Onderzoek

Voorwoord

Inhoud

Inleiding

Na jaren van discussies zijn wij eindelijk toe aan de bespreking van het wetsvoorstel dat de gemeenteraad in staat stelt serieuze invloed uit te oefenen op de burgemeestersbenoeming. : zo spreekt PvdA-Tweede Kamerlid De Cloe op 13 september jaar 2000 (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2000: 8). De discussie die in de voorgaande decennia over dit onderwerp gevoerd is heeft tot dan weinig opgeleverd. Wijzigingen in de benoemingsprocedure voltrokken zich volgens De Cloe vaak met het tempo van een slak op een teerton (Tweede Kamer der StatenGeneraal, 2000: 5). De gemeentewet zou in 2001 worden gewijzigd zodat er werkelijk grote veranderingen in de benoemingsprocedure zouden worden aangebracht. Medeindiener van het wetsvoorstel Scheltema-de Nie van D66 ziet daarmee eindelijk n van de diepste wensen van haar partij gerealiseerd: Het gaat naar een echt dualistisch stelsel toe (idem.: 30). De verandering die met deze wetswijziging aangebracht is zou de invloed van de gemeenteraad op de burgemeestersbenoeming vergroten ten opzichte van die van andere actoren als de minister en de commissaris van de Koningin (zie hoofdstuk II voor een uitgebreider bespreking van de wetswijziging). Volgens de Cloe betekent de wet kort samengevat: versterking van de raad, versterking van de inbreng van bevolking en daarnaast vanzelfsprekend de eigen bevoegdheid van raad en Kroon. Zo zou er een einde komen aan wat De Cloe dat gehannes met afwijkingen van de adviezen uit de gemeenteraden noemt. Onder de term gehannes verstaat De Cloe de situatie dat wanneer een vertrouwenscommissie uitspreekt een bepaalde kandidaat als beste te zien maar deze kandidaat van een bepaalde politieke kleur is en de minister niet op grond van de kwaliteit maar wel vanwege die politieke kleur van de betreffende kandidaat tot een ander oordeel komt (idem.: 6).

Burgemeesters moeten op basis van kwaliteit benoemd worden, kleur zou daar geen rol bij mogen spelen. Op dit punt komt De Cloe in aanvaring met Agnes Kant die namens de SP de wet wel steunt maar zich afvraagt of de politieke kleur nooit welke rol dan ook mag spelen bij de benoeming van een burgemeester, en zij trekt meteen in twijfel of dit ook voor grotere steden zoals bij de aanstaande benoeming in Amsterdam of Nijmegen zou gelden (idem.: 7). Toen vervolgens De Clou weigert onderscheid in gemeentes te maken en beweert dat de procedure overal hetzelfde zou gaan krijgt Maria van der Hoeven naar eigen zeggen tranen in haar ogen. Zij beweert dat in werkelijkheid [...] ook haar partij op een gegeven ogenblik mensen adviseert om al dan niet ergens te solliciteren, inschattende wat de haalbaarheid daarvan is (idem.). Haar partij, het CDA, zou uiteindelijk tegen de wet stemmen. Nadat dat Van der Hoeven haar vragen aan De Cloe gesteld heeft is het de beurt aan de heer Te Veldhuis die zich namens de VVD bij de interruptiemicrofoon meldt. Hij vraagt zich af of de PvdA met het niet meer zo zwaar meetellen van bovenlokale belangen, [...] ook het voorkeursbeleid voor vrouwen bij het burgemeestersambt op de helling [wilde] gooien?(idem.). In zijn eigen termijn zou hij verduidelijken dat hij vreesde deze wet ten koste kwaliteit en spreiding op het gebied van sekse, afkomst en politiek familie zou gaan. Uiteindelijk zou de VVD in lijn met haar coalitiepartners, vr het wetsvoorstel stemmen en nog geen jaar later in 2001 stond de wet in de Staatscourant en werd voortaan een andere procedure gehanteerd. Dit korte stuk debat toont al aan dat het onderwerp van burgemeestersbenoemingen omstreden en zeer politiek gevoelig ligt. Het woord achterkamer valt alleen al in de eerste termijn maar liefst twintig keer. Over en weer werden voorbeelden van steden waar de benoemingsprocedures niet integer zouden zijn verlopen, voor elkaars voeten geworpen. Voor sommige partijen gaat de wet te ver, voor andere niet ver genoeg. Dat er sprake van een compromis is, was een van de weinige zaken waar de Kamer het unaniem over eens was. Hoewel er

naar de woorden van RPF/GVP-Kamerlid Schutte (idem.:8) voor elke coalitiepartner iets in het vat zit, was de nieuwe wet voor geen partij ideaal. Toch zijn grote wetswijzigingen na 2001 uitgebleven en dus wordt het nu, ruim een decennium later, tijd voor een wetsevaluatie. Dit onderzoek bestudeert de effecten die de wet heeft gehad. De centrale vraag luidt: Zijn de effecten van de procedurewijziging bij burgemeestersbenoemingen van 2001 conform de verwachtingen van de politiek? Deze vraag trachten wij te beantwoorden aan de hand van een aantal deelvragen die inhaken op de verschillende aspecten van de burgemeestersbenoeming zoals die in het debat hierboven ook al door de Kamerleden werden belicht. Is de invloed van de gemeenteraad bij het benoemen van burgemeesters toegenomen sinds de wetswijziging van 2001? Is Nederland met deze wet werkelijk naar een meer dualistisch systeem gegaan? Is de politieke kleur van burgemeesters een minder bepalende factor bij zijn benoeming? Is de invloed van bovenlokale actoren als de minister en de Commissaris van de Koningin afgenomen sinds 2001? Ook wordt gekeken naar de invloed die de wet heeft gehad op de benoeming van vrouwelijke burgemeesters en verdienen grotere steden extra aandacht daar partijpolitieke belangen hier groter zouden kunnen zijn dan bij kleinere gemeentes. In dit onderzoek wordt uitgegaan van een hypothese die redelijk in lijn ligt met de denkrichtingen van de politici zoals zij hierboven werden aangehaald. Dit betekent dat de verwachting is dat de invloed van de gemeenteraad na 2001 inderdaad is toegenomen bij burgemeestersbenoemingen; dat politieke de kleur van een burgemeester minder van belang is dan voorheen; dat de invloed van minister en commissaris van de Koningin is afgenomen; dat het aantal vrouwelijke burgemeesters is afgenomen ten opzichte van voor 2001; dat partijpolitieke belangen bij grotere steden ook een grotere rol spelen.

Het onderzoek bestaat uit vier hoofdstukken, gevolgd door een conclusie. In het eerste hoofdstuk zal de benoemingsprocedure theoretisch omkaderd worden. Hierbij wordt vooral gekeken naar het wetenschappelijk debat over themas die aan de procedurewijziging gerelateerd zijn zoals decentralisatie, democratisering en depolitisering. Het tweede hoofdstuk richt zich op de politieke en maatschappelijke discussie rondom de burgemeestersbenoemingen en plaatst de wetswijziging zo in een politiek-historische context. Samen met het eerste hoofdstuk is het de bedoeling een goed beeld te geven hoe de wet tot stand is gekomen. Daarbij wordt ook gekeken welke theorien uit hoofdstuk 1 van invloed zijn op welke standpunten. Hoofdstuk drie onderzoekt de burgemeesters benoemingen op grond van een statistieken over ruim 400 gemeentes. Hierbij wordt primair gekeken naar de invloed van de politieke kleur van betrokken actoren. In hoofdstuk vier zal aan de hand van een aantal interviews worden onderzocht of de praktijk de statistieken bevestigd of juist weerlegt. Het is de bedoeling een beeld te krijgen hoe de procedure in de praktijk verloopt, of dit afwijkt van de formele stappen en hoe met tegen de benoemingsprocedure aankijkt. Tot slot wordt in de conclusie gekeken of de politiek met deze wet werkelijk bereikt wat zij wilde of dat daar meer voor nodig is? Voordat het zover is, is het eerst noodzakelijk een breder beeld van het wetenschappelijk en theoretisch debat te verkrijgen.

Theoretisch Kader

1.1

Typologien van Central-Local Government Relations

1.1.1

Het Versmolten (fused) systeem

1.1.2

Het Duale (dual) Systeem

1.2

De aanstelling van de burgemeester

10

1.2.1

De burgemeester als politicus of ambtenaar

11

12

1.3

Betekent decentraler ook democratischer?

13

14

1.3.1

Decentraal versus centraal

15

1.4

Decentralisatie en democratie: een illusie? (conclusie)

16

17

18

Historische context en argumentatie

2.1

Methodiek

2.1.1

Toegepast

19

20

21

2.2

Voorgeschiedenis

2.2.1

Naoorlogse situatie

22

2.2.2

Politieke actoren en aanloop naar wetswijziging

23

24

25

26

27

2.3

Proces & discussie rondom de gemeentewetswijziging

28

2.3.1

Inhoud van wijziging

29

2.3.2

Voor- & tegenstanders

30

31

32

33

2.3.3

Aanname

34

2.4

Uitwerking van de nieuwe wet

2.4.1

Resultaten

35

36

2.4.2

Vervolgdiscussie

37

38

2.5

Voortgang

39

Cijfers zijn kleurenblind, een kwantitatieve verkenning

40

3.1

Methodiek

3.1.1

Eenvoudige, beschrijvende statistiek

41

3.1.2

Multinominale logistische regressie analyse

42

43

44

45

46

3.2

Opzet onderzoek en variabelen

1.De commissaris van de Koningin overlegt met

fractievoorzitters gemeenteraad. burgemeester op. van de Koningin.

2.De gemeenteraad stelt een profiel voor de nieuwe 3.De gemeenteraad bespreekt het profiel met de commissaris 4.De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) stelt de vacature open.

5.De sollicitant schrijft een brief. 6.De commissaris van de Koningin selecteert de kandidaten. 7.De commissaris van de Koningin overlegt met de
vertrouwenscommissie van de gemeente.

8.De gemeenteraad beveelt kandidaten aan. 9.De kandidaat spreekt met de minister van BZK en daarna
benoemt de Koningin de burgemeester. in de gemeente.

10.De commissaris van de Koningin bedigt de burgemeester

3.2.1

Politieke kleur burgemeester

47

3.2.2

Politieke kleur commissaris van de Koningin

3.2.3

Politieke kleur Minister van Binnenlandse Zaken

48

3.2.4

Inwoneraantal

49

3.2.5

Provincies

3.2.6

Relatieve dominantiepositie vier partijen in gemeenteraad

50

3.2.7

Relatieve dominantiepositie vier partijen in Provinciale Staten

3.2.8

Relatieve dominantiepositie vier partijen in Tweede Kamer

3.2.9

Sekse burgemeester

51

3.2.10 |

Gemeenten

3.2.11 |

Factor tijd

52

3.3

Eenvoudige, beschrijvende analyse

3.3.1

Partijen

53

54

55

56

3.3.2

Inwoneraantal

57

58

59

3.3.3

Provincies

60

61

62

3.3.4

Commissaris van de Koningin

63

64

65

66

3.3.5

Gemeenten

67

68

69

70

3.3.6

Sekse burgemeester

71

72

73

3.3.7

Provincie

74

3.4

Regressieanalyse

3.4.1

Regressieanalyses van het lokale niveau

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

3.4.2

Regressieanalyses op nationaal niveau

87

88

89

90

91

3.5

Conclusie

92

93

Deskundigheid uit de praktijk

94

4.1

Methodiek

95

4.2

Benoemingsproces en wetswijziging

96

4.3

Decentralisatie en democratisering

97

4.4

Gekozen burgemeester

98

99

4.5

Grote partijen

4.6

Inmenging van buitenaf

100

101

4.7

Conclusie: De uitkomsten op een rij

102

103

104

Conclusie

105

106

107

Literatuurlijst

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

Bijlagen

118

Coderingsschema interviews

119

Per e-mail verstuurde vragenlijst voor interviews

120

Opzet basis interviewvragen

121

122

Data-CD

123