Agncias regulatrias e federalismo: a gesto descentralizada da regulao no setor de energia*

Ceclia Olivieri * *

S U M R I O : 1. Introduo; 2. A descentralizao do modelo de agncias regulatrias; 3. A disputa pela descentralizao do poder de regular e fiscalizar; 4. A gesto da descentralizao. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. The decentralization of the regulatory agency model; 3. The dispute over the decentralization of the power to regulate and oversee; 4. Decentralization management. P A L A V R A S - C H A V E : regulao; agncias estaduais; federalismo; descentralizao; gesto. K E Y W O R D S : regulation; state agencies; federalism; decentralization; management. Este artigo explora o tema da relao entre regulao e federalismo, a partir do estudo da descentralizao das atividades de regulao e fiscalizao na rea de energia eltrica no Brasil. O artigo faz um balano descritivo da criao das agncias nos nveis estadual e municipal, destacando o grande nmero de agncias criadas a partir de 1997, e analisa os principais estudos sobre a origem e as caractersticas desse processo. A disputa entre Unio e estados sobre a criao da figura da descentralizao das atividades de regulao e fiscalizao foi aspecto central do processo de elaborao da lei de criao da Aneel. O artigo mostra o papel dessa disputa na formatao do desenho institucional da Aneel e afirma que ela se caracteriza como um dos fatores explicativos da gnese e da governana das agncias reguladoras no Brasil, em especial na rea de energia eltrica. A partir de um balano das atividades descentralizadas de regulao e

* Artigo recebido em fev. e aceito em maio 2006. ** Doutoranda em administrao pblica e governo pela Eaesp/FGV mestre em cincia poltica , pela FFLCH/USP Endereo: Rua Nelson Antonio, 18, ap. 10 CEP 05417-060, So Paulo, SP . . E-mail: ceciliaolivieri@gvmail.br.

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fiscalizao na rea de energia, foram levantadas questes referentes gesto da descentralizao, em relao tanto s agncias subnacionais, responsveis pelas atividades regulatrias complementares, quanto s agncias nacionais, que coordenam essas atividades. Regulatory agencies and federalism: the decentralized management of the energy sector regulation This article explores the subject of the relationship between regulation and federalism, from the perspective of the decentralization of the regulatory activities in the electricity sector in Brazil. The article presents a descriptive assessment of the creation of the state and municipal agencies, underlining the large number of agencies created since 1997, and analyzes the main studies on this processes origin and characteristics. The dispute between the federal and state governments over the creation of the concept of decentralization of the regulatory and overseeing activities was central to the process of elaborating the act that created Aneel (the Brazilian electricity sector regulatory agency). The article shows the role that this dispute had when Aneels institutional design was being formatted and defends that it is one of the explaining factors for the genesis and governance of the Brazilian regulatory agencies, particularly in the electric power sector. It assesses the decentralized regulatory and overseeing activities in the power sector, and raises some issues on decentralization management, in relation both to the state agencies, responsible for the complementary regulatory activities, and the federal agencies, which coordinate these activities.

1. Introduo
Este artigo explora uma agenda de pesquisa no tema regulao e federalismo no Brasil, a partir do estudo da descentralizao das atividades de regulao e fiscalizao na rea de energia eltrica. Os temas mais importantes sobre federalismo e regulao na realidade nacional atual so a difuso do modelo de agncias reguladoras pelos estados e municpios, os conflitos de competncia regulatria entre os nveis federal e local e os instrumentos de gesto entre as agncias federais e subnacionais. Questes federativas como a coordenao entre diferentes nveis de governo e as disputas polticas sobre a distribuio de competncias tm forte influncia sobre o recente processo de criao e institucionalizao das agncias reguladoras nos nveis federal, estadual e municipal. Essa interface entre Federao e regulao tem sido pouco estudada, apesar de que grande parte dos desafios institucionalizao de uma nova governana regulatria no Brasil esto relacionados questo federativa (Melo, 2002:280). Este artigo

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contribui para estimular o debate sobre as agncias subnacionais, em especial, na rea das cincias sociais e administrativas, a partir do estudo do processo de incluso da descentralizao na lei que criou a Aneel em 1996. Apesar dos desafios ao funcionamento e implementao de todas as agncias federais, como a vulnerabilidade do regime regulatrio a choques endgenos e exgenos, a ausncia de competncias plenamente definidas, a transio incompleta do modelo anterior para o novo e a insuficiente capacidade de enforcement das agncias e sua autonomia em relao aos agentes envolvidos (Melo, 2002), as reas de telecomunicao, energia e gs avanaram muito mais, em termos de transformao do status quo com a privatizao e a quebra de monoplio, do que as outras agncias da rea de infraestrutura como gua e transportes nas quais concesses federais e estaduais no deslancharam devido a conflitos de competncias, indefinio do marco regulatrio e falta da articulao entre as esferas governamentais. Ainda h conflitos de competncia a serem solucionados, em especial nas reas de saneamento e gua, e isso tem atrasado a definio de marcos regulatrios e a consolidao da atuao das agncias nessas reas. O avano do processo de regulamentao e institucionalizao das agncias nas reas de gua e saneamento e de transportes terrestres e aquticos no depende de questes relacionadas natureza do servio nem vontade poltica, mas do tratamento de problemas de origem federativa, como acordos sobre distribuio de competncias e criao de mecanismos de articulao setorial e regional. [A] interface entre regulao e Federao varia amplamente conforme o setor o que adiciona grande complexidade questo (Melo, 2002:280). Na primeira parte deste artigo feito um balano descritivo da criao das agncias estaduais e municipais, no qual se destacam o grande nmero de agncias criadas a partir de 1997 e a falta de anlises mais detalhadas e especficas sobre a origem e as caractersticas desse processo. Na segunda parte, analisado o processo de elaborao da lei de criao da Aneel, com destaque para a disputa entre Unio e estados sobre a criao da figura da descentralizao das atividades de regulao e fiscalizao. Pretendemos mostrar o papel dessa disputa na formatao do desenho institucional da Aneel, e afirmar que ela se caracteriza como um dos fatores explicativos da gnese e da governana das agncias reguladoras no Brasil, em especial na rea de energia eltrica. Na terceira parte, est um balano das atividades descentralizadas de regulao e fiscalizao na rea de energia, com o objetivo de levantar questes referentes gesto da descentralizao, tanto em relao s agncias subnacionais, responsveis pelas atividades regulatrias complementares, quanto em relao s agncias nacionais, que coordenam essas atividades.

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2. A descentralizao do modelo de agncias regulatrias

Foram criadas 23 agncias, em 18 estados, entre 1997 e 2005, conforme o quadro 1. A grande maioria de agncias estaduais (91,3%), existindo apenas duas agncias municipais, ambas na rea de saneamento, em Joinville, Santa Catarina, e em Cachoeiro de Itapemirim, no Esprito Santo. Alguns estados tm mais de uma agncia, cada uma delas especializada em uma rea de atuao. o caso de So Paulo e Rio de Janeiro, com agncias especializadas em energia e em transportes, e da Paraba, com agncias nas reas de energia, vigilncia sanitria e gesto de guas.

Quadro 1

Agncias estaduais e municipais criadas entre 1997 e 2005

Agncia Agergs/RS Nome Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro Comisso de Servios Pblicos de Energia (So Paulo) Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia Agncia Reguladora de Servios Concedidos do Estado de Sergipe Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Minas Gerais Agncia Municipal de Regulao dos Servios de Saneamento de Cachoeiro de Itapemirim Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado do Mato Grosso Ente Estadual Lei e data de criao Lei no 10.931, de 9 de janeiro de 1997 Lei no 2.686, de 13 de fevereiro de 1997 Lei Complementar no 833, de 17 de outubro de 1997 Lei no 12.786, de 30 de dezembro de 1997 Lei no 6.099, de 30 de dezembro de 1997 Lei no 7.314, de 1998

Arsep/RJ

Estadual

CSPE/SP Arce/CE Arcon/PA Agerba/BA

Estadual Estadual Estadual Estadual

Ases/SE Arse/MG Agersa/ES

Estadual Estadual Municipal

Lei no 3.973, de 10 de junho de 1998 Lei no 12.999, de 31 de julho de 1998 Lei no 4.798, de 1999

Ager/MT

Estadual

Lei no 7.101, de 14 de janeiro de 1999

continua

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Agncia Arsep/RN

Nome

Ente Estadual Estadual

Lei e data de criao Lei no 7.463, de 2 de maro de 1999 Lei no 13.550, de 11 de novembro de 1999 Lei no 2.568, de 25 de novembro de 1999 Lei no 4.341, de 2001

Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Rio Grande do Norte AGR/GO Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos Arsam/AM Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Concedidos do Estado do Amazonas Amae/SC Agncia Municipal de Regulao dos Servios de gua e Esgotos de Joinville Arpe/PE Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco Arsal/AL Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Alagoas Agepan/MS Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos de Mato Grosso do Sul Artesp/SP Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transportes do Estado de So Paulo Agevisa/PB Agncia Estadual de Vigilncia Sanitria da Paraba Ageel/PB Agncia Estadual de Energia da Paraba Agenersa/RJ Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro Agetransp/RJ Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos de Transportes Aquavirios, Ferrovirios, Metrovirios e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro Aesa/PB Agencia Executiva de Gesto das guas do Estado da Paraba
Fontes: Aneel (2004), site da ABAR, sites das agncias.

Estadual

Municipal

Estadual

Lei no 11.742, de 14 de janeiro de 2000 Lei no 6.267, de 20 de setembro de 2001 Lei no 2.363, de 19 de dezembro de 2001 Lei no 914, de 14 de janeiro de 2002 Lei no 7.069, de 12 de abril de 2002 Lei no 7.120, de 28 de junho de 2002 Lei no 4.556, de 6 de junho de 2005 Lei no 4.555, de 6 de junho de 2005

Estadual Estadual

Estadual

Estadual Estadual Estadual

Estadual

Estadual

Lei no 7.779, de 7 de julho de 2005

A descentralizao do modelo de agncias est ligada ao movimento das recentes privatizaes e ao forte estmulo do governo federal, na gesto de Fernando Henrique Cardoso, pela adoo da privatizao e do modelo de agncias para a gesto das concesses e a fiscalizao dos servios privatizados. Segundo Melo (2002:282),

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O papel da Unio como agente indutor da difuso da nova forma institucional foi fundamental, se manifestando ativamente, sobretudo no caso dos governos da coalizo poltica do Executivo federal [da gesto entre 1994 e 2002], na forma de induo ativa e financiamento das privatizaes e dos programas estaduais de reforma do setor pblico. As agncias regulatrias federais, por sua vez, contriburam indiretamente de forma tambm importante nessa difuso, mediante convnios e esquemas de cooperao os mais variados, e que tiveram grande expresso no setor eltrico.

Outra caracterstica desse processo de descentralizao do modelo das agncias a fragilidade institucional das agncias estaduais, pelo fato de muitas delas terem sido criadas aps a privatizao das empresas ou dos servios pblicos, e por no terem autonomia em relao aos governos, conforme o levantamento realizado pelo Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (Pnage, 2003:54) em todos os estados em 2003:
O que salta vista (...) que h um certo descompasso entre o processo de privatizao e a criao/estruturao das agncias reguladoras. Houve 18 estados que privatizaram empresas, ao passo que foram constitudas 16 agncias reguladoras [at 2003]. Decerto que um pequeno descompasso, mas dado que os governos estaduais apresentaram informaes precrias sobre sua estrutura regulatria, possvel embora indesejvel que esta diferena tambm seja ainda maior no plano qualitativo, isto , pode haver apenas um pequeno nmero de estados com adequada estrutura regulatria. O fato que houve um aumento considervel de servios pblicos sob regulao (e no execuo direta) estatal e preciso preparar as administraes estaduais para dar conta deste problema.

Essas avaliaes de carter geral precisam ser enriquecidas por estudos dos casos especficos. As agncias continuaram a ser criadas mesmo aps o fim da gesto FHC e a cessao dos incentivos oferecidos pelo governo federal criao das agncias. Em 2005, foram criadas trs agncias estaduais, a Aesa na Paraba e duas agncias setoriais no Rio de Janeiro. Qual a dinmica dessas iniciativas, considerando que nesses estados j havia experincias anteriores, uma multissetorial no Rio de Janeiro e duas setoriais na Paraba? Alm disso, ainda h poucos estudos sobre a atuao das agncias estaduais e municipais. Uma caracterstica das agncias estaduais ainda no analisada a diferena quanto s suas competncias. Mais da metade (56,5%)

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das agncias subnacionais so multissetoriais, ou seja, regulam e fiscalizam todos os servios pblicos privatizados, enquanto as demais so especializadas em determinadas reas, como energia, saneamento e transporte, conforme a tabela 1. No nvel federal, o modelo que se configurou foi o de agncias especializadas, enquanto no nvel subnacional parece estar se configurando um modelo de agncias multissetoriais.

Ta b e l a 1

Agncias subnacionais quanto rea de atuao

rea de atuao da agncia Multissetorial Gs e energia eltrica Transporte Saneamento e/ou abastecimento de gua Energia, transportes e comunicao Recursos hdricos Controle sanitrio Gs e saneamento Total Quantidade 13 2 2 2 1 1 1 1 23 Percentual 56,5 8,7 8,7 8,7 4,3 4,3 4,3 4,3 100,0

Pouco se sabe sobre as agncias municipais criadas at o momento, alm do fato de atuarem na rea de saneamento. Essa uma das reas em que existe maior dificuldade no estabelecimento de marcos regulatrios, devido necessidade de coordenao intersetorial e intergovernamental. Vrias instncias do governo federal e dos governos subnacionais esto envolvidas na regulao do setor de saneamento, exigindo coordenao e articulao. No nvel federal, a regulao do saneamento tem interface com diversos setores, como os de planejamento e desenvolvimento urbano, meio ambiente, recursos hdricos e sade. A definio de diretrizes para o setor de saneamento bsico depende da elaborao e implementao da poltica nacional de desenvolvimento urbano, ainda que esta no exera influncia sobre a prestao dos servios de saneamento. A rea de meio ambiente, por sua vez, responsvel pela poltica nacional de recursos hdricos, definida na Lei no 9.433/97, que determina a gesto descentralizada dos recursos hdricos. Alm disso, outros r-

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gos do Ministrio do Meio Ambiente, ainda que no atuem diretamente na regulao dos servios de saneamento, fazem parte do marco regulatrio da rea, como o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais e Renovveis (Ibama), que fiscaliza a utilizao de recursos naturais, e a Agncia Nacional de guas (ANA), que implementa a poltica nacional de recursos hdricos (Conforto, 2000). Outros ministrios, como o da Sade, tambm esto envolvidos no marco regulatrio do saneamento, pela manuteno do sistema de vigilncia sanitria nacional, que atua nos trs nveis de governo e responsvel, por exemplo, pela definio do padro de potabilidade da gua para consumo humano. Segundo Conforto (2000:171-172), a situao atual nessa rea de sobreposio de tarefas com perda de qualidade e integrao. Alm dessa interface interministerial e intersetorial, a regulao do saneamento envolve a interface federativa relativa atribuio de competncias entre governos federal, estaduais e municipais. Segundo a Constituio Federal, a competncia no setor de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio concorrente, ou seja, Unio competem a definio de diretrizes gerais para o saneamento bsico e o estabelecimento de normas de cooperao entre os entes federativos, e os estados tm competncia para legislar concorrentemente em proteo do meio ambiente, vigilncia sanitria, direito econmico e do consumidor. Os municpios, por sua vez, tm a titularidade dos servios de interesse local, mas no h definio sobre a titularidade dos servios prestados em sistemas integrados, como o caso das regies metropolitanas. A falta de clareza sobre a titularidade dos servios de sistemas integrados e a falta de consolidao dos vrios instrumentos legais relacionados questo do saneamento tm dificultado os processos de concesso dos servios para o setor privado e a realizao de investimentos (Conforto, 2000). A anlise da experincia de municpios que enfrentaram a ausncia de marcos regulatrios e a indefinio sobre a titularidade dos servios, concedendo servios na rea de saneamento, mostra as dificuldades enfrentadas por essas iniciativas municipais isoladas. No municpio de Ribeiro Preto, em So Paulo, a prefeitura concedeu a explorao dos servios de tratamento de esgoto sem a criao de agncia reguladora, instituindo mecanismos prprios de regulao na rea, com contrato de concesso, no modelo de regulao por contrato (Ferreira, 2005). A insuficincia dos termos contratuais diante de contingncias, como o atraso de obras, e diante de exigncias legais de outros setores, como meio ambiente, aumentam a insegurana na execuo do contrato e a instabilidade na prestao do servio.

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3. A disputa pela descentralizao do poder de regular e fiscalizar

Uma das principais questes debatidas na poca da tramitao do projeto de lei de criao da Aneel, durante o ano de 1996, foi a incluso da figura da descentralizao das atividades de regulao, fiscalizao e controle para agncias reguladoras estaduais. O projeto de lei enviado ao Congresso pelo Executivo no previa a possibilidade da descentralizao, e a sua incluso na lei da Aneel se deveu negociao entre o governo federal e os estados. Um dos principais fatores que delineou essa negociao foi a posio estratgica que os estados, circunstancialmente, ocupavam no sistema eltrico nacional. O governo federal detinha a competncia sobre a regulao e operao do sistema eltrico, tanto na gerao quanto na distribuio, mas a distribuio de energia eltrica estava sob controle estadual, por meio de concesses federais s empresas estaduais de energia. A privatizao do setor de distribuio de energia eltrica era, a rigor, prerrogativa do governo federal, como poder concedente, mas dependia, na prtica, da anuncia dos governadores em abrir mo de suas empresas estaduais. Em 1995, as empresas estaduais controlavam cerca de 80% da distribuio de energia eltrica, sendo o restante controlado pelas empresas federais Escelsa e Light (Pires, 2000). A circunstncia que colocava os estados como pontos de veto no processo de privatizao do setor eltrico era a deciso do governo federal de iniciar a privatizao pelas empresas de distribuio, e no de gerao. Como veremos a seguir, essa posio dos estados se enfraquecia devido crise de endividamento pblico estadual e situao deficitria das empresas de energia, mas a renegociao das dvidas estaduais no foi o nico elemento da barganha entre as esferas de poder. O governo federal tambm teve que ceder a descentralizao do poder de regular e fiscalizar para viabilizar as privatizaes nos estados. A deciso de iniciar a privatizao pelo setor de distribuio foi tomada devido avaliao da inviabilidade de privatizar a gerao mantendo o controle estatal sobre as distribuidoras (Pires, 2000). O controle estatal das distribuidoras inibia potenciais investidores na privatizao da gerao devido ao histrico de calote das distribuidoras perante as empresas geradoras de energia eltrica. Esse problema era to grave que um dos primeiros passos do processo de reestruturao do setor eltrico havia sido, em 1993, a renegociao das dvidas das empresas distribuidoras com as geradoras, que alcanavam, na poca, o expressivo montante de US$ 20 bilhes. Alm disso, as caractersticas do sistema nacional de gerao, como sua grande interligao e a necessidade de coordenao da operao das usinas hidreltricas, exigiam estudos complexos e uma extensa regulao

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para viabilizar sua privatizao, os quais eram recursos institucionais inexistentes em 1995. A soluo encontrada foi iniciar o processo de privatizao no setor eltrico com as distribuidoras federais, com a venda da Excelsa, em julho de 1995, e da Light, em maio de 1996, e com a negociao pela privatizao nos estados. Os estados, por sua vez, tinham interesse em privatizar suas companhias de energia, mas tambm pretendiam manter o mximo possvel de controle sobre o setor, pela descentralizao da regulao. Alguns estados, como So Paulo, j haviam criado programas de desestatizao e institudo rgos precursores das agncias reguladoras estaduais, para coordenar o processo de privatizao tanto no setor eltrico quanto no de gs natural. A privatizao das empresas estaduais de distribuio de energia dependia de dois fatores, em que a ao do governo federal era indispensvel: a renovao dos contratos de concesso federal dessas empresas e a reestruturao das empresas estaduais. O primeiro problema foi resolvido j em 1995, com a regulamentao da Lei de Concesses (Lei no 8.987/95) pela Lei no 9.074/95, que permitiu a renovao das concesses federais s empresas estaduais de distribuio. Os emprstimos para os estados conseguirem sanear suas empresas e coloc-las venda foram realizados pelo BNDES, a partir de 1996, atravs do Convnio de Apoio ao Programa de Estmulo s Privatizaes Estaduais (Pepe). Por esse programa, o BNDES emprestava recursos aos estados em troca da receita futura de privatizao, com a garantia das aes da empresa (Leal, 1998). Em maro de 1996, o Executivo enviou Cmara dos Deputados o Projeto de Lei no 1.669/96, que propunha a criao da Aneel e do Conselho de Servio Pblico de Energia, delimitava as atribuies da agncia e especificava suas fontes de receita, sendo a principal delas a taxa de fiscalizao. Esse projeto de lei no tratava da descentralizao de forma detalhada. No seu art. 3o, o projeto previa a articulao da Unio com os estados para a explorao de servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua e a possibilidade de credenciamento de rgos estaduais para realizarem as atividades de fiscalizao e controle dos servios prestados nos seus territrios. Essa articulao entre Unio e estados estava prevista no art. 21 da Constituio Federal, segundo o qual a explorao de servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento de cursos de gua competem exclusivamente Unio, mas ela deve atuar de forma articulada com os estados em que esses recursos se situam. A exposio de motivos do anteprojeto de lei apresentado pelo ministro das Minas e Energia, poca o ministro Raimundo Brito, ao presidente da

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Repblica, citava a possibilidade de descentralizao, mas uma descentralizao limitada aos termos do art. 21 da Constituio Federal e que parece preferir a delegao das atividades descentralizadas a empresas e consultores privados contratados pela agncia, conforme seu item 9 (Cmara dos Deputados, 1996a):
A fim de proporcionar maior flexibilidade de atuao da agncia, o anteprojeto prev a delegao parcial de competncia a rgos existentes ou que venham a ser criados pelos estados, em funo da articulao prevista na Constituio, alm da possibilidade da execuo de determinadas atividades, como, por exemplo, trabalhos de campo relativos a levantamento de dados e avaliaes tcnicas, mediante o credenciamento de tcnicos e empresas especializadas.

O interesse dos estados na poca da criao da Aneel no era apenas preservar o que a Constituio Federal j garantia, mas assegurar a manuteno do poder de fato que os estados exerciam sobre a distribuio dos servios de energia com as empresas estaduais de energia eltrica. Como j foi dito, cerca de 80% da distribuio de energia estavam sob controle estadual. O governo federal conseguiu aprovar a tramitao do projeto de lei em regime de urgncia, garantindo uma tramitao mais rpida e a limitao na apresentao de emendas. A estratgia do relator, o deputado Jos Carlos Aleluia, era negociar o projeto com vrios atores para apresentar um substitutivo representativo e fcil de aprovar no plenrio (O Estado de S. Paulo, 1996). O substitutivo apresentado pelo relator em julho de 1996 ampliou a abrangncia do projeto de lei, incluindo um captulo tratando do regime econmico-financeiro das concesses e outro sobre licitaes, e retirou o captulo sobre o Conselho de Energia. Sobre a descentralizao, o substitutivo manteve a previso da articulao entre estados e Unio para o aproveitamento dos potenciais energticos, mas excluiu qualquer referncia delegao de atividades de fiscalizao e controle aos estados. Foram apresentadas 34 emendas ao substitutivo, das quais o relator acatou apenas trs. Uma das emendas inclua um captulo sobre a descentralizao das atividades de regulao para os estados e Distrito Federal, outra emenda inclua a previso de articulao entre Aneel e ANP e a terceira emenda tratava das condies de renovao das concesses. Na vspera da votao do projeto de lei na Cmara, foi realizada uma audincia pblica na Comisso da Cmara de Trabalho, Administrao e de Servio Pblico com a presena dos deputados interessados e de vrios especialistas na rea, representando interesses distintos. Participaram dos deba-

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tes, entre outros, o vice-presidente da Associao Brasileira dos Grandes Consumidores de Energia (Abrace), o representante da Associao de Construtoras de Centrais Energticas (ACCE), o representante da Associao Brasileira de Produtores Independentes de Energia Eltrica (Apine), bem como representantes do governo federal, como o secretrio de Energia do Ministrio de Minas e Energia, e dos governos e empresas estaduais, como os secretrios de Energia dos estados da Bahia e de So Paulo (este ltimo tambm era presidente do Frum dos Secretrios de Energia), e o presidente da Associao Nacional das Empresas Estaduais de Eletricidade (Cmara dos Deputados, 1996a). A descentralizao foi uma das questes levantadas no debate, e ficam claras as posies do governo federal e dos secretrios estaduais de Energia. Os secretrios de Energia de So Paulo e da Bahia apresentaram, em nome do Frum dos Secretrios para Assuntos de Energia, a reivindicao dos estados de autorizao para fiscalizar as empresas concessionrias (O Estado de S. Paulo, 1996). O secretrio de Energia do Ministrio das Minas e Energia justificou a cautela do governo em relao descentralizao da fiscalizao com base na preocupao com o descompasso entre a privatizao das empresas estaduais de energia e a descentralizao do poder de fiscalizao dos servios. O governo federal temia a possibilidade de os estados no desestatizarem o setor eltrico e continuarem com o poder de fiscalizar e de controlar os servios, mantendo a situao de agentes que controlam a si prprios. Esse era um quadro a ser evitado, na viso do secretrio de Energia do ministrio. J o secretrio de Energia de So Paulo e ento presidente do Frum dos Secretrios de Energia criticou abertamente a timidez do projeto de lei na promoo da descentralizao e a sua excluso do substitutivo. No parecer sobre a apreciao das emendas, o relator, deputado Jos Carlos Aleluia, justificou a aceitao da emenda que inclua um captulo sobre descentralizao a partir das reivindicaes dos secretrios estaduais e com base nos debates da audincia pblica. O substitutivo ao projeto de lei foi aprovado na Cmara com a previso da descentralizao da regulao para os estados, e enviado ao Senado em agosto de 1996. O projeto tambm tramitou em regime de urgncia no Senado, onde foi aprovado, sem modificaes, em dezembro de 1996, apesar das 14 emendas apresentadas. O captulo sobre descentralizao da Lei no 9.427/96 define quais so as atividades descentralizadas e sua abrangncia, prev o acompanhamento da Aneel sobre essas atividades, explicita o poder complementar de regulao das unidades federativas e seu limite, e determina a repartio da taxa de fiscalizao entre Aneel e estados.

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A redao final da lei criou a descentralizao das atividades complementares de regulao, controle e fiscalizao dos servios e instalaes de energia eltrica. Esto excludos da descentralizao os servios e instalaes de gerao de interesse do sistema eltrico interligado e os de transmisso integrante da rede bsica. Isso faz sentido, dadas as caractersticas do sistema eltrico nacional, em que o governo federal controla cerca de 65% da gerao e em que a rede de transmisso integrada e gerida pelo governo federal. O captulo sobre descentralizao prev a exigncia de requisitos tcnicos e administrativos dos rgos estaduais para poderem exercer as atividades descentralizadas, e prev expressamente controle e acompanhamento da Aneel sobre seu desempenho. De acordo com resolues da Aneel, esse controle realizado pelo Convnio de Cooperao, do qual faz parte o Plano de Atividades e Metas (PAM). O convnio trata da abrangncia das atividades descentralizadas e dos procedimentos financeiros relativos repartio e administrao da taxa de fiscalizao. O PAM, de acordo com as resolues no 296 e no 381 da Aneel, define as metas de fiscalizao e de atuao das agncias estaduais em relao s concessionrias e os procedimentos de prestao de contas das agncias Aneel. Nenhuma outra agncia federal tem um nvel de descentralizao de atividades semelhante ao da Aneel, e isso no decorre apenas da racionalidade tcnica de um modelo de fiscalizao descentralizado em um pas de grande extenso como o Brasil, mas, principalmente, da articulao dos estados e das comunidades de energia das empresas estaduais em torno do interesse de manter o controle sobre a regulao e a fiscalizao dos servios de energia eltrica. Outras agncias federais celebram acordos de cooperao com agncias subnacionais, mas nenhuma delas de forma sistemtica como a Aneel. A Aneel a nica agncia na qual as atividades de descentralizao so previstas e detalhadas na legislao e no regimento interno (Melo, 2002: 262). A ANP celebra convnios de cooperao com agncias estaduais, mas esses convnios no abrangem as atividades de regulao nem de fiscalizao, apenas a cooperao tcnico-cientfica. O convnio da ANP regula a troca de informaes entre os rgos e no envolve partilha ou distribuio de recursos financeiros. A cooperao tcnico-cientfica envolve a realizao de estudos sobre aspectos tecnolgicos e econmicos da regulamentao das atividades de transporte, distribuio e comercializa-

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o do gs canalizado. Como as competncias na rea de gs canalizado esto divididas entre esferas federal e estadual ( primeira compete a produo e transporte e segunda, a distribuio e comercializao do gs), a articulao entre as agncias reguladoras fundamental. A coordenao entre os organismos reguladores estaduais e federais importante tanto na rea tcnica quanto na econmica, para, por exemplo, prevenir abusos nos setores monopolistas (transporte e distribuio) e garantir a qualidade do produto comercializado na ponta. Essa anlise do processo de aprovao da lei da Aneel demonstra como a definio do desenho institucional da agncia, em especial a definio da descentralizao de suas atividades de fiscalizao e controle das empresas concessionrias, foi objeto de intensa disputa e negociao. A previso inicial bastante restritiva da descentralizao no projeto de lei e sua excluso no substitutivo do relator da base aliada do governo mostram a inteno do governo federal de reduzir o poder de influncia dos governos estaduais na regulao de energia. A seguir ser apresentado um panorama da descentralizao na rea de energia.

4. A gesto da descentralizao
A atividade de regulao no foi descentralizada de fato, apesar de estar prevista na lei de criao da Aneel. Segundo entrevistados, os estados apenas participam da atividade de regulao pelo envio Aneel de sugestes sobre novas regulamentaes federais. Um exemplo desse tipo de interao foi a contribuio de So Paulo com o relatrio sobre critrios de qualidade a serem exigidos pelos contratos de concesso dos servios de distribuio de energia realizados pela Aneel. Esse relatrio foi incorporado pela agncia federal nos contratos realizados no pas. Desde 1998, a Aneel j firmou convnio de cooperao com 13 agncias estaduais, para descentralizar as atividades de fiscalizao e ouvidoria. Os primeiros convnios foram estabelecidos em 1998, e quatro estados j os renovaram, conforme o quadro 2. Em outubro de 2004 a Aneel divulgou um relatrio em que apresenta dados quantitativos sobre a experincia de descentralizao. O mbito de atuao das agncias estaduais conveniadas abrange mais da metade da populao e do consumo de energia eltrica nacional. Os estados conveniados abrangem 60,8% da populao, 69,2% do territrio nacional, 59,9% do consumo de energia eltrica e 59,45% das unidades consumidoras (Aneel, 2004).

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Quadro 2

Cronologia da celebrao de convnios entre agncias estaduais e Aneel

Unidade da Federao So Paulo Rio Grande do Sul Data da celebrao do convnio 15 de abril de 1998* 2 de dezembro de 1998*

Agncia conveniada Comisso de Servios Pblicos de Energia (CSPE) Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS) Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos (Arcon) Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (Arce) Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Rio Grande do Norte (Arsep) Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transporte e Comunicaes da Bahia (Agerba) Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos de Delegados do Estado de Mato Grosso (Ager) Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco (Arpe) Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Alagoas (Arsal) Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos (AGR) Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos do Mato Grosso do Sul (Agepan) Agncia Estadual de Energia da Paraba (Ageel) Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Amazonas (Arsam)

Par Cear Rio Grande do Norte Bahia

2 de dezembro de 1998* 19 de agosto de 1999 15 de dezembro de 1999* 2 de junho de 2000

Mato Grosso

2 de julho de 2001

Pernambuco Alagoas Gois Mato Grosso do Sul Paraba Amazonas

16 de abril de 2002 17 de abril de 2002 16 de maio de 2002 7 de junho de 2002 27 de junho de 2002 3 de julho de 2002

Fonte: Aneel, 2004:5. * Convnio renovado e com vigncia a partir de 1o de janeiro de 2004.

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As atividades descentralizadas so financiadas pela taxa de fiscalizao, recolhida pelos concessionrios, permissionrios e autorizados e repassada pela Aneel. Entre 1998 e 2004, a Aneel repassou pouco mais de R$ 80 milhes s agncias conveniadas. O processo de descentralizao foi paralisado a partir de 2003, devido mudana de orientao do governo em relao expanso do modelo de agncias. Essa paralisao se expressou, principalmente, no contingenciamento do oramento da Aneel, reduzindo sua capacidade de ampliar o nmero de agncias conveniadas. Como se pode ver na tabela 2, os recursos efetivamente repassados comearam a diminuir a partir de 2003, por efeito do contingenciamento de cerca de 50% do montante aprovado no oramento.
Ta b e l a 2

Valores dos repasses s agncias estaduais pela Aneel entre 1998 e 2004
Ano 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total Valor repassado (R$ mil) 1.046 6.205 11.739 16.0792 21.4712 11.8912 13.7723 82.331 Valor originalmente aprovado1 (R$ mil)

16.367 23.596 25.338 24.223

Fonte: Aneel, 2004:6. 1 Valor constante da Lei de Oramento Anual do respectivo exerccio. 2 Valor resultante do contingenciamento. 3 Valor aprovado resultante do contingenciamento. Referncia: setembro de 2004.

O relatrio avalia positivamente a descentralizao da fiscalizao, com base na melhoria dos ndices de qualidade no fornecimento de energia eltrica e do atendimento dos usurios. Os ndices de qualidade mais usados na rea de energia eltrica so durao equivalente de interrupo por unidade consumidora, medido em horas (DEC) e freqncia equivalente de interrupo por unidade consumidora, que mede o nmero de interrupes (FEC). De fato, todos os estados conveniados melhoraram seus ndices de qualidade entre 1996 e 2003. A DEC e a FEC caram, ou seja, a prestao dos servios melhorou em todos os estados, conforme tabela 3.

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Valores absolutos e variao proporcional de DEC e FEC entre 1996 e 2003 nos estados conveniados
Estado AM PB MS GO AL1 PE MT BA RN CE PA RS SP DEC2 1996 74 63 22 48 44 17 88 29 50 32 60 29 14 DEC 2003 37 24 11 23 28 13 24 16 11 16 30 22 8 Variao no perodo (%) 50,0 61,9 50,0 52,1 36,4 23,5 72,7 44,8 78,0 50,0 50,0 24,1 42,9 FEC3 1996 62 41 14 61 26 15 133 13 41 34 52 30 9 FEC 2003 38 10 10 24 22 9 26 11 9 16 32 16 6 Variao no perodo (%) 38,7 75,6 28,6 60,7 15,4 40,0 80,5 15,4 78,0 52,9 38,5 46,7 33,3

Fonte: Aneel, 2004. 1 Valores de 1997 e 2003. 2 Medido em horas. 3 Medido em nmero de interrupes.

O relatrio no faz uma avaliao sobre a confiabilidade dos valores da DEC e da FEC dos estados, que so fornecidos pelas empresas concessionrias, ou seja, pelos prprios fiscalizados. Segundo Pires (2000:41):
necessrio que a Aneel aprimore a fiscalizao dos contratos de concesso para garantir a qualidade dos servios, incluindo o desenvolvimento de modelos de controle da qualidade de energia por meio de sistemas de medio independentes dos realizados pelas empresas como, por exemplo, a ampliao do sistema Argos, que hoje cobre apenas mil consumidores distribudos em cinco estados (Par, Bahia, Rio de Janeiro, So Paulo e Rio Grande do Sul), pelo qual, por meio de aparelhos conectados a telefones, so registradas automaticamente na Aneel falhas no fornecimento de energia, sem depender das informaes das operadoras.

Alm disso, o relatrio no problematiza as grandes diferenas regionais nos nveis absolutos dos indicadores. H uma enorme variao de qualidade na prestao do servio entre os estados, conforme as tabelas 4 e 5.

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Variao da DEC entre os estados conveniados

Estado AM PA AL PB MT GO RS BA CE PE MS RN SP DEC 2003 37 30 28 24 24 23 22 16 16 13 11 11 8 Variao entre estados 462,5 375 350 300 300 287,5 275 200 200 162,5 137,5 137,5 100

Ta b e l a 5

Variao da FEC entre os estados conveniados

Estado AM PA MT GO AL CE RS BA PB MS PE RN SP FEC 2003 38 32 26 24 22 16 16 11 10 10 9 9 6 Variao entre estados 633,3 533,3 433,3 400,0 366,7 266,7 266,7 183,3 166,7 166,7 150,0 150,0 100,0

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Segundo um entrevistado, a Aneel tem ojeriza a regionalizar e diferenciar a regulao entre os estados. A tendncia da atuao da Aneel tem sido no sentido de uniformizar as regras entre os estados, o que tem gerado efeitos negativos em alguns casos, como nos exemplos do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e do Procedimento de Indenizao de Danos (PID). O TAC e o PID foram instrumentos criados pela agncia reguladora de So Paulo, com o aval da Aneel, para agilizar sua atuao, respectivamente, na rea de fiscalizao e de mediao. O TAC um instrumento jurdico no qual se privilegiam exigncias do cumprimento de metas para melhoria da qualidade por parte da concessionria que transgrediu os padres de qualidade e que apresenta justificativas atenuantes, ou seja, um acordo pelo qual uma multa imposta pela agncia estadual empresa concessionria pode ser convertida em investimento pela empresa, desde que o problema que tinha gerado a aplicao da multa esteja ligado operao dos servios, e no a irregularidades econmico-financeiras. Esse procedimento permitia a aplicao do valor da multa em atividade operacional relacionada ao problema que gerou a autuao, aumentando o investimento da empresa alm do estabelecido nos contratos e promovendo a adequao dos servios mais rapidamente. H cerca de dois anos, a Aneel regulamentou o TAC, centralizando em Braslia a deciso sobre sua aplicao em todos os estados. A morosidade gerada pela avaliao de todos os processos do pas por uma nica instncia tornou o TAC um instrumento, na prtica, incuo. Outro exemplo de uniformizao de procedimentos pela Aneel que reduziu seu potencial de aplicao foi a regulamentao do PID. O Procedimento de Indenizao de Danos foi uma forma de a agncia paulista mediar as relaes entre concessionrias e consumidores nos casos de danos provocados a aparelhos eletrodomsticos por variaes de tenso no fornecimento de energia. De acordo com o PID, as concessionrias tinham poucos dias para verificar se a reclamao do consumidor era procedente, ou seja, se o dano era devido a problemas no fornecimento de energia, e deveriam ressarcir o consumidor imediatamente. A regulamentao da Aneel ampliou o prazo para as concessionrias responderem ao consumidor para trs meses, dentro dos quais o consumidor no pode providenciar o conserto ou troca do aparelho danificado, sob pena de perder o direito ao ressarcimento. Ou seja, para uniformizar a regra entre todos os estados, que, como vimos, tm padres de qualidade muito diferentes entre si, a Aneel reduziu drasticamente a efetividade desse instrumento. Alm da fiscalizao, outra atividade objeto da descentralizao a ouvidoria. As agncias estaduais conveniadas devem criar instrumentos prprios de atendimento aos consumidores finais, bem como fiscalizar o atendimento pres-

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tado pelas concessionrias. Nesse aspecto, o relatrio da Aneel faz uma avaliao superficial, afirmando como positiva a experincia, sem analisar as polticas de relacionamento entre agncias e concessionrias e os consumidores. Segundo entrevista com profissionais que atuam em rgos de proteo ao consumidor, a descentralizao da ouvidoria para as agncias estaduais positiva, pois aumenta a proximidade da agncia com o consumidor, permitindo a identificao mais precisa do perfil do consumidor e a coleta de mais informaes, essenciais para o desenvolvimento de meios de ao mais eficazes e para aumentar a agilidade da agncia em questes emergenciais, como foi o caso da crise energtica de 2001. Apesar disso, a agncia e as empresas concessionrias devem ter polticas de relacionamento com o cliente definidas e transparentes. No foi possvel, nos limites deste artigo, avaliar mais profundamente a medida em que as agncias conveniadas mantm e fiscalizam polticas de relacionamento com o consumidor. O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) faz uma avaliao sobre a atuao das agncias federais, na qual a Aneel se destaca nos critrios de publicidade e transparncia. Entretanto, no possvel verificar se esse desempenho se repete nas agncias estaduais conveniadas.

Avaliao do Idec sobre as agncias reguladoras federais

Avaliao da configurao institucional e transparncia 3. Acesso informao, 4. Publicidade legislao, do rgo e 5. Avaliao 2. Transparncia dados do setor mecanismos da de atos, regulado, para recebimento e efetividade procedimentos atividades e resoluo de proem e processos resultados da blemas dos consu- prol do decisrios ao dos rgos midores consumidor Final 5,0 8,8 5,0 8,0 3,0 1,3 2,0 8,8 6,8 6,0 5,5 5,8 3,3 5,3 6,8 8,3 6,3 6,8 6,8 0,0 5,3 6,0 4,5 5,5 3,5 1,5 4,0 2,0 6,3 5,8 5,6 4,9 3,3 2,7 2,6
continua

1. Existncia de canais institucionalizados e condies para a participao dos consumidores Inmetro Aneel Anvisa Anatel ANS SDA Banco Central 6,0 4,0 5,8 4,8 5,8 0,0 0,0

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Avaliao das agncias e rgos nota final

Fonte: Idec, 2004:32.

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