieurs macroprocessus. De mme, le ministre de la Dfense a entrepris un projet de mise en conformit dun processus cible dune direction centrale avec le macro-processus 8 concernant le pilotage de la masse salariale. La dmarche de dploiement dans ces ministres est actuellement accompagne par la direction du Budget (mission gestion financire de ltat - MGFE) avec lappui dun cabinet de consultants.

suite de la page 2

Liste des 9 macro-processus cibles couvrant toute la chane budgtaire et comptable

MP1 - laboration ministrielle dun budget MP2 - Allocation et mise disposition des ressources MP3 - Excution des dpenses MP4 - TFG et oprations de fin dexercice MP5 - Excution des recettes trangres limpt MP6 - Gestion de trsorerie MP7 - Restitutions, comptes rendus, tableaux de bord MP8 - Pilotage de la masse salariale et du plafond demplois MP8 - Gestion des stocks et des immobilisations

Le dploiement dans les services centraux et dconcentrs des macro-processus apparat en consquence, non seulement comme un pralable au dploiement de loutil Chorus mais galement comme un facteur clef de la mise en place de nouvelles organisations financires. Une intgration et une standardisation de la chane des dpenses permettront de dgager des gains de productivit et daccrotre la qualit de la gestion. Cette rationalisation passe notamment par la sparation entre le pouvoir de dcision des gestionnaires/ordonnateurs et lexcution de ces dcisions (gestion matrielle des tchesprincipalementbudgtairesetcomptables). Leregroupementdetches,jusquprsentaccompliesleplussouventdefaon disperse et priodique par de nombreux services gestionnaires, sur une plateforme de gestion appele centre de services partags (CSP) dans le domaine budgtaire et comptable aboutira une plus grande professionnalisation des agents et une meilleure efficience, du fait notamment de la volumtrie per capita des actes traits. Les donneurs dordre des structures bnficiaires de prestations mutualises gardent la matrise de leurs dcisions et pilotent la qualit de service des CSP au moyen de contrats de service. Les ministres travaillent donc actuellement la dfinition et la mise en place de CSP centraux, rgionaux ou interrgionaux, en lien avec les travaux de ringnierie des macro-processus, des phases de dploiement de loutil Chorus et des rorganisations administratives dcides dans le cadre de la RGPP notamment au plan territorial. , La direction du Budget (MGFE) accompagne la dfinition et la mise en uvre de ces nouvelles organisations financires (CSP central au ministre de la Justice, centre de prestations financires [CPFi] au ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi et au ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, plate-forme de gestion dans les services du Premier ministre, etc.).

ladaptation des organisations financires

Professionnaliser la fonction financire de ltat

Renforcer les comptences des acteurs financiers
Avec lappui des ministres, la direction du Budget a engag un chantier visant une professionnalisation accrue des mtiers de la fonction financire. Ce chantier dintrt partag a pour objectif de faciliter le recrutement, la formation et la mobilit des agents et responsables participant llaboration du budget, la chane de la dpense et des recettes non fiscales et aux contrles. La premire phase, lance mi 2008, consiste laborer un rpertoire des mtiers financiers, qui viendra prciser et enrichir le rpertoire interministriel des mtiers de ltat labor sous lgide de la direction gnrale de lAdministration et de la Fonction publique (DGAFP).

Rvision gnrale des politiques publiques

Poursuite de la mise en uvre de la LOLF

Dploiement du SI Chorus

Regroupements organisationnels

Gestion RH centre sur mtiers et comptences

Nouvelles activits financires au sein de processus rviss

Optimisation des outils

Mutualisation des fonctions support avec mise en place de services partags

Technicit accrue de la fonction financire

Dploiement des processus budgtaires et comptables

volution des organisations financires et des mtiers financiers

lire la suite en page 4

4
suite de la page 3

ce jour, une quinzaine de mtiers gnriques ont t identifis sur la base des rles dfinis par les macro-processus et loutil Chorus. Leurs champs dactivits, profils et comptences font actuellement lobjet dun examen concert avec les ministres pilotes auprs de panels de praticiens. La deuxime phase concernera llaboration et la mise en uvre en 2009 dun plan dactions concrtes, qui relvera soit des ministres soit dun pilotage interministriel (direction du Budget, direction gnrale des Finances publiques [DGFiP], DGAFP). Des formations mtier en accompagnement des dploiements de la gestion publique et du systme dinformation Chorus La direction du Budget, avec le concours de la DGFiP joue un rle densemblier et , daide la conception de supports de formations mtier destines accompagner les dploiements de Chorus. Ces supports sont galement utiliss lors des sessions de formation de lcole de la LOLF organises en partenariat avec lInstitut de , gestion publique et du dveloppement conomique (IGPDE) Vincennes et dans les rgions. L objectif est de mettre disposition la fin du 1er trimestre 2009 une offre complte de formation continue professionnelle et actualise. Ces modules de formation labelliss par les directions financires seront livrs au fil de leau (sensibilisation puis approfondissement et matrise) et mis en ligne sur le site www.performancepublique.gouv.fr. L ensemble des modules mis disposition respectivement par la direction du Budget et la DGFiP pourront tre adapts par les ministres au contexte organisationnel qui leur est propre.

Ce suivi doit sintgrer dans le processus global dune dpense : engagement juridique, constatation du service fait et paiement. Il implique des vnements de comptabilit budgtaire et de comptabilit gnrale et doit tre retrac de manire cohrente dans ces deux comptabilits. Cette cohrence entre les deux comptabilits permettra galement de sappuyer sur les donnes comptables pour piloter la budgtisation et la gestion : construction des chanciers de CP associs aux AE, analyse des restes payer, des charges payer, etc. Les rgles applicables en matire de budgtisation et dexcution des dpenses seront prsentes dans un rfrentiel de comptabilit budgtaire (tome 1) puis dclines de faon oprationnelle, notamment sagissant des modalits dengagement et de suivi des crdits (tome 2). Les travaux en cours associent des reprsentants de plusieurs ministres, des contrleurs budgtaires et comptables ministriels ainsi que des membres de la Cour des comptes. Le tome 2 devrait tre prt au dbut de lanne 2009. Rforme du contrle budgtaire : contrler les risques financiers lorigine, le contrle budgtaire couvrait la validation juridique des engagements de dpense et le respect de lautorisation budgtaire. En 2005, il sest recentr sur lvaluation de la soutenabilit des programmations financires, lidentification et la prvention des risques budgtaires ainsi que lanalyse des facteurs explicatifs de la dpense. L exercice du nouveau contrle budgtaire sest allg avec le cantonnement du champ du visa du contrleur sur les actes de dpenses les plus importants. Une nouvelle rforme est aujourdhui lance pour assurer un examen plus collgial, plus en amont et plus prospectif des projets de dpenses des services de ltat. La matrise des risques budgtaires travers le contrle budgtaire reste en effet insuffisamment garantie. Les actes les plus importants, qui reclent potentiellement les risques lourds, sont transmis au service de contrle aprs la prise de dcision, au terme souvent dun long processus darbitrage. En pratique, lanalyse du contrle budgtaire intervient trop tardivement pour influencer efficacement la dcision. Cette faiblesse du systme de contrle a pouss les autorits politiques engager, fin 2007 dans le cadre de la RGPP une nouvelle rforme du contrle budgtaire en , le fondant sur la mise en place dun contrle interne budgtaire en complment du contrle interne comptable. Un mode de contrle volutif : lexprimentation au ministre de la Culture et de la Communication Le ministre de la Culture et de la Communication, avec laide de la direction du Budget, va exprimenter les nouvelles modalits du contrle budgtaire. Elles consistent en la mise en place dun comit dengagement associant le contrleur budgtaire et comptable ministriel (CBCM), la suppression du visa (sauf cas exceptionnels), ladossement des contrles une analyse des risques pralable et partage entre CBCM et ministres, le renforcement des outils de contrle interne au sein des ministres et chez les oprateurs de ltat, la cration de mcanismes de responsabilisation des gestionnaires. Elles doivent permettre au contrle dintervenir plus en amont dans les processus dcisionnels, et ainsi de prvenir efficacement les principaux risques budgtaires annuels et pluriannuels. Si lexprimentation savre concluante, le nouveau dispositif a vocation tre tendu lensemble des ministres selon un rythme progressif li lorganisation des contrles internes de chacun dentre eux.

Faire vivre la communaut financire

Le Collge des directeurs financiers de ltat (DAF) Le Collge des DAF prsid par le directeur du Budget, runit chaque mois les , directeurs chargs des affaires budgtaires et financires et les reprsentants de la DGFiP de la DGAFP de la direction gnrale de la Modernisation de ltat (DGME), , , de lagence pour lInformatique financire de ltat (AIFE) et du comit interministriel dAudit des programmes (CIAP). Il a pour objet de renforcer les relations entre le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique et les ministres gestionnaires dans un cadre de confiance rciproque, de dialogue et de responsabilit. Les questions de finances publiques y sont abordes selon une approche collgiale et les changes portent aussi bien sur les questions dactualit (procdure budgtaire, prvision dexcution, clture des comptes, certification) que de doctrine (budget pluriannuel, comptabilit budgtaire) ou de bonnes pratiques de gestion publique. Les questions relatives aux systmes dinformation budgtaires et comptables et lorganisation financire de ltat y sont rgulirement abordes.

Le Club des gestionnaires : un vivier de propositions concrtes Le Club des gestionnaires, anim par la direction du Budget et la DGAFP est une instance de rflexion , collgiale compose dune quarantaine de membres issus des administrations centrales et dconcentres reprsentants les diffrents chelons et mtiers de la fonction financire. Les rapports rdigs par les groupes de travail proposent des pistes concrtes damlioration et de simplification de la gestion publique et font rgulirement lobjet dune publication. Les bilans des budgets oprationnels de programme (BOP) 2006 et 2007 ont ainsi t communiqus aux ministres, au Parlement et la Cour des comptes. titre dillustration, les thmes suivants ont t ou sont traits dans le cadre du Club des gestionnaires : le calendrier de llaboration des BOP le dialogue de gestion, la dconcentration des , fonctions ressources humaines, la refonte de la circulaire relative aux pices justificatives, les dlgations et subdlgations de signature, le nouveau bilan des BOP 2008, les comptes rendus de gestion. L animation de la communaut financire concerne galement le rseau du contrle budgtaire (comit de pilotage bimensuel des contrleurs budgtaires et comptables ministriels, sminaire annuel des contrleurs budgtaires en rgion) et le rseau du contrle de gestion (comit de coordination des responsables ministriels et comit plnier bisannuel).

Renforcer les relations entre le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique et les ministres gestionnaires dans un cadre de confiance rciproque, de dialogue et de responsabilit

Se doter des outils ncessaires au pilotage de la gestion

Suivre les engagements budgtaires La LOLF prvoit que les crdits budgtaires sont constitus dautorisations dengagement (AE) et de crdits de paiement (CP). Le suivi de lexcution budgtaire implique donc la tenue dune comptabilit des AE.

Programmer et dcliner la pluriannualit dans le dialogue de gestion La bonne gouvernance suppose, terme, que les outils de pilotage des finances publiques et de la gestion publique soient utiliss par lensemble des acteurs concerns. On peut notamment penser que la pluriannualit budgtaire a vocation tre dcline dans le dialogue de gestion entre ladministration centrale et les services dconcentrs ou dans lexercice de la tutelle des oprateurs, notamment travers la contractualisation. Cette dclinaison ncessite des outils adapts : le dploiement de Chorus, dont le cur intgre un module de programmation des activits et des crdits, constitue de ce point de vue une opportunit pour dvelopper une allocation pluriannuelle des moyens. La pluriannualit est galement de nature faciliter le dialogue entre les gestionnaires et les contrleurs budgtaires dans lexamen de la soutenabilit des engagements.

La lettre de la direction du Budget est rdige par la cellule Communication de la direction du Budget - Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique Responsable de la publication : Philippe Josse, directeur du Budget Contact cellule Communication : Nathalie Marchandeau - 01 53 18 71 25, nathalie.marchandeau@finances.gouv.fr Conception, ralisation : studio graphique - Sircom - 2008

www.performance-publique.gouv.fr

Le budget pluriannuel de ltat 2009-2011

La loi de programmation des finances publiques est le support la programmation triennale dtaille des dpenses de ltat. Cette dmarche pluriannuelle constitue le cadre indispensable pour mettre en uvre les rformes structurelles permettant de dgager les ressources ncessaires au financement des priorits de laction de ltat. Le budget triennal participe lobjectif de retour lquilibre des finances publiques et intgre les dcisions arrtes dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques. chaque anne : ainsi en 2009, la prparation du PLF 2010 est conduite partir des plafonds de crdits et demplois prcdemment arrts (fermes au niveau de la mission, indicatifs au niveau du programme) et se limite ajuster les plafonds dans les cas o cela savre ncessaire, en particulier pour les dpenses entirement contraintes (charges de la dette, pensions) et affermir la budgtisation au niveau des programmes budgtaires (cf. schma ci-dessous). L anne 2009 est ainsi mise profit pour amliorer la connaissance de la dpense et de la performance, grce au temps dgag sur la budgtisation. Un nouveau budget pluriannuel est prpar en 2010 pour les annes 2011-2013, en reprenant le plafond dfini en 2008 pour 2011.

Mcanisme

Le budget pluriannuel dfini en 2008 sert de base la prparation des projets de loi de finances (PLF) des annes suivantes, qui demeurent dposs et examins

En 2008, on prpare un budget pluriannuel 2009-2011 qui comporte : des lments faisant lobjet dune programmation ferme, non rvisable les annes suivantes ; des lments faisant lobjet dune programmation indicative, qui pourront tre revus.

Lenchanement des budgets : une anne sur deux, on rpartit les plafonds par mission au niveau des programmes ; la dernire anne du budget pluriannuel 2009-2011 constitue le socle de la programmation suivante (2011-2013).

2009 2008

2010

2011

2012

2013

Lgende
Plafond global

En 2008, on labore le budget pluriannuel 2009-2011.

2009

PLF 2010

En 2009, on labore le PLF 2010 en respectant les enveloppes par mission (lanne 2011 ne fait pas lobjet de modification).

Mission

Programmation ferme

Programmation indicative

2010

En 2010, on fixe les plafonds par mission et par programme pour le PLF 2011, dans le respect de lenveloppe globale ; on labore la nouvelle programmation 2011-2013.

Programme
Programmation ferme Programmation indicative

Une nouvelle dition du Guide pratique de la LOLF

Le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique propose en tlchargement ldition 2008 du guide pratique de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances). L objet de cette nouvelle dition est de rappeler lambition et les modalits dapplication de la rforme budgtaire et comptable, de revenir de faon claire et concise sur ses principes fondamentaux et den montrer les premires russites. Il dcrit notamment les outils de la nouvelle gouvernance budgtaire, comme par exemple le budget pluriannuel de ltat. Rdig dans un style accessible, il sadresse toutes les personnes qui sintressent aux questions de gestion et de finances publiques.

Un tableau de bord des finances publiques pour clairer le citoyen

La direction du Budget propose en consultation un nouvel outil pdagogique : le tableau de bord des finances publiques. Il permet de dcouvrir en quelques clics les donnes les plus significatives des administrations publiques en France avec des focus ddis ltat, aux administrations de scurit sociale et aux administrations publiques locales. Compos de graphiques (camemberts, histogrammes et courbes) comments, il est rgulirement mis jour afin de toujours prsenter une information actualise, claire et documente.

En ligne sur le Forum de la performance :

www.performance-publique.gouv.fr

Dployer les nouveaux systmes dinformation financire de ltat

Chorus et le systme dinformation financire de ltat (SIFE)
Le SIFE regroupe lensemble des applications financires de ltat. Plac au cur du SIFE, Chorus est un systme dinformation qui gre la dpense, les recettes non fiscales et la comptabilit de ltat. Il a pour but de permettre aux gestionnaires et tous les acteurs concerns de tirer profit des potentialits offertes par la LOLF . Application commune aux administrations centrales et dconcentres, Chorus est en cours de dploiement. Ce systme dinformation est fond sur une ringnierie des processus financiers la dfinition de laquelle la direction du Budget a contribu et pour laquelle elle suit le dploiement dans les ministres. Le dploiement du systme dinformation Chorus La version 2 de Chorus, qui sera dploye en janvier 2009, comprend lensemble des fonctionnalits du cur Chorus et notamment de traitement des recettes non fiscales. Les utilisateurs pourront galement bnficier des restitutions de linfocentre dcisionnel. Les programmes dploys dans cette version sont, outre ceux dclins localement en raison dune exprimentation Chorus auprs de services dconcentrs pilotes situs en rgion Haute-Normandie et en rgion Pays-de-la-Loire (programme 307 Administration territoriale de ltat ) ainsi quauprs du dpartement de LoireAtlantique (programme 311 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local ), pour le ministre de la Justice, le programme support 310, spcialement cr pour la version 2 de Chorus, Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachs , pour le ministre de lcologie, de lnergie, du Dveloppement durable et de lAmnagement du territoire, les programmes 159 Information gographique et cartographique , 170 Mtorologie , 197 Rgimes de retraite et de scurit sociale des marins , 198 Rgimes sociaux et de retraite des transports terrestres et le 109 Aide laccs au logement qui relve plus particulirement du ministre du Logement et de la Ville, enfin, pour le ministre de lAgriculture et de la Pche, le programme 142 Enseignement suprieur et recherche agricoles . Ce dploiement devrait concerner environ 350 utilisateurs pour plus de 10 milliards deuros de crdits. Le dispositif de bascule retenu pour la version 2 de Chorus prfigure celui des vagues ultrieures. Ainsi, les donnes reprendre seront pralablement collectes dans les applications sources (Accord-LOLF Applications Ministrielles de Gestion / , Nouvelle Dpense locale). Contrairement la version 1, la bascule des dossiers reprendre sera opre automatiquement. Cette reprise sera assure par diffrents outils dont le plus significatif est loutil de collecte qui permettra aux services de saisir, enrichir et valider ces donnes. POEMS, outil de pilotage oprationnel des emplois et de la masse salariale POEMS est un outil interministriel de pilotage oprationnel de la masse salariale et des emplois destin aux structures de moins de 10 000 agents (programme/ budget oprationnel de programme). Il sappuie sur les donnes dtailles de la paye pour un suivi fin de la masse salariale. Il comporte diffrentes fonctionnalits : un module de prvision et de suivi de sa masse salariale et de ses emplois sur lanne en cours, un module de budgtisation pour estimer ses besoins lanne suivante, un module permettant de faire des simulations de scnarios de prvision ou de budgtisation et un module contenant des tableaux de restitution renseigns partir de donnes contenues dans lapplication. Tlchargeable sur le Forum de la performance (www.performance-publique. gouv.fr), POEMS est mis disposition de tous les ministres qui le souhaitent. L application est actuellement utilise dans les ministres suivants : Justice, Jeunesse et Sports, conomie, Budget et Travail. Des exprimentations sont en cours pour adapter POEMS aux besoins des tablissements publics. En 2007 , 275 utilisateurs ont t forms loutil. Une nouvelle version de lapplication POEMS sera disponible courant 2009. La modernisation du processus de paye avec lOprateur National de Paye L tat a souhait se doter dun nouveau systme informatique de paye qui puisse lui garantir, dune part, une performance accrue du processus de paye et un niveau de scurit lev et, dautre part, une articulation optimale avec les systmes dinformation de ressources humaines (SIRH) des ministres. Pour ce faire, le dcret n 2007-903 du 15 mai 2007 a cr un Oprateur National de Paye (ONP), service comptence nationale rattach la DGFiP et la DGAFP L . ONP doit assurer les missions suivantes : unemissiondeproductiondelapaye; unemissiondecomptable:lONPdeviendraluniquecomptableassignatairedes dpensesdepersonnelquiltraite; unemissionnormative:lONPauraenchargelaconception,ledveloppement, lamaintenanceetladiffusiondesspcificationsetrfrentielscommuns; unemissiondoprateurdessystmesdinformationpayeetdesoutilsinterministriels danalyse et de pilotage en matire de paye et de gestion des ressources humaines; une mission doffre de services, relative aux SIRH des ministres ou des organismes publics ayant la qualit de pouvoir adjudicateur, et relative la paye des agents. La gouvernance du programme ONP associe lensemble des acteurs mtiers de la gestion des ressources humaines et de la paye de ltat. Un comit dorientation stratgique (COS) rapporte au ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique et formule les grandes orientations relatives la conception, la mise en uvre des systmes dinformation interministriels et aux conditions ncessaires la qualit et lefficacit de la chane de paye. Un comit directeur runi autour du directeur de lONP dcide des choix oprationnels mtier. Les ministres constituent en leur sein une quipe projet miroir consacre au volet ministriel du programme ONP . La bonne articulation des systmes dinformation ressources humaines et de paye est un facteur cl de qualit et defficacit de la production de la paye qui sappuie sur des informations ressources humaines auxquelles sont appliques des rgles de paye. Chaque SIRH devra, dici le raccordement du ministre lONP stre mis , en conformit avec les exigences du Noyau commun Fonction Publique dtat qui vise dfinir des spcifications fonctionnelles et techniques communes lensemble des clients ONP et relatives la gestion des ressources humaines. Initi par , la DGAFP le projet a t repris par lONP qui consolidera les volutions futures et , assure dsormais le rle danimation du rseau interministriel SIRH.

SIFE
Dfinition : Le SIFE regroupe lensemble des applications financires de ltat
laboration budgtaire (FARANDOLE)

PSOP (ONP)

Recettes fiscales (COPERNIC)

Gestion de la dette (AFT)

Allocation et mise disposition des ressources

Pilotage transversal

Comptabilit budgtaire

Dpenses hors PSOP

Recettes non-fiscales

Comptabilit gnrale

Paiements

Gestion des immobilisations

Gestion des stocks

Comptabilit danalyse des cots

Chorus