Cuestiones de economa poltica y reduccin de la pobreza y de la inseguridad alimentaria

INTRODUCCIN

En las secciones anteriores se han considerado distintos aspectos tecnolgicos y socioeconmicos de la agricultura, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria desde una perspectiva histrica. La impresin que se obtiene es que se han alcanzado grandes logros en forma de aumento de la produccin y la productividad agrcolas y de mayor seguridad alimentaria para grandes sectores de la humanidad. No obstante, la pobreza y la inseguridad alimentaria continan afectando a una gran parte de la poblacin mundial. Esta seccin completa el anlisis histrico de las secciones anteriores haciendo especial hincapi en la economa poltica y en los factores de gobierno que, ms que reducir tales situaciones de pobreza e inseguridad alimentaria, contribuyen a perpetuarlas.

El principal interrogante poltico-econmico es por qu muchas veces los caminos de salida de la pobreza estn bloqueados. Es importante determinar los mecanismos polticos e institucionales que prolongan la pobreza y extraer enseanzas de los pocos casos de pases menos desarrollados donde se ha conseguido desbloquear eficazmente el camino, con el fin de considerar las perspectivas de reproducir esos casos en otros contextos, teniendo siempre en cuenta las circunstancias especficas de cada lugar.

Son muchos los estudios publicados sobre los procesos que generan el crculo vicioso de la pobreza, aunque la atencin se ha desviado del debate tradicional sobre las trampas demogrficas maltusianas o las de carcter fisiolgico que hacen que la desnutricin se reproduzca como consecuencia de la escasa capacidad de trabajo, para fijarse sobre todo en las imperfecciones de los mercados de crdito y de seguros. En este contexto,

los obstculos que impiden la salida de la pobreza (y los ajustes privados, normalmente costosos, necesarios para eludir esos obstculos) limitan gravemente la capacidad de los pobres de incrementar su escala de produccin, comprar o arrendar tierra y equipo, emprender proyectos o iniciativas profesionales de alto riesgo y elevada rentabilidad, evitar estrategias miopes e invertir en formacin de capital fsico y humano que contribuya a aumentar la productividad.

La trampa de la pobreza La falta de coordinacin entre los mercados, los gobiernos y las instituciones locales obstruye las vas para escapar de la pobreza - FAO/16961/KNIGHT FALTA DE COORDINACIN

Las trampas que condenan a los pobres a una situacin de equilibrio de bajo nivel hacen pensar en algn tipo de falta de coordinacin. Ello supone deficiencias en los distintos mecanismos de coordinacin de una sociedad en el plano del mercado, el gobierno o las instituciones comunitarias locales. Las deficiencias en esos tres niveles estn muchas veces mutuamente conectadas. Las disfunciones del mercado de crdito, por ejemplo, son fundamentales para llegar a comprender el origen y perpetuacin de la pobreza, pero los intentos de corregirlas con diversos programas de subvencin al crdito en los pases pobres han sufrido los efectos de graves deficiencias polticas y de gobierno. As lo demuestran los irregulares resultados del Programa de desarrollo rural integrado en la India, que es uno de los mayores programas de crdito para la acumulacin de existencias en las zonas rurales pobres.

En los pases en desarrollo ocurre a menudo que grupos ricos y potentes obtengan los subsidios destinados a la poblacin pobre.

Podra sealarse tambin un historial igualmente decepcionante de programas subvencionados de crdito rural en Amrica Latina1. Los prestatarios (y empresarios) menos necesitados muchas veces acaparan las

subvenciones al crdito destinadas a los pobres. El crdito administrado mediante organismos gubernamentales o paraestatales debilita los incentivos a invertir sabiamente o a efectuar los reembolsos con puntualidad, y la formacin de conexiones polticas para conseguir una reduccin de la deuda o ventajas especulativas adquiere muchas veces mayor importancia que un comportamiento inversor responsable. Se trata tambin de un fracaso institucional, pues las organizaciones comunitarias que disponen de conocimientos locales para superar los inevitables problemas de observancia e informacin relacionados con los organismos de crdito oficial no se utilizan en muchas situaciones. Los casos en que se han conseguido xitos relativos, como el Grameen Bank en Bangladesh y la Asociacin de trabajadoras por cuenta propia (SEWA) en Gujarat (India), son todava pocos. La SEWA es una organizacin de autoayuda para mujeres pobres, que cuenta ahora con ms de 200 000 miembros. El Grameen Bank trata de ayudar a las mujeres ms pobres vulnerables. En el perodo 1985-96, se registr una tasa ajustada de reembolso del 92 por ciento, una tasa de inters real del 10 por ciento y una subvencin del 11 por ciento por prstamo2. De un conjunto de datos de panel correspondientes a dos aldeas estudiadas en el noroeste de Bangladesh por Amin, Rai y Topa3, se deduce que el crdito subvencionado consigue realmente ayudar a los pobres y a las personas vulnerables en los programas del Grameen Bank y otros programas de microcrdito. Los dispositivos de seleccin, por ejemplo, el otorgamiento slo de pequeos prstamos, la obligacin de acudir semanalmente y la concesin de subvenciones modestas, quiz hayan desalentado la participacin de los menos necesitados y el desvo del crdito en estos programas. No obstante, como seala Morduch4, el movimiento del microcrdito en todo el mundo debe avanzar todava en forma significativa en algunas reas donde la agricultura es la actividad primaria de los prestatarios.

El microcrdito emplea procedimientos participativos para garantizar que slo se beneficien los grupos seleccionados.

Las deficiencias del mercado de seguros, sumadas a las del mercado del crdito (debidos a problemas de informacin semejantes) hacen que la vida de los pobres resulte sumamente vulnerable a las conmociones temporales (mal tiempo, fluctuaciones de los precios del mercado, enfermedad, plagas, etc.). La alternancia peridica de situaciones de pobreza y de relativo desahogo es a veces tan frecuente como la pobreza crnica. Los datos del Instituto Internacional de Investigacin de Cultivos para las Zonas Tropicales

Semiridas (ICRISAT) referentes a seis aldeas indias durante el perodo 197583 revelaban que, si bien la mitad de la poblacin era pobre en un ao normal, slo el 19 por ciento lo era todos los aos. En otro estudio sobre las zonas rurales de la China durante el perodo 1985-90, Jalan y Ravallion5 observaron que la pobreza transitoria, es decir la que puede atribuirse a la variabilidad intertemporal del consumo, representaba el 37 por ciento de la pobreza total en los hogares cuyo promedio se encontraba bajo el umbral de pobreza.

Rodeados de peligros por todas partes, los pobres tratan de seguir estrategias ex ante de gestin de riesgos (por ejemplo, la diversificacin de cultivos, la utilizacin de variedades de bajo rendimiento pero resistentes a la sequa, el riego como medida de proteccin, la aparcera, la migracin de algunos miembros de la familia, etc.) o estrategias ex post para evitar los grandes altibajos del consumo (desahorro, venta de activos, emprstitos de familiares y otras fuentes informales, remesas, retirada de los nios de la escuela, etc.). No obstante, muchas veces estos intentos son costosos e insuficientes. Por ejemplo, Morduch (1995)6 ha demostrado, tomando como base datos del ICRISAT en la India, que los hogares ms vulnerables a las crisis de ingresos destinan una parte mucho menor de su tierra a variedades de alto rendimiento pero ms arriesgadas, en comparacin con los hogares menos vulnerables. Por ello, un comportamiento basado en la reduccin del riesgo y la baja rentabilidad tiende a prolongar la pobreza7. Los intentos de reparto informal y local de riesgos han resultado insuficientes, sobre todo cuando hay riesgos sistmicos y covariantes en las respectivas aldeas y regiones.

Algunos programas de microcrdito, como el de la Caisse Villageoise d'Epargne et de Crdit den Bangh en Burkina Faso, SEWA en la India, el Grameen Bank y el Comit de Accin Rural en Bangladesh, ofrecen acceso simultaneo al crdito y al seguro. El impago de los prstamos por las mujeres miembros de SEWA disminuy significativamente despus de la introduccin de un mecanismo de seguro frente a los riesgos de salud y de otro tipo. Con el fin de diversificar sus propios riesgos, el banco de la SEWA ha establecido ahora contratos de seguro colectivo con una gran compaa estatal de seguros. Los acuerdos conjuntos entre las organizaciones estatales y comunitarias mitigan los diferentes problemas de informacin y los riesgos que deben soportar ambos tipos de organizacin, por ejemplo, la organizacin comunitaria local puede ofrecer servicios colectivos de seleccin y supervisin, mientras que la organizacin estatal puede ocuparse de los riesgos covariantes. Estos mecanismos son fundamentales para establecer

programas viables de crdito y de seguro en favor de los pobres pero, por el momento, son todava demasiado pocos los que existen en los pases en desarrollo.

La poblacin pobre utiliza estrategias de obtencin de ingresos de bajo rendimiento a fin de reducir su vulnerabilidad.

INTERVENCIN ESTATAL PARA REDUCIR LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA

Uno de los principales medios utilizados por los gobiernos en algunos pases para reducir la inseguridad alimentaria es ofrecer alimentos subvencionados en puntos autorizados de distribucin pblica. La India, por ejemplo, cuenta con un amplio programa de distribucin pblica de alimentos a travs de centros de precio justo, que representan una parte significativa de las subvenciones presupuestarias estatales. Es un programa muy costoso, pues aproximadamente el 72 por ciento de las subvenciones alimentarias es absorbido por los gastos generales (almacenamiento, flete, intereses, etc.) y sus beneficios llegan slo a una pequea parte de la poblacin rural de todo el pas8.

Una manera mucho ms eficaz en funcin de los costos de ayudar a los pobres (en particular a los adultos sanos) son los programas de obras pblicas en que se ofrece trabajo a cambio de salarios bajos. Este es, por ejemplo, el sistema utilizado por el Plan de garanta del empleo en el estado de Maharashtra, en la India. Como estos programas, por su misma naturaleza, seleccionan automticamente a los ms pobres, sobre todo en las temporadas de baja produccin agrcola, la filtracin de los beneficios a los menos necesitados es relativamente pequea (naturalmente, la falsificacin de las nminas puede desviar parte de los fondos hacia empresarios que no los necesitan). Un estudio comparativo detallado realizado por Guhan9 sobre la eficacia en funcin de los costos de los planes de garanta del empleo en comparacin con el programa pblico de distribucin de alimentos en la India revela que el primero es dos veces ms eficaz que el segundo (incluso teniendo en cuenta el lucro cesante de quienes participan en el plan de garanta del empleo). Adems, stos ofrecen ventajas secundarias, como la creacin de activos (carreteras, sistemas de riego, etc.) y una mayor capacidad de negociacin de los campesinos en el mercado laboral agrcola. Otros estudios realizados para determinar la eficacia en funcin de los costos

de programas alternativos de lucha contra la pobreza en la India (Radhakrishna et al. [1997]10 y Dev [1998]11) revelan que el costo por rupia de la transferencia a los pobres fue de 5,37 rupias en el plan pblico de distribucin de alimentos, 2,28 rupias en el caso del programa de obras pblicas en el conjunto de la India, y 1,87 rupias en el de los programas de garanta del empleo en Maharashtra.

Las intervenciones pblicas destinadas a combatir la pobreza transitoria son diferentes de las que buscan lograr la sostenibilidad a largo plazo de los ingresos.

Naturalmente, los programas como los de garanta del empleo son ms eficaces para mitigar situaciones transitorias de pobreza y establecer un tope mnimo de los salarios en el sector de la agricultura que como instrumento de adquisicin de nuevos conocimientos o para garantizar la sostenibilidad del ingreso o la autonoma. El empleo por cuenta propia en las explotaciones agrcolas y como artesanos es un instrumento eficaz para conseguir estos ltimos objetivos. En lo que se refiere al empleo por cuenta propia, si bien quienes insisten en los problemas del mercado destacan los obstculos planteados por el crdito, la comercializacin y la infraestructura fsica (por ejemplo, sistema vial o suministro de electricidad), quienes dan ms importancia a las deficiencias estatales subrayan los obstculos creados por los reglamentos y la intervencin estatal en la fijacin de precios. Estos ltimos hacen tambin hincapi en que los niveles muy bajos de algunos insumos escasos -como el capital, la energa y los recursos hdricos y ambientales- dan lugar en muchas ocasiones a la adopcin de proyectos con gran concentracin de capital y graves daos para el medio ambiente, que en ltimo trmino acaban perjudicando a los pobres. Adems, las necesarias subvenciones estatales privan al tesoro pblico de unos fondos que podran haberse invertido mucho ms provechosamente en obras de infraestructura o en el sector de la agricultura. La falta de tecnologa adecuada y la privacin del acceso tradicional de los pobres a los recursos ambientales son muchas veces resultado de unas decisiones centralizadas y distantes que no tienen en cuenta la informacin local sobre los mtodos de produccin, los mecanismos tradicionales y las necesidades especficas del lugar.

El progreso tecnolgico de la agricultura se ha hecho ms lento por los desfases en el apoyo a la estructura y los bienes pblicos necesarios.

FUNCIONES ECONMICAS Y SOCIALES DEL ESTADO

Es un hecho comnmente aceptado en nuestros das que, si bien el Estado constituye muchas veces una rmora en las esferas en las que consigue resultados negativos (por ejemplo, en ciertas actividades de fabricacin o comercio, incluidos los reglamentos de comercializacin y fijacin de precios de los cereales destinados a la alimentacin12), con frecuencia se abstiene de desempear un papel importante en algunos contextos en que debera intervenir con mayor decisin (por ejemplo, ofreciendo servicios de educacin bsica, de investigacin y extensin, de saneamiento y salud pblica y de carreteras). En particular, el descenso de las inversiones pblicas en investigacin y desarrollo agrcola en muchos pases est desacelerando el ritmo del progreso tecnolgico en la agricultura, mientras que el declive de las inversiones en mantenimiento y reparacin de los sistemas de riego y drenaje y de los caminos rurales as como en la prevencin de la erosin de los suelos han limitado la eficacia de inversiones anteriores en la agricultura. En frica, las investigaciones agronmicas pblicas orientadas a introducir mejoras tecnolgicas especficas para un lugar han mostrado graves deficiencias. En China, segn proyecciones recientes del Instituto Internacional de Investigaciones sobre Polticas Alimentarias, cada yuan renminbi invertido en investigacin y riego en los prximos decenios podra conseguir una rentabilidad de entre Y 3,6 e Y 4,8.

Los interesados en conseguir una mayor intervencin de las instituciones pblicas insisten en la importancia (tanto desde el punto de vista de la focalizacin como de la eficacia en funcin de los costos) de los gobiernos locales, responsables ante la poblacin de la prestacin de bienes y servicios pblicos. Como ejemplo cabra citar los graves problemas del absentismo del personal docente asalariado en las escuelas pblicas rurales y de los mdicos en los dispensarios pblicos de salud en esas mismas zonas, situacin que podra reducirse si se hiciera a estas personas responsables ante los consejos rurales, y si stos pudieran controlar al menos parte de sus salarios.

Miembros de un comit de aldea discuten medidas para combatir la erosin en un campo de maz La transicin de intervenciones estatales en gran escala a

una mejor gestin de los recursos naturales permite crear capital social local - FAO/17418/H. WAGNER La rendicin de cuentas normalmente se manifiesta luego en una actitud de mayor responsabilidad en la toma de decisiones y en la aplicacin de las mismas, lo que ayuda a mejorar la calidad y la eficacia en funcin de los costos. En el Informe sobre el desarrollo mundial 199413, dedicado al tema de la infraestructura, se sealan varios casos ilustrativos. En Mxico, en el contexto de un proyecto de financiamiento municipal iniciado en 1990, los Comits de Solidaridad administran las inversiones rurales en infraestructuras sencillas, como pequeos sistemas de abastecimiento de agua, caminos y puentes rurales y edificios escolares. Los estudios han comprobado que estos proyectos cuestan muchas veces entre la mitad y dos tercios de proyectos semejantes administrados por organismos estatales o federales. El examen de los datos del Banco Mundial relativos a 42 pases en desarrollo revel que, cuando la actividad de mantenimiento de carreteras estaba descentralizada, los retrasos en la realizacin de las obras eran menores y las condiciones de la circulacin mejoraban. Los datos correspondientes a un grupo de pases en desarrollo revelan que los costos per cpita del agua en los proyectos de este tipo financiados por el Banco Mundial son cuatro veces ms elevados en los sistemas centralizados que en los totalmente descentralizados. Un estudio de Isham, Narayan y Pritchett14 sobre 121 proyectos terminados de abastecimiento de agua en zonas rurales en 49 pases demostr que siete de cada diez proyectos conseguan resultados positivos cuando los beneficiarios previstos participaban en la seleccin y diseo del proyecto; en el caso contrario, la proporcin era slo uno de cada diez.

Gracias a la participacin local en los proyectos stos tienen posibilidades mucho mayores de obtener buenos resultados.

Con el fin de aumentar la eficacia de las inversiones en el sector de la agricultura, el Estado concede menos importancia que en el pasado a las inversiones masivas en grandes presas (que con frecuencia provocan grandes desplazamientos de personas, daos ambientales, anegamiento y salinidad, adems de arbitrariedad en el control del agua confiado a una burocracia corrompida y distante) y prefiere en cambio mejorar la gestin local de los sistemas de riego existentes y organizar pequeos proyectos de riego con una u otra forma de control comunitario. Wade15, despus de comparar el comportamiento de los burcratas responsables de los canales de riego en la Repblica de Corea y la India, llega a la conclusin de que los

primeros son ms atentos a las necesidades de los campesinos locales, y por lo tanto ms eficaces. Los sistemas de canales de la India dependen de jerarquas centralizadas y numerosas que se ocupan de todas las funciones (operaciones y mantenimiento, as como diseo y construccin). Su manera de actuar (incluidos los criterio de promocin y transferencia de cargos, las normas destinadas a evitar la connivencia entre los vigilantes del sistema de riego y los agricultores locales, y el uso frecuente de mtodos de gestin y supervisin que merecen poca confianza) y sus fuentes de financiamiento (la mayor parte del presupuesto del departamento de riego es una donacin del tesoro estatal) son totalmente insensibles a las necesidades de desarrollar y aprovechar el patrimonio local social. Por el contrario, en la Repblica de Corea hay organizaciones funcionalmente independientes en los sistemas de administracin de los canales: las tareas de ejecucin y mantenimiento rutinario (a diferencia del diseo tcnico y formulacin de polticas) se delegan a las asociaciones de mejoramiento de las tierras agrcolas (una por cada cuenca de captacin), cuyo personal est formado por agricultores locales que trabajan a tiempo parcial (seleccionados por los jefes de las aldeas). Estos agricultores conocen las cambiantes condiciones de la zona, reciben salarios y tienen presupuestos de operaciones que dependen en buena medida de las cuotas pagadas por los usuarios y mantienen en todo momento relaciones basadas en la confianza.

En los programas estatales de transferencia a los pobres o de establecimiento de sistemas de proteccin social, otro aspecto importante para evitar la desviacin de recursos es la rendicin de cuentas a nivel local. Si bien las publicaciones sobre la orientacin selectiva insisten en los aspectos administrativos y en los incentivos de las intervenciones centradas en objetivos especficos, los debates de contenido poltico-econmico parecen indicar que la transicin de un programa universal de lucha contra la pobreza a iniciativas orientadas a fines ms concretos con el fin de reducir las desviaciones puede mermar gravemente su apoyo poltico y deteriorar la condicin de los pobres. Como ejemplos cabe citar los programas de subvencin de los alimentos en Sri Lanka y Colombia, en el que algunos episodios de orientacin a objetivos ms especficos han provocado una reduccin de los beneficios generales.

A fin de movilizar apoyo poltico para los programas de reduccin de la pobreza, es preciso que se establezcan alianzas entre diferentes grupos en el mbito de un pas.

En lo que respecta al apoyo poltico en favor de los programas contra la pobreza, se est de acuerdo en que los pobres no suelen estar suficientemente organizados para movilizar la debida presin poltica y necesitan alianzas expresas o tcitas con otros grupos de la sociedad para impulsar esos programas. Los dirigentes polticos deberan conseguir que los contribuyentes ms adinerados estn dispuestos a aceptar sacrificios por breve tiempo para financiar programas contra la pobreza que a la larga generen externalidades positivas tambin para esos grupos privilegiados (menos delincuencia y miseria, una poblacin y una mano de obra ms instruida y ms sana, una mayor demanda para las industrias, etc.). Las polticas que combinan el crecimiento con la redistribucin suavizan la oposicin a los programas pblicos contra la pobreza. En general, las democracias ofrecen un entorno ms favorable a esos programas (los estudios16 de distintos pases revelan una correlacin positiva entre regmenes democrticos e indicadores de desarrollo humano, controlando los dems factores). Los regmenes que se caracterizan por la transparencia y rendicin de cuentas de sus instituciones pueden tener mayores probabilidades de llegar realmente a los beneficiarios deseados.

Mas all de los efectos que la rendicin de cuentas a nivel local pueda tener en la calidad de los servicios pblicos, es importante observar que, si una organizacin comunitaria local cuenta con una composicin estable y estructuras bien desarrolladas para la transmisin de informaciones privadas y de normas entre los miembros, quiz tenga potencial para una mejor gestin de los recursos de propiedad comn (por ejemplo, bosques, pastizales, pesqueras y obras menores de riego superficial). Estos son recursos que la poblacin rural pobre necesita para poder sobrevivir da a da y para contar con una especie de seguro en forma de alimentos y forrajes de emergencia para los aos de malas cosechas. Hay varios ejemplos documentados en diferentes lugares del mundo sobre sistemas productivos y autnomos de gestin comunitaria local de los bienes comunes (vanse Ostrom17, Tang18, Baland y Platteau19 y Lam20).

No obstante, hay tambin muchos casos en que la cooperacin en la gestin de los recursos comunes en los pases pobres ha fracasado, dando lugar a un rgimen anrquico de depredacin de esos recursos. Con la reduccin de los bienes comunes locales -desaparicin de bosques y pastizales, entarquinamiento y creciente toxicidad de ros y estanques, agotamiento de los acuferos, erosin del suelo y desertificacin-, la vida de la poblacin pobre en muchas partes del mundo es ahora ms insegura y difcil, aunque ello quiz no se refleje en las estimaciones habituales de la pobreza basadas

en datos sobre el gasto de consumo privado.

La rpida desaparicin de los bienes comunes se puso en marcha nicamente con ocasin de los grandes cambios demogrficos e institucionales de los ltimos decenios, acelerada con frecuencia por la apropiacin comercial o burocrtica de los recursos pblicos, que suplant a los derechos histricos tradicionales de las comunidades locales sobre aquellos. La devolucin del poder a estas comunidades puede contribuir a regular, conservar y mantener tales recursos. En algunos casos, por ejemplo, en la proteccin y regeneracin de los bosques y en la ordenacin de tierras baldas en la India, ha habido casos encomiables de ordenacin conjunta por el Estado y la comunidad local, en los que esta ltima ha asumido grandes responsabilidades.

El Estado desempea un papel importante al estimular la participacin pblica y la adopcin de decisiones.

DELIMITACIN DEL PAPEL DEL ESTADO

Cabe formular una teora del Estado ms matizada que la utilizada normalmente desde el antiguo debate sobre el Estado y el mercado. Por un lado, es preciso reconocer los factores que limitan la capacidad del Estado en cuanto estructura de gobierno econmico, por ejemplo, su falta de acceso a la informacin y de responsabilidad en el plano local y su vulnerabilidad a procesos especulativos y ruinosos. Por otro lado, el Estado no debe reducirse al papel minimalista que le reserva el liberalismo clsico, sino ms bien desempear un papel activo (aunque slo sea como catalizador) para hacer posible la movilizacin de las personas en favor del desarrollo basado en la participacin local, ofrecer apoyo de alcance supralocal estimulando el financiamiento local y suscribiendo riesgos (pero al mismo tiempo evitando el riesgo moral que supondra una mayor dependencia), proporcionar servicios tcnicos y profesionales para desarrollar las capacidades locales (en particular las de contabilidad y tenedura de libros), vigilar la calidad de los servicios, su evaluacin y auditora, invertir en grandes infraestructuras y coordinar las externalidades21 a que se ven expuestas las distintas localidades. Se trata de una labor compleja pero necesaria en cualquier Estado, aunque muchas veces no es valorada por los partidarios de la descentralizacin.

Los defensores de la descentralizacin ignoran tambin que los problemas relacionados con los conflictos distributivos son un obstculo importante en la mayor parte de los planes de gobierno descentralizado. En zonas de gran desigualdad social y econmica, el secuestro de los organismos de gobierno local por las minoras privilegiadas puede ser de graves consecuencias, y los sectores ms pobres y dbiles de la poblacin quedan inermes frente a sus abusos. A veces se secuestra tambin al gobierno central, pero el problema puede ser ms grave en el plano local. Por ejemplo, para organizar grupos de presin o de resistencia se requieren costos fijos; en consecuencia, los pobres pueden a veces estar menos organizados en el plano local que en el nacional, en el que pueden mancomunar sus capacidades de organizacin. La connivencia entre los grupos privilegiados puede ser ms fcil en el plano local que en el nacional. La formulacin de polticas de alcance nacional puede representar de hecho un mayor compromiso entre las plataformas directivas de los diferentes partidos y ese secuestro puede ser objeto de mayor atencin por parte de los medios de comunicacin. Cuando un gobierno local queda en manos de los poderosos y adinerados, no son raros los casos en que los grupos subordinados apelan a las autoridades supralocales para solicitar proteccin y socorro. En tales circunstancias, las intervenciones del Estado en los extremos ms remotos de los pases pobres han sido por deseo de los interesados, y no siempre por imposicin arbitraria. En definitiva, la tendencia de las minoras a apoderarse de los grupos locales y aprovecharlos en su propio beneficio puede controlarse nicamente si existen mecanismos de rendicin de cuentas y las instituciones locales son transparentes y democrticas (y si la experiencia de autogestin adquirida por los pobres -por ejemplo, cooperativas, sindicatos y otras organizaciones polticas y sociales rurales- comienzan a transferirse de una actividad a otra).

El mismo problema se presenta claramente a las organizaciones comunitarias (no gubernamentales) locales en la gestin del patrimonio comn. La extrema fragmentacin social de algunos pases hace que la cooperacin en el fortalecimiento de las instituciones comunitarias sea mucho ms difcil que en los pases socialmente ms homogneos. Un subproducto beneficioso de la reforma agraria es que, al cambiar la estructura poltica local de la aldea, esta reforma da mayor resonancia a la voz de los pobres y les induce a participar ms en las instituciones locales de autogobierno y en la gestin del patrimonio comn local.

PROBLEMAS DE GOBIERNO

La relacin entre el Estado y el gobierno local es tambin importante al examinar las razones por las que los progresos en la reduccin de la pobreza y la seguridad alimentaria en los ltimos decenios parecen haber sido ms lentos en algunas regiones que en otras. Se trata de una cuestin compleja, y a la que es difcil dar una respuesta convincente. Las publicaciones recientes han hecho hincapi en la geografa y el clima, las sequas y la enfermedad y el descenso e inestabilidad de las relaciones de intercambio en las economas basadas en la exportacin de productos bsicos, pero no hay que olvidar la importancia del sistema de gobierno. Es posible argumentar que en las regiones de crecimiento ms lento el intervencionismo gubernamental quiz no haya sido mayor que en otras regiones. No obstante, ms importante que la magnitud de la intervencin es la calidad de la misma. La calidad del gobierno en algunos pases se ha visto directamente afectada por conflictos tnicos descontrolados y guerras civiles. Con gobiernos dbiles y fragmentados -incluso con gobernantes autoritarios-, el Estado muchas veces no es capaz de imponer la ley o derechos de propiedad que ofrezcan una base mnima para una economa de mercado. En las regiones de crecimiento ms lento el problema puede estar vinculado ms bien a la falta de capacidad estatal y de integracin social dentro del territorio del Estado, lo que hara mucho ms palpable la desvinculacin entre el Estado y la comunidad o la sociedad civil.

En los regmenes centralizados en que el poder est en manos de grupos tnicos o regiones dominantes, la descentralizacin en el sentido de delegacin de poderes a las unidades y comunidades locales y la responsabilidad local de los cargos que prestan servicios pblicos son fundamentales para acabar con las tensiones tnicas que muchas veces se deben al temor de las regiones y grupos minoritarios a ser objeto de discriminacin y de exclusin permanente. Un sistema de controles y contrapesos contra el abuso arbitrario de la autoridad en detrimento de las minoras y de la autonoma regional en las grandes decisiones polticas y econmicas puede contribuir a crear instituciones que inspiren actitudes de confianza y de compromiso. El gobierno central, presionado a reducir el dficit fiscal en el marco de un programa de ajuste estructural, trata de descargar la responsabilidad fiscal de algunos programas de redistribucin en unidades locales que no disponen del financiamiento suficiente, con graves consecuencias para los grupos tnicos pobres y las regiones atrasadas. Como demuestra Azam22 en sus observaciones economtricas basadas en una

amplia muestra de pases africanos, el malestar poltico muchas veces se ve desencadenado por decisiones gubernamentales errneas referentes a gastos de carcter redistributivo ms que disuasorio.

El contexto de las regiones o grupos tnicos fuertemente distanciados plantea tambin la necesidad de intervenciones pblicas orientadas a grupos especficos. Las poblaciones histricamente desfavorecidas, diferenciadas por su etnia o sexo, por ejemplo, que viven en zonas geogrficas retrasadas y remotas condenadas desde hace tiempo a la miseria, deberan ser atendidas mediante programas de lucha contra la pobreza que deben ir ms all de las polticas habituales orientadas a los individuos y hogares per se; las polticas orientadas a las zonas y grupos pobres quiz sean fructferas desde el punto de vista de la equidad, la eficiencia y la armona entre las distintas poblaciones. Las polticas preferenciales hacia algunos grupos o regiones con el fin de hacer frente a desequilibrios histricos presentan el riesgo de que, una vez adoptadas, sean difciles de suprimir y puedan ofrecer incentivos contraproducentes. Un aspecto importante es el de las oportunidades de movilidad social intergeneracional. Los datos sobre la pobreza y la desigualdad en los pases pobres presentan en general notables deficiencias en lo que se refiere a los indicadores de esta movilidad social intergeneracional para los diferentes grupos sociales y econmicos. No obstante, algunos de los enfrentamientos democrticos y movimientos tnicos de los pases pobres giran no tanto en torno a la distribucin de los ingresos y a los umbrales de pobreza cuanto acerca de las oportunidades de esa movilidad intergeneracional.

Servicios de extensin Los capacitadores ensean tcnicas de manejo integrado de plagas para mejorar las aptitudes locales en materia de ordenacin - FAO/20896.1/K. PRATT Obstculos a una actuacin colectiva en favor del cambio

Para tratar de comprender por qu persisten instituciones ineficientes que perpetan la pobreza, es indispensable estudiar las constelaciones de poderes de una sociedad y las dificultades existentes para cambiarlas, aun

cuando se haya comprobado que esos cambios son beneficiosos para la mayora de la poblacin. La clave del problema es organizar una actuacin colectiva que instrumente el paso de una situacin de equilibrio inadecuado a otra de equilibrio adecuado. Los beneficios de este cambio pueden ser difusos o inciertos en opinin de los ganadores. Pero aun en el supuesto de que todos estuvieran convencidos de que los beneficios sociales de un cambio institucional son claramente superiores a las prdidas, y de que los ganadores pudieran compensar a los perdedores, los posibles beneficiarios no pueden comprometerse convincentemente a compensar a los perdedores ex post. En teora, el Estado podra emitir bonos a largo plazo para ganarse la buena voluntad de los perdedores y obligar a los ganadores a reembolsar parte de los beneficios. Pero en la mayora de los pases pobres el Estado suele tener grandes dificultades para fijar impuestos as como para mantener la inflacin bajo control, por lo que el mercado de bonos es de pequeo alcance.

El ejemplo clsico de instituciones ineficientes que continan como resultado desigual de los problemas de distribucin es el de la evolucin histrica de los derechos de propiedad de tierras en los pases en desarrollo. En la mayor parte de ellos, las economas de escala en la produccin agrcola son insignificantes (si se exceptan algunos cultivos de plantacin), y con frecuencia las pequeas explotaciones familiares son la unidad de produccin ms eficiente. La violenta y tortuosa historia de la reforma agraria en muchos pases demuestra que los intereses creados ponen fuertes obstculos en el camino hacia una reasignacin ms eficiente de los derechos de propiedad de la tierra. Por qu los grandes terratenientes no arriendan voluntariamente su tierra a las familias de pequeos campesinos y se apropian de una buena parte del excedente derivado de esta reasignacin eficiente? Sin duda, ha habido un cierto proceso de arrendamiento de tierras, pero los problemas de supervisin, la inseguridad de la tenencia y el temor de los propietarios a que el arrendatario consiga el derecho de ocupacin sobre la tierra han limitado los avances tanto hacia una mayor eficiencia como hacia una mayor difusin del fenmeno del arrendamiento. El mercado de la venta de tierra ha sido reducido (y en muchos pases pobres las ventas se producen en la direccin contraria: los pequeos agricultores en dificultad venden a los terratenientes y prestamistas). Dada la baja tasa de ahorro de los hogares y las graves deficiencias de los mercados de crdito, ni siquiera los pequeos propietarios, potencialmente ms eficientes, suelen tener los medios para poder pagar el precio de mercado de la tierra.

Los terratenientes se resisten tambin a la reforma agraria porque los

efectos de nivelacin reducen su poder social y poltico y su capacidad de controlar y dominar incluso las transacciones de otro tipo. Las grandes propiedades otorgan a sus propietarios un rango social o una influencia poltica desproporcionada (el rango e influencia asociados a la posesin de 100 ha de tierra son mayores que los que puedan adquirir 50 nuevos compradores, cada uno con 2 ha). Por ello, para un gran terrateniente la renta social o poltica de la tenencia de esas tierras no queda compensada por el precio de oferta de los numerosos pequeos compradores. En estas circunstancias, los primeros no venden, y se mantendr la concentracin de la propiedad de la tierra, aunque ello pueda resultar ineficiente desde el punto de vista de la productividad.

La rigidez de los regmenes de propiedad de la tierra dificulta la creacin de pequeas explotaciones agrcolas productivas.

Incluso en el contexto de la mayor rentabilidad de la propiedad de tierras en lo que se refiere a la influencia poltica, la concentracin de la tierra no es siempre el nico equilibrio poltico posible o estable. Dos factores importantes son la competencia poltica y la formacin de coaliciones que dependen del contexto y de la forma en que se organizan. Un ejemplo interesante en lo que se refiere al anlisis comparativo histrico-institucional es el ofrecido por Nugent y Robinson23. Manteniendo constantes los antecedentes coloniales y la tecnologa agrcola, los autores comparan las divergentes trayectorias institucionales (sobre todo desde el punto de vista de los derechos de propiedad de los pequeos propietarios) y de crecimiento de dos pares de ex colonias espaolas de la misma regin (Costa Rica y Colombia, por un lado, y El Salvador y Guatemala, por el otro), que tienen el mismo cultivo principal (caf).

En cuanto a la influencia poltica, ambas partes estn realmente interesadas en las ganancias o prdidas relativas, ms que absolutas. En un juego de poder, como en una competicin o torneo con un nico vencedor, para alcanzar un cambio institucional no basta con incrementar el excedente conseguido por todas las partes interesadas. Una de ellas puede obtener beneficios en cifras absolutas, y sin embargo perder en relacin con la otra parte y, por ello, se opondra al cambio.

Dada la fuerza de la oposicin de los intereses creados, muchos ven con

pesimismo las perspectivas polticas de la reforma agraria en la mayor parte de los pases pobres y, por lo mismo, la eliminan por completo del programa de mitigacin de la pobreza. Esta renuncia no siempre tiene sentido. Algunos aspectos de la reforma agraria (por ejemplo, la ampliacin de la seguridad de la tenencia) pueden presentar menos problemas de aplicacin que otros (por ejemplo, el establecimiento de lmites mximos de posesin de tierras). Adems, en la dinmica de los procesos polticos y cambios de coaliciones, el nivel de viabilidad cambia con frecuencia, y las opciones que se dejan abiertas contribuyen al debate poltico y pueden influir en el proceso poltico. Algunos expertos en polticas de los organismos internacionales de financiamiento que excluyen la reforma agraria por considerarla polticamente inviable son, al mismo tiempo, firmes defensores de otras polticas que ofrecen dificultades semejantes; un ejemplo es la estricta focalizacin de los subsidios alimentarios y, por lo tanto, el recorte de los considerables subsidios ofrecidos a las clases medias urbanas ms activas. En el contexto de las coaliciones polticas, algunas veces resulta posible adoptar una poltica radical, cuando ayuda a forjar alianzas estratgicas, por ejemplo, entre sectores de las clases altas urbanas (incluidos los trabajadores administrativos) y la poblacin rural pobre.

Ciertos mtodos de reforma agraria pueden resultar contraproducentes, sobre todo en situaciones de escasez de tierra y de poca organizacin de los grupos de personas ms desprovistas de ese recurso. Las medidas bien intencionadas, como la abolicin del arrendamiento, muchas veces consiguen slo condenar ese fenmeno a la clandestinidad o provocar un amplio proceso de desalojo forzoso de arrendatarios, y eliminan as una de las posibilidades de los campesinos sin tierra para liberarse de la pobreza. La redistribucin de la tierra sin unos servicios adecuados de crdito, comercializacin y extensin pone a los receptores de la tierra en situacin ms comprometida, ya que se ven obligados a destruir sus vnculos con el anterior terrateniente-acreedor. En los ltimos aos, se ha observado un apoyo creciente en favor de una reforma agraria basada en el mercado (en oposicin a la basada en medidas confiscatorias), por la cual el Estado apoya las transacciones voluntarias en el mercado de tierras mediante crditos y subsidios a los pequeos compradores.

CONCLUSIONES

La reduccin de la pobreza y de la inseguridad alimentaria no consiste simplemente en aumentar la productividad y la produccin agrcolas ni en

generar ms ingreso. Las instituciones son los elementos fundamentales que regulan el acceso de las personas a los activos, a la capacidad de expresar su propia opinin y al control de sus propias vidas y que equilibran las aspiraciones contradictorias a unos recursos limitados. Es fundamental tener en cuenta esos factores institucionales, politico-econmicos y de gobierno que tienden a excluir del progreso a las personas y a los grupos de poblacin. En esta seccin se ha evaluado la experiencia recogida y se han propuesto cauces para reorganizar el sistema de gobierno y las instituciones (en particular en la agricultura y en la economa rural, en general) con esa finalidad.

NOTAS

1 Vanse, por ejemplo, J. Yaron, B. McDonald y Charitonenko, Promoting efficient rural financial intermediation. En World Bank Observer; y R. Vogel. 1984. The effect of subsidised agricultural income distribution in Costa Rica. En D.W. Adams, D. Graham y Pischke. Undermining rural development with cheap credit. Colorado, Estados Unidos, Westview Press.

S. 1998. Research credit on J. D. von Boulder,

2 Vase J. Morduch, 1998. The microfinance promise. Princeton University (documento indito).

3 S. Amin, A.S. Rai y G. Topa, 1999. Does microcredit reach the poor and vulnerable? Evidence from northern Bangladesh. CID Working Paper, Harvard University (octubre de 1999).

4 Morduch. Op. cit., nota 2.

5 J. Jalan y M. Ravallion. 1998. Transient poverty in post-reform rural China. En Journal of Comparative Economics, 26(2): 338-357.

6 J. Morduch. 1995. Income smoothing and consumption smoothing. Journal of Economic Perspectives.

7 Puede verse un efecto semejante en la adopcin o difusin de las nuevas tecnologas de produccin de cereales en el frica semirida en J. Sanders, B. Shapiro y S. Ramaswamy. 1996. The economics of agricultural technology in semi-arid sub-Saharan Africa. Baltimore, Maryland, Estados Unidos, Johns Hopkins University Press.

8 En muchos estados (incluidos algunos de los ms pobres) se ha comprobado que ms del 95 por ciento de la poblacin no recibe ningn suministro de cereales alimentarios del sistema pblico de distribucin.

9 S. Guhan. 1994. Social security options for developing countries. En International Labour Review.

10 R. Radhakrishna y K. Subbarao con C. Indrakant y C. Ravi. 1997. India's Public Distribution System: a national and international perspective. Documento de trabajo del Banco Mundial No. 380. Washington, D.C., Banco Mundial.

11 S.M. Dev. 1998. Rising food prices and rural poverty: going beyond correlations. Economic and Political Weekly, 39.

12 En D.L. Bevan, P. Collier y J.W. Gunning. 1993. Agriculture and the policy environment. Pars, OCDE, pueden verse ejemplos tomados de la Replbica Unida de Tanzana y Kenya que revelan de qu manera una reglamentacin rigurosa de la comercializacin de los cereales hizo ms inestables los precios de los alimentos y cmo la adopcin de los cultivos comerciales por los pequeos agricultores -importante factor de crecimiento agrcola- se vio frenada por las polticas de precios gubernamentales.

13 Banco Mundial. 1994. Informe sobre el desarrollo mundial 1994. Washington, D.C.

14 J. Isham, D. Narayan y L. Pritchett. 1995. Does participation improve

performance? Establishing causality with subjective data. En World Bank Economic Review, mayo de 1995.

15 R. Wade 1997. How infrastructure agencies motivate staff: canal irrigation in India and the Republic of Korea. En A. Mody, ed. Infrastructure strategies in East Asia. Washington, D.C., Instituto de Desarrollo Econmico, Banco Mundial.

16 Vase, por ejemplo, A. Przeworski y F. Limongi. 1997. Development and democracy. En A. Hadenius, ed. Democracy's victory and crisis. Nueva York, Cambridge University Press.

17 E. Ostrom 1990. Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. Nueva York, Cambridge University Press.

18 S.Y. Tang 1991. Institutional arrangements and the management of common pool resources. Public Administration Review, enero/febrero de 1991.

19 J.M. Baland y J.P. Platteau. 1996. Halting degradation of natural resources: is there a role for rural communities? Roma, FAO.

20 W.F. Lam 1998. Governing irrigation systems in Nepal: institutions, infrastructure, and collective action. Oakland, Estados Unidos, ICS Press.

21 Se habla de externalidades, o de efectos externos, en aquellas situaciones en que la produccin o consumo de un bien o servicio por un consumidor o productor repercute directamente en el bienestar de otros consumidores o en los costos de produccin de otros productores. Estas externalidades pueden ser positivas (cuando reducen los costos o aumentan el bienestar de otros agentes econmicos) o negativas (cuando elevan los costos o reducen el bienestar de otros).

22 J.-P. Azam, J.-C. Berthelemy, S. Calipel. 1996. Risque politique et croissance en Afrique. Revue conomique, 47(3): 819-829.

23 J.B. Nugent y J. Robinson. 1998. Are endowments fate? On the political economy of comparative institutional development. Department of Economics Working Paper. Los Angeles, Estados Unidos, University of Southern California.