Corineborges Prevencaocrimegenocidio

compilaes doutrinais
PREVENO DO CRIME DE GENOCDIO

DISSERTAO DE MESTRADO
___________
Corine Figueiredo Borges

MESTRE EM DIREITO
VERBOJURIDICO
UNIVERSIDADE DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO
A PREVENO DO CRIME DE GENOCDIO
CORINE FIGUEIREDO BORGES
MESTRADO EM DIREITO INTERNACIONAL E RELAES INTERNACIONAIS
2008/2009
A Preveno do Crime de Genocdio
ndice
Notas introdutrias.............................................................................................................5 Primeira Parte: O regime de preveno em matria de genocdio .....................................7 I. O fundamento da preveno na Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio ..........................................................................................................................7 1. Os compromissos de preveno.....................................................................................8 1.1. A obrigao dos Estados de preveno da prtica de genocdio no seu territrio ...8 1.1.1. A proibio para os Estados da prtica de genocdio na Conveno ................9 1.1.2. Dualidade de responsabilidades.......................................................................11 1.1.3. Natureza da responsabilidade do Estado por genocdio .................................12 1.1.4. A cumplicidade no genocdio ..........................................................................13 1.2. A obrigao para os Estados terceiros de prevenir o genocdio ............................15 1.2.1. A obrigao de preveno de um crime em instrumentos internacionais .......15 1.2.2. Fontes da obrigao para os Estados de prevenir o genocdio ........................17 1.2.3. A natureza da obrigao de preveno do genocdio ......................................18 1.2.4. Uma obrigao erga omnes .............................................................................20 1.2.5. Condies da responsabilidade por violao da obrigao de preveno .......21 2. Crticas relativas Conveno.....................................................................................23 2.1. Prejuzo da preveno pelas dificuldades na definio de genocdio ....................24 2.1.1. Debates no momento da elaborao da Conveno ........................................24 2.1.2. A excluso dos grupos polticos da definio ..................................................25 2.1.3. A negao da noo de genocdio cultural ......................................................27 2.1.4. A inteno especfica de destruir ou dolus specialis .......................................28 2.1.5. Leo Kuper e a definio do genocdio .............................................................30 2.2. Insuficincia dos mecanismos de garantia.............................................................31 2.2.1. Os mecanismos penais .....................................................................................32 2.2.2. Outros mecanismos previstos pela Conveno................................................33 2.2.3. Limitaes devido s numerosas reservas .......................................................35 2.2.4. A falta de disposies relativas preveno e a questo da imprescritibilidade do genocdio.....................................................................................................................39 II. A aplicao dos elementos de Preveno ...................................................................41 1. O papel da Comunidade Internacional e das Naes Unidas na preveno ou interrupo de genocdio..................................................................................................41 1.1. A vertente poltica da preveno ...........................................................................42 1.1.1. O particularismo do Direito internacional .......................................................42 1.1.2. O risco de genocdio e as reaces da Comunidade internacional ..................43 1.1.3. As Naes Unidas no centro da preveno ......................................................45 1.1.4. As possveis sanes ........................................................................................47 1.2. O debate sobre a natureza de uma interveno em caso de genocdio ..................48
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1.2.1. Aparecimento do conceito de interveno ou ingerncia humanitria ........49 1.2.2. Definio e requisitos ......................................................................................52 1.2.3. Viso jurdica e princpios em causa ...............................................................54 1.2.4. Entre intervenes autorizadas e intervenes no autorizadas ......................57 2. Casos ilustrativos .........................................................................................................59 2.1. O caso do Ruanda ..................................................................................................60 2.1.1. Origens do genocdio .......................................................................................60 2.1.2. O genocdio......................................................................................................62 2.1.3. O fracasso das Naes Unidas .........................................................................64 2.1.4. Posies unilaterais..........................................................................................67 2.2. O caso de Timor-Leste...........................................................................................70 2.2.1. Antecedentes e circunstncias .........................................................................70 2.2.2. A questo da licitude da invaso indonsia .....................................................72 2.2.3. A situao de violncia aps o referendo de Agosto de 1999: um genocdio? .. ........................................................................................................................................74 2.2.4. As reaces da Comunidade internacional ......................................................77 Segunda Parte: A preveno enquanto objectivo a atingir ..............................................79 I. A represso como meio de preveno ..........................................................................79 1. A qualificao de genocdio: ponto de partida da represso .......................................80 1.1. Conceito e qualificao de genocdio ....................................................................80 1.1.1. Conceito ...........................................................................................................80 1.1.2. Genocdio e crime contra a humanidade .........................................................82 1.1.3. Qualificao de genocdio pelo Tribunal Penal Internacional para o Ruanda .... .........................................................................................................................................84 1.2. Controvrsias sobre a qualificao de genocdio ...................................................87 1.2.1. A questo do alargamento ou da restrio do conceito ...................................88 1.2.2. Risco de banalizao........................................................................................89 1.2.3. O fenmeno do negacionismo .........................................................................91 2. O papel da Justia internacional ..................................................................................93 2.1. A Justia internacional e a Justia nacional...........................................................93 2.1.1. A regulao do genocdio nas legislaes nacionais .......................................94 2.1.2. Os tribunais especiais com carcter internacional ...........................................95 2.1.3. A obrigao de punir ou de extraditar .............................................................97 2.2. A perspectiva do Tribunal penal internacional ......................................................99 2.2.1. Carncias dos tribunais ad hoc ........................................................................99 2.2.2. Condies de criao do Tribunal penal internacional ..................................100 2.2.3. Especificidades no mbito da organizao e das competncias do Tribunal ...... .......................................................................................................................................102 2.2.4. A complementaridade do Tribunal ................................................................105 2.2.5. A cooperao dos Estados .............................................................................107 II. Evoluo dos progressos na preveno.....................................................................110 1. No mbito da atribuio de competncia e responsabilidade .................................111
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1.1. A questo da competncia universal....................................................................111 1.1.1. Noo e evoluo...........................................................................................111 1.1.2. Percepo da competncia universal pelas instncias internacionais ............113 1.1.3. A competncia universal e o genocdio .........................................................115 1.2. A luta contra a impunidade ..................................................................................117 1.2.1. Noo e tipificao da impunidade................................................................117 1.2.2. O papel dos Estados .......................................................................................119 1.2.3. O direito penal internacional, instrumento de luta contra a impunidade .......120 1.2.4. Propostas para pr fim impunidade ............................................................121 2. Intentos de avano na preveno ...............................................................................123 2.1. Os esforos das Naes Unidas e do Secretrio Geral em particular ..................123 2.1.1. A aco do Secretrio Geral ..........................................................................124 2.1.2. A criao da funo de assessor especial e representante das Naes Unidas para a preveno do genocdio ......................................................................................126 2.1.3. Actividades recentes da Assembleia Geral e do Conselho de Segurana .....128 2.2. Outras propostas ..................................................................................................131 2.2.1. A responsabilidade de proteger .....................................................................131 2.2.2. A questo da reforma do Conselho de Segurana .........................................133 2.2.3. O ponto de vista de especialistas e a aco de organizaes .........................136 Concluso ......................................................................................................................139 Referncias bibliogrficas .............................................................................................141
Corine Figueiredo Borges Notas introdutrias
O genocdio foi, no sculo XX, um dos fenmenos que causou mais vtimas, juntamente com as grandes guerras mundiais e ainda as catstrofes naturais. Desta forma, este sem dvida, um dos assuntos principais em Direito internacional, visto que constitui a mais grave violao dos direitos humanos fundamentais e inalienveis, pondo em causa, a dignidade da pessoa humana. E considerado por muitos, o crime dos crimes. Ora, o interesse pelo tema desprende-se da indignao que suscita este fenmeno recente que no compatvel com o mundo moderno e civilizado que existe hoje em dia e que deve ento ser prevenido e evitado a todo o custo. O genocdio dos Judeus durante a Segunda Guerra Mundial, foi o elemento que desencadeou o desejo de criminalizar o fenmeno, at a desconhecido, enquanto crime internacional. As atrocidades cometidas pelo regime nazi levaram a Comunidade Internacional a ter em conta as reflexes de Raphal Lemkin, que considerava que o genocdio devia ser proibido enquanto crimen juris gentium 1 . Este contexto levou a um acordo entre os Estados membros das Naes Unidas, que conduziu criao da Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio em 1948, aprovada aps uma resoluo da Assembleia Geral em 1946 2 , na qual afirma que o genocdio um crime internacional e convida todos os Estados a prevenir e a punir este crime. A Conveno define o conceito de genocdio 3 , prev a sua criminalizao, e contm um compromisso de preveno e represso por parte dos Estados 4 , que constitui um dos aspectos mais importantes. Este texto internacional um instrumento fundamental para a preveno e represso do genocdio mas est, no entanto, sujeito a muitas crticas e suscita vrias controvrsias. No presente estudo, em primeiro lugar, ser analisado o modo como a Conveno concorre para a realizao da preveno do crime de genocdio, atravs das
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Raphal Lemkin, Axis Rule in Occupied Europe: Laws of Occupation, Washington, 1944. Resoluo 96 (I) de 11 de Dezembro de 1946. Artigos II e III da Conveno. Artigo I da Conveno.
suas virtudes, assim como sero examinadas tambm as suas lacunas, que impossibilitam um melhoramento do sistema de preveno, visto que os princpios enunciados na Conveno constituem a base de todo o processo. Em segundo lugar, ser observada a forma como a Comunidade internacional aplica a Conveno sobre o genocdio, assim como, quais so os seus modos de agir para a preveno deste crime. Sero ainda analisados dois casos ilustrativos que foram escolhidos, por representarem respectivamente, um fracasso 5 e um sucesso relativo 6 da Comunidade internacional, face a violaes de direitos humanos que podem levar ao genocdio. Em terceiro lugar, ser estudada a forma como a represso contribui para a preveno, atravs da qualificao de genocdio, elemento fundamental para a represso, e atravs do papel da justia tanto nacional como internacional. Por ltimo, sero analisados os progressos na preveno do crime de genocdio, nomeadamente, no mbito da atribuio de competncia e da responsabilidade, com a emergncia da noo de competncia universal e com os esforos na luta contra a impunidade, e ainda, as propostas tanto das Naes Unidas como de organismos independentes, para melhorar cada vez mais o sistema de preveno do crime de genocdio.
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O caso do genocdio no Ruanda em 1993-1994. A situao em Timor-Leste em 1998.
Primeira Parte: O regime de preveno em matria de genocdio

O regime de preveno em matria de genocdio, est regulado pela Conveno para a Preveno e Represso do crime de genocdio de 1948 e desenvolvido por alguma jurisprudncia. A Conveno faz parte do conjunto de proteco do direito das minorias visto que o seu objectivo proteger grupos nacionais, tnicos, raciais ou religiosos da ameaa do genocdio 7 . Como tal, a sua finalidade a proteco, o que implica a necessidade de encontrar solues para que tais actos no voltem a acontecer (depois da Segunda Guerra Mundial e das atrocidades do 3 Reich). Da a presena dos dois aspectos na Conveno: a preveno e a represso. O mais importante , sem dvida, a preveno, por isso de salientar a sua base na Conveno, assim como a sua aplicao na prtica.
I. O fundamento da preveno na Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio

O artigo I da Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio declara que as partes contratantes confirmam que o genocdio, seja cometido em tempo de paz ou em tempo de guerra, um crime de direito dos povos, que desde j se comprometem a prevenir. Inicialmente 8 , era no prembulo do projecto de Conveno apresentado pelo comit especial que estava a obrigao de preveno : [The High Contracting Parties] being convinced that the prevention and punishment of genocide requires international co-operation, hereby agree to prevent and punish the crime as hereinafter provided e o
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Artigo II da Conveno.
Resumo dos trabalhos preparatrios em: http://unyearbook.un.org/unyearbook.html?name=194748index.ht ml http://unyearbook.un.org/unyearbook.html?name=194849index.ht ml.
artigo I apenas afirmava que the genocide is a crime under international law whether committed in time of peace or in time of war. A Blgica considerou que devia ser dada uma eficcia maior ao compromisso de prevenir e de punir o genocdio e que se devia incluir no artigo I. A Holanda props ento um novo texto para o artigo I unindo a primeira proposta e a ideia da Blgica: The High Contracting Parties reaffirm that genocide is a crime under international law, which they undertake to prevent and to punish, in accordance with the following articles. O representante dinamarqus props retirar a ltima parte do artigo (in accordance with the following articles) para lhe dar mais eficcia. Este texto modificado foi ento aprovado pela maioria depois de rejeitar duas propostas da URSS 9 .
1. Os compromissos de preveno
O artigo I comea por declarar que o genocdio um crime do direito dos povos, afirmao tirada da resoluo 96 (I) 10 : The General Assembly, therefore, affirms that genocide is a crime under international law which the civilized world condemns. O que se desprende desta declarao que a condenao do genocdio e a cooperao necessria para pr fim a esta calamidade possuem um carcter universal. Alm disso, segundo o Tribunal Internacional de Justia, no acrdo de 26 de Fevereiro de 2007, sobre a aplicao da Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio, o compromisso de preveno do primeiro artigo cria obrigaes diferentes daquelas enunciadas nos artigos seguintes. O Tribunal confirmou ento que o artigo I impe aos Estados Partes uma obrigao directa de prevenir o genocdio.
1.1. A obrigao dos Estados de preveno da prtica de genocdio no seu territrio O contedo da obrigao dos Estados de preveno da prtica de genocdio no seu territrio, no est expressamente definido pela Conveno de 1948, nem por nenhum outro instrumento de Direito internacional. No entanto, os deveres de um
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As duas propostas eram: suprimir o art igo e transferir os pontos para o prembulo. Aprovada por unanimidade pela Assembleia Geral das Naes Unidas .
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Estado de preveno da ocorrncia de genocdios no seu territrio, so mais intensos do que os de Estados terceiros. Assim, como j foi afirmado por muitos autores, em muitos casos, os genocdios so perpetrados com a ajuda da mquina estatal ou at perpetrados pelo prprio Estado, por isso que necessrio saber qual a essncia e a natureza desta obrigao, os seus critrios, o seu alcance e as consequncias que implica. 1.1.1. A proibio para os Estados da prtica de genocdio na Conveno Apesar de se dirigir sobretudo a indivduos, a Conveno no inclui a responsabilidade dos Estados por genocdio, mas tambm no a exclui explicitamente. O artigo I no impe expressamente aos Estados a obrigao de no perpetrar um genocdio. No entanto, este artigo tem o efeito de os proibir de cometerem este tipo de crimes, qualificando este como o crime do direito dos povos, e obrigando preveno do genocdio. De facto, seria paradoxal que os Estados fossem obrigados a impedir com os seus meios a perpetrao de genocdios, mas que no fossem proibidos de os cometerem, atravs dos seus rgos ou das pessoas sobre as quais exercem um controlo. Foi a esta concluso que chegou o Tribunal Internacional de Justia no acrdo de 200711 . No artigo IX da Conveno, est explcito sobre este aspecto que incluindo os diferendos relativos responsabilidade de um Estado em matria de genocdio ou de qualquer dos outros actos enumerados no artigo III. A interpretao deste artigo suscitou algumas dvidas e vrias controvrsias, levando ao recurso aos trabalhos preparatrios da Conveno e anlise do prprio artigo IX. A questo da responsabilidade do Estado foi debatida nas discusses volta dos artigos II, IV, VI e IX. Estes debates antecedentes Conveno no parecem opor-se ao sentido dos termos do artigo IX, mas, pelo contrrio, confirmam este aspecto, como se pode ver numa declarao do representante do Reino Unido: Tout le monde est daccord pour qualifier de rupture de la convention un acte de gnocide commis par un Etat ou un gouvernement, mais il semble y avoir des difficults considrables traduire
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Acrdo do Tribunal Internacional de Justia de 26 de Fevereiro de 2007 sobre a aplicao da Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio, alnea 166.
cette ide dans le texte mme de la convention. Quanto ao contedo do artigo IX, a sua particularidade reside na expresso incluindo, que parece confirmar que os diferendos relativos responsabilidade dos Estados Partes por genocdio esto inseridos num conjunto maior de diferendos relativos interpretao, aplicao ou execuo da Conveno. J no acrdo sobre as excepes preliminares de 1996, o Tribunal Internacional de Justia observava que a Conveno no exclui a responsabilidade dos Estados por genocdio 12 . Em 2007, no acrdo sobre a aplicao da Conveno, o Tribunal, depois de analisar os argumentos do defensor, segundo os quais a Conveno no implica a responsabilidade de Estados por genocdio, conclui que os Estados Partes no devem cometer, atravs dos seus rgos ou de pessoas ou grupos de pessoas, cujos actos lhes so atribuveis, o genocdio, nem algum dos outros actos do artigo III. E assim, por conseguinte, if an organ of the State, or a person or group whose acts are legally attributable to the State, commits any of the acts proscribed by Article III of the Convention, the international responsibility of that State is incurred 13 . Assim, uma violao da proibio de cometer genocdio constitui no s um acto ilcito mas tambm uma violao grave das normas imperativas de Direito internacional geral14 , fazendo com que o Estado, autor do crime, tenha que sofrer todas as consequncias jurdicas inerentes a essa violao, tais como, a obrigao de pr fim ao crime, dar garantias de no repetio e reparar os danos causados 15 .
The reference in Article IX to the responsibility of a State for genocide or for any of the other acts enumerated in Art icle III, does not exclude any form o f State responsibility. Afirmao reto mada pelo tribunal no acrdo sobre a aplicao da Conveno de 2007, alnea 150.
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Alnea 179 do Acrdo. Artigo 40 do projecto sobre a responsabilidade dos Estados da Comisso de Direito Internacional. Artigo 28 e seguintes do projecto da Comisso de Direito Internacional.
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Corine Figueiredo Borges 1.1.2. Dualidade de responsabilidades
Em 1947, o princpio de responsabilidade individual por crime internacional foi estabelecido de maneira clara no julgamento de Nuremberga 16 . O tribunal queria contestar o argumento segundo o qual o Direito internacional apenas regula os actos dos Estados, e concluiu que, desde sempre, admitido q ue o Direito internacional possa impor deveres e responsabilidades aos indivduos e aos Estados. Mais recentemente, esta dualidade foi includa no Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional: O disposto no presente Estatuto sobre a responsabilidade criminal das pessoas singulares em nada afectar a responsabilidade do Estado, de acordo com o direito internacional 17 , e no final do projecto de artigos da Comisso de Direito Internacional sobre a responsabilidade dos Estados para indicar que os dispositivos sobre a responsabilidade estadual no prejudicam a responsabilidade individual18 . Assim, nos comentrios 19 , a Comisso de Direito Internacional acrescenta que o Estado no exonerado da sua responsabilidade apenas por perseguir e punir os autores do acto ilcito. Apesar de a Conveno ser dirigida sobretudo aos indivduos (artigo V, VI, VII), isto no quer dizer, obviamente, que os Estados Partes sejam exonerados da obrigao de no cometer genocdio. Teoricamente, a responsabilidade individual e a responsabilidade dos Estados podem ser consideradas de maneira autnoma. De facto, a aplicao de cada uma delas obedece a regras diferentes e as consequncias jurdicas no so as mesmas. No caso sobre a aplicao da Conveno, a Srvia quis saber se o Tribunal Internacional de Justia podia julgar a responsabilidade de um Estado, sem que um tribunal penal competente tenha previamente afirmado que houve genocdio e condenado um indivduo por genocdio. O Tribunal respondeu que as diferenas entre ele e as jurisdies penais no significam que ele esteja impedido de concluir q ue houve um
Ce sont des hommes, et non des entits abstraites, qui commettent les crimes. Procs des grands criminels de guerre devant le Tribunal militaire international, Nuremberg, jugement, 14 novembre 1947, documents officiels, tome 1, p.235.
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Artigo 25, alnea 4.
Artigo 58: les prsents articles sont sans prjudice de toute question relative la responsabilit individuelle daprs le droit international de toute personne qui agit pour le co mpte dun Etat.
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Alnea 3 dos comentrios do artigo 58.
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genocdio e relembrou que o artigo IX da Conveno lhe confere competncia para avaliar a responsabilidade de um Estado por genocdio. O Tribunal concluiu ento que, State responsibility can arise under the Convention for genocide and complicity, without an individual being convicted of the crime or an associated one 20 . Tal pode ocorrer ainda que no haja condenao, o que no quer dizer que no tenha de existir ao menos um indivduo responsvel por cometer genocdio. No parece sequer que a obrigao de prevenir possa ser violada sem que exista pelo menos um acto de genocdio praticado por algum indivduo, ainda que seja um membro de um rgo do Estado. 1.1.3. Natureza da responsabilidade do Estado por genocdio A ideia de uma responsabilidade estatal j no suscita dvidas nas ordens jurdicas internas e internacionais. Mas a possibilidade de uma responsabilidade penal levanta muitas controvrsias e discusses, porque quando um acto ilcito do Estado qualificado de crime, no provoca as mesmas consequncias do que os actos praticados pelos indivduos. De facto, no caso de haver responsabilidade penal por parte do Estado, seriam todos os indivduos do prprio Estado a ter que assumir as consequncias dos actos de apenas alguns, o que no seria coerente nem justo. Os debates sobre uma responsabilidade penal estatal esto presentes no projecto sobre a responsabilidade dos Estados da Comisso de Direito Internacional que no quis qualificar os actos de crimes e preferiu qualific- los de violaes graves de obrigaes impostas por normas imperativas de Direito internacional geral, para evitar as criticas feitas pela introduo desse termo na primeira leitura e a falta de clareza. No acrdo sobre a aplicao da Conveno de 2007, a Srvia argumentou que nada prova a existncia de uma responsabilidade penal do Estado, o que foi confirmado pelo Tribunal: the obligations in question in this case, arising from the terms of the Convention, and the responsibilities of States that would arise from b reach of such obligations, are obligations and responsibilities under international law. They are not of a criminal nature 21 .
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Alneas 180-182 do acrdo. Alnea 170 do Acrdo.
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Para resolver este problema, alguns autores afirmam que a responsabilidade internacional dos Estados no pode ser vista pelas categorias de direito interno mas por caractersticas prprias, como o caso de A. Pellet 22 . Segundo esta doutrina, a responsabilidade um princpio geral de Direito internacional segundo o qual, por aco ou omisso, os Estados podem ser acusados de violar os direitos e os deveres aos quais se comprometeram de maneira voluntria, pelo meio de tratados ou outros instrumentos que levem ao compromisso internacional. A violao de qualquer compromisso provocaria, assim, a responsabilidade do Estado com o objectivo de reparar e restituir, mais do que qualquer outro tipo de sano. Neste sentido, tal responsabilidade no pode ser comparada a uma responsabilidade penal regulada no interior dos Estados, mas seria mais prxima da responsabilidade civil no sentido de reparar e restituir. 1.1.4. A cumplicidade no genocdio A cumplicidade est prevista no artigo III da Conveno sobre o genocdio e trata-se da ajuda ou da assistncia na prtica de um acto internacionalmente ilcito, o que confirmado pela Comisso de Direito Internacional no artigo 16 do projecto sobre a responsabilidade do Estado. Por conseguinte, o Estado responsvel na medida em que a sua aco facilita a prtica do acto ilcito. Assim, o autor quem comete o acto ilcito e o cmplice quem facilita esta aco por conhecimento de causa. So estes os dois elementos da cumplicidade, a assistncia e o conhecimento das circunstncias. De facto, o cmplice deve ter plena conscincia da aco principal. Questo pertinente a de saber se basta o conhecimento dos factos ou se o cmplice deve partilhar tambm da inteno especfica do autor. Esta questo j suscitou muitos debates e a Conveno nada adianta sobre o assunto. O Tribunal Penal para a ex-Jugoslvia decidiu que para ser cmplice basta estar informado que os actos ilcitos podem constituir um genocdio 23 . Em 2007, no acrdo
Alain Pellet, Remarques sur une rvolution inacheve, le Projet darticles de la C.D.I. sur la responsabilit des Etats, A.F.D.I, 1996, p.22, Ni civile ni pnale, mais tenant de lune et de lautre, la responsabilit internationale prsente des caractres propres et ne saurait tre assimile au x catgories du droit interne tant il est vrai que la socit des Etats a peu voir avec la Co mmunaut internationale . Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslvia, Chambre dappel, Le Procureur c/Radislav Krsti, arrt, 19 avril 2004, alneas 140 e 141.
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sobre a aplicao da Conveno, o Tribunal considerou que necessrio, no mnimo, o conhecimento da existncia da inteno especfica do autor, mas no respondeu de forma directa questo. No entanto, no declarou a Srvia responsvel por cumplicidade de genocdio: it is not established beyond any doubt in the argument between the Parties whether the authorities of the FRY supplied and continued to supply the VRS leaders who decided upon and carried out those acts of genocide with their aid and assistance, at a time when those authorities were clearly aware that genocide was about to take place or was under way 24 , o que suscitou muitas opinies divergentes. Com este acrdo, pe-se outra questo que a de saber qual a diferena entre uma violao da obrigao de preveno e a existncia de cumplicidade no genocdio. Segundo o Tribunal, a cumplicidade implica sempre uma aco positiva para fornecer ajuda e assistncia aos autores do genocdio (aco), enquanto que a violao da obrigao de preveno constituda pela absteno de usar meios para impedir o genocdio (omisso). Alm disso, um cmplice deve oferecer a sua ajuda em conhecimento de causa, enquanto que um Estado que no cumpriu com a sua obrigao de preveno devia apenas ter conhecimento do risco srio de genocdio. A soluo do tribunal um pouco confusa porque, por um lado, no reconhece a existncia da cumplicidade da Srvia porque as autoridades no estavam informadas ou, citando o tribunal, [didnt be] clearly aware that genocide was about to take place or was under way e, por outro lado, considera no entanto que os seus rgos no cumpriram a sua obrigao de preveno porque as autoridades sabiam que existia um risco srio de genocdio, ou seja, they could hardly have been unaware of the serious risk of it once the VRS forces had decided to occupy the Srebrenica enclave 25 .
A obrigao de preveno implica ento a proibio para os Estados de no perpetrarem, eles prprios, genocdios. Outra soluo no seria lgica e plausvel. Em caso de no cumprimento, o Estado responsvel e trata-se de uma responsabilidade completamente independente da responsabilidade dos indivduos, e no de carcter
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Alnea 422 do Acrdo. Opin ion dissidente de M. Mahiou, juge ad hoc, alnea 128.
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penal porque no seria justo que o povo assumisse as consequncias. Alm disso, o Estado tambm pode ser culpado por cumplicidade (no caso da ajuda do Estado a uma entidade responsvel pelo genocdio). Alm disso, se um Estado tem conhecimento de q ue se est a perpetrar um genocdio ou a preparar-se para tal num outro Estado, tem a obrigao de agir (no limite dos seus meios) no caso em que o Estado, em cujo territrio est a decorrer ou para decorrer o genocdio, no fizer nada para o impedir ou para o parar (no caso de estar directa ou indirectamente implicado). Por conseguinte, necessrio saber em que condies e em que circunstancias esta obrigao se aplica.
1.2. A obrigao para os Estados terceiros de prevenir o genocdio O artigo I da Conveno no se limita a declarar que as partes contratantes se comprometem a prevenir o genocdio nos seus prprios territrios mas, pelo contrrio, deixa a entender que o devem fazer nos seus territrios mas tambm, se for necessrio, impedir que um genocdio seja perpetrado no territrio de outro Estado. Esta obrigao nasceu a partir do conceito de solidariedade internacional, que se desprendeu da conscincia universal, depois da guerra, quando o mundo se apercebeu das atrocidades que tinham sido cometidas pelo regime nazi, mesmo debaixo dos olhos da Comunidade internacional. Assim, tal dispositivo representa uma inovao do Direito internacional positivo para responder s exigncias da moral universal, que leva os Estados a agirem contra essa calamidade. No entanto, a Conveno afirma esta obrigao sem enunciar quais so as suas implicaes, as suas especificidades ou ainda o seu grau de vinculao. A questo est em saber qual a natureza dessa obrigao prevista pela Conveno, como deve ser entendida e qual o seu alcance. 1.2.1. A obrigao de preveno de um crime em instrumentos internacionais Desde a entrada em vigor da Conveno para a preveno e represso do crime de genocdio, que a exigncia de uma obrigao para os Estados Partes de tomar medidas para assegurar a preveno dos actos proibidos aparece em vrios instrumentos
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internacionais do mesmo tipo 26 . Assim, em 1973, a Conveno para a preveno e represso de infraces contra pessoas gozando de proteco internacional e, em 1994, a Conveno sobre a Segurana do Pessoal das Naes Unidas e Pessoal Associado afirmam, no artigo 4 e 11 respectivamente, que States Parties shall co-operate in the prevention of the crimes set forth in article 2, particularly by taking all practicab le measures to prevent preparations in their respective territories for the commission of those crimes within or outside their territories; exchanging information and coordinating the taking of administrative and other measures as appropriate to prevent t he commission of those crimes. Esta afirmao mostra ser um pouco mais desenvolvida do que a da Conveno de 1948, dando alguns meios com os quais os Estados podem responder sua obrigao de preveno. Em 1997, para a Conveno internacional para a rep resso de atentados terroristas bomba, foram retomados como meios a tomada de medidas internas e a troca de informaes (dispositivos mais precisos) e foi acrescentada a investigao 27 . O contedo da obrigao de preveno varia de um instrumento para outro, segundo os dispositivos pertinentes e em funo da natureza dos actos que necessrio prevenir. J a Conveno contra a tortura e outras penas ou tratamentos cruis, desumanos ou degradantes de 1984 no faz referncia nem aos meios nem preveno pelos Estados fora dos seus territrios 28 . Pode-se, ento, deduzir que as convenes tendem a ser cada vez mais explcitas, quanto ao que entendem por obrigao de preveno ao longo do tempo, o que no era ainda o caso da Conveno de 1948 que se contenta apenas em afirmar que os Estados devem prevenir o genocdio, o que deixa uma grande margem de interpretao.
26
RURAMIRA, Zbde, Lobligation de prvention et de rpression du gnocide : cas du gnocide des
Tutsi. Alnea I.A.1. http://www.net-iris.fr/veille-jurid ique/doctrine/21809/obligation-de-prevention-et-de-repression-ducrime-de-genocide-cas-du-genocide-des-tutsi.php.

27 28
Artigo 15 da Conveno.
Artigo 2: Os Estados partes tomaro as medidas leg islativas, administrativas, judiciais ou quaisquer outras que se afigurem eficazes para impedir que actos de tortura sejam co met idos em qualquer territrio sob a sua jurisdio.
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1.2.2. Fontes da obrigao para os Estados de prevenir o genocdio A principal fonte , obviamente, a Conveno para a preveno e represso do genocdio que afirma de maneira clara no seu artigo I que cada Estado se compromete a prevenir o genocdio. Existe tambm no prembulo uma referncia cooperao entre os Estados: [as partes contratantes] convencidas que, para libertar a humanidade de um flagelo to odioso, necessria a cooperao internacional, o que implica que os Estados devem unir os seus esforos para libertar a humanidade, ou seja, para ajudar um Estado que esteja confrontado com um genocdio e pr fim a este. O Tribunal Internacional de Justia, no seu parecer de 1951 sobre as reservas na Conveno 29 , tambm afirmou que a cooperao dos Estados era necessria para pr fim ao genocdio 30 . Embora a Conveno seja muito dedicada organizao da represso do genocdio, o facto de indicar que os Estados devem prevenir o genocdio implica uma obrigao mais larga que tem por objecto tomar qualquer medida adequada e conforme ao Direito internacional para impedir um genocdio. Nada nos dispositivos da Conveno permite afirmar que esta obrigao apenas est destinada ao Estado confrontado com o genocdio 31 . O artigo 1 comum s quatro Convenes de Genebra de 1949 estipula que As Altas Partes contratantes comprometem-se a respeitar e a fazer respeitar a presente Conveno em todas as circunstncias. Sobre este dispositivo, os juristas do Comit Internacional da Cruz Vermelha defendem que se uma parte no cumprir com a sua obrigao, as outras partes devem fazer com que esta volte a respeitar a Conveno porque, para ser eficaz, o sistema prev que os Estados Partes no devem s limitar-se a aplicar a Conveno, mas tambm tm que tentar fazer os possveis para assegurar o respeito universal desta.
Reservas Conveno sobre o genocdio, Parecer consultivo, Tribunal Internacional de Justia, 28 de Maio de 1951.
30 31
29
Pgina 23 do parecer.
Afirmao confirmada pelo Tribunal Internacional de Justia, no acrdo de 11 de Julho de 1996, alnea 31: La Cour constate que lobligation qua chaque Etat de prvenir et de rprimer le crime de gnocide nest pas limite territorialement par la convention.
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Outros instrumentos de direitos humanos confirmam a obrigao que tm os Estados de cooperar entre eles para pr fim a uma violao dos direitos humanos. Assim, a Declarao universal dos direitos humanos declara que os Estados membros se comprometeram a promover, em cooperao com a Organizao das Naes Unidas, o respeito universal e efectivo dos direitos do homem e das liberdades fundamentais. Da mesma maneira, o prembulo do Pacto internacional sobre os direitos civis e polticos estipula que a Carta das Naes Unidas impe aos Estados a obrigao de promover o respeito universal e efectivo dos direitos e das liberdades do homem. Assim, se um Estado fica passivo quando se produz uma violao dos direitos humanos noutro Estado, no est a promover o respeito efectivo dos direitos humanos. No mesmo sentido, a Assembleia Geral das Naes Unidas, na sua resoluo 2625 de 1970, declara que States shall co-operate in the promotion of universal respect for, and observance of, human rights and fundamental freedoms for all, and in the elimination of all forms of racial discrimination and all forms of religious intolerance. A Carta das Naes Unidas, por si s, tem muitas referncias a esta obrigao de cooperao dos Estados promovendo e estimulando o respeito pelos direitos do homem e pelas liberdades fundamentais para todos (artigo 1 alnea 3). Neste sentido, no seu o artigo 56, dirigido aos Estados, afirma que Para a realizao dos objectivos enumerados no artigo 55, todos os membros da Organizao se comprometem a agir em cooperao com esta, em conjunto ou separadamente , fazendo parte tambm do seu artigo 55 o famoso respeito universal e efectivo dos direitos humanos. Trata-se ento de um compromisso geral de cooperao dos Estados para o respeito dos direitos humanos, no qual se encaixa a obrigao de preveno do genocdio. Apenas a Conveno de 1948 trata de maneira mais precisa esta obrigao, mas os outros instrumentos vm dar apoio neste sentido, com normas mais gerais reconhecidas por todos. 1.2.3. A natureza da obrigao de preveno do genocdio Perante o silncio da Conveno, a grande questo a de saber se a obrigao de preveno do genocdio uma obrigao de meio ou uma obrigao de resultado. Recorda-se que, a obrigao de meio aquela em que o devedor no se obriga a um objectivo especfico e determinado mas apenas realizao de certa actividade (com
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ateno, cuidado, diligncia, dedicao e toda a tcnica disponvel), rumo a um fim, mas sem o compromisso de atingi- lo. Neste caso, incumbe ao credor provar a culpa do devedor. Quanto obrigao de resultado, h um compromisso do devedor com um resultado especfico, sem o qual no haver cumprimento da obrigao. O devedor compromete-se a atingir o objectivo determinado, de forma que quando o fim no alcanado ou alcanado de forma parcial, tem-se como no cumprida a obrigao. Para alm disso, existe uma presuno de culpa, cabendo ao devedor provar que cumpriu a obrigao 32 . O Tribunal Internacional de Justia determinou o alcance especfico da obrigao de preveno presente na Conveno de 1948, o que era necessrio para dar a sua deciso no acrdo de 26 de Fevereiro de 2007 sobre a aplicao da Conveno (Bsnia-Herzegovina v. Srvia e Montenegro). O Tribunal declara que a obrigao de preveno uma obrigao de meios, porque no se pode exigir de qualquer Estado o dever de conseguir impedir um genocdio em qualquer circunstncia. Aqui, o que est em causa que os Estados tm de fazer tudo o que lhes possvel para impedir a perpetrao de um genocdio. Assim, o Tribunal acrescenta que A State does not incur responsibility simply because the desired result is not achieved; responsibility is however incurred if the State manifestly failed to take all measures to prevent genocide which were within its power, and which might have contributed to preventing the genocide33 . Foi tambm necessrio, que o Tribunal lembrasse que a obrigao de preveno possui um carcter permanente, que a vigilncia de todos os Estados Partes deve constituir uma prioridade e que esta deve ser redobrada em caso de crise poltica ou humanitria. No entanto, esta obrigao deve ser interpretada in concreto, em funo da situao particular de cada caso. Por esta razo, a apreciao do tribunal nestas situaes no deve ser nem relativizada, nem ser tomada como uma regra geral para todos os casos semelhantes, pelo contrrio, cada caso deve ser interpretado em funo das circunstncias e da obrigao de preveno de cada Estado.
RURAMIRA, Zbde, Lobligation de prvention et de rpression du gnocide : cas du gnocide des Tutsi. Alnea I.A.2.
33
32
Alnea 430 do Acrdo.
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Corine Figueiredo Borges 1.2.4. Uma obrigao erga omnes
A violao de obrigaes erga omnes provoca um ilcito em relao a todos os Estados que a ela esto vinculados, ainda que no sejam lesados directamente, legitimando a sua reaco. Estas obrigaes foram reconhecidas pela primeira vez, no acrdo de 5 de Fevereiro de 1970 do Tribunal Internacional de Justia, Barcelona Traction, no qual o Tribunal afirma que estas obrigaes dizem respeito a um ncleo dos direitos humanos 34 . Confirma tambm que este tipo de imposies so aplicveis a todos os Estados e, por conseguinte, all States can be held to have a legal interest in their protection35 , ou seja, qualquer Estado pode ento invocar a responsabilidade do Estado onde praticado o genocdio. De acordo com a solidariedade internacional, a obrigao de preveno no deve ser apenas um elo de relaes bilaterais entre Estados, mas sim uma unidade de conceito em matria normativa. Assim, no parecer consultivo de 1951 sobre as reservas da Conveno, o Tribunal declara que as obrigaes erga omnes so vlidas even without any conventional obligation36 . A fora vinculativa da obrigao no determinada pelo compromisso particular do Estado, mas sim pelo valor que o Direito lhe atribui. No caso particular do genocdio, no acrdo de 1996 sobre as excepes preliminares do caso da Aplicao da Conveno para a preveno e represso do ge nocdio, o Tribunal declara que as obrigaes que impe a Conveno so de carcter erga omnes37 , o que significa que a obrigao de prevenir e punir o genocdio no s de ve ser respeitada pelos Estados Partes como tambm por todos os Estados da Comunidade internacional. Alm disso, de realar o princpio da proibio do genocdio ter sido elevado categoria superior de jus cogens ou direito imperativo. Este facto foi confirmado pelo Tribunal Internacional de Justia em 2006, no acrdo sobre actividades armadas no
Alnea 34 do Acrdo: Such obligations derive, for example, in contemporary international law, fro m the outlawing of acts of aggression, and of genocide, as also from the princip les and rules concerning the basic rights of the human person, including protection from slavery and racial d iscrimination
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Alnea 33 do Acrdo. Pgina 23 do Parecer.
Alnea 31 do Acrdo: It fo llo ws that the rights and obligations enshrined by the Convention are rights and obligations erga omnes. The Court notes that the obligation each State thus has to prevent and to punish the crime of genocide is not territorially limited by the Convention.
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territrio do Congo afirmando the fact that a dispute relates to compliance with a norm having such a character, which is assuredly the case with regard to the prohibition of genocide []38 , o que significa que acordos ou tratados sobre actos ou medidas de genocdio so nulos. No entanto, pe-se a questo de saber se a obrigao de preveno tambm se inclui na categoria de normas imperativas. Segundo alguns autores, a proibio de apoiar genocdios de jus cogens mas a obrigao de preveno demasiado indeterminada para pertencer a essa categoria, enquanto outros autores (dos quais Eduardo Correia Baptista) afirmam que basta existir uma norma costumeira que imponha obrigaes erga omnes para que esta seja de ordem pblica ou seja de jus cogens. Visto que a proibio de genocdio uma norma imperativa, e tendo a obrigao de preveno o mesmo objectivo, no existe nenhuma razo para que esta e todas as outras normas relativas ao genocdio no sejam consideradas como fazendo tambm parte desta categoria. 1.2.5. Condies da responsabilidade por violao da obrigao de preveno Para prevenir um genocdio, fundamental possuir os meios necessrios e ter a possibilidade de dissuadir a aco das pessoas susceptveis de perpetrar um genoc dio ou que j o esto a perpetrar. Esta situao pode variar segundo o Estado em causa. Para o Tribunal Internacional de Justia, a capacidade de prevenir um genocdio considerada em funo do afastamento geogrfico do Estado em relao ao local e da intensidade dos laos polticos (ou outros) entre as autoridades do Estado e os actores do genocdio. Alm disso, o Tribunal indica que the States capacity to influence must also be assessed by legal criteria, since it is clear that every State may only a ct within the limits permitted by international law; seen thus, a States capacity to influence may vary depending on its particular legal position vis--vis the situations and persons facing the danger, or the reality, of genocide39 .
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Alnea 64 do Acrdo. Acrdo sobre a Aplicao da Conveno de 26 de Fevereiro de 2007, alnea 430.
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Um Estado cuja responsabilidade esteja em causa deve provar que fez todas as diligncias possveis para impedir a prtica de genocdio, especialmente considerando que os esforos unidos de vrios ou de todos os Estados, vinculados pela obrigao de preveno, poderiam atingir o resultado esperado, ou seja, impedir que se cometa um genocdio. Resultado este que um Estado sozinho talvez no conseguisse atingir. Para responsabilizar internacionalmente um Estado por violao da obrigao de preveno do genocdio, preciso determinar que o genocdio no foi parado nem impedido, ou seja, que aconteceu. A esse respeito, no seu artigo 14 do projecto de artigos sobre a responsabilidade do Estado, a Comisso de Direito internacional declara que la violation dune obligation internationale requrant de lEtat quil prvienne un vnement donn se produit au moment o lvnement survient et stend sur toute la priode durant laquelle lvnement continue et reste non conforme cette obligation. Esta passagem refere-se violao de uma obrigao de preveno e indica que, esta apenas se constitui no momento em que o acto por prevenir cometido e que a obrigao persiste at que o acto termine. Tal como afirma o Tribunal Internacional de Justia, isto no quer dizer que a obrigao de preveno apenas nasce quando o genocdio praticado, visto que tal obrigao tem por objectivo tentar impedi- lo. De facto, essa obrigao surge a partir do momento em que o Estado toma conhecimento de que existe um risco srio da ocorrncia de um genocdio. No entanto, se no tiver havido entretanto nenhum genocdio, no h qualquer responsabilidade do Estado por no ter agido 40 . Alm disso, importante realar que a apreciao de uma ameaa ou um risco de genocdio da competncia de cada Estado atravs das relaes e das aces diplomticas. Na realidade, um juiz no pode exercer um controlo judicial sobre essa apreciao das circunstncias, porque no pode substituir a sua apreciao autoridade dos Estados, enquanto titulares das relaes internacionais.
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Alnea 431 do Acrdo: However, if neither genocide nor any of the other acts listed in Article III of the Convention are ultimately carried out, then a State that omitted to act when it could have done so cannot be held responsible a posteriori, since the event did not happen which, under the rule set out above, must occur for there to be a violat ion of the obligation to prevent.
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A obrigao para os Estados de prevenir o genoc dio est ento enunciada no artigo I da Conveno, levando o seu incumprimento responsabilidade do Estado em causa, mesmo que seja um Estado terceiro. Mas, como j foi referido anteriormente, sempre dentro dos seus limites e das suas possibilidades. O artigo VIII, sobre a interveno dos rgos competentes da ONU, pode ser visto como um sistema que apela tambm preveno e represso do genocdio. De facto, esta interveno pe em prtica a obrigao de preveno estabelecida pela Conveno, unindo os esforos de toda a Comunidade internacional, visto que os Estados agem sobretudo atravs das Naes Unidas. Aqui trata-se do mbito poltico e j no do mbito jurdico, passando da teoria para a prtica. Assim, pode-se observar que mesmo admitindo que as obrigaes da Conveno de 1948 so de erga omnes e at de jus cogens, existem outros factores que influenciam na prtica, que podem levar a resultados diferentes dos esperados.
2. Crticas relativas Conveno

Sendo o genocdio um crime que afronta a ordem pblica internacional, a maioria dos autores, tanto de Direito como de Relaes internacionais, concorda em dizer que a Conveno de 1948 possui um carcter imperativo e um valor superior por mais que se argumente que no objecto de unanimidade na sociedade internacional. Por estas disposies terem como fonte o costume internacional, possuem uma fora vinculante e todos os Estados esto obrigados a respeitar os dispositivos da Conve no, ainda que no a tenham ratificado. No entanto, o que se percebe na prtica que esse discurso que privilegia a aplicabilidade erga omnes da Conveno ficou profundamente comprometido pela ineficcia geral dos seus dispositivos, devido ao reflexo dos interesses dos Estados na Conveno, tanto na prpria definio de genocdio, como nos seus mecanismos de garantia.
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2.1. Prejuzo da preveno pelas dificuldades na definio de genocdio A importncia da Conveno tem trs dimenses: ela representa o reconhecimento internacional do genocdio como um crime que pe em causa a moral e os princpios que regem a civilizao, em contradio com o esprito e os fins das Naes Unidas e condenado por todo o mundo civilizado (prembulo), destaca os perigos morais e materiais para a sociedade internacional que se desprendem de tal crime que causou grandes perdas Humanidade (prembulo) e, no artigo I, no distingue o tempo de paz e o tempo de guerra sendo, ento, os princpios da Humanidade aplicveis a qualquer situao. No entanto, esta Conveno apresenta srias lacunas, nomeadamente quanto definio do genocdio. 2.1.1. Debates no momento da elaborao da Conveno Na primeira sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas de 11 de Dezembro de 1946, foi aprovada a resoluo 96 (I) que reconheceu o genocdio como um crime de Direito internacional pelo qual indivduos podem ser responsabilizados. A Assembleia Geral, que queria dar uma definio mais lata do genocdio, afastou uma proposta da delegao russa de unir o genocdio ao nazismo e uma proposta da delegao francesa de apresentar o genocdio como um crime contra a humanidade. Apesar disso, esta resoluo foi adoptada sem muitos debates e por unanimidade tendo em vista o grau mnimo de vinculao que ela estabelecia aos pases, o que a tornava numa espcie de instrumento de retrica destinado a satisfazer a opinio pblica. de notar que quanto mais um documento se torna vinculativo, como o caso da Conveno de 1948, mais os debates polticos se intensificam, uma vez que os Estados buscam sempre a preservao da sua flexibilidade de aco. A resoluo 96 (I) realava bem a definio que Lemkin tinha dado ao genocdio, mas pena que as discusses ulteriores tenham desnaturado a essncia do texto. O projecto da Conveno estava a ser elaborado quando, em Setembro de 1948, surgiu uma nova proposta de vrias delegaes, entre as quais a delegao da URSS, que consistia na realizao de um estudo, artigo por artigo, do projecto no qual cada
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pas podia levantar as suas objeces sobre os seus termos. Dessas objeces resultaram a remoo da proteco de grupos polticos, a insero de grupos tnicos e a excluso da possibilidade de genocdio cultural, o que diminuiu de maneira considervel o propsito de proteco da Conveno. Estes debates foram intensos, porque cada pas tentava impor um esquema dos termos mais favorvel aos seus interesses. O Reino Unido e a Noruega eram no inicio contra a realizao da Conveno, enquanto o Panam, Cuba, a Venezuela, o Mxico e a Repblica Dominicana afirmavam a necessidade de haver uma conveno que fornecesse a base jurdica de proteco contra o genocdio. Segundo Lippman, o processo de realizao da Conveno foi fortemente influenciado pela lgica da Guerra F ria, com os EUA e a URSS a resistir em aceitar termos que, posteriormente, pudessem servir de instrumento de crtica das suas condutas, e com os outros Estados membros da ONU oposto a uma conveno que contrariasse os seus interesses. Assim, por exemplo, a China insistia para que fosse includa uma meno expressa ao uso de narcticos como mtodo de perpetrar genocdio, o que se devia ao seu interesse de condenar actos dos japoneses que utilizavam entorpecentes contra os chineses. Por sua vez, a Sria queria que fossem inseridas na Conveno, as medidas que forassem o abandono dos lares, o que suscitou a oposio sovitica 41 . Muitas discusses foram ento travadas sobre alguns aspectos da definio do genocdio. Como j foi dito anteriormente, uma das questes em causa foi a incluso dos grupos polticos na definio que acabou por ser retirada do projecto. 2.1.2. A excluso dos grupos polticos da definio O Acordo de Londres de 8 de Agosto de 1945, que institui o Tribunal de Nuremberga, j fazia referncia ao aspecto poltico quando definia o crime contra a humanidade como o assassnio, extermnio, reduo condio de escravo, deportao e outros actos desumanos praticados contra qualquer populao civil, antes ou depois da guerra; ou perseguies por motivos polticos, raciais ou religiosos. Mais tarde, foi definido pela primeira vez, o conceito de genocdio, na j mencionada resoluo 96,
41
Resumo dos trabalhos preparatrios em: http://unyearbook.un.org/unyearbook.html?name=194748index.ht ml http://unyearbook.un.org/unyearbook.html?name=194849index.ht ml.
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como sendo a denial of the right of existence of entire human groups e, o mais importante, whether the crime is committed on religious, racial, political or any other grounds. Durante os debates para a Conveno, a delegao sovitica, apoiada por alguns pases do bloco comunistas e certos Estados de Amrica latina, ops-se possibilidade de haver motivos polticos no crime, porque devia ter muito que temer, se esse aspecto fosse includo na definio da Conveno. Foi alegado por esses Estados que os indivduos deviam ser protegidos por pertencerem a grupos por condies inerentes a eles, independentemente das suas vontades. Assim, apesar dos protestos de alguns Estados, a definio foi reduzida a actos cometidos com a inteno de destruir, no todo ou em parte, um grupo nacional, tnico, racial ou religioso (artigo II). Foram ento excludos os grupos polticos da proteco da Conveno para garantir a sua ratificao pelo maior nmero de Estados e a aceitao da proposta para um tribunal penal internacional, que tenha jurisdio sobre casos de genocdio como previsto no artigo VI da Conveno 42 . Em 1978, quando decorreu a reviso da Conveno, a incluso dos grupos polticos foi de novo considerada, mas o Special Rapporteur afirmou que alargar a Conveno aos grupos polticos iria pr em causa a adeso de certos Estados Conveno. Foi sugerido que a verdadeira razo pela qual os grupos polticos no foram includos na Conveno, era o facto de a fonte de poder de alguns Estados assentar na eliminao dos membros da oposio poltica considerando-os inimigos do Estado, o que era muito conveniente no contexto de Guerra Fria, caracterizado por divises polticas. A excluso dos grupos polticos ainda est presente nos debates dos especialistas porque, por exemplo, leva a excluir o massacre dos Hutus moderados do genocdio dos Tutsis em 1994, no Ruanda. Os grupos protegidos pela Conveno possuem caractersticas comuns como a lngua ou a religio mas, na maior parte dos casos, os membros do grupo partilham outros traos do que aqueles protegidos pela Conveno, como a opinio poltica. Assim, alguns autores afirmam que a identificao do grupo que constitui a maior
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CAMPOS, Paula Dru mond Rangel, O crime internacional de genocdio: uma anlise da efetividade da
conveno de 1948 no Direito internacional, alnea 4.1.2.1. http://www.cedin.co m.br/revistaeletronica/artigos/O%20CRIM E%20INTERNA CIONA L%20DE%20GE NOC%CDDIO%20Pau la%20Campos.pdf.
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parte dos genocdios, uma identificao feita pelo autor juntando vrias pessoas num s grupo real ou criado por ele. Estes autores propem uma expanso do conceito desde critrios biolgicos e naturais (aqueles da Conveno) at qualquer grupo definido pelo autor. Actualmente, muitos massacres tm sido perpetrados por motivaes ideolgicas em que o Estado extermina a sua oposio poltica, o que deixa a definio da Conveno sem sentido diante da realidade. Por causa desta lacuna, alguns autores de Relaes internacionais criaram o termo politicdio, para se referirem a espcies de genocdios cujas vtimas so grupos de oposio poltica e ideolgica a determinado regime. Na dcada de 1970, foi a excluso dos grupos polticos que tornou difcil qualificar os massacres perpetrados pelos Khmers vermelhos contra os opositores ao regime no Camboja, o que, ainda hoje, objecto de muitos debates entre os especialistas. 2.1.3. A negao da noo de genocdio cultural Entende-se por genocdio cultural, os actos que visam a destruio da lngua, da religio ou da cultura dos grupos protegidos; a proibio do uso dessa lngua entre os seus membros, a destruio das livrarias ou dos livros impressos em certa lngua ou sobre certa religio, assim como a destruio de museus, monumentos histricos ou objectos relacionados com uma certa cultura 43 . O projecto inicial continha tambm a proteco dos grupos culturais, o que foi retirado por sugesto dos EUA, do Reino Unido e da Frana, entre outros, que pretendiam que se limitasse destruio fsica dos indivduos. Lembraram ainda que, a cultura no uma caracterstica inerente pessoa humana e propuseram que esse aspecto fosse tratado num documento especfico de proteco da cultura ou de minorias. A situao gerou uma discusso intensa mas alguns pases a favor da insero do genocdio cultural no conseguiram impedir que prevalecesse aquela viso pela mesma razo j invocada no caso do genocdio dos grupos polticos, ou seja, a posta em causa
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CAMPOS, Paula Dru mond Rangel, O crime internacional de genocdio: uma anlise da efetividade da
conveno de 1948 no Direito internacional, alnea 4.1.2.1. http://www.cedin.co m.br/revistaeletronica/artigos/O%20CRIM E%20INTERNA CIONA L%20DE%20GE NOC%CDDIO%20Pau la%20Campos.pdf.
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da adeso de alguns Estados Conveno. Mais uma vez, para alguns autores, trata-se de uma manobra de um instrumento destinado proteco dos direitos humanos em funo dos interesses dos Estados que no querem ver as suas atitudes comprometidas 44 . O genocdio cultural foi ento excludo da Conveno, mas est presente de maneira implcita nas aluses ao grupo tnico e transferncia forada de crianas no artigo II. Estas referncias esto na Conveno, na condio de levar destruio fsica e biolgica do grupo mas tambm verdade que um grupo tnico cuja definio um grupo que se diferencia em funo de aspectos culturais, histricos, lingusticos, raciais, artsticos e religiosos est muito prximo da noo de genocdio cultural, assim como a transferncia de crianas no contribui em nada para a continuao da identidade caracterstica do grupo e constitui assim um aspecto do genocdio cultural. A viso privilegiada da Conveno foi ento a destruio fsica e biolgica de um determinado grupo, visto que todos concordaram que a proteco da Conveno devia ser aplicada apenas forma mais horrenda de genocdio, ou seja, sua destruio fsica. H quem sustente que deveria ento existir outro tipo, o etnocdio que significa a destruio da cultura de um grupo, mas sem destruio fsica. A noo de genocdio cultural ainda est presente hoje em dia como se viu nas declaraes do Dalai Lama, em Maro de 2008, quando afirmou que de uma forma propositada ou no propositada, est a ocorrer um tipo de genocdio cultural no Tibete, condenando a poltica de represso da China na regio do Tibete 45 . 2.1.4. A inteno especfica de destruir ou dolus specialis O artigo II da Conveno afirma que o genocd io um crime cometido com a inteno de destruir um grupo. O dolo ento exigido enquanto elemento essencial para que seja constitudo um genocdio. Trata-se de um elemento subjectivo que , muitas vezes, difcil de provar porque o autor de um genocdio raramente deixa a
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SCHA BAS, William, Genocide in International Law: the crime of crimes, Camb ridge, 2002, p.184: it was clear that the issue had hit a nerve with several countries who were conscious of problems with their own policies towards minority groups.
Noticia em: http://pt.wikinews.org/wiki/ Dalai_ Lama_classifica_situa%C3%A7%C3%A3o_no_Tibete_de_genoc%C3 %ADdio_cultural.
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evidncia da sua inteno. No foi o caso dos nazis que deixaram vrias provas da planificao e da execuo do genocdio. Os actos devem ser preparados de maneira a destruir o grupo enquanto grupo, os membros devem ser vtimas unicamente por pertencer ao grupo e a destruio do grupo deve ser o principal objectivo dos actos do autor. Segundo Jonathan Cina, muitos podem tirar proveito do facto que a definio seja limitada a certos tipos de genocdio e exija a inteno especfica. Assim, ele afirma que a condenao por genocdio pode ser contornada afirmando que a motivao foi devida a outros factores tais como o desenvolvimento econmico ou a colonizao de uma nova terra. Pelo contrrio, Eduardo Correia Baptista afirma, que se deve distinguir a inteno do motivo: se o objectivo mesmo o de destruir o grupo, ou parte deste, irrelevante o motivo subjacente a tal tomada de deciso 46 . No entanto, seguindo este raciocnio, no se entende o facto de o genocdio poltico ser excludo da definio da Conveno, visto que no nada mais do que uma destruio fsica de um grupo por motivos polticos. Como maneira para escapar condenao por genocdio, pode ser sustentado que no houve genocdio porque no existia nenhuma inteno de destruir um grupo, foi o caso do Brasil em 1959 quanto ao massacre dos indgenas, e da Turquia em 1985 quanto ao massacre dos Armnios de 1915. Assim, em muitos casos, alegado que a eliminao do grupo no foi o objectivo principal do autor mas apenas uma consequncia. Para evitar este tipo de situao, Sartre prope que a inteno seja deduzida dos factos: by studying facts objectively, to discover implicit in them a genocidal intention, isto , se os objectivos do autor necessitam um genocdio para sere m satisfeitos, pode ser suficiente para constituir uma inteno. Eduardo Correia Baptista segue igualmente este raciocnio afirmando que uma aco que preencha o elemento material do genocdio pode constituir fundamento para entender que se lhe encontra subjacente uma inteno genocida, pela circunstncia de ser sistematicamente dirigida contra um dos grupos protegidos, ou parte deste, e a extenso da sua prtica sugerir a
BAPTISTA, Eduardo Correia, O dolo especfico no crime de genocdio, em: Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Armando Marques Guedes. Co imbra, 2004, p.615. O Tribunal Penal para a ex-Jugoslvia confirma esta viso: The Appeals Chamber fu rther recalls the necessity to distinguish specific intent fro m mot ive, Prosecutor v. Goran Jelisi, Appeals Chamber, Judgement, 5 Ju ly 2001, alnea 49.
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inteno de afectar a sua existncia fsica 47 , raciocnio que vem sendo confirmado pela jurisprudncia internacional. 2.1.5. Leo Kuper e a definio do genocdio Um dos objectivos de Leo Kuper, socilogo especializado no estudo do genocdio (talvez aquele que mais contribuiu ao estudo comparado do problema do genocdio ao longo do sculo XX), era realar os abusos e outros problemas da definio de genocdio, tal como est na Conveno. Ele comea por afirmar que a expresso no todo ou em parte imprecisa. De facto, a questo : quantos membros do grupo preciso matar para o crime se considerar de genocdio? Para remediar essa impreciso, bastaria entender por em parte, uma parte aprecivel. Mesmo entendida dessa maneira, a expresso permanece confusa deixando o caminho aberto a vrias interpretaes e, inevitavelmente, a abusos. Alm disso, a grande crtica de Kuper est relacionada com a expresso tais como (as such) do artigo II, na parte da frase um grupo nacional, tnico, racial ou religioso, tais como. Segundo ele, a ambiguidade desta expresso que tem favorecido significativamente a impunidade dos autores de genocdio, tornando difcil (ou mesmo impossvel) a acusao e o reconhecimento do crime de genocdio em casos indiscutveis de matana massiva e, por conseguinte, de destruio fsica de grupos humanos. Para entender melhor esta expresso, h que analisar a razo pela qual foi introduzida. No momento da elaborao da Conveno, o representante do Reino Unido observou que, o elemento importante da definio do genocdio era a inteno de cometer o crime, ou seja, destruir um grupo. Sejam quais forem as razes sustentadas pelos autores, o facto de levar em considerao as razes era intil e iria permitir queles que cometeram um genocdio de dizer que no o cometeram. O representante da Venezuela props ento de acrescentar a expresso tais como para sublinhar que a lista no era exaustiva. No entanto, essa expresso foi interpretada de maneira diferente e a favor de alguns Estados como j foi visto anteriormente, com a questo dos motivos do genocdio (caso da Turquia e do Brasil).
47
BAPTISTA, Eduardo Correia, O dolo especfico no crime de genocdio, p.615.
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A interveno dos representantes dos Estados modificou o esprito da resoluo 96 (I) e o texto da Conveno foi moldado por eles. Este documento foi objecto de muitos debates entre os especialistas e juristas internacionais, analisando e comentando cada frase ou mesmo cada palavra, especialmente dos artigos II e III. No momento do julgamento de Nuremberga, os Estados estavam conscientes das atrocidades que tinham sido cometidas, e decididos a condenar esse tipo de actos para tal situao no voltar a acontecer. Mas os mritos de Nuremberga foram rapidamente esquecidos e os Estados tomaram conscincia dos riscos que corriam ao dar s Naes Unidas o direito de os inculpar pelos seus actos passados, presentes ou futuros. Como j no podiam impedir que isso acontecesse, tentaram ento limitar o alcance dos seus compromissos. Os dois artigos (II e III) que definem o genocdio na Conveno oferecem uma definio muito confusa, imprecisa e restrita. A qualificao dos grupos permite uma escapatria e s os juristas podem fazer uma incriminao permanecendo fiis ao texto. Tudo isto tem o efeito de tornar vulgar o genocdio enquanto que o objectivo de origem da Conveno era realar o seu carcter excepcional.
2.2. Insuficincia dos mecanismos de garantia A Conveno de 1948 tinha por objectivo no s definir o genocdio, mas tambm apresentar instrumentos jurdicos para evitar que atrocidades como as perpetradas pelos nazis voltassem a acontecer e no caso de tal crime suceder novamente, dispor-se de mecanismos eficazes para no deixar os responsveis impunes. Dois aspectos foram ento considerados, a preveno e a represso. No entanto, trata-se de uma enunciao de princpios e de alguns mecanismos para, supostamente, pr em prtica as proibies realadas pela Conveno. Mas tal como a definio, os mecanismos propostos pela Conveno apresentam algumas lacunas, o que os torna pouco eficazes e incapazes de pr fim a toda a impunidade. Alm disso, a prpria estrutura da Conveno foi posta em causa. Cada artigo foi analisado, comentado e criticado pelos especialistas internacionais. Nomeadamente, foi argumentado o facto de a Conveno ser mais repressiva que preventiva, a referncia a um tribunal penal internacional que ficou sem efeito (argumento que j no pode ser
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sustentado visto que, felizmente, o Tribunal Penal Internacional entrou em funo recentemente) e a questo das reservas dos Estados Partes Conveno. 2.2.1. Os mecanismos penais O sistema estabelecido pela Conveno p rev a aplicao de sanes internas, medidas de controlo e cooperao internacional, e o eventual reconhecimento de uma jurisdio penal internacional. Com o artigo V que trata da represso, a Conveno deixa s partes o dever de aplicar internamente os seus dispositivos e a liberdade de estabelecer as sanes penais que sero aplicadas aos autores do crime. Assim, a Conveno no fixa as penas adequadas, deixando isso para as instituies internas ou para o futuro tribunal penal internacional, o que enfraquece a possibilidade de punio, ao deixar ao arbtrio do caso a caso a sua imputao e possibilitar a aplicao de condenaes muito dspares. Muitos autores pensam que assim, a Conveno afirmou indirectamente o direito dos Estados perseguirem e castigarem os seus criminosos de livre vontade e segundo os seus critrios. Lombois conclui ento: La dception vient avec les rgles de la rpression. Car, aprs avoir dfini le crime, la convention ne le sanctionne pas et se borne obliger les systmes rpressifs internes le faire. Cest dire que le gnocide cesse dtre une infraction internationale par nature, pour tre considr comme une infraction interne. Prenant cette optique, la convention est ou inutile ou inefficace 48 . Quando chegou o momento de escolher uma jurisdio competente, os princpios da soberania nacional prevaleceram. De facto, o artigo VI define as entidades competentes para condenar os que infringirem os princpios da Conveno. Novamente a prioridade foi dada aos tribunais nacionais com a referncia, no artigo, aos tribunais competentes do Estado em cujo territrio o acto foi cometido. Ora, na maior parte dos casos de genocdio, o territrio onde foi cometido o crime que o do autor do crime. O governo (ou outra entidade, mas em geral com o seu consentimento) pode ter cometido o crime e estar ainda no poder e, neste caso, no deve querer perseguir-se a ele prprio; ou ento o regime responsvel pelo genocdio foi substitudo por outro que tem interesse em condenar o anterior e no ser objectivo nem imparcial.
48
Lo mbo is, Claude, Droit pnal international, Dallo z, Paris, 1971, p. 65
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Est prevista uma alternativa, um tribunal penal internacional, como se pode observar no artigo, ou pelo tribunal criminal internacional que tiver competncia quanto s Partes Contratantes que tenham reconhecido a sua jurisdio. A Conveno apresenta ento duas entidades competentes: o tribunal nacional em cujo territrio foi cometido o crime e o tribunal penal internacional. A ideia de criar um tribunal penal internacional j estava presente na Conveno de 1948. No entanto, a Conveno no fornece os critrios para escolher entre os dois, o que ser depois resolvido no Estatuto do Tribunal Penal Internacional com o princpio da complementaridade do Tribunal. Antes do Estatuto de Roma e do estabelecimento do Tribunal Penal Internacional, muitos autores no acreditavam que isso iria acontecer. Assim, uma das crticas a esse artigo era que a Conveno prev a criao e que um tribunal desse tipo nunca foi criado 49 . Felizmente, esse tipo de argumentos deixou de ter razo de ser porque o Tribunal Penal Internacional foi efectivamente institudo. Foi tambm afirmado que mesmo que um tribunal criminal internacional viesse a ser constitudo, iria ser um fracasso porque careceria de um modelo de sanes e estaria merc da vontade dos Estados. Este tipo de questo (virtudes e defeitos do Tribunal) tratado mais adiante. 2.2.2. Outros mecanismos previstos pela Conveno Para alm dos mecanismos em matria penal, existem outros recursos, o Tribunal Internacional de Justia e as Naes Unidas. O artigo IX apresenta o recurso ao Tribunal Internacional de Justia em caso de diferendo entre as Partes Contratantes relativos interpretao, aplicao ou execuo da presente Conveno. Trata-se de uma disposio presente em muitos tratados internacionais para resolver eventuais problemas dos Estados em relao ao tratado. Este Tribunal pode verificar se existem factos ilcitos e condenar o Estado responsvel, mas no tem meios coercivos. O grande problema reside no facto que muitos pases emitiram uma reserva na qual recusaram aos Estados Partes o direito de os levar a tribunal. Contudo, alguns destes Estados, j retiraram a reserva.
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BOUSTANY, Kat ia, DORM OY, Daniel, Gnocide(s), Bru xelles 1999, p.54.
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Assim, o Tribunal Internacional de Justia assumiu as suas funes quando em 2001, a Srvia apresentou uma excepo de incompetncia, e emitiu o acrdo sobre a aplicao da Conveno de 26 de Fevereiro de 2007. Neste acrdo, o Tribunal declarou-se competente apesar do argumento da Srvia (o facto de no ser parte ao Estatuto do Tribunal Internacional de Justia no momento da apresentao da queixa)50 e relembrou que a sua competncia tem como nica base o artigo IX da Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio e que s est habilitado a pronunciarse sobre as violaes de obrigaes impostas pela Conveno e no sobre violaes de outras obrigaes previstas pelo Direito internacional e, como consequncia desse facto, apenas estuda a questo jurdica do genocdio, e no actos que podiam constituir crimes contra a humanidade ou crimes de guerra 51 . Neste contexto, apenas os massacres de Srebrenica foram qualificados de genocdio, o resto dos crimes cometidos foram ento afastados, por no fazerem parte da competncia do Tribunal, para poder estudar a questo de uma possvel condenao da Srvia por genocdio 52 . O Tribunal Internacional de Justia no tem competncia para avaliar a responsabilidade dos indivduos por genocdio, trata-se da grande diferena entre este tribunal e os tribunais penais, mas pode avaliar a responsabilidade dos Estados. A questo foi apresentada pela Srvia: pode o tribunal responsabilizar um Estado por genocdio sem que um indivduo tenha sido anteriormente considerado culpado por um tribunal competente? O Tribunal respondeu que, as diferenas entre ele e as jurisdies penais no significam que ele esteja impedido de concluir que houve um genocdio, e relembra que o artigo IX da conveno lhe confere a competncia para avaliar a responsabilidade de um Estado por genocdio 53 . A Srvia no foi condenada por genocdio, por falta de provas do exerccio de controlo efectivo sobre a entidade que perpetrou o genocdio 54 . Se tivesse sido condenada, a questo era se a condenao iria implicar sanes penais, uma vez que o Tribunal Internacional de Justia no uma jurisdio penal. Em princpio, apenas tem competncia para determinar a
50 51 52 53 54
Alnea 80 do Acrdo. Alnea 147 do Acrdo. Alneas 297 e 376 do Acrdo. Alneas 180 e 181 do Acrdo. Alneas 395, 415 e 424 do Acrdo.
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responsabilidade civil dos Estados e visto que a questo de uma possvel responsabilidade penal dos Estados no pacfica. No se pode saber se o Tribunal iria declarar-se competente para emitir sanes penais mas pode-se, desde j, dizer que seria provavelmente ineficaz, visto que no dispe de meios de execuo. Alm disso, uma vez que est em causa um Estado, seria o povo a assumir os custos. Ainda, a teoria dos crimes de Estado no parece ter apoio na prtica. importante notar que a Srvia foi condenada por violao da obrigao de prevenir e punir o genocdio 55 , mas o tribunal limitou-se a declarar que esta tem que cumprir as obrigaes relativas transferncia de pessoas acusadas de genocdio ao Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslvia. O artigo VIII trata do recurso aos rgos das Naes Unidas para que estes, de acordo com a Carta das Naes Unidas, tomem as medidas que julguem apropriadas para a preveno e represso dos actos de genocdio ou dos outros actos enumerados no artigo III. Alguns autores consideram que este dispositivo uma intil repetio do que est na Carta e que est limitado aos poderes dos respectivos rgos, como por exemplo, eventuais aces do Conselho de Segurana contra um Estado apenas podem ser possveis se o genocdio for qualificado de ameaa contra a paz, ruptura da paz ou acto de agresso para permitir o uso do captulo VII, o que depende, obviamente, do acordo dos cinco membros permanentes. Alm disso, o artigo no indica se um Estado membro que no Parte da Conveno, poderia usar esse facto para se opor a uma deciso da ONU. Em princpio, isso no seria um bom argumento visto que sendo membro da organizao, deve respeitar as suas decises. 2.2.3. Limitaes devido s numerosas reservas Segundo o discurso oficial, foi para dar Conveno um carcter mais universal e permitir o acesso ao maior nmero de Estados que foram possibilitadas as reservas. No que diz respeito s clusulas da Conveno, foi ento defendido que possua dois tipos, as contratuais, que seriam passveis de reservas; e as normativas, s quais os Estados so obrigados a aderirem porque enunciam normas de Direito internacional penal. No entanto, as contratuais tambm so importantes porque fornecem sanes e garantias contra a violao de regras. Alguns artigos possuem os dois aspectos que se
55
Alnea 438 do Acrdo.
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confundem, tornando a diferenciao prtica entre esses dois tipos de norma muito mais complexo. Alm disso, muitas vezes existe uma interdependncia entre os dois aspectos, de modo que a sua coexistncia essencial para a efectividade da Conveno como um todo. No momento da ratificao da Conveno, foram apresentadas vrias reservas, e algumas delas eram to abrangentes que podiam ter sido consideradas pedidos de reviso da Conveno, o que deu lugar a srias dvidas acerca da validade das ratificaes e das adeses assim estabelecidas. Esta situao levou a Asse mbleia Geral das Naes Unidas, cuja questo era saber se um Estado reservante podia ou no ser considerado como Parte da Conveno, a recorrer ao Tribunal Internacional de Justia na sua resoluo de 16 de Novembro de 1950. O Tribunal Internacional de Justia emitiu um parecer consultivo em Maio de 1951, no qual respondeu s questes da Assembleia Geral. Depois de concluir que as questes eram abstractas e limitadas Conveno sobre o Genocdio, o Tribunal analisou-as e respondeu. Em primeiro lugar, a Assembleia Geral queria saber se um Estado que formulou uma reserva poderia ser considerado parte da Conveno, mesmo que uma ou algumas Partes se opusessem reserva. O Tribunal respondeu que o Estado pode ser considerado Parte, se a reserva no for incompatvel com o objecto e os fins da Conveno e, no caso contrrio, no pode ser considerado Parte. Na ausncia de um artigo sobre as reservas dentro de uma conveno, no se pode concluir que sejam proibidas. Alm disso, os trabalhos preparatrios da Conveno mostram que houve um acordo na Assembleia Geral para admitir reser vas. A Conveno aspira a um alcance universal, o que seria posto em causa se cada Estado que fizesse uma reserva fosse afastado, porque um dos objectivos de reunir o maior nmero de Estados. No entanto, no se pode sacrificar os fins da Conveno s para haver mais Estados Partes. A atitude do Estado que faz a reserva, assim como daquele que a ela se ope, deve depender da compatibilidade da reserva com o objecto e os fins da Conveno. Por conseguinte, a primeira questo no pode receber uma resposta absoluta, pois a apreciao de uma reserva depende das circunstncias de cada caso. Em segundo lugar, coloca-se a questo de saber quais os efeitos da reserva, nas relaes entre o Estado que a emitiu, os Estados que se opuseram a ela, e os outros. O Tribunal afirma que, se uma Parte se ope reserva de um Estado, porque a considera
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incompatvel com os fins da Conveno, pode considerar aquele Estado como no sendo Parte da Conveno. Se, pelo contrrio, uma Parte considera a reserva de um Estado como compatvel com os fins da Conveno, pode considerar esse Estado como sendo uma Parte. Uma reserva no pode ser aplicada a um Estado que no a consentiu, portanto, cada Estado pode apreciar o teor da reserva, de maneira pessoal e com base nos fins da Conveno, e considerar, ou no, o Estado reservante como Parte da Conveno. Estas divergncias quanto s reservas so inconvenientes que poderiam ter sido evitados se existisse um artigo na Conveno que tratasse dessa matria. Mas estes so atenuados pela obrigao das Partes de se inspirarem no objecto e nos fins da Conveno para interpretar uma reserva, isto se, efectivamente, existir uma vontade das Partes de preservar a essncia da Conveno. Em ltimo lugar, foi perguntado ao Tribunal Internacional de Justia quais seriam os efeitos de uma objeco a uma reserva. Por um lado, por parte de um Estado, no direito de assinar e ratificar a Conveno, mas que ainda no o fez; e, por outro lado, por parte de um Estado que assinou a Conveno mas que ainda no a ratificou. O Tribunal declara que a objeco a uma reserva feita pelo primeiro Estado no produz qualquer efeito jurdico, enquanto que a objeco feita por um Estado signatrio s pode produzir o efeito referido na primeira pergunta quando ocorrer a ratificao. Assim sendo, uma objeco feita antes de ratificar a conveno serve para avisar os outros Estados da sua atitude em relao quela matria. Obviamente, no seria coerente que um Estado que ainda no possusse nenhum direito tirado da Conveno, pudesse excluir um Estado Parte. Quanto aos Estados signatrios que cumpriram parcialmente os actos necessrios para se tornarem Partes, tm um estatuto que lhes d o direito de emitir objeces a ttulo provisrio. Se ratificarem a Conveno, a objeco produz efeitos jurdicos, seno o fizerem, esta fica sem efeito. Neste caso, a objeco a uma reserva no tem efeito imediato, mas permite antecipar a atitude do Estado que pode vir a ser Parte Conveno. Este parecer mostra ser um pouco confuso e deixa algumas incertezas, o que pode explicar o facto de a deciso no ter sido tomada pela unanimidade dos juzes do Tribunal. De facto, alguns no concordaram com a maioria e explicaram as suas razes redigindo opinies dissidentes. Foi o caso, por um lado, dos juzes Guerrero, McNair, Read e Hsu Mo e, por outro lado, do juiz Alvarez. Os primeiros consideraram que a
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regra aplicada pelo Tribunal era completamente nova e diferente das prticas tradicionais, visto que a regra em vigor era a da necessidade do acordo de todas as Partes da Conveno, para a admissibilidade da reserva de um Estado, e caso contrrio, o Estado no podia ser Parte da Conveno, o que se pode exemplificar com vrios exemplos anteriores e posteriores prpria Co nveno de 1948. Nada na Conveno nem nos seus trabalhos preparatrios, permite afirmar que esta regra j no se aplica. Concluram afirmando a integridade e a indivisibilidade da Conveno, princpios estes que podem vir a ser comprometidos, segundo eles, por essa nova regra que facilita a prtica de reservas. Por sua vez, o juiz Alvarez tem uma perspectiva um pouco diferente desta apresentada, visto que considera a deciso do parecer no como uma nova regra, mas sim como uma deciso baseada no critrio tradicional do consentimento dos Estados, critrio este que j no pode ser aplicado nova situao internacional. Segundo ele, h quatro categorias de convenes multilaterais que podem ser consideradas especiais: as que propem desenvolver a organizao mundial ou as organizaes continentais; as que tm por objectivo determinar o estatuto territorial de alguns Estados; as que estabelecem novos e grandes princpios do Direito das gentes; e as que regulam as matrias de interesse social ou humanitrio para melhorar a condio dos indivduos. Para Alvarez, estes tipos de convenes tm a particularidade de ser em universais, visto que so estabelecidas em funo no de interesses particulares, mas sim do interesse geral, o que faz delas um todo indivisvel, tornando as reservas proibidas porque seriam contrrias aos fins que perseguem. Alm disso, ele afirma a existncia de um factor psicolgico que obriga os Estados a ratificar este tipo de convenes para no ficarem de fora, o que os poderia pr numa situao difcil na sociedade internacional. Assim, ele contesta o critrio dado pelos outros juzes com opinio dissidente, ou seja, a aceitao da reserva por todos os Estados Partes, assim como aquele fornecido pelo Tribunal, que consiste na admissibilidade das reservas compatveis com o fim da conveno. Conclui ento que a Conveno relativa ao genocdio faz parte deste todo de convenes universais e no pode ser submetida prtica de reservas. Para entender o quanto uma reserva pode afectar a Conveno, h que analisar alguns exemplos de reservas incongruentes por parte dos Estados. Uma reserva foi emitida pelo governo filipino e referia-se imunidade constitucional do seu chefe de
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Estado, o que uma contradio flagrante da tendncia moderna de responsabilidade individual sem qualquer tipo de distino. Mas as duas reservas mais importantes foram formuladas pela Unio Sovitica: a primeira sobre o artigo IX, porque no aceitou o submetimento dos diferendos relativos interpretao, aplicao ou execuo da Conveno ao Tribunal Internacional de Justia, afirmando assim uma prevalncia da ordem jurisdicional interna o que, em matria de genocdio, muito controvertido. A segunda dizia respeito ao artigo XII, porque no concordava com os termos do artigo e afirmava que todas as clusulas da Conveno deviam ser aplicadas a todos os territrios no autnomos sem ser necessrio notificao ao Secretrio Geral. Ao contrrio da anterior, esta segunda reserva no restritiva mas sim extensiva, porque pe em causa os limites j existentes e provoca um retorno discusso sobre o mbito territorial da Conveno. Em suma, a permisso de reservas acabou por comprometer, na prtica, a eficcia da Conveno, uma vez que afectou o seu objectivo maior de punir e reprimir o genocdio ao dar preferncia ao interesse dos Estados de preservarem a sua liberdade de aco em detrimento da eficcia do documento. 2.2.4. A falta de disposies relativas preveno e a questo da imprescritibilidade do genocdio A Conveno possui, por natureza, a inteno de ser tambm um instrumento de preveno. No entanto, a sua essncia trata do aspecto repressivo, comeando pela definio dada pelo artigo II. Muito pouco da Conveno est dedicado preveno: para alm do aspecto dissuasivo das incriminaes, apenas um artigo parece estar relacionado com a preveno, que o artigo VIII, ao possibilitar que seja feita uma denncia ONU quando se vislumbrar a possvel perpetrao do crime para que a organizao tome as medidas adequadas. Para alm de parecer possuir apenas um artigo sobre preveno, a Conveno no explica as modalidades do sistema enunciado e no define mecanismos de preveno do genocdio tais como as sanes econmicas e diplomticas contra o Estado perpetrador. Quanto a essas sanes, o problema reside no facto de a sociedade internacional tomar essas medidas de maneira muito branda, o que acaba por no ser suficiente para dissuadir a prtica destes crimes. Para isto no acontecer, a Conveno
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deveria ter um sistema concreto de codificao e de implementao dessas medidas, estabelecendo assim regras que teriam de ser observadas, e que seria capaz de dar como nica hiptese, ao perpetrador, a de recuar. Em 1965, a prescrio dos crimes contra a humanidade e dos crimes de guerra prevista nas legislaes nacionais era um problema para muitos pases. O princpio da prescrio foi posto em causa em vrios colquios de 1964 e 1965 afirmando que era contrrio ao Direito internacional. Este tema suscitou muitos debates entre os seus partidrios e os seus opositores. Para pr fim a estes debates e impedir que casos de genocdio e outros crimes graves permanecessem impunes em funo de regras de prescrio, a Assembleia Geral das Naes Unidas, pela resoluo 2391 (XXIII) de 26 de Novembro de 1968, aprovou a Conveno sobre a imprescritibilidade dos crimes de guerra e dos crimes contra a humanidade. O crime de genocdio mencionado no seu artigo 1 alnea b com a indicao como tal definido na Conveno de 1948 para a preveno e represso do crime de genocdio. A questo a de saber se esta Conveno apenas pode ser aplicada aos pases que a ratificaram ou se possui um carcter imperativo. O primeiro caso implica que cada Estado decida se quer ou no considerar esses crimes como imprescritveis, ou quer continuar a deixar correr a prescrio. O segundo caso seria o ideal, porque como os genocdios podem ser reconhecidos muito depois de terem acontecido, a imprescritibilidade impediria a impunidade por causa do decorrer do tempo, o que faria da Conveno de 1968 um dos instrumentos fundamentais para garantir a efectividade da Conveno de 1948.
O sistema de garantias da Conveno apresenta muitas lacunas e mostra-se pouco eficaz, porque os Estados que a criaram, decidiram pr em primeiro lugar os seus interesses e a sua soberania, em vez de procurar punir os autores de crimes graves. Decidiram assim, desenvolver o aspecto normativo sem ter em conta o acompanhamento deste por um progresso no mbito da sua eficcia. O mecanismo de preveno da Conveno no , hoje em dia, satisfatrio. Os dispositivos esto muito dedicados represso e, alm desta constituir um meio de preveno, no de todo suficiente. Medidas de outra natureza so necessrias para a preveno do genocdio e, no que toca Conveno, seria tambm necessrio um sistema de controlo da sua prpria aplicao.
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Apesar das inmeras medidas que possam ser tomadas, nenhum documento internacional ser capaz de, com eficcia absoluta, prevenir e punir o genocdio e as declaraes e convenes sero apenas instrumentos formais enquanto os Estados continuarem a preferir os seus interesses particulares ao interesse geral e ao bem da Comunidade internacional.
II. A aplicao dos elementos de P reveno

Depois de 1945, os povos das Naes Unidas esto decididos a reafirmar a f nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana 56 . O que se pode deduzir da Carta e dos julgamentos de Nuremberga que existem regras universalmente reconhecidas sem derrogao possvel. Este princpio permitiu o desenvolvimento do conceito de jus cogens e progressos no mbito dos direitos humanos universalmente aceites, entre os quais a proibio do genocdio. Esta proibio, enquanto norma universalmente aceite, implica que os Es tados cooperem para a preveno e a represso do crime, assim como todos os instrumentos e procedimentos adoptados para salvaguardar os direitos humanos e, em particular, a Conveno para a Preveno e Represso do crime de genocdio. Por conseguinte, todos estes instrumentos devem ser aplicados na prtica pelos Estados para defender os direitos humanos e assim preservar a paz e a segurana internacionais.
1. O papel da Comunidade Internacional e das Naes Unidas na preveno ou interrupo de genocdio

A adopo da Carta das Naes Unidas e, trs anos depois, da Declarao Universal dos direitos humanos manifestou a preocupao sentida pela Comunidade internacional em determinar a natureza dos direitos humanos e em assegurar a sua proteco. Estes direitos devem ser respeitados e protegidos, e a sua violao deve ser
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Prembulo da Carta das Naes Unidas .
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sancionada, assim como os danos provocados devem ser reparados. Em suma, na Carta, a primeira obrigao que se impe aos Estados o respeito dos direitos humanos em conjunto com a obrigao de assegurar a sua efectividade. Alm disso, com a prtica das Naes Unidas, intensificou-se a obrigao de promover os direitos humanos, deixando assim a possibilidade de punir os Estados que, atravs das suas polticas, efectuam ou toleram violaes massivas de direitos humanos. No entanto, no caso do genocdio, os resultados na prtica so diversos e no so demonstrativos de uma lgica constante.
1.1. A vertente poltica da preveno A preveno do crime de genocdio possui uma vertente dita poltica no sentido em que, sendo o Estado o sujeito principal de Direito internacional, este desempenha um papel fundamental e, frequentemente, as medidas tomadas para prevenir ou interromper um genocdio dependem da vontade destes Estados. As razes deste fenmeno so explicadas pelo sistema que rege o Direito internacional e que difere do sistema nacional. O papel do Estado o de agir quando suspeitar da existncia de um risco de genocdio no territrio de outro Estado. Na realidade, existe uma multip licidade de factores que levam um Estado a reagir a uma violao grave dos direitos humanos ou, pelo contrrio, a ficar inactivo. 1.1.1. O particularismo do Direito internacional Como resultado da soberania, qualquer Estado possui competncias plenas e exclusivas no seu territrio e as autoridades podem (e devem) agir em todos os casos, incluindo o genocdio. De facto, na sociedade internacional, o poder poltico encontra-se distribudo entre os Estados, no havendo nenhum legislador ou governo supranacional. Os tribunais internacionais esto limitados, o que leva no e xistncia de um mecanismo para a aplicao das normas em Direito internacional, apesar de uma certa institucionalizao do poder poltico internacional atravs da ONU.
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A opinio pblica considera que o Direito internacional ainda tem muitas carncias, o que leva ao seu incumprimento e sua manipulao pelos Estados que aproveitam essas lacunas. Estes aceitam teoricamente a regulao internacional mas, quando a infringem, justificam a sua atitude interpretando a norma violada no seu interesse para que no haja infraco. Por exemplo, muitas vezes os Estados justificam as agresses ilegtimas disfarando-as de actos de legtima defesa, apesar de o Tribunal Internacional de Justia ter dado uma definio estrita do conceito de legtima defesa 57 . A aplicao das normas em Direito internacional contm algumas dificuldades que o Direito interno desconhece. No entanto, as normas so aplicadas atravs dos tratados e de acordos internacionais, ou por via de uma Organizao internacional como as Naes Unidas. Muitos conflitos surgem pelo facto dos Estados terem tendncia em decidir o sentido da interpretao e da aplicao de normas internacionais de maneira discricionria. Para limitar esta tendncia tal como para corrigir certos abusos, o princpio de boa f indispensvel e foi afirmado pela Assembleia Geral das Naes Unidas 58 : principle that states shall fulfil in good faith the obligations assumed by them in accordance with the Charter, so as to secure their more effective application within the international community, assim como a cooperao entre os Estados: the duty of states to co-operate with one another in accordance with the Charter. Assim, em Direito internacional, as bases da aplicao das normas so as da boa f e da cooperao entre os Estados, como no poderia deixar de ser quando se trata da aplicao da obrigao de preveno do genocdio. 1.1.2. O risco de genocdio e as reaces da Comunidade internacional Muitos especialistas consideram que a atitude dos terceiros constitui a chave para uma boa preveno, mas isto tambm depende da identificao do risco de genocdio para que se possa agir em tempo til. Para alm da dimenso ideolgica, observam-se sinais de vrias naturezas que mostram que um genocdio est prestes a
Case concerning military and paramilitary activities in and against Nicaragua, 27 June 1986 alnea 176. Neste caso, o juiz Jennings declarou tambm: Obviously the notion of collective self-defense is open to abuse and it is necessary to ensure that it is not emp loyable as a mere cover for aggression disguised as protection, and the Court is therefore right to define it somewhat strictly.
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Resoluo 2625 (XXV) de 24 de Outubro de 1970 adoptada sem voto.
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acontecer. De facto, possvel identificar certos factores polticos, jurdicos, ou ideolgicos mas a questo relevante a de saber como interpretar e relacionar estes elementos com a obrigao de preveno. Os elementos constitutivos da obrigao de preveno da ocorrncia de um genocdio so, segundo os juristas, elementos construdos, hipotticos e no jurdicos. A qualificao dos factos depende ento de uma avaliao poltica e histrica. A identificao do risco de genocdio, a sua avaliao poltica, a qualificao dos factos e as reaces da Comunidade internacional esto interligadas. Para alguns autores 59 , existem duas formas de reaco da Comunidade internacional. Uma delas o facto de alguns Estados invocarem a Conveno sobre o genocdio e condenarem as violaes que ocorrem num Estado determinado. Em alguns casos, fazem uma denncia nas Naes Unid as mas, muitas vezes, a aco desses Estados no passa de uma simples declarao a condenar a situao. A outra forma de resposta internacional ao genocdio a adopo de medidas tomadas por um rgo internacional, mas que so muitas vezes tardias. frequente os Estados assistirem aos massacres sem reagir. De facto, observa-se que os Estados tm tendncia para no fazer prevalecer os interesses de toda a humanidade, mas pelo contrrio, preocuparem-se somente com os interesses nacionais, deixando sem efeito as normas elaboradas pelos mesmos Estados e que regulam as exigncias da humanidade. Em suma, os Estados intervm, ou no, em funo dos seus interesses estratgicos, polticos ou comerciais. Alm disso, o risco de genocdio mais alto em pases em via de desenvolvimento, os quais do muito valor ao direito de no ingerncia nos assuntos internos. Este facto constitui um pretexto para os Estados mais desenvolvidos decidirem no agir, em caso de ocorrncia de violaes de direitos humanos ou de suspeita de risco de genocdio no territrio de um desses Estados. Em concluso, importante realar que a maior parte dos juristas internacionais e especialistas em genocdio 60 , concordam com o facto que deve haver uma vontade comum dos Estados e uma cooperao entre eles para poder prevenir ou interromper um
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CASSESE, Antonio, La communaut internationale et le gnocide, em: Le Droit international au
service de la paix, de la justice et du dveloppement, Paris 1991, p. 188 a 191. Tal co mo Gregory Stanton, fundador da Genocide Watch ou Yves Ternon, especialista em crimes de massa.
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genocdio. Esta afirmao implica que os Estados deixem de parte os seus interesses nacionais e que ajam como um todo, para responder a esta ameaa para a humanidade porque se um eventual infractor tivesse que ponderar a possibilidade de uma reaco comunitria, o efeito seria mais dissuasor do que se tivesse de enfrentar a desaprovao de um s Estado. 1.1.3. As Naes Unidas no centro da preveno A ONU tem praticamente as atribuies que caberiam a um Estado mundial e a realidade internacional faz dela um plo de cooperao dos Estados 61 . Se um Estado no pode, por si s, tentar pr fim a um genocdio, ser atravs das Naes Unidas que se tentar agir. Como foi observado anteriormente, a Conveno de 1948 prev este recurso no artigo VIII, assim um Estado pode recorrer s Naes Unidas para que tomem as medidas que julguem necessrias para a preveno e a represso dos actos de genocdio. A Comunidade internacional dos Estados representada, institucionalmente, pelo Conselho de Segurana 62 e um sistema de segurana colectiva que partia da convico da reaco comunitria contra o infractor individual. O Conselho de Segurana considerado como a autoridade mais capaz de sancionar as violaes s normas de jus cogens incluindo o genocdio. O genocdio, tal como cada uma das violaes graves de direitos humanos, pode levar o Conselho de Segurana a qualificar a situao de, pelo menos, ameaa paz 63 . Uma vez feita esta qualificao, o Conselho pode tomar todas as medidas que entender necessrias, luz do Captulo VII da Carta. So j bastantes os casos em que, com mais ou menos propsito, o Conselho procurou dar corpo fsico a uma nova ordem internacional de direitos humanos, atacando o problema como sendo um dos mais graves. Neste contexto, destaca-se a resoluo 688 de 5 de Abril de 1991 64 , na qual o
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Artigos 55 e s. da Carta. Artigos 24 e 25 da Carta. Artigo 39 da Carta.
Esta resoluo foi levada ao Conselho de Segurana por iniciativa da Blg ica e da Frana juntas com os EUA e o Reino Unido e foi adoptada por 10 votos favo rveis, 3 contra (Cuba, Imen e Zimbabu) e 2 abstenes (China e nd ia).
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Conselho intervm para fazer cessar a represso que o poder iraquiano exercia sobre a minoria curda 65 . Contudo, o Conselho de Segurana pode ser visto de outro modo. Alguns autores preferem realar o facto de o Conselho ser dominado pelas potncias vitoriosas da Segunda Guerra Mundial, os cinco membros permanentes, e possuir um poder discricionrio. Os membros permanentes podem, se assim o desejarem, tentar legalizar as suas aces internacionais pelas resolues do Conselho de Segurana. Muitos consideram que o Conselho de Segurana tambm movido pelo interesse, tal como cada um dos Estados, e que quando preciso tomar uma deciso, cada um tende a salvaguardar fundamentalmente os seus interesses nacionais que possam estar em jogo, antes de qualquer situao que ponha em causa interesses da humanidade. Seja como for, o sistema da Carta, apesar de todos os seus defeitos, ainda o mecanismo institucional de longe mais evoludo de reaco aos actos ilcitos mais graves. De facto, a justia pblica considerada o meio mais imparcial e menos gravoso de fazer cessar o ilcito internacional. Alm disso, o sistema de sanes pode ser aplicado a Estados no infractores quando necessrio. Assim, o Conselho de Segurana j imps vrios embargos a pases vizinhos da Somlia para estancar alguns perigos provocados pela situao catica naquele pas. Apesar da eficcia da realizao de medidas de embargo, conseguir que o governo do Estado infractor modifique o seu comportamento no sentido exigido pelo Conselho de Segurana revela-se muito difcil e, por vezes, as sanes acabam por atingir de forma indiscriminada o alvo errado. No caso do Iraque, os efeitos das sanes dadas pelo Conselho a este Estado sobre todos os sectores da sua vida social so de tal forma profundos, que se calcula que tenham atrasado o seu patamar de desenvolvimento em vrias dezenas de anos, e a falta de alguns bens essenciais tem afectado a populao civil66 .
Citando: [The Security Council] demands that Iraq, as a contribution to removing the threat to international peace and security in the region, immediately end this repression, and in the same context expresses the hope that an open dialogue will take place to ensure that the human and political rights of all Iraqi citizens are respected.
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Relatrios da UNESCO e da Cruz vermelha internacional.
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Corine Figueiredo Borges 1.1.4. As possveis sanes
O Direito internacional prev um conjunto de instrumentos que podem ser aplicados quando existam violaes de direitos humanos, tal como um risco de genocdio, ocorrem ou esto para acontecer. Antes de tudo, necessrio dar a conhecer e mediatizar o que est a suceder no s atravs dos meios de comunicao, mas tambm por declaraes de condenao dos actos e por denncias, nomeadamente ONU67 . De seguida, preciso tentar negociar com as autoridades em causa, autores das violaes ou cmplices pela aco ou inaco, o que pode constituir uma contradio no sentido em que a eventualidade da responsabilidade dessas mesmas autoridades ope-se necessidade de cooperar com elas para encontrar uma soluo diplomtica, organizar uma vigilncia internacional da situao e facilitar a assistncia humanitria. Se as negociaes no resultarem, o que acontece na maior parte das situaes, existe um certo conjunto de medidas cujo grau vai aumentando em funo dos efeitos obtidos. Em primeiro lugar, so exercidas presses diplomticas, em seguida, podem ser adoptadas medidas, por exemplo, de ndole econmica. Em todo o caso, o Conselho de Segurana pode, a qualquer momento, qualificar a situao de ameaa paz, ruptura da paz ou acto de agresso 68 ou invocar o captulo VII da Carta. A partir do momento dessa qualificao, em princpio, o Conselho pede aos Estados membros que adoptem medidas sem envolver o emprego de foras armadas contra o Estado infractor. O passo seguinte qualificao ento o artigo 41 da Carta que autoriza nomeadamente a interrupo completa ou parcial das relaes econmicas, dos meios de comunicao ferrovirios, martimos, areos, postais, telegrficos, radioelctricos, ou de qualquer outra espcie, e o rompimento das relaes diplomticas. O artigo 42 visa pr em prtica meios militares blicos, se o Conselho considerar que as medidas previstas no artigo 41 seriam ou demonstram ser inadequadas. Alguns autores fazem a distino entre a primeira parte do artigo, referente s foras das Naes Unidas e a segunda parte que, segundo eles, autoriza os Estados a fazerem uso da fora. Mas tudo
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Artigo VIII da Conveno para a Preveno e Represso do genocdio. Artigo 39 da Carta.
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leva a crer que o artigo est mal redigido e que a autorizao aos Estados no tem base directa na Carta.
Como j foi referido, a cooperao entre os Estados uma das componentes mais importantes da aco internacional e, por este motivo, que a preveno ou interrupo de actos de genocdio est relacionada directamente com a atitude dos Estados. Uma vez que o risco de genocdio avaliado, cabe aos Estados ou mais precisamente s Naes Unidas, enquanto frum da cooperao entre os Estados, e nomeadamente ao Conselho de Segurana, decidir o que se deve fazer. Em todo o caso, no se trata apenas de agir, mas sim de agir em conformidade com o direito internacional com medidas polticas slidas e decisivas, e de um quadro jurdico organizacional pr-estabelecido. Nesta lgica, inscreve-se a questo de uma interveno caso as sanes anteriores no tenham chegado ao resultado esperado.
1.2. A natureza de uma interveno em caso de genocdio Ao longo da histria do Direito internacional, a questo da interveno humanitria tem suscitado muitas controvrsias e debates. Isto devido ao facto de no ser consagrada e prtica dos Estados ser muito heterognea. A doutrina encontra-se frequentemente dividida entre o imperativo dos direitos humanos e princpios importantssimos para o Direito internacional, tal como a proibio do uso da fora e a soberania nacional. A noo de interveno deve ento ser analisada para se poder determinar os seus pontos positivos e negativos atravs da sua histria, da prtica pelos Estados e do conceito jurdico, para encontrar uma soluo que no ponha em causa os princpios de Direito internacional, mas que tambm no impea a Comunidade internacional de reagir em caso de violaes graves de direitos humanos.
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1.2.1. Aparecimento do conceito de interveno ou ingerncia humanitria Em 1625, Hugo Grcio j tinha invocado a possibilidade de uma interveno no caso de um tirano dar um tratamento abominve l aos seus sbditos 69 . O conceito de ingerncia humanitria antigo e retoma a noo de interveno de humanidade (sculo XIX) que autorizava as grandes potncias a agir para proteger os seus nacionais ou minorias que eram ameaados. A ideia apareceu d urante a guerra do Biafra (19671970), para denunciar a imobilidade dos chefes de Estado e de governo perante a fome que o conflito provocou, em nome da no ingerncia. Em seguida, foram criadas vrias ONG baseadas nessa causa 70 , que defendem a ideia de que uma violao massiva dos direitos humanos deve levar a pr em causa a soberania dos Estados e permitir a interveno de actores exteriores. Foi precisamente com um dos fundadores da Mdicos sem fronteiras, o homem poltico Bernard Kouchner, e o professor de Direito Mario Bettati, gerao dos French doctors, que este conceito foi teorizado em 1980, depois de ter sido invocado pelo filsofo Jean-Franois Revel em 1979. Em 1988, foi elaborado um projecto francs apresentado s Naes Unidas, que deu lugar a duas resolues da Assembleia Geral, seguidas por uma resoluo do Conselho de Segurana sobre a situao no Iraque. Estes textos so alvo de muitos debates entre os especialistas a favor ou contra a tese segundo a qual, estas resolues constituem uma evoluo do Direito internacional tradicional, introduzindo um direito ou um dever de ingerncia em caso de violaes de direitos humanos. A resoluo 43/131 71 retomou o projecto com algumas modificaes. Segundo Mario Bettati, promotor do direito de ingerncia, este texto, que consagra o livre acesso s vtimas pelo Estado em causa e pelos Estados vizinhos, tem por objectivo, levar a Comunidade internacional ao reconhecimento de um futuro direito de assistncia humanitria, completar e reforar o direito internacional humanitrio, favorecendo o acesso s vtimas em qualquer circunstncia, ou seja, no s em caso de conflito armado e no s com autorizao prvia. Para outros autores, o texto da resoluo afasta-se do
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Hugo Grcio De Jure Belli ac Pacis, 1625. No meadamente Mdicos sem fronteiras.
Esta resoluo intitulada Hu manitarian assistance to victims of natural disasters and similar emergency situations foi aprovada a 8 de Dezemb ro de 1988 sem voto.
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projecto inicial, porque os Estados que participaram no consenso foram muito prudentes e queriam proteger o princpio de soberania. O texto reala a importncia da assistncia humanitria e o papel das organizaes intergovernamentais e no governamentais que agem nesse sentido, mas no pe em causa a soberania dos Estados. De acordo com Olivier Corten e Pierre Klein 72 , o projecto no continha elementos que permitiam obrigar os Estados no territrio dos quais as catstrofes naturais ou outras situaes de urgncia acontecem, a aceitar uma ajuda exterior para as vtimas, nem os outros Estados a levar essa ajuda. Em suma, a resoluo relembra por duas vezes o princpio de soberania do Estado e no enuncia nenhuma obrigao para o Estado afectado de aceitar o envio de ajuda, o que se v pela escolha dos termos usados. Assim, se o texto no constitui uma base para um direito efectivo das vtimas assistncia, no pode ser interpretado como estabelecendo uma consequncia deste direito, isto , um direito ou dever de interveno para assegurar o seu respeito. A resoluo 45/100 73 encontra-se no seguimento da resoluo 43/131 e, por isso, retoma o essencial do texto anterior e acrescenta a prtica de corredores de urgncia, para facilitar o encaminhamento da ajuda humanitria. Apesar de alguns autores pensarem que o conjunto destas duas resolues expressa a adeso a um princpio de dever de assistncia humanitria, a maioria considera que, por um lado, visto que so resolues da Assembleia, apenas tm um valor recomendatrio, no se pode ento falar de dever; e, por outro lado, estas recomendaes no pretendem violar o princpio de soberania e o consentimento do Estado permanece como regra. Para muitos autores, a resoluo 688 de 5 de Abril de 1991 74 foi considerada sem precedentes na histria, por admitir um direito de interveno nos assuntos internos de um Estado (Roland Dumas) e fundadora do direito de ingerncia 75 (Isabel Raimundo). No entanto, a resoluo , por alguns, considerada como sendo uma
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Autores de Droit dingrence ou obligation de raction?, Bru xelas, 1992.
Esta resoluo tambm se intitula Hu manitarian assistance to victims of natural disasters and similar emergency situations foi aprovada a 14 de Dezembro de 1990 sem voto.
74 75
Resoluo j referida anteriormente.
Segundo Bernard Kouchner: Cette rsolution 688 consacrait le dro it des hommes avant celui des Etats, [avec elle] lingrence devenait officielle. [Elle reprsentait] lintroduction du droit dingrence humanitaire dans les textes internationaux, Le Malheur des autres, 2000.
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resoluo clssica do Conselho de Segurana, que agiu porque a paz e segurana internacionais estavam a ser ameaadas. De facto, o estudo das discusses anteriores sua adopo mostra que os Estados basearam a sua competncia em referncias paz e segurana internacionais, e no nalgum direito de ingerncia 76 . Alm disso, o prembulo da resoluo leva a crer que a ameaa paz e segurana internacionais reside nas consequncias transfronteirias da situao. Assim, no pargrafo 3 do prembulo, o Conselho declara-se profondment proccup par la rpression des populations civiles iraquiennes dans de nombreuses parties de lIraq, laquelle a conduit un exode massif de rfugis vers des frontires internationales et travers celles-ci des violations de frontire, qui menacent la paix et la scurit internationales dans la rgion. Segundo Olivier Corten e Pierre Klein, o Conselho de Segurana esteve longe de considerar que uma violao importante dos direitos da pessoa humana podia constituir, em si, uma ameaa paz e segurana internacionais, porque distingue a represso que tem consequncias transfronteirias, ameaa a paz e deve terminar, das violaes de direitos humanos em geral, que no constituem uma ameaa e para as quais apenas tem esperana 77 . Alm disso, alguns consideram que a resoluo 688 a base para a operao Provide comfort, desenvolvida por alguns Estados para proteger a minoria curda no Iraque. Porm, no existe nada na resoluo que permita fundamentar esta interveno, apesar de no ter provocado muitas condenaes por parte do resto da Comunidade internacional, mas sim algum silncio. Apesar das muitas controvrsias acerca da origem e do reconhecimento ou no desta figura, a verdade que a interveno humanitria est presente na prtica do Direito internacional. A questo de saber qual a natureza do conceito, os requisitos, os obstculos e o teor da prtica, tanto pela ONU como pelos Estados.
Assim o representante da Turquia declarou que apenas recorreu ao Conselho de Segurana por causa da ameaa causada pela represso no Iraque estabilidade, segurana e paz na reg io. O representante dos EUA tambm declarou: ce nest ni le r le ni lintention du Conseil de scurit de singrer dans les affaires intrieu res dun quelconque Etat. Citando: Il est vrai quon peut lire gnralement dans le paragraphe 1 du dispositif que la rpression des populations civiles iraquiennes a pour consquence de menacer la paix et la scurit internationales dans la rgion. Mais le paragraphe 2 nuance fortement cette affirmat ion. En effet, si le Conseil y exige que lIraq mette fin sans dlai cette rpression , cest seulement dans loptique de contribuer liminer la menace la paix et la scurit internationales dans la rgion . Par contre, le Conseil de Scurit ne fait qu exp rimer lespoir quun dialogue sinstaurera en vue dun respect des droits de la personne. Droit dingrence ou obligation de raction ?, p.228.
77 76
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Corine Figueiredo Borges 1.2.2. Definio e requisitos
A noo de interveno de humanidade era assim nomeada pela maioria dos autores. Perante o reaparecimento da ideia, expresses diversas como ingerncia humanitria, interveno humanitria, assistncia humanitria; e a incerteza entre um direito e um dever revelaram-se em discursos polticos e na doutrina jurdica. Antes de mais, a interveno humanitria deve ser distinguida da assistncia humanitria. Assim, Eduardo Correia Baptista apresenta uma definio completa da assistncia humanitria, que se concretiza pela distribuio no discriminatria e neutra de alimentos, medicamentos e outros bens de primeira necessidade, bem como na prestao de cuidados mdicos. [] levada a cabo por entidades no governamentais desarmadas e de forma no violenta, tendo por objectivo exclusivo apoiar humanitariamente a populao civil, no podendo em caso algum inte rferir na actuao do Estado alvo ou no conflito armado78 . A licitude desta figura no apresenta dvidas visto que foi consagrada na Conveno IV de Genebra de 1949, no seu artigo 23 79 . Alm disso, necessrio ainda distinguir as intervenes humanitrias autorizadas das que prescindem desse elemento. As intervenes autorizadas so as que so realizadas com o consentimento do Estado alvo da interveno, ou seja, aquelas autorizadas pelo Conselho de Segurana ou aquelas feitas sob a sua direco, nos termos do captulo VII da Carta. As no autorizadas so as que so decididas por um Estado ou um pequeno grupo de Estados, sem a autorizao do Conselho de Segurana e, em geral, so aquelas que conduzem a certos abusos. Todos os autores, favorveis ou no interveno humanitria, concordam em sujeitar a sua prtica a certos requisitos. Em primeiro lugar, como requisito comum, determinado o pressuposto principal da interveno, ou seja, uma violao grave, macia e reiterada dos direitos humanos 80 . A par deste critrio, existem outros mais ou
Eduardo Correia Baptista, O poder pblico blico em Direito internacional: o uso da fora pelas Naes Unidas em especial, p.226. Citando Eduardo Correia Baptista: A assistncia humanitria por entidades no governamentais deve ser considerada como u ma figura perfeitamente lcita mes mo sem o consentimento do Estado alvo, quer em conflitos internacionais, quer em conflitos internos, O poder pblico blico, p. 226.
80 79 78
Os caracteres da violao diferem em funo dos autores mas so partilhados pela maio ria. Citando Verwey, W. D., Hu manitarian Intervention in the 1990s and Beyond: an International Law Perspective ,
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menos partilhados pela doutrina. A interveno deve ser a ltima alternativa (ultima ratio), o Estado alvo deve ser incapaz de encontrar uma soluo para o problema, ou porque no quer ou porque no pode e todos os meios pacficos devem ter sido j esgotados. De uma forma geral, muitos autores insistem sobre os requisitos de necessidade e proporcionalidade da interveno 81 , assim, os danos para o Estado alvo devem ser comparados aos ganhos que podem ser obtidos pela interveno. Para alguns, preciso considerar tambm a adequao da interveno, ou seja, a interveno deve ser acompanhada por uma forte probabilidade de solucionar o problema. Tambm existem outros requisitos mais controversos como aqueles relativos aos actores da interveno: alguns consideram que s devem intervir organizaes internacionais e, a contrario, outros pensam que basta a interveno de um Estado. Pode ainda surgir a aceitao da interveno pelas vtimas ou o mximo consenso possvel por parte da Comunidade internacional. Alm disso, necessrio que a interveno seja limitada no tempo e no espao, pois esta deve ter um efeito mnimo sobre as estruturas locais estaduais e o uso da fora deve ser proporcional questo humanitria subjacente. No entanto, o facto de os critrios serem enunciados por uns autores e no por outros ou serem objecto de controvrsias na doutrina, contribui para que haja um carcter obscuro da definio de interveno humanitria. De facto, os critrios so questionveis quanto sua aplicabilidade para estabelecer limites a esta noo. Segundo Olivier Corten e Pierre Klein, por um lado, o critrio principal do fim subjacente interveno pouco vivel, porque se revela muito difcil saber qual o verdadeiro objectivo de cada Estado que deseja intervir, e os autores no acreditam no desinteresse dos Estados 82 porque, tal como o ilustra Antoine Rougier: il est pratiquement impossible de sparer les mobiles humains dintervention des mobiles politiques et dassurer le dsintressement absolu des Etats intervenants Ds linstant que les puissances intervenantes sont juges de lopportunit de leur action, elles
p.418, an emergency situation in which fundamental hu man rights of a non -political nature, particu larly the right to live, are v iolated on a massive scale.
81 82
Mario Bettati, Un droit dingrence?, 1996.
Citando: On voit mal en effet un Etat engager une intervention arme contre une autre, avec tout ce que cela comporte co mme alas, et co mme pertes potentielles en hommes et en matriel, dans un but purement dsintress., Droit dingrence ou obligation de raction ?, p.156.
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estimeront cette opportunit au point de vue de leurs intrts du moment 83 . Por outro lado, a apreciao da importncia da violao dos direitos humanos determinada por critrios de legitimidade que variam em funo do membro da Comunidade internacional 84 . Os outros factores revelam tambm controvrsias similares. Em suma, os critrios podem ser interpretados de forma larga e abrangerem todo o tipo de situao ou interpretados de maneira restrita e no englobarem muitas situaes 85 . Resulta desta afirmao que, no existe nenhuma definio que responda as necessidades deste conceito e que no seja sujeita a crticas 86 . Apesar da prudncia da doutrina em enunciar os critrios de uma definio, a sua prtica permite ainda todo o tipo de crticas e pode levar a muitos abusos. 1.2.3. Viso jurdica e princpios em causa A doutrina favorvel interveno humanitria concede a licitude desta figura com base numa interpretao restritiva do artigo 2, n4 da Carta das Naes Unidas 87 . Este artigo no probe expressamente qualquer tipo de uso da fora, mas impe trs condies. Os que defendem essa viso afirmam que a interveno humanitria tem como nica finalidade, a proteco dos direitos humanos (um dos objectivos das Naes Unidas) e que no procura atentar contra a integridade territorial ou a independncia poltica do Estado alvo, ou seja, que lcita luz deste texto.
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O. Corten e P. klein transcrevem esta passagem de Antoine Rougier em La thorie de lintervention dhumanit considerando que o facto de se tratar de um estudo de 1910 em nada afecta a relevncia das suas afirmaes. Droit dingrence ou obligation de raction ?, p.155.
84
Citando: Cette apprciat ion pose donc un problme plus aigu que celle du but de lintervention, ltablissement dun critre en termes plus ou moins prcis savrant pratiquement impossible., Droit dingrence ou obligation de raction ?, p.158. Citando O. Corten e P. Klein : soit les critres sont trop souples et on laisse la porte ouverte des abus, soit ils sont stricts et aucune situation pratique ne pourra tre recouverte. , Droit dingrence ou obligation de raction ?, p.160. Citando O. Corten e P. Klein : la seule tude du contenu et de la dfinition du droit dingrence humanitaire dmontre le danger extrme de sa gnralisation, Droit dingrence ou obligation de raction ?, p.162. Os membros devero abster-se nas suas relaes internacionais de recorrer ameaa ou ao uso da fora, quer seja contra a integridade territorial ou a independncia polt ica de u m Estado, quer seja de qualquer outro modo inco mpatvel co m os objectivos das Naes Unidas.
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De facto, a interveno humanitria restringe-se proteco dos direitos humanos e no deve ser confundida com a apropriao de territrios, o que seria nitidamente um abuso, mas tambm muito difcil afirmar que no afecta a independncia poltica do Estado visto que, em muitos casos, o alvo o poder poltico 88 . Outros afirmam que existe um confronto entre dois princpios das Naes Unidas, a proibio do uso da fora e a proteco dos direitos humanos, e que consoante a situao um dos princpios tem que ceder. Mesmo que se aceitasse essa teoria, luz da Carta, a proibio do uso da fora e a preservao da paz e da segurana internacionais seriam preeminentes 89 , o que reconhecido pela maioria da doutrina. Alguns autores procuraram uma base jurdica na prtica internacional que possa contribuir para a formao de um costume 90 . De facto, existem muitas prticas de intervenes armadas unilaterais mas no se pode demonstrar um enfraquecimento do princpio de proibio do uso da fora 91 . Outro argumento consiste em afirmar que a ineficcia do sistema de segurana colectiva pode levar a legitimao de iniciativas unilaterais que se substituem ao prprio 92 , mas mais uma vez, o Tribunal Internacional de Justia condena a teoria 93 . O princpio da proibio do uso da fora no o nico, embora seja o mais importante, que entra em conflito com a noo de interveno humanitria. Tambm so colocados em causa o princpio de no ingerncia nos assuntos internos e o princpio da
Citando O. Corten e P. Klein : le but avou de lintervention est de rgler un problme politique interne, de protger une partie de la population contre une autre. Plus prcisment, lintervention sopre toujours contre le gouvernement effectif de lEtat vis et tend limiter ses pouvoirs voire, si cela savre indispensable, le renverser : cest donc le pouvoir politique qui est vis. , Droit dingrence ou obligation de raction ?, p.164.
89 90 88
Co mo o confirma o prembulo da Carta, o artigo 1 e o artigo 2 n3 e n4.
It is hard to fashion a customary rule of nonintervention fro m all these practices that are inconsistent with such a rule, Anthony DA mato, Trashing Customary International Law, 1987. Tal co mo o Tribunal Internacional de Justia o afirma: If a State acts in a way prima facie incompatib le with a recognized rule, but defends its conduct by appealing to exceptions or justifications contained within the rule itself, then whether or not the States conduct is in fact justifiab le on that basis, the significance of that attitude is to confirm rather than to weaken the rule. Case concerning military and paramilitary activities in and against Nicaragua, judgment of 27 June 1986, alnea 186.
92 93 91
Bo wett, Reprisals involving Recourse to Armed Force, 1972.
The Court can only regard the alleged right of intervention as the manifestation of a policy of force, such as has, in the past, given rise to most serious abuses and such as cannot, whatever be the present defects in international organization, find a place in international law. The Corfu Channel Case, judgment of 9 April 1949, p.35.
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soberania nacional. O princpio de no ingerncia est consagrado no artigo 2 n7 da Carta 94 e na resoluo 2625 (XXV) da Assembleia Geral 95 . No entanto, aceite de forma cada vez mais generalizada, que os direitos humanos j no formam parte dos assuntos internos do Estado. Este processo progressivo e comeou quando, em 1948, foi adoptada a Declarao universal dos direitos humanos vista por muitos adeptos da soberania como uma fonte de ingerncia inaceitvel. Contudo, foi conseguindo obter cada vez mais valor, em particular quando as Naes Unidas decidiram dar cada vez mais importncia questo dos direitos humanos. importante realar que o artigo 2 n7 da Carta tem uma excepo: este princpio, porm, no prejudicar a aplicao das medidas coercitivas constantes do captulo VII, ou seja, as Naes Unidas e em particular, o Conselho de Segurana, pode intervir nos assuntos internos de um Estado no mbito da aplicao do captulo VII. Este dispositivo indica que a preservao da paz e da segurana internacionais ultrapassa os Estados e as suas liberdades. O princpio de no ingerncia um corolrio do conceito de soberania, que tem a sua base jurdica no artigo 2 n1 da Carta 96 . O ncleo deste princpio a igualdade absoluta de todos os membros da Comunidade internacional. Porm, os Estados vo aceitando certos limites sua soberania, nomeadamente por meio de convenes ou adeses a organizaes internacionais. No caso da ONU, os Estados aderiram Carta e assim aceitaram limitar a sua soberania a favor do captulo VII. O princpio de soberania no um princpio absoluto e serve sobretudo para proteger os membros mais frgeis da Comunidade internacional contra as presses, intervenes e ingerncias por parte dos Estados mais poderosos. Seguindo esta lgica, no se pode impor um tipo de regime particular a um Estado como o afirma a Assembleia Geral: there is no single
Nenhuma d isposio da presente Carta autorizar as Naes Unidas a intervir em assuntos que dependam essencialmente da jurisdio interna de qualquer Estado, ou obrigar os memb ros a submeterem tais assuntos a uma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm, no prejudicar a aplicao das medidas coercitivas constantes do captulo VII. No State or group of States has the right to intervene, directly or indirectly, for any reason whatever, in the internal or external affairs of any other State. Consequently, armed intervention and all other forms of interference or attempted threats against the personality of the State or against its political, economic and cultural elements are in v iolation of international law. Este princp io tambm foi afirmado pelo Tribunal Internacional de Justia no acrdo Case concerning military and paramilitary activities in and against Nicaragua de 1986, alnea 55.
96 95 94
A Organizao baseada no princpio da igualdade soberana de todos os seus membros.
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political system or single model for electoral processes equally suited to all nations and their peoples, and that political systems and electoral processes are subject to historical, political, cultural and religious factors97 . Todavia, a soberania no o princpio mais importante em causa. Tal como afirmado por Eduardo Correia Baptista, a norma violada na esmagadora maioria dos casos ser a proibio do uso da fora nas relaes internacionais e esta no est ligada primeiramente soberania. Assim, de seguida, declara que: a proibio do uso da fora , pois, uma norma humanitria. A mais importante na defesa dos indivduos, pois um conflito armado a maior ameaa para estes98 . Em suma, a interveno humanitria no tem base jurdica sria, e atenta contra o princpio mais importante do Direito internacional. Os argumentos que afirmam o contrrio no so viveis, mas ainda, os critrios fornecidos nem sempre so aplicveis na prtica e deixam espao para abusos. Portanto, a interveno no deve ser exercida de forma unilateral, mas antes confiada ao poder de deciso do Conselho de Segurana, no mbito do captulo VII da Carta, apesar das crticas relativas sua representatividade da Comunidade internacional. 1.2.4. Entre intervenes autorizadas e intervenes no autorizadas O Conselho de Segurana o rgo autorizado para qualificar uma situao de crise humanitria que pe em risco a paz e a segurana internacionais (segundo alguns critrios), e possui legitimidade sobre a necessidade de se proceder a uma interveno que implique o uso da fora, no mbito do captulo VII. O Conselho pode dar autorizao a grupos de Estados ou organizaes, para usar a fora numa situao determinada, com limites fixados, ou pode tambm ele prprio criar foras de manuteno ou imposio da paz luz do artigo 42. A autorizao do Conselho de Segurana confere legitimidade aco e garante a sua conformidade com o Direito internacional.
Resoluo 45/151 de 18 de Dezembro de 1990. Afirmao confirmada pelo Tribunal Internacional de Justia em Case concerning military and paramilitary activities in and against Nicaragua.
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97
Poder pblico blico, p.260.
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Apesar de algumas operaes obterem o resultado esperado e terem algum sucesso, outras transformam-se em verdadeiros fracassos. Assim, a ausncia de estratgia definida e o fracasso das diferentes misses na Somlia, levaram perda de muitas vidas humanas. Tambm em Srebrenica, cujos habitantes foram colocados sob proteco internacional aps o enclave ter sido oficialmente declarado como zona de segurana pelas Naes Unidas, os Capacetes azuis pediram em vo uma ajuda area antes de serem feitos refns pelas foras srvias e assistirem ao massacre de milhares de civis 99 . Estes resultados levam ao descontentamento e a uma grave crise de confiana na ONU enquanto interveniente, sobretudo depois da multiplicao de compromissos confusos e ineficazes (como no Ruanda), e dos problemas econmicos e financeiros da organizao. A situao agrava-se quando o Conselho no encontra o consenso necessrio a fim de autorizar uma interveno para resolver uma crise humanitria. Muitas crticas so relativas estrutura do Conselho porque, por um lado, considera-se que no representativo da Comunidade internacional e, por outro lado, os cinco membros permanentes podem paralisar a tomada de decises com o exerccio do veto e assim impedir que as Naes Unidas reajam a uma situao de violaes de direitos humanos. Este tipo de caso usado como argumento pelos Estados ou grupos de Estados, que decidem fazer justia pelas prprias mos ou seja, intervir unilateralmente, sem a autorizao do Conselho de Segurana, em geral, com a justificativa de defesa dos direitos humanos de uma determinada populao posta em apuros, isto , apesar de este tipo de intervenes ser muito criticado pelo resto da Comunidade internacional 100 . Os riscos de tais intervenes residem na possibilidade de se tornarem imperiais ou seja, aces arbitrrias que atentam gravemente soberania do Estado alvo. Entre as intervenes controversas esto a interveno da OTAN no Kosovo e, mais recentemente, a interveno dos Estados Unidos no Iraque. John Bolton, representante do governo americano na ONU declarou: as nossas aces, tomadas de
O Tribunal Internacional de Justia considerou que um genocdio foi perpetrado em Srebrenica no acrdo de 26 de Fevereiro de 2007 sobre a Aplicao da Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio (Bsnia-Herzegovina v. Srvia e Montenegro). Citando Eduardo Correia Baptista em Poder pblico blico, p.260: Co m u ma consagrao clara, facilmente os interesses polticos se sobreporo a quaisquer consideraes humanitrias e a prepotncia do poder cegar os Estados poderosos levando-os a actos abusivos custa dos outros.
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acordo com os nossos princpios constitucionais, no exigem nenhuma validao particular e externa para as tornar legtimas. Porm, o sistema internacional , hoje em dia, caracterizado por uma institucionalizao significativa da ordem mundial. Logo, uma interveno margem das Naes Unidas pode apresentar muitos riscos 101 .
Apesar de muitas divergncias na doutrina, todos concordam em afirmar que, em caso de violaes de direitos humanos que submetem populaes inteiras a condies, muitas vezes, sobre-humanas, a Comunidade internacional tem de reagir para que este tipo de situao no se prolongue. Para ser legtima, uma interveno apenas pode ter lugar no mbito das Naes Unidas, sendo esta organizao a que mais representa a Comunidade internacional, podendo minimizar os interesses egostas de cada Estado, apesar de a legitimidade do Conselho de Segurana ser muito criticada. Fora deste mbito, as intervenes so consideradas abusivas e servindo frequentemente objectivos no-humanitrios.
2. Casos ilustrativos
A Comunidade internacional a nica que tem o direito (e o dever) de agir para prevenir um genocdio com recurso a meios violentos. pouco eficiente uma interveno de urgncia caso os massacres j estejam a decorrer. Neste caso, no se pode assegurar que se tenha mesmo prevenido um genocdio, mas existe sempre a faculdade de o interromper e ter a satisfao de salvar vidas. A interveno comunitria vai dando passos cada vez mais certos, embora com demasiadas excepes. importante analisar os casos passados para encontrar solues para situaes futuras. tambm necessrio observar tanto os sucessos como os fracassos.
Citando Eduardo Correia Baptista em Poder pblico blico, p.259: o desprezo pelos poderes das Naes Unidas poder levar ao descrdito da actual organizao da Co munidade internacional; co m todos os riscos que tal acarreta.
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Corine Figueiredo Borges 2.1. O caso do Ruanda
A tragdia do Ruanda foi considerada uma das piores catstrofes humanitrias do final do sculo XX em termos de perdas humanas (as estimativas previram entre 500 000 e 1 milho de mortos). No entanto, a Comunidade internacional no viu o risco de genocdio que existia ou no quis ver. A preveno deste genocdio foi um fracasso e as reaces para uma possvel interrupo foram muito tardias. ento necessrio analisar as origens do genocdio e as diferentes reaces tanto por parte das Naes Unidas, como por parte de alguns Estados, para entender porque que se deixou tantas violaes de direitos humanos inalienveis acontecerem 40 anos depois do holocausto dos judeus.
2.1.1. Origens do genocdio Aps a primeira Grande Guerra, a colnia do Ruanda, que era da Alemanha, tornou-se um protectorado e a sua administrao foi confiada Blgica. Assim, os Belgas ocuparam o territrio e comearam a diferenciar as duas principais etnias do pas: os Hutus (cerca de 80% da populao) e os Tutsis (menos de 15%). Por conseguinte, decidiram confiar o poder aos Tutsis que fiscalizavam o trabalho dos Hutus e foi institudo, em 1933, um sistema de identificao tnica. Os Tutsis passaram a ter muitos privilgios e eram acusados de colaborarem com os Belgas matando Hutus e roubando as suas terras 102 . Depois de a Blgica deixar o pas, em 1963, o poder foi tomado pela maioria Hutu que passou a administrar o pas e, em consequncia do passado, iniciou uma perseguio aos Tutsis. Alguns destes at tiveram que procurar refgio nos pases vizinhos. Estes exilados formaram, uns anos depois, a Frente Patritica Ruandesa (FPR) que invadiu o Ruanda em Outubro de 1990 e iniciou uma guerra civil. Em Junho de 1991, o presidente Habyarimana viu-se obrigado a permitir o pluripartidarismo, a tentar um cessar-fogo e um possvel acordo de paz com o FPR. Os
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GONA LVES, Mrcia Constantino, A interveno da ONU no genocdio em Ruanda, FDUL 2006, p.4-5.
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Hutus ficaram inconformados com a posio do presidente e passaram a consider- lo um traidor. O dio contra os Tutsis e contra os Hutus moderados (favorveis a um acordo) foi sendo cada vez maior, muitos assassinatos foram cometidos e a presso contra um acordo de paz era grande 103 . Em Junho de 1993, o Conselho de Segurana aprovou uma resoluo criando a Misso de Observao da ONU para Uganda-Ruanda 104 para vigiar a fronteira entre o Ruanda e o Uganda 105 e para facilitar as negociaes de paz entre o governo do Ruanda e o FPR106 em Arusha (Tanznia). O Acordo de Paz foi assinado a 4 de Agosto de 1993 e inclua um acordo de cessar- fogo, um acordo de diviso do poder que define as bases de um governo de transio, um protocolo de repatriamento dos refugiados e a integrao das foras armadas. Em Outubro, o Conselho de Segurana aprovou outra resoluo 107 para criar a UNAMIR (Misso de assistncia da ONU para o Ruanda) com mandato para assegurar a implementao dos acordos de paz. No entanto, o ambiente continuava muito tenso apesar de uma suposta segurana criada pelos acordos 108 . A 6 de Abril de 1994, o presidente Habyarimana foi morto num acidente areo. O avio (onde tambm voava o presidente do Burundi) explodiu perto do aeroporto de Kigali. No dia seguinte, a rdio extremista local Radio des Mille Collines atribuiu a responsabilidade pelo atentado FPR e os massacres comearam a decorrer, primeiro, contra os opositores polticos Hutus e intelectuais Tutsis, e depois, contra os Tutsis em geral. Uma das primeiras vtimas foi a primeira ministra do Ruanda que estava sob a proteco de soldados belgas da UNAMIR que tambm foram assassinados com ela 109 .
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GONA LVES, Mrcia Constantino, A interveno da ONU no genocdio em Ruanda, p.6. Resoluo 846 de 22 de Junho de 1993 adoptada por unanimidade.
[The Security Council] decides that UNOM UR shall mon itor the Uganda/Rwanda border to verify that no military assistance reaches Rwanda, focus being put primarily in this regard on transit or transport, by roads or tracks which could accommodate vehicles, of lethal weapons and ammunition across the border, as well as any other material which could be military use. [The Security Council] urges the Govern ment of Rwanda and the RPF to conclude quickly a comprehensive peace agreement.
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Resoluo 872 de 5 de Outubro de 1993 adoptada por unanimidade. GONA LVES, Mrcia Constantino, A interveno da ONU no genocdio em Ruanda, p.8. GONA LVES, Mrcia Constantino, A interveno da ONU no genocdio em Ruanda, p.11-12.
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Corine Figueiredo Borges 2.1.2. O genocdio
A qualificao de genocdio leva aplicao de um regime especfico que abrange a imprescritibilidade do crime e a obrigao de julgar as pessoas responsveis. Este inclui a obrigao para os rgos competentes das Naes Unidas de tomar as medidas adequadas para a preveno e represso do genocdio. Antes dos acontecimentos de Abril de 1994, j existiam suspeitas da existncia de actos de genocdio ou, pelo menos, actos que iriam conduzir a um genocdio. Em Agosto de 1993, o Special Rapporteur da Comisso dos Direitos humanos sobre as execues extrajudiciais, sumrias e arbitrrias, em misso no Ruanda para verificar os factos denunciados por organizaes humanitrias, elaborou um relat rio que apresentou ao Conselho Econmico e Social110 . O relatrio continha um breve resumo da histria do Ruanda, uma anlise das violaes do direito vida (identificao, nmero de vtimas e responsveis pelos crimes), os factores que favoreciam estas violaes e, por fim, as concluses e as recomendaes do Special Rapporteur para tentar pr fim a essas violaes. No relatrio, o Special Rapporteur descreveu os massacres e, na sua concluso, ps a questo de saber se esses massacres podiam ser constitutivos de um genocdio 111 . Afirmou que no tinha competncia para responder questo mas deixou alguns elementos que podiam levar a uma resposta. Assim, comeou por dar a definio de genocdio que se encontra na Conveno de 1948 112 e considerou que alguns elementos dos artigos se aplicavam a muitos casos de massacres. Para ele, ficou claro que a maioria dos massacres era dirigida contra os Tutsis enquanto minoria tnica 113 . Alm disso, as violaes do direito vida descritas no relatrio encaixariam nos actos
Rapport du 11 aot 1993 prsent par M.B.W. Ndiaye, rapporteur spcial de la Co mmission des Droits de lho mme sur les excutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires en mission au Rwanda du 8 au 17 avril 1993, E/ CN.4/ 1994/7/Add.1
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Alnea 78 do relatrio. O Ruanda ratificou a Conveno a 15 de Abril de 1975.
Les vict imes des attaques, des Tutsi dans lcrasante majorit des cas, ont t dsigns comme cible uniquement cause de leur appartenance ethnique, et pour aucune autre raison objective. Alnea 79 do relatrio.
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enunciados pelo artigo III da Conveno 114 . Mas ainda, afirmou que os dispositivos do artigo IV 115 tambm se aplicam visto que tanto as pessoas com altos cargos como elementos da populao eram responsveis pelos crimes 116 . Para alm deste relatrio, existem muitos testemunhos que comprovam que os massacres levados a cabo tinham de ser qualificados de genocdio. Quanto ao elemento material, os massacres em si, no difcil encontrar testemunhos tanto de sobreviventes ou testemunhas oculares como de representantes de organizaes. Relativamente inteno especfica de destruir, no todo ou em parte, um grupo nacional, tnico, racial ou religioso, vrios aspectos podem ser considerados. Em primeiro lugar, a propaganda teve um papel fundamental para o estabelecimento de uma ideologia de dio para com os Tutsis, nomeadamente a da Radio des mille collines que foi considerada por muitos como um instrumento directo da preparao e da execuo do genocdio. De seguida, de notar uma vontade de destruir os Tutsis enquanto todo, uma vez que os massacres eram dirigidos tanto a home ns como a mulheres e crianas. Alm disso, estava especificado no bilhete de identidade a que etnia a pessoa pertencia (analogia com os Judeus durante a segunda guerra mundial) e estavam estabelecidas listas de nomes, o que tambm mostra que foi um genocd io organizado. Assim, logo a seguir morte do presidente, muitas testemunhas ficaram surpreendidas ao ver que no se tratava da revolta de uma multido, mas de um grupo bem organizado atravs de um procedimento planificado e sistemtico 117 .
Sero punidos os seguintes actos: (a) o genocdio; (b ) o acordo com vista a co meter genocdio; (c) o incitamento, directo e pblico, ao genocdio; (d) a tentativa de genocdio; (e) a cu mplicidade no genocdio. As pessoas que tenham co metido genocdio ou qualquer dos outros actos enumerados no artigo 3. sero punidas, quer sejam governantes, funcionrios ou particulares . Des massacres de populations civiles ont t commis, soit par les forces de scurit rwandaises, soit par certains lments de la population. [] Il a t dmontr maintes reprises que des agents de lEtat taient impliqus, soit directement par incitation, p lanificat ion, encadrement ou participation la violence, soit indirectement par inco mptence, ngligence ou inaction volontaire. Alnea 28 do relatrio.
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Assim co mo fo i afirmado por Jean-Herv Bradol (Mdicos sem fronteiras): il ne sagissait pas de massacres ou dune quelconque fureur populaire faisant suite au dcs dun prsident, mais bien davantage dun processus organis et systmatique. Ce ntait pas une foule nerve qui procdait ces tueries, mais des milices agissant avec ordre et mthode.
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Tudo indica que o extermnio dos Tutsis pelos Hutus foi preparado muito tempo antes, em termos ideolgicos, atravs da manipulao da populao com a ajuda dos meios de comunicao e em termos de instrumentos de genocdio atravs da distribuio de armas e da formao de milcias. Em suma, o risco de genocdio era previsvel. 2.1.3. O fracasso das Naes Unidas Como j foi referido, a UNAMIR foi criada pelo Conselho de Segurana, em 5 de Outubro de 1993, para assegurar o respeito dos acordos de Arusha e ajudar no procedimento de paz. Esta operao de manuteno da paz podia usar a fora apenas em legtima defesa (porque criada com base implcita no captulo VI) e tinha um mandato de seis meses 118 que inclua assegurar o respeito do cessar-fogo, a segurana em Kigali e a do governo de transio, a investigao e a redaco de relatrios de actividades, e ainda, o regresso dos refugiados 119 . Em Janeiro de 1994, o general Romeo Dallaire, comandante da UNAMIR, informou Nova Iorque num relatrio, que uma conspirao estava a ser preparada pela milcia Hutu para matar um grande nmero de Tutsis. Informou tambm os embaixadores da Blgica, Frana e Estados Unidos no Ruanda mas nenhum deles reagiu. At Abril de 1994, o general pediu, em vo 120 , autorizao para que os seus soldados pudessem agir para interromper a chegada de armas e garantir a proteco dos civis 121 . Na sequncia da morte do presidente, as foras da UNAMIR tentaram prevenir os massacres e conter o conflito, mas no o conseguiram, visto que estavam proibidas de usar a fora. Na sede da ONU, discutia-se a extenso e ampliao do mandato da UNAMIR, ou a sua retirada imediata 122 , enquanto a Blgica decidia a retirada das suas
Foi concedida u ma extenso do mandato por um perodo de seis meses na resoluo 909 de 5 de Abril de 1994 na qual, curiosamente, o Conselho de Segurana faz u m balano positivo da situao no Ruanda.
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GONA LVES, Mrcia Constantino, A interveno da ONU no genocdio em Ruanda, p.9. O pedido fo i negado porque no estava includo no mandato. GONA LVES, Mrcia Constantino, A interveno da ONU no genocdio em Ruanda, p.10. Os Estados Unidos pressionavam pela retirada das tropas.
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tropas da UNAMIR aps a morte dos 10 soldados. Depois de analisar um relatrio do Secretrio Geral, o Conselho de Segurana adoptou a resoluo 912 a 21 de Abril de 1994, que reduzia as tropas da UNAMIR de 2500 a 300 homens 123 . No entanto, a 17 de Maio de 1994, o Conselho parece voltar atrs e adopta a resoluo 918 (que faz referncia ao captulo VII da Carta) na qual duplica o nmero de soldados (5500), com a misso de proteger a populao civil e o encaminhamento da assistncia humanitria. Em 8 de Junho de 1994, na resoluo 925, o Conselho de Segurana fez pela primeira vez, referncia a actos de genocdio 124 , aps um relatrio do Secretario Geral de 31 de Maio. Em suma, a aco da ONU foi muito tardia porque quando, de facto, reagiu, j muitos massacres tinham sido cometidos. Depois, apenas restava a possibilidade de punir os responsveis pelos massacres. Logo, o Conselho de Segurana criou o Tribunal Penal Internacional para o Ruanda, na sua resoluo 955 de 8 de Novembro de 1994 125 . Como j foi visto, a obrigao de agir em caso de genocdio uma obrigao de meio e no de resultado. Assim, a ONU deve desenvolver todos os meios necessrios para prevenir ou interromper um genocdio, mas no tem a obrigao de conseguir pr fim a este. Em 1993, O Secretrio Geral e o Conselho de Segurana foram devidamente avisados dos riscos de genocdio, mas decidiram no conceder UNAMIR os meios necessrios para fazer frente a tal situao. Contudo, no se pode afirmar com exactido que a UNAMIR, dotada de grandes meios que, de qualquer forma, no esto disponveis de imediato devido s reticncias polticas e financeiras dos Estados, ou de um mandato, baseado no captulo VII, autorizando o uso da fora, conseguiria acabar com os
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BOUSTANY, Kat ia, DORM OY, Daniel, Gnocide(s). Rseau Vitoria. Un iversit de Bru xelles 1999, p.398.
[The Security Council] noting with the gravest concern th e reports indicating that acts of genocide have occurred in Rwanda and recalling in this context that genocide constitutes a crime punishable under international law.
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[The Security Council] decides hereby, having received the request of the Govern ment of Rwanda, to establish an international tribunal for the sole purpose of prosecuting persons responsible for genocide and other serious violations of international human itarian law co mmitted in the territory of Rwanda and Rwandan citizens responsible for genocide and other such violations committed in the territory of neighbouring States, between 1 January 1994 and 31 December 1994 and to this end to adopt the Statute of the International Criminal Tribunal for Rwanda annexed hereto.
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massacres. 126 Mas ainda, logo que o genocdio comeou e a Cruz Vermelha, a UNAMIR e outros descreviam a imensidade da catstrofe, tambm no tomaram nenhuma medida particular para tentar encarar a situao. Esta ausncia de medidas preventivas adequadas por parte da ONU e a retirada de quase toda a UNAMIR, enquanto o genocdio estava a amplificar-se, pode ser considerada uma violao da obrigao de preveno do genocdio apesar de apenas existir uma obrigao de meio. No entanto, depois da adopo da resoluo 918, a ONU pode ser considerada como cumpridora da sua obrigao internacional, apesar do atraso do desenvolvimento do novo mandato ser devido mais aos prprios Estados do que organizao. Esta ausncia de reaco inicial das Naes Unidas foi objecto de muitas crticas. Kofi Annan, na poca, chefe do departamento de operaes de paz da ONU, admitiu a responsabilidade institucional e pessoal pelo genocdio. Porm, culpa a Comunidade internacional por omisso, porque faltou vontade poltica a nvel local, nacional e internacional, e at mesmo de Estados membros com capacidade para evitar o massacre. Em 2000, o prprio Conselho de Segurana admitiu que fracassou em pr fim aos massacres e acusou os Estados Unidos de terem adiado o envio de uma fora de paz127 . Alm disso, ao noticiarem o acontecimento no Ruanda, a palavra genocdio era omitida. O Conselho de Segurana evitou essa palavra porque, uma vez enunciada, seria obrigado a agir para prevenir o genocdio e punir os responsveis. Apenas declarou, a 30 de Abril de 1994, que lamentava o assassnio no Ruanda dos membros de um grupo tnico com a inteno de o destruir, e o uso da palavra apenas apareceu com o relatrio do Secretrio Geral, em 31 de Maio 128 . O fracasso da ONU no Ruanda explicado pela complexidade da adopo de uma deciso de interveno pelo Conselho de Segurana, isto , para todas as operaes de manuteno da paz, desde os anos 50. Foi para evitar este tipo de hesitaes do
BOUSTANY, Kat ia, DORM OY, Daniel, Gnocide(s). Rseau Vitoria. Un iversit de Bru xelles 1999, p.399.
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GONA LVES, Mrcia Constantino, A interveno da ONU no genocdio em Ruanda, p.13. GONA LVES, Mrcia Constantino, A interveno da ONU no genocdio em Ruanda, p.14.
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Conselho que a Assembleia Geral adoptou a resoluo Acheson 129 . Este princpio no foi aplicado neste caso, mas teria possivelmente reduzido o nmero de vtimas. No entanto, ilusrio pensar que onde falhou um pequeno grupo de Estados, incluindo grandes potncias, no Conselho de Segurana, a Assembleia Geral, com o seu vasto nmero de Estados, cada qual protegendo-se por detrs dos outros, teria podido fazer alguma coisa. O fantasma do desastre na Somlia ainda assombrava todos, especialmente as grandes potncias. Como afirmou o Secretrio Geral no relatrio ao Conselho, the delay in reaction by the international Community to the genocide in Rwanda has demonstrated graphically its extreme inadequacy to respond urgently with armed conflicts. 2.1.4. Posies unilaterais Alguns Estados estavam mais envolvidos do que outros nas decises da Comunidade internacional antes, durante e depois do genocdio, devido potncia, influncia ou s suas relaes histricas, polticas, militares e financeiras com o poder poltico do Ruanda. A Blgica, antiga potncia colonial do Ruanda, era o primeiro fornecedor de ajuda no incio dos anos 90 e estava envolvida por causa das suas relaes histricopolticas. A presena de um contingente belga na UNAMIR estava em contradio com uma regra tradicional da ONU segundo a qual, um Estado envolvido numa zona no deve participar nas operaes de paz que decorrem nessa mesma zona. Aquando da morte dos 10 capacetes azuis belgas, foi a deciso unilateral da retirada do contingente que levou a pr em causa a permanncia da UNAMIR no Ruanda. Mas ainda, a Blgica pediu, no mesmo momento, a retirada completa das tropas da UNAMIR. Nestas condies, os responsveis pela UNAMIR, que j estavam a pr em causa a eficcia da sua presena, no estudaram outras possibilidades seno a retirada parcial ou total da UNAMIR130 .
Resoluo 377 (V) Unio para a paz adoptada a 3 de Novembro de 1950 que permite Assembleia exercer os poderes do Conselho de Segurana em matria de manuteno da paz em caso de bloqueamento do Conselho.
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BOUSTANY, Kat ia, DORM OY, Daniel, Gnocide(s), p.439.
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A Blgica no cumpriu com as suas obrigaes humanitrias porque, devido sua posio privilegiada, devia ter usado de todos os meios diplomticos sua disposio para alertar sobre esta situao e conseguir fazer com que o Conselho de Segurana tomasse conscincia da gravidade desta. O envolvimento da Frana no Ruanda manifesta-se desde muito cedo. A 1 de Outubro de 1990, uma centena de homens armados provenientes do Uganda atacaram o posto da fronteira nordeste entre o Ruanda e o Uganda e desencadearam uma guerra civil. O presidente Habyarimana pediu assistncia militar a Frana e apresentou este ataque como uma conspirao de alguns Tutsis ugandeses, ou seja, como um ataque exterior. A Frana comprometeu-se a defender e a apoiar o regime do presidente 131 . Foi ento decidida a operao Noroit que foi apresentada como sendo uma operao cujo objectivo era proteger os cidados franceses e ajudar o governo a afastar a agresso exterior do Uganda que abrigava rebeldes Tutsis mas sem participao francesa aos combates 132 . Este pas cometeu ento alguns erros de julgamento e foi muito criticado pela opinio pblica 133 . Muito aps o incio dos massacres, em 20 de Junho de 1994, pressionada pela opinio pblica, a Frana informou oficialmente o Conselho de Segurana que estaria disponvel para o envio de uma misso humanitria multinacional, sob a bandeira da ONU. Dois dias depois, o Conselho de Segurana aprovou a proposta, atravs da resoluo 929 134 , no mbito do captulo VII. A Frana declarou que transformaria o territrio ocupado em zona protegida 135 , o que foi sujeito a algumas crticas sobre a possvel proteco que as foras francesas estariam a dar aos responsveis pelos
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BOUSTANY, Katia, DORM OY, Dan iel, Gnocide(s), p.482. BOUSTANY, Kat ia, DORM OY, Daniel, Gnocide(s), p.391.
O ex-primeiro ministro da Frana, M ichel Rocard, ps em causa a avaliao da situao pela Frana afirmando que ce fut une faute politique grave que davoir choisi ce qui tait depuis longtemps le mauvais camp, au point de confondre une arme en exil en Ouganda, cest --dire une arme de libration ne lextrieur parce quelle ne pouvait pas natre de lintrieur, avec une arme dagression e xtrieure et de soutenir finalement les fossoyeurs des droits de lhomme.
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[The Security Council] welco mes also the offer by Member States to cooperate with the Secretary General in order to achieve the objectives of the United Nations in Rwanda through the establishment of a temporary operation under national co mmand and control aimed at contributing, in an impartial way, to the security and protection of displaced persons, refugees and civilians at risk I Rwanda, on the understand that the costs of imp lementing the offer will be borne by the Member States concerned. A operao da Frana foi intitulada Opration Turquoise.
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massacres nessa zona, visto que muitos Hutus fugiram para os campos de refugiados136 . Devido abundncia de crticas 137 , foi criado um comit parlamentar para investigar a tragdia no Ruanda e, mais precisamente, o papel da Frana 138 . Quando apareceu a necessidade do envio de uma fora no Ruanda, os Estados Unidos tinham acabado de perder soldados na Somlia, e no queriam envolver-se noutra misso de manuteno da paz. Por isso, tiveram como prioridade de evitar um compromisso muito importante das Naes Unidas, por razes polticas e financeiras. Assim, fizeram presso para uma retirada da UNAMIR e atrasaram, o mais possvel, o reconhecimento dos massacres enquanto genocdio pelo Conselho de Segurana para no haver interveno massiva. Alm disso, no tinham interesses nacionais no Ruanda e uma directiva do Bill Clinton que instituiu uma doutrina segundo a qual os Estados Unidos somente apoiavam uma operao (com meios militares e financeiros), quando esta permitisse o progresso dos interesses nacionais americanos.
De uma maneira geral, a Comunidade internacional tardou em reagir na tragdia ruandesa. As grandes potncias estavam reticentes, visto que o Ruanda no representava nenhum interesse particular, e o episdio da Somlia ainda estava presente, de tal modo que comparavam as duas situaes 139 . A obsesso de no ter nenhuma vtima do lado dos capacetes azuis levou a UNAMIR a recusar todo o tipo de misso perigosa, o que no teve o resultado desejado, visto que foram mortos 12 soldados. As intervenes no Ruanda foram ento, na sua maior parte, tardias ou constituram um fracasso por falta de organizao e de meios. Mais tarde, as Naes Unidas e a Comunidade internacional em geral reconheceram os erros q ue cometeram. Com a posse do novo governo, o que foi acordado em Arusha foi implementado. Foi abolida a identificao tnica e foram iniciadas as aces de deteno de todos os suspeitos de participao no genocdio.
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GONA LVES, Mrcia Constantino, A interveno da ONU no genocdio em Ruanda, p.17-18. A crt ica mais forte acusava a Frana de cump licidade no genocdio dos Tutsis.
Assemble nationale de France, M ission dinformation co mmune, enqute sur la tragdie rwandaise. Rapport du 15 dcemb re 1998. Tal co mo o afirmou o embaixador da Frana no Ruanda a 3 de Maro de 1994: La crainte majeure des responsables de la force est de se trouver pris dans un processus la somalienne.
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No caso do Ruanda, de realar a diferena entre uma preveno inexistente e uma ausncia de reaco para pr fim ao genocdio por parte da Comunidade internacional, e os esforos do Tribunal Penal Internacional para o Ruanda para cumprir o melhor possvel o seu dever de represso.
2.2. O caso de Timor-Leste Desde a invaso de Timor-Leste pela Indonsia em 7 de Dezembro de 1975, muitas violaes dos mais elementares direitos humanos ocorreram naquele territrio. Mas ainda, a Indonsia no permitiu que os Timorenses exercessem o direito autodeterminao que lhes tinha sido outorgado. Este caso considerado como ilustrando um triunfo do Direito internacional por muitos especialistas, apesar de a Comunidade internacional ter tardado em agir, o que permitiu a perpetrao de vrios massacres. Existem alguns debates entre os especialistas sobre o que aconteceu, sobre a possibilidade de os massacres e as violaes de direitos humanos terem sido constitutivos de um genocdio ou no. 2.2.1. Antecedentes e circunstncias Timor-Leste foi uma colnia portuguesa desde o sculo XVI. Na sequncia da Revoluo do 25 de Abril, Portugal reconheceu Timor como um territrio no autnomo, classificao essa que a Assembleia Geral j tinha pedido na resoluo 1542 de 15 de Dezembro de 1960 140 . Alm disso, a Lei Constitucional n7/74 de 27 de Julho de 1974, aprovada pelo Conselho de Estado, reconheceu s antigas provncias ultramarinas o direito autodeterminao e independncia 141 . Assim que foram conhecidos estes factos em Timor-Leste, vrios movimentos polticos foram constitudos. Dois movimentos eram favorveis independncia, a FRETILIN (Frente Revolucionria de Timor-Leste Independente) e a UDT (Unio
Elaborada ao abrigo da resoluo 1514 que aprovava a Declarao sobre a concesso da independncia aos pases e povos coloniais . Ana Maria Guerra Martins, Timor-Leste e a a firmao (tardia) do Direito Internacional em: Timor e o Direito. Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, AAFDL 2000, p. 20-21.
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Democrtica de Timor), enquanto outro, a APODETI (Associao Popular Democrtica de Timor) era partidrio integrao de Timor-Leste na Indonsia. A Indonsia e a Austrlia temiam uma independncia que, considerando as fraquezas do futuro Estado timorense, permitisse faco de esquerda controlar a situao, posio esta seguida tambm, pela Malsia e pelos Estados Unidos. A 10 de Agosto de 1975, considerando que as negociaes no resultavam, a UDT tentou um golpe para conquistar o poder em Dli. A FRETILIN reagiu imediatamente, apelando a uma insurreio geral provocando uma verdadeira guerra civil. Em 28 de Novembro do mesmo ano, a FRETILIN proclamou a independncia do territrio como Repblica Democrtica de Timor-Leste. Dois dias depois, a UDT, mudando de opinio poltica, juntou-se APODETI e ambos proclamaram a integrao de Timor-Leste na Indonsia. Portugal reagiu, recusando-se a aceitar tanto a declarao de independncia como a integrao na Indonsia. Tirando proveito da situao anrquica, em 7 de Dezembro de 1975 as tropas indonsias invadiram o territrio de Timor-Leste que foi considerado 27a provncia indonsia. Portugal rompeu as suas relaes diplomticas com a Indonsia e submeteu a questo Assembleia Geral e ao Conselho de Segurana das Naes Unidas que adoptaram a curto prazo duas resolues 142 , nas quais reconheciam Portugal como potncia administrante, assim como consideravam o direito autodeterminao e independncia do povo de Timor-Leste, a integridade territorial de Timor-Leste, deplorando a interveno da Indonsia e convidando-a a retirar do territrio 143 . Os esforos da diplomacia conduziram ao Acordo de 5 de Maio de 1999 entre Portugal e a Indonsia, sob a gide das Naes Unidas. O acordo previa a consulta do povo de Timor- Leste, que deveria responder se pretendia ser integrado na Indonsia com um estatuto de autonomia ou, se pelo contrrio, preferia tornar-se um Estado independente. Portugal e a Indonsia obrigaram-se a respeitar os resultados dessa consulta 144 .
A resoluo 3485 (XXX) da Assembleia Geral de 12 de Dezemb ro de 1975 e a resoluo 384 do Conselho de Segurana de 22 de Dezembro de 1975. Ana Maria Guerra Mart ins, Timor-Leste e a afirmao (tardia) do Direito Internacional em: Ti mor e o Direito. Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, AAFDL 2000 , p. 21. Ana Maria Guerra Mart ins, Timor-Leste e a afirmao (tardia) do Direito Internacional em: Ti mor e o Direito. Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, AAFDL 2000 , p. 24-25.
144 143 142
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O referendo teve lugar a 30 de Agosto e os seus resultados foram claros no sentido da independncia. Seguiu-se uma situao de extrema violncia, Timor-Leste ficou devastado, as populaes foram deslocadas e foram cometidos muitos massacres pelas milcias pr- indonsia, tendo sido violados os mais elementares direitos humanos. A Comunidade internacional tinha de tomar uma posio mais enrgica e eficaz sobre a questo de Timor-Leste 145 . 2.2.2. A questo da licitude da invaso indonsia Para justificar a invaso, a Indonsia alegou oficialmente consideraes polticas, como a de evitar a criao de um pas vizinho de tendncia comunista. Foi ento uma averso ao comunismo tambm provocada pelos Estados e pelo facto de os pases vizinhos serem comunistas, nomeadamente o Vietname e a China, que levou a Indonsia a invadir o territrio de Timor-Leste. Embora a Indonsia no o tenha declarado, tambm estavam em causa consideraes econmicas. De facto, foram descobertos poos de petrleo na plataforma continental de Timor-Leste que suscitaram o interesse da Austrlia e da Indonsia. Mas ainda, o artigo 49 da Conveno de Montego Bay146 dava Indonsia o controlo das zonas marinhas por volta de Timor. Apesar das justificaes dadas pela Indonsia, a invaso de Timor-Leste suscitou um debate sobre a sua licitude. O Conselho de Segurana e a Assembleia Geral da ONU adoptaram, em 24 anos, dez resolues condenando a invaso e, a seguir, a anexao de Timor-Leste pela Indonsia. Mas as posies da Assembleia foram, de maneira geral, mais enrgicas do que as do Conselho 147 . A resoluo 384 do Conselho de 22 de Dezembro de 1975 148 que pedia aos Estados para respeitar a integridade
Ana Maria Guerra Mart ins, Timor-Leste e a afirmao (tardia) do Direito Internacional em: Ti mor e o Direito. Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, AAFDL 2000 , p. 27.
146 145
1. La souverainet de l'Etat archipel s'tend aux eau x situes en de des lignes de base archiplagiques traces conformment l'art icle 47, dsignes sous le nom d'eau x archiplag iques, quelle que soit leur pro fondeur ou leur lo ignement de la cte. 2. Cette souverainet s'tend l'espace arien surjacent aux eau x archiplagiques, ainsi qu'au fonds de ces eaux et au sous-sol correspondant, et aux ressources qui s'y trouvent. Ana Maria Guerra Mart ins, Timor-Leste e a afirmao (tardia) do Direito Internacional em: Ti mor e o Direito. Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, AAFDL 2000 , p. 23.
148 147
Adoptada por unanimidade.
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territorial de Timor e a retirada das tropas da Indonsia, no qualificou esta situao em termos de licitude. A resoluo 389 de 22 de Abril de 1976 (com as abstenes dos Estados Unidos e da China), tambm no chegou a resolver a questo. Assim, a atitude da Indonsia era apenas desaprovada politicamente e no havia qualquer referncia licitude. O Tribunal Internacional de Justia declarou ainda que no estava convencido que se devesse interpretar estas resolues como impondo aos Estados que no reconheam a autoridade da Indonsia sobre Timor-Leste. A Assembleia Geral foi ento a nica a qualificar a situao de ilcita. Na resoluo 3485 (XXX), declarou-se preocupada pela situao suscitada pela interveno da Indonsia e pediu ao governo indonsio que deixe de violar a integridade territorial de Timor e que efectuasse a retirada das suas tropas 149 . Desde 1976, a Indonsia sustentou que o povo de TimorLeste exercera o direito autodeterminao, e que a anexao representava o resultado desse exerccio. Porm, as resolues da Assembleia Geral 31/53 (Dezembro de 1976) e 32/34 (Dezembro de 1977) rejeitaram expressa e categoricamente essa pretenso 150 . Infelizmente, com o tempo, as resolues da ONU passaram a ser menos enrgicas e a exigir cada vez menos. Apesar de algumas condenaes categricas da situao, como as da China, e de alguns Estados que declararam que no reconheciam a incorporao de Timor-Leste na Indonsia de jure (como o Reino Unido), a prtica da maioria dos Estados no demonstrou um reconhecimento da ilicitude da invaso da Indonsia. Assim, a Austrlia reconheceu a integrao de jure de Timor-Leste na Indonsia. Desde 1976, a Indonsia aderiu a 41 tratados multilaterais e concluiu tratados bilaterais com 31 Estados, sem que houvesse qualquer aluso invaso de Timor-Leste pela Indonsia. Quanto a Portugal, foi levantada a questo de saber se o facto de Portugal ter negociado e concludo o acordo de 1999 com a Indonsia sobre Timor-Leste implicou o
[The General Assembly] deeply concerned at the crit ical situation resulting fro m the military intervention of the armed forces of Indonesia in Portuguese Timor, [] calls upon the Govern ment of Indonesia to desist fro m further violat ion of the territorial integrity of Po rtuguese Timor and to withdraw without delay its armed forces fro m the Territory in order to enable the people of the Territory freely to exercise their right to self-determination and independence. [The General Assembly] rejects the claim that East Timor has been integrated into Indonesia, inasmuch as the people of the Territory have not been able to exercise freely their right to selfdetermination and independence.
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reconhecimento da soberania da Indonsia e a consequente legitimao da sua anexao. A Indonsia exerceu de facto a sua soberania sobre Timor-Leste mas esta situao sempre foi alvo de protestos. Contudo, uma vez que a Indonsia ocupava de facto o territrio, pretender chegar a uma soluo sem o seu consentimento, conduziria muito provavelmente, ao fracasso. No entanto, a celebrao do acordo por Portugal no podia ser entendida como o reconhecimento de jure da anexao 151 . 2.2.3. A situao de violncia aps o referendo de Agosto de 1999: um genocdio? Quanto questo do genocdio, as opinies so divergentes. Alguns autores e juristas consideram que houve um genocdio em Timor-Leste, como defende Ana Maria Guerra Martins 152 , ou que estava para acontecer, como pensa Yves Ternon153 , enquanto outros afirmam que no se encaixa na definio dada pela Conveno sobre o genocdio. Muitas organizaes, como a Amnistia Internacional, testemunharam violaes de direitos humanos sofridas em Timor- Leste, mas no qualificaram juridicamente os factos. A funo das ONG antes relatar as torturas, as violaes e os massacres perpetrados no territrio. Mas essas denncias foram muito genricas e nenhuma revelou actos de genocdio. Para decidir se houve ou no um genocdio em Timor-Leste, necessrio examinar os actos materiais e a inteno especfica. O artigo II da Conveno estabelece uma lista dos actos constitutivos de genocdio e alguns acontecimentos que decorreram podem ser colocados nessa lista. Ningum ignora o facto de terem sido perpetrados pelos Indonsios muitos massacres da populao civil timorense 154 e estes podem ser
Ana Maria Guerra Mart ins, Timor-Leste e a afirmao (tardia) do Direito Internacional em: Ti mor e o Direito. Faculdade de Dire ito da Universidade de Lisboa, AAFDL 2000, p. 25-26. Ana Maria Guerra Mart ins, Timor-Leste e a afirmao (tardia) do Direito Internacional em: Ti mor e o Direito. Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, AAFDL 2000 , p. 19. TERNON, Yves, Perception et prvention du gnocide. Interveno do autor no colquio Apprendre se souvenir: Ho locauste, gnocide et crime dEtat organis au vingtime sicle, Berlim, de 12 a 15 de Maro de 2003. http://www.imp rescriptible.fr/dossiers/ternon/perception-prevention. O mais conhecido , sem dvida, o massacre de Santa Cruz que decorreu a 12 de Novemb ro de 1991 em Dli no enterro de um nacionalista timorense. As tropas indonsias abriram fogo sobre a mu ltido no cemitrio de Santa Cru z, foram mo rtas entre 200 e 300 pessoas.
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includos na categoria de assassinato de membros do grupo. Relativamente ao atentado integridade fsica e moral dos membros do grupo155 , a tortura era frequentemente usada contra membros da resistncia timorense para obter informaes, as mulheres eram violadas pelos soldados indonsios no s por distraco, mas tambm para desanimar a resistncia e dividir a populao 156 . No que diz respeito submisso deliberada do grupo a condies de existncia que acarretaro a sua destruio fsica, total ou parcial157 , o exrcito indonsio multiplicou os centros de deteno no territrio de Timor-Leste para internar a populao que vivia l em condies muito precrias de alojamento e de nutrio. Muitos morreram de doenas provocadas por essas condies. Quanto s medidas destinadas a impedir os nascimentos no seio do grupo, os Indonsios instalaram 250 centros de controlo do s nascimentos e instauraram uma poltica de planeamento familiar com condies duvidosas e com consequncias nefastas sobre a natalidade 158 , num pas em que se considera que a populao insuficiente para esperar alcanar um desenvolvimento econmico. Em suma, importante afirmar que dos cinco actos materiais constitutivos do conceito de genocdio que constam nas alneas a a e do artigo II da Conveno, quatro foram cometidos em Timor-Leste, de maneira regular, pelas tropas indonsias. Neste contexto, a questo de saber se o governo indonsio tinha ou no a inteno de destruir, no todo ou em parte os Timorenses, e se as persecues contra os resistentes da FRETILIN podem ser constitutivas de genocdio, sabendo que a Conveno no inclui os grupos polticos. Para evitar que os perpetradores de genocdio aleguem que no estavam animados pela inteno especfica, a doutrina e os tribunais concordaram em afirmar que a inteno pode ser deduzida das circunstncias. Mesmo no sendo a inteno primeira do governo indonsio, a inteno pode ser depreendida
Inclui a tortura, tratamentos desumanos ou degradantes, violaes, escravido, fome, detenes, deportaes e persecues. Violence by the State against women in East Timor, report to the UN Special Rapporteur on Violence against women, including causes and consequences. 7 de Novembro de 1997. Submisso a condies de vida tais que, por falta de alo jamento, alimento, hig iene e cuidados mdicos, ou pelo efeito do trabalho ou de exerccio fsico excessivo, os indivduos esto destinados a enfraquecer e a morrer.
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Ximenes Belo, Prmio Nobel da paz, denunciou esta poltica nu ma carta de 3 de Maro de 1995.
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das circunstncias posteriores, porque muitos actos discriminatrios e intentando ao fundamento do grupo foram cometidos, mas tambm houve uma forte vontade de eliminao das especificidades culturais de Timor-Leste, mesmo sendo o genocdio cultural excludo da definio. O problema reside no facto de os grupos polticos serem excludos da definio da Conveno, o que serve frequentemente de libi a autores de genocdio 159 . No entanto, h que observar que, na sequncia da invaso, as primeiras operaes militares eram exclusivamente dirigidas contra os partidrios e resistentes da FRETILIN, e o objectivo era ento bem claro. Porm, o conflito no decorreu como previsto pelos Indonsios, porque os membros FRETILIN ofereciam muita resistncia. As tropas comearam, desde ento, a perseguir tambm a populao timorense sem distino. Devido a interpretao restritiva de grupo nacional dada pelo Tribunal Penal Internacional para o Ruanda 160 , no se pode dizer que os Timorenses esto includos nesse grupo. Contudo, podem eventualmente ser integrados na noo de grupo tnico, cuja definio dada pelo Tribunal Penal Internacional para o Ruanda 161 , visto que tambm considerou a possibilidade de uma avaliao subjectiva do grupo pelos autores 162 . Assim, possvel afirmar que os actos cometidos pelos Indonsios em Timor-Leste podem ser considerados como constitutivos de genocdio e que a inteno especfica demonstrvel. Em todo o caso, embora a situao no tenha sido qualificada de genocdio pelas Naes Unidas, necessrio observar como se manifestou a reaco da Comunidade internacional, perante estas violaes de direitos humanos.
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Co mo no caso do Camboja.
Un ensemble de personnes considres comme partageant un lien juridique bas sur la citoyennet commune, jointe une rciprocit de dro its et de devoirs.
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Un groupe dont les memb res partagent une langue et une culture commune.
Le crime a t commis si lauteur du crime a eu lintention de dtruire le groupe, sans quil soit ncessaire dtablir si le groupe existe ou non de faon objective.
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Corine Figueiredo Borges 2.2.4. As reaces da Comunidade internacional
Aquando do acordo entre Portugal e a Indonsia, o Conselho de Segurana decidiu adoptar uma resoluo 163 aceitando estabelecer a presena das Naes Unidas em Timor-Leste 164 , para poder assegurar as condies necessrias para efectuar a consulta popular, sem presses nem violncias. Assim, a resoluo 1246 de 11 de Junho de 1999 previu a criao da UNAMET 165 (United Nations Mission in East Timor) que teve por funo de organizar e conduzir a consulta popular e permanecer no territrio at 30 de Agosto 166 . No entanto, os acontecimentos depois do referendo no estavam previstos e foi ento necessria uma posio mais firme. Assim, obtido o consentimento da Indonsia 167 , depois de vrias presses diplomticas, o Conselho de Segurana adoptou a resoluo 1264 de 15 de Setembro de 1999, na qual q ualificou a situao como uma ameaa paz e segurana internacionais, no mbito do captulo VII, e autorizou a criao de uma fora multinacional (INTERFET) sob comando unificado (da Austrlia) para restaurar a paz e a segurana em Timor-Leste, para apoiar a UNAMET e ainda facilitar as operaes de assistncia humanitria 168 . Um ms depois, o Conselho de Segurana adoptou a resoluo 1272, na qual criou a UNTAET, que tinha por misso de assumir toda a responsabilidade da
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Resoluo 1236 de 7 de Maio de 1999.
[The Security Council] welco mes further the intention of the Secretary -General to establish as soon as practicable a Un ited Nations presence in East Timor, with a v iew to assisting in the implementation of these Agreements.
[The Security Council] decides to establish until 31 August 1999 the Un ited Nations Mission in East Timor to organize and conduct a popular consultation, scheduled for 8 August 1999, on the basis of a direct, secret and universal ballot.
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O mandato foi prorrogado pelas resolues 1257 de 3 de Agosto de 1999 e 1262 de 27 de Agosto.
Apesar de no ter sido necessrio visto que as resolues foram adoptadas no mbito do captulo VII mas fo i u ma precauo para no se correr riscos. Assim o afirma Eduardo Correia Baptista: Tratou -se de uma trg ica oportunidade perdida para uma instalao prvia de u ma Fora das Naes Un idas. [] Resulta claro que o consentimento da Indonsia era determinante em termos extra -jurdicos, para que no existissem quaisquer riscos de que o seu exrcito realizasse represlias sobre a populao ou mesmo resistisse instalao no terreno das tropas da Fora mu ltinacional. O Poder pblico blico, p.901.
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[The Security Council] authorizes the establishment of a mu ltinational force under a unified command structure, [] to restore peace and security in East Timor, to protect and support UNAMET in carrying out its tasks and, within force capabilit ies, to facilitate humanitarian assistance operations.
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administrao transitria de Timor-Leste 169 , para depois apontar para uma reconstruo. Estas duas ltimas resolues, baseadas no captulo VII da Carta, foram, de maneira geral, muito mais firmes e duras do que as antecedentes, pois existiu uma vontade real de pr fim s violaes dos direitos humanos que se vinham sucedendo e de pr em prtica medidas concretas para a soluo do conflito.
A Comunidade internacional, pelo intermdio das Naes Unidas, s pde intervir aps vrios massacres e outras atrocidades cometidas pelas milcias indonsias contra a populao civil. No entanto, a ONU conseguiu constituir e organizar uma operao de manuteno da paz num curto espao de tempo, e assim devolver o direito autodeterminao aos Timorenses. Contudo, alguns autores no deixam de lamentar a reaco tardia da Comunidade internacional perpetrao de um genocdio 170 , enquanto outros consideram que foi a reaco das Naes Unidas que impediu que fosse perpetrado um genocdio 171 , ou ainda, que no houve genocdio (por no se encaixar na definio da Conveno), mas sim crimes contra a humanidade. Em geral, todos concordam com o facto de esta ter sido uma operao das Naes Unidas bem sucedida, e que por isso, deve ser uma inspirao para o futuro.
[The Security Council] decides to establish, in accordance with the report of the Secretary -General, a United Nat ions Transitional Administration in East Timo r, which will be endowed with overall responsibility fo r the admin istration of East Timor and will be empowered to exercise all legislative and executive authority, including the ad min istration of justice. Mas tambm no se pode deixar de lamentar que as Naes Unidas s tenham podido intervir aps vrios massacres e um verdadeiro genocdio do povo de Timor-Leste, Ana Maria Guerra Martins. Au Timor oriental, en 1998, la menace de gnocide tait relle. Les milices massacraient et dportaient la population civile. La mise en place dune fo rce dinterposition, maintenue tant quelle serait ncessaire, a vit un massacre gnocidaire, voir un gnocide, Yves Ternon.
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Segunda Parte: A preveno enquanto objectivo a atingir

A preveno do crime de genocdio rene um conjunto de conceitos e inscrevese em vrios mbitos. A represso que intervm depois do crime pode ter uma vertente preventiva atravs das sanes, tanto a nvel nacional como a nvel internacional. O desenvolvimento de uma competncia universal e a luta contra a impunidade so igualmente importantes para a preveno. Alm disso, so levados a cabo esforos pelo Secretrio Geral das Naes Unidas, para tentar prevenir o genocdio atravs da informao, de alertas e da criao de entidades. Outras propostas tambm tm sido elaboradas por especialistas, assim como aces desenvolvidas por organizaes e associaes.
I. A represso como meio de preveno

O princpio geral que sanciona actos de genoc dio est definido no artigo I da Conveno de 1948. No entanto, como j foi referido anteriormente 172 , a Conveno limitou-se a dar algumas indicaes e directrizes de tipo geral, mas no criou uma situao jurdica clara, vlida de maneira permanente e que possa ser aplicada a todos os tipos de caso que possam surgir. Os crimes so punidos no s para restabelecer a ordem, mas tambm para evitar a realizao de condutas consideradas indesejveis, assim como a sua repetio. Existem ento duas funes da represso: a primeira a de castigar o comportamento e a segunda a de inibir, atravs da cominao, a comisso de infraces. Para que a represso desempenhe um verdadeiro papel de preveno, necessrio que leve cessao, reparao e no repetio do crime.
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Primeira parte, I, 2.2.1. Os mecanismos penais.
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1. A qualificao de genocdio: ponto de partida da represso

Para punir um crime de genocdio, necessrio, antes de tudo, proceder a um reconhecimento dos factos que leva qualificao ou no de genocdio. A funo da represso est ento relacionada com o reconhecimento enquanto genocdio. Trata-se do mecanismo que desencadeia todo o procedimento de uma represso. Este reconhecimento apresenta muitas virtudes, nomeadamente para a recuperao das vtimas, mas do ponto de vista jurdico, deve ser efectuado de acordo com a definio e os moldes dados pela Conveno sobre o genocdio, para evitar excessos e afastar o risco de o genocdio se tornar num fenmeno vulgar, preferindo-se assim, em muitos casos, a referncia aos crimes contra a humanidade, o que tambm pode levar ao efeito contrrio, ou seja, a poupar a qualificao de genocdio.
1.1. Conceito e qualificao de genocdio Para identificar e qualificar um fenmeno de genocdio, necessrio entender o conceito e as suas origens, assim como para poder diferenci- lo de noes prximas, como o crime contra a humanidade, pois este partilha com o crime de genocdio algumas similaridades. Para ilustrar o processo de qualificao de genocdio, h que recorrer prtica dos tribunais internacionais nesta matria. Assim, o Tribunal Penal Internacional para o Ruanda mostra bem, num dos seus casos, pelo menos, quais os passos a seguir para qualificar ou no um crime de genocdio. 1.1.1. Conceito Diante das atrocidades da Alemanha nazi e as suas consequncias sobre o mundo contemporneo, surgiu o conceito de genocdio. Foi criado por Raphael Lemkin, um judeu polaco especialista em Direito internacional, a partir do grego genos (famlia, espcie, tribo, raa) e do latim caedere (matar, massacrar). Lemkin, perturbado pelo genocdio dos Armnios e pelo holocausto, interessou-se pelo tema e pesquisou muito sobre este at encontrar possveis solues para evitar que tal fenmeno se repita.
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O termo de genocdio apareceu pela primeira vez em Nove mbro de 1944, num estudo para a Fundao Carnegie para a paz internacional em Washington, Axis Rule in Occupied Europe: Laws of Occupation - Analysis of Government - Proposals for Redress173 , no qual Lemkin analisou o fenmeno de genocdio de forma detalhada e elaborou propostas de preveno. Assim, ele proporcionou a primeira definio do genocdio: generally speaking, genocide does not necessarily mean the immediate destruction of a nation, except when accomplished by mass killings of all members of a nation. It is intended rather to signify a coordinated plan of different actions aiming at the destruction of essential foundations of the life of national groups, with the aim of annihilating the groups themselves174 . Lemkin explicou, por um lado, a razo pela qual era necessria uma palavra nova para este fenmeno e a inadequao das palavras j existentes, e por outro lado, a necessidade de vrios instrumentos, como legislao, tribunais, para que este crime j considerado como internacional seja punido e prevenido. Crime que no podia ser nacional, porque, segundo Lemkin, envolvia o Estado. Fez ento campanha pela criao de leis internacionais que definissem e punissem o genocdio. Assim, a palavra genocdio apareceu na Resoluo 96 (I) de 1946 da Assembleia Geral das Naes Unidas, que definiu o fenmeno, inspirando-se do trabalho de Lemkin e anunciou a criao da Conveno para a Preveno e Represso do genocdio, que resultou um pouco diferente da viso de Lemkin, devido aos debates polticos que ela suscitou. de realar que a palavra apenas apareceu a meio do sculo XX, para um fenmeno que j existia h vrios sculos. Segundo Antonio Cassese 175 , os extermnios
Citando Lemkin: New conceptions require new terms. By genocide we mean the destruction of a nation or an ethnic group. Axis Ru le in Occupied Europe: Laws of Occupation - Analysis of Govern ment - Proposals for Redress, Chapter IX, I. http://www.preventgenocide.org/lemkin/A xisRule1944-1.ht m. The objectives of such a plan would be disintegration of the political and social institutions, of culture, language, national feelings, religion, and the economic existence of national groups, and the destruction of the personal security, liberty, health, dignity, and even the lives of the indiv iduals belonging to such groups. Genocide is directed against the national group as an entity, and the actions involved are directed against individuals, not in their individual capacity, but as members of the national group. Raphael Lemkin, Axis Rule in Occupied Europe, Chapter IX, I. La communaut internationale et le gnocide, em: Le Droit international au service de la paix, de la justice et du dveloppement, Paris 1991, p. 183.
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de grupos tnicos, raciais ou religiosos foram praticados frequentemente, segundo trs factores: as guerras de conquista, a religio e a dominao colonial das potncias europeias na Amrica latina, na sia e em frica. No entanto, foi no sculo XX que ocorreram os extermnios mais graves e sistemticos, o dos armnios que suscitou uma reaco tmida da Comunidade internacional e o dos judeus que desencadeou o desenvolvimento de um sistema de preveno e de represso. Contudo, apesar de o enquadramento jurdico proporcionado, no foram impedidos outros massacres do mesmo tipo na segunda metade do sculo XX, como foram os do Ruanda e da exJugoslvia. 1.1.2. Genocdio e crime contra a humanidade O genocdio um crime de extrema gravidade. Por isso, alguns consideram que se trata de uma forma agravada de crime contra a humanidade, porque apresenta as mesmas caractersticas de organizao e amplitude, e o mesmo fundamento discriminatrio. No caso Eichman em 1961, o tribunal israelita afirmava que: The crime against the Jewish people which constitutes the crime of genocide is nothing but the gravest type of crimes against humanity176 . No entanto, enquanto o crime contra a humanidade um crime de direito comum, dirigido contra vtimas colectivas e supe um ataque generalizado ou sistemtico, dirigido contra qualquer populao civil com conhecimento do ataque, o genocdio requer um ataque contra um grupo nacional, tnico, racial ou religioso. Alm disso, o genocdio requer a inteno de destruir o grupo (dolus specialis), o que no necessrio no caso do crime contra a humanidade. Assim, h concordncia parcial entre os dois crimes quanto aos actos materiais, mas j no se confundem quanto ao elemento psicolgico. Em 1998, no julgamento pelo Tribunal Penal Internacional para o Ruanda de Jean Kambanda 177 , primeiro ministro do Ruanda em 1994, o tribunal confirma que o genocdio deve ser analisado como um crime de particular gravidade, mas no tenta
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Julgamento de 12 de Dezemb ro de 1961, International Law Reports, vol 36, p.41.
Le Procureur contre Jean Kambanda, Tribunal Penal Internacional para o Ruanda, jugement portant condamnation du 4 septembre 1998, affaire n : ICTR-97-23-S, alnea 14.
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sequer estabelecer uma hierarquia entre este e o crime contra a humanidade. No entanto, estabelece uma hierarquia entre os crimes de guerra e a categoria dos crimes contra a humanidade e genocdio, e explica porque no o faz entre os crimes contra a humanidade e o genocdio: Il ne semble pas douteux la Chambre que les violations de l'article 3 commun aux Conventions de Genve et du Protocole additionnel II, malgr leur gravit, soient considres comme des crimes moindres que le gnocide ou le crime contre l'humanit. Par contre, il lui parat plus difficile d'tablir une hirarchie entre le gnocide et le crime contre l'humanit quant leur gravit respective. De l'avis de la Chambre, aussi bien le crime contre l'humanit, dj puni par les juridictions de Nuremberg et de Tokyo, que le gnocide, crime dont le concept mme n'a t dfini qu'ultrieurement, sont des crimes qui choquent particulirement la co nscience de l'humanit. Esta posio do tribunal apenas confirma uma jurisprudncia anterior do Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslvia 178 na qual o tribunal afirma que um crime contra a humanidade uma infraco mais grave do que um crime de guerra179 . Contudo, apesar de se recusar a distinguir o crime contra a humanidade do genocdio, afirma que este constitui o crime dos crimes 180 . Estas consideraes devem ser teis aos tribunais para determinarem a pena apropriada para cada caso.
178
Le Procureur contre Dusko Tadic, Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslvia, jugement relat if la sentence du 14 juillet 1997, affaire n IT -94-1-T.
Un acte prohib commis en tant que crime contre lhu manit, cest--dire en pleine connaissance de cause que lacte fait partie dune attaque gnralise ou systmatique contre une population civile est, toutes choses gales par ailleurs, une infraction plus grave quun crime de guerre ordinaire. Le Procureur contre Dusko Tadic, Tribunal Penal Internacional para a e x-Jugoslvia, jugement relat if la sentence du 14 ju illet 1997, alnea 73.
179
S'agissant plus particulirement du crime de gnocide, le prambule de la Convention sur le gnocide reconnat que le crime de gnocide a, tout au long de l'Histoire, inflig de grandes souffrances l'hu manit et rappelle la ncessit de la coopration internationale pour librer l'human it d'une telle plaie. Le crime de gnocide se singularise par son dol spcial, qui requiert que le crime ait t commis dans l'intention de "dtruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieu x, co mme tel", ainsi que le stipule le Statut en son article 2; aussi, la Chambre considre que ce crime constitue le "crime des crimes" et dcidera de la peine en consquence . Le Procureur contre Jean Kambanda, Tribunal
180
Penal Internacional para o Ruanda, jugement portant condamnation du 4 septembre 1998, alnea 16.
83
1.1.3. Qualificao de genocdio pelo Tribunal Penal Internacional para o Ruanda A qualificao de genocdio no caso Kambanda, no suscitou grandes problemas na medida em que o arguido exercia uma funo de autoridade e assim os actos que levaram morte de muitas vtimas podiam ser- lhe atribudos facilmente. Alm disso, o prprio reconheceu a existncia do genocdio num acordo com o procurador 181 . No entanto, no caso Akeyesu 182 , o tribunal teve mais dificuldades em qualificar os actos, visto que tanto o elemento material como o elemento psicolgico eram pouco perceptveis. Os actos de Akayesu tiveram menos efeito que os de Kambanda, visto que estavam limitados terra de Taba, e a inteno de cometer genocdio foi muito contestada pela defesa do arguido. O tribunal optou ento por analisar os actos perpetrados num contexto mais geral e procurou determinar a existncia de uma poltica de genocdio no Ruanda. Antes de concluir, o tribunal explicou que para haver genocdio, os actos devem ser cometidos na inteno da destruio de um grupo 183 , mas que no necessrio o desaparecimento completo de todo o grupo 184 .
Jean Kambanda ad met qu'il y a eu au Rwanda en 1994 une attaque gnralise et systmatique dirige contre la population civile tutsie, dans le dessein d'en exterminer les membres . Le Procureur
181
contre Jean Kambanda, Tribunal Penal Internacional para o Ruanda, jugement portant condamnation du 4 septembre 1998, alnea 39.
182
Le Procureur contre Jean-Paul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relat ive la condamnation du 2 octobre 1998, affaire n ICTR-96-4-T.
Concrtement, pour que l'un quelconque des actes incrimins au paragraphe (2) de l'art icle 2 du Statut soit constitutif de gnocide, il doit avoir t co mmis l'encontre d'un ou de plusieurs individus, parce que cet ou ces individus taient membres d'un groupe spcifique et en raison mme de leur appartenance ce groupe. [] La perptration de l'acte incrimin dpasse alors sa simple ralisation matrielle, par exemp le le meurtre d'un indiv idu particulier, pour s'insrer dans la ralisation d'un dessein ultrieur, qui est la destruction totale ou partielle du groupe dont l'individu n'est qu'une composante . Le Procureur contre Jean-Paul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relat ive la condamnation du 2 octobre 1998, alneas 518-519.
183
Contrairement l'ide couramment rpandue, le crime de gnocide n'est pas subordonn l'anantissement de fait d'un groupe tout entier, mais s'entend ds lors que l'un des actes viss l'article 2(2)a) 2(2)e) a t co mmis dans l'intention spcifique de dtruire "tout ou partie" d'un groupe national, ethnique, racial ou religieu x. Le Procureur contre Jean-Paul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et
184
dcision relative la condamnation du 2 octobre 1998, alnea 494.
84
Examinando os factos, o tribunal concluiu que foram perpetrados massacres em grande escala e de maneira geral, no Ruanda, em 1994 185 . Assim ficou provado o aspecto de amplitude do elemento material do genocdio comum ao crime contra a humanidade. O outro aspecto do elemento material, relativo seleco das vtimas enquanto grupo, foi muito penoso de provar para o Tribunal Penal Internacional para o Ruanda, quanto aos massacres no Ruanda. De facto, o tribunal enunciou as definies dos grupos da Conveno sem encontrar o que se adaptava mais situao. Assim, o grupo que se adequava mais situao era o grupo tnico. Mas o tribunal observou que os Hutus e os Tutsis no podiam ser considerados como grupos tnicos distintos, pois, partilham a mesma lngua e cultura 186 . No entanto, o tribunal tinha a certeza que o alvo era o grupo Tutsi 187 e tentou inclu- lo na categoria de grupo tnico analisando consideraes histricas. Assim, afirmou que a distino entre os grupos tnicos foi instaurada na colonizao 188 e que ficou enraizada na cultura ruandesa 189 . Alm disso, acrescentou que os Tutsis constituam um grupo estvel e permanente como aqueles enunciados na Conveno, e que o grupo deve ser caracterizado conforme a inteno dos autores dos Mme si le no mbre des victimes n'est pas, ce jour, aujourd'hui tabli avec certitude, nul ne peut raisonnablement contester que des tueries gnralises ont t perptres au Rwanda e n 1994, l'chelle
185
de tout le pays . Le Procureur contre Jean-Paul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relative la condamnation du 2 octobre 1998, alnea 112.
186
Si le groupe ethnique se dit gnralement d'un groupe dont les membres ont la mme langue et/ou la mme culture, on peut difficilement parler de groupe ethnique s'agissant des Hutu et des Tutsi qui partagent la mme langue et la mme culture. Le Procureur contre Jean-Paul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relative la condamnation du 2 octobre 1998, alnea 120, nota 56.
187
On relve notamment deu x faits qui illustrent que c'tait bien les Tutsi qui taient cib ls. Il s'agit tout d'abord des tris oprs aux barrages routiers installs Kigali, ds aprs l'accident de l'av ion du Prsident, survenu le 6 avril 1994, et plus tard, dans la plupart des localits du pays. [] L'autre fait est la propagande mene avant et pendant la tragdie par les mdias audiovisuels . Le Procureur contre JeanPaul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relat ive la condamnation du 2 octo bre 1998, alnea 123.
188
L'on institua cet effet, pour chaque rwandais, une carte d'identit mentionnant son appartenance "ethnique". La Chambre note que la mention de l'identit ethnique sur la carte d'identit sera maintenue mme aprs l'indpendance du Rwanda et ne sera finalement abolie qu'aprs les vnements tragiques qu'a connus ce pays en 1994. Le Procureur contre Jean-Paul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relative la condamnation du 2 octobre 1998, alneas 80-81. L'identificat ion des personnes comme appartenant au groupe hutu ou tutsi (ou twa) tait ainsi devenue partie intgrante de la cu lture rwandaise. Le Procureur contre Jean-Paul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relative la condamnation du 2 octo bre 1998, alnea 169.
189
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actos 190 , o que, neste caso eram os Tutsis 191 . Assim, tout cela prouve de l'avis de la Chambre que c'est bien un groupe particulier, le groupe ethnique Tutsi, qui tait cibl. Il est clair que les victimes n'ont pas t choisies en raison de leur identit personnelle, mais bien en raison de leur appartenance audit groupe. Les victimes ont t en dfinitive des membres du groupe choisis en tant que tels. Provado o elemento material do genocdio, faltava para o Tribunal Penal Internacional para o Ruanda provar a existncia do dolus specialis. O tribunal considerou que o elemento psicolgico muito difcil de ser observado e que, por conseguinte, a inteno de genocdio pode ser estabelecida a partir de outros elementos 192 como a amplitude, o carcter sistemtico ou a atrocidade dos actos para com os membros do grupo Tutsi. No caso Karadzic-Mladic de 1996, o Tribunal Penal Internacional para a exJugoslvia tambm deduziu a inteno especfica do genocdio de alguns factos193 . Apoiando-se na posio do Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslvia, o Tribunal Penal Internacional para o Ruanda estabeleceu a inteno especfica fundandose em vrios elementos factuais 194 . Assim, o tribunal afirmou que o desejo de
Posio seguida pelo Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslvia: Le procureur contre R. Karadzic, R. Mladic, exame do acto de acusao de 11 de Ju lho de 1996, alnea 94.
191 190
Les Tutsi taient perus comme formant un groupe ethnique distinct par ceux qui les ciblaient pour les tuer. Le Procureur contre Jean-Paul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relat ive la condamnation du 2 octobre 1998, alnea 168-169. S'agissant de la question de savoir co mment dterminer l'intention spcifique de l'agent, la Chambre considre que l'intention est un facteur d'ordre psychologique qu'il est difficile, voir impossible, d'apprhender. C'est la raison pour laquelle, dfaut d'aveu x de la part d'un accus, son intention peut se dduire d'un certain nomb re de faits . Le Procureur contre Jean-Paul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relative la condamnation du 2 octobre 1998, alnea 523. Lintention spcifique au crime de gnocide peut tre infre dun certain no mbre dlments, tels la doctrine gnrale du projet polit ique inspirant les actes susceptibles de relever de la dfin ition du gnocide ou la rptition dactes de destruction discriminatoires. Lintention peut galement se dduire de la perptration dactes portant atteinte au fondement du groupe, ou ce que les auteurs considrent comme tels, actes qui ne relveraient pas eux-mmes de lnu mrat ion (du paragraphe 4 de larticle 2) mais qui sont commis dans le cadre de la mme ligne de conduite.La politique de purification ethnique ressort de leffet conjugu des discours ou projets prparant ou justifiant ces actes, de la massivit de leurs effets destructeurs ainsi que de la nature spcifique, v isant miner ce qui est considr comme les fondements du groupe. Le Procureur contre R. Mladic et R. Karadzic, 11 juillet 1996, alneas 94-95.
194 193 192
Par exemple, la Chambre estime qu'il est possible de dduire l'intention gnocidaire ayant prvalu la commission d'un acte particulier incrimin de l'ensemble des actes et propos de l'accus, ou encore du contexte gnral de perptration d'autres actes rprhensibles systmatiquement dirigs contre le mme
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exterminar os Tutsis estava presente nos massacres perpetrados no Ruanda, em 1994195 . Todos os elementos constitutivos de genocdio ficaram ento estabelecidos pelo tribunal: La Chambre conclut donc de tout ce qui prcde que c'est bien un gnoc ide qui a t commis au Rwanda en 1994, contre les Tutsi en tant que groupe. De l'avis de la Chambre, ce gnocide parat mme avoir t mticuleusement organis .
O genocdio no um fenmeno novo, mas foi s depois da Segunda Guerra Mundial, que se tomou conscincia dele e se decidiu agir para evitar que voltassem a acontecer tais atrocidades ou, pelo menos, conseguir trav- las. Infelizmente, a legislao criada com o objectivo de pr fim a estas situaes, assim como todas as medidas tomadas no impediram outros genocdios na segunda metade do sculo XX. Estes mostram que o sistema no conduziu aos resultados esperados. Visto que a represso tambm exerce um papel de preveno, a qualificao de genocdio para uma boa preveno fundamental. Por isso, o conceito e o procedimento de qualificao levantam algumas questes.
1.2. Controvrsias sobre a qualificao de genocdio A qualificao de genocdio suscita muitos debates e controvrsias entre os especialistas devido, em primeiro lugar, definio muito precisa da Conveno. Assim, quando uma tragdia humanitria acontece, a questo de saber se, se trata de um genocdio muito discutida e as opinies so divergentes.
groupe, que ces autres actes soient commis par le mme agent ou mme par d'autres agents. D'autres facteurs, tels que l'chelle des atrocits commises, leur caractre gnral, dans une rgion ou un pays, ou encore le fait de dlibrment et systmatiquement choisir les victimes en raison de leur appartena nce un groupe particulier, tout en excluant les membres des autres groupes, peuvent galement permettre la Chambre de dduire une intention gnocidaire. Le Procureur contre Jean-Paul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relative la condamnation du 2 octobre 1998, alnea 523. Il apparat alors clairement que les massacres survenus au Rwanda en 1994 visaient un objectif dtermin: celui d'exterminer les Tutsi, choisis spcialement en raison de leur appartenance au groupe Tutsi, et non pas parce qu'ils taient des combattants du FPR En tout tat de cause, les enfants et femmes enceintes tutsis ne sauraient par nature relever de la catgorie de co mbattants . Le Procureur contre JeanPaul Akayesu, jugement du 2 septembre 1998 et dcision relat ive la condamnation du 2 octobre 1998, alnea 125.
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Assim, as opinies esto divididas entre aqueles que pensam que a definio da Conveno muito restrita e os outros que consideram que esta no pode ser alargada devido ao risco da banalizao do termo genocdio, que j est presente em muitos discursos. Estes dois tipos de opinies tm tambm os seus extremos: uns que negam os massacres j reconhecidos como sendo genocdios, e outros que consideram que cada massacre em massa um genocdio. 1.2.1. A questo do alargamento ou da restrio do conceito As propostas de modificao da definio do genocdio resultam
frequentemente, ou numa definio muito restrita que no engloba quase nenhum caso, ou ento, numa definio to lata que o genocdio se torna sinnimo de qualquer massacre em massa. Segundo Mark Levene, nem a forma, nem a amplitude das matanas podem ser consideradas como critrios para uma qualificao de genocdio. Este autor defende que a histria do Estado em cujo territrio os massacres ocorreram, deve ser estudada com preciso, assim como as relaes entre este Estado e a populao em causa 196 . Certos especialistas que defendem um conceito muito restrito de genocdio, consideram o Holocausto como o nico genocdio da histria. Estes, que no reconhecem outros genocdios que no o dos Judeus, como Stephen Katz197 , afirmam a especificidade deste recusando-se a compar-lo com outros e podem at negar os outros genocdios reconhecidos enquanto tais. Assim, por exemplo, muitos Judeus esto reticentes no que toca ao reconhecimento do genocdio armnio 198 . Para Yves Ternon, especialista em genocdios, a comparao entre os genocdios muito importante porque facilita a compreenso do crime revelando similitudes e
Le visage mouvant du meurtre de masse: massacre, gnocide et post-gnocide, em: Revue internationale de sciences sociales, n174 de 2002, p. 498.
197
196
The Holocaust in Historical Context. New Yo rk, 1994.
Incluindo o Estado israelita que queria manter as suas boas relaes com a Turquia. Assim, a 10 de Abril de 2001, numa declarao ao jornal Turkish Daily News, Shimon Prs, ento ministro dos negcios estrangeiros de Israel em v isita oficial na Turquia, afirmava ainda que Os Armnios sofrera m uma tragdia, e no um genocdio.
198
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diferenas 199 . Assim, recusando-se a efectuar tais comparaes, alguns especialistas do Holocausto constituem um obstculo boa compreenso do conceito de genocdio e, por conseguinte, sua preveno. Para alm da questo geral da insero dos grupos polticos na definio do conceito de genocdio, existem outras propostas de extenso do conceito. Alguns, como L. Kuper, propuseram a criao da noo de massacre genocidal, destinada aos genocdios com um nmero reduzido de vtimas. Outros promovem a ideia de genocdio cultural ou ecolgico, ou ento, situado no extremo, I. Charny afirma que o genocdio inclui todos os casos de massacres de grupos fora de um conflito armado. Estes autores que defendem um conceito mais alargado, afirmam que este leva a uma melhor preveno e represso devido, por exemplo, ao impacto que o uso da palavra genocdio tem na opinio pblica. No entanto, este tipo de argumentos tem falhas, visto que a generalizao da noo de genocdio pode levar a uma dissoluo do termo. Se, como na ideia de Charny, cada massacre em massa fosse considerado um genocdio, o genocdio seria um fenmeno banal e perderia o seu carcter especfico. Na realidade, tal como o afirma Y. Ternon, muitos crimes em massa foram perpetrados para alm dos genocdios reconhecidos, mas faltava m- lhes certos critrios para serem tambm qualificados de genocdio, estes so os massacres genocidrios, os crimes contra a humanidade ou os crimes de guerra 200 . 1.2.2. Risco de banalizao Assim que nasceu, a palavra genocdio foi frequentemente usada para qualificar qualquer situao de violncia. Assim, como o assinala Jacques Smelin, muitos jornalistas, militantes ou universitrios usaram e abusaram desta palavra, para falar dos conflitos que ocorreram na segunda metade do sculo XX e que fizeram muitas vtimas 201 . Este fenmeno devido ao impacto que esta palavra te ve na opinio
Interveno de Yves Ternon no colquio Apprendre se souvenir: Ho locauste, gnocide et crime dEtat organis au vingtime sicle, Berlim, de 12 a 15 de Maro de 2003. http://www.imprescript ible.fr/dossiers/ternon/perception-prevention.
200 201 199
Interveno de Yves Ternon no colquio Apprendre se souvenir []. Purifier et dtruire, usages politiques des massacres et gnocides, p.366. Paris, 2005.
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pblica. Quando uma populao est em perigo de morte, o recurso palavra constitui o ltimo sinal de alarme dirigido a todos para se tentar impedir a tragdia. O objectivo, segundo Smelin, no apenas alertar a opinio pblica, mas tambm legitimar uma possvel interveno da Comunidade internacional com base na conveno de 1948 202 . Resulta que a palavra vai perdendo todo o seu significado: Trop souvent laccusation de gnocide a t pose simplement en vue dun effet motionnel ou pour atteindre un but politique, avec pour consquence que de plus en plus dvnements ont t taxs de gnocide, au point que le terme a perdu son sens originel203 . Como j foi referido, os massacres de massa de grupos que no sejam tnicos, nacionais, religiosos ou raciais no podem ser considerados genocdios luz da Conveno, enquanto uma instncia internacional no alargar a definio. Alguns especialistas no concordam com um possvel alargamento para no banalizar o conceito, o que tem por efeito de excluir da categoria massacres de massa que foram cometidos por motivos polticos, profissionais ou sociais. Isto leva outros especialistas a pensar que esta discriminao negativa banaliza ainda mais os massacres de massa do que um alargamento oficial da definio, o que provoca debates entre os vrios especialistas que, frequentemente, passam para o campo poltico e meditico com excessos e derivas. No sculo XX, as destruies de civis foram to numerosas que, se todas fossem consideradas genocdios, o conceito perderia o seu carcter excepcional. O facto de os crimes apenas serem considerados crimes contra a humanidade ou crimes de guerra no reduz o sofrimento das vtimas nem a responsabilidade dos responsveis, nem altera o direito das vtimas de obter reparao. Os crimes so apenas considerados noutro registo de infraces. Assim conclui Yves Ternon, je maintiens que le gnocide nest quune catgorie criminelle, lune des formes extrmes de crime contre lhumanit, que tous les massacres collectifs ne sont pas des crimes contre lhumanit, et que ce nest pas offenser la mmoire des victimes dun meurtre de masse que de les inclure dans une
202 203
Purifier et dtruire, usages politiques des massacres et gnocides, p.369.
Henry R. Huttenbach, citado por Smelin em Purifier et dtruire, usages politiques des massacres et gnocides, p.370.
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autre catgorie criminelle que celle de gnocide si la preuve raisonnable dintentionnalit ne peut tre apporte204 . Hoje em dia, a banalizao do termo genocdio uma realidade, apesar de as condenaes por crime contra a humanidade no serem inferiores s condenaes por genocdio, mas esta banalizao deve-se ao facto de o uso desta palavra causar mais impacto e provocar reaces mais rpidas s tragdias humanitrias. 1.2.3. O fenmeno do negacionismo O negacionismo um conjunto de atitudes e de explicaes fornecidas para negar a verdade de um genocdio ou de um crime contra a humanidade 205 . Esta definio dada por Yves Ternon, que analisou a questo do negacionismo com preciso 206 . Assim, ele explica que a negao pensada quando o crime preparado, ou seja, em segredo e sem deixar rasto, para permitir que o processo de negao seja levado a cabo, uma vez que o crime seja executado. O negacionismo considerado desonesto, pois pode envolver, por exemplo, a falsificao de provas, e proibida a sua expresso pblica em vrios pases, sobretudo quando diz respeito ao Holocausto. Assim, a Assembleia Geral das Naes Unidas adoptou uma resoluo 207 condenando a negao do Holocausto 208 . Nos seus estudos, Yves Ternon forneceu uma certa tipologia do negacionismo. Identificou os negacionistas, quais os motivos que levam a negar um genocdio ou um crime contra a humanidade, os mecanismos usados e os seus efeitos. Estudou tambm os casos particulares de negacionismo, como o do Holocausto ou o do genocdio dos Armnios. Segundo ele, os negacionistas so os prprios autores do genocdio para no serem condenados, os governos dos Estados em cujo territrio o crime ocorreu para negar uma possvel responsabilidade ou governos de outros Estados para no serem
204 205 206 207 208
Yves Ternon, LEtat criminel, les gnocides au XXe sicle, p.91. Paris, 1995. Katia Boustany, Daniel Dormoy, Gnocide(s), Universit de Bru xelles 1999, p.143. Yves Ternon, Du ngationnisme. Mmoire et tabou, Paris, 1998. Resoluo 61/ 255 de 26 de Janeiro de 2007. LAssemble gnrale [] condamne sans rserve tout dni de lHo locauste.
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acusados de cumplicidade, e os universitrios que organizam discursos e manipulam factos a troco de oportunidades. O negacionismo um sistema de defesa que nega a qualificao da infraco, como a qualificao de genocdio, e a identidade dos culpados. Para Y. Ternon, a negao organizada segundo quatro mecanismos 209 : a racionalizao, ou seja, a destruio de provas, o uso de falhas encontradas nos testemunhos, para estabelecer uma verdade diferente; a reduo, isto a banalizao do acontecimento, colocando-o num contexto de violncia como uma guerra ou revoluo; a acusao, tornando a vtima em culpada do crime; e, por ltimo, a anamorfose, ou seja, a apresentao de uma imagem distorcida da realidade. Por fim, importante saber que o negacionismo, para alm de ter um efeito devastador sobre os sobreviventes, tem efeitos sobre o processo de represso de um genocdio, pondo em causa a sua qualificao como tal. Favorece assim a perpetrao de outros genocdios e uma garantia de impunidade. Com o desenvolvimento de meios cibernaticos, o pensamento negacionista cresce cada vez mais e constitui um travo na preveno dos genocdios.
Como se pode ver, existem muitas discusses acerca da qualificao de genocdio, o que cria um grande obstculo preveno do genocdio e favorece a inaco. Philip Alston, special rapporteur comisso dos direitos humanos, demonstra bem esta perspectiva, no relatrio sobre direitos civis e polticos, nomeadamente as questes relativas s desaparies e execues sumrias, un excs de lgalisme qui se manifeste par des querelles de dfinition propos de la question de savoir si une situation chronique et dsespre atteint le niveau du gnocide ou non. Et pendant que les uns maintiennent que lexpression est clairement applicable et que dautres rfutent vigoureusement une telle qualification, rien ou presque nest fait pour mettre un terme aux violations persistantes. Or, au bout du compte, cest sur ses actes que la communaut internationale doit tre juge et non sur ses choix de vocabulaire 210 .
209 210
Katia Boustany, Daniel Dormoy, Gnocide(s), p.146. E/ CN.4/2005/7 p.14, alnea 36.
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2. O papel da Justia internacional

Desde a Segunda Guerra Mundial, o mundo tem vindo a assistir a um desenvolvimento da justia internacional atravs do reforo das jurisdies. O tribunal de Nuremberga, apesar de todas crticas, marcou o ponto de partida desta justia que procura no deixar impunes crimes de particular gravidade e violaes dos mais fundamentais direitos humanos. No que diz respeito ao genocdio em particular, alguns autores afirmam que se trata de um processo de represso especial, visto que as prprias autoridades do Estado podem estar implicadas. Mesmo assim, a justia internacional no tem falhado na sua obrigao de represso, atravs das jurisdies das Naes Unidas para o Ruanda e a ex-Jugoslvia, dos tribunais especiais (ou hbridos) ou, mais recentemente, do Tribunal Penal Internacional.
2.1. A Justia internacional e a Justia nacional Em nome da soberania nacional, os Estados nunca aceitaram verdadeiramente a intromisso do Direito internacional no direito interno. Quando se trata de adaptar o direito nacional ao Direito internacional, os Estados mostram-se reticentes. No entanto, muitos j integraram completamente as normas internacionais no seu direito interno inclusive as normas relativas s violaes de direitos humanos. Mas ainda, alguns j pediram a extradio para poder punir responsveis por crimes contra a humanidade e genocdio no mbito da competncia universal, em virtude do conceito segundo o qual todos os Estados so lesados por crimes internacionais. Em paralelo, numa tentativa de harmonizar o Direito internacional e o direito nacional, foram criados tribunais especiais que so tambm chamados hbridos porque unem os dois direitos e assim se vo tornando internacionalmente relevantes para as questes internas, para alm de estarem mais prximos das populaes.
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2.1.1. A regulao do genocdio nas legislaes nacionais Na Conveno sobre o genocdio, pelo artigo V, os Estados comprometeram-se a adoptar, de acordo com as suas Constituies respectivas, as medidas legislativas necessrias para assegurar a aplicao das disposies da presente Conveno e, especialmente, a prever sanes penais eficazes que recaiam sobre as pessoas culpadas de genocdio ou de qualquer dos actos enumerados no artigo III. No entanto, a adaptao das normas internacionais sobre o genocdio s legislaes internas tem sido um processo lento e limitado. De facto, os Estados mostram alguma reticncia e resistncia. A eficcia das sanes implementadas nos ordenamentos internos tambm no atinge os objectivos esperados. Muitos autores 211 acreditam que o genocdio no pode ser punido pelos governos nacionais devido ao envolvimento frequente do Estado na perpetrao de um genocdio, o que impede a sua imparcialidade. Noutras situaes, o novo governo podia ser a oposio do regime culpado por genocdio e, uma vez no poder, pode procurar vingar-se. Em todo o caso, o sistema nacional de represso difere muito do sistema internacional. No caso do Ruanda, os principais crebros do genocdio foram julgados pelo Tribunal Penal Internacional para o Ruanda, cujo estatuto exclui a pena de morte, e a justia interna do Ruanda julgou os executantes do genocdio e os presumidos culpados que no beneficiaram de boas condies de deteno e podiam ser condenados morte. Em muitos outros casos, o silncio segue o genocdio, no havendo qualquer tipo de perseguies ou detenes. Assim, a justia internacional apresenta-se como sendo mais imparcial e mais exigente do que a justia nacional para alm de possuir a faculdade de proceder ou no ao reconhecimento de um genocdio enquanto tal. A doutrina est constantemente a elaborar teorias para resolver o problema da represso e adaptao do direito interno ao Direito internacional para lhe proporcionar eficcia. Entre outras solues, destacam-se a necessidade de uma cooperao intelectual e uma solidariedade poltica e econ mica para atingir um bem comum, a criao de uma fora de polcia supranacional, e a aceitao de um pluralismo de valores.
211
Entre os quais Eugne Aronanu em Responsabilit pnale pour crimes contre lhumanit.
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Quanto adaptao e harmonizao do estatuto do Tribunal Penal Internacional, cada Estado Parte est livre de escolher os meios para pr em prtica as suas obrigaes para com o Estatuto. Contudo, as leis de adaptao nacionais do Estatuto so necessrias ao bom funcionamento do tribunal. Sem a cooperao dos Estados, o Tribunal Penal Internacional no pode obter informaes importantes para a administrao da justia internacional. Mas ainda, segundo o princpio de complementaridade, o Tribunal Penal Internacional somente intervm de modo subsidirio, o que obriga os Estados a adaptar ou harmonizar as definies e princpios gerais de Direito penal internacional dados pelo Estatuto de Roma 212 . 2.1.2. Os tribunais especiais com carcter internacional Para tentar melhorar o desenvolvimento da relao entre os direitos nacionais e o Direito internacional, foram criados, em alguns casos, tribunais especiais para punir violaes graves de direito humanitrio. O objectivo no era criar tribunais do tipo dos tribunais penais internacionais para o Ruanda ou para a ex-Jugoslvia, mas antes criar instncias nacionais, submetidas a um controlo por parte das Naes Unidas. So ento jurisdies mistas que devem aplicar tanto o Direito internacional como o direito nacional dos Estados envolvidos. No caso do Camboja, foram criadas umas cmaras especiais nos tribunais cambojanos (CETC) para julgar os responsveis pelos crimes cometidos no regime dos Khmers vermelhos 213 . Em 1997, o governo do Camboja pediu ajuda s Naes Unidas para pr em prtica uma forma de julgar estes criminosos. Seguiram-se vrias discusses nas quais o governo insistiu para que os processos tivessem lugar no Camboja, com magistrados cambojanos e estrangeiros. Em 2001, a assembleia nacional cambojana adoptou uma lei criando as cmaras extraordinrias encarregadas de julgar os responsveis dos crimes dos Khmers vermelhos. Este tribunal misto foi ento permitido pela ONU em 2003, inaugurado a 3 de Julho de 2006 e o primeiro processo surgiu a 31 de Julho de 2007.
212 213
Princp ios examinados detalhadamente na parte sobre o Tribunal Penal Internacional.
Foram mortas mais ou menos 2 milhes de pessoas entre 1975 e 1979 no Camboja p or causa da poltica de terror levada pelo regime.
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Pela Resoluo 1315 de 14 de Agosto de 2000 do Conselho de Segurana, o Secretrio Geral foi encarregado de negociar um acordo com o governo da Serra Leoa, com vista criao de um tribunal independente para acusar pessoas que tiveram a maior parte da responsabilidade pela prtica de violaes srias de direito humanitrio e pelos crimes cometidos em violao da lei da Serra Leoa 214 . Assim, em 16 de Janeiro de 2002, um acordo entre as Naes Unidas e o governo da Serra Leoa levou criao de um tribunal especial para a Serra Leoa. Este tribunal faz parte do sistema judicial da Serra Leoa, mas beneficia de um apoio internacional importante e os juzes so internacionais. Alm disso, associa o Direito internacional e o direito nacional da Serra Leoa 215 . Por fim, o caso mais recente o do Lbano. A 13 de Dezembro de 2003, o governo libans pediu s Naes Unidas para criar um tribunal internacional encarregado de julgar os responsveis pelo atentado que matou o primeiro-ministro, Rafic Hariri, em 14 de Fevereiro de 2005 entre outras pessoas. De acordo com a resoluo 1664 de 29 de Maro de 2006 do Conselho de Segurana, um acordo entre as Naes Unidas e o governo libans levou criao de um tribunal especial para o Lbano. Acordo este que entrou em vigor a 10 de Junho de 2007 216 . O tribunal aplica o cdigo penal libans, excluindo a pena de morte e o trabalho forado, mas os grandes princpios de justia penal internacional so tambm aplicados tal como nos tribunais internacionais, e a composio dos juzes mista. Tem tambm competncia para uma srie de assassinatos e atentados, desde Outubro de 2004, que podem ter uma ligao com o atentado ao primeiro- ministro. O tribunal especial para o Lbano iniciou as suas funes em Maro deste ano e a sua sede situa-se na Holanda.
[The Security Council] reco mmends that the subject matter jurisdiction of the special court should include notably crimes against humanity, war crimes and other serious violations of international humanitarian law, as well as crimes under relevant Sierra Leonean law co mmitted with in the territory of Sierra Leone. O estatuto do Tribunal prev estas duas perspectivas: os crimes contra a humanidade (art igo 2), as violaes do artigo 3 das Convenes de Genebra (artigo 3), as outras violaes srias do direito humanitrio (artigo 4) e os crimes previstos pela lei da Serra Leoa (art igo 5).
216 215
214
Tal co mo o Conselho de Segurana o declarou na resoluo 1757 de 30 de Maio de 2007.
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Corine Figueiredo Borges 2.1.3. A obrigao de punir ou de extraditar
A Conveno para a preveno e represso do genocdio estabelece a competncia de julgar de forma concorrente aos tribunais nacionais, e a uma jurisdio penal internacional217 . A base da competncia dos tribunais nacionais a territorialidade. Assim, so competentes os tribunais em cujo territrio os actos foram cometidos. Contudo, alguns autores afirmaram a possibilidade de reconhecer aos tribunais nacionais uma competncia para alm da territorialidade. A Conveno, no seu artigo VI, expressa a obrigao para o Estado em cujo territrio os actos foram cometidos, de punir os responsveis. Mas, para muitos, no obsta faculdade que os Estados tm de julgar os seus nacionais, como o demonstram tambm os trabalhos preparatrios da Conveno. Analisadas as condies de competncia dadas pela Conveno, para poderem punir os responsveis de genocdio, os Estados tm de se ajudar mutuamente. De facto, os perpetradores de genocdio raramente ficam no territrio em que o genocdio foi cometido. A nica soluo ento, a extradio que est prevista no artigo VII da Conveno 218 . Segundo Eduardo Correia, Extradio o facto pelo qual um governo remete um indivduo que se refugiou no seu territrio ao governo de um outro Estado para que ele a seja julgado pelos respectivos tribunais, ou, quando a j tenha sido julgado, para cumprir a pena que lhe foi aplicada 219 . A noo de extradio envolve vrios princpios e requisitos. A extradio pode ser concedida sem conveno internacional, a partir do momento em que a lei interna dos Estados em causa a autorize. Nesse momento, devero ento ser possibilitadas as condies mnimas para que esta possa ocorrer. A possibilidade de extradio tambm
Artigo VI: As pessoas acusadas de genocdio ou de qualquer dos outros actos enumerados no artigo 3. sero julgadas pelos tribunais competentes do Estado em cu jo territrio o acto fo i co metido ou pelo tribunal criminal internacional que tiver co mpetncia quanto s Partes Contratantes que tenham reconhecido a sua jurisdio. O genocdio e os outros actos enumerados no artigo 3. no sero considerados crimes polticos, para efeitos de extradio. Em tal caso, as Partes Contratantes obrigam-se a conceder a ext radio de acordo com a sua legislao e co m os tratados em v igor.
219 218
217
Eduardo Correia, Direito criminal, vol.1, p.183.
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est dependente da qualificao das infraces, ou seja, de se tratar de uma infraco criminal minimamente grave e que no tenha carcter poltico, militar ou fiscal. O genocdio pode ento ser abrangido pela possibilidade de extradio, visto que o artigo VII afirma que: o genocdio e os outros actos enumerados no artigo 3. no sero considerados crimes polticos, para efeitos de extradio. O pedido de extradio deve ser conforme ordem pblica, e o Estado requerente deve respeitar os princpios de Direito internacional como os direitos humanos e o princpio de especialidade, no podendo o indivduo ser julgado por factos anteriores. Alm disso, visto que a maior parte dos Estados no autoriza a extradio de nacionais, este facto levanta outra questo em relao ao genocdio. Assim, se um responsvel por genocdio encontra refgio no seu prprio Estado, e que no foi nesse territrio que o genocdio foi cometido, h muitas hipteses de ele no ser extraditado para o local do genocdio, se o Estado em causa proibir a extradio dos seus nacionais. Foi para evitar este tipo de impunidade que foi solicitada a extradio de Augusto Pinochet por um juiz espanhol 220 , aventurando-se pela primeira vez no terreno da represso universal, na continuao de uma obrigao de punir ou de extraditar prevista em convenes cada vez mais numerosas. Assim se desenvolve o conceito de competncia universal que ser examinado mais adiante.
A Justia internacional tem progredido de maneira razovel e necessrio multiplicar os esforos, sobretudo por parte dos Estados, para favorecer o seu desenvolvimento. Por isso, os Estados devem incorporar as normas internacionais nos seus ordenamentos internos sem reticncias, e cooperar entre eles, para facilitar o bom funcionamento da justia. Os tribunais especiais do assim uma perspectiva de cooperao entre o Direito internacional e o direito interno. A extradio tambm exige uma cooperao entre o Estado requerente e o Estado requerido, embora este procedimento seja ainda muito complexo, e varie de um Estado para outro. Se o compromisso proposto for muito importante para os Estados, eles recusamse a tom- lo ou formulam reservas que acabam por anular os seus efeitos, como j
Pinochet era acusado nomeadamente de genocdio no mo mento da solicitao da ext radio, afirmao que se revelou, mais tarde, sem fundamento porque no conforme definio dada pela Conveno de 1948.
220
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ocorreu frequentemente. No entanto, a justia internacional vai dando passos cada vez mais firmes como se comprova a adopo do Estatuto de Roma por vrios Estados da Comunidade internacional e a entrada em funo do Tribunal Penal Internacional.
2.2. A perspectiva do Tribunal Penal Internacional O Tribunal Penal Internacional tem como principal objectivo a luta contra a impunidade, introduzindo o indivduo em Direito penal internacional, obrigando os sistemas nacionais a punir os crimes mais graves do Direito internacional e, em caso de falha destes sistemas, a no permitir que esses crimes fiquem impunes. Para isso, dispe de duas inovaes: a permanncia da instituio e a indiferena quanto ao estatuto social dos criminosos. O impacto deste tribunal enorme. Como o indica o quinto considerando do prembulo do Estatuto de Roma 221 , pode ser um mecanismo muito poderoso para dissuadir de cometer tais crimes, ou seja, tambm co nstitui um dos instrumentos necessrios preveno do genocdio. 2.2.1. Carncias dos tribunais ad hoc J em 1872, existia a ideia que uma instituio internacional que possa perseguir e julgar indivduos culpados dos crimes mais graves da humanidade era necessria. Esta necessidade foi evocada por Gustave Moynier, um dos fundadores da Cruz Vermelha. No entanto, decorreu um sculo at que essa ideia de se criar um tribunal penal internacional permanente se pudesse concretizar. Entretanto, decorreram dois conflitos mundiais e vrios conflitos internos, regionais e internacionais. Segundo refere Cherif Bassiouni222 , o desejo de justia levou criao de cinco comisses de inqurito internacionais e de quatro tribunais internacionais que receberam o apoio dos governos, movidos por razes humanistas e por consideraes de que mecanismos de
Citando: Decididos a pr fim impunidade dos autores desses crimes e a contribuir assim para a preveno de tais crimes. Perito em crimes de guerra nas Naes Unidas, professor de Direito na DePaul University College of Law em Chicago e presidente da International Human Rights Law Institute.
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responsabilidade penal internacional so importantes para manter a ordem mundial e restaurar a paz223 . Os dois primeiros tribunais foram o Tribunal de Nuremberga e o Tribunal de Tquio que serviram para despertar a conscincia da humanidade mas que apresentavam muitos vcios, pois eram tribunais de excepo, criados pelos Estados vencedores e depois dos factos, para julgar nacionais dos Estados vencidos. A criao dos tribunais para o Ruanda e para a Ex-Jugoslvia constituram, sem dvida, uma evoluo. J no se tratava de justia de vencedores, mas sim de instituies criadas pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas, um rgo imparcial. No entanto, essa imparcialidade do Conselho de Segurana j foi questionada porque nem sempre reflecte efectivamente a vontade dos Estados. Estes tribunais foram objecto de muitas crticas, entre as quais, o facto de terem sido criados ex-post facto, de deixarem de lado factos de igual gravidade cometidos fora dos perodos espciotemporais em que tm jurisdio e o desrespeito de princpios fundamentais como o da legalidade. Foi para evitar este tipo de problemas que se decidiu criar uma instituio penal permanente, independente e imparcial. Assim, reconhece-se que a segurana da humanidade, em certa medida, depende da existncia de uma ordem internacional dotada de um sistema punitivo. 2.2.2. Condies de criao do Tribunal Penal Internacional Para se perceber o carcter inovador do Tribunal Penal Internacional, torna-se necessrio verificar as condies que lhe determinaram a criao. O artigo VI da Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio estabelece que as pessoas culpadas de genocdio podem ser julgadas pelos tribunais nacionais ou pelo tribunal criminal internacional que tiver competncia 224 .
M. Cheriff Bassiouni, Cour pnale internationale, em Revue Internationale de Droit Pnal, 1 e 2 semestre de 2000, p.1. Artigo VI: As pessoas acusadas de genocdio ou de qualquer dos outros actos enumerados no artigo 3. sero julgadas pelos tribunais competentes do Estado em cu jo territrio o acto fo i co metido ou pelo tribunal cri minal internacional que ti ver competnci a quanto s Partes Contratantes que tenham reconheci do a sua jurisdio.
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O projecto de Conveno, estabelecido pelo Secretrio-Geral, propunha vrias possibilidades no que toca criao de um tribunal criminal internacional. A primeira possibilidade era estabelecer um tribunal competente para julgar todos os crimes internacionais. Para alguns peritos, podia estabelecer-se uma cmara penal no Tribunal Internacional de Justia. Outra possibilidade era a de criar um tribunal penal internacional, cuja competncia era a de julgar os crimes de genocdio, com carcter permanente ou ad hoc, mas tal punha em causa a soberania nacional na opinio de alguns Estados que se mostravam mais reticentes. Outros afirmavam que a ideia de estabelecer um rgo tal, com o objectivo de prevenir o genocdio, era inaceitvel, inadequada, irrealista e desnecessria, e que era preciso, em vez disso, criar um rgo para investigar esses casos, e que pudesse agir no caso de se provar a ocorrncia de um genocdio. A favor de um tribunal penal internacional, foi enunciado que os crimes de genocdio implicam o concurso, directo ou indirecto, de uma autoridade nacional e que, portanto, era difcil aplicar a legislao nacional. Depois da adopo da Conveno, a Assembleia Geral das Naes Unidas considerava que, a criao de um rgo judicial internacional encarregado de julgar alguns crimes de Direito das gentes, ia ser cada vez mais necessria ao longo da evoluo da Comunidade Internacional225 . Por isso, convidou a Comisso de Direito internacional a analisar a possibilidade de criar um rgo judicial internacional para julgar os crimes de genocdios e outros, ou ento, a possibilidade de criar uma cmara criminal no Tribunal Internacional de Justia. A comisso criou vrios projectos de estatuto para um tribunal penal internacional, mas a existncia de algumas opinies divergentes e o surgimento da Guerra Fria vieram impedir o seu verdadeiro desenvolvimento. Em 1989, a Assembleia Geral pediu comisso para retomar os trabalhos sobre um tribunal penal internacional, que ficaram concludos em 1994. ento estabelecido um comit para considerar todas estas questes. Depois de analisar o relatrio do comit, a Assembleia decide criar uma nova comisso que procedeu elaborao final da futura conveno, para apresentar numa conferncia diplomtica.
225
Resoluo 260 B (III) de 9 de Dezembro de 1948: Considering that, in the course of development of the international commun ity, there will be an increasing need of an international judicial organ for the trial of certain crimes under international law.
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Em 17 de Julho de 1998, adoptado o Estatuto do Tribunal Penal Internacional na Conferncia Diplomtica de Plenipotencirios das Naes Unidas sobre o Estabelecimento de um Tribunal Penal Internacional em Roma 226 . O Tribunal Penal Internacional criado, no como um rgo das Naes Unidas, mas sim como uma organizao independente. O Estatuto entra em vigor a 1 de Julho de 2002, aps ser ratificado por 60 Estados. 2.2.3. Especificidades no mbito da organizao e das competncias do Tribunal Enquanto instituio internacional permanente, o Tribunal Penal Internacional possui especificidades e inovaes em matria de atribuies e competncias ou at na prpria estrutura e organizao do Tribunal que os tribunais ad hoc no possuam, o que contribui para melhorar significativamente a represso no mbito do Direito penal internacional. Primeiramente, importante indicar que o Tribunal Penal Internacional respeita os princpios fundamentais universalmente reconhecidos e aceites, nomeadamente de Direito penal (alguns dos quais eram postos em causa na poca das jurisdies ad hoc), como o princpio da legalidade dos crimes (artigo 22) e das penas (artigo 23), o princpio de irretroactividade das penas (artigo 30) e ne bis in idem (artigo 20). No mbito da competncia ratione materiae, O Tribunal tem jurisdio sobre as pessoas responsveis pelos crimes internacionais graves 227 . Estes crimes esto enunciados no artigo 3: o genocdio, o crime contra a humanidade, o crime de guerra e o crime de agresso. Quanto ao genocdio, o Estatuto limita-se a retomar a definio da Conveno para a preveno e represso do crime de genocdio no seu artigo 6. Para os crimes contra a humanidade e os crimes de guerra, o Estatuto apresenta mais detalhes.
Part iciparam representantes de 160 Estados, 33 organizaes intergovernamentais e 236 organizaes no-governamentais. 120 pases expressaram u m voto a favor da criao do Tribunal Penal Internacional, 7 estavam contra e 71 foram as abstenes. Artigo 1 do Estatuto de Roma: criado, pelo presente instrumento, um T ribunal Penal Internacional. O Tribunal ser u ma instituio permanente, com jurisdio sobre as pessoas responsveis pel os crimes de maior gravi dade com alcance internacional, de acordo co m o presente Estatuto, e ser complementar das jurisdies penais nacionais. A competncia e o funcionamento do Tribunal reger-seo pelo presente Estatuto.
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A definio do crime contra a humanidade difere da definio dada nos estatutos dos tribunais ad hoc e do Tribunal de Nuremberga. No artigo 7, est uma lista de actos que quando cometidos no quadro de um ataque, generalizado ou sistemtico, contra qualquer populao civil constituem um crime contra a humanidade. Houve uma evoluo considervel com a preocupao de expor a variedade de actos que podem constituir este crime 228 e, simultaneamente, a preocupao de apresentar estes actos de maneira detalhada com a definio de alguns termos. Os actos constitutivos de crime de guerra tambm esto descritos de maneira muito detalhada, no artigo 8 do Estatuto, que pode ser dividido em duas partes, uma que trata de violaes nos conflitos internacionais e cujas disposies foram retomadas das convenes de Genebra e do Direito da Haia de 1907, e uma outra que trata das violaes nos conflitos internos e que enriquece o Direito humanitrio. O artigo diz respeito, por um lado, aos conflitos armados internacionais e, por outro lado, aos conflitos armados no internacionais, deixando de lado as situaes internas. Por ltimo, o crime de agresso constitui um caso particular, visto que luz do artigo 5, a competncia do Tribunal depende que se defina o crime e se enunciem as condies em que o Tribunal ter competncia relativamente a este crime. Quanto questo da retroactividade ou no da competncia do Tribunal Penal Internacional, segundo o artigo 11, o Tribunal apenas competente aps a entrada em vigor do Estatuto. De facto, tal como est estabelecido no artigo 28 da Conveno de Viena sobre o Direito dos tratados entre Estados, a conveno no vincula uma Parte no que se refere a um acto ou facto anterior, no faz sentido afastar-se deste afirmao em matria penal, principalmente em virtude do princpio nullum crimen nulla poena sine lege. Esta soluo resolve o que antigamente era objecto de controvrsias: a retroactividade de certos casos dos tribunais ad hoc. Relativamente prescrio, o Estatuto bem claro neste aspecto: Os crimes da competncia do Tribunal no prescrevem 229 . Com o ttulo Irrelevncia da qualidade oficial, o artigo 27 acaba com algumas dificuldades tradicionais do Direito penal internacional230 , mas no com todas, visto que
228
Designadamente, a v iolao, a escravatura sexual, a prostituio forada, a gravidez fora, a esterilizao fora ou qualquer outra forma de violncia no campo sexual de gravidade co mparvel.
229
Artigo 29 do Estatuto.
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o Tribunal est vinculado pelas imunidades costumeiras de chefes de Estado de Estados no partes. O Tribunal Penal Internacional realiza os ideais de tribunal independente, ao abrigo de manipulaes polticas, e com competncia pessoal abrangente sobre todos os criminosos, vencedores e vencidos, governantes e governados, soldados e generais, bem diferente do que tem sucedido frequentemente na histria com a criao de tribunais ad hoc. Um dos grandes problemas so Estados como a China, os Estados Unidos, a Rssia, Israel, ndia e Paquisto que no ratificaram o Estatuto (ou nem sequer o assinaram) e que escapam assim sua competncia, o que pe em causa a legitimidade do Tribunal e a sua eficcia ao ficarem grandes potncias mundiais de fora. No entanto, h que matizar esta afirmao porque, de facto, o Tribunal Penal Internacional apenas tem competncia no caso de um crime internacional ser cometido no territrio de um Estado-Parte ou por um nacional de um Estado-Parte em virtude do artigo 12 do Estatuto. Ora isso implica tambm que, se um nacional de um Estado que no parte, comete um crime no territrio de um Estado-Parte, aquele pode vir a ser julgado pelo Tribunal Penal Internacional. O artigo prev tambm que um Estado que no seja parte possa aceitar a jurisdio do Tribunal por um crime em particular. Alm disso, existe a possibilidade de denncia pelo Conselho de Segurana 231 . Em matria de organizao, o Tribunal tem seis rgos: a Presidncia, uma seco de recursos, uma seco de julgamento em 1. instncia e uma seco de instruo, o Gabinete do Procurador e a Secretaria 232 . Um gabinete do procurador, distinto dos juzes, lembra os tribunais penais internacionais ad hoc, mas a existncia de uma seco de instruo um facto completamente novo que se afasta um pouco do procedimento da common law. O nmero de juzes em funes de 18 233 e tm
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O presente Estatuto ser aplicvel de forma igual a todas as pessoas, sem distino alguma baseada na quali dade oficial. Em particular, a qualidade oficial de Chefe de Estado ou de Governo, de memb ro de Governo ou do Parlamento, de representante eleito ou de funcionrio pblico em caso algu m eximir a pessoa em causa de responsabilidade criminal, nos termos do presente Estatuto, nem constituir de per si motivo de reduo da pena. Artigo 13 alnea b: O Conselho de Segurana, agindo nos termos do captulo VII da Carta das Naes Unidas, denunciar ao procurador qualquer situao em que haja indcios de t er ocorrido a prtica de u m ou vrios desses crimes.
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Artigo 34 do Estatuto. Artigo 36 do Estatuto.
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competncias especficas de Direito penal ou Direito humanitrio e direitos humanos, sendo necessrios dois requisitos mais raros: a equidade entre homem e mulher e a presena de juzes competentes em mbitos especiais, como por exemplo, a violncia contra mulheres ou crianas. Ao contrrio do que acontecia nos tribunais ad hoc, as vtimas assumem uma verdadeira posio ao longo do procedimento do Tribunal Penal Internacional e podem encontrar a concretizao dos seus esforos e da sua coragem na reparao do dano que sofreram 234 . Ao lado da restituio ou da indemnizao, est enunciada no artigo 75 do Estatuto, a reabilitao, cujo maior objectivo a reconstruo psicolgica da vtima. Alm disso, o artigo 79 prev a criao de um fundo a favor das vtimas constitudo pelo dinheiro das multas e por objectos declarados perdidos. No que diz respeito s penas, o Estatuto prev enquanto pena mxima a priso perptua 235 . Muitos debates relacionados com o tipo de penas foram travados, estando sempre presente nas negociaes, a pena de morte. Esta acabou por no ser includa para no minar a credibilidade do Tribunal pela negao da dignidade humana que ele prprio visa proteger. 2.2.4. A complementaridade do Tribunal O Estatuto de Roma reconhece um papel importante aos Estados na represso de crimes de uma tal gravidade que constituem uma ameaa paz, segurana e ao bemestar da Humanidade. No seu prembulo, assim enunciado que dever de todo o Estado exercer a respectiva jurisdio penal sobre os responsveis por crimes internacionais. Na mesma perspectiva, o prembulo (tal como o artigo primeiro) sublinha que o Tribunal Penal Internacional ser complementar das jurisdies penais nacionais. Cada Estado tem ento, o direito e o dever de julgar pessoas responsveis por crimes da competncia do Tribunal Penal Internacional. Este tem, por esse motivo, um papel explicitamente complementar s jurisdies nacionais e aparece como um ltimo recurso, nos casos em que um Estado no cumprir com a sua obrigao. A soberania dos Estados assim, por este meio, preservada.
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O Estatuto prev ainda, os vrios casos em que o Tribunal Penal Internacional pode agir. Assim no seu artigo 17, afirmado que o Tribunal pode agir no caso de o Estado em causa no mostrar vontade ou estar na incapacidade de levar a cabo inquritos ou procedimentos. Para reforar esta ideia, o Tribunal tem que averiguar alguns dados para conseguir determinar se realmente o Estado se encontra numa ou noutra destas posies. Quando se trata de falta de vontade, o Tribunal Penal Internacional tem de conferir se o processo foi interposto pelo Estado com o propsito de subtrair a pessoa em causa sua responsabilidade criminal ou elementos que mostram ser incompatveis com a inteno de fazer responder a pessoa em causa perante a justia. Para que haja incapacidade, o Tribunal deve confirmar se por colapso total ou s ubstancial da respectiva administrao da justia ou por indisponibilidade desta, o Estado no estar em condies de fazer comparecer o arguido, de reunir os meios de prova e depoimentos necessrios ou de concluir o processo. Este pode ser o caso de alguns Estados, cujo territrio utilizado para a prtica de crimes graves, com confrontos armados e cujo sistema estadual est arruinado. O exerccio do Tribunal restringe-se aos casos enumerados pelo Estatuto mas tambm existem algumas limitaes soberania dos Estados. Em primeiro lugar, o Tribunal Penal Internacional pode ter competncia no caso de um crime internacional ser cometido no territrio de um Estado-Parte, ou por um nacional de um Estado-Parte, ou seja, se o crime for cometido no interior de um Estado-Parte por um estrangeiro cujo Estado no parte ao Estatuto, este pode muito bem vir a ser julgado pelo Tribunal Penal Internacional. Em segundo lugar, apesar de os Estados terem competncia para julgar crimes da competncia do Tribunal, isso no quer dizer que possam exonerar de responsabilidade um culpado de crime internacional, por exemplo em caso de amnistia 236 . Se um Estado decidir conceder uma amnistia ou prescrever certos actos da sua competncia judicial (e por subsidiariedade da compet ncia do Tribunal Penal Internacional), os tribunais nacionais ficando na impossibilidade de julgar tais crimes, pois, tal situao poderia levar ipso facto, competncia do Tribunal Penal Internacional. O Tribunal Penal Internacional pode tambm julgar uma pessoa que j
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Artigo 20 do Estatuto.
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tenha sido julgada por uma jurisdio nacional se o Estado em questo o tenha feito com o objectivo de subtrair o arguido sua responsabilidade criminal por crimes da competncia do Tribunal. A luta contra a impunidade est assim ilustrada atravs desta ligao entre o artigo 17 e o artigo 20 do Estatuto. Para que um crime dessa gravidade no fique impune, o Tribunal Penal Internacional no pode ficar paralisado por causa de diligncias polticas de certos Estados. No entanto, em alguns casos, essas manobras so necessrias para a luta pela democracia. De facto, alguns pases, para conseguirem sair de uma ditadura com prtica de violncias polticas e ausncia de liberdades fundamentais, e instaurar uma democracia, devem estabelecer um pacto com os responsveis pela ditadura, os quais se comprometem a sair do poder em troca de uma amnistia. Este tipo de situao est previsto no artigo 53, n2, com a possibilidade que tem o procurador de no abrir um inqurito porque no serviria o interesse da justia, consideradas todas as circunstncias. Por fim, a soberania dos Estados pode ainda ser limitada no caso de interveno do Conselho de Segurana, no mbito do captulo VII da Carta das Naes Unidas, ao denunciar ao procurador do Tribunal Penal Internacional, qualquer situao em que haja indcios de ter ocorrido a prtica de crimes da sua competncia 237 . Assim, recentemente, o procurador do Tribunal Penal Internacional emitiu um mandado de priso contra o presidente do Sudo, Omar Al- Bashir, por causa da situao no Darfur. O Conselho de Segurana pediu ao Sudo que colaborasse com o Tribunal Penal Internacional, mas o presidente argumentou que o Tribunal no tem competncia para intervir nos assuntos internos do Sudo visto que no parte ao Estatuto. 2.2.5. A cooperao dos Estados Todos os Estados, sejam ou no partes do Estatuto do Tribunal Penal Internacional, esto obrigados a processar, atravs dos seus tribunais nacionais, os responsveis por crimes de genocdio, de guerra e outros crimes contra a humanidade, ou a extradit- los para um pas que possa, ou esteja disposto a faz- lo, atravs de um julgamento justo. Neste sentido, a Assembleia Geral da ONU adoptou, em 1973, uma
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Artigo 13 alnea b do Estatuto.
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resoluo 238 na qual se convencionou que todos os Estados devem colaborar bilateral ou multilateralmente, para processar os responsveis por esses crimes. Como para os tribunais especiais, o Tribunal Penal Internacional precisa da cooperao dos Estados para conseguir levar a cabo investigaes e perseguies, pois no dispe de uma fora policial prpria, no lhe permitindo uma autonomia total no desempenho das suas funes. Por isso, o Estatuto do Tribunal dedica o seu captulo IX a esta questo cujo artigo 86 enuncia que Os Estados Partes devero, em conformidade com o disposto no presente Estatuto, cooperar plenamente com o Tribunal no inqurito e no procedimento contra crimes da competncia deste. Assim, os Estados devem ajustar a sua legislao nacional para poder responder aos pedidos do Tribunal 239 e, sobretudo, estipular nas legislaes penais nacionais a imputao e a imprescritibilidade dos crimes da competncia do Tribunal Penal Internacional. Os pedidos de cooperao podem apontar para a deteno e extradio de pessoas, ou serem relacionadas com a investigao do Tribunal, tais como a identificao de uma pessoa, o ajuntamento de provas, o interrogatrio de pessoas suspeitas, ou testemunhos. Essa cooperao no de sentido nico, visto que o Tribunal Penal Internacional pode tambm, a pedido de um Estado, prestar- lhe assistncia, no mbito de um inqurito ou processo levado pela sua jurisdio nacional, e que esteja relacionado com a competncia do Tribunal ou com um crime grave luz do direito interno do Estado requerente 240 . A experincia dos tribunais especiais j demonstrou as dificuldades que podem surgir quanto cooperao dos Estados. O Tribunal penal para a ex-jugoslvia confrontado, de maneira frequente, com a no cooperao dos Estados da ex-jugoslvia, no que toca deteno de pessoas residentes no territrio. Isso no exclui a cooperao de Estados terceiros como os Estados Unidos, o Reino Unido e, mais recentemente, a Frana, que participaram na deteno de alguns indivduos procurados pelo Tribunal. Assim fica estabelecido que o auxlio do Conselho de Segurana actividade do Tribunal consiste num auxlio que no est isento de uma parte importante de
Resoluo 3074 (XXVIII) intitu lada Principles of international co-operation in the detection, arrest, extradition and punishment of persons guilty of war crimes and crimes against humanity .
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apreciao de oportunidade poltica, diplomtica ou militar, e que, por vezes, entra em conflito com o trabalho puramente judicial do p rocurador. Como impossvel julgar a pessoa na sua ausncia, a sua deteno torna-se ainda mais importante, pois quanto mais livre estiver, maior ser a sua impunidade. A cooperao dos Estados com o Tribunal apenas uma obrigao formal, pois nenhuma sano est prevista, caso haja uma recusa por parte de um Estado a um pedido de cooperao do Tribunal Penal Internacional. O artigo 87 apenas afirma que: Se, contrariamente ao disposto no presente Estatuto, um Estado Parte recusar um pedido de cooperao formulado pelo Tribunal, impedindo-o assim de exercer os seus poderes e funes nos termos do presente Estatuto, o Tribunal poder elaborar um relatrio e submeter a questo Assembleia dos Estados Partes ou ao Conselho de Segurana, quando tiver sido este a submeter o facto ao Tribunal. Um Estado reticente no dever ter muito receio, visto que o Estatuto no prev a atribuio de poderes de coero Assembleia de Estados Partes. A situao inverte-se na hiptese do Conselho de Segurana ser avisado da no cooperao de um Estado. Este poder ento, com base no captulo VII da Carta das Naes Unidas, tomar medidas mais eficazes. No entanto, o Estatuto permite uma recusa de cooperao por parte dos Estados em alguns casos, como por exemplo, em caso de risco de divulgao de informaes relacionadas com a segurana nacional, ou como no caso ilustrado pelo artigo 98: O Tribunal no pode dar seguimento a um pedido de entrega ou de auxlio por fora do qual o Estado requerido devesse actuar de forma incompatvel com as obrigaes que lhe incumbem luz do direito internacional em matria de imunidade dos Estados ou de imunidade diplomtica de pessoa ou de bens de um Estado terceiro, a menos que obtenha previamente a cooperao desse Estado terceiro com vista ao levantamento da imunidade. Este artigo deve ser analisado em conjunto com o artigo 27, sobre a irrelevncia da qualidade oficial, se um antigo chefe de Estado B (que no Estado Parte) reside no Estado A (que Estado Parte) e procurado pelo Tribunal Penal Internacional. Ora nessa situao, o Estado A pode no responder ao pedido de deteno ou entrega por parte do Tribunal. Nesse caso, para que o Estado A deva atender o pedido, os dois Estados tm que ser partes ao Estatuto do Tribunal. Vem-se assim algumas limitaes ao princpio geral segundo o qual todos os Estados devem colaborar para processar os responsveis por crimes contra a humanidade e crimes de guerra. A necessidade de efectiva cooperao, na fase inicial do procedimento, com base no
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captulo IX do Estatuto, parece ser uma exigncia a favor da eficcia da justia penal internacional.
O Tribunal Penal Internacional reflecte os sistemas jurdico-culturais de todo o mundo, com uma composio e organizao que garantem a independncia e imparcialidade. Rege-se por princpios, regras de direito penal e de direito processual penal universalmente reconhecidos e aceites. O Tribunal no vai, subitamente, curar todos os males do mundo, mas no se pode negar que a sua criao constitui um passo em frente, tanto na garantia dos direitos humanos como na luta contra a impunidade e no se pode deixar que os seus interesses levem a outro objectivo seno este. Neste momento, a dificuldade reside no facto do Tribunal Penal Internacional um dia poder um dia vir a atingir um carcter universal (ou no) para poder ser vinculativo para todos os Estados, inclusive as grandes potncias que se recusaram a assinar ou a ratificar o Estatuto do Tribunal. Outro problema relevante o da execuo das suas sentenas. De facto, o Direito penal internacional no se encontra definido com preciso em convenes universalmente reconhecidas e no existe um procedimento suficientemente maduro para assegurar a execuo das suas sentenas, o que pode pr em causa a eficcia desta instituio que pode estar dependente da situao internacional e da atitude dos Estados e, finalmente, vir a ser um elemento de discrdia e de desentendimentos entre eles.
II. Evoluo dos progressos na preveno

Para tentar prevenir a ocorrncia de genocdios, importante analisar todos os aspectos possveis para poder encontrar solues em todos os mbitos relacionados, de forma directa ou indirecta, com a preveno deste tipo de situaes de violaes de direitos humanos fundamentais. Assim, de realar a importncia de todos os meios que possam estar ao alcance dos Estados e das organizaes, como as Naes Unidas, para tentar evitar a ocorrncia de tais actos de violncia. Mas, caso j tenham decorrido, necessrio melhorar aspectos no mbito da represso, para tentar evitar a sua repetio.
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1. No mbito da atribuio de competncia e responsabilidade

Em matria de represso, so dois os aspectos principais que seria til analisar, a atribuio de competncia e a punibilidade. Para garantir que os suspeitos de crimes de genocdio ou de outras violaes de direitos humanos sejam julgados, o aparecimento do princpio de competncia universal constitui um progresso, mas que ainda precisa de ser definido e os seus contornos determinados. Quanto punibilidade dos responsveis, importante garantir a eficcia no que toca perseguio e punio dos autores das violaes de direitos humanos e impedir que haja impunidade, com a ajuda do Direito internacional atravs da justia penal universal e da cooperao entre os Estados.
1.1. A questo da competncia universal A competncia universal em matria de crimes contra a humanidade e nomeadamente de genocdio, alvo de controvrsias. De facto, trata-se de um conceito ainda pouco desenvolvido em Direito internacional, visto que est previsto em algumas convenes e alguns Estados tentam exerc- lo, mas a maior parte das instncias internacionais prefere ainda evitar o assunto. Assim, importante verificar a existncia de uma definio precisa da competncia universal, analisar a evoluo desta noo ao longo do tempo, nomeadamente atravs das actividades das instncias internacionais sobre o assunto e da prtica dos Estados e, finalmente, perceber qual a situao actual do princpio de competncia universal no caso particular do genocdio. 1.1.1. Noo e evoluo Tradicionalmente territorial, a competncia penal de um Estado pode, em alguns casos, ser exercida para alm das suas fronteiras. O Direito internacional reconhece assim a competncia penal de um Estado, uma vez que haja uma ligao com esse Estado. Nunca foi realmente posta em causa a competncia de um Estado quanto infraco cometida por um dos seus nacionais em territrio estrangeiro. A questo da
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competncia de um Estado para uma infraco cometida no estrangeiro contra um dos seus nacionais (a vtima) foi alvo de algumas controvrsias. Contudo, hoje em dia, este tipo de competncia parece ser aceite e pode encontrar-se em vrias convenes internacionais, nomeadamente no Estatuto de Roma 241 . Apesar de no existir em Direito internacional uma definio precisa e aceite por todos da competncia universal, pode definir-se como a competncia do juiz interno quanto a uma infraco, independentemente do local da infraco, da nacionalidade do autor ou da nacionalidade da vtima. Assim, a competncia universal refere-se a todos os tipos de competncia extra-territorial sem ter em conta qualquer critrio de ligao entre o Estado e a infraco. Esta j admitida em matrias diversas do Direito internacional, como por exemplo a pirataria, por causa da dimenso transnacional das infraces. A questo que se coloca a de saber se a justificao para uma competncia universal pode tambm ser encontrada na gravidade das infraces, actos que violam normas universais comuns a toda a humanidade. Nesse sentido, as quatro Convenes de Genebra de 1949 prevem a competncia universal das jurisdies nacionais quanto aos crimes graves de Direito internacional humanitrio. Assim, Cada Alta Parte contratante ter a obrigao de procurar as pessoas acusadas de terem cometido ou de terem ordenado quaisquer infraces graves e entreg-las aos seus prprios tribunais, sem atender nacionalidade. Poder tambm, se o preferir e de harmonia com as determinaes da sua prpria legislao, envi- las par julgamento a uma outra Parte contratante interessada, desde que esta Parte contratante tenha produzido contra as pessoas referidas suficientes provas de acusao242 . Este dispositivo no foi, contudo, incorporado nas legislaes internas de todos os Estados que ratificaram as referidas Convenes.
Artigo 90 alnea 6 b : Relativamente aos casos em que o disposto no n. 4 seja aplicvel, mas o Estado requerido se veja obrigado, por fora de u ma norma internacional, a extrad itar a pessoa para o Estado requerente que no seja Parte no presente Estatuto, o Estado requerido decidir se procede entrega da pessoa em causa ao Tribunal ou se a extradita para o Estado requerente. Na sua deciso, o Estado requerido ter em conta todos os factores relevantes, incluindo, entre outros: b) Os interesses do Estado requerente, incluindo, se relevante, se o crime foi co met ido no seu territrio, bem co mo a nacionalidade das vtimas e da pessoa reclamada. Artigo 49 da primeira conveno, artigo 50 da segunda conveno, artigo 129 da terceira conveno e artigo 146 da quarta conveno.
242
241
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A 16 de Junho de 1993, a Blgica aprovou uma lei relativa represso das infraces graves s Convenes internacionais de Genebra e aos seus protocolos 243 . O artigo 7 dessa lei atribua a competncia universal aos juzes belgas para as infraces enunciadas pela prpria. A lei foi modificada em 10 de Fevereiro de 1999, e passou a ser relativa represso de violaes graves de Direito internacional humanitrio 244 . Enquanto a lei de 1993 apenas tinha por objectivo cumprir as obrigaes resultantes das Convenes de Genebra, a lei de 1999 teve origem na iniciativa do legislador belga. Assim, o juiz belga passou a ser competente em matria de genocdio, segundo o artigo 1 dessa lei, e de crimes contra a humanidade (artigo 2) enquanto que em Direito internacional, no se pode afirmar ainda com toda a certeza que a competncia universal est implementada para todos esses crimes. Ora o Estado belga foi ento alm do Direito internacional. Esta lei foi revogada em 2003, mas acredita-se que continua a influenciar fortemente o Direito internacional. 1.1.2. Percepo da competncia universal pelas instncias internacionais J em 1951, no parecer consultivo sobre as reservas Conveno, o Tribunal Internacional de Justia declarava que: The Genocide Convention was therefore intended by the General Assembly and by the contracting parties to be definitely universal in scope 245 . A parte da doutrina favorvel competncia universal v nesta confirmao do desejo de uma represso universal do genocdio. O tribunal no reconhece de forma expressa o princpio de competncia universal em matria de genocdio, mas refere-se existncia de um interesse colectivo: the principles underlying the Convention are principles which are recognized by civilized nations as binding on States even without any conventional obligation, e reconhece the universal character both of the condemnation of genocide and of the co-operation required246 .
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Lo i relat ive la rpression des infractions graves aux conventions internationales de Genve du 12 aot 1949 et au x protocoles I et II du 8 juin 1977, additionnels ces conventions . Lo i relat ive la rpression des violations graves du droit international hu manitaire.
244 245
Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide , Advisory Opinion of 28 May 1951, p.23.
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Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Advisory Opinion of 28 May 1951, p.23.
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Mais tarde, no acrdo Barcelona Traction de 1970, o Tribunal Internacional de Justia afirmou que este tipo de obrigaes que cada Estado tem para com a Comunidade internacional so erga omnes 247 . Alguns autores consideram que uma vez que os Estados tm todo o interesse em que os direitos violados sejam protegidos, a represso dos responsveis tambm da convenincia de todos os Estados. Segundo o que sustenta Kenneth Randall, in this way, the erga omnes and jus cogens doctrines may buttress the universal jurisdiction of all States. Mais recentemente, no caso relativo aplicao da Conveno, o Tribunal afirmou que the obligation each state thus has to prevent and to punish the crime of genocide is not territorially limited by the Convention 248 . Aquando da ordem de medidas conservatrias de 1993, o juiz ad hoc Lauterpacht deduziu nos termos do artigo I da Conveno que estes mostram um compromisso absoluto e sem restrio e que, por isso, the purpose of this latter provision is to permit parties, within the domestic legislation that they adopt, to assume universal jurisdiction over the crime of genocide, that is to say, even when the acts have been committed outside their respective territories by persons who are not their nationals249 . A 14 de Fevereiro de 2002, o acrdo sobre um mandado de arresto, emitido pela Blgica contra o ministro de negcios estrangeiros do Congo, foi alvo de muitas crticas. De facto, o Tribunal Internacional de Justia perdeu a oportunidade de se pronunciar sobre a competncia universal e preferiu interessar-se pela questo das imunidades, supondo que a Blgica era competente 250 . No se pode tirar concluses deste acrdo do Tribunal Internacional de Justia, visto que no houve uma resposta unnime por parte do tribunal, mas sim uma variedade de opinies entre os juzes, o que mostra que o conceito de competncia universal ainda no est suficientemente
By their very nature the former are the concern of all States. In view of the importance of the rights involved, all States can be held to have a legal interest in their protection; they are obligations erga omnes. Appli cation o f the Con vention on the Prevent ion and Puni sh ment o f th e Cri me o f Genocid e Case, Preliminary Ob ject ions, Judgemen t o f 11 Ju ly 1996, alnea 31.
249 250 248 247
Order of 13 September 1993, separate opinion of judge ad hoc lauterpacht.
However, in the present case, and in view of the final form o f the Congos submissions, the Court will address first the question whether, assuming that it had jurisdiction under international law to issue and circulate the arrest warrant of 11 April 2000, Belgiu m in so doing violated the immun ities of the then Minister for Foreign Affairs of the Congo.
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desenvolvido para merecer uma posio definitiva, como o ilustra a opinio do juiz Oda: I believe, however, that the Court has shown wisdom in refraining from taking a definitive stance in this respect as the law is not sufficiently developed and, in fact, the Court is not requested in the present case to take a decision on this point. Por seu lado, a Assembleia Geral das Naes Unidas estava, em 1946 251 , muito longe de reconhecer a existncia de uma competncia universal dos tribunais nacionais, o que pode explicar a soluo adoptada aquando da e laborao da Conveno de 1948. Vinte cinco anos depois, as resolues sobre a represso de crimes sofrem uma transformao. Com a resoluo 2840 (XXVI), de 18 de Dezembro de 1971, a exclusividade da competncia do Estado em cujo territrio o crime foi cometido, pode ser posta em causa, visto que a Assembleia pede aos Estados to take measures in accordance with international law to put an end to and prevent war crimes and crimes against humanity and to ensure the punishment of all persons guilty of such crimes, including their extradition to those countries where they have committed such crimes. O uso da palavra including mostra que se trata de um meio entre outros. Esta resoluo manifesta uma mudana de prioridades desde 1946 e sublinha a importncia da represso dos indivduos responsveis por crimes de guerra e crimes contra a humanidade 252 . 1.1.3. A competncia universal e o genocdio A competncia com base na territorialidade a nica enunciada pela Conveno de 1948, no seu artigo VI 253 . Assim, tudo aponta para a excluso da possibilidade de aplicao da competncia universal. Esta questo divide a doutrina entre aqueles que consideram que o texto da Conveno claro, e os que pensam que a Conveno no
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Resoluo 3(I) de 13 de Fevereiro de 1946.
Convinced that the effective punishment of war crimes and crimes against humanity is an important element in putting an end to and preventing such crimes, in the protection of hu man rights and fundamental freedoms, in the strengthening of confidence and in promoting co -operation between peoples as well as peace and international security (Prembulo). As pessoas acusadas de genocdio ou de qualquer dos outros actos enumerados no artigo 3. sero julgadas pelos tribunais competentes do Estado em cu jo territrio o acto fo i co metido ou pelo tribunal criminal internacional que tiver co mpetncia quanto s Partes Contratantes que tenham reconhecido a sua jurisdio.
253
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exclui a competncia universal. A primeira posio est relacionada com o que se depreende do texto do artigo VI e dos trabalhos preparatrios da Conveno. Na verdade, o texto bastante preciso quando enuncia a competncia do Estado em cujo territrio o genocdio foi cometido ou a competncia de uma jurisdio penal internacional. E, para que no restassem dvidas, aquando da ratificao da Conveno, alguns Estados fizeram declaraes e reservas para excluir qualquer possibilidade de represso universal. Na Conveno, assim dada uma maior importncia repartio das competncias entre os Estados do que represso dos responsveis por genocdio. A tenso entre a soberania dos Estados e a universalidade de certos crimes encontra-se ento no centro dos seus dispositivos. No entanto, h quem considere que resulta do artigo V 254 a obrigao ou, pelo menos, a faculdade para os Estados de exercer uma competncia universal em matria de genocdio. No caso Eichmann, as jurisdies israelitas consideraram que a Conveno no impe o exerccio de uma competncia universal, mas que tambm no o probe, o que no levantou protestos por parte dos Estados. Ainda, como j foi referido, no caso da aplicao da Conveno sobre o genocdio, o Tribunal Internacional de Justia no exclui a competncia universal em matria de genocdio: The Court notes that the obligation each state thus has to prevent and to punish the crime of genocide is not territorially limited by the Convention. A prtica mostra que a maioria dos Estados favorvel represso do genocdio em virtude do princpio da competncia universal, por um lado, porque existe uma definio convencional deste crime desde 1948, e que foi incorporada em vrios ordenamentos jurdicos internos; e, por outro lado, porque os tipos de competncia reconhecidos na Conveno aos tribunais internos em matria de genocdio datam de 1948, e desde esse ano houve uma evoluo. No entanto, a prtica dos Estados ainda muito dspar para se poder afirmar a existncia de uma norma de direito consolidada.
As Partes Contratantes obrigam-se a adoptar, de acordo com as suas Constituies respectivas, as med idas legislativas necessrias para assegurar a aplicao das disposies da presente Conveno e, especialmente, a p rever sanes penais eficazes que recaiam sobre as pessoas culpadas de genocdio ou de qualquer dos actos enumerados no artigo 3
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O princpio da competncia universal em matria de crimes contra a humanidade e genocdio no uma norma de direito definida e clara. No enta nto, os trabalhos das instncias internacionais, assim como a prtica dos Estados, mostram um verdadeiro desenvolvimento do conceito. No entanto, este ainda no est preparado para ser consagrado. Assim, o Tribunal Internacional de Justia parece no querer tomar posio sobre o assunto e as opinies dos seus juzes esto divididas acerca das medidas a tomar. Quanto prtica dos Estados, esta ainda muito variada no que toca ao exerccio da competncia universal, apesar de estar mais homognea em matria de genocdio do que no mbito dos crimes contra a humanidade em geral.
1.2. A luta contra a impunidade A impunidade dos autores de violaes massivas de direitos humanos (principalmente os crimes de guerra, os crimes contra a humanidade e o crime de genocdio) um dos factores que contribui para a perpetrao e repetio dos actos constitutivos de violaes de direitos humanos visto que proporciona um sentimento de segurana aos autores. Todos os direitos humanos fundamentais so postos em causas por este fenmeno que constitui um obstculo importante quanto ao respeito dos direitos humanos e aplicao dos instrumentos internacionais nesse mbito. Assim, a luta contra a impunidade uma das formas de preveno das violaes dos direitos humanos (em particular o genocdio) visto que a punio dos responsveis por estas permite a eliminao de, pelo menos, um factor de repetio dos crimes. 1.2.1. Noo e tipificao da impunidade Em geral, a impunidade pode ser definida como a ausncia de sano contra o autor de uma infraco estabelecida e abrange consideraes legais, sociais, culturais e psicolgicas. De forma mais precisa, l'impunit se dfinit par l'absence, en droit ou en fait, de la mise en cause de la responsabilit des auteurs de violations des droits de l'homme - que cette responsabilit soit de nature pnale, civile, administrative ou
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disciplinaire - en ce qu'ils chappent toute enqute tendant permettre leur mise en accusation, leur arrestation, leur jugement et, s'ils sont reconnus coupables, leur condamnation255 . As manifestaes da impunidade so diversas, mas a distino mais comum entre a impunidade de facto e a impunidade por fora da lei (ou normativa). Esta ltima isenta, atravs de legislao, os autores de violaes de direitos humanos de acusao penal, como por exemplo, por meio de amnistia. A impunidade factual, apesar da existncia de leis prevendo a acusao dos responsveis, manifesta-se atravs de factos que evitam a acusao penal e a punio como ameaas e intimidao das vtimas e testemunhas das violaes que prejudicam assim as investigaes ou ento, problemas relacionados com o funcionamento dos tribunais. Existem outros tipos de classificao, entre os quais, a distino entre a impunidade em sentido lato e a impunidade em sentido restrito. No sentido lato, a impunidade refere-se aos crimes de Direito penal comum, enquanto que em sentido restrito, somente atribuda s violaes de direitos humanos universalmente reconhecidos. No Preliminary Report de 1993 sobre a questo da impunidade dos autores das violaes dos direitos humanos apresentado Subcommission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities da Comisso dos direitos humanos das Naes Unidas, os peritos Guiss e Joinet distinguem tambm a impunidade quanto fase do processo em que se verifica: entre o procedimento de investigao, o processo principal e o de execuo das penas. Alm disso, estabelecem uma ligao entre a impunidade dos autores das violaes de direitos humanos e a falha em conceder uma reparao justa e adequada s vtimas. Assim, a reparao pressupe o dever de perseguir e punir os responsveis. Existe, ento, uma interdependncia entre a preveno e a punio das violaes de direitos humanos e a reparao efectiva devida s vtimas. No mbito scio-poltico, a impunidade contm um retrato das condies scioeconmicas e polticas das sociedades em desenvolvimento e implica falta de proteco,
Definio dada por M. L. Jo inet no final report de 20 de Junho de 1996 sobre a questo da impunidade dos autores das violaes dos direitos humanos (civis e polticos ) apresentado Subcommission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorit ies d a Co misso dos direitos humanos das Naes Unidas (E/ CN.4/Sub.2/1996/18).
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o que conduz a uma perda de credibilidade da justia e a uma crescente desconfiana das pessoas nas instituies estatais, por no terem capacidade operativa suficiente. Assim, por exemplo, a Amnistia Internacional atribui a impunidade na Amrica latina a factores histricos. 1.2.2. O papel dos Estados Os Estados tm o dever e a responsabilidade de tomar todas as medidas necessrias e eficazes ao nvel nacional para lutar contra a impunidade, assegurando que os autores das violaes de direitos humanos sejam julgados e punidos. De facto, o Estado o primeiro responsvel pelo respeito dos direitos humanos e tem a obrigao de perseguir e punir os autores, com base nos seus compromissos internacionais, assim como na sua legislao nacional. No Progress Report 256 de 1995, o perito Joinet afirma o princpio j proposto num projecto sobre o direito de reparao das vtimas, segundo o qual, a impunidade contrria obrigao de perseguir e punir os autores de violaes graves de direitos humanos resultante do direito das vtimas a obter reparao e em virtude do direito verdade. Concretamente, o Estado deve assegurar-se de que aberta uma investigao sobre os factos, que os responsveis presumidos sejam apresentados diante um tribunal e julgados e que haja reparao para as vtimas dos actos. Mas, de um modo geral, no se perseguem judicialmente os casos de violaes de direitos humanos, porque no existe nem vontade nem interesse de os punir por parte dos representantes dos regimes dos Estados envolvidos, como por exemplo, em alguns pases sul-americanos onde as foras de segurana do Estado impedem as investigaes dos organismos civis, intimidando testemunhas ou destruindo provas. Alm disso, concedem-se amnistias gerais ou promulgam-se leis semelhantes a amnistias ou ainda, remetem-se os processos aos tribunais militares que actuam como factor central da impunidade. No caso do genocdio no Ruanda, como foi afirmado pelo Rapporteur spcial sobre as violaes de direitos humanos, a necessidade de punir o crime de genocdio
Sobre a questo da impunidade dos autores das violaes dos direitos humanos apresenta do Subcommission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorit ies da Co misso dos direitos humanos das Naes Unidas.
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assenta no facto de a impunidade ser uma das principais causas do genocdio ruands. Assim, foi a impunidade que levou ao genocdio visto que, antes disso, muitos crimes para com os Tutsis ficaram impunes, porque os procedimentos judiciais no eram adequados. Em suma, os Estados democrticos devem ter conscincia que se, realmente, querem garantir os valores humanistas que defendem, tm que assumir um compromisso severo, para conseguir estabelecer um sistema eficaz que erradique a impunidade, e assim proteja os direitos humanos da melhor forma, impedindo a repetio dos actos em causa. 1.2.3. O direito penal internacional, instrumento de luta contra a impunidade A luta contra a impunidade uma das responsabilidades da Comunidade internacional, porque existem bens jurdicos e interesses que transcendem o quadro nacional. Assim, indiscutvel que a Comunidade inte rnacional tenha a obrigao de proteger os direitos humanos fundamentais. A violao desses direitos leva assim responsabilidade penal internacional do indivduo, que resulta do Direito penal internacional 257 . Por isso, tem sido desenvolvida a justia penal internacional que traduz o desejo de afirmar que certos actos no sero mais tolerados e sero sempre punidos. O papel das Naes Unidas , neste sentido, fundamental. Assim, alguns instrumentos relativos aos direitos humanos obrigam as partes a perseguirem e julgarem os autores presumidos de infraces (como por exemplo as Convenes de Genebra), e este tipo de obrigaes deriva tambm de uma variedade de fontes de Direito internacional, como a prtica do Direito penal internacional. Os processos dos criminosos de Nuremberga revelaram-se como o ponto de partida histrico-jurdico dos esforos da Comunidade internacional para fundamentar a responsabilidade penal internacional individual. O indivduo enquanto sujeito de Direito internacional e o estabelecimento da sua responsabilidade penal internacional constituram um grande avano na luta contra a impunidade. Os esforos continuaram com a criao dos tribunais ad hoc, encarregados de julgar e punir os culpados dos
Entende-se por Direito penal internacional o conjunto de todas as normas de Direito internacional pblico que estabelecem as consequncias jurdico-penais dos actos.
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crimes cometidos no Ruanda e na ex-Jugoslvia, cuja extensa jurisprudncia contribuiu de forma decisiva para o Direito penal internacional. Mas o desenvolvimento mais importante foi a aprovao do Estatuto de Roma instituindo o Tribunal Penal Internacional, em 1998. Muitos especialistas acreditam que este tribunal e ser um instrumento slido e eficaz contra a repetio dos crimes mais graves para a humanidade, porque cria um equilbrio entre a soberania dos Estados e a competncia universal, e age quando os Estados no intervm, o que lhe confere um papel muito importante na luta contra a impunidade. Alm disso, a impunidade por fora da lei foi tambm travada, visto que, por exemplo, as amnistias so legalmente autorizadas mas com limites definidos impostos pelo Direito penal internacional258 . Assim, uma amnistia geral, no caso de graves violaes de direitos humanos, s pode ser qualificada como contrria ao Direito internacional. Mas ainda, o facto de ter actuado em cumprimento de ordens no causa de excluso de responsabilidade no actual Direito penal internacio nal. Da mesma forma, o Direito penal internacional exige uma reforma da jurisdio militar, para passar a julgar somente os crimes e delitos ligados funo militar e deixar os de Direito comum, entre os quais as violaes de direitos humanos, para a justia penal ordinria. 1.2.4. Propostas para pr fim impunidade A luta contra a impunidade deve ser inscrita num processo mais abrangente de respeito dos direitos humanos e deve ser acompanhada por medidas levando a prevenir a repetio das violaes. Para isso, tambm necessrio reforar os mecanismos que permitem satisfazer esse tipo de exigncias. Assim, a justia penal internacional est em constante evoluo e preciso fazer um esforo no sentido do reforo e da consolidao da sua eficcia. Todos os Estados que ainda no o fizeram devem ratificar o Estatuto de Roma e adoptar leis de adaptao das legislaes nacionais para garantir a cooperao com o Tribunal Penal Internacional. Ao nvel nacional, os tribunais devem ser independentes e imparciais e as suas sentenas objectivas, conforme ao Direito e de acordo com as normas
Mas h quem considere que o artigo 148 das Convenes de Genebra probe as amnistias: No High Contracting Party shall be allowed to absolve itself or any other High Contracting Party of any liability incurred by itself o r by another High Contracting Party in respect of breaches referred to in the preceding Article.
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fundamentais de Direito internacional em matria de direitos humanos. Quanto s amnistias (impunidade por fora da lei) apenas devem ser permitidas para delitos polticos e no para violaes de direitos humanos. Os procedimentos existentes no sistema da ONU devem ser aperfeioados para assegurar uma proteco eficaz dos direitos humanos, visto que algumas ONG j alertaram para a decepo de associaes de vtimas relacionada com a falta de eficcia na luta contra a impunidade dos mecanismos das Naes Unidas, nomeadamente pela complexidade dos procedimentos, perante o Conselho Econmico e Social e pela inadequao para com as violaes de direitos humanos. No Final Report do estudo j referido 259 , os peritos propem ao Conselho Econmico e Social e Assembleia Geral, um conjunto de princpios para a proteco e promoo dos direitos humanos atravs de aces para combater a impunidade 260 . Alm disso, a cooperao e a entreajuda entre os Estados so fundamentais para lutar contra a impunidade. necessrio estabelecer redes internacionais de magistrados, advogados, diplomatas e funcionrios nacionais especialistas em Direito internacional assim como uma rede judicial e policial para facilitar a comunic ao, em caso de perseguio de autores de infraces de Direito internacional penal, nomeadamente pela formao de uma base de dados comum. Esta entreajuda judicial pode ser muito eficaz, quando os Estados so receptivos, mas apresenta muitas dificuldades quando eles so refractrios e protegem pessoas suspeitas de crimes graves obstruindo as invest igaes. Assim, foi sugerido incluir em convenes de cooperao, medidas de retoro contra os Estados que se recusam a cooperar em matria de luta contra a imp unidade. A cooperao internacional permite que no exista mais nenhum refgio possvel para os responsveis das violaes de direitos humanos no mundo. Por fim, os princpios gerais tambm so essenciais, como por exemplo a democratizao das sociedades no mbito poltico, econmico, social e cultural, a participao popular nas decises (adopo, aplicao e avaliao dos resultados) e o respeito do direito autodeterminao.
Sobre a questo da impunidade dos autores das violaes dos direitos humanos apresentado Subcommission on Prevention of Discrimination and P rotection of Minorit ies da Co misso dos direitos humanos das Naes Unidas. Este relatrio de 1996 foi seguido de um Rev ised Final Report de 1997 no qual as propostas foram fundamentadas.
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A luta contra a impunidade um combate a favor da democracia, nomeadamente nas sociedades em transio. A justia deve punir os culpados e conceder reparao s vtimas, mas sobretudo deve incluir medidas que impeam a repetio dos actos, nomeadamente o estabelecimento da verdade, uma reforma das instituies que no funcionam bem, um programa de educao, assim como a garantia de uma proteco eficaz dos direitos humanos. Para lutar contra este fenmeno, o instrumento mais eficaz , sem dvida, o Direito internacional. Por isso, imperativo que os Estados ratifiquem as convenes e os tratados que existem sobre a proteco dos direitos humanos e liberdades fundamentais e sobre a perseguio de suspeitos. tambm muito importa nte que cooperem entre eles com o mesmo objectivo, a luta contra a impunidade, visto que o grande avano em matria de justia penal internacional que o Tribunal Penal Internacional constitui no pode ser suficiente.
2. Intentos de avano na preveno

O sistema de preveno do crime de genocdio est menos desenvolvido do que o sistema de represso, visto que muitos autores de genocdio j foram punidos e ainda nenhum genocdio foi prevenido a tempo. Da a necessidade de surgirem novas propostas e solues para se conseguir atingir esse objectivo. Esta uma das tarefas dos rgos das Naes Unidas, em particular do seu Secretrio Geral. Este elabora relatrios que so depois apresentados ao Conselho de Segurana e Assembleia Geral que os examinam e escolhem se devem adoptar ou no as diversas propostas contidas nos relatrios. Alm disso, vrios autores e especialistas analisam o tema e tentam tambm dar solues aos problemas encontrados pelo processo de preveno.
2.1. Os esforos das Naes Unidas e do Secretrio Geral em particular Os rgos das Naes Unidas, alm dos prprios Estados, so os principais actores em matria de proteco dos direitos humanos, e neste caso, em matria de
123
preveno do crime de genocdio. Devem assim, usar as suas competncias para que o sistema funcione o melhor possvel. O Secretrio Geral tem como tarefa de analisar a actualidade mundial, distinguir as zonas de risco e avisar o Conselho de Segurana para que este possa tomar as devidas medidas quanto situao em causa. Ele deve tambm apresentar relatrios Assembleia Geral e ao Conselho de Segurana sobre ideias novas para melhorar o sistema e procurar solues para os problemas encontrados. 2.1.1. A aco do Secretrio Geral O Secretrio Geral tem levado a cabo uma aco de luta contra o genocdio atravs de vrios meios. Em primeiro lugar, analisa as causas que levaram ao fracasso das diferentes aces da ONU, em zonas de violaes de direitos humanos e alertar o mais possvel para os problemas encontrados, para tentar encontrar solues. Assim, a pedido da Assembleia Geral261 , o Secretrio Geral elaborou um relatrio contendo todos os factos e o balano do genocdio de Srebrenica 262 . De facto, explicou o porqu de se ter deixado cometer tal massacre, qual o papel das Naes Unidas e dos Estados e concluiu com algumas lies para o futuro: entre outras, aponta Comunidade internacional a sua responsabilidade na tragdia por falta de vontade poltica de agir usando a fora 263 , e afirma que necessrio melhorar a capacidade das Naes Unidas de responder s vrias formas de conflito 264 . Em segundo lugar, participa em vrias conferncias internacionais para tentar alertar o mais possvel para o fenmeno do genocdio e a importncia da sua preveno,
261 262
Resoluo 53/35 de 13 de Janeiro de 1999, alnea 18.
Rapport prsent par le Secrtaire Gnral en application de la rsolution 53/ 35, La Chute de Srebrenica, A/54/549.
263
La principale leon de Srebrenica est quune tentative dlibre et systmatique de terrifier, dexpulser ou dassassiner un peuple tout entier doit susciter non seulement une rponse dcisive mettant en uvre tous les moyens ncessaires, mais aussi la volont polit ique de mener cette rponse jusqu sa conclusion logique. Dans les Balkans, cette leon a t donne non pas une, mais deu x fois e n une dcennie. Dans un cas comme dans lautre, en Bosnie ou au Kosovo, la Co mmunaut internationale a essay de ngocier un rglement pacifique avec un rgime meurtrier et sans scrupules. Dans les deux cas, il a fallu recourir la force pour mettre un terme au x expulsions et tueries planifies et systmatiques de civils. Alnea 502 do relatrio.
264
Alnea 505 do relatrio.
124
como foi o caso, no Frum Internacional de Estocolmo de 2004, no qual proferiu um discurso a 26 de Janeiro, cujos pontos principais eram a passagem de um modo de reaco a um modo de preveno, a luta contra a intolerncia, o racismo e a tirania, a proteco das minorias, a responsabilidade de proteger, o Tribunal Penal Internacional e a vontade poltica para pr fim aos genocdios. Em terceiro lugar, cria entidades para facilitar a aco contra o genocdio, como por exemplo, o assessor das Naes Unidas para a preveno do genocdio 265 e encarrega grupos independentes de emitir relatrios para ajudar nessa aco obtendo pontos de vista imparciais. Assim, a 7 de Maro de 2000, ele encarregou o grupo de estudos sobre as operaes de manuteno da paz de avaliar a aptido das Naes Unidas a levar a cabo operaes de paz que sejam eficazes e de formular recomendaes precisas, prticas e realistas sobre os meios para melhorar esta aptido. O relatrio 266 foi ento entregue ao Secretrio Geral que o fez chegar Assembleia Geral e ao Conselho de Segurana 267 . A Assembleia Geral aprovou, em 2001, uma resoluo para aplicar os princpios realados pelo grupo 268 . Em Dezembro de 2004, tambm a pedido do Secretrio Geral, o High-level Panel on Threats, Challenge and Change elaborou um relatrio: A more secure world: Our shared responsibility 269 , no qual relembrou o alcance da Conveno de 1948 e concluiu que o genocdio era uma ameaa contra a segurana de todos os Estados, afastando assim o princpio de no interveno nos assuntos internos. O relatrio destacou tambm a emergncia da responsabilidade de proteger enquanto obrigao colectiva internacional de proteco. O Secretrio Geral tambm elabora os seus prprios relatrios, como foi o caso do relatrio In Larger Freedom de 21 de Maro de 2005 270 . Uma das suas grandes
265 266 267
Assunto analisado a seguir. http://www.un.org/french/peace/reports/peace_operations/docs/full_report.htm.
Cartas de 21 de Agosto dirigidas ao presidente da Assembleia Geral e ao presidente do Conselho de Segurana, A/55/305-S/ 2000/809.
268 269 270
Resoluo 56/732 de 21 de Dezembro de 2001. http://www.un.org/secureworld/. http://www.un.org/largerfreedom/.
125
preocupaes a uso tardio da fora em caso de genocdio 271 e relembra o papel das Naes Unidas para assegurar a primazia do Direito: when the international community is faced with genocide or massive human rights abuses, for the United Nations to stand by and let them unfold to the end, with disastrous consequences for many thousands of innocent people. I have drawn Member States' attention to this issue over many years. On the occasion of the tenth anniversary of the Rwandan genocide, I presented a five-point action plan to prevent genocide. O referido plano de aco272 reala a necessidade de agir para prevenir os conflitos armados, de adoptar medidas concretas para proteger os civis, de tomar disposies judiciais contra a impunidade, de nomear o assessor especial para a preveno do genocdio no mbito da estratgia de alerta precoce, e de agir rapidamente e de forma dec isiva quando um genocdio est a ser perpetrado. A 9 de Abril de 2007, comemorando o dcimo terceiro aniversrio do genocdio ruands, Ban-ki- moon anunciou os progressos obtidos, nomeadamente a criao do comit consultivo e do assessor especial para a preveno dos genocdios e o reconhecimento pelos Estados do princpio da responsabilidade de proteger, mas tambm afirmou a insuficincia destas medidas e apelou para a tomada de muitas outras. No entanto, estas propostas do Secretrio Geral nem sempre levam tomada de medidas pela Assembleia Geral ou pelo Conselho de Segurana. 2.1.2. A criao da funo de assessor especial e representante das Naes Unidas para a preveno do genocdio Na resoluo 1366 de 30 de Agosto de 2001, o Conselho de Segurana convidou o Secretrio Geral a comunicar- lhe as avaliaes das situaes com risco de pr em causa a paz e a segurana internacionais 273 e as informaes e anlises provenientes de
Where threats are not imminent but latent, the Charter g ives full authority to the Security Council to use military force, including preventively, to preserve international peace and security. As to genocide, ethnic cleansing and other such crimes against humanity, are they not also t hreats to international peace and security, against which human ity should be able to look to the Security Council for protection? Alnea 125 do relatrio.
272 271
Rapport du Secrtaire gnral sur la mise en uvre du Plan daction en cinq points et les activit s du Conseiller spcial pour la prvention du gnocide, E/ CN.4/2006/84, alnea 3. Alnea 5 da resoluo.
273
126
organismos das Naes Unidas sobre violaes de direitos humanos, assim como situaes incluindo um risco de conflito 274 . No caso do genocdio, o Secretrio Geral decidiu propor a criao de um cargo de assessor para a preveno do genocdio. A 12 de Julho de 2004, Kofi Annan anunciou ao Presidente do Conselho de Segurana a nomeao de Juan Mndez para esse cargo 275 e a descrio do seu mandato. Na carta de resposta de 13 de Julho de 2004, o Presidente do Conselho de Segurana informou o Secretrio Geral da notificao da sua deciso 276 . A nomeao produziu efeitos a partir de 1 de Agosto de 2004. Na resoluo 60/1 da Assembleia Geral das Naes Unidas, o mandato do assessor para a preveno do genocdio foi aprovado sob o ttulo de Responsabilidade de proteger as populaes contra o genocdio, os crimes de guerra, a limpeza tnica e os crimes contra a humanidade: Nous appuyons pleinement la mission du Conseiller spcial du Secrtaire gnral pour la prvention du gnocide 277 . A misso do assessor para a preveno do genocdio, tal como estipulado no mandato, a de recolher, nomeadamente no sistema das Naes Unidas, todas as informaes que se referem a violaes graves e massivas de direitos humanos e do direito internacional humanitrio que tenham origem tnica ou racial e que, se nada for feito para prevenir ou para pr fim a estas, podem culminar em genocdio; servir de mecanismo de alerta rpido para o Secretrio Geral e, atravs dele, para o Conselho de Segurana, ao assinalar situaes que poderiam culminar em genocdio; formular recomendaes ao Conselho de Segurana, atravs do Secre trio Geral, sobre medidas para prevenir ou deter o genocdio e, por fim, manter relaes com o sistema das Naes Unidas sobre as actividades de preveno dos genocdios e esforar-se para melhorar a capacidade da ONU de analisar e de gerir as informaes relativas a crimes de genocdios ou infraces conexas 278 . Segundo o Secretrio Geral, o mtodo usado pelo assessor deve basear-se num exame minucioso dos factos, assim como em anlises e consultas polticas, para que o
274 275 276 277 278
Alnea 10 da resoluo. Carta dirigida ao Presidente do Conselho de Segurana pelo Secretrio Geral, S/2004/ 567. S/2004/ 568. Alneas 138 a 140. Carta dirigida ao Presidente do Conselho de Segurana pelo Secretrio Geral, S/2004/ 567.
127
Secretrio possa identificar quais as medidas para impedir que a situao culmine em genocdio. A funo do assessor no a de se pronunciar sobre a questo da existncia de um genocdio, mas sim ser de carcter prtico tendo como objectivo permitir ONU de agir a tempo. Durante o primeiro ano do seu mandato, o assessor constatou que eram necessrias medidas em quatro mbitos para a preveno do genocdio: a proteco das populaes contra as violaes de direitos humanos, a obrigao de prestar conta em caso de violaes de direitos humanos, fornecimento de apoios humanitrios e acesso aos direitos econmicos, sociais e culturais essenciais e medidas para resolver as causas profundas dos conflitos com acordos de paz ou procedimentos de transio 279 . O actual assessor para a preveno do genocdio, Francis Deng, foi nomeado por Ban-ki-moon, actual Secretrio Geral das Naes Unidas a 29 de Maio de 2007. Este declarou: Ce mandat relve de limpossible, mais il faut absolument le rendre possible. Presque toujours le rsultat dun conflit identitaire, le gnocide est un des crimes les plus odieux, contre lequel lhumanit tout entire doit sunir pour empcher quil soit commis ou pour en punir les coupables. Pourtant, pour la mme raison, il est ni aussi bien par ceux qui le commettent que par ceux qui devraient inter venir pour le prvenir ou le stopper. Cest pourquoi la stratgie met laccent sur la prvention : il sagit dintervenir avant que les antagonismes se figent dans le dni 280 . 2.1.3. Actividades recentes da Assembleia Geral e do Conselho de Segurana Aquando do quinquagsimo aniversrio da Conveno para a preveno e represso do genocdio, a Assembleia Geral aprovou a resoluo 53/43 de 22 de Janeiro de 1999, na qual afirmou a necessidade da cooperao internacional para facilitar a preveno e a represso do genocdio e a importncia de uma boa aplicao e difuso da Conveno. De 6 a 8 de Setembro de 2000, teve lugar em Nova Iorque, a Cimeira do Milenrio da Assembleia Geral, na qual estiveram presentes 147 chefes de Estado e de
279
Rapport du Secrtaire gnral sur la mise en uvre du Plan daction en cinq points et les activits du Conseiller spcial pour la prvention du gnocide, E/ CN.4/2006/84, alnea 9.
280
Bureau du Conseiller spcial pour la prvention du gnocide, site das Naes Unidas.
128
governo. A reunio terminou com a adopo de uma Declarao do Milenrio281 que contm um conjunto de valores e princpios gerais que devem reger as relaes internacionais, uma serie de medidas a favor da paz, segurana, desenvolvimento e eliminao da pobreza, a proteco do ambiente, a promoo da democracia, do estado de direito, dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, a proteco dos grupos vulnerveis, a ajuda frica e o reforo da Organizao das Naes Unidas. Em 2001, depois de ter sido elaborado o relatrio do Grupo de estudo sobre as operaes de manuteno da paz e apresentado Assembleia, esta decidiu aprovar uma resoluo para aplicar as recomendaes dadas pelo grupo, assim como aquelas dadas pelo Comit especial das operaes de manuteno da paz 282 . O Conselho de Segurana tambm aprovou resolues no fim da Cimeira do Milenrio 283 e quanto ao relatrio do Grupo de estudo sobre as operaes de manuteno da paz284 . As duas resolues contm uma srie de decises e recomendaes sobre o funcionamento das operaes de manuteno da paz. Quanto preveno, compromete-se a melhorar a eficcia da aco das Naes Unidas, em todos os conflitos e etapas 285 , e concorda com o facto que o meio mais eficaz para prevenir os conflitos ser o de agir no mbito das causas profundas atravs da promoo do desenvolvimento, da democracia e do respeito dos direitos humanos 286 . Em 2001, adoptou uma resoluo sobre o seu prprio papel na preveno dos conflitos armados 287 , na qual reafirma a importncia da aco dos governos dos Estados membros e se compromete a analisar com ateno, as situaes de risco e a tomar medidas rpidas e eficazes para prevenir os conflitos 288 .
281 282 283 284 285 286 287 288
Resoluo 55/2 de 13 de Setembro de 2000. Resoluo 56/732 de 21 de Dezembro de 2001. Resoluo 1318 de 7 de Setemb ro de 2000. Resoluo 1327 de 13 de Novembro de 2000. Resoluo 1318, alnea II. Resoluo 1327, alnea V. Resoluo 1366 de 30 de Agosto de 2001. Alnea 6 e 7 da Resoluo.
129
De 14 a 16 de Setembro de 2005, decorreu a Cimeira mundial 2005, na sede das Naes Unidas em Nova Iorque, na qual os chefes de Estado e de governo dos Estados membros discutiram questes relativas ao desenvolvimento, segurana, aos direitos humanos e reforma das Naes Unidas, baseando-se nas propostas do relatrio In Larger Freedom do Secretrio Geral. Foi adoptado um documento final289 no qual os vrios Estados se comprometeram a agir em vrios mbitos, para enfrentar os grandes problemas mundiais. Em matria de genocdio, consta do documento que a proteco das populaes contra o genocdio, os crimes de guerra, a limpeza tnica e os crimes contra a humanidade da responsabilidade de cada Estado que deve agir para prevenir estes crimes 290 . A Comunidade internacional deve ajudar as Naes Unidas a pr em prtica um sistema de alerta rpido e ajudar os Estados a proteger as populaes por meios diplomticos ou outros meios pacficos. Caso seja necessrio, uma aco colectiva determinada pode ser levada a cabo pela Comunidade internacional: nous sommes prts mener en temps voulu une action collective rsolue, par lentremise du Conseil de scurit [] lorsque ces moyens pacifiques se rvlent inadquats et que les autorits nationales nassurent manifestement pas la prote ction de leurs populations contre le gnocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre lhumanit291 . Segundo este texto, a Comunidade internacional deve ento agir apenas quando os Estados no esto na medida de assegurar a proteco das suas populaes. No documento final, foram eliminados os aspectos mais conflituosos do relatrio do Secretrio Geral, como por exemplo, a possibilidade da interveno de organizaes regionais em caso de urgncia com uma autorizao posterior do Conselho de Segurana.
O Secretrio Geral das Naes Unidas est bastante envolvido na preveno dos genocdios, formula propostas e tenta sensibilizar os Estados para o tema.
289 290 291
Resoluo 60/1 da Assembleia Geral de 24 de Outubro de 2005. Alnea 138 da Resoluo. Alnea 139 da Resoluo.
130
Frequentemente, as propostas para melhorar a preveno seguem at Assembleia Geral e ao Conselho de Segurana, que nem sempre as aceitam na totalidade. Assim, um dos problemas no a falta de solues nem de ideias novas, mas sim a falta de vontade poltica para a sua aplicao e a no existncia de aces rpidas, eficazes e conformes s decises tomadas previamente.
2.2. Outras propostas Para alm da Organizao das Naes Unidas (enquanto representante da Comunidade internacional) e do seu Secretrio Geral que tm um papel preponderante na preveno e represso do genocdio, outras entidades, que no esto to directamente implicadas nesse processo, procuram, no entanto, encontrar solues, elaborar propostas e em certos casos, agir com os meios que tm sua disposio, nem que seja apenas os de alertar os Estados, para poder dar a sua contribuio nesta luta contra o genocdio. 2.2.1. A responsabilidade de proteger Em 1999 e em 2000, o Secretrio Geral das Naes Unidas levantou vrias vezes a questo de saber qual a reaco adequada frente a situaes de violaes flagrantes e sistemticas de direitos humanos, sendo a interveno humanitria contrria aos princpios de Direito internacional. Para poder fornecer uma resposta a esta questo, o governo do Canad e um grupo de fundaes criaram a Comisso Internacional de Interveno e da Soberania dos Estados que elaborou um relatrio. No relatrio, intitulado A responsabilidade de proteger, esto as concluses dos membros da Comisso que tentaram solucionar os problemas suscitados por uma interveno humanitria, tipificando o conceito, valorizando os grandes princpios da humanidade e realando a responsabilidade da Comunidade internaciona l292 . O seu objectivo principal era o de favorecer a compreenso da dificuldade de conciliar a
292
Co misso internacional de interveno e soberania dos Estados, A responsabilidade de proteger, p.
VIII. http://www.iciss.ca/report-en.asp.
131
interveno humanitria e a soberania e de tentar estabelecer um consenso poltico mundial para agir 293 . O ponto de partida da Comisso reside na terminologia. De facto, a Comisso mudou os termos dos debates polticos, para que no se trate de um direito de interveno mas sim de uma responsabilidade de proteger 294 , que na perspectiva da Comisso, abrange mais responsabilidades do que a prpria interveno, como a responsabilidade de prevenir ou ainda a responsabilidade de reconstruo. Alm disso, por esta perspectiva, o conceito de soberania passa a ser concebido como um exerccio de responsabilidade em vez de um exerccio de controlo e autoridade. Assim, o Estado deve assumir o compromisso de proteger a sua populao e a Comunidade internacional apenas deve agir assumindo essa responsabilidade quando o Estado no puder ou no quiser cumprir com as suas obrigaes 295 . A Comisso defende trs perspectivas de responsabilidade de proteger. A primeira a responsabilidade de prevenir que deve ser encarada antes de uma interveno, com um desejo concreto de prevenir 296 . Esta responsabilidade deve ser assumida pelo Estado e das suas instituies atravs de uma poltica de responsabilizao, da proteco dos direitos humanos, da promoo do desenvolvimento socioeconmico e a repartio equitativa dos recursos 297 . A Comunidade internacional desempenha um papel de apoio s medidas nacionais e, quando este no suficiente, pode tomar medidas incluindo medida coercivas 298 . A comisso expe tambm meios e solues para eliminar as causas profundas e directas dos conflitos internos e das outras crises que pem em perigo a populao, como um
293 294 295 296 297 298
CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 1.7. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 2.29. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 2.30 e 2.31. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 3.1. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 3.2. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 3.3.
132
sistema de alerta rpido bem organizado 299 e a anlise das causas profundas 300 e das causas directas 301 dos conflitos. Caso a preveno no fornecer os resultados esperados, existe tambm uma responsabilidade de reagir. Assim, algumas situaes de violaes de direitos humanos podem exigir medidas de interveno, como embargos, interrupo da cooperao militar, sanes financeiras, restries a nvel diplomtico, por parte dos membros da Comunidade internacional e, em casos extremos, at uma aco militar 302 . Por fim, a responsabilidade de proteger inclui tambm uma responsabilidade de reconstruir. Para a Comisso, quando se decide uma interveno, tem que se assumir o compromisso de contribuir a uma paz duradoura, de promover o desenvolvimento e de assegurar a segurana e a ordem pblica 303 . Os membros da Comisso concluem que, para a responsabilidade de proteger ser vivel, tem que haver apoios polticos assim como meios para pr em prtica as decises tomadas a esse nvel, para poderem responder, de forma rpida e eficaz, a um possvel alerta de violaes de direitos humanos fundamentais. 2.2.2. A questo da reforma do Conselho de Segurana O Conselho de Segurana das Naes Unidas tem como responsabilidade principal a manuteno da paz e da segurana internacionais. Trata-se do rgo executivo da organizao, deve ento ser capaz de decidir e agir. Os membros permanentes possuem um direito de veto que frequentemente criticado 304 , devido ao seu uso em casos em que uma aco internacional necessria e urgente. De facto, o direito de veto pode constituir o obstculo principal a uma aco internacional eficaz quando uma aco rpida e decidida necessria para pr fim ou evitar uma crise
299 300 301 302 303 304
CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 3.10 a 3.17. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 3.18 a 3.24. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 3.25 a 3.43. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 4.1. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 5.1.
Ses cinq membres permanents sont investis du droit de veto, mais on attendait aussi deu x quils en fassent plus que les autres au service de la scurit plantaire. A more secure world, alnea 244.
133
humanitria grave, sobretudo quando o veto motivado por consideraes alheias ao assunto em causa 305 . Alm disso, o facto de os cinco membros permanentes puderem recusar que questes capitais sobre a paz e a segurana sejam inscritas na ordem do dia do Conselho aumentou a desconfiana 306 . Uma proposta foi ento apresentada segundo a qual seria implementado um cdigo de conduta para o recurso ao veto em caso de crise humanitria grave. Assim, um membro permanente, quando os interesses vitais do seu pas no esto em jogo, no exerceria o direito de veto para impedir a adopo de uma resoluo que obteria a maioria dos votos 307 . O High-level Panel on Threats, Challenge and Change segue o mesmo raciocnio e vai mais alm. Assim espera-se que o direito de veto seja usado exclusivamente, em caso de presena de interesses vitais e ainda: Nous demandons galement aux membres permanents de renoncer solennellement, chacun en ce qui le concerne, faire usage de leur droit de veto en cas de gnocide ou de violation massive des droits de lhomme308 . A legitimidade do Conselho de Segurana tambm frequentemente posta em causa, por falta de representatividade da Comunidade internacional. Alm disso, tambm foi acusado de no prestar contas e de no estar sob o controlo de nenhuma instncia jurdica. Estes factos foram constatados no relatrio sobre A responsabilidade de proteger que acrescentou que uma reforma da co mposio do Conselho de Segurana reforaria a sua credibilidade e autoridade, mas que no facilitaria o seu processo de deciso 309 . No relatrio A more secure world, o High-level Panel comeou por afirmar que as ameaas e os desafios mudaram de fisionomia desde da criao do Conselho de Segurana, mas que este no evoluiu, e que o facto de no ser representativo tem consequncias sobre as suas decises que no conseguem uma adeso muito grande 310 .
305 306
CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 6.19.
High-level Panel on Threats, Challenge and Change: A more secure world: Our shared responsibility. Alnea 246.
307 308 309 310
CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 6.21. A more secure world: Our shared responsibility. Alnea 256. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 6.19. A more secure world: Our shared responsibility. Alnea 245.
134
Foi ento proposta uma reforma da composio do Conselho de Segurana segundo duas frmulas: a frmula A, que prope criar seis assentos permanentes sem direito de veto e trs novos assentos no permanentes com mandato de dois anos, divididos por regies 311 . A frmula B supe a criao de uma nova categoria de assentos com mandato renovvel de quatro anos: seriam oito, aos quais seria acrescentado um novo assento, com mandato de dois anos no renovvel 312 . afirmado que os modelos propostos no levariam a uma difuso do direito de veto nem a uma modificao dos poderes do Conselho de Segurana. O grupo tem conscincia que no possvel modificar o direito de veto nem os poderes que a Carta confere ao Conselho mas recomenda que quelle que soit la formule retenue, le droit de veto ne soit pas largi 313 . Esta proposta de reforma inscreve-se num conjunto de princpios gerais que tambm se encontram no relatrio: associar mais tomada de decises aqueles que contribuem mais para a Organizao nos mbitos financeiro, militar e diplomtico, integrar na tomada de decises os pases mais representativos do conjunto dos membros e em particular do mundo em desenvolvimento, no prejudicar a eficcia do Conselho, democratizar e responsabilizar o Conselho 314 . No entanto, o Conselho tem mostrado, desde a guerra fria, mais fora de vontade, capacidade e eficcia, e a experincia demonstrou que se trata do rgo das Naes Unidas mais capaz de organizar a aco e de agir rapidamente em caso de novas ameaas. Contudo, fracassou muitas vezes e nem sempre mostrou ser eficaz em matria de genocdio ou outras atrocidades por falta de interesse, temor das repercusses que o compromisso podia ter na poltica interior, por desacordo entre os membros permanentes ou por razes financeiras 315 . Assim juntando os dois relatrios, a reforma deve aumentar a e ficcia e a credibilidade do Conselho, a sua capacidade de agir (mais recursos e criao de uma fora militar multinacional), assim como a sua vontade de agir. de realar o facto de o
311 312 313 314 315
A more secure world: Our shared responsibility. Alnea 252. A more secure world: Our shared responsibility. Alnea 253. A more secure world: Our shared responsibility. Alnea 256. A more secure world: Our shared responsibility. Alnea 249.
A more secure world: Our shared responsibility. Alnea 246 e 247. CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 6.23.
135
Conselho de Segurana ser o depositrio do idealismo internacional: l ide dune organisation universelle qui se consacre la protection de la paix et la promotion du bien-tre a survcu aux tueries, aux destructions et aux dsillusions des conflits arms, au gnocide, la pauvret persistante, la dgradation de lenvironnement et aux nombreuses atteintes la dignit humaine dont le XXe sicle a t le thtre316 . Contudo, se o Conselho continua sem agir e se uma interveno levada a cabo por uma coligao pontual ou por um s Estado, e que esta aco concebida como um sucesso pela opinio pblica mundial, h srios riscos que o Conselho perca importncia, credibilidade, estatuto e autoridade. 2.2.3. O ponto de vista de especialistas e a aco de organizaes Alguns autores e especialistas em genocdio dedicaram-se busca de vrios meios para obter uma preveno eficaz do crime de genocdio. Assim, Yves Ternon afirma que a informao e o papel dos mdia indispensvel para revelar ao mundo os acontecimentos em zonas do mundo por vezes longnquas 317 . De facto, a informao chega at s pessoas de todo o mundo e a opinio pblica faz presso sobre a Comunidade internacional, para que reaja a estes acontecimentos318 . Para isso, Y. Ternon expe algumas condies: os meios de comunicao devem ter livre acesso ao local dos acontecimentos e, porque o observador pode ser manipulado, necessrio multiplicar os agentes e os locais de investigao e verificar escrupulosamente as informaes 319 . O autor conclui ento que la presse est vulnrable, mais cest un instrument ncessaire la lutte contre le crime collectif. Il est certain quun processus gnocidaire est ralenti par une couverture mdiatique mondiale et que celle-ci renforce les moyens dintervention pour interrompre ce processus 320 .
316 317 318 319 320
CIISE, A responsabilidade de proteger, alnea 6.25. Yves Ternon, Ltat criminel, dit ions du Seuil 1995, Paris, p. 397.
Lin formation suscite lindignation qui rclame lintervention . LEtat criminel, p.397
LEtat criminel, p.398. LEtat criminel, p.398.
136
Para analisar as informaes, Y. Ternon est convencido que um centro internacional de pesquisa sobre o crime de genocdio seria o stio apropriado 321 . J em 1982, Israel Charny e Chanan Rapaport tinham proposto um sistema de alarme precoce (early warning system), para detectar o risco de ocorrncia de um assassinato colectivo. Desde ento, foram criados muitos institutos de preveno, cujo primeiro foi o International Alert de Leo Kuper. Este tipo de centro seria levado a detectar locais nos quais existiria um risco de genocdio, atravs da informao dos factos e a avisar previamente em caso de situao de risco, a analisar e comparar genocdios e violaes de direitos humanos e a observar os indicadores sociais, ou seja, os sinais presentes na sociedade que mostram a eminncia de um genocdio 322 . Este centro necessrio para alertar os Estados para a deteriorao de um conflito, para que estes possam tomar medidas com base em informaes fiveis para evitar que a situao piore, o que depende, obviamente, do desejo poltico de pr fim a este tipo de crise 323 . No entanto, a responsabilidade grande, visto que um falso alarme seria to grave como a ausncia de alarme. Alm disso, em 2003, foi criada por Jacques Smelin uma enciclopdia electrnica dos massacres e genocdios (Online Encyclopedia of Mass Violence) 324 cujo objectivo a criao e a actualizao de uma base documentaria electrnica que rena os casos de massacres e genocdios para ajudar os juristas, os peritos ou os investigadores e todos aqueles que esto interessados 325 . Actualmente, existem muitas organizaes que lutam contra o genocdio, entre as quais Genocide Watch e Prevent Genocide International. Estas duas e muitas mais decidiram levar a cabo a Campanha Internacional Para Eliminar o Genocdio 326 . Esta campanha tem por vocao a criao de instncias internacionais e de uma vontade poltica para eliminar o genocdio atravs quatro objectivos: O fornecimento de informao pblica sobre a natureza do genocdio e a criao de uma vontade poltica, para preveni- lo e elimin- lo; a criao de um sistema de alerta eficaz para informar o
321 322 323 324 325 326
LEtat criminel, p.399. LEtat criminel, p.400-401. Jacques Smelin, Purifier et dtruire, ditions du Seuil 2005, Paris, p.446. http://www.massviolence.org/. Jacques Smelin, Purifier et dtruire, p.463. http://www.genocidewatch.org/campanhainternacional.ht ml.
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mundo e, especialmente, o Conselho de Segurana das Naes Unidas, a NATO e outras organizaes regionais sobre a presena potencial de conflitos tnicos e genocdios; o estabelecimento de uma poderosa fora de resposta rpida das Naes Unidas, de acordo com os Artigos 43-47 da Carta das Naes Unidas, bem como foras regionais de resposta rpida e polcia internacional, prontas para serem enviadas aos lugares em que o genocdio seja uma ameaa ou tenha sido iniciado; deteno, julgamento e punio de responsveis, incluindo o funcionamento antecipado e efectivo do Tribunal Penal Internacional, o uso de tribunais nacionais com jurisdio universal e a criao de tribunais internacionais especiais para julgar os responsveis. Atravs desta campanha, as organizaes decidem dar soluo a um dos problemas mais srios da preveno do genocdio que a vontade poltica. Para isso, agem em vrios campos: Consciencializao: mantendo estreito contacto com legisladores chave em governos membros do Conselho de Segurana das Naes Unidas, informando-os sobre situaes de genocdio; formao de coalizes: trabalhando em associao para responder a situaes especficas de genocdio e envolvendo os membros em campanhas para educar os lderes polticos e pblicos sobre as solues pertinentes; advocacia Poltica: preparar documentos de opes para a aco, com o fim de prevenir genocdios em situaes especficas e apresent- los aos legisladores. De uma forma geral, medidas devem ser tomadas no mbito do desenvolvimento, da informao, da educao dos povos e enquadramento dos jovens, da responsabilizao penal e da responsabilizao das empresas e governos, assim como da luta contra o desemprego e contra o racismo. O papel dos mdia e das ONG essencial, sobretudo quando a vontade poltica pouca ou inexistente.
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Corine Figueiredo Borges Concluso:
O genocdio um crime de gravidade extrema, visto que constitui uma das maiores violaes dos direitos humanos elementares e fundamentais, pondo em causa a dignidade das pessoas e levando negao da prpria humanidade. O respeito dos valores e direitos inerentes pessoa faz parte dos princpios essenciais de Direito internacional, que a Comunidade internacional tem o dever de assegurar e proteger atravs de todos os meios que estejam sua disposio. A Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio constituiu o primeiro passo para a criminalizao do genocdio. Sendo a Conveno a base jurdica para todo o tipo de iniciativa posterior sua entrada em vigor, a sua criao tornou-se numa etapa fundamental na luta contra o genocdio. Contudo, devido s suas lacunas, no foi suficiente para impedir que ocorressem outras tragdias depois do genocdio dos Judeus que deu origem sua implementao. O respeito da Conveno tem de ser assegurado pela Comunidade internacional atravs de medidas e aces para prevenir ou pr fim a um genocdio. Os Estados devem assegurar a sua aplicao com todos os meios disponveis e proteger as populaes em perigo, caso o Estado responsvel pela sua populao no queira ou no possa proteg- la. Em casos extremos, deve ser usada a fora. No entanto, as intervenes que requerem o uso da fora, devem ser levadas a cabo com prudncia e organizao ou seja com um quadro jurdico e limites definidos, e devem tentar atingir o seu objectivo com precauo e eficcia. A represso dos actos de genocdio pode levar sua preveno visto que as sanes impostas aos responsveis podem dissuadir de cometer o crime. O processo de represso iniciado quando se qualifica uma situao de genocdio. Esta qualificao essencial para que, se houve efectivamente genocdio, os responsveis por esses actos no fiquem impunes. Todavia, tal como as disposies da Conveno, a qualificao de genocdio suscita muitas controvrsias e desentendimentos, o que pode atrasar o sistema de preveno e de represso do genocdio. Uma vez que o genocdio seja qualificado, os responsveis devem ser punidos por um tribunal que detenha todas as condies de independncia e imparcialidade. Neste sentido, a justia internacional tem evoludo de forma positiva, constituindo tribunais ad hoc, para julgar os responsveis por genocdio, como o do Ruanda ou o da ex-Jugoslvia. Recentemente, foi criado o Tribunal Penal
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Internacional que se destacou como um grande progresso da Justia internacional para a garantia dos direitos humanos e a luta contra a impunidade, com condies de independncia, imparcialidade e respeito dos princpios de direito penal. Contudo, sendo uma inovao, esta instituio est frgil e receia-se que fique dependente da situao internacional e da atitude dos Estados. O sistema de represso do crime de genocdio est, neste momento, mais desenvolvido do que o sistema de preveno. Tm sido muitos os esforos dos organismos das Naes Unidas e de entidades independentes, para tentar evitar que tragdias, como no Ruanda ou em Srebrenica, se repitam. Contudo, este tipo de violaes de direitos humanos continua a acontecer em vrias partes do mundo, como recentemente na regio do Darfur. Os problemas j no esto to presentes no plano jurdico como estavam antes de se criar a Conveno ou o Tribunal Penal Internacional, mas esto antes no plano poltico. uma realidade, os genocdios s podero ser prevenidos, quando existir uma vontade poltica real de pr fim a estes.
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compilaes doutrinais

PREVENO DO CRIME DE GENOCDIO

Corine Figueiredo Borges

UNIVERSIDADE DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO

A PREVENO DO CRIME DE GENOCDIO

CORINE FIGUEIREDO BORGES

MESTRADO EM DIREITO INTERNACIONAL E RELAES INTERNACIONAIS

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges Notas introdutrias

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

O caso do genocdio no Ruanda em 1993-1994. A situao em Timor-Leste em 1998.

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Primeira Parte: O regime de preveno em matria de genocdio

I. O fundamento da preveno na Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio

Resumo dos trabalhos preparatrios em: http://unyearbook.un.org/unyearbook.html?name=194748index.ht ml http://unyearbook.un.org/unyearbook.html?name=194849index.ht ml.

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges 1.1.2. Dualidade de responsabilidades

A Preveno do Crime de Genocdio

Artigo 25, alnea 4.

Alnea 3 dos comentrios do artigo 58.

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Alneas 180-182 do acrdo. Alnea 170 do Acrdo.

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

RURAMIRA, Zbde, Lobligation de prvention et de rpression du gnocide : cas du gnocide des

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Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Alnea 430 do Acrdo.

Corine Figueiredo Borges 1.2.4. Uma obrigao erga omnes

A Preveno do Crime de Genocdio

Alnea 33 do Acrdo. Pgina 23 do Parecer.

Corine Figueiredo Borges

A Preveno do Crime de Genocdio

Corine Figueiredo Borges

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2. Crticas relativas Conveno