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EVOLUCIN DEL SERVICIO CIVIL EN GUATEMALA.

Catalina Soberanis

Introduccin El Sistema de Servicio Profesional de Carrera es una poltica pblica clave para el fortalecimiento institucional del Estado, que tiene como objetivo central, el fomento de la eficiencia y eficacia de la gestin pblica, lo que se traducir en una mejora en los servicios que se ofrecen a la ciudadana. El Sistema de Servicio Profesional de Carrera permite administrar los recursos humanos de las instituciones sujetas a la Ley del Servicio Civil y atraer a las mejores personas, ofrecindoles la posibilidad de desarrollar una carrera en el servicio pblico; ingresar y ascender en el gobierno con base en el mrito profesional y la igualdad de oportunidades, en un marco de transparencia y legalidad.

Antecedentes La primera referencia al Sistema de Servicio Civil Guatemalteco se encuentra en la Constitucin de la Repblica de 1945, en donde se consigna que su objetivo es el de regular la relacin del Estado y sus empleados. Sin embargo, hasta 1956 se aprueba el Estatuto Provisional de los Trabajadores del Estado-Decreto Presidencial No. 584 del 29 de febrero de 1956, el cual contena una serie de normas para regular el sistema tcnico administrativo del sector pblico. El 1 de mayo de 1957, se estableci el Departamento Nacional de Personal, del cual dependan 26 oficinas de personal de distintos Ministerios de Estado y en 1958 este Departamento fue sustituido por el Departamento de Servicio Civil, creado para elaborar los estudios necesarios para la adopcin de un plan de clasificacin de puestos. En 1965, se consign en la Constitucin de la Repblica, el mandato de que en un plazo de dos aos, a partir de su vigencia, deba emitirse la Ley de Servicio Civil con el propsito de garantizar la eficiencia de la funcin pblica y la dignificacin del trabajador. La Ley fue emitida el 2 de mayo de 1968 (Decreto No. 1748 del Congreso de la Repblica y entr en vigencia el 1 de enero de 1969). La Ley de Servicio Civil contempla los fundamentos y principios filosficos del sistema, as como las normas bsicas y estructura tcnico-administrativa para su operacin, designando a la Oficina Nacional de Servicio Civil -ONSEC- como ente responsable de velar por su adecuada aplicacin. La actual Constitucin Poltica de Repblica (en vigor desde el 14 de enero de 1986) respet e incluso ampli los derechos de los trabajadores, al incluir en su texto lo referente a los Trabajadores del Estado, ratificando que la Ley de Servicio Civil es la que rige las relaciones entre los servidores pblicos y el Estado, excepto en los casos de aquellas instituciones que posean su

propio rgimen de personal. El derecho de sindicalizacin y de huelga de los trabajadores del Estado tambin fueron reconocidos en la Constitucin y las normas del Cdigo de Trabajo se aplican supletoriamente, en caso de existencia de vacos en la Ley de Servicio Civil. Despus de la promulgacin de la Ley, se han producido varias iniciativas para reformar el Marco Legislativo del Servicio Civil: En el perodo de 1995 a 1998, se elaboraron proyectos de nueva legislacin para el servicio civil, dos de ellos llegaron a convertirse en iniciativas de ley, que no llegaron a ser aprobadas por falta de consensos. Coincidiendo con las iniciativas promovidas en el Congreso de la Repblica, Durante el perodo del Presidente lvaro Arz (1996-2000) como parte del Programa de Modernizacin del Estado y luego de impulsar una propuesta en el proceso de Dilogos para la Actualizacin , que tampoco arrib a consensos, se prepar una Propuesta para la Modernizacin del Sistema de Servicio Civil que concluy en una Propuesta de Ley; sin embargo, sta no lleg a ser presentada al Congreso de la Repblica porque el Organismo Ejecutivo consider que no existan las condiciones polticas necesarias para su aprobacin. Este proyecto modificaba sustancialmente la estructura, subsistemas, regmenes y procesos del servicio civil. Durante los dos gobiernos subsiguientes, la Comisin para la Reforma y Modernizacin del Estado COPRE- present un nuevo proyecto para modificar la ley, el cual tuvo un dictamen desfavorable y fue retirada en 2008 por la actual administracin. Esta propuesta buscaba introducir los siguientes cambios: Elevar a rango de Secretara de Estado el rgano rector del sistema. Establecer unidades de ejecucin en cada ministerio, secretara y dems dependencias del Ejecutivo. Definir un rgano de Conciliacin Nacional para atender los conflictos en materia de Servicio Civil (COPRE, 2005). Modificar los procesos.

El Diagnstico de 2009 El ltimo diagnstico sobre el servicio civil de Guatemala realizado en 2009 seala que el sistema mantiene las principales caractersticas que las sealadas en el diagnstico realizado en 2003, siendo stas: Cuenta con caractersticas normativas, estructurales y sistmicas que le impiden atraer y retener recursos humanos de calidad adecuada a las necesidades institucionales. Existe una dispersin normativa y multiplicidad de regmenes, generando la existencia de diferentes prcticas de administracin y gestin de personal que no favorecen la mejora continua del personal al servicio de la administracin.

Se presenta una situacin de virtual inamovilidad de los empleados pblicos siendo altamente improbable la desvinculacin por va administrativa y judicial. La estructura de las compensaciones y su administracin no presentan condiciones para promover la productividad laboral. Las polticas de seleccin, nombramiento, induccin, ascensos y desarrollo de personal impiden una ejecucin adecuada de la gestin del empleo y promueven la politizacin y arbitrariedad en el sistema. El uso de los recursos pblicos asignados a la capacitacin es ineficiente y no produce mejoras sustantivas directas en el desempeo institucional. La debilidad de la planeacin estratgica a nivel institucional y de asignacin de metas y objetivos a unidades y empleados dificultan la evaluacin del rendimiento que no se ha logrado instalar como prctica. De esta manera, la prctica institucional no refleja an los principios de un sistema que garantice el mrito y la integridad bsica de cada uno de los componentes de la Gestin de Recursos Humanos, mantenindose an criterios subjetivos y no transparentes en dicha gestin. Segn el diagnstico la situacin se ha agravado ante cada nuevo gobierno, con lo cual, si bien permanece una masa laboral, se producen de forma continua cambios en el personal directivo, administrativo y tcnico que provoca la desaceleracin del ritmo institucional y no permite la continuidad de los programas. Esta situacin, adems de formar parte de una cultura poltica, tiene parte de sus motivos en la ausencia de criterios integrados en la gestin del recurso humano y de un modelo de gestin que la sustente. La Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) es la institucin que debe proponer estos sistemas y es necesario sealar que desde mediados de la dcada, la misma ha venido realizando esfuerzos para recomponer una institucionalidad debilitada y atravesada por la escasa autonoma y autoridad. Entre los aspectos que se han desarrollado se pueden mencionar algunas mejoras internas, tales como la instalacin de sistemas de informacin, la revitalizacin de la administracin de clases pasivas, la actualizacin de pruebas psicomtricas, el inicio de la aplicacin de pruebas para la seleccin y la desconcentracin de la nmina de pago, entre otras. Si bien es necesario sealar como rasgo positivo la supervivencia del INAP, esta es una institucin progresivamente debilitada dado el impacto que tienen en su gestin y programas los cambios de gobierno. Debe sealarse que la administracin actual de la ONSEC con el apoyo de la cooperacin bilateral de Espaa ha avanzado en el desarrollo de un sistema para la gestin de recursos humanos que tiene en desarrollo 4 de los 11 mdulos cuya implementacin est prevista para iniciarse en 2011. Estn pendientes el desarrollo e implementacin del resto de mdulos del sistema. Es importante mencionar que el Sistema de Servicio Civil de Guatemala presenta la particularidad de ser tambin el responsable de la administracin de las clases pasivas. Actualmente, el presupuesto del Estado eroga cada ao, la mayor parte del valor de las pensiones que se pagan bajo el rgimen de clases pasivas civiles del Estado, lo cual representa una prctica financiera poco

sana. Los aportes de los empleados activos representan una parte minoritaria del valor de dichas pensiones. Las condiciones de retiro y heredabilidad de la pensin son excesivamente favorables si se comparan con las de los diferentes regmenes del pas.

El Proyecto en discusin en el Congreso de la Repblica En la Administracin que est por concluir (2008-2012), se prepar una nueva propuesta en el marco del Sistema Nacional de Dilogo Permanente, como resultado de los trabajos de la Mesa Permanente de Dilogo con los trabajadores del Estado, integrada por representantes de los principales Federaciones Sindicales y del Organismo Ejecutivo, incluyendo a ONSEC, proceso que tambin cont con el apoyo de la Cooperacin Espaola y de la Organizacin Civil Accin Ciudadana, con la cooperacin de la USAID. Como referentes para las reformas legislativas y administrativas que se han identificado como necesarias se proponen los siguientes principios orientadores: Principio de Igualdad: derecho de toda persona, a optar, ser seleccionada, ingresar, capacitarse, ascender, en la Administracin del Estado, en igualdad de condiciones con respecto a las dems . Principio del Mrito: Competencia y capacidades tcnicas, gerenciales y de interaccin humana, las calidades acadmicas, la objetividad e imparcialidad en las actuaciones, la buena conducta y experiencia laboral, necesarias para el desempeo adecuado de un cargo. Principio de Capacidad: demostracin de aptitudes acadmicas, adaptacin a los cambios, responsabilidad, experiencia laboral, capacitaciones recibidas. Principio de Legalidad: respeto y observancia de la Constitucin y la Ley, no teniendo ms facultades que las que stas otorguen en el ejercicio de funciones. Principio de Equidad: obligacin de la Administracin del Estado de garantizar el acceso y promocin equitativa de hombres y mujeres a los cargos de la Administracin del Estado y con ello, garanta de la observancia del principio de igualdad formal y material. El proyecto contiene reformas a treinta artculos a la ley vigente, adicin de seis artculos y cuatro artculos como disposiciones transitorias y finales, en las que se pretende efectuar, entre otras, las siguientes reformas y adiciones: y y Reforma a la estructura jerrquica de la Oficina Nacional de Servicio Civil, convirtindola en una Secretara de la Presidencia. Modificacin a la integracin de la Junta Nacional de Servicio Civil, para que uno de los representantes de los trabajadores nombrados por el Presidente sea propuesto por los sindicatos.

Que para la seleccin de candidatos en cargo de Direcciones y Subdirecciones Generales y Tcnicas, que son puestos exentos de cumplir requisitos, se acredite experiencia en el ramo que se desempearn y que, de preferencia, tengan ttulo universitario. Se definen las promociones y ascensos como plan de carrera administrativa, establecindose la obligatoriedad de un concurso interno. Mejora de prestaciones de los empleados, incrementndose las vacaciones; se introduce la inamovilidad sindical, inamovilidad por maternidad y por suspensin del IGSS; Participacin formal del Ministerio de Trabajo como instancia en la resolucin de conflictos en materia laboral. Complementariedad de Regmenes de Servicio Civil. Esta norma podra permitir beneficios cruzados por medio de convenios, sin que medie ley alguna. Obligatoriedad por parte de los servidores y funcionarios pblicos a cumplir con un rgimen de actualizacin educativa, formacin, capacitacin y tecnificacin durante un ao continuo y esto ser tomado en cuenta para los actos de promocin.

La propuesta toma en cuenta que el sistema a construir, no puede ser de aplicacin estndar a todas las reas de la organizacin estatal, ya que otras leyes vigentes, establecen la regulacin de determinados grupos de funcionarios y empleados pblicos, que se refieren a conquistas laborales imprescriptibles: Decreto 1485 Ley de Dignificacin del Magisterio, Ley de Servicio Civil del Organismo Legislativo, Ley de Servicio Civil del Organismo Judicial y otras. Dado el carcter progresivo, acumulativo y coherente de la reforma contenida en la propuesta, as como la realidad poltica del pas y la estructura multipartidaria en el Congreso de la Repblica, en especial, las nuevas prcticas parlamentarias que emplean en forma continuada, el dilogo y la consulta a las partes involucradas en los procesos legislativos, la construccin de este modelo sistmico del Servicio Pblico, debe ser visualizado como una sucesin de fases de reforma a la lay vigente, avanzando con diferentes modalidades y a distintas velocidades en los diferentes aspectos del modelo. Es difcil prever un horizonte temporal rgido, dada la experiencia que indica, que los procesos legislativos tienen sus propios tiempos y ritmos, dependiendo de la situacin poltica general del pas, del volumen del trfico de la Agenda Legislativa y de las coyunturas crticas que se presentan como contingencia propicias o adversas, para un determinado tema legislativo. Sin embargo, en la propuesta de una Agenda Legislativa Estratgica de mediano plazo, el tema Reforma a la Ley de Servicio Civil, ocupa un lugar privilegiado. Por aparte, los legisladores recin electos han mencionado el tema, como una prioridad, lo cual abre la posibilidad real de avanzar en el trmite de la reforma propuesta. Vale la pena sealar la importancia de instalar una instancia de carcter permanente, para los efectos de continuar el tratamiento de los temas involucrados en la propuesta, preparando los consensos y los contenidos de otras propuestas que daran continuidad al proceso de reforma.