Fundao Oswaldo Cruz Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca Mestrado em Sade Pblica e Meio Ambiente Gesto

de Problemas Ambientais e Promoo da Sade

O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO PARA A PROMOO DA SADE? UM ESTUDO DE CASO EM NOVA FRIBURGO, RJ.

RAFAELA RODRIGUES PEREIRA

Orientador: Profo. Dr. Marcelo Firpo de Souza Porto

Rio de Janeiro, abril de 2009

O Plano Diretor como Instrumento para a Promoo da Sade? um estudo de caso em Nova Friburgo, RJ

por

Rafaela Rodrigues Pereira

Dissertao apresentada com vistas obteno do ttulo de Mestre em Cincias na rea de Sade Pblica e Meio Ambiente.

Orientador: Prof. Dr. Marcelo Firpo de Souza Porto

Rio de Janeiro, abril de 2009

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Esta dissertao, intitulada

O Plano Diretor como Instrumento para a Promoo da Sade? um estudo de caso em Nova Friburgo, RJ.

apresentada por

Rafaela Rodrigues Pereira

foi avaliada pela Banca Examinadora composta pelos seguintes membros:

Prof. Dr. Ana Maria Girotti Sperandio Prof. Dr. Christovam de Castro Barcellos Neto Prof. Dr. Marcelo Firpo de Souza Porto Orientador

Dissertao defendida e aprovada em 03 de abril de 2009. III

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Pereira, Rafaela Rodrigues O Plano Diretor como Instrumento para a Promoo da Sade? Um estudo de caso em Nova Friburgo, RJ. / Rafaela Rodrigues Pereira. Rio de Janeiro : s.n., 2009. xi,129 p., il., tab., mapas Orientador: Porto, Marcelo Firpo de Souza Porto Dissertao de Mestrado apresentada Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca 1. Planos Diretores. 2. Sade Ambiental. 3. Promoo da Sade. 4. Estudos de Casos. I.Ttulo. CDD 22.ed. 613.098153

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A Minha amada me

AGRADECIMENTOS So tantos, e to especiais... A Edilene e Walter, meus pas, por todos os sacrifcios e momentos de compreenso. Por tudo que so e representam em minha vida. E, principalmente, pela pessoa me ensinaram a ser. A Marcelo Cerqueira Ramos, esposo e companheiro de todas as horas, cujo apoio foi fundamental a concluso deste trabalho. Ao professor Marcelo Firpo de Souza Porto, pela prestao de seu tempo. A professora Ana Valria Freire Alemo Bertolino, por todo apoio e ateno dispensados, no apenas neste momento de formao acadmico, mas em todos os que precederam este. A todos aqueles que entrevistei, pela confiana em proporcionar seus depoimentos, a doao dos seus tempos e, acima de tudo, pela franqueza. A comunidade do Distrito de So Pedro da Serra, pela contribuio e apoio fornecidos em todos os momentos solicitados.

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RESUMO H longa data o planejamento territorial urbano foco de aes do poder pblico. O Estatuto das Cidades, que regulamenta os artigos da Constituio Federal que tratam da poltica urbana, tem sido considerado, por alguns estudiosos, um dos maiores avanos legais em termos de gesto e planejamento urbano no Brasil. Em sua seo I apresenta, como um dos instrumentos de planejamento territorial urbano, o Plano Diretor. Este, em termos legais, vem a ser uma ferramenta voltada para a gesto de reas urbanas, apesar de seu raio de atuao, em alguns municpios, abarcar reas urbanas e no-urbanas reas rurais. Nesse ponto reside o questionamento: como esta ferramenta de gesto incorpora as demandas de saneamento ambiental e os conflitos socioambientais inerentes aos territrios rurais prximos aos centros urbanos? Estes, mesmo no urbanos, apresentamse intrinsecamente inseridos na configurao da rede urbana, sofrendo mltiplas e distintas presses do meio, da lgica urbana. De maneira emblemtica, pode-se apontar o Municpio de Nova Friburgo RJ, onde cinco de seus oitos distritos so predominantemente territrios rurais. Planos diretores municipais, ao circularem por campos de interesses distintos e que, at certo ponto, se chocam, representam um espao de disputa por territrios. No caso do Municpio de Nova Friburgo essa disputa reside de forma central na tentativa de influenciar as diretrizes do parcelamento do solo. A pesquisa apresenta um carter exploratrio, onde a preocupao reside em proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torn-lo explcito. Para tanto, enquanto procedimentos tcnicos, a metodologia empregada envolveu pesquisa bibliogrfica, pesquisa documental e estudo de caso. Atravs da conjuno dos dados obtidos por meio destes procedimentos, conclui-se que o Plano Diretor de Nova Friburgo no pode ser apontado como uma ferramenta de promoo da sade e justia socioambiental. A maneira como seu processo de configurao e implementao foi, e tem sido conduzido, no permitiu que este documento intermediasse, de fato, os conflitos presentes neste espao. Palavras-Chaves: Plano Diretor; sade ambiental; promoo da sade; Nova Friburgo. VII

ABSTRACT
Longstanding territorial urban planning is the focus of shares of the public. The Statute of the Cities, which regulates the articles of the Constitution that deal with urban policy has been considered by some scholars, one of the greatest advances in terms of legal management and urban planning in Brazil. In its section I shows, as one of the instruments of urban planning, the Master Plan. This, in legal terms, has to be a tool dedicated to the management of urban areas, although its radius of action, in some municipalities, covering urban and non-urban - rural areas. At this point the question is: how does this management tool incorporate the demands of environmental sanitation and social conflicts inherent in rural areas close to urban centers? These, even non-urban, are intrinsically embedded in the configuration of the urban network, under pressure from many different means, the urban logic. As example, shows the city of Nova Friburgo - RJ, where five of its eight districts are predominantly rural. When moving between different areas of interest that are rivals to some extent, the municipal directors plans represent an area of struggle for territory. In the city of Nova Friburgo this fight lives in an attempt to influence the guidelines for the division of land. The research presents an exploratory nature, where the concern is to provide greater familiarity with the problem, to make it explicit. Thus, while technical procedures, the methodology employed involved literature, documentary research and case study. Through a combination of data obtained through these procedures, it is concluded that the Master Plan of Nova Friburgo can not be described as a tool for health promotion and social justice. The way its setup process and implementation was, and has been conducted, did not allow this document intermediates, in fact, the conflicts in this area. Keywords: Master Plan, environmental health, health promotion, Nova Friburgo.

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SUMRIO
1. INTRODUO. Pg. 01 2. PLANO DIRETOR. 2.1. Bases legais e sua relao com a promoo da sade. 2.2. A campanha nacional "Plano Diretor participativo - cidade de todos". 3. MARCOS CONCEITUAIS PARA A ANLISE DO PLANO DIRETOR. 3.1. Promoo da sade e Determinantes Sociais. Pg. 19 3.2. Conflito Ambiental. Pg. 33 4. CONSIDERAES METODOLGICAS PARA O ESTUDO DE CASO 5. O MUNICPIO DE NOVA FRIBURGO E O DISTRITO DE SO PEDRO DA SERRA. 6. ANLISE DO PLANO DIRETOR DE NOVA FRIBURGO. Pg. 60 6.1. Estatutos da Cidade e o Plano Diretor de Nova Friburgo: convergncias e divergncias. 6.2. A implementao do Plano Diretor de Nova Friburgo, segundo gesto municipal. Pg. 70 Pg. 60 Pg. 47 Pg. 40 Pg. 19 Pg.16 Pg. 10 Pg. 10

6.3. O Plano Diretor de Nova Friburgo segundo os atores locais: estudo de caso do distrito de So Pedro da Serra. Pg. 81

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6.4. Anlise critica do processo de construo do Plano Diretor. 7. RECOMENDAES E CONSIDERAES FINAIS. Pg. 104 8. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS. Pg. 109 9. ANEXOS. Pg. 114 Pg. 89

LISTA DE FIGURAS, TABELAS E QUADROS Figura 1: Diviso Poltica do Municpio de Nova Friburgo Figura 2: Embalagem do Kit da Campanha do Plano Figura 3: Frente e Verso de Folder disponibilizado a imprensa Figura 4: Cartaz da Campanha Nacional do Plano Diretor Figura 5: Diagrama de Determinantes Sociais de Sade de Dahlgren e Whitehead Figura 6: Mapa de Localizao do Municpio de Nova Friburgo Figura 7: Mapa de Localizao do Distrito de So Pedro da Serra Figura 8: Mapa do Distrito de So Pedro da Serra Figura 9: Diviso das Unidades Territoriais de Planejamento UTP Tabela 1: Tabela da populao brasileira, total, rural e urbana, entre as dcadas 1940 2000. Tabela 2 Tabela da populao do distrito de So Pedro da Serra, total, rural e urbana, nos de 1991, 1996 e 2000. Quadro 1: Quadro da Estrutura do Texto de Lei Complementar n. 24 - Plano Diretor Participativo de Nova Friburgo Pg. 53 Pg. 3 Pg. 23

Pg. 04 Pg. 16 Pg. 18 Pg. 18

Pg. 49 Pg. 51 Pg. 52 Pg. 65

Pg.61

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1. INTRODUO O presente trabalho se constitui em uma pesquisa acerca do Plano Diretor participativo de Nova Friburgo - RJ, enquanto ferramenta de gesto territorial e promoo da sade coletiva, em especial envolvendo questes de sade ambiental. O intuito deste o de verificar como as questes de sade pblica e meio ambiente so incorporadas por esse instrumento, principalmente quando tais demandas emergem de territrios particulares, marginalizados do processo clssico de expanso urbana, como o caso dos distritos rurais do mencionado municpio. Nestes distritos verifica-se a existncia de presses decorrentes das polticas de proteo ambiental e do crescimento do ecoturismo na regio, que se confrontam com a base de agricultura familiar historicamente constituda na regio. Dada a sua proximidade com centros urbanos e metrpoles como o Rio de Janeiro, esses territrios rurais esto intimamente relacionados dinmica urbana, compondo as redes sociais, polticas e econmicas inerentes a organizao territorial: Eles so fixos dos fluxos destas redes. (Milton Santos, 1996)1. Portanto, a relao campo cidade que se estabelece, encontra-se na base de sustentao da dinmica urbana. Como exemplo desse contexto campo cidade, de forma didtica, aponta-se a questo da segurana alimentar das reas urbanas, visto que esses territrios rurais so os responsveis pelo fornecimento de produtos hortifrutigranjeiros para os centros urbanos. Territrios rurais como os analisados neste trabalho tambm tm servido como base de refgio e consumo de belezas naturais inexistentes nos espaos urbanos, o que tende a fortalecer uma viso utilitarista destes territrios por parte das populaes urbanas e investidores externos. Ainda, cabe ressaltar que h toda uma estrutura sociocultural organizada por essa lgica produtiva, do trabalho agrcola familiar, que deve e precisa ser preservada, cuja existncia, como j ressaltado, exerce uma funo constitucional do metabolismo social dos municpios e importante para o conjunto da sociedade. (Jonh Bellamy Foster, 1999)2. Nesses territrios rurais, a despeito do papel exercido pela atividade agrcola familiar, emerge outra questo: a qualidade dos alimentos produzidos, diante da prevalncia de um tipo de cultivo que prioriza a mxima produo em um curto perodo de tempo. Tal manejo exercido sob a gide do emprego de insumos agroqumicos, sem o auxlio dos 1

atores oficiais competentes Pesagro1; Emater2 etc. e diante de presses de polticas ambientais, que ignoram as necessidades das populaes locais, que regem suas vidas pela prtica do trabalho agrcola familiar. Essas presses, portanto, para alm dos danos causados ao meio ambiente, tambm influenciam diretamente nas condies de sade humana. No obstante, a apropriao corrente desses territrios e de seus atributos naturais, por uma lgica turstica, acentua ainda mais a problemtica acima descrita. Ao mesmo tempo, tal conjuntura desencadeia novos processos nocivos a sade do homem e do meio. A metamorfose que se procura imprimir nesse quadro a transformao de um perfil rural para um perfil micro-urbano, onde as belezas naturais e o contato com verde esto intermediados pelas comodidades urbanas. Contudo, nesta tentativa de transio no se verifica um acompanhamento da infra-estrutura bsica necessria, como por exemplo, o saneamento bsico gua e esgoto -, servios de sade etc. Todos esses fatores contribuem para a gerao de problemas de sade ambiental complexos, que envolve a necessidade da produo de alimentos, polticas de preservao ambiental, prticas de reproduo social e formao / expanso de ncleos micro-urbanos. Assim sendo, cabe o questionamento se o Plano Diretor, ao se propor a gerir a expanso territorial urbana, no apresenta limitaes para abranger os problemas de sade-ambiental fomentados por esses conflitos entre os espaos rurais e urbanos. O significado desta proposta vai ao encontro da necessidade de apropriao do Plano Diretor, no mbito da gesto territorial, enquanto ferramenta de promoo da sade. Nesse sentido, o que se tem a incorporao das temticas relacionadas s desigualdades socioambientais e ecologia poltica no campo da sade coletiva. O Brasil hoje um pas essencialmente urbano (Ver tabela 1). Seu processo de urbanizao ocorreu, basicamente, a partir do sculo XX, em especial em sua 2 metade. (IBGE, 2007). Neste perodo verifica-se a emergncia de um modelo polticoeconmico de carter urbano-industrial e a reorientao do modelo agrrio-exportador, agora pautado por uma lgica capitalista industrial. Essas mudanas, principalmente no
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Empresa de Pesquisa Agropecuria do Estado do Rio de Janeiro Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural

que se refere ao crescimento das cidades, no foram capazes de modificar realidade da existncia de concentrao de terra, renda e poder. O exerccio da superestrutura urbano-industrial voltado aos interesses de uma minoria, em boa parte remanescente da organizao poltico-econmico precedente, elitiza a apropriao do solo urbano e marginaliza boa parte da populao dos benefcios da estrutura urbana. Tabela 1 Tabela da populao brasileira, total, rural e urbana, entre as dcadas 1940 2000.

Ano 1940 1950 1960 1970 1980 1991 1996 2000

Total 41.236.315 51.944.397 70.070.457 93.139.037 119.002.706 146.825.475 157.070.163 679.288.550

Urbana 12.880.182 18.782.891 31.303.034 52.084.984 80.436.409 110.990.990 123.076.831 137 953 959

Rural 28.356.133 33.161.506 38.767.423 41.054.053 38.566.297 35.834.485 33.993.332 31 845 211

Fonte: IBGE (www.ibge.gov.br)

Esse modelo de concentrao urbana e fundiria vem desencadeando as mais distintas formas de degradao social e ambiental, despertando a ateno e preocupao da esfera pblica e das cincias, em especial as sociais e humanas. Ambas as estncias passaram a tomar essa realidade como foco de instrumentos pblicos de gesto e objeto de estudo. Nesse sentido, desde sua regulamentao no ano de 2001, o Plano Diretor apresenta-se como instrumento da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, com vistas ao pleno cumprimento do papel social do solo urbano. (Brasil, 1988)3. Como no podia ser diferente, o Plano Diretor passa a ser objeto de diferentes estudos acadmico-cientficos, em diferentes reas do conhecimento, sob diferentes focos de

abordagem. Tal interesse se deve em parte a sua relativa novidade. Todavia, ainda se verifica uma carncia de estudos que considerem as questes de sade ambiental. Tomando o Plano Diretor como uma ferramenta, em termos legais, voltada para a gesto de reas urbanas, h o questionamento de como o mesmo deve incorporar questes inerentes a reas no urbanas, mas que esto intrinsecamente inseridas na configurao da rede urbana, sendo elo de seus fluxos e fixos. De maneira exemplificativa, tm-se o caso do Municpio de Nova Friburgo RJ que, dos oitos distritos que compe seu territrio, seis so rurais, ou seja, possuem maior parte da populao em rea rural, em detrimento a urbana. (Ver figura 1). Figura 1 Diviso Poltica do Municpio de Nova Friburgo

Fonte: Nova Friburgo, 2007

No caso particular deste municpio, o que se presencia um gradual processo de urbanizao de alguns de seus distritos rurais, como o que se d no distrito de So Pedro da Serra. Com relao a este, tal processo advm principalmente da emergncia de uma funcionalidade turstica conferida a ele. Nesse sentido, cabe questionar como o Plano Diretor incorpora as demandas e conflitos socioambientais e sanitrios inerentes a esse processo de urbanizao em territrios to particulares. Tratando-se especificamente do distrito mencionado, este apresenta importantes conflitos que precisam e devem ser considerados em um plano de gesto territorial. O 4

contato com o distrito de So Pedro da Serra se iniciou em 2001, no corpo do Grupo de Estudos Agroambientais GEA da UERJ, cujo trabalho tratava, em linhas gerais, da pequena produo na Regio Serrana Fluminense. O objetivo do mencionado trabalho foi o de identificar e explicar as formas da pequena produo na horticultura do alto vale do rio Grande e seus principais afluentes, dirigindo-se o foco da pesquisa para o ltimo quartel do sculo 20. O estudo trouxe consigo preocupaes que dizem respeito ao entendimento da evoluo das relaes de subordinao da pequena grande produo e ao capital em suas diferentes feies. Voltou-se tambm para o modo pelo qual, ao longo do tempo, a prtica da horticultura se manifesta na produo do espao e de que forma a questo ambiental vincula-se a esse processo. (Grabois, 2002). Posteriormente, no corpo do projeto de pesquisa intitulado Agricultura e territrio: sustentabilidade das prticas e saberes, vinculado ao Centro de Ps-Graduao em Desenvolvimento Agrcola CPDA / UFRRJ, o trabalho foi realizado diretamente no distrito de So Pedro da Serra. A presente proposta de pesquisa se desdobrou em trs eixos de anlise: identificar o contedo das disputas entre os atores sociais envolvidos na relao entre desempenho da atividade agrcola e a preservao do meio ambiente; identificar os diferentes projetos de ordenamento territorial em disputa na localidade e os mecanismos acionados na construo dos mesmos, assim como as formas concretas de apropriao do espao que tm se desenvolvido como parte desta disputa; e avaliar o comportamento de solos submetidos a diferentes tcnicas de manejo e uso. Ambos os projetos serviram de base para a para elaborao da monografia de final de curso da UERJ, no ano 20043. Esta buscou analisar a relao existente entre a evoluo da degradao da base fsica de produo na olericultura e as condies de subordinao do campons ao capital, em diferentes feies. A reflexo sobre este tema implicou em um maior interesse sobre essa realidade, na busca da compreenso de um fenmeno mais amplo, de mltiplas dimenses, cuja
PEREIRA, Rafaela Rodrigues. Manejo Convencional ou Agricultura Itinerante? A Dicotomia dos Problemas Socioambientais: Estudo de Caso do Distrito de So Pedro da Serra Regio Serrana Fluminense. Monografia Universidade do Estado do Rio de Janeiro Faculdade de Formao de Professores. Departamento de Geografia, 2005.
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extenso abrange necessidades de preservao ambiental e prticas de reproduo social. Para tal desdobramento, a busca por um espao para o desenvolvimento deste interesse de pesquisa culminou na investidura do programa em sade pblica e meio ambiente. A expectativa era que as questes acerca dessa realidade poderiam ser trabalhadas de maneira sistmica, onde sade e meio ambiente fossem abordadas como instncias de um mesmo fenmeno, que se relacionam e interagem, na promoo da qualidade de vida da sociedade, e no apenas da vida humana ou do meio ambiente, tomado como um espao natural, externo ao homem. Dessa forma, os conflitos ambientais inerentes a estes espaos rurais, mas que sofrem presso de um acelerado processo de urbanizao foram analisados a partir de uma abordagem mais contextualizada, de forma a adquirir um carter mais efetivo, que pudesse orientar o papel do setor de sade nestes territrios, particularmente quando este envolve questes ambientais. Nessas circunstncias, a anlise de tais conflitos adquire um carter mais complexo, entre outras razes, por envolver atores e interesses heterogneos. Levando-se em considerao a mencionada experincia em projetos anteriores de pesquisa neste lugar, os conflitos no distrito de So Pedro da Serra podem ser classificados em dois grupos. O primeiro se refere ao conflito travado entre a atividade agrcola e a necessidade de preservao ambiental. O segundo, por sua vez, reside no imperativo de moradias adequadas, do ponto de vista do saneamento bsico, face ao crescimento do ncleo urbano. No obstante, ambos so permeados por uma questo central, que vem a ser o confronto de funcionalidade entre a atividade turstica e a atividade agrcola. Diante da diversidade espacial acima delineada, este trabalho busca entender, de forma exploratria, de que modo o Plano Diretor promove, ou no, a participao dos grupos envolvidos nestes conflitos, em especial os grupos mais vulnerveis. Em outras palavras, de que forma o Plano Diretor pode atuar como instrumento para o processo de promoo da sade e justia ambiental.

Em levantamento bibliogrfico realizado para este trabalho sobre a expresso Plano Diretor, no campo da Sade Pblica no Brasil, no foram encontrados trabalhos acadmicos que abordassem o tema de forma integrada s questes de sade e ambiente, nem que se propusessem a realizar uma anlise do processo de formulao de planos diretores que tivessem em seu raio de atuao essa configurao municipal. Fica claro, portanto, a necessidade da realizao de estudos mais analticos que se proponham a identificar potencialidades e fragilidades no processo de elaborao do Plano Diretor, de forma a contribuir para um planejamento municipal que abarque questes inerentes a inter relao entre campo e cidade. Isto ainda mais relevante diante da existncia de processos de desigualdade scio-espacial dentro dos municpios, os quais influenciam padres de sade humana e ambiental. O Plano Diretor um instrumento de gesto, de cunho democrtico, ainda bastante novo no cenrio nacional, mas que apresenta um significativo potencial para promover a democracia e reverter processos estruturais de excluso se conduzido de maneira participativa. Ou seja, se promover, no mbito das polticas pblicas, a participao social, permitindo que as necessidades das comunidades, em especial as apresentadas pelas populaes mais vulnerveis, sejam incorporadas. E isso inclui, em nosso caso, as demandas de sade ambiental. O Plano Diretor, nesse contexto, pode ser um importante instrumento de sade ambiental e, conseqentemente, de sade pblica, contribuindo, dessa forma, para a construo de municpios saudveis. (Sperandio, 2006)4. A elaborao e implementao desta ferramenta de gesto pode contribuir para a criao de espaos de construo de polticas que atendam as necessidades da populao atravs, principalmente, de agendas articuladas que contemplem estratgias de promoo da sade como tema transversal no delineamento de um desenvolvimento saudvel e sustentvel. (Sperandio, 2006). O planejamento territorial, portanto, deve ser tomado como pilar para a estruturao de mecanismos que possibilitem a superao do atual panorama de desigualdade scioespacial que influencia diretamente na qualidade de vida e na sade humana. 7

Tendo em vista a compreenso da complexidade que circunda a tema da gesto territorial em sade ambiental, apresentam-se como objetivos deste estudo exploratrio:

(a) Objetivo Geral Analisar o papel do Plano Diretor, instrumento estratgico de gesto territorial, enquanto ferramenta para a promoo da sade e da justia scio-ambiental. (b) Objetivos Especficos Analisar como as questes de sade pblica e meio ambiente so abordadas no Plano Diretor municipal, tendo por campo emprico a experincia realizada no municpio de Nova Friburgo RJ; Verificar como esse instrumento de gesto territorial, incorpora, ou no, as contradies inerentes aos conflitos ambientais presentes na rea em estudo; Analisar como esse instrumento de gesto territorial promove a participao social e comunitria, em especial dos grupos mais vulnerveis. Assim sendo, com o intuito do pleno atendimento dos objetivos acima descritos, a presente dissertao se estrutura da seguinte forma. Em um primeiro momento apresentar-se- em Plano Diretor: Bases Legais e sua Relao com a Promoo da Sade um delineamento histrico conceitual acerca desse instrumento de gesto territorial, centrando-se em sua definio e nos diferentes momentos histricos que resultaram em seu significado atual para o setor de sade pblica. Em seguida apresentaremos a campanha nacional do Plano Diretor participativo, lanada pelo Ministrio das Cidades, em colaborao com o Conselho das Cidades, Para o desenvolvimento da proposta de pesquisa acima delineada, a abordagem do tema desenrolou-se sob o apoio do arcabouo terico dos conceitos de promoo da sade e conflitos ambientais. Desta maneira, em Aspectos Conceituais e Metodolgicos para a Anlise do Plano Diretor, estes conceitos sero apresentados de forma mais aprofundada. 8

A presente abordagem se dar de maneira interrelacionada a conceitos ticos, morais e polticos, voltados defesa da promoo da sade e da justia ambiental. Esta perspectiva busca construir alternativas de produo de conhecimento e polticas pblicas mais igualitrias e justas que articulem necessidades sociais, ambientais e sanitrias. Dito de outra forma, que levem a uma transio dos modos de produo e organizao da sociedade de forma a gerar menos contradies com as necessidades das populaes e dos ecossistemas. Consecutivamente, os procedimentos metodolgicos e o desenho de estudo adotado para o desenvolvimento das etapas desta pesquisa sero explicados no subitem 3.3. Metodologia. Na seo O Municpio de Nova Friburgo e o Distrito de So Pedro da Serra, ser apresentado um breve histrico da fundao e colonizao do municpio de Nova Friburgo, bem como do distrito de So Pedro da Serra. No que diz respeito a este ltimo, trabalhar-se- tambm a definio dos conflitos socioambientais presentes nesta rea. Finalmente, no captulo Anlise do Plano Diretor de Nova Friburgo, inicia-se a exposio dos resultados da pesquisa. O primeiro tpico desta seo, Estatuto da Cidade e o Plano Direto de Nova Friburgo: Convergncias e Divergncias, trar os resultados do procedimento de anlise documental, onde o texto final do Plano Diretor do municpio de Nova Friburgo foi estudo e confrontado com o contedo do Capitulo III da Lei Estatuto da Cidade, documento de regulamentao do Plano Diretor. Consecutivamente, os tpicos seguintes, A implementao do Plano Direto de Nova Friburgo Segundo Gesto Municipal e O Plano Direto de Nova Friburgo Segundo os Atores Locais: Estudo de Caso do Distrito de Serra, iro explorar o processo de configurao deste documento de gesto territorial, segundo o ponto de vista dos diferentes atores envolvidos neste processo e que compuseram o universo de sujeitos da pesquisa. Em seguida, no tpico Anlise Crtica da Construo do Plano Diretor, sero apresentadas as consideraes referentes anlise dos resultados encontrados nos itens anteriores. 9

Por fim, em Recomendaes e Consideraes Finais, apresentar-se- de forma resumida as concluses relativas ao material acumulado e as recomendaes cabveis a este momento da pesquisa.

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2. PLANO DIRETOR O presente captulo ser apresentado atravs de tpicos: o primeiro trar as bases legais e conceituais do Plano Diretor, guardando a preocupao em ressaltar a sua relao com a promoo da sade. Posteriormente, apresentar-se- a campanha nacional Plano Diretor Participativo Cidade de Todos, elaborada pelo governo federal, via Ministrio das Cidades. 2.1. Bases Legais e sua Relao com a Promoo da Sade Na dcada de 1980, em paralelo aos movimentos e processos por redemocratizao do pas, a crtica aos modelos de poltica e planejamento urbano questionava a funo especulativa que a terra se prestava e colocava o direito moradia e s cidades para todos. Tal apreciao foi materializada pela emenda popular de reforma urbana que, apresentada Constituio Federal resultou na aprovao do captulo de poltica urbana. (Brasil, 1988). Assim, o Plano Diretor promulgado na constituio brasileira de 1988, estando presente em seu Ttulo VII, captulo II Da poltica Urbana no artigo 182, pargrafo primeiro, onde diz: O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para os municpios com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana (Brasil, 1988). No mesmo artigo, pargrafo segundo, o Plano Diretor indicado como o documento que guarda os preceitos de ordenao territorial necessrios ao pleno cumprimento da funo social da propriedade urbana. (Brasil, 1988).

Quando promulgado na constituio brasileira, o Plano Diretor, enquanto instrumento bsico para a poltica de desenvolvimento e expanso urbana, no tem sua obrigatoriedade conferida a todos os municpios. Somente no ano de 2001, com a promulgao da lei n. 10.257, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio

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Federal e estabelece diretrizes gerais da poltica urbana, o Plano Diretor tem sua obrigatoriedade estendida para os demais municpios4. (Brasil, 2001)5. Na mencionada Lei, denominada Estatuto da Cidade, o Plano Diretor ganha um captulo para si, o Capitulo III, intitulado, Do Plano Diretor. Neste, em seu artigo 39, reiterada a concepo de Plano Diretor enquanto documento que guarda os preceitos de ordenao territorial necessrios ao pleno cumprimento da funo social da propriedade urbana.
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei. (Brasil, 2001).

De acordo com Sperandio (2006), a funo social est estreitamente vinculada especificidade do lugar, de modo que, somente olhando a especificidade do lugar, se pode pensar sua funo social. No obstante, o artigo 40, contido no mesmo capitulo, consagra o Plano Diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Em seu pargrafo primeiro, este artigo afirma que, enquanto parte integrante do processo de planejamento municipal, o Plano Diretor, ou melhor, as diretrizes e prioridades nele contidas, devem ser contempladas no plano plurianual5 das diretrizes oramentrias e no oramento anual dos municpios. J possvel perceber as diferenas de significao do papel do Plano Diretor neste momento em relao sua definio na constituio de 1988, na qual este instrumento era mencionado, mas seus mecanismos tcitos no se faziam claros.
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Na constituio o Plano Diretor tem sua obrigatoriedade dirigida s cidades com mais de vinte mil habitantes, enquanto que no Estatuto das Cidades, alm destas, a obrigatoriedade estendida as cidades: (I) integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; (II) onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4o do art. 182 da Constituio Federal; (III) integrantes de reas de especial interesse turstico; (IV) inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.

5 Plano Plurianual Promulgado pelo artigo 165 da Constituio Federal, e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998 estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pelo Governo Federal ao longo de um perodo de quatro anos. Tem vigncia do segundo ano de um mandato presidencial at o final do primeiro ano do mandato seguinte. Com a adoo deste plano, tornou-se obrigatrio o Governo planejar todas as suas aes e tambm seu oramento de modo a no ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em programas estratgicos previstos na redao do Plano Plurianual para o perodo vigente. Para saber mais, ler Art. 165 da Constituio Federal, 1988.

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Ainda de acordo com o Capitulo III do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor dever englobar todo territrio do municpio e ter a lei que o instituiu revista, pelo menos, a cada dez anos. Contudo, o Plano Diretor no possui uma durao pr-fixada, ele pode vigorar independente das mudanas da administrao municipal. Para tanto, cabe populao, de maneira organizada, acompanhar os resultados e reivindicar, quando necessrio for, que os ajustes sejam feitos. Pode-se perceber que a exeqibilidade e eficcia do Plano Diretor esto diretamente relacionadas com a democracia, ao mesmo tempo em que o prprio plano, em si, funciona como um estmulo para a democracia. (Brasil, 2001). Para seu carter participativo, durante seu processo de elaborao, fiscalizao e implementao, os poderes Legislativo e Executivo devero assegurar tanto a realizao de audincias pblicas e debates, como a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade nestes eventos. Para tanto, pressupe-se a divulgao dos documentos e informaes produzidos a partir destes fruns de debates, bem como garantir o acesso de qualquer interessado a estes. Com relao a necessidade de carter participativo do processo de elaborao do plano, Fabrcio (2003)6 afirma que
Para se fazer um bom Plano Diretor deve ser levado em considerao o enraizamento do homem ao lugar, sendo de fundamental importncia incluir a populao nos processos de planejamento e tomada de decises. A participao da populao de fundamental importncia, pois muitas vezes h a pretenso do tcnico de dizer o que bom para a sociedade, revelia de suas reais necessidades e desejos. O Planejamento Participativo promove o fortalecimento da cidadania; a criao de instrumentos de participao institucionalizada (lideranas comunitrias, conselho, etc.). (p. 01).

Apresentando viso contgua, Braga (1995)7, confrontando a concepo essencialmente tecnocrtica do planejamento urbano com a essencialmente poltica no processo de formulao do Plano Diretor, ressalta que
A tcnica tem um papel fundamental no planejamento, mas no tudo. Se um plano for muito bom tecnicamente, mas invivel politicamente, no ser executado; o mesmo se d ao inverso, as propostas de um plano podem ser muito justas politicamente, mas se no tiverem nenhuma viabilidade tcnica de serem implementadas, no passam de demagogia barata. necessrio que haja equilbrio

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entre os aspectos tcnicos e polticos do planejamento, lembro sempre que, em ultima instncia, planejar fazer poltica (no sentido mais forte). (p. 18).

Como j mencionado, a obrigatoriedade do Plano Diretor no Estatuto da Cidade, estendida para cidades com mais de vinte mil habitantes, como ocorrera na constituio de 1988. Dessa maneira, como descrito no artigo 41 da lei, o Plano Diretor tambm obrigatrio, independentemente de sua densidade populacional, nas seguintes situaes: para as cidades integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; para as de propriedade privada, includas em rea de abrangncia do Plano Diretor (de acordo com o descrito no pargrafo quarto, artigo 182 da Constituio Federal); para cidades integrantes de reas de especial interesse turstico e, finalmente, para as cidades inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Neste ltimo caso, os recursos tcnicos e financeiros disponibilizados para a elaborao do Plano Diretor, contemplaro os gastos e recursos a serem empregados em medidas de compensao adotadas. (Brasil, 2001). Para municpios com mais de quinhentos mil habitantes, o Plano Diretor deve propor um plano de transporte urbano integrado ou documento que venha a versar sobre o temrio, o qual dever ser compatvel com as premissas do plano. (Brasil, 2001). O Plano Diretor dever conter, pelo menos, a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios 6, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao, sistema de acompanhamento e controle. (Brasil, 2001). Cardoso (2002)8 resume Plano Diretor como (...) o instrumento bsico da poltica urbana e regulador dos processos de desenvolvimento urbano, de seus programas e projetos. (p.13). No obstante, a elaborao do plano no garante seu efetivo funcionamento. A lei de regulamentao do Plano Diretor pode ser lida como uma base legal de carter avanado, mas, sem um comprometimento dos atores sociais envolvidos
De acordo com o Estatuto da Cidade, sero passveis de utilizao e / ou reorientao da funcionalidade os terrenos / imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados, sem que seja violada a propriedade privada, mas com o intuito de oferecer instrumentos que possibilitem o alcance da funo social da propriedade e da cidade.
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em sua confeco, esta base tornar-se- inoperante ou, ainda pior, pode vir a ser usada para reforar valores que, em teoria, deveria combater. Sperandio (2006) define Plano Diretor como sendo
(...) um pacto socioterritorial realizado na esfera pblica local, pacto que leva em considerao todas as condicionalidades, limitaes tcnicas e potencialidades tcnicas, que so um componente fundamental dessa discusso e, portanto, devem aliment-la. Mas nenhuma discusso tcnica absoluta, sempre so opes de custos e benefcios.

Braga (1995)5, ao ilustrar sobre os aspectos tcnicos do Plano Diretor, afirma que este, ao ser tornado uma (...) pea tcnica, elide a participao da sociedade civil e, pior ainda, justifica, pela aparente neutralidade cientfica, tomadas de decises que vo fortalecer determinadas camadas da sociedade em detrimento de outra. (p. 19). O mesmo autor cita como exemplos emblemticos deste mecanismo a possibilidade desse instrumento de gesto territorial promover / ratificar, atravs de suas normas acerca do uso e ocupao do solo, um processo de segregao espacial. Esta se d na medida em que a populao mais pobre afastada das reas mais valorizadas, sendo encaminhadas para ambientes marginais, tanto do ponto de vista territorial, como do acesso s infraestruturas urbanas. (Braga, 1995). Apesar do Plano Diretor possuir uma base legal estruturada, contendo princpios a serem contemplados em sua formulao, esta no apresenta regras claras ou rgidas para sua construo. Portanto, no se trata de um documento engessado. Ao contrrio: ele reflete um processo de construo que pode ser mais ou menos democrtico. Ele no um documento fechado em si. Ao contrrio, ele possui um carter dinmico, sendo seu desenvolvimento contnuo e permanente. Resende (2007)9, chamando ateno para esta postura dinmica que o Plano Diretor traz consigo, apresenta como a concepo de formulao dos planos diretores se alterou ao longo da histria.
Geralmente, os planos diretores trabalhados em perodo anterior aos anos 1980 e 1990 reduziam suas anlises a setores de uso do solo, saneamento, sistema virio, transporte, habitao, sade e educao (esses dois ltimos, somente em termos da espacializao da rede). Atualmente, alm destes, o Plano Diretor se obriga a trabalhar com novos temas e, o que importante, de forma integrada. Os novos temas de trabalho do planejador incluem a gerao de renda em

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comunidades carentes e a violncia, que atualmente fazem parte obrigatria do planejamento urbano. (p.07).

Carvalho (2001)10, ao tratar do tema, tambm apresenta dados da historicidade do plano, afirmando que na Constituio de 1988, a expectativa conferida a esse instrumento centrava-se na possibilidade de realizar a reforma urbana discutida nos anos 80, por intermdio do governo municipal. Dessa forma, segundo o autor, o plano (...) abriu caminho para a discusso da questo fundiria e a proposio de instrumentos reguladores do solo urbano que contivessem mecanismos de separao entre o direito de propriedade e o de construir. (p.04). Nos anos 90 o Plano Diretor, ainda de acordo com Carvalho (2001), em certo aspecto, passou a estimular as vocaes da cidade, fixando metas e alinhando a programas que, para alm de um plano de uso do solo, estabeleceu-se como um plano de governo e de desenvolvimento, viso, por vezes, ainda encontrada. Sperandio (2006) coloca, ainda, que o Plano Diretor tambm atua como um instrumento de discusso e construo de municpios potencialmente saudveis, onde a existncia de espaos coletivos, seja para o lazer, para manuteno da memria coletiva (patrimnio histrico, cultural, arquitetnico) e / ou para preservao ambiental, se fazem fundamentais. Nesse sentido, Filho (Apud Sperandio, 2006, p. 94), afirma que
Um Plano Diretor que tenha como objetivo desenvolver um ambiente saudvel para seus habitantes dever promover aes que recuperem as relaes primrias entre os cidados e traga o sentido de vizinhana e interao entre indivduos e grupos. Um ambiente saudvel no feito apenas de elementos estruturais caracterizados por uma boa infra-estrutura ou assistncia do Estado. Depende, tambm, do desenvolvimento de todo um conjunto de aes que integre o cidado a seu espao, fortalea os laos de amizade e de vizinhana, crie objetivos comunitrios e desperte o sentido altrusta.

De maneira geral, a proposta de poltica de planejamento urbano, a ser executada com o Plano Diretor, reflete a busca por uma poltica participativa que, dessa maneira, altere o equilbrio de foras sociais historicamente constitudas, buscando um perfil de participao social que seja capaz de dar voz aos que mais necessitam. 16

O Plano Diretor participativo, portanto, apresenta-se como a materializao de uma esfera pblica que dialogue com o coletivo e que tenha como resultado, a partir da, um planejamento urbano que inclua a todos (Sperandio, 2006). O planejamento territorial deve ser tomado como pilar para a estruturao de mecanismos que possibilitem a superao do atual panorama de desigualdade scioespacial que influencia diretamente na qualidade de vida e na sade humana. Enquanto ferramenta de gesto territorial, a elaborao e implementao do Plano Diretor pode contribuir para a criao de espaos de construo de polticas que atendam as necessidades da populao atravs, principalmente, de agendas articuladas que contemplem estratgias de promoo da sade como tema transversal no delineamento de um desenvolvimento saudvel e sustentvel.

2.2 A Campanha Nacional "Plano Diretor Participativo - Cidade de Todos" O Ministrio das Cidades, com o apoio do Conselho das Cidades lanou em maio de 2005 a Campanha Nacional "Plano Diretor Participativo - Cidade de Todos". As diretrizes para o lanamento da campanha do plano esto inseridas na resoluo n. 15 (que cria a campanha), aprovada pelo Conselho das Cidades. Este conselho, para o pleno desenvolvimento da prtica do Estatuto da Cidade aprova, alm da mencionada resoluo, outras duas que orientam os municpios na implementao do Estatuto da Cidade: a de n. 25, que explicita quais municpios tm obrigatoriedade e regulamenta o processo participativo, e a de n34 que define o contedo mnimo do Plano Diretor Participativo (Ministrio das Cidades, 2008)11. Neste, processo, com vista a implementao das ferramentas previstas no Estatuto da Cidade, foram instalados ncleos estaduais da campanha do Plano Diretor. Estes ncleos contavam com o "Kit da campanha do Plano Diretor", para auxiliar no processo de capacitao dos indivduos que trabalhariam na elaborao dos planos diretores municipais. Este kit composto por um vdeo, uma cartilha, um jogo, dois CDs-rom e um manual do capacitador (Ministrio das Cidades, 2008). (Ver figura 2).

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Figura 2: Embalagem do Kit da Campanha do Plano.

Fonte: Ministrio das Cidades, 2008

O vdeo das Cidades um instrumento destinado apresentao ao pblico em geral, do Estatuto da Cidade. O vdeo feito em linguagem de animao e sem pretenses de esclarecimentos tcnicos. De carter tcnico h no kit a cartilha, ou guia, do Estatuto da Cidade. Este material tem por objetivo apoiar a ao daqueles que esto diretamente envolvidos na implementao do Estatuto da Cidade, apontando respostas a dvidas de cunho tcnico. Dessa forma, contando com uma proposta interdisciplinar, aborda desde aspectos jurdicos e administrativos, a urbansticos e financeiros dos instrumentos do Estatuto da Cidade. O Jogo do Estatuto da Cidade uma brincadeira ldica de papis, que pode ser jogado por 4 a 10 participantes. Trata-se de um jogo de colaborao e no de uma competio. Seu objetivo o de familiarizar os participantes com os contedos e instrumentos do Estatuto da Cidade, medida que estes so desafiados a utiliz-los em situaes imaginrias. Ele ambientado em trs cidades imaginrias, para as quais so colocadas situaes urbanas, bastante comuns, que so complexas e que envolvem 18

diferentes atores sociais em conflito. O grupo de jogadores deve, em conjunto e administrando os conflitos de interesses, chegar a uma resposta, utilizando-se dos instrumentos do Estatuto. Tambm como instrumento de capacitao tcnica, no presente kit pode ser encontrado o CD-ROM contendo o curso a distncia de tema "Planejamento Territorial, Estatuto da Cidade e Plano Diretor". Este CD-ROM traz a verso digital das Oficinas de Multiplicadores realizadas pelo Ministrio das Cidades. O curso foca questes operacionais dos diversos aspectos do planejamento territorial e do Estatuto da Cidade, atravs de onze mdulos temticos, voltados aos diferentes aspectos do planejamento territorial municipal. Ele ainda pode servir de base para apresentaes expositivas, de outros cursos de capacitao, pois possui slides de contedo bastante acessvel no diversos temas. Este CD-ROM de dados tambm contou com o Banco de Experincias do Plano Diretor Participativo, um conjunto de informaes de registros de solues, aes e estratgias realizadas em processos de implementao de cada etapa de elaborao do plano, destacando recomendaes, alertas e aprendizados para subsidiar outros atores sociais que esto envolvidos nesse movimento nacional. Trata-se de acmulos de processos que traduzem como os municpios, em situaes to diversas, esto implementando os instrumentos do Estatuto da Cidade. No outro CD-ROM do kit encontrou-se vinhetas de rdio da campanha do Plano Diretor, elaboradas pelo Ministrio das Cidades. Ainda, enquanto material de divulgao da campanha do plano, o Ministrio das Cidades tambm disponibilizou cartazes e folders. (Ver figuras 3 e 4). Figura 3 Frente e Verso de Folder disponibilizado a imprensa

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Fonte: Ministrio das Cidades, 2008

Figura 4: Cartaz da Campanha Nacional do Plano Diretor

Fonte: Ministrio das Cidades, 2008

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3. MARCOS CONCEITUAIS PARA A ANLISE DO PLANO DIRETOR De acordo com o tema acima delineado, para o desenvolvimento desta proposta optouse por desenvolv-lo sobre o arcabouo terico de dois marcos conceituais considerados importantes para entendermos a relao entre territrio e sade: (i) promoo da sade e determinantes sociais; (ii) conflitos ambientais. 3.1. Promoo da sade e Determinantes Sociais O conceito de sade apresenta definies divergentes, que refletem posturas distintas diante do que vem a ser o papel das cincias, diretamente ligadas a este conceito, bem como o papel do Estado. Nessa conjuntura, a temtica a respeito da sade pblica incorpora tal debate, conferindo, as suas dimenses tericotcitas, o mesmo confronto. Desse modo, cabe esclarecer que o conceito de sade apreendido neste trabalho, parte de contribuies de Porto (2007)12, para o qual
O conceito de sade implica o entendimento dos processos e condies que propiciam aos seres humanos, em seus vrios nveis de existncia e organizao (pessoal, familiar e comunitrio) atingir objetivos, realizaes ou ciclos virtuosos de vida embutidos na cultura e nos valores das sociedades e seus vrios grupos sociais. A sade possui, portanto, alm das biomdicas, dimenses ticas, sociais e culturais irredutveis, sendo objeto de permanente negociao e eventuais conflitos dentro da sociedade, dependendo de como os valores e interesses se relacionam com as estruturas de poder e distribuio de recursos existentes. (p.82).

O conceito de sade, como apresentado, para alm de refletir a presena ou ausncia de enfermidades ou boa disposio fsica e psquica, ressignifica a relao homem-meio, retornando a concepo do homem como um elemento da prpria natureza, e no como entidade superior que a deva dominar (a natureza) para fins de ganhos financeiros, onde o mundo natural visto tanto como um ambiente hostil a ser domesticado, como fonte de matria-prima e recursos. Entendendo desta forma o conceito de sade, sua promoo em contextos vulnerveis se traduz na interao das questes ticas, sociais e culturais que influenciam na distribuio dos riscos, degradao dos sistemas ambientais e na fragmentao da dignidade humana e dos valores da sociedade. 21

Corroborando com a reflexo de Porto (2007), Sigerist (1946 Apud Buss, 2003)13, um dos primeiros autores a utilizar o termo promoo da sade, mencionando-a como uma das quatro tarefas centrais da medicina, afirmou que (...) sade se promove proporcionando condies de vida descentes, boas condies de trabalho, educao, cultura fsica e formas de lazer e descanso. (Sigerist, 1946; p. 19 Apud Buss, 2003; p. 17). O que se tem um entendimento de que a sade no se restringe nem aos fatores humanos, genticos e biolgicos, nem aos ambientais mais imediatos, mas que est intrinsecamente relacionada a determinantes sociais, econmicos, polticos e culturais, de maneira mais ampla. Buss (2000)14, de forma sintetizada, expe essa nova concepo de sade, afirmando que esta
(...) importa uma viso afirmativa, que a identifica com bem-estar e qualidade de vida, e no simplesmente com ausncia de doena. A sade deixa de ser algo esttico, biologicamente definido, para ser compreendida como um estado dinmico, socialmente produzido. Nesse marco, a interveno visa no apenas diminuir o risco de doena, mas aumentar as chances de sade e de vida, acarretando uma interveno multi e intersetorial sobre os chamados determinantes do processo sade-doena (...). (Buss, 2000; p. 174).

Partindo da conceituao bsica de sade, a discusso em torno do temrio da promoo da sade, ocorrer em consonncia com vertentes tericas que o trabalham no corpo de abordagens ligadas relevncia da promoo de ambientes saudveis / favorveis, bem como da necessidade de interao intersetorial, no sentido expresso pela citao de Buss (2000)14. Esta mesma linha se coloca de maneira crtica diante de abordagens que, desligadas dos preceitos mencionados, levam constituio e manuteno de estruturas de empoderamento hierarquizado, que excluem os atores sociais mais necessitados / fragilizados de aes de promoo de sade. A idia de promoo da sade antiga e se liga gnese, como explica Foucault (Apud Sperandio, 2006), do sistema capitalista. Este sistema, ao tomar o corpo como objeto da fora de produo, toma, igualmente, o controle biolgico, do corpo, assim como o da conscincia, como ponto neural para o controle social. Nesse sentido, emprega uma sade coletiva que pode ser apontada como precursora da concepo de promoo da sade, onde esta cincia passa a ser, nas palavras do autor, uma estratgia biopoltica. 22

Ainda de acordo com esse autor, desde o Mercantilismo, ou Capitalismo Comercial, j se verifica as primeiras tentativas de normatizao das prticas, da formao e da administrao pblica do controle e tratamento de doenas por parte da sociedade poltica. Todavia, como explica Sperandio (2006), apesar desse paradigma socioeconmico ainda ser tomado, por muitos profissionais e intelectuais da rea de sade, como valor fundamental da lgica avaliativa deste setor, o conceito de promoo da sade vem passando por constante e acelerado processo de reestruturao, que o tem conduzido a uma postura menos economicista e restritiva dimenso biolgica do corpo humano. A promoo da sade, como coloca Ayres15, ao discutir os horizontes filosficos das prticas de avaliao no contexto da promoo da sade,
(...) tem sido descrita como novo e promissor paradigma na sade. Seus princpios constituintes so a nfase na integralidade do cuidado e preveno, o compromisso com a qualidade de vida e a adoo da participao comunitria como pea fundamental do planejamento e avaliao dos servios. (Ayres, 2004; p. 583).

Em harmonia com as posies expressadas at o momento, o que se v na citao acima uma concepo de promoo da sade que supera o conceito restrito as dimenses biomdicas, de modo a reorientar as prticas de ateno sade, encaminhado-as em direo oposta ao modelo de ateno demasiadamente ligado doena, administrao de medicamentos e necessidade da cura pela cura, na qual, em casos no raros, no se conhece a fonte da enfermidade, mas seus sintomas so tratados e controlados. O que se procura, ao tratar de promoo da sade, uma orientao que no se limite a tratar doenas, e sim lidar com o saudvel e sustentvel atravs de aes inter e transsetoriais que produzam polticas pblicas integradas. Ou seja, ao procurar prevenir as doenas busca-se, acima de tudo, qualidade de vida envolvendo todas as dimenses, desde as biofsicas, ligadas ao funcionamento do corpo humano, at as scio-culturais. Dessa forma, h necessidade de se rever as prticas de promoo da sade ligadas, unicamente, as aes no campo tcnico. Nesse mesmo sentido, Buss (2003), recorrendo 23

a um trabalho anterior, no qual realiza uma anlise do que chamou de conceito moderno de promoo da sade, constata que partindo (...) de uma concepo ampla do processo sade-doena e de seus determinantes, a promoo da sade prope a articulao de saberes tcnicos e populares e a mobilizao de recursos institucionais e comunitrios, pblicos e privados para seu enfrentamento e resoluo. (Buss, 2000a; p. 165 Apud Buss, 2003; p. 15). Traando a relao entre Plano Diretor e promoo da sade, de acordo as contribuies de Buss, o documento pode ser visto como um caminho para a promoo da sade. Ao longo da histria de sua formulao, o conceito de promoo da sade apresentou, e ainda apresenta, diferentes conceituaes disponveis, visto que no h um consenso em relao a sua definio. Estas, de acordo com Sutherland & Fulton (1992 Apud Buss, 2000), podem ser resumidas em dois grandes grupos. No primeiro, as aes de promoo da sade esto ligadas a mudanas de comportamentos individuais, concentrando seus esforos em riscos relacionados ao comportamento humano e que, portanto, estariam sob controle de cada indivduo. Por sua vez, todos os fatores que no esto sob o controle humano enquanto indivduo, no seriam de competncia de aes de promoo da sade. Em contrapartida, o segundo grupo, no qual se encontra a concepo moderna de promoo da sade, encontra-se uma postura inversa, em que as aes de sade pblica estariam voltadas ao coletivo e ao ambiente, pois, para este grupo, a sade produto das interrelaes inerentes aos fatores ligados s diferentes dimenses da vida humana, que vo desde hbitos comportamentais individuais, ao acesso a bons servios de saneamento bsico, educao, moradia, trabalho, padres adequados de dieta e nutrio ao longo da vida, dentre outros. Conseqentemente, o que se v o reconhecimento dos diversos determinantes para a condio de sade humana, que vo alm daqueles que possam comprometer o estado de homeostase biofsica do corpo humano. O conceito de promoo da sade, bem como suas prticas, tem suas bases tericas desenvolvidas principalmente nos ltimos 30 anos. Inicialmente, o termo promoo da sade, remetia s incumbncias da medicina preventiva, fazendo referncia a um determinado nvel de ateno. Contudo, ao longo do tempo, sua acepo adquire

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status de significncia que o remete a um enfoque do processo de sade-doenacuidado, em termos polticos e tcnicos. Nessa conjuntura, o termo passa a ser associado a um conjunto de valores, como vida, sade, desenvolvimento, solidariedade, eqidade, democracia, cidadania, participao, parceria, entre outros; alm de fazer referncia a uma combinao de estratgias que congreguem aes do Estado, da comunidade, do indivduo, do sistema de sade, bem como de parcerias intersetoriais. O que se tem, portanto, a idia de responsabilizao mltipla, tanto no que diz respeito aos problemas, como formulao de solues para os mesmos. (Buss, 2003). Por conseguinte, o conceito, assim concebido, passa a caracterizar-se sob dois aspectos, quais sejam, como definidos por Buss (2003): (i) o de ser um forte componente internacionalista; e (ii) de possuir capacidade de integralidade. O autor, ao fazer meno ao primeiro, o contextualiza em uma realidade globalizada, chamando ateno para a presena desta postura em todos os documentos de natureza mais poltica que trataram da promoo da sade, tanto na busca para entendimento dos problemas, como na formulao de propostas de interveno. Por sua vez, o aspecto de integralidade faz meno a j mencionada idia de responsabilizao mltipla. Ou seja, tanto na apreenso dos problemas, como nas estratgias para resolv-los, h de se considerar que estes possuem mltiplas determinaes e que, portanto, as solues devem nascer de um esforo mltiplo, que envolva mltiplas estratgias, onde todos esto, direta e/ou indiretamente, envolvidos. A preocupao expressada por Buss (2003) compartilhada por outros pesquisadores, de forma que diversos estudos vem apontando a interrelao existente entre condies de sade e contextos sociais: os determinantes sociais da sade. A preocupao com esta temtica levou a construo de modelos que procuravam expressar a rede de relaes dos diferentes nveis de determinantes sociais com as iniqidades em sade. Dentre os modelos propostos, apresenta-se abaixo o de Dahlgren e Whitehead (1991 Apud Ministrio da Sade, 2008)15. (Ver figura 5). Segundo o relatrio final da Comisso Nacional sobre Determinantes Sociais da Sade - CNDSS, o referido modelo destaca-se dos demais j propostos por sua (...) simplicidade, por sua fcil 25

compreenso para vrios tipos de pblico e pela clara visualizao grfica dos diversos DSS. (Ministrio da Sade, 2008). Figura 5 - Diagrama de Determinantes Sociais de Sade de Dahlgren e Whitehead (1991)

Fonte: Ministrio da Sade, 2008

Como pode ser observado, o modelo de Dahlgren e Whitehead dispe os determinantes sociais de sade em (...) diferentes camadas, segundo seu nvel de abrangncia, desde uma camada mais prxima aos determinantes individuais at uma camada distal onde se situam os macrodeterminantes. (Ministrio da Sade, 2008). De acordo com os objetivos deste trabalho, chama-se ateno para o terceiro e o quarto nvel do diagrama, onde esto destacados a influncia das redes sociais e comunitrias e os fatores relacionados a condies de vida e de trabalho. Nestes nveis, o potencial do Plano Diretor, enquanto ferramenta de promoo da sade pode ser observado. O Plano Diretor, enquanto instrumento de gesto municipal, deve procurar atender aos interesses do conjunto da sociedade. Dessa forma, a promoo da participao em seu processo de formulao, suscita, concomitantemente, um maior nvel de coeso social, ao mesmo tempo em que confere ao documento um carter socialmente harmnico. De acordo com o relatrio da CNDSS, o grau de coeso social a maior contribuio 26

expressada no terceiro nvel, visto que (...) de fundamental importncia para a sade da sociedade como um todo. (Ministrio da Sade, 2008. p. 13). O Plano Diretor, nesse contexto, pode ser pensado tambm como uma ferramenta de capacitao comunitria para o exerccio da cidadania e a busca de sade. O papel do Plano Diretor para a promoo da sade fica ainda mais claro, quando consideramos o quarto nvel. Neste, esto contemplados fatores da competncia do documento de gesto que esto diretamente relacionados ao maior ou menor coeficiente de vulnerabilidade e exposio de uma populao. Quanto maior a desvantagem social, como conseqncia de condies habitacionais inadequadas, exposio a condies mais perigosas, acesso menor aos servios etc., mais exposta e vulnervel aos riscos sade. O que se observa a partir da anlise do diagrama de determinantes sociais de sade, que o Plano Diretor pode vir a ser uma ferramenta para a promoo da sade. Formalmente, o movimento de promoo da sade surgiu no Canad, com a divulgao, em 1974, do documento Uma nova perspectiva para a sade canadense, mais conhecido como Informe Lalonde. O ministro da sade canadense, Marc Lalonde, parte dos conhecimentos sistematizados na dcada de 1940 por Henry Sigrist, e publica este documento, que foi o primeiro, oficialmente, a utilizar o termo promoo da sade. A partir do conceito de campo da sade o informe o decompe em biologia humana, estilo de vida, organizao da ateno sade e ambiente. Ou seja, aborda os determinantes da sade. Apesar de as motivaes de Lalonde, como explica Buss (2000), terem sido (...) polticas, tcnicas e econmicas, pois visava enfrentar os custos crescentes de assistncia mdica (...) (p. 167), foi o primeiro documento a colocar a promoo da sade como prioridade nas polticas pblicas de sade. Dessa forma, ele resgata o conceito de promoo da sade e introduz a idia de que um verdadeiro incremento ambiental no comportamento populacional poderia resultar em significativa reduo da morbi-mortalidade. (Sperandio, 2006. p. 31). A partir da formulao deste documento, o governo canadense conclui que abordagem exclusivamente mdica para as doenas crnicas no era eficiente, pois os maiores gastos diretos no setor de sade se concentravam na organizao da ateno sade, sem, no entanto, apresentarem resultados significativos. O que se pode apreender que 27

os determinantes da sade centravam-se, principalmente, nas outros trs campos, ou seja, na biologia humana, no estilo de vida e no ambiente. Diante desta constatao, cinco estratgias foram propostas pelo Informe Lalonde e, entre elas, a promoo da sade. Os avanos obtidos pelo informe Lalonde abriram um novo campo conceitual para as cincias mdicas e a Sade Pblica, instigando, inclusive, a organizao da I conferencia Internacional sobre Cuidados Primrios de Sade. O evento foi preparado pela Organizao Mundial de Sade (OMS), com colaborao do Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF). A conferncia realizou-se na cidade de Alma-Ata URSS, no perodo de 6-12 de setembro de 1978 e teve como principal contribuio a Declarao de Alma-Ata, que, dentre outros princpios, coloca a meta da sade para todos at o ano 2000
O desenvolvimento econmico e social baseado numa ordem econmica internacional de importncia fundamental para a mais plena realizao da meta de Sade para Todos no Ano 2000 e para a reduo da lacuna existente entre o estado de sade dos pases em desenvolvimento e o dos desenvolvidos. A promoo e proteo da sade dos povos essencial para o contnuo desenvolvimento econmico e social e contribui para a melhor qualidade de vida e para a paz mundial. (OPAS, 1978)17.

O evento trouxe importe mpeto a causa da promoo da sade, mantendo e estimulando a continuao do debate acerca do tema. Assim, transportando o esprito de Alma-Ata, no que diz respeito ao compromisso com a Promoo da Sade, tem-se a realizao da I Conferencia Internacional sobre Promoo da Sade, realizada na cidade de Ottawa, Canad, em novembro de 1986 e contando com a participao de cerca de trinta e oito pases. Um dos documentos fundadores do atual conceito de promoo da sade nasce neste evento, sendo denominada de Carta de Ottawa, para o qual promoo da sade pode ser definida como sendo
(...) o nome dado ao processo de capacitao da comunidade para atuar na melhoria de sua qualidade de vida e sade, incluindo uma maior participao no controle deste processo. Para atingir um estado de completo bem-estar fsico, mental e social os indivduos e grupos devem saber identificar aspiraes, satisfazer necessidades e modificar favoravelmente o meio ambiente. A sade deve ser vista como um recurso para a vida, e no como objetivo de viver. Nesse sentido, a

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sade um conceito positivo, que enfatiza os recursos sociais e pessoais, bem como as capacidades fsicas. Assim, a promoo da sade no responsabilidade exclusiva do setor sade, e vai para alm de um estilo de vida saudvel, na direo de um bem-estar global. (OPAS, 1986)18.

A citao acima corrobora com a idia, j expressada, de se pensar o Plano Diretor como uma ferramenta de capacitao social, ou mais especificamente, de capacitao para pleno exerccio da cidadania. A carta de Ottawa, por sua definio de promoo de sade, deixa clara a proposta de superao do modelo biomdico, centrado na doena e na medicalizao de sintomas, seguindo a tendncia presente na Declarao de Alma-Ata. Ainda, a carta impulsiona o conceito de promoo da sade moderno ao apresentar, como condies e recursos fundamentais para a esta, paz, habitao, educao, alimentao, renda, ecossistema estvel, recursos sustentveis, justia social e eqidade. A II Conferencia Internacional sobre Promoo da Sade, realizada na cidade de Adelaide, Austrlia, no perodo de 5-9 de abril de 1988, cujo tema central foi as polticas voltadas para a sade (polticas saudveis), consolida o carter da intersetorialidade que caracteriza as aes de promoo da sade hoje, pois, de acordo como o documento,
(...) compromisso com polticas pblicas voltadas sade exige uma abordagem que enfatiza consulta e negociao. Polticas pblicas saudveis requerem fortes defensores que coloquem a sade no topo da agenda dos polticos e dirigentes pblicos. Isto significa promover o trabalho de grupos de defesa da sade e auxiliar a mdia a interpretar a complexidade dos assuntos de poltica de sade. (OPAS, 1988)19.

Alm disso, ao tratar dos compromissos para uma sade pblica global, concomitantemente, desenvolve o papel de componente internacionalista que o termo promoo da sade carrega. Para formulao de polticas pblicas saudveis, centradas no compromisso de ascenso da sade pblica, faz-se necessrio um forte esforo de cooperao internacional, para agir nas questes (que por sua amplitude e complexidade) ultrapassam as fronteiras nacionais. A Declarao de Sundsvall, fruto da III Conferencia Internacional sobre Promoo da Sade, realizada na cidade de Sundsvall Sucia, no perodo de 9-15 de junho de 29

1991, sob o tema Ambientes Favorveis Sade, foi a primeira que, de maneira direta, relaciona sade e ambiente de forma interdependente. De acordo com a declarao
Um ambiente favorvel de suprema importncia para a sade. Ambientes e sade so interdependentes e inseparveis. (...) os temas de sade, ambiente e desenvolvimento humano no podem estar separados. Desenvolvimento implica na melhoria da qualidade de vida e sade, ao mesmo tempo em que implica na preservao da sustentabilidade do meio ambiente. (OPAS, 1991)20.

A conferncia trouxe notria expresso para o tema da interrelao entre sade e meio ambiente. Tal fato evidenciado por meio da solicitao feita pelos participantes destas Conferncia das Naes Unidas do Meio Ambiente e do Desenvolvimento (UNCED), que seria realizada no Rio de Janeiro no ano seguinte Rio-92: a Declarao de Sundsvall foi considerada nas deliberaes sobre a Carta da Terra7 e a Agenda 218. Tal solicitao foi justificada pelo fato destes documentos serem considerados como um plano de ao com vistas ao sculo XXI. A IV Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade, aconteceu em Jacarta Indonsia, no perodo de 21-25 de julho de 1997, trazendo para o debate novos atores. Esta foi primeira conferncia a ceder lugar para um pas em desenvolvimento e a incluir o setor privado. Neste evento os determinantes da sade so revistos, com objetivo de que a promoo da sade evolusse juntamente com os novos padres de doenas. Outro fato a ser destacado, foi emergncia dos termos empoderamento e capital social. Estes, segundo Sperandio (2006), passam a ser conceitos fundamentais para a construo da dimenso social da promoo da sade. A Declarao de Santaf de Bogot, fruto da Conferncia Internacional de Promoo da Sade, realizada em Santaf de Bogot Colmbia, no perodo de 9-12 de novembro de
A Carta da Terra uma declarao internacional de princpios ticos fundamentais para a construo, no sculo 21, de uma sociedade global justa, sustentvel e pacfica. Busca inspirar todos os povos a um novo sentido de interdependncia global e responsabilidade compartilhada voltado para o bem-estar de toda a famlia humana, da grande comunidade da vida e das futuras geraes. Para saber mais, consultar < http://www.cartadaterrabrasil.org/>.
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um documento que estabeleceu a importncia de cada pas a se comprometer a refletir, global e localmente, sobre a forma pela qual governos, empresas, organizaes no-governamentais e todos os setores da sociedade poderiam cooperar no estudo de solues para os problemas scio-ambientais. Cada pas desenvolve a sua Agenda 21 e no Brasil as discusses so coordenadas pela Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional (CPDS).

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1992, foi o primeiro documento a discutir os problemas especficos das naes latinoamericanas. No obstante, a declarao incorporou os conhecimentos produzidos nas conferncias internacionais anteriores, as experincias na promoo da sade de outras naes do mundo e lanou oito compromissos, pautados em valores ticos fundamentais da cultura e da sade, que deveriam impulsionar a promoo da sade na Amrica Latina9. Finalmente, a V Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade, que ocorreu na Cidade do Mxico - Mxico, no perodo de 5-9 de junho de 2000, consolida promoo da sade como componente estratgico e fundamental nas polticas e programas pblicos, em todas as instncias: local, regional, nacional e internacional. Em consonncia com as diretrizes construdas ao longo da realizao de cinco conferncias internacionais sobre promoo da sade e com a viso de sade emergente, no ano de 2005, o governo federal, via Ministrio da Sade, define a Agenda de Compromisso pela Sade. No ano seguinte, ratificando os compromissos firmados atravs da agenda, com vistas a implantao e implementao das aes nela enunciadas, publicada a Poltica Nacional de Promoo da Sade. Aprovada pela portaria n 687, de 30 de maro de 2006, o documento tem por objetivo a melhoria e abrangncia das aes de promoo da sade, salientando a necessidade de interao das trs esferas de governo para o pleno alcance de tal meta10. A preocupao pela integrao do diferentes nveis da administrao pblica reside, dentre outras, no fato de as aes inerentes a promoo da sade englobar fenmenos das diversas dimenses da existncia humana e ambiental, de modo que, a presena de choques entre esses fenmenos, representa barreiras a promoo da sade, principalmente da sade ambiental, configurando os conflitos socioambientais.

Trata-se da primeira Conferncia Internacional de Promoo da Sade realizada na Amrica Latina. Para saber mais consulta o endereo eletrnico: www.sade.gov.br.; no qual o referido documento pode ser consultado na integra.
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Nesse sentido, o que se procura o entendimento de uma perspectiva de promoo da sade

que resgata um conjunto de valores do setor da sade que corelacionam, de maneira multicausal, o processo de sade e doena como determinantes sociais, psicolgicos e biolgicos, alm de trazer novos valores, como: a ao intersetorial, as alianas interdisciplinares e o desenvolvimento de movimentos comunitrios. (Souza; Grundy, 2004 Apud Sparandio, 2006, p.34).

Sperandio, partindo desse ponto de vista, coloca que o maior desafio da promoo da sade, no momento atual,
(...) estabelecer como valor central para este setor a noo de que uma rede social estvel, sensvel, ativa e confivel funciona como crculo virtuoso, protege a pessoa contra doenas, atua como agente de ajuda e encaminhamento, afeta a pertinncia e a rapidez da utilizao de servios de sade, acelera os processos de cura e aumenta a sobrevida. (Sperandio, 2006. p.34).

A citao de Sperandio coloca em voga novamente o potencial do Plano Diretor em ser uma ferramenta de promoo da sade. Ao destacar o papel das redes sociais e comunitrias, a autora corrobora como a anlise do terceiro nvel do diagrama de determinantes sociais da sade, na qual o plano pode funcionar como um elemento de coeso social. Maria Adlia de Souza (2004) Apud Barcellos e Monken (2007)21 chama ateno para fato de que o local tem, cada vez mais, tido importncia para a dinmica global. Essa realidade tem conferido destaque ao poder pblico local, proporcionando uma atuao poltica por parte das pessoas tendo em vista a convivncia cotidiana, com base na solidariedade (Barcellos e Monken, 2007. P. 193), sendo esta quem possibilita construir lugares e prticas saudveis. Tal conjuntura vai ao encontro dos anseios metodolgicos por aes de promoo de sade, e de sade ambiental, que possam, efetivamente, dar conta da complexidade e diversidade das questes de sade que emergem da relao entre sade e ambiente. Barcellos (2000), Apud Barcellos e Monken (2007), explica que

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Podemos afirmar que a doena uma manifestao do indivduo e a situao de sade uma manifestao do lugar, pois os lugares e seus diversos contextos sociais, dentro de uma cidade ou regio, so resultado de uma acumulao de situaes histricas, ambientais, sociais, que promovem condies particulares para a produo de doenas (p. 181).

Dessa maneira, como sugerido e trabalho por Barcellos e Monken (2007), as aes de promoo de sade ambiental devem tomar, para efetiva atuao, o territrio como categoria de base para o planejamento e gesto de aes de sade, pois este, segundo Albuquerque (2001: 613), Apud Barcellos e Monken (2007), refletiria as posies ocupadas pelas pessoas na sociedade e conseqncia de uma construo histrica e social, sendo, por isso, capaz de refletir as desigualdades existentes (p. 184). A adoo desta categoria como clula de circunscrio de aes de planejamento territorial permite, dentre outras coisas uma nova alternativa de abordagem do processo de sade-doena, visto que estes circulam/localizam-se de maneira diferenciada no espao e, conseqentemente, nos diferentes grupos populacionais. Essa abordagem, portanto, possibilita distinguir nveis e perfis de risco e de vulnerabilidade decorrentes das desigualdades sociais. (Barcellos e Monken, 2007. P. 184). Este modelo de planejamento reitera a importncia do nvel local para a anlise e planejamento de aes de sade. No campo das aes do setor pblico, o que se verifica a adoo da categoria territrio tanto para organizar prticas de aes espaciais (territoriais) em diferentes setores, como tambm na implementao e monitoramento de planos diretores municipais. Barcellos e Monken (2007) colocam este instrumento de gesto como uma ferramenta para criao de ambientes saudveis.
A elaborao do Plano Diretor do municpio implica fazer o planejamento territorial para definir o melhor modo de ocupar o territrio, prever a localizao de atividades e todos os usos do territrio, presentes e futuros. O Plano Diretor um instrumento poderoso para projetar, da melhor maneira possvel e de forma saudvel, a ocupao do municpio. (Barcellos e Monken, 2007. p 191).

A delimitao do espao atravs da categoria territrio, para a orientao de aes de responsabilidade do poder pblico, pode possibilitar a compreenso dos usos e 33

significados conferidos pelas populaes. Desse modo a elaborao de planos diretores, pautados por estas diretrizes, pode levar a transformao das condies de sade, e de promoo desta, contemplando tanto os indivduos humanos como o meio em geral. Barcellos e Monken (2007) afirmam que
Pelo planejamento territorial, pode-se converter o municpio em benefcio para todos, permitir o acesso s oportunidades ao conjunto dos moradores, garantir condies satisfatrias para prover o desenvolvimento municipal, democratizando as condies para usar os recursos disponveis de forma sustentvel. O Plano Diretor pode contribuir para a reduo das desigualdades sociais e territoriais porque redistribui os riscos e os benefcios da urbanizao. (Barcellos e Monken, 2007. P. 191).

Para o processo de elaborao do plano essencial a promoo de seu carter participativo, pois este permite que as demandas locais sejam colocadas e negociadas pelos atores sociais que vivem e reproduzem o territrio. Com relao a esta temtica, Barcellos e Monken (2007), colocam que o empoderamento, enquanto condio, tanto individual, como comunitria, de ampliar a capacidade de empreender aes, negociar e pactuar com outros atores sociais a favor do bem comum, pode levar a resoluo de problemas e suprir necessidades comuns. Para estes autores, faz-se necessrio
(...) cuidar do territrio, da sade do municpio, alm da sade das pessoas, e, para que isso acontea, exige-se que as pessoas que l vivem participem da definio dos problemas prioritrios e de sua resoluo, incluindo aqui tambm o reconhecimento das suas potencialidades. a partir do fortalecimento da solidariedade local que podemos pensar as intervenes, tomando a populao como sujeito, inserindo-a nos processos, estimulando o compartilhamento de decises e a responsabilidade cidad. (Barcellos e Monken .2007. P. 199).

O Plano Diretor, portanto, enquanto ferramenta de gesto territorial de cunho democrtico, que toma a participao como pilar para sua efetividade, pode vir a ser igualmente uma ferramenta de promoo de sade ambiental11. Em contrapartida, este instrumento, caso no seja garantido seu carter participativo, pode ser usado como uma ferramenta de legitimao de interesses de uma minoria em detrimento ao bem estar comum do municpio, corroborando para manuteno de situaes de conflitos ambientais, motivados por reivindicaes dos direitos de uso do
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Sade Ambiental Conceito que expressa um integrao entre a sade humana e a dos ecossistemas.

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solo e de acesso infra-estrutura urbana. Estes conflitos, na medida em que expressam uma diferenciao da distribuio espacial dos riscos e do acesso aos recursos do meio, afetam diretamente as condies de sade de uma populao. O Plano Diretor, como instrumento da poltica de desenvolvimento e expanso urbana pode atender a necessidade, hoje em eminncia, de polticas pblicas que intermedeiem conflitos ambientais, visto que, verifica-se uma carncia de aes e diretrizes legais que, historicamente, interviessem nestas situaes. Todavia, preciso esclarecer que o Plano Diretor, enquanto instrumento voltado para gesto de reas urbanas e, muitas vezes, para municpios compostos por reas urbanas e no-urbanas, apresenta limitaes em seus objetivos, dadas as peculiaridades que diferem estes espaos. Para tanto, como bem ressalta Barcelos e Monken (2007), preciso que esta ferramenta se articule como
(...) outros processos de planejamento, que envolvem aes no territrio e que tenham sido implementados no municpio e na regio, como a Agenda 21, planos de bacia hidrogrfica, zoneamento ecolgico econmico, planos de preservao do patrimnio cultural, planos de desenvolvimento turstico sustentvel, dentre outros. (p. 191).

O que se tem atravs desta articulao o delineamento de um planejamento territorial, ao nvel municipal, que se proponha a contemplar o conjunto de especificidades locais, com vistas promoo de espaos saudveis. Somente atravs desta articulao, no apenas o Plano Diretor, como tambm os demais instrumentos acima enumerados, podem alcanar este objetivo maior. Como exemplo deste fato, pode-se mencionar o plano de gesto de bacias. Enquanto clula de anlise e gesto espacial, a bacia hidrogrfica pode ser bem mais ampla que um distrito ou municpio. Isso pode ser interessante para incorporar dinmicas scio-ambientais e sanitrias que transcendam o nvel local e envolvam algum fenmeno de carter regional mais amplo. J o Plano Diretor tempo pode responder s demandas e conflitos ambientais de uma rea mais localizada no mbito do prprio municpio. Barcellos e Monken (2007) colocam que as estratgias de promoo da sade deveriam passar por uma reorganizao que fosse pautada em um novo entendimento do conceito 35

sade e no relacionamento deste com a categoria territrio, com vista a criao de ambientes saudveis. Estes, por sua vez, como explicam os autores, dar-se-iam atravs do intermdio do movimento das cidades saudveis cuja concepo
(...) consiste em uma forma interessante de incorporar o conceito de promoo da sade ao modelo de orientao das prticas de sade ao propor como eixos de atuao a intersetorialidade e a participao e o fortalecimento comunitrio. O movimento das cidades saudveis tem enorme potencial em constituir-se em um princpio fundamental para orientar a elaborao de planos diretores municipais. (Barcellos, e Monken, 2007. p. 193).

Nesse contexto, o campo tcito da sade pblica deveria centrar-se na promoo da sade ambiental, que contemplaria tanto a sade humana como a dos ecossistemas de maneira integrada, visto que, em uma realizada globalizada e complexa, tornou-se impossvel pensar essas duas dimenses em separado. 3.2. Conflito (Scio) Ambiental O entendimento deste conceito no presente trabalho est intrinsecamente relacionado a contextos sociais, onde todo conflito ambiental , necessariamente, um conflito social. Nesse sentido, ao adotarmos a expresso socioambiental, estaremos fazendo referncia tambm a ambos. (Freitas e Porto, 2006; Porto, 2007) A paisagem, definida como tudo quilo que se v, reflete tanto um processo de transformao geomorfolgica, relacionada influncia de processos endgenos e exgenos na gnese e transformao das formas, como um processo de construo histricosocial, ligada evoluo das sociedades ao longo da histria. Ambos os processos so dinmicos e distintos em sua distribuio geogrfica, de modo a conjugar distintas paisagens fsicas e culturais. No obstante, estes dois fenmenos se interrelacionam, de modo que a dinmica de cada um reflete aes de resposta no outro. O homem, tanto ao longo de sua histria evolutiva, como em sua atual localizao espacial, produz diferentes formas de apropriao da paisagem fsica, que, por conseguinte, produz distintas prticas socioculturais de apreenso e significao da paisagem (do mundo). 36

Essa concepo subjetiva conduzira a produo tcnica de cada sociedade, com vistas a continua (re)criao do mundo fsico para atender s necessidades de reproduo e manuteno da vida humana. Dessa forma, os modelos tcnicos de transformao do meio fsico sero inerentes aos modos de fazer socioculturais de cada sociedade, projetando, nesse sentido, o modo como estas se apropriam e conferem significado ao mundo. Em termos espaciais, pode-se falar da construo de diferentes territrios, tanto em escala local, regional, nacional e, at mesmo, global. Acselrad (2004)22, tratando das prticas espaciais da produo da existncia humana, explica que
Atravs das prticas de apropriao do mundo, por sua, vez, configuram-se os processos de diferenciao social dos indivduos, a partir das estruturas desiguais de distribuio, acesso, posse e controle de territrios ou de fontes, fluxos e estoques de recursos materiais. Tais prticas so historicamente constitudas, configurando lgicas distributivas das quais se nutrem as prprias dinmicas de reproduo dos diferentes tipos de sociedade, com seus respectivos padres de desigualdade. (Acselrad, 2004; p. 15).

Nesse sentido, os padres tcnicos referem-se aos contextos histricos e sociais de cada territrio, condicionados no apenas pelas aes tcnicas, mas, fundamentalmente, por prticas subjetivas que orientam a significao e legitimidade destas. Por conseguinte,
O padro tecnolgico das atividades resultar, portanto, de escolhas tcnicas que so condicionadas por estruturas de poder (econmico e tambm de controle sobre os recursos do meio material) vigente. Tais estruturas procuram atualizar-se permanentemente pela disseminao de categorias e percepo que fazem valer socialmente os critrios dominantes de eficincia, capacidade, nveis de produtividade etc., critrios estes que tendem a legitimar a superioridade real e simblica dos dominantes. (Acselrad, 2004; p. 17).

Dessa maneira, verifica-se no territrio a existncia tanto de estruturas objetivas, ligadas a (re) construo material do mesmo, como subjetivas, ligadas a apreenso simblica, tanto do territrio em si, como das tcnicas empregadas, conferindo-as legitimidade. No obstante, na esfera de disputas por estruturas de poder, sejam polticas e / ou econmicas, as dimenses objetiva e subjetiva do territrio podem ser contestadas ou deslegitimadas diante de critrios dominantes, como eficincia, capacidade, 37

produtividade etc., levando a configurao de novos territrios. O meio ambiente, por sua vez, passa a ser tomado como uma
(...) construo varivel no tempo e no espao, um recurso argumentativo a que atores sociais recorrem discursivamente atravs de estratgias de localizao conceitual nas condies especficas da luta social por mudana ambiental, ou seja, pela afirmao de certos projetos em contextos de desigualdade sociopoltica. (Acselrad, 2004; p. 20).

nessa esfera de disputa simblica e material que se configuram os conflitos ambientais. Ou seja, surgem da conjugao de uma disputa de poder sobre a base material do meio e sobre as formas simblicas de apreenso e significao desta base. Acselrad (2004) define essa dinmica, formada pelo complexo sociedademeio ambiente, como processos scioecolgicos, onde, (...) no processo de sua produo, as sociedades se confrontem a diferentes projetos de uso e significao de seus recursos ambientais. Ou seja, o uso destes recursos e, como sublinhava Georgescu-Roegen, sujeito a conflitos entre distintos projetos, sentidos e fins. (Acselrad, 2004; p. 8). Ratificando essa viso, Bredariol (2001)23, fazendo referncia ao trabalho de Acselrad, afirma que (...) o meio ambiente o resultado da participao dos atores sociais e de constante composies, contraposies e negociaes entre interesses e grupos sociais que tornam os recursos naturais acessveis para interesses pblicos e privados. (p.57). Assim sendo, a anlise de conflitos ambientais deve se dar tanto na esfera da apropriao material como na simblica, de maneira complementar e simultnea. Para Acselrad (2004), os conflitos ambientais podem, ento, serem definidos como
(...) aqueles envolvendo grupos sociais com modos diferenciados de apropriao do territrio, tendo origem quando pelo menos um dos grupos tem a continuidade das formas sociais de apropriao do meio que desenvolvem ameaada por impactos indesejveis transmitidos pelo solo, gua, ar ou sistemas vivos decorrentes do exerccio das prticas de outros grupos. (...) Esse conflito tem por arena unidades territoriais compartilhadas por um conjunto de atividades cujo acordo simblico rompido em funo da denncia dos efeitos indesejveis da atividade de um dos agentes sobre as condies materiais do exerccio das prticas de outros agentes. (Acselrad, 2004; p. 27).

Uma vez instaurada no territrio, a nova estrutura de poder, inerente a uma lgica de produo prpria, marginaliza os agentes sociais no ligados a ela, tanto da nova lgica 38

produtiva, como dos processos de tomada de deciso. Desse modo, para alm de uma excluso da apreenso material do meio, esses agentes, por no terem voz para se fazerem ouvir no espao pblico, respondem, empiricamente, pelas cargas residuais dessa nova lgica produtiva e pelos riscos gerados. Ou seja, os menos favorecidos acabam ficando mais expostos s conseqncias, de ordem negativa, de uma tcnica que no foi, e nem mesmo , legitima para eles no plano simblico. Uma tcnica que foi pensada em outros espaos e , simplesmente, plotada em uma realidade a qual no pertencia. Nesse contexto tem-se a configurao das chamadas zonas de sacrifcio: locais de forte risco ambiental e onde a (...) desregulao ambiental favorece os interesses econmicos predatrios (...). (Acselrad, 2004a; p. 14)24. Donald Moore (1996 Apud Bredariol, 2001), define conflitos ambientais, a partir da experincia que teve no Zimbabwe, (...) como lutas por terra e recursos naturais, sendo, ao mesmo tempo, luta sobre significados culturais. (p. 58). Orneo e Saavedra (1995 Apud Bredariol, 2001), por sua vez, fazendo meno Amrica Latina, (...) entendem conflito ambiental como a incompatibilidade de interesses que emerge como um resultado da preservao ou reparao de danos. (p.58). Ao conceberem essa definio, esses autores apontam a existncia de trs distintos atores envolvidos nestes conflitos, que sejam: aqueles que provocam o dano, os que recebem os danos e as agncias regulatrias. (p. 59). Os conflitos ambientais, portanto, envolvem uma disputa material e simblica do meio e uma distribuio espacial desigual, no que diz respeito apreenso material e o direcionamento dos resduos e riscos inerentes a atividade produtiva. O meio ambiente, nesse contexto, tomado como o ambiente de difuso dos impactos, tanto positivos quanto negativos, intrnsecos aos processos produtivos. Estes, por sua vez, comprometem, por sua presena, a coexistncia de outras prticas tcnicas e socioculturais no territrio. O conceito de conflito ambiental, como apresentado, reflete, de acordo com Alonso (2000)25, o resultado de um processo, ainda em curso, de construo poltica. Tal conceito incorpora e reconhece a constituio de problemas ambientais que envolvem disputas tcnicas e de poder, conferindo novos significados a determinadas questes, 39

antes entendidas apenas a partir de categorias econmicas, sociais ou polticas. Dessa forma constri e legitima como ambientais uma percepo social de algumas dimenses da experincia coletiva. A mesma autora explica que, sendo o reconhecimento dos conflitos uma construo que passa pela esfera pblica, tomada como arena de negociao entre atores, tais conflitos podem ser definidos a partir de trs componentes cruciais: Ao (dos agentes envolvidos), determinao (dos processos estruturais) e mediaes (polticas e culturais). (Alonso, 2000; p.8). Sob essa tica, Alonso afirma que os conflitos ambientais representam uma esfera dos conflitos sociais, de tal forma que crucial compreender que os principais agentes do debate e dos conflitos ambientais no esto dados. Tanto agentes quanto alianas se constituem e se refazem ao longo do processo poltico. (Alonso, 2000; p.12). Voltando-se para a dimenso pblica e jurdica dos conflitos ambientais, Acselrad (2004a) lembra que o poder pblico, seja na esfera municipal, estadual e federal ligados rea ambiental, responsabilizado pelos danos causados por determinada atividade estatal, pela ausncia de servios bsicos de infra-estrutura (gua, esgoto e lixo), bem como pelo no cumprimento e/ou pela no requisio do cumprimento, da legislao concernente. Portanto, corroborando com o pensamento de Alonso, Acselrad coloca a esfera pblica como mediadora dos conflitos ambientais. Orneo e Saavedra (1995 Apud Bredariol, 2001), igualmente fazem meno a esta dimenso dos conflitos ambientais, ao citarem, como terceiro ator deste tipo de conflito, as agencias regulatrias. Tanto o termo conflito ambiental como o temrio no so recentes: eles nasceram e ganharam notoriedade nos Estados Unidos na dcada de 70, onde as cortes de justia foram selecionadas como lcus das reivindicaes pelos direitos ambientais e por compensaes pela agresso destes, por parte de ambientalistas e organizaes comunitrias. Os conflitos ambientais esto presentes em todo o mundo. No Brasil, um fato interessante destacado por Bredariol (2001) o de que os conflitos ambientais aqui situados, de maneira suigeneris, possuem maior nfase na questo da eqidade social. 40

Bredariol (2001), nesse sentido, aproxima-se do pensamento de Alonso (2000), de que os conflitos ambientais so uma dimenso dos conflitos sociais. Gunha e Martinez Alier (1997 Apud Bredariol, 2001) chamam esses conflitos, de cunho social e de reivindicao dos recursos da natureza, de ecolgicos e distributivos. Por sua vez, Bullard (1993 Apud Bredariol, 2001), afirma que essa emergente ecologia dos povos pobres alcana visibilidade poltica nos Estados Unidos com o Movimento da Justia Ambiental. O conceito de justia ambiental (Environmental Justice), nascido na dcada de 80, relaciona-se existncia de desigual distribuio, tanto dos agravantes como dos benefcios, incididos dos processos de desenvolvimento econmico; e / ou pela existncia de conflitos ambientais entre diferentes grupos sociais. Segundo Acselrad (1999)26 O Movimento de Justia Ambiental constituiu-se nos EUA, nos anos 80, fruto de uma articulao criativa entre lutas de carter social, territorial, ambiental e de direitos civis. (p. 1). Para Leroy (2007; p. 4)27, justia ambiental pode ser entendida (...) enquanto luta de populaes para que sejam respeitados e/ou restabelecidos o seu lao e a sua integrao com o seu meio ambiente, como uma forma de reconectar o territrio, a produo, a vida e a populao sua base material e natural. Porto (2004)28 coloca que o conceito de justia ambiental (...) prope articular o movimento ambientalista desenvolvido nas ltimas dcadas com a luta contra a dinmica discriminatria que coloca sobre o ombro de determinados grupos populacionais os malefcios do desenvolvimento econmico e industrial. (p. 122). O mesmo autor, sob essa tica, aponta as definies de injustia ambiental e justia ambiental. Referindose a primeira, o autor apresenta definio presente na declarao de lanamento da RBJA12. Por sua vez, fazendo meno a segunda, Porto coloca que esta pode ser entendida
(...) por um conjunto de princpios e prticas que asseguram que nenhum grupo social, seja ele tnico, racial, de classe ou gnero,
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Rede Brasileira de Justia Ambiental. Para saber mais, consultar <www.justicaambiental.org.br>.

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suporte uma parcela desproporcional das conseqncias ambientais negativas de operaes econmicas, decises de polticas e de programas federais, estaduais, locais, assim como da ausncia ou omisso de tais polticas.

O que se extrai da definio acima o claro entendimento de que as questes ambientais deixam de se ater somente ao problema das condies gerais da produo econmica, passando a centrar foco aos problemas de injustia ambiental, advindos de uma distribuio scio-espacial desigual de benefcios e nus, procurando como resposta da sociedade e movimentos sociais estabelecer princpios e aes que caminhem para a promoo da justia ambiental. Ainda, faz-se necessrio acrescentar que o conceito de justia ambiental no se refere apenas distribuio espacial desigual dos riscos e do acesso aos recursos do meio, mas tambm, impossibilidade de exerccio de outras prticas sociais, no ligadas s lgicas produtivas / ou tcnica, mas aos fazeres de construo sociocultural que se materializa no territrio, atreladas, por exemplo, ao lazer, cultura e manifestaes espirituais diversas. As desigualdades e injustias socioambientais so engendradas no processo de reproduo do espao, de modo que imprescindvel a superao deste processo que, no campo emprico, se traduz enquanto prtica social. A superao das desigualdades scio-espaciais um desafio, no s hoje, mas a longa data, que precisa ser superado. Quanto mais essa questo ignorada e deixada em segundo plano pelas aes do poder pblico, mais grave torna-se o quadro. Somente desta forma o Plano Diretor pode conduzir, no apenas a propriedade urbana, mas a rede urbana, a cumprir sua funo social, de modo que a reivindicao se traduza no pelo direito da moradia saudvel em si, mas pelo direito a cidade, como todos a atributos que ela possa oferecer.

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4. CONSIDERAES METODOLGICAS PARA O ESTUDO DE CASO De acordo com a proposta delineada, a presente pesquisa, do ponto de vista da forma de abordagem do problema, pode ser classificada como uma pesquisa qualitativa. Nesse sentido, o que se procura entender a relao dinmica existente entre o mundo real e o sujeito, ou seja, entre a prtica de um documento pblico e os desdobramentos desta para o desenrolar da vida e da sade humana, sob parmetros subjetivos, que vo alm daqueles que possam ser traduzido em nmeros10. Nesse contexto, a interpretao dos fenmenos e a atribuio de significados sero etapas bsicas no processo de pesquisa. No obstante, do ponto de vista de seus objetivos, a pesquisa apresentar um carter exploratrio, cuja preocupao reside em proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torn-lo explcito. Para tanto, enquanto procedimentos tcnicos a fim de responder tal demanda, a presente proposta envolveu pesquisa bibliogrfica, documental e estudo de caso. A pesquisa bibliogrfica abarcou o levantamento de material j publicado, constitudo principalmente de livros, artigos de peridicos e materiais disponibilizados na internet13, buscando a definio e aplicabilidade dos conceitos de determinantes sociais e promoo da sade, conflito ambiental, bem como a definio e bases legais de Plano Diretor; alm de levantamento de dados secundrios, tanto numricos como grficos, junto s instituies pblicas e privadas. Por sua vez, a pesquisa documental (Silva, 2001)29, foi elaborada a partir do tratamento analtico do Plano Diretor participativo de Nova Friburgo, procurando verificar se este atendia s diretrizes apontadas em seu documento de regulamentao Estatuto da Cidade, compreendidos como fundamentais ao pleno funcionamento da funo social desse instrumento. Finalmente, no que diz respeito ao estudo de caso, este se deu no stimo distrito do municpio, o de So Pedro da Serra. Resgatando experincia anterior no distrito, sua utilizao como rea de realizao do estudo de caso deve-se ao fato de ser um territrio emblemtico do conflito campo-cidade presente no municpio de Nova Friburgo.
As buscas foram realizadas em portais de cursos de ps-graduao sticto sensu de universidades pblicas, nos portais de peridicos da CAPES e da rede de bibliotecas da Fiocruz e nos sites Google acadmico e Scielo. As buscas foram realizadas em portugus, ingls e espanhol, atravs dos conceitoschave da pesquisa e da combinao entre esses conceitos (Promoo da sade, plano diretor, sade ambiental, planejamento territorial, conflitos socioambientais, planejamento urbano).
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A realizao do estudo de caso busca aprofundar e proporcionar um amplo e detalhado conhecimento a respeito do conflito ambiental configurado na rea. Uma vez tendo um melhor entendimento do conflito, procurar-se- verificar se o Plano Diretor incorpora as contradies inerentes a este conflito, e como o processo participativo previsto na elaborao do plano contribui para sua explicitao e encaminhamento de solues. O planejamento da proposta de pesquisa em questo pode ser apresentado em trs fases distintas: a decisria, a construtiva e a redacional. A primeira fase referiu-se escolha do tema a ser trabalhado, bem como a definio e delimitao do problema de pesquisa e a construo dos objetivos, geral e especfico. Uma vez realizada a primeira fase, a segunda consistiu na construo de um plano de pesquisa e execuo da pesquisa propriamente dita. Por fim, a fase redacional teve como base a anlise dos dados e informaes obtidas na fase anterior e na organizao das idias de forma sistematizada, buscando os subsdios para a elaborao da redao final. O universo de sujeitos abarcados pela pesquisa consistiu em atores, direta e indiretamente ligados ao processo de formulao do Plano Diretor participativo de Nova Friburgo, tanto aqueles ligados ao poder pblico, como os da sociedade civil. Alm destes, tambm compuseram o universo de estudo atores sociais direta e indiretamente ligados s atividades rurais e tursticas no distrito de So Pedro da Serra, entendendo que o confronto de funcionalidades entre tais atividades configura um importante conflito socioambiental a ser abordado na anlise e planejamento deste territrio. Em relao aos atores ligados formulao do documento mencionado, entrevistaramse14 os membros da esfera pblica apontados, formalmente, como responsveis por tal processo, ou seja, aqueles diretamente ligados secretria do Pr-cidade, da Prefeitura Municipal de Nova Friburgo, bem como os indivduos organizados em associaes comunitrias, de bairro e afins. Em contrapartida, no que diz respeito aos atores ligados s atividades agrcola e turstica, forma entrevistados os agricultores, independentemente de sua condio em condio fundiria (meeiros, posseiros, proprietrios); os membros da famlia, que trabalham ou no na terra, mas que residem
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Para a realizao das entrevistas foi confeccionado um roteiro pr-determinado, mas flexvel, de modo a permitir que o entrevistado fornecesse espontaneamente dados necessrios. A organizao do roteiro sofreu alteraes a cada momento da pesquisa, dependendo dos novos depoimentos colhidos

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com o agricultor (esposa, filhos etc.), os proprietrios de lojas de insumos agroqumicos, de pousadas, bares, restaurantes e comrcio em geral, bem como as pessoas empregadas nestes estabelecimentos. Com relao a estes atores, como j mencionado, no foi levado em considerao sua participao ou no no processo de formulao no Plano Diretor participativo de Nova Friburgo. Ao contrrio, para o efetivo desenvolvimento da pesquisa, a incluso de atores sociais que no vieram a participar do processo de desenvolvimento do Plano Diretor participativo de Nova Friburgo foi de extrema importncia. Em relao a estes atores, enquanto informantes chaves, procurou-se aqueles que, tomados como lideranas locais, tanto dos agricultores, como dos empreendedores da atividade turstica, falassem pelo conjunto do grupo e / ou que fossem apontados como referncia por seus pares. Esse contato inicial se deu atravs de informantes j conhecidos abordados em outros momentos nas pesquisas anteriores na regio mencionadas no primeiro captulo. Ressaltando a importncia do trabalho de campo na anlise do processo espacial, o levantamento dados primrios consistiu no acmulo de material iconogrfico e na realizao de entrevistas. Com relao aos instrumentos de coleta empregados na pesquisa, estes foram mltiplos e objetivaram uma interao entre o pesquisador, o informante e a pesquisa realizada. A observao, inerente ao procedimento de trabalho de campo, empregando-se os sentidos na obteno de dados de determinados aspectos da realidade, se deu tanto de maneira assistemtica como sistemtica (Silva, 2001), ou seja, ocorreu tanto sem planejamento e controle previamente elaborados, como a partir de um planejamento que almejou, em condies controladas, responder aos propsitos pr-estabelecidos. As entrevistas foram semi-estruturadas, realizadas a partir de um roteiro prconfeccionado (ver anexo 1), mas flexvel, de modo a permitir que o entrevistado fornece-se espontaneamente dados necessrios. Acredita-se que os entrevistados, ao expressarem suas opinies e percepes, so testemunhas de fatos relevantes e / ou detm alguma forma de conhecimento acumulado que ajude a elucidar ou problematizar 45

os objetivos da pesquisa. A opo por essa tipologia se deu em funo do fato de que, esta maneira de conduzir o momento de troca entre o pesquisador e o entrevistado, permite, em casos no raros, que o entrevistado tome o controle da entrevista e relate inmeros detalhes anteriormente insuspeitos, de forma que, nessas situaes, as questes semi-estruturadas serviram de pontap inicial sobre os temas que se quer discutir. Alm disso, as entrevistas semi-estruturadas conferem informalidade ao processo, permitindo a fluncia e a conquista da confiana do entrevistado. Foram elaborados quatro roteiros de entrevistas distintos, direcionados aos diferentes atores que compuseram o universo de sujeitos da pesquisa. Assim, um roteiro foi elaborado para ser aplicado aos atores participantes da secretaria do Pr-cidade, um segundo aos atores ligados as atividades agrcolas do distrito de So Pedro da Serra, um terceiro direcionado aos atores ligados as atividades tursticas e comerciais deste distrito e, finalmente, um quarto que foi empregado aos atores que participaram da comisso de acompanhamento do processo de elaborao do Plano Diretor. Considerando que os membros da AMASPS (Associao de Moradores e Amigos de So Pedro da Serra) encontram-se inseridos em um destes dois grupos referentes ao distrito de So Pedro da Serra, no foi elaborado roteiro especfico para os membros desta associao comunitria. Para a realizao das entrevistas foi utilizado o gravador, que permitiu uma maior fidelidade nas declaraes prestadas, assim como uma anlise mais apurada e mais fcil das mesmas. No entanto, cabe esclarecer que essa tcnica no substituiu ou sobrepe-se as anotaes (por escrito). Em todas as questes colocadas aos entrevistados adotou-se uma linguagem compreensvel ao informante, pois houve a preocupao de, na formulao destas, evitar a possibilidade de interpretao dbia, sugesto ou induo a resposta. Cada pergunta / questo focou em apenas um tema a ser respondido pelo entrevistado e todas elas estavam estreitamente relacionadas aos objetivos da pesquisa. Para o presente estudo, adotaram-se amostras no-probabilsticas intencionais (Silva, 2001), onde foram escolhidos informantes chaves dentro da populao/universo em estudo. As amostras foram heterogneas, de modo a abranger diferentes atores sociais. 46

A heterogeneidade das amostras foi garantida de maneira controlada, onde os participantes foram propositalmente selecionados por apresentarem caractersticas diferentes, em importantes dimenses da pesquisa; e de maneira no-controlada, empregando-se a seleo do tipo bola de neve (Silva, 2001), na qual um participante indicou outros e, assim, sucessivamente. No obstante, em relao deciso a respeito do tamanho da amostra que comps o corpo da pesquisa, considerando que se tratou de uma pesquisa qualitativa, o nmero de participantes foi condicionado a saturao da informao30, ou seja, ao momento em que, aps determinado nmero de entrevistas, os relatos de diferentes e novos participantes foram consideravelmente semelhantes, ocorrendo uma rarefao de informaes novas. Cabe ressaltar que foi assegurado ao entrevistado a confidencialidade de suas informaes e, para salvaguard-lo, foi imprescindvel estabelecer esse compromisso antes do incio dos trabalhos. Dessa forma houve a contabilizao de vinte entrevistas, realizadas em quatro trabalhos de campo, realizados ao longo do ano de 200815. O primeiro trabalho de campo foi realizado entre os dias 03-04 de abril, e consistiu em um contato formal estabelecido pela pesquisa com a secretaria do Pr-cidade, responsvel pela elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo, e com a Associao de Amigos e Moradores de So Pedro da Serra AMASPS, distrito no qual se deu o estudo de caso da pesquisa. O objetivo deste trabalho de campo foi o de solicitar formalmente as autorizaes para realizao da pesquisa junto as instituies, como expressa o Comit de tica da Fiocruz/ENSP16. O segundo trabalho de campo foi realizado no perodo de 04-07 de junho, tanto no distrito de So Pedro da Serra, como no de Nova Friburgo. Neste trabalho de campo foram realizadas nove entrevistas: 2 com membros do pr-cidade; 5 com indivduos ligados as atividades comerciais e tursticas do distrito de So Pedro da Serra, sendo que deste 2 compunham a diretoria da AMASPS; 1 com membro do corpo
Os trabalhos de campo tiveram incio aps o trmino do processo de elaborao e aprovao do texto final do plano diretor de Nova Friburgo. 16 Tambm por exigncia do Comit de tica da Fio Cruz, todos os entrevistados assinaram o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido.
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docente/administrativo da escola estadual do distrito de So Pedro da Serra; 1 com individuo ligado a atividade agrcola do distrito. Aps a realizao deste trabalho de campo, atravs das entrevistas realizadas, verificouse a necessidade de adaptaes, incluses e excluses de determinadas questes presentes no roteiro inicial. Dessa maneira, os roteiros iniciais passaram por uma reestruturao. O terceiro trabalho de campo se deu entre os dias 25-27 de junho. Este foi realizado nos distritos de Nova Friburgo, So Pedro da Serra e Cachoeira de Macac17, com um total de cinco entrevistas, assim divididas: 2 com indivduos que compuseram a Comisso de Acompanhamento da sociedade civil do Plano Diretor; 2 com atores ligados diretamente atividade agrcola do distrito de So Pedro da Serra; 1 com ator ligado atividade turstica do distrito de So Pedro da Serra. Ainda, devido reestruturao do roteiro inicial, aps o primeiro campo, como j mencionado, houve o retorno a atores j entrevistados, com vista realizao de entrevista balizada pelas novas questes presentes no roteiro de entrevista. Assim sendo, entrevistou-se novamente dois atores ligados a associao de moradores e amigos de So Pedro da Serra AMASPS. O quarto e ltimo trabalho de campo ocorreu entre os dias 17-19 de julho, sendo realizado nos distritos de Nova Friburgo e So Pedro da Serra. Neste campo foram realizadas seis entrevistas, distribudas da seguinte forma: 1 indivduo ligado ao setor educacional do distrito de So Pedro da Serra; 2 indivduos ligados atividade agrcola do distrito de So Pedro da Serra; 2 indivduos que compuseram a Comisso de Acompanhamento da sociedade civil do Plano Diretor; e 1 membro da comunidade de So Pedro da Serra, no ligado s atividades tursticas, agrcolas ou a AMASP. Conforme j mencionado, a deciso pelo encerramento dos trabalhos de campo se deveu tanto ao emprego da tcnica da saturao da informao, momento no qual ocorreu uma rarefao de informaes novas, como ao fato de novos participantes indicarem, atravs do emprego da tcnica de seleo do tipo bola de neve, atores j entrevistados.

A escolha desse ltimo distrito se deve ao fato de que foram realizadas entrevistas com membros da comisso de acompanhamento que nele residiam.

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A cada trabalho de campo, as fitas gravadas foram restitudas, para efeito de organizao de um dirio de campo. No dirio consta a descrio do processo de entrevistas: data e hora de cada uma das entrevistas; locais de realizao de cada uma das entrevistas; condies nas quais as entrevistas foram realizadas; e eventuais fatos relevantes: declaraes dos entrevistados; recusa resposta; questionamentos que surgiram acerca da pesquisa etc. Alm destas informaes colhidas em campo, faz parte do dirio, tambm, os comentrios sobre as mesmas, assim como o registro do que foi observado e a interpretao a respeito do que foi visto. Cabe informar que o termo de consentimento foi assinado por todos os entrevistados. Seguindo os procedimentos metodolgicos propostos por Pimentel (2001), as entrevistas transcritas foram analisadas por meio de uma avaliao das narrativas, e separadas em blocos, em acordo com os conceitos e temas presentes em cada objetivo especfico da pesquisa. Posteriormente, esses blocos foram combinados entre si, de modo a criar novos documentos que contaram com trechos de diferentes entrevistas, mas codificados a partir de um tema/conceito central. Esses novos documentos, ento, foram relidos e analisados, procurando-se a essncia dos contedos, a fim de responder aos objetivos propostos inicialmente na pesquisa e de oferecer os subsdios utilizados para o desenvolvimento da etapa redacional (Pimentel, 2001)31.

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5. O MUNICPIO DE NOVA FRIBURGO E O DISTRITO DE SO PEDRO DA SERRA. Em razo das guerras napolenicas e conseqente depresso econmica na Europa no incio do sculo XIX, vieram para o Brasil colonos suos. Inicialmente deveriam vir cem famlias catlicas apostlicas romanas de acordo com decreto assinado por D. Joo VI, em 16 de maio de 1818, no municpio do Rio de Janeiro (Nova Friburgo, 2008)32. Com vista ao cumprimento do referido decreto, foi nomeado o desembargador do Pao Imperial, Pedro Machado de Miranda Malheiros, que comprou de Monsenhor Almeida quatro sesmarias para compor o territrio dos colonos. Dessa maneira, foram instalados no Morro Queimado, 2.006 colonos suos. A festa de instalao foi realizada no dia 11 de abril de 1820. Em 3 de maio de 1823, em funo dos descaminhos da colnia, chegaram a Nova Friburgo 332 alemes protestantes liderados pelo pastor Frederico Sauerbronn e tendo como organizador George Anton Schaeffer. No ano de 1831 a colnia deixa de existir oficialmente assumindo esta administrao a Cmara da Vila, condio que permaneceu por 59 anos, at que 8 de janeiro de 1890, por meio do Decreto n. 34, Nova Friburgo se tornou municpio. (Ver figura 6). Favorecida pela rota do caf, Nova Friburgo continuou a prosperar. A partir de 1873, as instalaes da ferrovia e da Companhia de Eletricidade corroboraram de sobremaneira para a atrao de investimentos industriais para o municpio. O transporte ferrovirio fez com que a capital Rio de Janeiro no ficasse a mais de quatro horas de distncia. Empreendedores alemes ento do incio ao 2 ciclo scio-econmico de Nova Friburgo, no qual o setor industrial se faz presente. Essencialmente txtil e metalmecnico, o plo industrial de Nova Friburgo se desenvolveu, em plena atividade, com bastante sucesso at a dcada de 1970. Contudo,
A crise econmica da dcada de 1980 fez com que houvesse um desaquecimento muito forte das atividades industriais no Pas, fazendo com que as empresas adotassem uma estratgia defensiva de sobrevivncia. A indstria local, fortemente afetada pela crise, inicia um processo de reestruturao e enxugamento, desencadeando

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demisses em massa. Neste contexto, deu-se inicio ao 3 ciclo, com a criao de vrias MPEs18 de confeces, o que caracterizou fortemente a formao da indstria de moda ntima em Nova Friburgo. (Nova Friburgo, 2008).

Nesse contexto, apesar da grande tradio industrial trazida pela imigrao alem desde o final do sculo XIX, no perodo entre anos de 1990 a 2000 o municpio experimentou um lento crescimento econmico, principalmente no setor industrial. Todavia, a partir do ano de 2004, graas capacidade de alguns setores ampliarem sua participao no mercado, o municpio vem se recuperando, tendo como principais indstrias as do setor txtil, seguidas pelas do pelo setor metalrgico. A maior parte do PIB do municpio deriva-se do setor dos servios, seguido pela indstria e a agricultura. No obstante, o setor primrio continua tendo considervel importncia. Dentre as atividades desenvolvidas em Nova Friburgo, destaca-se a produo de flores: o segundo maior produtor de flores do Brasil, sendo superado apenas pelo municpio de Holambra, em So Paulo. Atualmente, o municpio de Nova Friburgo, de acordo com dados disponveis na pgina eletrnica de sua prefeitura, conta com uma populao de 173.321 mil habitantes, sendo 151.820 mil residentes em rea urbana e 21.501 mil em rea rural. (Nova Friburgo, 2008). A densidade populacional do municpio, segundo ao Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2001)33 de 185,4 hab/km, distribuda em uma rea de 935,0 km, localizada na mesorregio Centro Fluminense, a de 97,9 km da capital do estado.

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MPEs - micro e pequenas empresas.

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Figura 6 - Mapa de Localizao do Municpio de Nova Friburgo

Fonte: IBGE, 2007

No perodo 1991-2000, a populao de Nova Friburgo teve uma taxa mdia de crescimento anual de 0,43%, passando de 167.081 em 1991 para 173.418 em 2000. A taxa de urbanizao cresceu 1,35, passando de 86,40% em 1991 para 87,56% em 2000. Em 2000, a populao do municpio representava 1,21% da populao do Estado e 0,10% da populao do Pas. (IBGE, 2007) 34. Neste mesmo intervalo temporal, a taxa de mortalidade infantil do municpio diminuiu 51,28%, passando de 28,82 (por mil nascidos vivos) em 1991 para 14,04 (por mil nascidos vivos) em 2000, e a esperana de vida ao nascer cresceu 5,35 anos, passando de 66,91 anos em 1991 para 72,26 anos em 2000. (ADHB, 2001). A renda per capita mdia do municpio cresceu 36,67%, passando de R$ 268,41 em 1991 para R$ 366,84 em 2000. A pobreza (medida pela proporo de pessoas com 52

renda domiciliar per capita inferior a R$ 75,50, equivalente metade do salrio mnimo vigente em agosto de 2000) diminuiu 36,61%, passando de 20,3% em 1991 para 12,9% em 2000. Apesar dos resultados positivos anteriores, a desigualdade, expressa pelo ndice de Gini cresceu, passando de 0,54 em 1991 para 0,55 em 2000. De acordo com dados do perfil do Municio de Nova Friburgo, presente no Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2001), no perodo 1991-2000, o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) de Nova Friburgo cresceu 10,20%, passando de 0,735 em 1991 para 0,810 em 2000. A dimenso que mais contribuiu para este crescimento foi a Longevidade, com 39,8%, seguida pela Educao, com 37,2% e pela Renda, com 23,0%. Neste perodo, o hiato de desenvolvimento humano (a distncia entre o IDH do municpio e o limite mximo do IDH, ou seja, 1 - IDH) foi reduzido em 28,3%. Conforme indicado no pargrafo anterior, em 2000 o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal de Nova Friburgo era 0,810, o que colocava o municpio, segundo a classificao do PNUD, entre as regies consideradas de alto desenvolvimento humano, visto que seu IDH era maior que 0,8. A composio de sua economia apresenta, como principais atividades, a indstria txtil, com destaque para o setor de moda ntima, a olericultura, o turismo e, hoje em menor expressividade, a metalrgica. Formado pelas bacias do Rio Grande e do Rio Maca (alto), o municpio tem como principais rios cortando seu territrio, o Santo Antnio, o Cnego e o Bengalas, que formado pelos dois rios anteriores. O Territrio do municpio constitudo, como j informado anteriormente, por oito distritos: Nova Friburgo (o distrito cede), Riograndina, Campo do Coelho, Amparo, Lumiar, Conselheiro Paulino, So Pedro da Serra e Muri. O stimo distrito do Municpio, o de So Pedro da Serra foi criado por meio da Lei Estadual n. 1363, de autoria do Vereador Bencio Valladares, em 12 de outubro de 1988, sendo formado por terras desmembradas dos Distritos de Amparo e Lumiar, 4 e 53

5 distritos, respectivamente, abrangendo as localidades de So Pedro da Serra, Benfica, Sibria, Bocaina dos Blaudt, (Ver figuras 7 e 8). Figura 7 Mapa de Localizao do Distrito de So Pedro da Serra

Fonte: CIDE, digitalizado por Alberto Toledo Resende.

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Figura 8 Mapa do Distrito de So Pedro da Serra

Fonte: IBGE, digitalizado por Alberto Toledo Resende

Localizado na principal regio agrcola do Estado do Rio de Janeiro, o 7 distrito de Nova Friburgo, situa-se a aproximadamente, a setecentos metros acima do nvel do mar, em uma regio de paisagem exuberante, que apresenta relevo bastante irregular, com muitas montanhas que se alternam com vales e pequenas vrzeas, cortados por crregos e pequenos rios (S Rego, 1988). (Levigard, 2001: p.20)35. So Pedro da Serra est situado a 30 km do municpio de Nova Friburgo, 600 metros de altitude e cerca de 300 metros abaixo, na bacia do Rio Maca, em meio s montanhas da Serra do Mar, onde se encontram remanescentes de uma floresta que, no conjunto do Estado do Rio de Janeiro, est reduzida a menos de 15% do que existia nos primrdios da colonizao a Mata Atlntica. 55

Seguindo o padro da Regio Serrana, apresenta condies edafo-climticas marcadas pela presena de um relevo acidentado, tpico do domnio dos mares de morros, e o clima tropical de altitude, com sua forte sazonalidade de chuvas, em geral de carter torrencial. (Grabois, 2002) No ano de 2000, de acordo com os dados do Instituto Brasileiro de Geografia - IBGE, possua uma populao estimada de 2.713 habitantes, expressando 1,56% da populao total do municpio de Nova Friburgo. Apresentava nesta poca uma proporo populacional urbana de 32,8% e rural de 67,1%, caracterizada como uma rea tipicamente rural, com produo agrcola diversificada, com hortas de couve-flor, tomate, pimento etc. No entanto, Levigard (2001), em sua dissertao acerca da problemtica de intoxicaes por agrotxicos no 5 e 7 de Nova Friburgo, atenta para o fato de que nos anos recentes tm ocorrido mudanas na economia local, motivadas principalmente pela falncia dos agricultores e pelo incremento da construo civil, que tem modelado a regio com novas casas e muitas pousadas, bares e restaurantes. Do mesmo modo, tem ocorrido uma transformao no perfil da populao, que tem sido acrescida paulatinamente por pessoas vindas de centros urbanos. (p. 28). (Ver Tabela 2). Tabela 2 Tabela da populao do distrito de So Pedro da Serra, total, rural e urbana, nos de 1991, 1996 e 2000.

Ano 1991 1996 2000

Fonte: IBGE (www.igov.br)

Rural (%) 75,53 74,58 67,16

Urbana (%) 24,47 27,42 32,84

Natal (2003)36 descreve o distrito em questo como uma rea cercada por montanhas e matas verdes predominantes. Suas caractersticas ambientais e culturais proporcionam um clima agradvel, com belezas naturais e uma populao acolhedora. (p. 177).

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Historicamente, a fundao destes distritos insere-se no movimento de criao do atual municpio fluminense de Nova Friburgo, efetivado atravs do primeiro projeto colonizador com imigrantes europeus promovido pelo Estado (Levigard, 2001: p.20).

O distrito de So Pedro da Serra apresenta significativo uso agrcola do solo. O manejo, contudo, bastante imprprio, materializando-se em altas taxas de eroso, tendo, ainda, grande problemtica com relao pequena produo: os pequenos agricultores tentam se adaptar ao modelo da agricultura moderna, mas se deparam com o problema da falta de recursos financeiros, carncia de auxilio tcnico por parte dos rgos responsveis, dificuldade de acesso ao crdito e a prevalncia de uma topografia acidentada e de vrzeas estreitas e mal drenadas. (Grabois, 2002)37. Tornam-se, portanto, fragilizados perante o mercado, pois o volume total da produo por unidade familiar pequeno e os custos dos insumos so elevados, gerando um resultado econmico vulnervel se considerarmos as abruptas quedas de preos. Diante de tal conjuntura, tem-se uma atividade agrcola decaindo lucrativamente, em funo, principalmente, da perda da base fsica de produo, e a constatao da veemncia de um processo de recriao do espao agrrio, onde se verifica uma valorizao das diferenas, das singularidades, que passa a caracteriz-lo como um espao multifuncional e pluriativista: uma paisagem rural subordinada a uma lgica capitalista de consumo. (Grabois, 2002). Nas palavras de Alentejano (2003)38, ocorre um
(...) processo de re-ruralizao, no qual h uma revalorizao do espao rural seja como rea de moradia, seja como lcus de uma produo em moldes diferenciados do padro tpico da revoluo verde - , que no significa uma volta ao antigo rural, mas a produo de um novo rural e a revitalizao demogrfica, econmica, poltica e cultural deste, transformado pelo prprio processo de urbanizao e, no caso, do Rio de Janeiro, de metropolizao. (p. 19).

Ainda, segundo o mesmo autor, referindo-se ao estado do Rio de Janeiro:

Essa revalorizao do rural se expressa no avano do ecoturismo, na expanso de atividades de lazer em reas rurais, como pesque-pagues e hotis fazendas, e na conservao de antigas reas agrcolas em reas de veraneio e segunda moradia para as classes mdia e alta da regio metropolitana. Expressa-se tambm no desenvolvimento de formas de produo agrcolas alternativas que incorporam

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crescentemente a dimenso ambiental, respeitando a diversidade dos ecossistemas, em oposio ao modelo homogeneizador da revoluo verde. (Alentejano, 2003; p. 19).

Diante de um quadro de carncia de polticas pblicas voltadas para os interesses da pequena agricultura familiar, em favorecimento da valorizao vertiginosa das terras, promovidas pela especulao turstica, o que temos, de acordo Carneiro (2003)38, uma transformao do agricultor familiar em jardineiro da natureza. Segundo ela, referindo-se a essa problemtica da agricultura do Municpio de Nova Friburgo RJ, pouco a pouco, o espao agrcola ocupado por stios de lazer, pousadas e casas de aluguel, muitas delas construdas pelos prprios agricultores na busca de alternativas ou complemento ao fraco rendimento proporcionado pela agricultura. (p. 90). Carneiro (2003)39, contribuindo para esse debate, afirma que a definio de multifuncionalidade, predominante hoje, enfatiza
(...) a valorizao da dimenso mercantil e no diretamente produtiva da agricultura (...) centrada, em grande parte, na valorizao econmica de atividades associadas ao fazer agrcola, tais como a qualidade dos produtos, a diversificao das atividades no interior do estabelecimento e a criao de empregos. Alm disso, muitas vezes, essas medidas esto limitadas conquista de novos segmentos de mercados diversificados os nichos de mercados reservados a uma minoria de produtores muito competitivos. (CARNEIRO, 2003; p. 88).

Se referindo ao caso do meio rural fluminense, Carneiro (2003) explica que neste se verifica uma interessante caracterstica, que
(...) a existncia de um grande mercado para a explorao do turismo rural (originrio da populao dos grandes centros como Rio e Niteri) associado a um diversificado potencial da paisagem natural (montanhas, florestas, cachoeiras e rios), a presena de reas agricultveis, e a imbricao dos universos culturais do rural e do urbano. Esta ltima facilitada, em partes, pela extensa rede viria que interliga as regies do interior do estado do Rio de Janeiro e este com outros vizinhos. (p. 89).

Nesse contexto de dominao inerente relao entre o capital e a pequena produo, o que podemos verificar a continuidade do ordenamento territorial do espao agrrio, e das relaes dele intrnsecas, em novas bases, perpassando pelo domnio do capital, (...) agora hegemonizado pela esfera da circulao, pelo capital financeiro, ainda que 58

articulado com outros segmentos, e valorizando novas atividades, dentre as quais se destacam o lazer e o turismo. (Alentejano, 2003; p. 22). A disseminao das atividades no agrcolas constituir uma paisagem de novos rurais, onde a pluriatividade e multiplicidade, combinando atividades agrcolas com no agrcolas, nortearam o novo reafeioamento do espao do distrito. Todo esse processo se d diante de um quadro de carncia de polticas pblicas voltadas, tanto para os interesses da pequena agricultura familiar, como da prpria atividade turstica, de modo que esta, sem contar como o apoio tcnico-financeiro dos rgos competentes, vem crescendo desordenadamente. Nessa conjuntura, enquanto o turismo cresce vertiginosamente, os investimentos em infra-estrutura no o acompanharam com a mesma velocidade: no h tratamento de esgoto no distrito, as ruas de So Pedro da Serra so as mesmas de 25 anos atrs, que no foram modernizadas e nem aberta novas, no h um controle legal que venha reger a atividade turstica (rea mnima dos loteamentos, cota de altura das construes...). A ausncia de assistncia tcnica apropriada na atividade agrcola contribui para a realimentao e manuteno de um ciclo vicioso ligado ao emprego de agrotxicos que, sabidamente, so substncias deletrias tanto para a sade humana como para a sade do meio. Seu emprego indiscriminado, sem orientao, ou pior, contando com a orientao de representantes de laboratrios, como comum ocorrer, associados a outras prticas, como a irrigao sem controle, a no adoo de rotao de culturas e do pousio, dentre outras prticas mais sustentveis, corrobora para a necessidade de implementao de doses cada vez maiores de insumos agroqumicos, com vistas a compensar o desequilbrio do sistema. (Bertolino, 2004)40. Concomitantemente, a prevalncia de uma concepo preservacionista, ligada questo ambiental e venda da paisagem verde pela atividade turstica, vem interferindo, sobre maneira, para o gradual abandono da prtica do pousio, visto que, para o emprego deste se faz necessrio, posteriormente ao perodo de descanso, a limpeza do terreno com fogo, ponto neural no choque entre o turismo, os rgo de proteo ambiental e a

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agricultura. A ausncia dessa prtica intensifica, ainda mais, o emprego de agrotxicos. (Bertoni, 1999)41. A atividade turstica, com o interesse em manter a paisagem verde a ser incorporada entre os atributos que justifiquem e legitimam sua prtica e existncia, tornou-se a maior fonte de denncia19 das prticas de limpeza de terrenos com fogo. Entretanto, seu crescimento acelerado e desordenado, sem o devido acompanhamento de obras de infraestrutura, tem levado a contaminao dos recursos hdricos do distrito, em funo do maior aporte de esgoto, visto que no h em So Pedro da Serra rede coletora de esgoto sanitrio. De acordo com a Lei n 11.445, de 5 de Janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais
para o saneamento bsico, o esgoto sanitrio pode ser destinado, basicamente, a dois

sistemas de soluo: o individual e o coletivo. Os sistemas individuais so adotados para atendimento unifamiliar, enquanto os sistemas coletivos ficam reservados a localidades com elevada densidade populacional. Nos sistemas individuais o esgoto domstico lanado, geralmente, em fossa sptica e desta a um sumidouro, infiltrandose no solo. Por sua vez, os sistemas coletivos consistem em instalaes operacionais de canalizaes de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequado do esgoto sanitrio (SNSA, 2007)42. Os sistemas individuais so uma alternativa em reas rurais, onde as caractersticas destas permitem a eficcia deste e / ou se verifica a ausncia de rede pblica de saneamento bsico. Essa carncia, em casos no raros, est relacionada inviabilidade econmica de implementao de um sistema coletivo. A Lei 11.445 referida anteriormente, em seu Captulo VII - Dos Aspectos Tcnicos, apresenta a opo mencionada acima:
Art. 45; 1 o Na ausncia de redes pblicas de saneamento bsico, sero admitidas solues individuais de abastecimento de gua e de afastamento e destinao final dos esgotos sanitrios, observadas as normas editadas pela entidade reguladora e pelos rgos responsveis pelas polticas ambiental, sanitria e de recursos hdricos. (Brasil, 2007)43.

As denncias so realizadas por agentes ligados ao setor hoteleiro, geralmente, vindos de fora do distrito, contra os agricultores.

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Todavia, para que os sistemas individuais funcionem de maneira eficaz, preciso que em sua rea de adoo as habitaes sejam espaadas, ou seja, as residncias devem estar localizadas em grandes lotes com elevada porcentagem de rea livre de uma propriedade para outra. Ainda, o solo deve apresentar boas condies de infiltrao e o nvel de gua subterrnea possuir uma profundidade adequada, de forma a evitar o risco de contaminao por microrganismos transmissores de doenas. (SNSA, 2007).

Uma vez, portanto, que a densidade demogrfica de uma localidade se eleva, modificando as condies descritas acima, os sistemas individuais devem ser substitudos pelos coletivos. Como uma concentrao populacional maior, comum que a rea requerida para a infiltrao torna-se muito elevada, usualmente maior que a rea disponvel. (SNSA, 2007. p. 56). A mesma recomendao encontrada no manual de saneamento elaborado pela Fundao Nacional de Sade - FUNASA: medida que as comunidades e a concentrao humana tornam-se maiores, as solues individuais para remoo e destino do esgoto domstico devem dar lugar s solues de carter coletivo denominadas sistema de esgotos. (FUNASA, 2004. p. 186)44. A Lei 11.445 no apresenta o nmero de habitantes ou condies de densidade demogrfica necessria para que esta transio sanitria seja realizada. Em seu capitulo IX - Da Poltica Federal de Saneamento Bsico; aponta enquanto diretriz para o estabelecimento da poltica de saneamento bsico a (...) garantia de meios adequados para o atendimento da populao rural dispersa, inclusive mediante a utilizao de solues compatveis com suas caractersticas econmicas e sociais peculiares (Brasil, 2007). Contudo, no apresenta as particularidades necessrias para que haja a transio de uma realidade sanitria individual para uma coletiva. importante levantar esta lacuna na legislao, j que o tema do inchao urbano ligado falta de planejamento urbano com relao infra-estruturas bsicas como o saneamento pode ser considerado um dos principais problemas scio-ambientais e sanitrios do pas. A inexistncia de legislao mais clara a respeito impede a responsabilizao dos gestores pblicos que deveriam estar enfrentando este problema de forma prioritria. Tomando a abrangncia da lei, o distrito de So Pedro da Serra, classificado como um territrio rural, apresenta uma realidade sanitria adequada: o sistema individual. 61

Todavia, se consideramos a elevao da densidade demogrfica do distrito e seu crescimento fsico nos ltimos anos, que diminui o espaamento entre as habitaes, verificaremos que o sistema individual pode no estar funcionando de maneira adequada, requerendo sua substituio por um sistema coletivo. Outra peculiaridade do distrito a ser considerada, o peso sanitrio de sua populao flutuante, decorrente do movimento turstico na regio. Este volume populacional pode impactar sobremaneira e inviabilizar o sistema de fossas existente. A presena de rede coletora de esgoto sanitrio insere-se nos padres de saneamento bsico adequado. Sua ausncia est diretamente relacionada a problemas de sade humana, como, por exemplo, hepatite tipo A, giardase, desinteria amebiana, diarria por vrus, dentre outros. A falta de saneamento, principalmente a ausncia de rede de esgoto, o principal fator no Brasil relacionado morte de menores de cinco anos por diarria. Ao mesmo tempo, a demanda da crescente atividade turstica por mo de obra, associada a fatores relacionados a expressividade do distrito em funo do turismo, como maior nmero de nibus ao longo do dia, presena de escola de nvel fundamental e mdio, posto de sade, centro cultural, cinema, dentre outros atrativos, tem colocado o distrito como rea de aporte imigratrio, tanto para a populao dos distritos adjacentes, como para a populao metropolitana que busca um modelo de vida distinto do grande centro.Essa nova tendncia vem, gradativamente, provocando um processo de inchao no distrito, contribuindo para as situaes descritas acima.

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6. ANLISE DO PLANO DIRETOR DE NOVA FRIBURGO A partir desta seo, os resultados da presente pesquisa passaram a ser trabalhados e apresentados. Assim sendo, em um primeiro momento, ser exposto o resultado da anlise documental realizada sob o texto final do Plano Diretor do municpio de Nova Friburgo. Posteriormente, explorando o processo de configurao deste documento de gesto territorial, as duas sees seguintes contam com o ponto de vista dos diferentes atores que compuseram o universo de sujeitos desta pesquisa. Finalmente, apresentar-se- a anlise crtica da construo do Plano Diretor, confrontando-se e refletindo sobre os contedos expostos nos dois ltimos itens deste captulo. 6.1 Estatutos da Cidade e o Plano Diretor de Nova Friburgo: Convergncias e Divergncias A lei n. 10.257 de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade, em seu pargrafo nico, do Captulo I Diretrizes Gerais apresenta, enquanto efeito da mesma, o estabelecimento de normas de ordem pblica e interesse social que venham a regulamentar o uso da propriedade urbana, em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio urbano. Para tanto, em seu Captulo II, Seo I Dos instrumentos em geral dentre outros, aponta o Plano Diretor como instrumentos do planejamento municipal. Ainda, a mencionada lei dedica seu Captulo III a este instrumento Do Plano Diretor. Entendendo o papel e a importncia do Plano Diretor para o planejamento municipal, contextualizados pelas normas de ordem pblica e interesse social contidas no Estatuto das Cidades, o presente captulo, atendendo aos objetivos traados neste trabalho, busca verificar se o Plano Diretor participativo de Nova Friburgo atende as diretrizes apontadas por seu documento de regulamentao Lei n. 10.257 / 2001.

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Concomitantemente a referida comparao apresentar-se-, tambm, o Plano Diretor participativo de Nova Friburgo: estrutura, classificaes, definies etc. O Plano Diretor participativo de Nova Friburgo foi institudo, sob esta denominao, pela Lei Complementar n. 24, em 28 de dezembro de 2007, apresentando a seguinte estrutura: (Ver quadro 1). Quadro 1 Quadro da Estrutura do Texto de Lei Complementar n. 24 - Plano Diretor Participativo de Nova Friburgo TTULO I - DISPOSIES PRELIMINARES TTULO II - PRINCPIOS E OBJETIVOS TTULO III - DA POLTICA URBANA E GESTO DO TERRITRIO MUNICIPAL CAPTULO I - DO PLANEJAMENTO E GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA CAPTULO II - DO DESENVOLVIMENTO SOCIECONMICO E DA GERAO DE EMPREGO E RENDA CAPTULO III - DA QUALIDADE DE VIDA E DO SANEAMENTO AMBIENTAL CAPTULO IV - DA MORADIA DIGNA E DA INCLUSO TERRITORIAL CAPTULO V - DO TERRITRIO INTEGRADO E ACESSVEL CAPTULO VI - DO PATRIMNIO AMBIENTAL E CULTURAL Seo I - Da conservao e qualificao dos bens culturais Seo II - Da valorizao dos bens naturais TTULO IV- DOS PLANOS DE ORGANIZAO TERRITORIAL POT CAPTULO I - DA DIVISO DAS UNIDADES TERRITORIAIS PLANEJAMENTO UTP CAPTULO II - DO ZONEAMENTO URBANO Seo I - Das Zonas Urbanas Seo II - Das Zonas de Especial Interesse ZEI Subseo I - Zonas de Especial Interesse Social ZEIS Subseo II - Zonas de Especial Interesse Ambiental ZEIA Subseo III - Zonas de Especial Interesse Urbanstico e Econmico ZEIUE Subseo IV - Zonas de Especial Interesse de Recuperao Ambiental ZEIRA Subseo V - Zonas de Especial Interesse de Proteo do Ambiente Cultural ZEIPAC CAPTULO III - DO POT DO RIO BENGALAS E RIBEIRES Seo I - Zonas de Restrio ZR 64

DE

Seo II - Zonas de Transio - ZT Seo III - Zonas de Expanso Orientada ZEO Seo IV - Zona de Requalificao Urbana ZRU Seo VI - Zona de Especial Interesse de Proteo do Ambiente Cultural ZEIPAC CAPTULO IV - DO POT DO RIO GRANDE Seo I - Zona Urbana Controlada ZUC de Riograndina Seo II - ZEIPAC Riograndina Seo III - Zona Urbana Controlada ZUC de Campo do Coelho CAPTULO V- DO POT DO RIO MACA Seo I - Zona Urbana Controlada ZUC de Lumiar Seo II - Zona Urbana Controlada ZUC de So Pedro da Serra TTULO V - DA REGULAMENTAO DO USO, OCUPAO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO CAPTULO I - DO USO E OCUPAO DO SOLO URBANO Seo I - Do uso do solo urbano Subseo I - Impacto Vizinhana Seo II - Da Ocupao do Solo Urbano CAPTULO II - DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO TTULO VI - DOS INSTRUMENTOS DA POLTICA URBANA CAPTULO I - DO PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSRIOS CAPTULO II - DO IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO E DA DESAPROPRIAO COM PAGAMENTO EM TTULOS CAPTULO III - DA OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR CAPTULO IV - DA TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR CAPTULO V - DAS OPERAES URBANAS CONSORCIADAS CAPTULO VI - DO CONSRCIO IMOBILIRIO CAPTULO VII - DO DIREITO DE PREEMPO CAPTULO VIII - DO DIREITO DE SUPERFCIE CAPTULO IX - DO ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA EIV TTULO VII - DO SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO E GESTO URBANA E TERRITORIAL TTULO VIII - DAS DISPOSIES TRANSITRIAS
Fonte: Lei Complementar n.24 / 2007 NF; Compilado pela autora.

De acordo com a mensagem de anteprojeto de lei do Plano Diretor de Nova Friburgo, o processo de elaborao do Plano Diretor contou com a participao de 2.294 pessoas e a realizao de 76 reunies, alm da instalao da Casa do Plano Diretor, que visava, entre outras atribuies, permitir o acesso aos documentos e informaes acumulados

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atravs de reunies regionais, palestras, seminrios e audincias pblicas, alm de ser responsvel pela divulgao destes eventos. (Nova Friburgo, 2007). Como princpios bsicos, o Plano Diretor participativo de Nova Friburgo apresenta quatro amplos objetivos, que sejam: (1) o direito cidade sustentvel; (2) a garantia da funo social da cidade; (3) a garantia da funo social da propriedade; (4) a gesto democrtica e participativa. O direito cidade sustentvel entendido como a garantia das condies de um desenvolvimento socialmente justo, ambientalmente equilibrado e economicamente vivel. A funo social da cidade se expressa pela garantia de que e todos tenham acesso a terra urbanizada, moradia digna, ao saneamento, aos servios e equipamentos pblicos, mobilidade e ao transporte acessvel; enquanto a funo social da propriedade atrela-se ao cumprimento das diretrizes da poltica urbana. Por fim, a gesto democrtica e participativa atende ao anseio da participao da sociedade na implementao da poltica urbana. Com vistas ao alcance destes princpios, o Plano Diretor de Nova Friburgo apresenta seis estratgias de poltica urbana, nos captulos de competncia de seu Ttulo III Da Poltica Urbana e Gesto do Territrio Municipal. Dessa forma, tm-se as seguintes estratgias; (i) planejamento e gesto democrtica e participativa; (ii) desenvolvimento socioeconmico e gerao de emprego e renda; (iii) qualidade de vida e saneamento ambiental; (iv) moradia digna e incluso territorial; (v) territrio Integrado e acessvel; e (vi) patrimnio cultural e ambiental preservado. No que diz respeito gesto democrtica da cidade, o Plano Diretor de Nova Friburgo, atendendo ao Estatuto da Cidade, j em seu artigo 8 faz meno a este tema, afirmando que A gesto democrtica e participativa tem por objetivo garantir a participao da sociedade na implementao da poltica urbana, desde a concepo de planos, programas e projetos at a sua execuo e acompanhamento. (Nova Friburgo, 2007. p. 02). O documento em questo ainda traz um captulo dedicado a este temrio Captulo I: Do planejamento e gesto democrtica e participativa em seu ttulo III. No referido captulo esto contempladas as requisies constantes no pargrafo quarto do artigo 40 e nos incisos do artigo 43 da lei n. 10.257/01, com exceo ao inciso I deste ltimo. 66

O pargrafo 4 do artigo 40 do Estatuto da Cidade faz referncia s competncias dos Poderes Legislativo e Executivo municipais, ao longo do processo de elaborao e execuo do Plano Diretor, a fim de que seja garantido seu carter democrtico e participativo. Assim, de acordo com este pargrafo, assume-se que o Plano Diretor deve garantir:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade; II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; III o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos. (Brasil, 2001. p. 13).

Concomitantemente, de maneira mais direta, o artigo 4320, do captulo V - Da gesto democrtica da cidade apresenta os instrumentos a serem utilizados com vista efetivao do processo de gesto democrtica da cidade. Os instrumentos apontados nos incisos do artigo so:
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. (Brasil, 2001. p. 17).

O contedo do inciso I, que traz necessidade de criao de rgos colegiados de poltica urbana, se far presente nos artigos 174, 175 e 17621, onde fica previsto a adoo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Territorial COMDUT, de composio paritria governo e sociedade com atribuio de apoiar a implementao e o monitoramento do Plano Diretor Participativo de Nova Friburgo. Enquanto instrumento de ordenamento do uso e ocupao do solo das principais bacias hidrogrfica, foram criados os planos de organizao territorial. De acordo com o texto da lei complementar n. 24, o intuito dos POTs o de abranger todo o territrio do
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Art. 43 do Estatuto da Cidade

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municpio, incluindo reas rurais e no rurais. Para implementao dos POTs, o territrio do municpio foi dividido em unidades territoriais de planejamento UTP delimitadas pelos limites das principais bacias da regio. Assim cada UTP conta com um POT. Contemplar a totalidade do territrio do municpio um ponto exigido no Estatuto da Cidade, em seu artigo 40, pargrafo 2, onde consta que O Plano Diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo (Brasil, 2001. p. 13). Nessa conjuntura tem-se a delimitao22 do POT do Rio Bengalas e Ribeires, que abrange a UTP da bacia hidrogrfica do Rio Bengalas e das microbacias dos Ribeires So Jos, Capito e So Domingos; POT do Rio Grande, que abrange a UTP da bacia hidrogrfica do rio Grande; e por fim, o POT do Rio Maca, que abrange a UTP da bacia hidrogrfica do rio Maca. (Ver figura 9). Figura 9 Diviso das Unidades Territoriais de Planejamento UTP

Fonte: Nova Friburgo, 2007

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Art. 174, 175 e 176 do Plano Diretor de Nova Friburgo.

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As unidades territoriais de planejamento UTP por sua vez, para fins de implementao dos POT, so subdivididas em reas de interesse ambiental, reas de desenvolvimento rural sustentvel, reas de interesse logstico e reas urbanas. Sobre as duas ltimas incidir, ainda, o zoneamento urbano, passado estas a contar com a seguinte classificao: zonas de restrio (ZR); zonas de transio (ZT); zonas de expanso orientada (ZEO); zonas de requalificao urbana (ZRU); zonas de especial interesse (ZEI) e zonas urbanas controladas (ZUC). No que diz respeito s zonas de especial interesse (ZEI), o texto da lei complementar n. 2423 pronuncia que estas compreendem reas do territrio que exigem tratamento diferenciado em relao aos parmetros reguladores de uso e ocupao do solo urbano, exigindo, dessa forma, a definio de zonas e subzonas urbanas. As zonas de especial interesse (ZEI) apresentaro cinco possibilidades de classificao: zonas de especial interesse social (ZEIS); zonas de especial interesse ambiental (ZEIA); zonas de especial interesse urbanstico e econmico (ZEIUE); zonas de especial interesse de recuperao ambiental (ZEIRA) e zonas de especial interesse de proteo do ambiente cultural (ZEIPAC). Estas seis subzonas tambm sobrem divises, de acordo com sua localidade, tipo de ocupao demogrfica ou da fauna. Aprofundando-se diviso das unidades territoriais de planejamento UTP, entende-se que as reas de interesse ambiental podem integrar uma ou mais unidades de conservao da natureza UCN, j institudas ou que venham a ser criadas. Ainda, estas reas devem conjugar a legislao ambiental e seus respectivos planos de manejo e uso e ocupao do solo. As reas de desenvolvimento rural sustentvel destinam-se manuteno e qualificao das atividades agrcolas. Por sua vez, as indicadas como reas de interesse logstico fazem meno aos eixos rodovirios localizados ao longo da RJ-130 e ao longo do eixo da RJ-116, entre Teodoro de Oliveira e Ponta da Saudade. No primeiro a prioridade reside na instalao de atividades econmicas de grande porte, ao passo que no segundo, a preferncia ser para a instalao de atividades econmicas de apoio ao turismo.
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No corpo do texto do Plano Diretor de nova Friburgo.

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Das subdivises das reas urbanas, no que concernem as zonas de restrio (ZR), estas compreendem reas com baixa intensidade de ocupao destinadas proteo ambiental. Dentre outros objetivos, as zonas de restrio (ZR) procuram conter a expanso urbana nas reas de remanescentes florestais, de alta declividade e nas faixas marginais de proteo dos rios, garantindo dessa forma a permeabilidade do solo e a preservao da cobertura vegetal existente. As zonas de transio (ZT), por sua vez, foram delimitadas com o intuito de preservar as reas prximas s de desenvolvimento rural sustentvel, e que apresentavam baixa intensidade de ocupao, da expanso da malha urbana. A fim de disciplinar a expanso urbana com reserva de reas verdes e proteo do patrimnio cultural, garantido o provimento de infra-estrutura urbana e social adequada ao aumento da densidade populacional, reas vazias passveis de ocupao urbana inserem-se nas zonas de expanso orientas (ZEO). E, com o intuito de um melhor aproveitamento da infra-estrutura urbana j instalada, tem-se a zona de requalificao urbana (ZRU), que se destina a renovao e requalificao urbana. Agregando as duas concepes a cima, tm-se as zonas urbanas controladas (ZUC), que abrangem reas urbanas consolidadas, tanto destinadas ao controle e conteno do crescimento da malha urbana, como a expanso em direo a reas pr-definidas. Tomando a classificao das zonas de especial interesse (ZEI), as de especial interesse social (ZEIS) so reas prioritariamente destinadas regularizao fundiria, urbanizao e construo de habitao de interesse social e de moradia popular para a populao de baixa renda. reas destinadas proteo e recuperao da paisagem urbana e do meio ambiente, sejam de carter pblico ou privado, so zonas de especial interesse ambiental (ZEIA). Por sua vez, as zonas de especial interesse de recuperao ambiental (ZEIRA) so aquelas que requerem intervenes do poder pblico, tambm independentemente de seu carter fundirio. As ZEIRASs se encontram ocupadas ou utilizadas de maneira
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Lei que institui o Plano Diretor Participativo de Nova Friburgo

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irregular ou em situao de degradao que geram riscos ou comprometem a sobrevivncia da populao. As intervenes destinadas a estas reas balizaram-se, preferencialmente, recuperao ambiental e ao lazer da populao. Quando a implantao das ZEIRAS se der em reas ocupadas e de interesse social, o reassentamento da populao afetada dever ser realizado, garantindo moradia digna e a participao direta das comunidades envolvidas, nos termos do artigo 27 do captulo IV, do ttulo III, destinado ao tema da moradia digna e da incluso territorial.
Art. 27. O reassentamento de interesse social para abrigar famlias que ocupam reas de risco ou Zonas de Especial Interesse de Recuperao Ambiental ZEIRA dever resguardar para toda populao afetada diretamente pela interveno: I a integridade da sua vida familiar; II a garantia de sua moradia digna em rea promovida de infraestrutura e de acesso aos equipamentos urbanos sociais; III a sua insero social; A sua participao direta nas decises afetadas ao seu cotidiano e sua qualidade de vida. (Nova Friburgo, 2007. p. 10).

As reas para quais sero destinadas implementao de intervenes dirigidas melhoria dos espaos pblicos so as zonas de especial interesse urbanstico, econmico e estratgico (ZEIUE). A inteno com a criao destas a qualificao urbanstica e implantao de empreendimentos econmicos e/ou estratgicos, que podem, ou no, estar associados a operaes urbanas consorciadas. Finalmente, as zonas de especial interesse de proteo do ambiente cultural (ZEIPAC) so destinadas preservao e revalorizao do patrimnio cultural do municpio, estando este tanto em reas pblicas ou privadas. Os ttulos V e VI do Plano Diretor participativo de Nova Friburgo Da regulamentao do uso, ocupao e parcelamento do solo urbano / Dos instrumentos da poltica urbana vo ao encontro, respectivamente, aos itens requeridos nos incisos I e II do artigo 42 do Estatuto da Cidade. O inciso I faz meno ao artigo 5 do mencionado estatuto, enquanto o inciso II aos artigos 25, 28, 29, 32 e 35. O artigo 5 do Estatuto da Cidade tratar das especificaes do parcelo, edificao ou utilizao compulsria da rea includa no Plano Diretor. Assim sendo, o Ttulo V do 71

Plano Diretor apresenta os captulos I Do uso e ocupao do solo urbano; e o captulo II Do parcelamento do solo urbano. Ainda, no captulo I, encontra-se a seo I Do uso do solo urbano; contendo a subseo I Impacto vizinhana; e a seo II da ocupao do solo urbano. Por sua vez, o artigo 25 do Estatuto da Cidade versar sobre o tema acerca do direto de preempo conferido ao poder pblico municipal. Os artigos 28 e 29 traro como tema a autorga onerosa do direito de construir. O artigo 32 dissertar sobre as diretrizes das operaes urbanas consorciadas e, finalmente, o artigo 35 traz como tema a transferncia do direito de construir. Dessa maneira, procurando contemplar aos artigos mencionados no inciso II do artigo 42 do Estatuto da Cidade, o ttulo VI do Plano Diretor apresenta os seguintes captulos: captulo I - Do parcelamento, edificao ou utilizao compulsria; captulo II Do IPTU progressivo no tempo e da desapropriao com pagamento em ttulos; captulo III Da outorga onerosa do direito de construir; captulo IV Da transferncia do direito de construir; captulo V Das operaes urbanas consorciadas; e o captulo VII Do direito de preempo. Tomando o Plano Diretor enquanto instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana e parte integrante do processo de planejamento municipal, o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual devero incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidos. Diante disso, o Plano Diretor de Nova Friburgo, deixa claro em seu artigo segundo, que
O Plano Diretor Participativo de Nova Friburgo integra o processo de planejamento municipal e dever ter suas diretrizes e prioridades incorporadas ao Plano Plurianual, s Diretrizes Oramentrias e ao Oramento Anual, de forma a garantir a execuo dos programas, projetos e aes da administrao municipal nele contidos. (Nova Friburgo, 2007. p.01).

Em seu ttulo final Ttulo VIII: Das disposies transitrias artigo 194, o Plano Diretor participativo de Nova Friburgo, atende a exigncia prevista no pargrafo 3 do artigo 40 do Estatuto da Cidade, onde se l que A lei que instituir o Plano Diretor dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos (Brasil, 2001. p. 13). Dessa forma, o artigo 194 afirma que o Plano Diretor dever ser revisto, contando de sua data de publicao, no prazo mximo de dez anos. 72

Atravs da anlise documento do texto final da Lei Complementar n. 24, de 28 de dezembro de 2007, intitulada Plano Diretor Participativo de Nona Friburgo, realizada em confrontao aos itens e diretrizes presentes no Capitulo III do Estatuto da Cidade, documento de regulamento os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, pode-se verificar que, o Plano Diretor do Municpio de Nova Friburgo atende ao conjunto de exigncias expressas na lei n. 10.257/2001. Ao atender os parmetros determinados pelo Estatuto da Cidade, este instrumento de gesto territorial mostra-se potencialmente capaz de ser uma ferramenta de promoo da sade em funo de poder levantar, induzir e monitorar inmeros fatores associados qualidade de vida da populao. A sade humana e dos ecossistemas esta atrelada a novos padres do binmio sade doena. Este, por sua vez, est ligado ambientes e condies de desigualdades scioespaciais, de modo que, ao intervir no planejamento do espao, o plano pode servir de importante instrumento para a promoo da sade e a superao de conflitos scio-ambientais. 6.2. A Implementao do Plano Diretor de Nova Friburgo, segundo a Gesto Municipal. No primeiro semestre do ano de 2004, foi realizado no municpio de Nova Friburgo, por parte do Governo Federal, um seminrio que tratava da temtica sobre a elaborao de planos diretores. Este seminrio foi o marco das discusses sobre a elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo. Entretanto, somente um ano depois, em 2005, este processo teve, efetivamente, incio. A princpio, o secretrio responsvel por todo este processo, seria o de projetos especiais. Contudo, este abriu mo de tal incumbncia e, a mesma foi passada a outro membro do governo municipal, que veio se a tornar o secretrio executivo do prcidade. Esta secretria precede o incio dos trabalhos do Plano Diretor, respondendo por outros encargos. Nesse perodo, a secretaria localizava-se dentro da prefeitura, era uma sala de responsabilidade do secretrio de projetos especiais.

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Para o desenvolvimento do projeto de elaborao do Plano Diretor, esta secretaria passa a ocupar outro espao, fora da prefeitura. Localizando-se na Av. Conte Bittencourt, n. 88, no centro de Nova Friburgo, uma das principais avenidas do centro do municpio, no dia 11 de novembro de 2005 inaugurada a casa do Plano Diretor Segundo os atores responsveis pela elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo, a preocupao com a realocao da secretaria se deve necessidade de mais espao, de forma a dar efetividade ao plano, dando suporte ao trabalho tcnico. Ao mesmo tempo, a localidade de fcil acesso a todos promovia a disseminao de informaes.
O pr-cidade era um espao que j existia, como outras funes, dentro da prefeitura. Era um espao como essa sala. Uma salinha apenas, que no era responsvel por essas tarefas, apesar de ter um secretrio de Projetos Especiais. A criao da casa do Plano Diretor foi uma iniciativa nossa. A preocupao era ter um espao que pudesse dar efetividade ao plano. Ento, quando se pensou nesse espao, houve a preocupao de ser um lugar de fcil acesso a todos, que pudesse dar suporte ao trabalho tcnico e que fosse um espao que promovesse a disseminao de informaes. (Entrevistado ligado gesto municipal do Plano Diretor).

Precedendo a mencionada inaugurao, no ms de julho de 2005 ocorreu o primeiro evento que versou sobre o Plano Diretor do municpio. Tratou-se de um seminrio realizado na Queijaria Sua, conhecido ponto turstico do municpio de Nova Friburgo. No mesmo ano, em um segundo evento, realizado no auditrio de SENAI de Nova Friburgo, houve um primeiro contato com um representante do IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, que veio a ser a instituio a prestar assessoria tcnica ao processo de elaborao do Plano Diretor. Ao longo dos meses de setembro e outubro do ano de 2005, ocorreram reunies entre a equipe do Plano Diretor e diversas entidades da sociedade civil, as mesmas que haviam participado anteriormente da conferncia das cidades. O intuito destas reunies era o de definir, juntamente com essas entidades, a metodologia de elaborao do Plano Diretor. Foram realizadas dez reunies junto a associaes de moradores, entidades profissionais, acadmicas, empresariais, organizaes no-governamentais, entidades assistenciais e religiosas e sindicatos de trabalhadores, com um total de 87 participantes

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Finalmente, em 12 de novembro de 2005 foi realizado, no Colgio Anchieta, em Nova Friburgo, o seminrio de lanamento do processo de elaborao do Plano Diretor. Nesta mesma reunio, houve a eleio da comisso de acompanhamento. Esta era formada, inicialmente, por 21 membros de entidades civis e movimentos sociais, na mesma proporo de representao adotada na conferncia das cidades. Esse comit foi escolhido pelos presentes no seminrio de lanamento do Plano Diretor. Nesse seminrio, ainda, foi apresentado todos os dados de Nova Friburgo que haviam sido levantados e acumulados at aquele momento, tanto dados gerais obtidos junto ao IBGE, como dados fornecidos por entidades profissionais. A campanha do Plano Diretor de Nova Friburgo, segundo as orientaes do Ministrio das Cidades e de maneira similar a campanha nacional de realizao dos planos diretores municipais pelo Ministrio das Cidades, contou com materiais grficos de divulgao, como outdoor e cartazes. (Ver anexos 3 e 4). Para a viabilidade financeira de todo esse processo, houve repasses de verbas tanto por parte do Governo Federal / Ministrio das Cidades, via Caixa Econmica Federal (cerca de R$ 70 mil); como do governo municipal, contribuindo com R$ 130 mil. Dentre outras aplicaes, os recursos viabilizaram a contratao do IBAM. O valor do contrato entre PMNF/Pr-cidade e o IBAM foi de R$ 201.000,00, com durao de

aproximadamente um ano, compreendido entre os dia 14 de setembro de 2005 e 14 de maio de 2006.

O repasse do governo federal, realizados via Caixa Econmica, se deu em parcelas, da seguinte maneira: na medida em que eram entregues os relatrios das etapas de elaborao do Plano Diretor, chamados de produtos e nos quais constavam os diferentes aspectos a serem contemplados por esse processo, nova parcela era liberada. Alm desta parceria, a secretaria do pr-cidade tambm contou com o apoio do ncleo estadual da campanha do Plano Diretor, implementado pelo Ministrio das Cidades. O contato com este se deu de maneira direta e constante. A facilidade do dilogo se deve, em boa parte, ao fato de o coordenador do ncleo ser do municpio de Nova Friburgo. 75

Este coordenador esteve sempre presente quando solicitado, participando ativamente do processo, estando, inclusive, presente em reunies da equipe tcnica do Plano Diretor, como explica um dos atores ligados equipe de elaborao do Plano Diretor:
Tivemos contato direto, inclusive, em vrias reunies do Plano Diretor, a pessoa do ncleo estadual estava presente e sempre articulando de uma maneira bem interessante (...) sempre que houve a necessidade de contato era fcil, at mesmo porque a pessoa que foi responsvel por esse ncleo estadual de Friburgo tambm. Ento teve uma facilidade, at da pessoa estar presente quando era necessrio.

Atravs deste ncleo, foi repassado secretaria do pr-cidade, o "Kit da campanha do Plano Diretor" elaborado pelo Ministrio das Cidades, para auxiliar no processo de capacitao de quem iria trabalhar na elaborao de planos diretores. Esse kit da campanha foi usado tanto para capacitao dos membros que participaram da comisso de acompanhamento, como nas reunies do Plano Diretor junto comunidade friburguense. Outra forma de capacitao da populao foi a realizao, em parceria com o CEIA Centro de Educao Ambiental, das oficinas de mapeamento ambiental comunitrio. Foram realizadas seis oficinas em seis diferentes bairros, de distritos distintos. O objetivo destas era o de capacitar a populao, para fazer a leitura que o processo de elaborao do plano requeria. A metodologia das oficinas pautava-se na adoo de mapas, procurando trabalhar a noo de escala dos fenmenos no espao, quebrando a escala 1:1, onde o mapa do cotidiano era construdo pelo referencial dos vizinhos.
No incio do Plano Diretor eu e o pessoal do CEIA, a gente defendia muito a capacitao da populao, a gente tinha um projeto, inclusive, chamado mapeamento ambiental comunitrio, que objetivava voc capacitar a populao pra fazer a leitura do que a gente queria, porque seno ficava s vezes uma ouvidoria, porque fazia uma oficina no bairro, a o pessoal vinha s com as suas demandas, muito individuais. Esse processo que a gente fez de mapeamento ambiental foi muito interessante porque a gente trabalhava com mapa, e quando voc trabalha com mapa, voc quebra eles, porque voc trabalha em outra escala, voc no trabalha na escala, porque a escala 1 por 1, o mapas deles meu vizinho da esquerda, meu vizinho da direita, de trs e a rua na frente. Mas quando voc coloca um mapa com o bairro todo ele comea a dedurar: eh, isso aqui ocupao irregular, essa barreira vai cair, essa esquina tem que tirar porque o nibus sempre vai por cima da calada e esse ponto de nibus t no lugar errado Ento ele

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comea a planejar. (Entrevistado acompanhamento do Plano Diretor).

ligado

comisso

de

Alm deste material, outra forma de capacitao foi realizada pelo IBAM. Dois membros da equipe tcnica do Plano Diretor, um gegrafo e um engenheiro agrimensor, participaram de um treinamento no setor de geoprocessamento do IBAM, de softwares de mapeamento que seriam usados no processo. Alm destes dois profissionais, a equipe tcnica do Plano Diretor tambm contava com uma arquiteta. Essa equipe, apesar de Ministrio das Cidades ter promovido um cadastramento de profissionais da rea de planejamento urbano com experincia, dispostos a trabalhar na elaborao dos planos diretores, no se originou do cadastro do governo federal. No que concerne participao do gegrafo e do engenheiro agrimensor, estes foram contratados pelo IBAM. Por sua vez, a arquiteta foi convidada por conta de sua participao junto equipe de mobilizao social. No entanto, atravs do IBAM, a secretaria do pr-cidade pode contar com profissionais de diferentes reas, oferecendo, dentre outros servios, assessorias jurdica e de urbanismo. No que concerne equipe de mobilizao social, esta era composta por indivduos j atuantes em questes sociais, que possuam cadastro e contatos de diversas instituies e associaes, sendo, por essa razo, responsvel pela articulao inicial entre a sociedade de Nova Friburgo e o Plano Diretor. A escolha por essa composio, de atores no advindos do cadastro do Ministrio das Cidades, se deve ao fato de que, ao longo das reunies que antecederam o seminrio de lanamento do plano, esta equipe foi se articulando, tanto no que diz respeito ao grupo tcnico, como a da comisso de acompanhamento. Durante o perodo que precedeu este seminrio, concomitantemente realizao das reunies mencionadas, foram enviados convites formais a entidades civis, como sindicatos trabalhistas e patronais, entidades profissionais, associaes de moradores, associaes comerciais, dentre outras, convidando participao no processo de elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo. Contudo, apesar do envio destes, 77

inicialmente algumas entidades optaram em no participarem, como foi o caso do CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia da OAB Ordem dos Advogados do Brasil e do IAB Instituto de Arquitetos do Brasil. Todavia, durante o processo de realizao da confeco do Plano Diretor, outras instituies decidiram participar.
(...) porque isso foi em novembro de 2005, no lembro, sinceramente, desses detalhes. Mas eram, eu me lembro muito bem que tinha o representante da, de alguns sindicatos, tinha tambm da IAB, no caso o CREA no participou, no quis participar. A OAB tambm foi convidada, no quis participar, alguns rgos e instituies no participaram, mas de maneira geral, ao longo do processo, foi havendo uma participao cada vez maior.(Membro da equipe tcnica de elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo).

No caso em especfico do IAB, houve uma diviso, onde um segmento desta instituio desejava participar e outro no. Em funo desta divergncia, o primeiro grupo decidiu fundar um novo comit e, atravs deste, veio a participar do processo. Esse grupo, ao colaborar com a equipe do pr-cidade, forneceu produtos de mapeamentos, plantas e documentos que eles possuam. Para a garantia do carter participativo do processo de elaborao, de acordo com a metodologia estabelecida atravs das reunies que antecederam o lanamento do Plano Diretor, o municpio de Nova Friburgo foi divido em treze regies de trabalho. Em cada uma dessas aconteceram reunies entre a comunidade e a secretaria do pr-cidade. (Ver anexo 2). Alm destas, tambm foram realizadas reunies setoriais, ou seja, aquelas exclusivas com diferentes segmentos da sociedade, como reunies com associaes de moradores, de agricultores, com associaes comerciais, com o setor da construo civil, sindicatos etc., alm das reunies com a comisso de acompanhamento. As reunies especficas da comisso de acompanhamento com a equipe do Plano Diretor, dentre outros objetivos, procuravam abrir espao para os questionamentos e sugestes que esta comisso trazia do restante da sociedade civil. Outro fator a ser destacado, na construo de um processo que fosse participativo, foi a tomada de postura ativa por parte da Cmara de Vereadores, em detrimento a uma 78

passiva habitual. Em funo disso, a cmara de vereadores realizou cinco sesses itinerantes, nos distritos de So Pedro da Serra, Lumiar, Mury, Amparo e Conselheiro Paulino, com o objetivo de discutir com a populao as questes pertinentes ao Plano Diretor. No obstante, como tentativa de realizar um leque de reunies que propiciasse uma viso mais ampla da sociedade, tambm foi estabelecido o dilogo com outros grupos geralmente marginais a estes processos, como foi o caso da participao de associaes de loteamentos irregulares. Dessa forma, foram realizadas 76 reunies do Plano Diretor, entre reunies setoriais e gerais, totalizando a participao de 2.294 pessoas ao longo do processo. Todas as reunies, com o objetivo de viabilizar a participao, foram realizadas no perodo da noite, como durao mdia de duas horas e meia. Elas contavam com equipamentos adquiridos pela secretaria do pr-cidade, com vistas a instrumentalizar o processo. Assim, as sesses contavam com laptops, canho de retroprojetor, microfones e caixas de som. A escolha do local de realizao das reunies pautava-se sempre pela opo de localidades de fcil acesso e que comportariam a todos. Todavia, ela tambm dependia da localidade geogrfica onde ocorreria a reunio, no sentido de haver edificaes com estas caractersticas. Assim sendo, no distrito sede, aconteceram reunies em colgios, como no caso do Colgio Anchieta, no auditrio do Cebrae, na FIRJAN, no auditrio do SENAI e na prpria casa do Plano Diretor. Na secretaria do pr-cidade, preferencialmente, eram realizadas as reunies com a comisso de acompanhamento. Por sua vez, quando eram reunies realizadas em outras localidades, fora do distrito sede, as prprias associaes encolhiam o local e comunicavam a equipe do Plano Diretor. Nesses casos, geralmente as reunies aconteciam em escolas, municipais ou estaduais, onde as pessoas tinham facilidade de acesso e havia espaos, como as salas de aula, que facilitam a realizao da reunio; em clubes locais ou, inda, na sede da associao de moradores, quando havia.

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Algumas reunies foram solicitadas pelas prprias comunidades de distritos mais afastados, onde o deslocamento para as reunies no era vivel. A solicitao era feita tanto via casa do plano direto, como nas prprias reunies, onde membros das comunidades, ou de comunidades vizinhas, solicitavam a realizao das reunies. A dinmica das primeiras reunies consistia, em um primeiro momento, numa apresentao: era falado o que era e como foi construdo o estatuto das cidades, o que era o Plano Diretor e quais seus instrumentos. Essa apresentao era idntica em todas as reunies e contavam como a utilizao de power point, no qual era projetado o material que compunha o kit da campanha do Plano Diretor. O intuito desta apresentao era o de tentar homogeneizar o conhecimento das pessoas nesse aspecto. Dessa maneira, primeiramente falava-se, de forma geral, dos instrumentos do estatuto das cidades e de que maneira este poderia influenciar a realidade local. Posteriormente eram formados grupos de trabalho que discutiam os temas tratados. Com relao a estes grupos, havia a preocupao de torn-los heterogneos, combinando, por exemplo, professores e agricultores. Cada grupo, ao final de um tempo, apresentava suas opinies diante do plenrio. Alm disso, a qualquer momento era possvel solicitar a palavra procurando esclarecer qualquer dvida. Ao mesmo tempo, cada participante do grupo recebia um questionrio, no qual deveria, atravs de seus conhecimentos, do debate com o grupo e do que havia sido exposto na reunio, avaliar cada aspecto da localidade onde vivia, tal como moradia, transporte, saneamento, sade, educao, meio ambiente, patrimnio histrico e cultural, dentre outros. A avaliao era feita por meio de notas, que deveriam ser justificadas em um espao seguinte do questionrio. Com a aplicao dos questionrios, almejava-se realizar uma anlise quali-quantitativa dos temas. Atravs desta avaliao, para os temas que receberam as menores notas24, sinalizando a necessidade de aprofundamento do mesmo, foram montados seminrios
Cada participante atribuiu notas de 1 a 10 para os itens julgados de acordo com o grau de satisfao. Os tpicos que receberam as menores notas viraram temas de trs seminrios que versaram a respeito da abordagem daquele item no texto do plano diretor.
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especficos. Dessa maneira, foram realizados trs seminrios: 1- Meio Ambiente e Moradia Digna; 2 - Uso e Ocupao do Solo; 3 - Mobilidade e Transporte. Durante todo o processo, a participao foi umas das principais preocupaes, presente desde a divulgao dos eventos relacionados ao Plano Diretor, como na tentativa de articular o maior nmero de pessoas participando do processo. No que diz respeito divulgao, esta foi feita por vrios meios de comunicao. Todas as reunies e eventos afins, inerentes ao processo de elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo, contaram com divulgao prvia. Em geral, quinze dias antes da realizao das reunies tinha incio o trabalho de divulgao. Este contava com comunicados na televiso, tanto de mdia paga, como da mdia jornalstica; no rdio e anncios em outdoor. Alm destes, eram enviadas cartas, e-mails e realizavam-se ligaes s associaes e entidades cujos endereos e telefones constavam no cadastro da secretaria. Complementando esse trabalho, ao final de cada reunio tambm era apresentado um cronograma de reunies, constando data, local e hora de realizao de reunies j agendadas. Principalmente nos distritos mais afastados, eram colados cartazes em pontos estratgicos, como supermercados, postos de sade, escolas, igrejas e sede da associao de moradores. Estes cartazes continham o smbolo da campanha do Plano Diretor, para chamar ateno na identificao visual; e as informaes de data, local e hora de realizao da reunio. Estes mesmos cartazes tambm eram colados no nibus. (Ver anexo 6). Aps a realizao dessas reunies e eventos afins, como forma de divulgar, de maneira condensada, as informaes discutidas nas sesses anteriores, foi elaborado o boletim informativo do Plano Diretor, com periodicidade mensal. Esse boletim era distribudo nas prprias reunies e enviado por cartas e e-mails para entidades e associaes. Alm do boletim, a casa do Plano Diretor ficava aberta de segunda a sexta-feira, em horrio comercial, possibilitando a aquisio de informaes a qualquer momento. De acordo com um membro da comisso de acompanhamento
O boletim do Plano Diretor, se eu no me engano, eu recebi via internet e, sempre que a gente ia s reunies do Plano Diretor recebi

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algum tipo de boletim (...) (Ator acompanhamento do Plano Diretor).

ligado

comisso de

Outra preocupao, que permeou o processo de elaborao do Plano Diretor, foi a de abranger o municpio de Nova Friburgo como um todo, em sua composio urbanorural. Uma forma de incorporar essa especificidade ao Plano Diretor, tambm atravs da participao das comunidades, foi a de contar com a experincia da comunidade de cada distrito, no que tange ao apontamento dos limites para a classificao das reas no Plano de Organizao Territorial POT. Nessa conjuntura, atravs da participao da populao, houve condies de se promover uma classificao que fizesse sentido para os moradores locais, uma vez que esta foi promovida a partir da significao do espao conferida por estes atores. Na definio dos POTs, a nica arbitrariedade era conferida s sedes dos distritos. Por questes de regulamentao fundiria e demandas urbanas, ficou acertado que as sedes dos distritos seriam reas urbanas. As demais seriam delimitadas a partir da identificao da populao. Assim, atravs da projeo de imagens de satlites, juntamente com as comunidades, a equipe tcnica do Plano Diretor delimitava o permetro das reas a serem classificadas como, por exemplo, espaos de uso agrcola, espao de expanso urbana, rea de preservao, dentre outras formas de uso. Houve a preocupao em delimitar o que eram reas de trabalho agrcola e o que eram reas de preservao, com a inteno de proporcionar ao agricultor a tranqilidade de exercer seu trabalho sem o risco de represso por parte da fiscalizao. Ainda, com o intuito de compatibilizar a atividade agrcola com a preservao ambiental, mesmo em reas demarcadas como de preservao, algumas reas pontuais foram definidas como de uso agrcola. Estas foram identificadas a partir das imagens de satlite e da participao da comunidade agrcola, levando em considerao produo agrcola efetiva e a utilizao do sistema de pousio. Como exemplo desta situao, pode-se apontar a regio da Bacia do Rio Maca que, desde o estabelecimento da APA de Maca de Cima, encontra-se completamente inserida em rea de preservao. Em sua operacionalizao, o Plano Diretor dividiu o municpio em treze regies, ao passo que, em sua confeco tcnica, na elaborao dos planos de organizao territorial 82

 POT, ele o dividiu em bacias hidrogrficas. Desse modo, partindo das contribuies da Lei de Uso do Solo, lei municipal n. 2.249 de 8 de dezembro de 1988, e da atual tendncia em termos de gesto territorial, como critrio tcnico para o estabelecimento dos POTs foram utilizadas as trs principais bacias hidrogrficas do municpio: a bacia do Rio Bengalas, onde se localiza a sede urbana de Nova Friburgo; a do Rio Maca, atualmente rea de Proteo Ambiental; e a bacia do Rio Grande, divisa com Terespolis, importante manancial hdrico, sendo principal responsvel pelo abastecimento de gua do municpio. Por meio da conjuno das informaes acumuladas ao longo das discusses realizadas durante as reunies, seminrios, oficinas e afins, foi elaborado o texto de base do Plano Diretor, levado primeira audincia pblica, realizada nos dias 24 e 25 de maro de 2006, no auditrio do SENAI. Todavia, como as reunies tiveram continuidade aps este evento, a minuta do texto final, levado a cmara para a segunda audincia pblica, foi confeccionado posteriormente a essa primeira ida a cmara. Nesse momento a participao da populao de Nova Friburgo foi de fundamental importncia. No momento em que o Plano Diretor transita por interesses diversos, principalmente interesses econmicos, h presso de todas as frentes sobre os aspectos que sero delimitados pelo Plano Diretor. Durante a segunda audincia pblica, a cmara de vereadores encontrava-se significativamente cheia: cada ponto do projeto foi lido e debatido, pois havia o receio de que, chegando cmara de vereadores para ser votado, o projeto fosse modificado. Em funo desse fato, houve a necessidade de ser marcada uma terceira audincia pblica para dar conta do trmino da leitura do projeto. Por conta desta participao, a possibilidade de alterao, por alguns vereadores, de itens ligados preservao ambiental de algumas reas no foi aprovada. O interesse das modificaes propostas era o de alterar aspectos do plano em relao preservao ambiental e valorizando a especulao imobiliria.
Na poca, antes da aprovao, tinha um grupo de vereadores que estavam resistentes, e eu lembro que eu participei elaborando um manifesto que foi distribudo na cmara e a gente conseguiu a aprovao do plano na cmara, houve uma mobilizao, pra Friburgo,

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razoavelmente grande, onde a cmara ficou lotada, bem interessante. (Ator ligado comisso de acompanhamento do Plano Diretor).

O Plano Diretor estabelece a instalao de indstrias de acordo com o grau de impacto que esta pode gerar no local. Dessa forma, as rodovias estaduais seriam os eixos principais das indstrias, mais especificamente a rodovia Friburgo-Terespolis (RJ130). A rodovia estadual que liga o distrito de Muri a Lumiar, por suas caractersticas ambientais, restringiria o estabelecimento de indstrias. Diante desta realidade, havia a possibilidade de uma modificao ser feita, a ponto de autorizar o estabelecimento de indstrias de grande porte, ao longo da rodovia estadual Muri Lumiar, Entretanto, por meio da articulao de ONGs, ambientalistas e da sociedade como um todo, essa alterao no foi feita. Todavia, outras presses, de cunho negativo, foram aprovadas, como o caso da no implementao da outorga onerosa do direito de construir no distrito sede do municpio. Este instrumento, previsto pelo estatuto das cidades, caso fosse implantado, apregoaria a diminuio do gabarito das edificaes, de sete para cinco pavimentos. Contudo, por presses do setor de construo civil, esse aspecto no foi aprovado. No que concerne participao da populao dos distritos urbanos e dos distritos rurais, pode-se dizer que a participao desta ltima foi numericamente mais expressiva, ao passo que a da populao urbana teve maior presena poltica. As reas urbanas contaram com a representao de lideranas de maior expresso no cenrio municipal, no que diz respeito fora de mobilizao em movimentos de reivindicao junto ao poder pblico. Nesse segmento encontram-se atores que corriqueiramente esto em contato com a esfera pblica, via reivindicaes sociais e comunitrias. Nas comunidades rurais, a participao foi mais abrangente, at mais debatido do que a participao na rea urbana. Numericamente falando, tomando como referncia a proporo do nmero de pessoas presentes nas reunies, pelo nmero de moradores de cada localidade, a participao urbana, em relao a rural, foi menor. O perodo de elaborao do Plano Diretor participativo foi de aproximadamente um ano, com incio formal em 02 de janeiro de 2005 e envio do texto final cmara municipal em 31 de maio de 2006. 84

6.3. O Plano Diretor de Nova Friburgo Segundo os Atores Locais: Estudo de Caso do Distrito de So Pedro da Serra O distrito de So Pedro da Serra, juntamente com a localidade da Bocaina, compunha a Regio 2 da diviso operacional do processo de elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo. A primeira reunio no distrito aconteceu em 01 de dezembro de 2005, na 4Escola Municipal de So Pedro da Serra. Todavia, a AMASPS Associao de Moradores e Amigos de So Pedro da Serra, j vinha participando dos eventos que precederam esta reunio, compondo, inclusive, a comisso de acompanhamento. Esse contato inicial se deu atravs de um convite formal a associao, realizado pela secretaria do pr-cidade, via membro da comisso de mobilizao social. Nesse perodo, que precedeu a realizao de reunies no distrito, foram distribudos, pela AMASP, folders da campanha do Plano Diretor de Nova Friburgo. Contudo, estes folhetos, que tinham por intuito informar o que viria a ser o Plano Diretor, no atingiram seus objetivos, vistos que, segundo informado pelos moradores que tiveram acesso, eles no deixavam claro o que, em essncia, seria o Plano Diretor e, principalmente, de que maneira ele interferiria na vida do distrito. (Ver anexo 4). Na ocasio da realizao das reunies, a associao de moradores ficava encarregada de realizar a divulgao. Esta era feita tanto atravs de suas reunies com a comunidade, como por meio da fixao dos cartazes da campanha do plano, cedidos pela secretaria do pr-cidade associao, alm do boca-a-boca:
A associao de moradores, eles procuravam divulgar. Como...colocar papeis na porta, ou ento at algumas pessoas as vezes ligavam. Eles comunicavam, sim. (Morador do distrito, ligado a atividade agrcola).

Concomitantemente, os moradores que haviam deixado seus contatos juntos equipe do Plano Diretor, recebiam ligaes e/ou e-mail informando da realizao das reunies. Esse trabalho de divulgao era feito de sete a dez dias antes da data agenda para a realizao. 85

As reunies contaram com uma expressiva participao da populao do distrito. So Pedro da Serra encontra-se inserido no permetro da APA25 de Maca de Cima. Esta, contrariando as prprias diretrizes estabelecidas pelo SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao, em seu processo inicial de criao, no promoveu nenhum tipo de consulta pblica. Em outras palavras, o Plano Diretor incorpora uma perspectiva participativa que o outro instrumento de gesto territorial, a APA, no assumiu, embora esta seja de grande importncia para as comunidades deste territrio. A rea de proteo ambiental de Maca de Cima foi criada com o decreto n 29.213, de 14 de setembro de 2001, sendo objeto de inmeras disputas entre agricultores, ambientalistas e grupos vinculados ao eco-turismo Nesse contexto, no apenas os atores ligados atividade agrcola, receosos em relao limitao de suas reas de plantio, como os demais moradores tradicionais, preocupados com as incertezas dos desdobramentos destes processos sobre o distrito, mobilizaram-se e participaram ativamente das reunies de elaborao do Plano Diretor. A referida situao fica clara na fala de uma moradora local, ligada a atividade agrcola.
(...) Passaram avisando, porque...assim, quando falou que ia ter o pessoal se mobilizou, entende, bastante, porque, sempre sai aquele alarme, alarme de que o agricultor no ia poder fazer isso, no ia poder fazer aquilo e tal. A saiu um movimento...ento o pessoal teve tempo, ficou sabendo...um soube, a sa espalhando e todo mundo...

Seguindo a metodologia estabelecida para as reunies do Plano Diretor, em um primeiro momento ocorreu a apresentao explicativa sobre o que o Plano Diretor, seus instrumentos e fins, seguida da dinmica de diviso do plenrio em grupos para promoo do debate e preenchimento do questionrio de avaliao quali-quantitativa. Alm disto, estas reunies tambm contaram com os instrumentos tecnolgicos adquiridos pela secretaria do pr-cidade. Aps os debates em grupo e subseqente preenchimento do questionrio, cada grupo elegia um representante que iria colocar as consideraes do grupo ao plenrio. Alm deste momento de explanao, era permitido aos participantes intervirem a qualquer momento para solicitarem esclarecimento.

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rea de Proteo Ambiental

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Nesta reunio, houve a preocupao, presente na metodologia do processo de elaborao do plano, em formar grupos heterogneos, combinando indivduos ligados a diferentes setores, como o agrcola, o turstico e o educacional.
(...) a gente teve de misturar um pouco porque tinha grupo, vamos dizer assim, tinha grupo de professores e tinha grupo de agricultores, ento teve que misturar pra chegar em um, entendeu como. (Morador local ligado atividade turstica).

Considerando a incerteza quanto s conseqncias para o distrito da demarcao do permetro da referida APA, nas primeiras reunies, mesmo contando com o descrito trabalho de esclarecimento a respeito do Plano Diretor, havia um rudo de comunicao entre a equipe do plano e a comunidade de So Pedro da Serra. No ficava claro para a populao do distrito se o que estava sendo debatido nas reunies era o Plano Diretor, a APA de Maca de Cima, ou ambos. Outro fator que contribuiu para essa situao, foi o fato de que, no mesmo perodo em que estavam sendo realizadas as reunies do Plano Diretor, ocorriam tambm reunies ligadas a outros processos, como reunies do Comit de Bacias e da Agenda 21. Ou seja, diferentes processos participativos relativos ao mesmo territrio que no se articulavam entre si e no eram claramente compreendidos pela populao. Este problema revela a falta de articulao e integrao entre agendas de diferentes setores e atores chaves para o sucesso de aes que exijam polticas pblicas intersetoriais. Toda essa conjuntura provocou um bloqueio no dilogo ente a populao de So Pedro da Serra e a equipe do Plano Diretor, com exceo dos membros da comunidade que vinham participando da comisso de acompanhamento. Havia um desconforto com relao ao Plano Diretor, pois este era tomado como uma lei arbitrria que, atravs das reunies, vinha apresentar resolues prontas, decises tomadas em outras esferas, sem estabelecer um dilogo, como havia sido o caso do processo de criao da APA de Maca de Cima. Outro momento de rudo na comunicao entre a equipe do Plano Diretor e a comunidade de So Pedro da Serra, ocorreu na oficina de mapeamento ambiental comunitrio, realizada no Colgio Estadual Jos Martins da Costa. Nesta. A proposta apresentada pela equipe do Plano Diretor para classificao das reas do distrito, 87

delimitava um permetro urbano extenso, extrapolando o que era reconhecido pelos moradores como urbano e, concomitantemente, propagando-se por reas identificadas como rurais.
A que t, a que aconteceu, veja bem, eles determinaram uma rea urbana aonde era rea rural ou, por exemplo, colocaram rea rural aonde poderia ser rea urbana. A que entrou as pessoas da regio e...bom vamos conversar, vamos ver o que rea rural e o que rea urbana. Foi ento que, atravs de visagem no mapa a gente, com algumas pessoas, eles fizeram tipo, mapearam uma rea, bom at aqui rea urbana e aqui rea rural. Ficou mais ou menos determinado dessa maneira. (Morador local, ligado atividade agrcola).

Esta divergncia de opinies, esperada na oficina, permitiu que o consenso fosse alcanado, ao mesmo tempo em que levou os moradores de So Pedro da Serra a participarem efetivamente, como atores ativos, nesta etapa do planejamento. Alm disso, ao longo da realizao das reunies o dilogo entre a populao do distrito e a equipe do Plano Diretor foi se estabelecendo de maneira menos ruidosa. Os diferentes grupos institudos em So Pedra da Serra no tiveram junto ao processo de elaborao do Plano Diretor um represente distinto, de acordo com a atividade desenvolvida. Ou seja, uma representante do setor agrcola e um do setor turstico. A representao do distrito, junto ao mencionado processo, era feita de maneira conjunta, por representantes ligados a AMASPS. No obstante, nas reunies que ocorreram no distrito, algumas lideranas locais, tanto ligadas atividade agrcola como turstica, ficavam a frente nas discusses, intervindo, quando necessrio, em temas que poderiam interferir em suas atividades. Aps a primeira reunio realizada no colgio municipal, as duas reunies seguintes ocorreram no salo do Clube Estrela do Mar, por conta do espao que este oferecia. O local onde as reunies do Plano Diretor aconteceram, bem como o trabalho de divulgao e a antecedncia com que este era feito, permitiram que, de modo geral, a populao do distrito tomasse conhecimento prvio da realizao das reunies e se sentissem -vontade para estarem presente. O clube Estrela do Mar tradicional do distrito, guardando identificao e significao positivas junto populao.

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Todavia, excetuando as reunies que ocorreram no distrito, no houve nenhum trabalho de divulgao de reunies realizadas em outras localidades. Mesmo as audincias pblicas e seminrios no contaram com um trabalho de divulgao especfico em So Pedro da Serra. A tomada de conhecimento destes eventos contava com a divulgao televisiva, com os outdoors no centro, caso houvesse; e com o boca-a-boca. Neste caso, esta ltima forma mostrou-se pouco eficiente, visto que a parcela da populao que no possua o conhecimento da realizao destes eventos era expressiva. A associao de moradores recebeu convite para estes eventos e informou, em suas reunies mensais com a comunidade de So Pedro da Serra, da realizao destes. Entretanto, a restrio aos meios de divulgao mencionados limitou a informao e, conseqentemente, a participao da populao de So Pedro da Serra. Aps a realizao das reunies, no ocorreu nenhum trabalho de disseminao, junto comunidade, do que havia sido debatido e acertado na reunio. No houve a distribuio de nenhum tipo de material que condensasse e compilasse as informaes da reunio anterior ocorrida no distrito, nem de reunies e eventos afins do processo de elaborao do Plano Diretor, ocorridas fora de So Pedro da Serra. Somente aqueles moradores que participavam da comisso de acompanhamento tiveram contato com o Boletim do Plano Diretor. Este, no entanto, no foi cedido associao para que fosse distribudo. O acesso se deu individualmente nas reunies realizadas entre a equipe do Plano Diretor e a comisso de acompanhamento. A AMASPS, em suas reunies, trazia informaes acerca do Plano Diretor, de suas etapas, bem como buscava junto populao sugestes a serem levadas as reunies realizadas entre a comisso de acompanhamento e a equipe do Plano Diretor. Mesmo na casa do Plano Diretor, a secretaria do pr-cidade, o contato com essas informaes no se dava de maneira efetiva. Havia dificuldade de encontrar os membros da equipe tcnica do Plano Diretor e, aqueles que se propunham a prestar esclarecimentos nem sempre estavam cientes dos dados e da dinmica do processo.

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So Pedro da Serra foi o primeiro distrito a receber a sesso itinerante da cmara de vereadores. Neste evento, o eficaz trabalho de divulgao realizado pela associao de moradores e a excepcionalidade do acontecimento, levou a comunidade do distrito a se fazer presente, at mesmo, de maneira mais expressiva que nas reunies do Plano Diretor. Apesar da comunidade do distrito relatar que participaram destes eventos, no ficou claro para a populao o fato de a iniciativa estar ligada ao processo de elaborao do Plano Diretor. De acordo com as entrevistas, o significado da sesso para os moradores de So Pedro da Serra, estava direcionado a discusses de temas em geral, ligados ao distrito e ao municpio de Nova Friburgo, includo, em seu escopo, o debate sobre o Plano Diretor. Portanto, pode-se apontar esse momento como o terceiro rudo de comunicao entre o processo de elaborao do Plano Diretor e populao de So Pedro da Serra. Dentre as principais reivindicaes colocadas pela populao do distrito de So Pedro da Serra ao Plano Diretor, encontram-se preocupaes ligadas rea de sade e saneamento bsico. Com relao sade, a emergncia de um posto que funcionasse 24hs, bem como da presena constante de mdicos, so fatores apontados como preponderantes para a melhoria das condies de sade e de sua promoo. O que se pode perceber nesse contexto, uma noo biomdica de sade ligada ausncia de doenas e aes medicamentosas. No obstantes, a preocupao com os cursos dgua do distrito tambm se fez presente. Contudo, a significao histrico-cultural dos rios com a populao a mais expressiva justificativa para essa preocupao. No h uma noo significativa de fator de risco sade humana e ambiental. Os recursos hdricos so referenciados a partir de histrias ligadas ao lazer da populao e sua funo paisagstica, mas que, na atualidade, so apontados como espaos insalubres e mal cheirosos. Observa-se um consenso no distrito ligado ao conceito de saturao. Para os atores naturais do distrito, tanto para aqueles ligados atividade agrcola, como para os ligados atividade turstica, o distrito no tem mais como crescer, como se expandir espacialmente. Necessita, portanto, de maior ateno do poder pblico no que tange a 90

investimentos em infra-estrutura, sistema de esgotamento sanitrio, recolhimento de lixo, alargamento de ruas, dentre outras melhorias apontadas. Os rudos de comunicao que ocorreram durante a elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo, no distrito de So Pedro da Serra, so conferidos pouca presena deste processo (de elaborao do documento) no distrito. Dentre as questes apontadas como pontos de sombra no distrito, destacaram-se: a realizao de grupos de trabalhos com a populao que trabalhasse os conceitos e as temticas ligadas ao processo durante todo o perodo de confeco do plano; e a realizao de uma divulgao mais expressiva, no se restringindo aos acontecimentos do distrito, mas ao processo de elaborao como um todo. Concomitantemente, latente em So Pedro da Serra a incerteza quanto efetividade da incorporao das discusses e debates estabelecidos no distrito no texto final do Plano Diretor. Aps a realizao das reunies e consecutiva aprovao do texto, no houve um retorno populao do distrito, nem mesmo queles que compuseram a comisso de acompanhamento do Plano Diretor. Estes, nem mesmo possuem a cpia do texto final do Plano Diretor. Nesse contexto, observa-se uma descredibilizao do processo: a populao acredita que suas contribuies no foram utilizadas, de que tudo o que foi acordado entre os moradores e a equipe do Plano Diretor no foi incorporado, ou foi incorporado de maneira deturpada. As falas abaixo expressam a desconfiana dos moradores do distrito em relao aplicao do Plano Diretor:
Comearam a fazer umas reunies aqui, na comunidade. Algumas reunies, e a planejaram, com a populao, realmente foi todo mundo, planejou como seria e a levaram pra prefeitura, fizeram l, de um jeito bem diferente do que a gente havia falado e, ficou nisso. (Moradora local ligada ao setor turstico). (...) eu no sei se...eles planejam mas depois no desenvolvem, parece que no apresentam, parece que s planejam, mas na hora da ao muito complicado, parece que no acontece. (Moradora local ligada ao setor agrcola).

Em funo desta realidade, a leitura do Plano Diretor tem sido feita a partir do senso comum de que o que lei no funciona. Reforando essa significao, h o fato de no 91

se observar no distrito a aplicabilidade do que foi estabelecido entre a comunidade e a equipe do Plano Diretor. Entretanto, percebe-se que este documento traz perspectiva de melhoras das condies de vida do distrito. Para tanto, a reivindicao pela aplicabilidade deste, juntamente com a incorporao das contribuies da populao, so essenciais para que ele seja capaz de contribuir para essa melhoria. O Plano Diretor, juntamente com o plano de gesto da APA de Maca de Cima, apontado como um importante instrumento de gesto para o distrito de So Pedro da Serra, se gerido e aplicado com seriedade. A eminncia de que ele seja posto em prtica traz consigo, no apenas para os atores ligados atividade agrcola, mas tambm aos demais atores do distrito, a expectativa por uma regulamentao do uso do solo que atenue as tenses inerentes ao confronto entre atividade agrcola, a preservao ambiental e atividade turstica. 6.4. Anlise Critica do Processo de Construo do Plano Diretor A prefeitura de Nova Friburgo, assim como os demais municpios brasileiros, teve at a data de 10 de outubro de 2006 para entregar seu Plano Diretor ao Ministrio das Cidades. O mencionado prazo foi determinado pela Lei 10.257, o Estatuto da Cidade, que entrou em vigor no dia 10 de outubro de 2001, estabelecendo, portanto, prazo de cinco anos para a confeco e aprovao dos planos diretores municipais. Dentre as aes previstas ao gestor pblico municipal, em caso de no entrega do Plano Diretor neste perodo, destaca-se: suspenso dos direitos polticos por at cinco anos; proibio de contratar com o poder pblico; perda do cargo pblico que esteja eventualmente sendo exercido; e tambm multa civil no valor de at cem vezes o que o agente pblico recebia na poca em que atuava no cargo. A prefeitura responde com a perda do direito ao repasse de verbas federais e os vereadores podem ser objeto de processo de improbidade administrativa, podendo ser punidos at com a perda do mandato e dos direitos polticos.

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Apesar de todos esses fatores, a prefeitura do Municpio de Nova Friburgo, somente deu inicio a confeco do Plano Diretor no ano de 2005, apenas um ano antes do encerramento de seu prazo de entrega26. A ocupao do espao do Municpio de Nova Friburgo guarda uma particularidade interessante, pois a concentrao populacional que, de maneira geral, se d na foz dos vales, no Municpio ocorre na cabeceira. Sua populao, com 177.376 habitantes segundo a contagem populacional de 2007, ocupa uma rea incrustada em vales muito estreitos e profundos, onde se verifica a existncia de uma contradio ligada ocupao do solo nessa regio. O Municpio de Nova Friburgo possui uma rea de 932,64 km2. Considerando a morfologia do municpio, de topografia acidentada, um percentual desta rea no (ou no seria) passvel de ocupao. A essa realidade cabe considerar os seguintes fatores: (1) 40-45% do municpio ocupado por vegetao de Mata Atlntica; (2) considerando principalmente os distritos urbanos, a ocupao dos morros fica a cargo da populao de baixa renda; (3) um percentual expressivo do esgoto sanitrio do municpio despejado in natura em seus corpos hdricos45. No que concerne a questo do saneamento bsico, cabe mencionar, tambm, o fato de ser comum no municpio a construo de poos, principalmente pela populao de baixa renda. Estes, geralmente so construdos de maneira errnea, no ultrapassando 5m de profundidade. Essa realidade, associada ao fato de o esgoto no ser drenado de maneira satisfatria, fonte de costumeiros problemas de sade da populao do municpio. Concomitantemente, focando nas reas rurais, outro fenmeno precisa ser considerado, o da exposio, tanto do homem quanto do meio, a insumos agroqumicos, tanto na de produo de alimentos, principalmente olericultura, como na de produo de flor. No caso de distritos de interface rural-urbana, como So Pedro da Serra, o uso indiscriminado destes produtos, juntamente com o emprego de um manejo itinerante e a expressiva presena de Mata Atlntica, engendra uma disputa pelo direito e legitimao
Cabe salientar que esta no uma particularidade do Municpio de Nova Friburgo, mas uma realidade em mbito nacional.
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da ocupao do solo entre as esferas de preservao ambiental, atividade agrcola e turismo. Fica claro, portanto, no apenas nos pargrafos acima, mas ao longo deste trabalho, que a sade ambiental do municpio extremamente impactada pelo processo de ocupao do solo, tanto na rea urbana como na rural. Ao longo da pesquisa no foi levantada a presena de um plano de gesto do territrio que tome a sade, no como um produto do desenvolvimento, mas como pilar para este. Dada a complexidade das questes inerentes a interrelao entre sade e ambiente presentes no territrio do municpio de Nova Friburgo, o perodo de elaborao de apenas um ano e trs meses, de 02 de janeiro de 2005 a 31 de maio de 2006 pode ser considerado insuficiente. Portanto acreditamos que as questes de sade pblica e meio ambiente no foram reconhecidas ou abordadas e, conseqentemente, incorporadas ao Plano Diretor de maneira adequada. No que tange a abordagem das questes de sade pblica e meio ambiente, observou-se a preocupao em contemplar os instrumentos tericos e legais que tratassem dessas dimenses, em detrimento a um entendimento profundo, da manifestao e da gnese da problemtica ligada sade ambiental. O Plano Diretor, nesse sentido, aproximou-se mais de um documento de urbanizao do que de planejamento e gesto, pois se deteve s formas e no aos contedos, descolando-se, em certo ponto, da prpria realidade. A equipe tcnica do Plano Diretor, aquela responsvel pelo trabalho de articulao e confeco do documento, contou apenas com trs profissionais. Mesmo dispondo de assessoria tcnica em diferentes reas via IBAM, no se pode deixar de considerar que somente o trabalho de trs profissionais para elaborao de um documento de gesto territorial, que deveria abarcar as demandas de trs distritos urbanos e cinco rurais, reduzida. Cabe ressaltar que a carncia no se expressa apenas em nmero de pessoas, mas, principalmente, em diversidade de reas do conhecimento.

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Diante da complexidade dos fenmenos, a aplicabilidade de aes que envolvessem uma abordagem transdisciplinar, poderia representar uma importante estratgia para a construo de uma nova concepo de planejamento e gesto territorial. Isso permitiria integrar diferentes dimenses de um mesmo fenmeno, alm de estabelecer novas formas de comunicao, o que poderia evitar rudos no dilogo entre a equipe tcnica de elaborao do Plano Diretor e a comunidade do municpio. O pouco tempo para a configurao do documento tambm comprometeu a qualidade da participao da populao. inegvel o esforo, empregado pela equipe do Plano Diretor, em tentar articular e dialogar com diferentes setores da sociedade. Entretanto, ao falarmos de participao, em carter participativo, preciso considerar as particularidades desta participao. Para que um processo seja, em essncia, participativo, preciso que os indivduos tenham a capacidade de debaterem as temticas, de realmente se engajarem, discutindo as questes pertinentes ao processo, podendo dessa maneira criar uma identidade. Consecutivamente, participao tambm implica em continuidade. No se trata de um momento estanque, mas de um conjunto de aes em longo prazo. Alm disso, a participao tambm deveria envolver o resgate e incluso dos interesses e desejos individuais e coletivos como estmulo para construo coletiva da sustentabilidade do territrio. O processo de elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo convidou, e abriu espao de dilogo, populao do municpio, mesmo aos grupos que so geralmente alijados de processos de planejamento. Empregou um expressivo trabalho de divulgao aos eventos ao longo do processo e procurou fazer da comunidade mais um membro da equipe do plano, realizando reunies em todos os distritos do municpio de Nova Friburgo. Apesar deste esforo, a promoo da participao da populao questionvel. As oficinas de mapeamento comunitrio, que tinham por objetivo capacitar a populao, no contemplaram o municpio de Nova Friburgo de maneira homognea. Nesse sentido, como esperar que a comunidade haja como um planejador, e no como

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demandador, quando esta no est preparada para enxergar os fenmenos para alm de seu quarteiro? O trabalho de divulgao no foi homogneo. O que se percebeu foi que este se manteve expressivo em todos os momentos no distrito sede e adjacncias, os distritos urbanos, mas oscilantes nos demais. So Pedro da Serra, por exemplo, no contou com um trabalho de divulgao dos eventos ocorridos fora do distrito, em outras localidades. Para a populao deste distrito, aprofundar os conhecimento e capacitao para o debate sobre meio ambiente e uso e ocupao do solo, respectivamente, temas do primeiro e segundo seminrio, seria de fundamental importncia para sua participao nas discusses do Plano Diretor. Nesse mesmo contexto, cabe considerar o fato de determinadas reunies, inicialmente no programadas, serem realizadas em localidades mais afastadas. A realizao destas se deveu demanda das comunidades que no tinham condies de chegar a distritos vizinhos, para participarem das reunies. Portanto, sem que houvesse divulgao, nem a disponibilizao de meios de transporte s populaes de localidades mais afastadas do centro, no se podia esperar que estas participassem efetivamente do processo de elaborao do Plano Diretor. Dessa maneira, reiterando a concepo de participao, que implica em um processo continuo, no possvel pensar que a elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo tenha se dado de modo efetivamente participativo. A realizao de grupos de trabalho GTs, que abordassem os conceitos e temticas ligados ao Plano Diretor, ao longo de todo o processo de elaborao, seria de fundamental importncia para qualificar a participao da populao do municpio. No tocante ao distrito de So Pedro da Serra, onde se encontra uma populao ligada tanto ao setor rural como urbano, os GTs contribuiriam para uma homogeneizao das informaes, do conhecimento. Contudo, o nmero de membros reduzidos da equipe tcnica do plano e o pouco tempo para a confeco deste colaborou para a no realizao dos GTs.

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O municpio de Nova Friburgo conta com populaes rurais e urbanas, onde os interesses e demandas so distintos e, em casos no raros, conflituosos. A tentativa de criar um dilogo comum, apesar das especificidades, no poderia ser alcanado atravs de uma nica apresentao sobre que era o Estatuto da Cidade, suas ferramentas e o Plano Diretor, como empregado pela metodologia aplicada. Desse mesmo modo, no se pode esperar que a partir de uma nica reunio, habitantes da rea rural, e mesmo da zona urbana, sejam capazes de avaliar quali-quantitativamente itens como, por exemplo, patrimnio histrico cultural. A carncia de tempo para trabalhar com as populaes o papel do Plano Diretor no planejamento territorial local, permitindo que as demandas coletivas emergissem, bem como a adoo de um instrumento rgido e fechado de avaliao, como foi o questionrio, levanta uma dvida: at que ponto as demandas apresentadas foram apontadas pela populao ou induzidas a esta, mesmo que de maneira no intencional? Nessa conjuntura, acredita-se que em alguns momentos, o que foi classificado como espaos participativos acabaram sendo, na verdade, espaos de ouvidorias, pois a populao no possua as ferramentas, ao nvel do conhecimento, para o debate. Alm do pouco tempo para a elaborao do Plano Diretor, a carncia de diversidade de reas do conhecimento compondo sua equipe tcnica tambm comprometeu um melhor entendimento do processo social e de seus atores representativos. Ao trabalhar, primordialmente, com as associaes de moradores, a equipe do Plano Diretor, por vezes, no trabalhou com um grupo representativo mais efetivamente legtimo da comunidade, mas com sim com representantes legais. Ou seja, ao dialogar com instncias formais de representao, pode ter deixado de conversar com indivduos e lideranas de determinados segmentos, que no se fazem presente nas associaes. Ainda, ocorrem casos de associaes estabelecidas, mas no reconhecidas pela populao como uma representante de seus interesses. Nesse caso, h lideranas locais que respondem por essa funo, que so reconhecidas pela comunidade, mas que no esto organizadas na forma de associao de moradores. Exemplo do fato acima mencionado pode ser dado atravs do distrito de So Pedro da Serra. Neste, apesar de a associao de moradores ser uma representao reconhecida 97

pela comunidade, no se estabeleceu um dilogo como lideranas locais. Dessa maneira, o que se percebe uma conduo do trabalho em direo a um planejamento estratgico e no a um planejamento participativo, pois se trabalhou com as lideranas que eram consideradas estratgicas ao processo. Houve um esforo da equipe de elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo em promover e viabilizar a participao da populao, tanto dos distritos urbanos, como dos rurais. Entretanto, a maneira e as circunstncias como esse trabalho foi conduzido, no permite analis-lo como um processo efetivamente participativo. Planos diretores municipais, ao circularem por campos de interesses distintos e que, at certo ponto, se chocam, representam um espao de disputa por territrios. No caso do Municpio de Nova Friburgo e, concomitantemente, do distrito de So Pedro da Serra, essa disputa reside de forma central na tentativa de influenciar as diretrizes do parcelamento do solo. Dessa maneira, quando a populao no est capacitada para a participao, em determinados momentos pode ser usada como um instrumento de legitimao, onde os agentes hegemnicos conduzem os hegemonizados a tomarem como legtimas decises que no partiram deles. Nessa conjuntura, se no conduzido com cautela, o Plano Diretor pode ser adotado, no que concerne ao uso e ocupao do solo, como um novo mecanismo de valorao do solo urbano, contribudo para consolidao de uma noo de cidade enquanto mercadoria, e no enquanto espao de produo e reproduo de uma vida social mais plena e saudvel. Nesse sentido, o processo de elaborao de um documento de planejamento e gesto, como o Plano Diretor, deve se perguntar para quem, como e com quem so pensadas as diretrizes a serem endossadas por esse instrumento, e de que forma se poderia engajar as pessoas que tragam as necessidades e desafios fundamentais para o planejamento territorial. Os conflitos ambientais envolvem tanto uma disputa material quanto simblica do meio. No Municpio de Nova Friburgo, verifica-se a existncia de um conflito ambiental entre preservao ambiental e construo civil, onde o foco a especulao imobiliria. Por 98

sua a vez, no distrito de So Pedro da Serra, esse conflito fica a cargo do confronto entre preservao ambiental e agricultura familiar, onde a base a atividade turstica. De forma emblemtica a esses conflitos, tanto a disputa pela outorga onerosa do direito de construir, no distrito sede, como a diminuio da zona urbana e o reconhecimento de reas agrcolas, no distrito de So Pedro da Serra, apontam para uma postura do Plano Diretor em tentar incorporar as contradies inerentes a esses conflitos ambientais. O Plano Diretor procurou racionalizar a expanso e a ocupao urbana. Em reas como So Pedro da Serra, onde se verifica a existncia de uma significativa interface ruralurbana, a expanso urbana via atividade turstica, inevitvel. Todavia, mesmo sem um significado prtico, o reconhecimento e registro no documento de reas agrcolas no permetro da APA de Maca de Cima, representa importante passo aos agricultores familiares, ameaados, no contexto deste conflito ambiental, de serem alijados do direito ao uso material e simblico do territrio. Contudo, esse ato tem sua expresso maior no campo simblico, necessitando de aperfeioamento. Para que a atividade agrcola tenha total estabilidade de uso do solo, seria necessrio um trabalho, por exemplo, de demarcao do permetro de cada propriedade em uso, considerando a rea plantada, a de pousio e a do banco de sementes, com vistas a assegurar o emprego de um manejo do tipo coivara27, sem que haja a preocupao com aes de fiscalizao repressivas. Para que o Plano Diretor torne-se, efetivamente, uma ferramenta de justia socioambiental, preciso que ele seja instrumentalizado. A aplicabilidade do plano direto, enquanto instrumento de gesto territorial, requer compromisso e estruturao poltico-administrativa da prefeitura. O Plano Diretor um documento contemporneo, ele anuncia polticas, guarda as diretrizes do ordenamento e da gesto urbana, requerendo a regulamentao destas. De acordo com a legislao vigente na lei orgnica do municpio, a norma que reger intervenes no espao do municpio aquela mais prxima do tipo de ao. Por
Coivara Nome indgena da tcnica de manejo agrcola que consiste em uma espcie de consorciamento, que permite uma sucesso secundria, a reconstruo das florestas e dos ciclos de nutrientes.
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exemplo, no caso da realizao de uma obra ou de uma construo, a norma vigente sobre este ato ser o cdigo de obras, que da dcada de 1940. Caso este no abarque dimenses e/ou desdobramentos da obra, a vigncia ser da lei do uso do solo, que do ano de 1988. O Plano Diretor anuncia que o trecho ao longo da RJ 130 TerespolisFriburgo, ser destinado configurao de um distrito industrial, aportando investimento fabris de mdio e grande porte. Entretanto, no h na lei especificaes de como se dar a ocupao, propriamente dita, da referida rea. No consta no texto final do Plano Diretor, de que maneira se dar a regulamentao do processo de configurao deste distrito. Nesse sentido, a norma a reger esse processo, ser o cdigo de obras que, sendo do ano de 1948, encontra-se obsoleto, em desacordo com a prpria concepo de planejamento e gesto prevista no Plano Diretor, que uma lei atual. O Plano Diretor somente ir conduzir as posturas em ltima instncia. Em funo desta conjuntura, para que sua efetividade seja alcanada, seus instrumentos necessitam ser atualizados ou mesmo criados, instrumentalizando, dessa maneira, o documento. Nesse sentido, faz-se necessrio que o municpio aprove novas leis, como a de uso do solo, cdigo de obras, cdigo ambiental, dentre outros, com o intuito de que estes instrumentos estejam nivelados ao Plano Diretor, podendo dar suporte sua aplicabilidade. No obstante, caso essas normas complementares ao Plano Diretor no estejam aprovadas, este documento de gesto pode vir a entrar em contradio com as demais leis, devido s diferentes concepes inerentes ao planejamento e gesto territorial, vigentes no perodo de elaborao cada uma.

Em seu artigo 188, o Plano Diretor ressalta a referida necessidade, afirmando que o poder Executivo deveria enviar Cmara Municipal, no prazo de cento e oitenta dias aps a vigncia da lei, projetos de lei dispondo sobre a reviso da Lei de Uso do Solo, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano e a reviso do Cdigo de Obras. Ainda, no artigo seguinte, coloca que, no mesmo prazo, deveriam ser enviados cmara municipal de vereadores, com vistas a sua livre deliberao, os cdigo municipais de meio ambiente, limpeza pblica e de posturas.

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No tocante a este fato, apenas o cdigo ambiental foi elaborado dentro do prazo estabelecido. Todavia, em funo da alterao dos parmetros da poltica ambiental estadual, este cdigo ainda no foi encaminhado ao poder executivo. Quando o cdigo foi entregue pelo conselho municipal de meio ambiente cmara municipal de vereadores, tomava posse um novo secretrio estadual de meio ambiente. Este, por sua vez, promoveu alteraes na poltica ambiental estadual levando o cdigo do municpio de Nova Friburgo a ser obsoleto, apesar de novo, uma vez que este havia sido elaborado em consonncia com a poltica estadual. Dessa maneira, o cdigo municipal foi retirado da cmara de vereadores para sua readaptao, sendo reenviado posteriormente.

A importncia da instrumentalizao do Plano Diretor reside, tambm, na preocupao em no permitir que esta lei se torne um documento retrico. A complexidade das questes inerentes ao planejamento urbano na atualidade, no comporta a espera por regulamentaes em longo prazo, como ocorrido com o prprio Plano Diretor. Este, presente j na Constituio de 1988, somente foi regulamentado treze anos depois, no ano de 2001, com a promulgao do Estatuto da Cidade. O Plano Diretor, em seu texto final, no tocante aos conflitos ambientais presentes na regio, inerentes ao uso e ocupao do solo, procura incorporar questes centrais. Contudo, para que esta lei possa intermediar estes conflitos, alm da instrumentalizao j discutida, necessrio que haja um trabalho de fiscalizao que responda pelo cumprimento da lei e de suas ferramentas. A omisso dos elementos acima citados compromete a incorporao e mediao dos conflitos ambientais presentes no municpio, tanto aquele referente disputa por territrio na zona de interface rural-urbana, como na rea urbana. Considerando a morfologia do municpio de Nova Friburgo, boa parte de seu territrio rea de proteo permanente. O Rio Bengalas, que tem seu leito percorrendo toda a extenso do municpio, possu mais de 10m de largura. Analisando que, neste caso, a rea de preservao permanente de 30m da margem do rio, que inclinao maior que 45 e tero final de morro no podem ser ocupados28, cerca de 70% do municpio (ou
LEI N 4.771, DE 15 DE SETEMBRO DE 1965. Art. 2 - Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetao natural situadas: a) ao longo dos rios ou de outro qualquer curso d'gua, em faixa marginal cuja largura mnima ser (...) de 30 (trinta) metros para os rios de menos de 10 (dez)
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deveria ser) rea de preservao permanente. Ainda, levando-se em considerao a densidade demogrfica de 185,84 hab./Km2, acredita-se que boa parte dos demais 30% j esteja ocupada. (ADHB, 2001). Para que o Plano Diretor e suas ferramentas possam, efetivamente, gerenciar esta realidade, faz-se necessrio a existncia de leis que primem pela congregao dos interesses, em detrimento a uma postura rigorosa, que comprometa sua aplicabilidade e favorea os interesses de determinados grupos. No que diz respeito ocupao do solo em rea urbana, imprescindvel a implantao de programas de habitao, a fim de conduzir a ocupao deste de maneira segura e regular populao de baixa renda, ao mesmo tempo em que impede a predominncia de empreendimentos imobilirios especulativos e a ocupao irregular e de risco por parte da populao menos abastada. Por sua vez, no que diz respeito ao conflito observado no espao de interface ruralurbana, trabalhando o confronto entre a atividade agrcola e a atividade turstica, necessrio um trabalho de educao ambiental, junto aos atores de ambas as atividades turstica e agrcola- com intuito de apresentar os diferentes tipos de manejo, chamando ateno para os benefcios de um manejo que priorize preceitos conservacionistas, pautados na rotao de culturas e no pousio, chamando ateno para o papel da limpeza do terreno pelo fogo nesta tipologia. Concomitantemente, tambm nesta rea o licenciamento e a fiscalizao so fundamentais. A dinmica capitalista, no processo de globalizao, revitaliza e promove uma seletividade de determinados espaos agrrios, que sero consumidos em suas caractersticas naturais pela populao dos espaos urbanos, sob a promoo de um ambiente a-urbano no que diz respeito reduo dos nveis de estresse, poluio e a outras amenidades. Com vistas tanto ao atendimento desta premissa, como da emergncia de aes que se desloquem na contramo dos processos de poluio ambiental global, produzido pela lgica urbano-industrial, alguns fatores histricos se colocam como fundamentais ao entendimento do processo vigente no distrito de So Pedro da Serra.
metros de largura; (...) e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive;

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A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro no ano de 1992, a ECO-92, consagrou o conceito de desenvolvimento sustentvel e de agenda 21, documento atravs do qual as diretrizes de tal desenvolvimento se dariam. Nesse mbito, enquanto diretriz de gesto dos recursos naturais, a implementao de corredores ecolgicos tomado como ao de fundamental importncia. Os corredores ecolgicos so diferentes reas de conservao conectadas. Seu papel, de forma sucinta, seria o de promover a recuperao e preservao da Mata Atlntica e de minimizar as perdas de espcies e de variabilidade gentica associadas com o isolamento das reas protegidas. Fica claro, portanto, que sua implementao requer a criao de reas de proteo ambiental. Com o intuito de, gradativamente, reverter uma situao emergencial de degradao ambiental e de atender as demandas que emergiram no referido encontro mundial, o governo federal, estaduais e municiais, vm implementando uma srie de medidas jurdicas que, em casos no raros, exercem presses sobre comunidades tradicionais, fundamentais ao pleno funcionamento do metabolismo social. Nesse contexto h, em 1993, a homologao do decreto n. 75029 que dispe sobre o corte, a explorao e a supresso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de regenerao de Mata Atlntica, e d outras providncias. A partir deste, a atividade de agricultura familiar, com o emprego do manejo itinerante, praticado por comunidades agrcolas familiares, passa a ser ameaado. Obviamente, o decreto possui um papel importante no processo de tomada de conscincia coletiva em relao necessidade de recuperao e conservao da Mata Atlntica. Entretanto, sua prxis resulta, em casos no raros, em prticas contrrias aos pressupostos de uma agricultura ecolgica. Isso se d em funo, essencialmente, do fato de que sua formulao e implementao ignorou os contextos locais de produo e reproduo socioeconmica, forando os agricultores a alterar sua sistemtica de manejo.
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Decreto federal

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Em So Pedro da Serra, assim como em outras localidades onde se verifica a existncia de comunidades tradicionais, a partir deste decreto, o pousio30 passou a ser feito em menor tempo, raramente ultrapassando trs anos, a fim de evitar o impedimento, por parte dos rgos fiscalizadores responsveis, do corte das rvores posteriormente, em funo do tamanho do peito j atingido.

Neste distrito, toda essa conjuntura, associada presso do turismo, que em boa parte passou a agir como um fiscalizador complementar desta legislao ao denunciar a limpeza dos terrenos em pousio pela prtica do fogo, tem propiciado aos agricultores abandonar este tipo de manejo e adotar, de forma cada vez mais intensa, as prticas do manejo convencional: o solo fica descoberto quando no cultivado, e durante o cultivo h o uso freqentes insumos agroqumicos.

Com isso muitos agricultores tradicionais deixaram de praticar uma agricultura mais conservacionista, que realizavam h anos, para praticar a agricultura convencional, muito mais impactante ao meio ambiente e, principalmente, renda dos pequenos agricultores. Estas dificuldades vm estimulando tanto o xodo rural, como a fuga dos mais jovens e das mulheres para os empregos / subempregos oferecidos pela atividade turstica. Fica claro, portanto, a vigncia de um processo de desfragmentao cultural.

Finalmente, dando prosseguimento para a efetiva configurao dos corredores ecolgicos, a localidade de So Pedro da Serra passa ento a fazer parte do territrio da APA de Maca de Cima. Esta unidade de conservao, de uso sustentvel, com uma rea de 35.037 hectares, foi criada no ano de 2001, pelo Decreto n 29.213.

Assim como nos processos anteriores, o processo de configurao desta unidade, no que diz respeito ao carter social participativo, fundamental para dar voz aos mais vulnerveis e no permitir que estes fossem mais uma vez subjugados, no ocorreu.

Pousio: mtodo agrcola pelo qual uma terra cultivada deixada inativa por trs ou mais anos, para permitir sua recuperao.

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 sabido que o distrito de So Pedro da Serra vivencia o embate de duas concepes distintas de funcionalidade. Entretanto, preciso compreender mais profundamente os pilares inerentes a este processo, entender que a adoo ou mudana da tcnica de produo agrcola, representado pelo manejo do solo, influencia no apenas no processo produtivo da atividade, como tambm no processo de produo do espao socialmente construdo. O Plano Diretor Participativo de Nova Friburgo, em razo da complexidade das questes presentes num espao de natureza mais rural, apresenta limitaes na gesto desta rea de conservao. No caso da APA de Maca de Cima, imprescindvel a confeco de um plano de manejo. Este seria lcus da intermediao mais direta dos conflitos presentes no distrito. No obstante, o Plano Diretor e o plano de manejo deveriam estar conectados. Os dois documentos so indispensveis e deveriam se complementar. O plano de manejo, de maneira geral, um documento tcnico que define os critrios para o uso e a ocupao do solo com nfase na preservao ambiental. Outra questo que tambm cabe ressaltar, diz respeito especulao imobiliria presente no distrito. Esta, ligada valorizao da regio enquanto rea de lazer, encontra na construo da estrada Serra Mar um novo impulso. A Rodovia RJ-142, conhecida como Eco-Estrada Serra-Mar, liga a Costa do Sol Regio dos Lagos Regio Serrana, conectando Cabo Frio a Nova Friburgo. A estrada, que corta o Parque Estadual dos Trs Picos e a APA de Maca de Cima, reduz em 85 quilmetros o percurso entre o municpio de Nova Friburgo e a BR-101, estrada de acesso Costa do Sol e ao Norte Fluminense. A estrada conclui o projeto Circuito Serra-Mar. Este se inicia no municpio do Rio de Janeiro e passa por Niteri, Costa do Sol, Regio Serrana, fazendas do Vale do Paraba, Paraty e Angra dos Reis. O projeto conta com trs tipos de sinalizao: rodoviria, turstica e educativa. Tambm conta como mirantes, quiosques e estacionamento nos pontos mais visitados pelos turistas, alm de ciclovia.

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Atravs dessa integrao entre municpios costeiros e serranos, emerge o questionamento a respeito da conseqente intensificao da especulao imobiliria na regio Serrana como um todo e, especificamente, no distrito de So Pedro Serra. Em razo deste, o que se observa um jogo de interesses que tem a APA de Maca de Cima como lcus de disputas de poder. A demarcao do permetro pode representar a iminncia da perda tanto do direito de plantar como de construir. Nesse sentido, a APA tambm atinge no apenas os interesses dos produtores familiares, como tambm os interesses dos atores ligados ao setor imobilirio-especulativo. Nesse contexto, a fim de manterem seus interesses, empreendedores colocam-se revelia da APA, no de maneira direta, defendendo seus objetivos, mas sim em defesa da produo agrcola familiar. Por meio de um trabalho de marketing negativo com relao APA e a possvel perda do direito de produzir, atores ligados ao setor imobilirio despertam inseguranas e cobranas no atores da atividade agrcola. Os produtores familiares, portanto, so tomados como uma causa guarda-chuva que encobrem, na verdade, os interesses do setor imobilirio, interessado no loteamento e ocupao da rea por empreendimentos ligados ao setor turstico. Todas as consideraes traadas acima, exigem um compromisso por parte dos gestores municipais em implementarem o Plano Diretor em seu sentido estrito, ou seja, enquanto uma ferramenta de gesto territorial capaz de levar o solo urbano a cumprir sua funo social. Esse comprometimento, no entanto, no foi observado at o presente momento. Aps o trmino do processo de elaborao do Plano Diretor, a casa do pr-cidade foi fechada. Dessa forma, no houve um retorno sociedade friburguense, por parte da prefeitura populao de Nova Friburgo, dos resultados e desdobramentos do processo. Com o trmino do contrato entre o IBAM e a prefeitura, dois dos membros da equipe tcnica do Plano Diretor, que haviam sidos contratados pelo instituto, teriam de deixar a equipe pois, j que foram contratos pelo IBAM, ao fim do contrato foram dispensados por esse instituto. A secretaria ainda conseguiu manter por algum tempo um destes

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membros, o gegrafo. A equipe, ento, passou a contar com dois membros e um coordenador, o secretrio do pr-cidade. Posteriormente, houve uma tentativa de recomposio da secretaria, atravs de um processo de seleo de profissionais que viriam a compor a equipe do pr-cidade. Atravs deste, com o intuito de conduzir o processo regularizao fundiria no municpio, apontado no Plano Diretor, foi selecionada um advogada especialista em legislao urbana. Todavia, esta tentativa no se efetivou, visto que, quando houve a entrada da advogada a arquiteta se retirou, seguida do secretrio. Diante destes fatos, a prefeitura de Nova Friburgo resolveu fechar a secretaria do pr-cidade, dificultando sobremaneira a capacidade do gestor municipal de implementar o Plano Diretor recm aprovado. Apesar de ter sido um dos 10 vencedores do Prmio CAIXA Melhores Prticas de Gesto Local no ano de 2007, cuja premiao em dinheiro foi da importncia de R$ 25.000,00, a serem aplicados no desenvolvimento do projeto, a Plano Diretor de Nova Friburgo no foi posto em prtica, pelo menos at o fim do trabalho de campo da presente pesquisa (Julho/2009). Fica claro, portanto, que a confeco do Plano Diretor do municpio de Nova Friburgo no compunha uma poltica pblica de planejamento e gesto urbana, mas sim um cumprimento de uma determinao do governo federal, com vistas ao no sofrimento de sanes. Apesar de ter contado com uma equipe comprometida com o processo de elaborao, buscando fazer do plano um documento de carter participativo e uma ferramenta de justia social, sustentabilidade ambiental e promoo da sade scioambiental, este acabou por no alcanar tais objetivos.

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7. RECOMENDAES E CONSIDERAES FINAIS Certamente os limites da presente pesquisa revelam inmeros aspectos que ainda mereceriam um maior amadurecimento e problematizao. Contudo, no mbito possvel de uma dissertao de mestrado cujo objeto ainda se encontra pouco explorado, consideramos fundamental aprofundar cada vez mais como o fenmeno de (re)produo do espao e as possibilidades da gesto territorial podem servir aos propsitos da promoo da sade, da justia social e da sustentabilidade ambiental. O conceito de (in)justia ambiental est ligado tanto distribuio espacial desigual dos riscos, como ao direito de acesso aos recursos do meio e impossibilidade de exerccio de prticas sociais que possam democratizar o uso do territrio de uma forma que haja mais justia social e sustentabilidade ambiental. Estas prticas, por sua vez, no estariam ligadas s lgicas produtivas hegemnicas, mas aos fazeres de construo sociocultural que se materializa no territrio. A justia socioambiental, neste quadro, torna-se uma ferramenta para a promoo de sade ambiental, pois, ao tratarmos desta, h uma orientao de pensarmos a sade para alm dos limites de se tratar doenas, buscando, acima de tudo, a preveno e a qualidade de vida, envolvendo todas as dimenses da vida, desde as biofsicas e as ecossistmicas at as scio-culturais. O modelo de desenvolvimento econmico e social vigente tornou os problemas ambientais e de sade pblica mais complexos, no sentido de que na atualidade, no possvel compreend-los por uma nica perspectiva, visto que envolvem, simultaneamente, fenmenos fsicos, biolgicos, ecolgicos e sociais, de modo que no podem ser analisados de maneira unidimensional. Essa complexidade que se configura pode ser apreendida a partir de seus trs nveis, quais sejam, o simples, o ordinrio e o emergente ou reflexivo. No nvel emergente encontra-se a dimenso humana e social da complexidade, para a qual o conceito de vulnerabilidade um dos cernes de uma proposta de anlise integradora dos problemas scio-ambientais e de sade (Porto, 2007). O conceito contempla, em seu escopo, as dimenses inerentes aos trs nveis fenomnicos da complexidade, alm de articular dimenses ticas, sociais e tcnicas dos problemas de sade ambiental. (Porto, 2007).

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Nesse sentido, para que o potencial do Plano Diretor do municpio de Nova Friburgo, enquanto ferramenta de promoo da sade e de justia scio-ambiental fosse alcanado, seu processo de configurao deveria ter sido pautado a partir de uma natureza integradora, que contemplasse a complexidade social-cultural do municpio, suas vulnerabilidades e potencialidades para o desenvolvimento humano e a sustentabilidade scio-ambiental. Contudo, sem de fato ter conseguido intermediar os conflitos presentes no espao em estudo e pela maneira com foi e tem sido conduzido, pode-se considerar como bastante limitado o papel deste instrumento de gesto territorial como uma ferramenta para os mencionados fenmenos. Ainda, por no conseguir apreender a dinmica social em sua complexidade, fato de suma importncia para a promoo da sade ambiental, ao longo de seu processo de construo o Plano Diretor do municpio de Nova Friburgo abordou as questes de sade pblica e meio ambiente de maneira superficial, ou mesmo unidimensional. Acredita-se que essa deficincia esteja, tambm, relacionada ao curto perodo de tempo que houve para sua elaborao e s dificuldades para um trabalho de natureza mais interdisciplinar e intersetorial. A fragilidade dos padres jurdico-normativos presentes no Plano Diretor de Nova Friburgo, bem como seu no cumprimento, apontam para o desequilbrio de foras nos processos decisrios, onde interesses dos grupos sociais dominantes se sobrepuseram. Esse quadro expressa o fato de que este documento, portanto, reitera uma condio de vulnerabilidade institucional. Em realidades vulnerveis, possvel caracterizar duas feies de vulnerabilidade que, segundo Freitas (2002)48, se inter-relacionam, sendo elas a vulnerabilidade populacional e a vulnerabilidade institucional. No caso do Plano Diretor, a vulnerabilidade institucional pode ser entendida ao analisarmos como instrumentos institucionais e jurdicos de gesto territorial funcionam de forma mais ou menos eficiente, ao mesmo tempo em que empoderam - ou no - os grupos mais vulnerveis, oferecendo a estes mecanismos que viabilizem a participao e expresso de suas necessidades ou se, ao contrario, h mecanismos que inibam tal participao, levando ratificao de realidades vulnerveis.

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Ao pensar a vulnerabilidade institucional no contexto de uma ecologia poltica dos riscos, Porto (2007) explica que a mesma
(...) est relacionada ineficincia de uma sociedade e suas instituies em sua capacidade de regular, fiscalizar, controlar e mitigar riscos, ocupacionais e ambientais, em especial no tocante aos grupos e territrios vulnerveis. A vulnerabilidade institucional decorre de fragilidades nos marcos jurdico-normativos, nas polticas e aes institucionais, bem como de restries de recursos econmicos, tcnicos e humanos disponveis. (p.167).

Freitas (2001 Apud Freitas, 2002) apresenta definio anloga a de Porto e, acrescenta, colocando como exemplos didticos desta vulnerabilidade,
(...) a falta de legislao ou o seu no cumprimento, a falta de recursos tcnicos ou humanos, ou ainda o desequilbrio de foras nos processos decisrios em que os interesses dos grupos sociais dominantes na sociedade, muitas vazes envolvendo os prprios geradores de riscos, se sobrepe aos das populaes e trabalhadores expostos, excludos dos acessos as informaes e as decises vitais para um amplo e efetivo gerenciamento dos riscos. (p.150).

Silva (2004)47 afirma que a vulnerabilidade institucional reflete uma crise de legitimidade das regras do jogo do desenvolvimento, tratando-se, pois, de um problema social porque afeta todas as organizaes que interessam sociedade. Desse modo, como explica o autor, a vulnerabilidade institucional ocorrer quando o conjunto dominante de regras do jogo do desenvolvimento (viso de mundo, valores, crenas, premissas, conceitos, enfoques, teorias, modelos, paradigmas, objetivos, polticas, prioridades, estratgias, etc.) entra numa crise de legitimidade, perdendo sua vigncia por causa das conseqncias negativas do desenvolvimento praticado sob sua influncia. De maneira anloga a Porto e Freitas, a definio de Silva enfoca a vulnerabilidade institucional como uma incapacidade da sociedade, no que tange as suas instituies, e aos ferramentais destas, em gerir o territrio quanto distribuio e ao tratamento dos riscos inerentes s atividades nele fixadas. Freitas (2002) reitera esta colocao quando afirma que a vulnerabilidade institucional (...) relaciona-se ao funcionamento da sociedade em termos de polticas pblicas, processos decisrios e das instituies que atuam nos condicionantes estruturais ou 110

presses dinmicas que proporcionam ou agravam as situaes e eventos de risco. (p.3). Como expresso na citao acima, a vulnerabilidade institucional no est condicionada apenas esfera pblica, mas sociedade como um todo. Sem dvida o Plano Diretor um documento com grande capacidade, dentre outras, para o exerccio da cidadania e da democracia. Contudo, o que se observa que as sociedades locais, na realidade brasileira, ainda no se encontram preparadas para sua plena elaborao. A prefeitura um reflexo da sociedade, de seu nvel de organizao. Nesse contexto, uma vez que esta se apresenta desorganizada em sua atuao scio-poltica, a esfera pblica municipal estar impregnada desta desorganizao, mesmo que haja grupos progressistas em sua composio, como observado no municpio de Nova Friburgo. Pode-se afirmar que houve um esforo da gesto municipal em promover a participao social e comunitria, em especial dos grupos mais vulnerveis, no processo de elaborao deste instrumento de gesto territorial. Todavia, h o questionamento sobre a qualidade desta participao, no sentido de que determinados segmentos ainda no se encontram preparados e organizados para discutirem e defenderem seus interesses. Diante deste fato, o que se tem a sobreposio dos interesses de uma minoria dominante e mais bem organizada. Por essa razo, no se verificou que o Plano Diretor tenha conseguido incorporar e enfrentar de forma mais efetiva as contradies inerentes aos conflitos ambientais presentes na rea em estudo. Entender esses conflitos e incorpor-los importante para a criao de ambientes e municpios saudveis, visto que as condies de sade esto intrinsecamente ligadas existncia de desigualdades scioespaciais e das caractersticas ambientais em termos de riscos para a sade humana. Nesse sentido, h necessidade de se aprofundar a anlise dos determinantes scio-ambientais no processo sade doena, na busca pelo entendimento de como determinadas doenas e populaes esto ligadas a situaes e territrios excludos dos benefcios advindos do desenvolvimento econmico, do crescimento urbano e da prpria democracia. No campo da sade coletiva, verifica-se a necessidade de se criar um espao de encontro de novas urbanidades e ruralidades. Diante deste fato, o presente estudo

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procurou trazer a discusso de como pensar o uso de territorialidades emergentes no campo da sade pblica, em especial na rea de sade ambiental. O Plano Diretor um documento privilegiado para a discusso e implementao das estratgias de promoo da sade. Enquanto instrumento de gesto territorial, ele coloca em jogo o futuro das cidades, no qual a sade, alm do prprio meio ambiente, deveria vir a ser um tema norteador. Todavia, o estudo de caso analisado em nossa pesquisa revela que ele no d conta de ser o mencionado espao de encontro. Como alternativa a esta questo, refletir sobre o uso de novas territorialidades e a insero mais ativa da sade pblica em sua elaborao apresentam-se como caminhos viveis. Por fim, imprescindvel que o saber acadmico se coloque de maneira mais crtica e engajada na compreenso e discusso do tema aqui trabalhado, abordando-o em uma viso holstica, em detrimento a prevalncia de uma viso cartesiana e fragmentada, que consiga pensar as questes considerando suas dimenses econmica, social e ambiental, pondo-se disposio de realizar crticas criativas, capazes de interpretar a fundo a estrutura dos fenmenos e, principalmente, contribuir para construo de propostas eficientes e viveis em termos de promoo da democracia, da sustentabilidade scioambiental e da sade.

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32. NOVA FRIBURGO (MUNICPIO). Cidade de Nova Friburgo. Histrico e Dados Gerais. Disponvel em: <http://www.pmnf.rj.gov.br/dadosgerais/index.php>. Acessado em: Jul / 2008. 33. ATLAS DO DESENVOLVIMENTO HUMANO NO BRASIL ADHB. Perfil Municipal Nova Friburgo (RJ). In: Atlas do Desenvolvimento Humano - CD-ROM. PNUD / IPEA / Fundao Joo Pinheiro, 2001. 34. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTASTICA. Sistema de Recuperao automtica de dados SIDRA. Banco de dados Agregados. Censo demogrfico e contagem populacional. Varivel populao residente. Disponvel em < http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela /protabl.asp? z= cd&o=17&i=P>. Acessado em: Out / 2007. 35. LEVIGARD, Yvone Elsa. A interpretao dos profissionais de sade acerca das queixas do nervoso no meio rural: uma aproximao ao problema das intoxicaes por agrotxicos. Rio de Janeiro: Fundao Osvaldo Cruz, Escola Nacional de Sade Pblica: Programa de Ps-graduao Mestrado; 2001. 90p. 36. NATAL, Caroline Beserra. O turismo rural na Regio Serrana Fluminense: Um estudo de caso So Pedro da Serra, 169-185p. In: MARAFON, G. j. & RIBEIRO, M. A. (Org.). Revisitando o territrio fluminense. Rio de Janeiro: NEGEF, 2003. 252p. 37. GRABOIS, J. et al. Os Scios do Patro Horticultura, Pequena Produo e Problemtica Ambiental em Nova Friburgo. In XVI Encontro Nacional de Geografia Agrria, 2002. Anais do XVI Encontro Nacional de Geografia Agrria. Petrolina: URPE, 2002. v.16, p. 442-444. 38. ALENTEJANO, Paulo Roberto R. A Evoluo do Espao Agrrio Fluminense. In: Revista de GeoGraphia, n. 12. Rio de Janeiro, 2003. 22p. 39. CARNEIRO, M. J. Agricultura, Meio Ambiente e Turismo: Desafios para uma agricultura Multifuncional (nova Friburgo, RJ). In: CARNEIRO, M. J & MALUF, R. S (orgs). Para Alm da Produo: Multifuncionalidade e agricultura familiar. Rio de Janeiro: Manuad, 2003. 88-103p. 40. BERTOLINO, A. V. F. A. Influencia do manejo na hidrologia de solos agrcolas em ambiente serrano: Paty do Alferes RJ. UFRJ/Programa de ps-graduao em Geografia, 2004. 188pp. 41. BERTONI, Jos & Neto, Frncico Lombardi. Conservao do solo. Cap. 8: Prticas conservacionistas e sistemas de manejo (94-212p.). Cap. : Levantamento e planejamento conservacionista (213-247p.). So Paulo. Ed. cone, 1999 4ed. 42. BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de Janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico; altera as Leis n os 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei n o 6.528, de 11 de maio de 1978; e d outras providncias. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/ L11445.htm >. Acessado em: Jan / 2009. 116

43. SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL SNSA. Esgotamento sanitrio - Qualidade da gua e controle da poluio - Nvel 1. Guia do profissional em treinamento, 2007. Disponvel em: <www.creamg.org.br/imgs/Guia_SES_ I.pdf >. Acessado em: Jan / 2009. 44. FUNDAO NACIONAL DE SADE- FUNASA. Manual de saneamento. 3. ed. rev. - Braslia: Fundao Nacional de Sade, 2004. 408 p. Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs /publicaes/manual_saneamento.pdf>. Acessado em: Jan / 2009. 45. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTASTICA. Cidades@. Nova Friburgo. Disponvel em < http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1>. Acessado em Jan / 2009. 46. NOVA FRIBURGO (MUNICPIO). Mensagem Anteprojeto Lei Plano Diretor. In: Plano Diretor Participativo de Nova Friburgo - CD- ROM. Prefeitura Municipal de Nova Friburgo/Programa Pr-Cidade, 2007. 47. SILVA, Jos de Souza. A Mudana de poca e o Contexto Global Cambiante. Implicaes para a mudana institucional em organizaes de desenvolvimento. 2004. 1 36 pp. Disponvel em: <http://www.remaatlantico.org/sul/Members/leinad/artigos/amudanca-de-epoca-e-o-contexto-global-cambiante>. Acessado em: Set / 2007. 48. FREITAS, Carlos Machado de et al . Segurana qumica, sade e ambiente perspectivas para a governana no contexto brasileiro. Cad. Sade Pblica , Rio de Janeiro, v. 18, n. 1, 2002. Disponvel em: <http://www.scielosp. org/scielo .php?script=sci_arttext&pid=S0102-311X2002000100025&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: Set / 2007.

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9. ANEXOS Anexo 1 Roteiros de entrevistas a) Roteiro de Pesquisa a ser aplicado aos responsveis pela formulao do Plano Diretor Quando teve incio a discusso sobre o Plano Diretor de Nova Friburgo? Como se deu a criao da secretaria Pr-cidade, criada para a configurao do Plano Diretor e das agendas 21 locais? O Ministrio das Cidades implementou ncleos estaduais da campanha do Plano Diretor. Vocs tiveram contato, contaram com o apoio destes? Caso sim: De que forma? Acredita que essa foi a forma mais adequada? Caso no: Qual seria, em sua opinio a maneira mais adequada? Qual foi a participao deste na elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo? Acredita que esta participao foi satisfatria? Caso no: De que forma acredita que ela poderia ser mais efetiva? Esses ncleos contavam com o "Kit da campanha do Plano Diretor" elaborado pelo Ministrio das Cidades, para auxiliar no processo de capacitao de quem iria trabalhar no elaborao do Plano Diretor. Vocs tiveram a oportunidade de contar com o material desse Kit? Caso sim: A que materiais tiveram acesso? Considerou o material satisfatrio? Caso sim / no: Por qu? Caso no: 118

De que maneira acredita que ele poderia ser mais satisfatrio? Houve um trabalho de capacitao das pessoas envolvidas no processo de elaborao do plano? Caso sim: Como se deu esse processo? O ministrio das Cidades promoveu um cadastramento de profissionais da rea de planejamento urbano, com experincia e dispostos a trabalhar no processo de elaborao dos planos diretores municipais. A equipe de elaborao do Plano Diretor de Nova Friburgo conta com algum profissional advindo desse cadastro? caso sim: Quantos? A equipe de elaborao do Plano Diretor uma equipe multidisciplinar? No processo de elaborao do plano, como seu carter participativo foi garantido? Houve seleo dos grupos / entidades civis que participariam das reunies do plano? Caso sim: Quais os critrios adotados na seleo? Todo e qualquer membro participante da reunio tinha direito "a palavra"? Caso no: De que forma se conferia o direito a voz? Sob que critrios? Quantas reunies do Plano Diretor foram realizadas? Como se dava a escolha do local a realizar as reunies? Como se dava a dinmica das reunies? Qual, em mdia, era o tempo de durao das reunies? Aps as reunies era divulgado algum material contento as informaes / resolues tiradas nas reunies? Caso sim: De que forma era feita tal divulgao? Havia divulgao do dia e horrio de realizao das reunies? Caso sim:

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Como era feita a divulgao das datas e horrios das reunies? Com que antecedncia era feita tal divulgao? Caso no: Por que no era divulgado? Todas as reunies contaram com divulgao? Caso no: Quais no contaram com divulgao? Por que no contaram? O Plano Diretor, apesar de ser um documento, um bases legais, para a gesto de reas urbanas, no caso do municpio de Nova Friburgo, seu raio de atuao inclui reas urbanas e no-urbanas. Como essa questo foi incorporada no plano? Houveram reunies realizadas nessas reas no-urbanas? Houve seleo dos grupos / entidades civis que participariam das reunies do plano? Caso sim: Quais os critrios adotados na seleo? Todo e qualquer membro participante da reunio tinha direito "a palavra"? Caso no: De que forma se conferia o direito a voz? Sob que critrios? Quantas reunies do Plano Diretor foram realizadas em reas no-urbanas? Como se dava a escolha do local a realizar as reunies em reas no-urbanas? Caso a reunio fosse realizada em local distante, houve alguma forma de viabilizar a participao da populao dessa rea? Caso sim: De que forma? Em todas as reunies houve o emprego desse artifcio? Como se dava a dinmica das reunies nessas reas? Aps as reunies era divulgado algum material contento as informaes / resolues tiradas nas reunies nessas reas especficas? Caso sim: 120

De que forma era feita tal divulgao? Havia divulgao do dia e horrio de realizao das reunies nessas reas? Caso sim: Como era feita a divulgao das datas e horrios das reunies? Com que antecedncia era feita tal divulgao? Caso no: Por que no era divulgado? Todas as reunies contaram com divulgao? Caso no: Quais no contaram com divulgao? Por que no contaram? Na elaborao dos planos de organizao territorial - POT, quais os critrios usados para a diviso das unidades territoriais de planejamento? O que significa uma rea ser uma zona de restrio (DO RIO BENGALAS E RIBEIRES - seo I)? E uma zona de transio? E uma zona de Expanso orientada? E, finalmente, uma Zona de Requalificao Urbana? Por que os distritos do POT DO RIO MACA foram classificadas como Zona Urbana Controlada (Limiar e So Pedro da Serra)? O distrito de So Pedro da serra apresenta uma tradio agrcola. Essa classificao expressa decadncia dessa atividade? Caso sim: H algum trabalho sendo desenvolvido para a transio dos agricultores do distrito para outras atividades / setores? Caso sim: Que tipo de aes esto sendo empregadas? A quanto tempo esto sendo empregadas? Como as reas agrcolas do municpio foram classificadas no POT?

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Considerando que os distritos de Lumiar e So Pedro da Serra se encontram na rea da APA de Maca de Cima, por que eles no foram classificados como Zonas de Especial Interesse Ambiental ZEIA ou Zonas de Especial Interesse de Proteo do Ambiente Cultural ZEIPAC? Indica algum para ser entrevistado para esta pesquisa? b) Roteiro de Pesquisa a ser aplicado no distrito de So Pedro da Serra - Agricultores Histria de Vida e Estrutura Familiar Nasceu no Distrito? Caso no: original de onde? Quando e porque veio para o distrito Quando e como comeou a desenvolver a atividade de produo agrcola? Manejo Planta-se hoje da mesma forma que no passado? Caso no: Quais as diferenas das etapas do plantio no passado e hoje? Por que mudou? Hoje da mais praga que antigamente? Como trata as pragas? O que faz na terra aps o plantio? Tem algum tipo de assistncia tcnica? Caso sim: Quem ajuda? Com que freqncia aparece para ajudar? Desde quando ajuda? Indica (receita) produtos a serem usados na lavoura? Fornece algum documento (receiturio) para compra de produtos para a lavoura? Como faz para comprar produtos para lavoura (sementes, remdios, venenos Agrotxicos)? Compra direto na loja? Compra individualmente ou em grupo? De que localidade vem os produtos? J soube de algum caso de intoxicao aps o uso de agrotxicos na lavoura? Caso sim: Foi com parentes ou vizinhos? Algum j precisou ser encaminhado para o hospital por causa disso? A terra "d mais" do que hoje "antigamente"? Hoje se gasta mais ou menos para produzir? Por qu? Estrutura Fundiria "Antigamente", se plantava mais ou menos (espacialmente)? Havia mais gente plantando no passado do que hoje? Havia mais ou menos casas de turistas? Vinha mais ou menos pessoas para c nos fins de semana? Os donos das terras hoje so os mesmo que antigamente? 122

Caso no: Quem so os donos hoje? Tem muita gente da cidade comprando terra hoje? As propriedades antigamente eram maiores ou menores? Relaes de trabalho Quantas pessoas trabalham na terra? H relao de parentesco entre essas pessoas? Caso haja pessoas que no sejam da famlia: Quanto pago pela diria Elas trabalham regularmente na terra? Caso no: Quando e porque essas pessoas so chamadas para trabalharem na terra? Algum da famlia no trabalha na lavoura? Caso sim: Quantas? Onde trabalham? Por que deixaram a lavoura? Elas ajudam a bancar a lavoura (o dinheiro)? Elas ajudam nas despesas da casa? Qual o "peso" dessa renda para a famlia? importante? Essa a nica renda extra da famlia? Caso no: Quais as outras fontes de renda da famlia? Relao Turismo X Agricultura A partir de quando, mais ou menos, o turismo passou a ser mais presente no distrito? Alguma coisa melhorou no distrito com o turismo? Caso sim: O que melhorou? Alguma coisa piorou no distrito com o turismo? Caso sim: O que piorou? O turismo interfere na agricultura? Caso sim: De que forma ele interfere? So Pedro da Serra Quais os principais problemas de So Pedro da Serra? (Trabalho, sade, educao, segurana etc. O que acha que SPS tem de bom e de ruim? O que considera que So Pedro da Serra precisa melhoras? Como avalia a sade de So Pedro as Serra? Como acha que a sade pode melhorar? O que acredita que poderia ser feito para promover a sade no distrito? Acredita que mudanas no ambiente de SPS (meio ambiente) podem interferir nas condies de sade do distrito? Caso sim: De que forma? Acredita manter as tradies de SPS, os hbitos tradicionais, possa ser bom para as condies de sade do distrito? Como avalia a criao da APA de Maca de cima para o distrito? (Foi bom ou ruim) Por qu? 123

Plano Diretor Ficou sabendo da realizao do Plano Diretor do municpio de Nova Friburgo Caso sim: De que forma? Houve no distrito alguma forma de divulgao / explicao sobre o que era o Plano Diretor? Caso sim: De que maneira? Houve alguma reunio / assemblia para discutir o Plano Diretor no distrito? Caso sim: Quantas reunies houveram? O Sr. / Sr. compareceu? Caso sim: H quantas reunies compareceu? Por que compareceu? Como era a dinmica das reunies? Caso No: Por que no compareceu? Houve divulgao / anuncio dessa (s) reunio (es) no distrito? Caso sim: Foi com antecedncia Onde foram realizadas as reunies? Considera / Achou o lugar adequado para a realizao da reunio? Aps a reunio, houve divulgao das resolues / decises tomadas na reunio? Caso sim: De que forma? Considera essa forma adequada? Caso No: De que maneira acreditar que poderia ser mais adequada / melhor? Caso no: Acha que deveria ter sido comunicado? Porque? Ficou sabendo da realizao de reunies do Plano Diretor em outras localidades? (Fora de SPS) Caso sim: De que forma? Considera a forma mais adequada? Caso No? Qual seria, na sua opinio, a forma mais adequada? O senhor participou dessas reunies fora do distrito? Caso no: Por qu? Algum no distrito representa os agricultores nas reunies, tanto as que ocorriam no distrito como fora dele? Caso sim: Quem? Colo esse representante foi escolhido? O Sr. / Sr. se sente representado por esse representante? Antes e aps as reunies esse representante conversa com vocs para saber o falar na reunio e 124

o que foi falado nela? O Sr. / Sr. acha que este representante fez um bom trabalho? Recebeu o boletim do Plano Diretor, elaborado pelo Pr-cidade contendo as informaes das diferentes etapas de elaborao do plano? Caso sim: De que forma? Acredita que as reivindicaes / pedidos de vocs foram atendidos no Plano Diretor? Caso sim: Como sabe que foram atendidos? Quais reivindicaes / pedidos foram atendidos? Como isso ir melhorar a realidade de vocs? Caso no: Como sabe que no foram atendidos? Quais reivindicaes / pedidos no foram atendidos? Como isso iria melhorar a realidade de vocs? Por que acha que as reivindicaes / pedidos no foram aceitos? Acredita que o Plano Diretor poder melhorar a vida no distrito? Caso sim / no: Por qu? Tomou conhecimento da realizao das audincias pblicas do Plano Diretor? Caso sim: De que forma? Considera a forma mais adequada? Caso no: Qual seria a forma mais adequada? Participou de alguma audincias? Tomou conhecimento da realizao das sesses itinerantes da cmara de vereadores para discutir o Plano Diretor? Caso sim: De que forma? Considera a forma mais adequada? Caso no: Qual seria a forma mais adequada? Participou de alguma audincias? Caso sim: Em So Pedro da Serra ou em outra localidade? c) Roteiro de Pesquisa aplicado no distrito de So Pedro da Serra ao atores ligados ao turismo e atividades afins Histria de Vida e Estrutura Familiar Nasceu no Distrito? Caso no: original de onde? Quando e porque veio para o distrito Quando e como comeou a desenvolver atividade comercial / ligada ao turismo Relaes de trabalho ( quando pertinente) dono do estabelecimento Caso no: 125

Quem o dono? Qual a relao de trabalho estabelecida com o dono do estabelecimento (CLT, Contrato...)? Quantas pessoas trabalham no estabelecimento? H relao de parentesco entre essas pessoas? Todas so naturais do distrito? caso no: De onde vem: Algum empregado veio da agricultura Relao Turismo X Agricultura A partir de quando, mais ou menos, o turismo passou a ser mais presente no distrito? Alguma coisa melhorou no distrito com o turismo? Caso sim: O que melhorou? Alguma coisa piorou no distrito com o turismo? Caso sim: O que piorou? O turismo interfere na agricultura? Caso sim: De que forma ele interfere? A agricultura interfere no turismo? Caso sim: De que forma ele interfere? So Pedro da Serra Quais os principais problemas de So Pedro da Serra? (Trabalho, sade, educao, segurana etc. O que acha que SPS tem de bom e de ruim? O que considera que So Pedro da Serra precisa melhoras? Como avalia a sade de So Pedro as Serra? Como acha que a sade pode melhorar? O que acredita que poderia ser feito para promover a sade no distrito? Acredita que mudanas no ambiente de SPS (meio ambiente) podem interferir nas condies de sade do distrito? Caso sim: De que forma? Acredita manter as tradies de SPS, os hbitos tradicionais, possa ser bom para as condies de sade do distrito? Como avalia a criao da APA de Maca de cima para o distrito? (Foi bom ou ruim) Porqu? Plano Diretor Ficou sabendo da realizao do Plano Diretor do municpio de Nova Friburgo Caso sim: De que forma? Houve no distrito alguma forma de divulgao / explicao sobre o que era o Plano Diretor? 126

Caso sim: De que maneira? Houve alguma reunio / assemblia para discutir o Plano Diretor no distrito? Caso sim: Quantas reunies houveram? O Sr. / Sr. compareceu? Caso sim: H quantas reunies compareceu? Por que compareceu? Como era a dinmica das reunies? Caso No: Por que no compareceu? Houve divulgao / anuncio dessa (s) reunio (es) no distrito? Caso sim: Foi com antecedncia Onde foram realizadas as reunies? Considera / Achou o lugar adequado para a realizao da reunio? Aps a reunio, houve divulgao das resolues / decises tomadas na reunio? Caso sim: De que forma? Considera essa forma adequada? Caso No: De que maneira acreditar que poderia ser mais adequada / melhor? Caso no: Acha que deveria ter sido comunicado? Porque? Ficou sabendo da realizao de reunies do Plano Diretor em outras localidades? (Fora de SPS) Caso sim: De que forma? Considera a forma mais adequada? Caso No? Qual seria, na sua opinio, a forma mais adequada? O senhor participou dessas reunies fora do distrito? Caso no: Por qu? Algum no distrito representa os agricultores nas reunies, tanto as que ocorriam no distrito como fora dele? Caso sim: Quem? Colo esse representante foi escolhido? O Sr. / Sr. se sente representado por esse representante? Antes e aps as reunies esse representante conversa com vocs para saber o falar na reunio e o que foi falado nela? O Sr. / Sr. acha que este representante fez um bom trabalho? Recebeu o boletim do Plano Diretor, elaborado pelo Pr-cidade contendo as informaes 127

das diferentes etapas de elaborao do plano? Caso sim: De que forma? Acredita que as reivindicaes / pedidos de vocs foram atendidos no Plano Diretor? Caso sim: Como sabe que foram atendidos? Quais reivindicaes / pedidos foram atendidos? Como isso ir melhorar a realidade de vocs? Caso no: Como sabe que no foram atendidos? Quais reivindicaes / pedidos no foram atendidos? Como isso iria melhorar a realidade de vocs? Por que acha que as reivindicaes / pedidos no foram aceitos? Acredita que o Plano Diretor poder melhorar a vida no distrito? Caso sim / no: Por qu? Tomou conhecimento da realizao das audincias pblicas do Plano Diretor? Caso sim: De que forma? Considera a forma mais adequada? Caso no: Qual seria a forma mais adequada? Participou de alguma audincias? Tomou conhecimento da realizao das sesses itinerantes da cmara de vereadores para discutir o Plano Diretor? Caso sim: De que forma? Considera a forma mais adequada? Caso no: Qual seria a forma mais adequada? Participou de alguma audincias? Caso sim: Em So Pedro da Serra ou em outra localidade? Indica algum para ser entrevistado para esta pesquisa?

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Anexo 2 - Regies e respectivas localidades referentes a diviso operacional do Municpio de Nona Friburgo pelo Plano Diretor

Fonte: Nova Friburgo, 2007

Anexo 3 Cartaz da campanha do Plano Diretor de Nova Friburgo

Fonte: Nova Friburgo, 2007

Anexo 4 Folder da campanha do Plano Diretor de Nova Friburgo

Fonte: Nova Friburgo, 2007

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Anexo 5 - Outdoor da campanha do Plano Diretor de Nova Friburgo

Fonte: Nova Friburgo, 2007

Anexo 6 - Cartaz de comunicao da realizao de reunies do Plano Diretor

Fonte: Nova Friburgo, 2007

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