Documento Cientfico

N 3 - 2009 Proyecto FOMABO/UMSS/UAGRM/KU

El sistema de concesiones forestales en Bolivia

Rudy Guzmn Lincoln Quevedo

El sistema de concesiones forestales en Bolivia

Rudy Guzmna, Lincoln Quevedob

a. BOLFOR II - CADEFOR b. Centro de Investigacin y Manejo de Recursos Naturales Renovables (CIMAR-UAGRM)

Santa Cruz - Bolivia 2009

El Documento Cientfico resulta de la colaboracin del Proyecto FOMABO, comprometidos entre las Carreras de Ingeniera Forestal de tres universidades: la Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno (UAGRM) de Santa Cruz, la Escuela de Ciencias Forestales (ESFOR) de la Universidad Mayor de San Simn (UMSS) de Cochabamba y el Centro Dans de Bosque, Paisaje y Manejo de la Universidad de Copenhagen (KU) de Dinamarca. El proyecto FOMABO est financiado por la Cooperacin Danesa (DANIDA) a travs del programa de capacitacin e investigacin ENRECA.

El documento tiene el fin de promover y fortalecer la investigacin en ciencias forestales, difusin de resultados de investigaciones, impulsado por la cooperacin de la universidad KU y DANIDA de Dinamarca. Las opiniones y juicios expresados en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la opinin o poltica de UAGRM, UMSS o KU.

Referencia Guzmn, R. y Quevedo, L. 2009. El sistema de concesiones forestales en Bolivia. Documento Cientfico N 3-2009. Proyecto de Manejo de Bosques en Bolivia (FOMABO). Santa Cruz, Bolivia.

Editor Eduardo Sandoval H. Carrera de Ingeniera Forestal Facultad de Ciencias Agrcolas -UAGRM, Km 8,5 Carretera la Norte. Casilla 702 Santa Cruz, Bolivia

Reservados todos los derechos. Ninguna parte de esta publicacin se puede reproducir, almacenar en sistema de recuperacin ni transmitir en forma alguna por medios electrnicos, mecanismos, fotocopia o cualquier otro medio, sin una adecuada referencia a la fuente.

Qu es el proyecto FOMABO? El proyecto de mejoramiento de la capacidad de investigacin Manejo forestal de las tierras bajas de Bolivia (FOMABO) es una colaboracin entre la UAGRM (Santa Cruz, Bolivia), la UMSS (Cochabamba, Bolivia) y la KU (Copenhagen, Dinamarca). Desde fines del 2000, el proyecto ha operado con el objetivo de desarrollo de mejorar la capacidad para el manejo sostenible de los recursos forestales en las tierras bajas de Bolivia. El trabajo est organizado en tres componentes: (1) educacin y organizacin, (2) ecologa y manejo forestal, y (3) forestera comunitaria, economa forestal, polticas y planificacin. La visin de largo plazo del proyecto es durante un periodo de 12 aos la de crear las capacidades necesarias de investigacin y formacin concernientes al manejo y planificacin forestal sostenible, especialmente en relacin con formas de manejo basadas en comunidades rurales locales y la utilizacin de especies arbreas valiosas produciendo madera y productos no maderables en reas de manejo forestal natural, agroforestera y reforestacin de reas degradadas.

CONTENIDO
Resumen 1. Introduccin 3 5

2. Los derechos forestales y la base legal para el manejo forestal en bolivia 6 3. Legalidad y legitimidad de las concesiones 4. La implementacin de las normas tcnicas y el aprovechamiento de impacto reducido 5. Las concesiones y la propiedad estatal de los recursos forestales 10 11 12 12 12 13 9

Contactos
FOMABO-UAGRM Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno (UAGRM) Facultad de Ciencias Agrcolas Carrera de Ingeniera Forestal Vallecito, Carretera al Norte Km. 8.5, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia Telf./fax: +591 3 344 2553 E-mail: esandoval@cotas.com.bo FOMABO-UMSS Universidad Mayor de San Simn (UMSS) Facultad de Ciencias Agrcolas y Pecuarias (FCA y P) Escuela de Ciencias Forestales (ESFOR) Av. Atahuallpa (Final), Zona Temporal, Barrio Prefectural, Casilla 447, Cochabamba, Bolivia Telf./fax: +591-4 4451203 E-mail: fomabo@umss.edu.bo FOMABO-KU Universidad de Copenhagen Centro Dans de Bosque, Paisaje y Manejo Rolighedsvej 23, 1958 Frederiksberg C., Copenhague, Dinamarca Telf.: +45 35 28 17 66 Fax: +45 35 28 15 08 E-mail: cnh@foi.dk 20

6. Contribucin de las concesiones forestales 6.1 En el rgimen forestal de la nacin 6.2 En el proceso de la certificacin forestal voluntaria 6.3 En el freno al proceso de deforestacin 6.4 Como espacios de diversidad biolgica, servicios ambientales y conectividad 6.5 En la apertura de mercados y exportaciones 7. Lecciones aprendidas con el sistema de concesiones como mecanismo de manejo forestal 8. Conclusiones 9. Referencias bibliogrficas

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mapas) en Tierras Comunitarias de Origen. Resolucin Ministerial No 136/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1998. Normas Tcnicas para la Elaboracin de Instrumentos de Manejo Forestal (inventarios, planes de manejo, planes operativos, mapas) en propiedades privadas o concesiones con superficies mayores a 200 ha. Resolucin Ministerial No 248/98. BOLFOR, Santa Cruz. STCP. 2000. Plan Estratgico para el Desarrollo del Sector de Bolivia. STCP, Curitiba, Brasil. Stolz, R. y Quevedo, L. 1992. Estudio del sector forestal de Departamento de Santa Cruz. CORDECRUZ/KfW/IP-CES-KWC, Santa Cruz Superintendencia Forestal. 1999. Informe anual 1998. SF, Santa Cruz Superintendencia Forestal. 2006. Informe anual 2005. SF, Santa Cruz

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9. Referencias bibliogrficas Cmara Forestal de Bolivia. 2007. Bolivia Forestal. Ao 8, N 1, Santa Cruz. Castello, L. y Roca, R. 2002. Poltica y plan estratgico de desarrollo forestal de Bolivia. FAO/PAFBOL, La Paz. CFV. 2009. Operaciones de manejo forestal certificadas en Bolivia. Disponible en: http://www.consejoforestal.org.bo. Cordero, W. y Andaluz, A. 1998. Proceso de otorgamiento de concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar. Boletn Bolfor No 12, Santa Cruz. Dauber, E; Guzmn, R y Tern, J. 1999. Potencial de los bosques naturales de Bolivia para produccin forestal permanente. Superintendencia Forestal, Santa Cruz, Bolivia MDSMA y FAO. 1995. Plan de Accin Forestal del Departamento de Santa Cruz 1996-2000. FAO, La Paz MDSMA.1997a. Ley Forestal No 1700 del 12 de julio de 1996. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA 1997b. Reglamento de la Ley Forestal. Decreto Supremo No 24453 del 21 de diciembre de 1996. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997c. Normas Tcnicas sobre Planes de Ordenamiento Predial. Resolucin Ministerial No 130/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997d. Reglamentacin Especial sobre Desmontes y Quemas Controladas. Resolucin Ministerial No 131/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997e. Normas Tcnicas para la Elaboracin de Instrumentos de Manejo Forestal (censos comerciales, planes de manejo, planes operativos y mapas) en Propiedades Privadas con Superficies Iguales o Menores a 200 ha en Zonas Tropicales y Subtropicales. Resolucin Ministerial No 132/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997f. Directrices sobre Concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar. Resolucin Ministerial No 133/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997g. Normas Tcnicas sobre Programa de Abastecimiento y Procesamiento de Materia Prima. Resolucin Ministerial No 134/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997h. Normas Tcnicas para la Elaboracin de Instrumentos de Manejo Forestal (inventarios, planes de manejo, planes operativos y mapas) en Bosques Andinos y Chaqueos. Resolucin Ministerial No 135/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997i. Normas Tcnicas para la Elaboracin de Instrumentos de Manejo Forestal Comercial (inventarios, planes de manejo, planes operativos,
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Resumen
El sistema de concesiones forestales en Bolivia entr en vigor a partir de la promulgacin de la Ley Forestal 1700 en 1996, en reemplazo de los Contratos de Aprovechamiento Forestal. Esta ley estableci los siguientes tipos de derechos forestales: concesiones forestales a empresas madereras, concesiones forestales a Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL), Autorizaciones de aprovechamiento en tierras con bosques de propiedad colectiva (TCO), Autorizaciones de aprovechamiento en tierras de propiedad privada, y Contratos de aprovechamiento forestal en tierras fiscales. Existen dos tipos de concesiones forestales: uno para empresas madereras cuyos propietarios convirtieron de manera voluntaria sus contratos de aprovechamiento en concesiones forestales, y otro para las ASL creadas mediante la nueva Ley Forestal. Actualmente existen 69 concesiones forestales a empresas madereras, con una superficie promedio de 67.000 ha, y 24 concesiones para ASL con una superficie promedio de 27.000 ha. El 50% y el 82% de la superficie de las concesiones a empresas y de ASL respectivamente se encuentran en el Departamento de Santa Cruz. Las concesiones forestales a empresas madereras fueron el motor del nuevo rgimen forestal, llegando a certificar ms de 2 millones de ha bajo el sistema del FSC. Las concesiones permitieron mantener la presencia de las empresas en el bosque, sirviendo as como un freno al proceso de deforestacin. El sistema de concesiones facilit la administracin del bosque, especialmente en lo referente al pago de los derechos forestales, ya que se abandon el ineficiente sistema de pago de derechos forestales por volumen, dando lugar al pago de una patente forestal por superficie. Asimismo, permiti una mayor seguridad jurdica a las empresas al entregarles derechos por 40 aos, renovables de forma indefinida, sujeto a la aprobacin de auditoras forestales cada cinco aos. En general, la experiencia boliviana sobre concesiones fue positiva, con resultados ms exitosos en las concesiones de empresas madereras que en las ASL, permitiendo cambios sustanciales en el aprovechamiento forestal en la perspectiva de reducir impactos al bosque remanente. Sin embargo, el sistema de pago requiere de ajustes a efectos de que la patente forestal tenga su impacto a nivel municipal. A efectos de incentivar el manejo de largo plazo, se requiere fortalecer la seguridad jurdica de las concesiones frente a las ocupaciones ilegales y al cambio de uso de la tierra Palabras claves: Bolivia, concesiones forestales, manejo forestal, Ley Forestal

y colectiva en TCO) en bosques privados. Las concesiones, en el caso boliviano, tienen una trayectoria con mayor grado de experiencia en su implementacin, manejo, identificacin de mercados para diferentes especies y distintos productos y en gran mayora son las que cuentan con capital de operaciones. El sistema de concesiones (a empresas y a Agrupaciones Sociales del Lugar/ usuarios tradicionales) constituye un eslabn importante en la cadena productiva de la madera, junto a operaciones en propiedades privadas con bosques y propiedades comunitarias, mostrando que es posible que un sector forestal est conformada por una base amplia de participacin social. En el caso boliviano, la mayora de las empresas concesionarias forestales tienen una integracin vertical con procesos de transformacin industrial, aspecto que ayuda en la identificacin de nuevos productos y nichos de mercado, lo que beneficia a otros tipos de usuarios del bosque que aprovechan la apertura de mercados que desarrollan las empresas con concesiones. El sistema de concesiones permite desarrollar gestin forestal en grandes extensiones, siendo los titulares de este derecho los responsables ante el Estado Boliviano de su conservacin, proteccin efectiva y paulatinamente mejoras tales como acceso, tratamientos silviculturales, acciones holstica y sistmicas sobre fauna, flora, agua, suelos y otros recursos y servicios del bosque. Por otro lado, las concesiones forestales han funcionado como una barrera al proceso de deforestacin y avance de la frontera agrcola en tierras con bosques naturales, especialmente en aquellas reas remotas donde el estado no tiene posibilidades de hacer un control efectivo ni de tener presencia fsica. De igual manera, la implementacin de las operaciones forestales ha permitido asimilar prcticas por parte de los usuarios que reduzcan en impacto al bosque, sea por la aplicacin de los Planes Operativos, sea por las prescripciones definidas en las normas tcnicas bolivianas o por las prcticas mejoradas que se van implementando gradualmente. Por estas y otras razones, la experiencia boliviana sobre concesiones forestales ha sido, en general, positiva, debiendo en todo caso perfeccionar el proceso a travs de mejorar los mecanismos de monitoreo por parte de la entidad regulatoria y de los gobiernos municipales para el caso de las ASL, as como de los gobiernos departamentales a efectos de definir un rol mas proactivo con el rgimen forestal.
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tcnica en manejo forestal, poco capital y sin ninguna inversin previa en el capital natural. La desventaja visible es la percepcin de otros grupos de inters (comunidades locales, campesinos, grupos indgenas o madereros ilegales) de que el rea de la concesin forestal sigue siendo una tierra fiscal, es decir del Estado o denominada errneamente balda, y por lo tanto sujeta a ocupaciones de hecho, reversiones para resolver las demandas o necesidades de tierras de terceros o inclusive para demandar acceso a nuevas tierras. Los autores de este artculo no insinan la transformacin de las concesiones en propiedad privada, sino mantener esta figura jurdica tal como est prevista, pero otorgando mayores garantas a los concesionarios sobre la tenencia y estabilidad de las reas entregadas en concesin. La efectiva proteccin y seguridad jurdica permanente de la concesin es requisito fundamental para promover en estas reas el manejo forestal sostenible de largo plazo. Por otro lado, el sistema de concesiones es determinante para que al interior del rea concesionada solamente se desarrollen actividades forestales. Cualquier actividad que tenga que ver con el cambio de uso debe ser sancionada con la reversin. Para ello, el sistema de concesiones requiere de procesos de control y seguimiento a travs de auditorias forestales independientes y pblicas, a efectos de evaluar peridicamente el estado del bosque concesionado. De esta manera, bosques bien manejados y que cumplan estndares exigentes tendientes hacia la sostenibilidad harn que la sociedad reconozca el trabajo de manejo y cambie estigmas sobre este tipo de otorgacin de derechos forestales. En caso de las concesiones a ASL, deben ser los gobiernos municipales los que tengan una activa participacin y hagan un seguimiento para la continuidad del derecho otorgado, ya que se tratan de bosques fiscales en jurisdicciones municipales. En ambos casos, el Estado a travs de su instancia nacional (Superintendencia Forestal) o local (Superintendencia Forestal regional y Gobierno Municipal) sern las que avalen o en su defecto sancionen a las operaciones forestales. En la medida de que esto no ocurra, el sistema de concesiones ser vulnerable y estigmatizado por la sociedad, incluyendo tambin al sector ambientalista. 8. Conclusiones El sistema de concesiones forestales es una de las opciones de otorgacin de derechos en bosques pblicos, junto a otro tipo de derechos (propiedad individual
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1. Introduccin Bolivia con una superficie total de ms de un milln de km2, cuenta con una cobertura boscosa de aproximadamente 48% de su territorio, la mayora localizada dentro de la cuenca amaznica, colocando al pas en el 13er lugar de los 15 pases mega diversos y en el sexto lugar en extensin de bosques tropicales. Esta situacin privilegiada en trminos de biodiversidad y superficie forestal demanda por su vez un sistema administrativo y legal forestal que posibilite el manejo forestal sostenible. Los cambios en la legislacin forestal boliviana a partir de la aprobacin de la Ley 1700 del 12 de julio de 1996 (MDSMA1997a) impulsaron la conversin voluntaria de los antiguos contratos de aprovechamiento que las empresas madereras tenan con el Estado Boliviano a un sistema de concesiones forestales. La promulgacin inmediata del Reglamento de la Ley Forestal (MDSMA1997b) y normas conexas impulsaron por su vez la aplicacin real de actividades de manejo forestal. Bajo el antiguo modelo de administracin forestal, el sector maderero ocupaba una gran superficie forestal bajo actividades de aprovechamiento forestal selectivo, estimadas en aproximadamente 22 millones de hectreas (Stolz y Quevedo 1992). En 1997 el Estado, con base en la nueva Ley Forestal, permiti la conversin voluntaria de los entonces Contratos de aprovechamiento Forestal de Largo Plazo en concesiones forestales de 40 aos. Como producto de este proceso, la superficie en manos de las empresas madereras fue reducida drsticamente en 1997 a menos de un tercio de la superficie anterior, a 5.84 millones de ha distribuidas en 87 concesiones (Superintendencia Forestal 1999). Esta reduccin fue voluntaria. De acuerdo con Castello y Roca (2002), las causas que originaron la devolucin al Estado de reas de aprovechamiento fueron el establecimiento de pago de una patente para mantener el derecho sobre las concesiones, relacionada con el tamao del rea; la necesidad de implementacin efectiva del plan de manejo, censo forestal y otros; limitaciones de mercadeo por parte de los productores en la comercializacin de especies menos conocidas; falta de competitividad de la industria forestal boliviana en el mercado internacional, agravado por el reducido mercado domstico y los conflictos con comunidades campesinas o indgenas por reclamos de propiedad, sobre posiciones territoriales con la concesin, o invasiones. En este trabajo se busca hacer un anlisis crtico del sistema de concesiones forestales en Bolivia y su contribucin del sistema en el manejo forestal sostenible y la conservacin de bosques, a la vez de presentar cuadros actualizados de los derechos concesionarios otorgados a empresas madereras y Asociaciones Sociales del Lugar.
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2. Los derechos forestales y la base legal para el manejo forestal en Bolivia Los cambios en la legislacin forestal boliviana a partir de la aprobacin de la Ley 1700 del 12 de julio de 1996, que dio origen al Nuevo Rgimen Forestal de la Nacin, generaron en Bolivia los siguientes derechos forestales o tipos de autorizacin de aprovechamiento forestal: Concesiones forestales a empresas madereras Concesiones forestales a Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) Autorizaciones de aprovechamiento de bosques en tierras de propiedad colectiva (TCO) Autorizaciones de aprovechamiento de bosques en tierras de propiedad privada Contratos de aprovechamiento forestal en tierras fiscales

privada individual y colectiva), siendo que el 50% de este volumen se concentra en 10 especies. No obstante, los concesionarios que cuentan con integracin vertical del bosque a la industria, participan en el comercio y exportacin de aproximadamente 70 especies, siendo que 20 de ellas concentran el 90% del volumen exportado. Es indudable que las empresas concesionarias realizaron esfuerzos para buscar mercados para volmenes significativos de nuevas especies forestales, ya que la intensidad de aprovechamiento es muy baja por unidad de superficie (STCP, 2000), ello solamente es posible con reas de aprovechamiento relativamente grandes. Los volmenes de exportacin para la gestin 2006 de madera simplemente aserrada alcanzaron 97.900 m3 y 62.970 m3 en productos trabajados con alto valor agregado tales como puertas, muebles, pisos, tableros y otros. Las exportaciones de productos maderables llegaron a 99 millones de Dlares americanos (Cmara Forestal de Bolivia, 2006). 7. Lecciones aprendidas con el sistema de concesiones como mecanismo de manejo forestal El sistema de concesiones forestales ha mostrado ser un mecanismo relativamente exitoso para el manejo forestal, comparado con el anterior rgimen de derechos forestales, en el cual el usuario del bosque solamente contaba con un Contrato de Aprovechamiento. En las actuales condiciones, la concesin forestal incrementa la seguridad jurdica de uso del bosque a largo plazo, al constituirse una cuasi propiedad, con derechos de 40 aos, prorrogables de manera virtualmente indefinida sujeto al cumplimiento de las auditoras forestales. Por otro lado, la figura de la concesin forestal es adecuada para la otorgacin de derechos para manejo forestal, tanto a empresas como a usuarios locales tradicionales, en situaciones en que se requiere de superficies extensas, usualmente de miles de hectreas, dependiendo de la riqueza del bosque, la capacidad de transformacin y la comercializacin de productos forestales. Este relativo xito se ha visto de manera clara en las concesiones otorgadas a las empresas madereras y que tenan experiencia e inversiones en aprovechamiento forestal, las que con una mejor planificacin y gestin han logrado avanzar hacia la certificacin de sus operaciones forestales. Sin embargo, los resultados han sido menos exitosos en las concesiones a ASL, las que en gran parte, son constituidas por usuarios del bosque que anteriormente fueron informales, sin experiencia
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El nuevo modelo forestal regul de forma satisfactoria el aprovechamiento forestal a partir de 1996 con base en un paquete de disposiciones legales coherente y completo, acompaado por la creacin de la Superintendencia Forestal, una institucin independiente con capacidad tcnica para regulacin y el control forestal. A la promulgacin de la nueva Ley Forestal acompa la aprobacin de su Reglamento y un conjunto de Normas Tcnicas para el manejo forestal, que se enuncian a continuacin: Ley Forestal 1700 (MDSMA 1997a) Reglamento de la Ley Forestal (DS 24453, MDSMA 1997b) Norma Tcnica sobre Planes de Ordenamiento Predial (RM 130/97, MDSMA 1997c) Reglamentacin Especial sobre Desmontes y Quemas Controladas (RM 131/97, MDSMA 1997d) Normas Tcnicas para la Elaboracin de Instrumentos de Manejo Forestal (censos comerciales, planes de manejo, planes operativos y mapas) en Propiedades Privadas con Superficies Iguales o Menores a 200 ha en Zonas Tropicales y Subtropicales (RM 132/97, MDSMA 1997e) Directrices sobre Concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar (RM 133/97, MDSMA 1997f) Normas Tcnicas sobre Programa de Abastecimiento y Procesamiento de Materia Prima (RM 134/97, MDSMA 1997g) Normas Tcnicas para la Elaboracin de Instrumentos de Manejo Forestal (inventarios, planes de manejo, planes operativos y mapas) en Bosques Andinos y Chaqueos (RM 135/97, MDSMA 1997h)
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su gestin forestal han demostrado minimizar las prdidas de bosque y deforestacin al interior de las mismas, comparadas con tierras con bosques pero sin gestin. La existencia de las concesiones, sea de empresas o de ASL han servido para propiciar el respeto de las tierras de uso forestal y la valoracin de las mismas como fuente para la produccin forestal permanente, definiendo regiones forestales en el pas en funcin a su productividad natural (Dauber, et. al. 1999). En consecuencia, cuanto mayor sean los derechos forestales vigentes, entre los que se encuentran las concesiones (a empresas o a Agrupaciones Sociales del Lugar), mayores sern las posibilidades de conservacin del bosque y la biodiversidad que contiene y por supuesto de las tierras con bosques de aptitud forestal. 6.4 Como espacios de diversidad biolgica, servicios ambientales y conectividad Las concesiones forestales permiten la conservacin de diversidad biolgica estando bajo gestin forestal, resguardando una abundancia impresionante de recursos hdricos y biolgicos que a futuro sern parte de las negociaciones estratgicas a nivel de regiones sub-continentales. Asimismo, las amplias extensiones de bosque ofertan una serie de servicios ambientales que van desde calidad y cantidad de agua dulce, captura de CO2, paisaje, belleza escnica y hbitats para la fauna silvestre. Es imposible no mencionar que las concesiones forestales cumplen relevantes funciones ecolgicas respecto a la conectividad, evitando la fragmentacin y prdida del bosque, ya que al ser el bosque un sistema extremamente complejo tiene capacidad de reaccin ante disturbios ambientales. 6.5 En la apertura de mercados y exportaciones El nuevo rgimen forestal que promueve la aplicacin de planes de manejo forestal indujo al aprovechamiento de las especies mas abundantes y disponibles en el bosque, por tanto oblig a las empresas transformadoras de materia prima a buscar mercados para las especies diferentes a las que tradicionalmente se comercializaron, tales como mara (Swietenia macrophylla), cedro (Cedrela spp.), roble (Amburana cearensis) y morado (Machaerium sp.). En la actualidad se extraen ms de 300 especies del bosque natural, con un volumen anual de extraccin de aproximadamente un milln de metros cbicos rola, en todos los tipos de derecho (concesiones, autorizaciones en propiedad
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Normas Tcnicas para la Elaboracin de Instrumentos de Manejo Forestal Comercial (inventarios, planes de manejo, planes operativos, mapas) en Tierras Comunitarias de Origen (RM 136/97, MDSMA 1997i) Normas Tcnicas para la Elaboracin de Instrumentos de Manejo Forestal (inventarios, planes de manejo, planes operativos, mapas) en propiedades privadas o concesiones con superficies mayores a 200 ha (RM 167/97 y RM 248/98, MDSMA 1998)

La concesin forestal es el acto administrativo por el cual el Estado, a travs de la Superintendencia Forestal, otorga a personas individuales o colectivas el derecho exclusivo de aprovechamiento de recursos forestales en un rea especficamente delimitada de tierras fiscales, es decir de propiedad del Estado Boliviano. Las caractersticas principales de la concesin forestal son: La concesin es por 40 aos, prorrogable sucesivamente por otro perodo similar, previa verificacin de cumplimiento del Plan General de Manejo y los planes anuales, a travs de auditoras quinquenales externas y calificadas por la Superintendencia Forestal, cuyos costos son asumidos por los concesionarios; Es sujeta a registro de carcter pblico, cuya certificacin y documentacin otorgan fe plena sobre su contenido; Es susceptible de transferencia a otro interesado, previa auditora de cumplimiento, conforme a procedimiento especial; Tiene la obligatoriedad de pago de una patente forestal establecida por superficie; Es obligatoriedad del concesionario de proteger bajo su responsabilidad, la totalidad de la superficie concesionada y sus recursos naturales, incluyendo la biodiversidad; Permite la renuncia a la concesin, previa auditoria forestal externa calificada e independiente para determinar la existencia o no de incumplimiento al Plan de Manejo.

A la fecha, existen 69 concesiones a empresas madereras, con una superficie total de 4.666.842 ha distribuidos en los distintos Departamentos del pas. La concesin ms pequea tiene 5.161 ha y la ms grande 372.130 ha. La superficie promedio de concesiones es de 67.000 ha. Santa Cruz cuenta con el 50% de la superficie de concesiones, lo cual confirma la importancia forestal de este departamento (Cuadro 1).

Cuadro 1: Nmero y superficie de concesiones forestales a empresas en Bolivia, por rango de superficie y Departamento
Rango de superficie (ha) <20000 20000-39999 40000-59999 60000-79999 80000-99999 100000-119999 120000-139999 14000-159999 160000-179999 360000-379999 Total Cantidad concesiones 7 16 12 12 9 3 7 1 1 1 69 Superficie en hectreas por departamento Beni La Paz Pando Santa Cruz 15494 38865 38605 158627 92520 65013 172269 49835 143788 386687 188296 71900 344076 196502 269999 91737 94087 344392 300765 401235 517825 146100 166095 372130 632416 344857 1360394 2329175 Superficie Total (ha) 92964 488429 580310 800774 800215 300765 919060 146100 166095 372130 4666842

Una de las razones para que esto haya ocurrido es que las concesiones, al estar integradas verticalmente con la industria y que sus productos tienen como destino los mercados internacionales, nichos de mercado para productos certificados especialmente europeos se han convertido en una oportunidad. Se estima que $us 20 millones (25% de las exportaciones maderables) correspondientes a las exportaciones de productos maderables con algn grado de valor agregado son productos que provienen de bosques certificados (Cmara Forestal de Bolivia, 2006). Adicionalmente, el cumplimiento de los exigentes estndares para el manejo establecidos por las normas tcnicas bolivianas hace que sea posible cumplir con aquellos establecidos por la certificacin forestal FSC, aspecto que ha sido y es aprovechado oportunamente por las concesiones. Tambin es importante indicar que aunque la certificacin forestal voluntaria tiene un costo, ste puede ser cubierto ms fcilmente por empresas con disponibilidad de capital de operaciones y con mercados para sus productos. Cuadro 3. Nmero y superficie de concesiones forestales certificadas voluntariamente bajo el sistema FSC Departamento Santa Cruz Pando Beni Total Superficie (ha) 1.182.465 764.117 80.748 2.027.330
Fuente: CFV (2009)

Fuente: Superintendencia Forestal, julio de 2007, datos no publicados.

En este marco normativo de concesiones forestales tambin dio lugar al establecimiento del sistema de concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL). Estas se refieren a concesiones dentro de reas fiscales pero que se encuentran dentro de las jurisdicciones municipales, otorgando el derecho a grupos de personas organizadas y calificadas por los Concejos Municipales, rganos deliberativos de los gobiernos locales. Los Municipios tienen derecho al 20% de las tierras fiscales con bosques en su jurisdiccin para aprovechamiento forestal, las mismas que se reconocen como reas Forestales de Reserva Municipal-AFRM. Las concesiones para las ASL se otorgan bajo un proceso que incluye (Cordero y Andaluz, 1998): (a) Delimitacin de reas como reserva municipal, propuesto por el municipio y aprobado por el Ministerio del ramo, (b) Calificacin por parte del Municipio correspondiente de las ASL y las reas forestales municipales, (c) Aprobacin por parte del Ministerio del programa de reas Municipales a concederse y de los programas de concesin para las ASL, (d) Entrega formal de la concesin por parte de la Superintendencia Forestal a las correspondientes ASL. Inicialmente la constitucin de ASL gener tensiones entre las empresas privadas debido a las condiciones diferenciadas y preferenciales en favor de las ASL,
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Cantidad concesiones 8 5 1 14

6.3 En el freno al proceso de deforestacin La constitucin legal del derecho de concesiones forestales y la gestin a travs de los planes de manejo han servido y constituyen freno al avance de la frontera agrcola y una de las formas ms eficientes de respeto de la aptitud de uso de las tierras forestales. Debido al extenso territorio forestal del pas, la falta de adecuadas carreteras y la carencia de medios logsticos y de recursos humanos del Estado para hacer control efectivo, se hace muy difcil que las instituciones del Estado cumplan eficientemente su tarea de proteccin de los bosques frente a los procesos de deforestacin y tala ilegal. Por tanto, la responsabilidad de las concesiones y
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6. Contribucin de las concesiones forestales 6.1 En el Rgimen Forestal de la Nacin Las concesiones forestales a empresas madereras fueron el motor de inicio para la implementacin del nuevo rgimen forestal, tanto por ser actores econmicos importantes, como por tener de alguna manera una integracin vertical bosqueindustria, aunque en muchos casos incipientes. Sin embargo, el sector concesionario gener la activacin de otros actores, sean comunidades campesinas y/o indgenas, propietarios privados y ASL, ya que la mayora de ellos consiguieron el derecho, acceso al uso y aprovechamiento del bosque y necesitaban vender la materia prima, es decir las troncas a centros de transformacin primaria y/o secundarias, siendo las empresas concesionarias las que activaron estas relaciones. En el orden econmico y de funcionamiento de la Superintendencia Forestal como rgano de regulacin y control, las concesiones jugaron y juegan un rol gravitante para el mantenimiento del sistema porque los ingresos de esta institucin provienen fundamentalmente del pago de la patente forestal por parte de los actores forestales regulados. Sin embargo, esta dependencia del pago de la patente y el funcionamiento de la Superintendencia Forestal tienen sus riesgos ante la disminucin de las recaudaciones o ante el incumplimiento del pago de la patente, repercutiendo directamente en la estabilidad econmica de la instancia reguladora. Otro aspecto importante del sistema de concesiones en la fase inicial del rgimen forestal fue la implementacin de normas tcnicas para el manejo forestal tendientes hacia la sostenibilidad. La puesta en funcionamiento de la normatividad por parte de las concesiones forestales determin que se hicieran algunos ajustes posteriores, de manera que las normas tcnicas se adecuen a situaciones ms realistas. Sin embargo, es importante destacar que fue en las concesiones donde se aplicaron las normas tcnicas para el manejo forestal, probando de esta manera que s era factible tcnicamente manejar el recurso bosque bajo criterios y directrices tendientes hacia la sostenibilidad. 6.2 En el proceso de la certificacin forestal voluntaria

especialmente por el valor de la patente forestal, siendo ms elevada para las empresas (Castello y Roca 2002). Posteriormente, las concesiones privadas pasaron a gozar de favorables condiciones de pago de patente y la creacin de una Tarifa de Regulacin Forestal -TRF, manteniendo las ASL determinadas ventajas en el pago de la patente, con relacin a las concesiones de empresas, tal cual es el espritu de la Ley 1700. De acuerdo a informacin oficial de la Superintendencia Forestal, actualmente existen 24 concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar, de las cuales 15 estn en el Departamento de Santa Cruz, 7 en La Paz y 2 en Tarija. La concesin de ASL ms pequea es de 261 ha y la ms grande de 62.572 ha; la superficie promedio de concesiones para ASL es de 27.000 ha. La superficie total es de 646.528 ha, con el 82% localizadas en el Departamento de Santa Cruz (Cuadro 2). Cuadro 2: Nmero y superficie de concesiones forestales a ASL en Bolivia, por rango de superficie y Departamento
Rango de superficie (ha) < 10.000 ha 10.000-19.999 20.000-29.999 30.000-39.999 40.000-49.999 50.000-59.999 60.000-69.999 Total Cantidad concesiones 2 10 2 3 5 1 1 24 Superficie en hectreas por departamento La Paz Santa Cruz Tarija 2966 111605 55362 45769 95597 219729 52928 62572 11165 531957 2966 Superficie Total (ha) 2966 166967 45769 95597 219729 52928 62572 646528

Fuente: Superintendencia Forestal (2006). Datos no publicados, elaboracin propia

En caso de incumplimiento del plan de manejo forestal en una concesin forestal, el Estado, a travs de la Superintendencia Forestal est en total capacidad de revertir el derecho en beneficio del propio Estado, de manera que el rea revertida sea nuevamente otorgada. Sin embargo, para ello se requiere una institucionalidad pblica altamente capacitada, con apoyo y voluntad poltica y con recursos para hacer un seguimiento de campo a las operaciones forestales. 3. Legalidad y legitimidad de las concesiones

La certificacin forestal voluntaria ha logrado significativos avances en Bolivia en trminos de extensin de rea bajo manejo forestal, con 2.093.158 ha, de las cuales 2.027.330 ha corresponden a concesiones forestales (CFV 2009), equivalente al 96,8% (Cuadro 3).
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No se puede ignorar que antes de la aprobacin de la Ley 1700, el sector empresarial defenda la posicin de acceder a los bosques a travs de su privatizacin, donde el principal argumento esgrimido era la seguridad jurdica. Por el otro lado, sectores
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sociales, conservacionistas y hasta el propio Estado defendan la posicin de que los bosques deban mantenerse tal cual indica la actual Constitucin Poltica del Estado, como bien originario, sin enajenarlo y nada mas otorgar el derecho de acceso al recurso va concesin por un perodo mas largo al establecido en el anterior rgimen forestal. El resultado de esto largo y complicado proceso de negociacin de mas de 6 aos termin con la inclusin del sistema de concesiones forestales en el actual rgimen forestal, donde finalmente el sector empresarial tuvo que aceptar las nuevas reglas del juego, a travs de la conversin voluntaria del sistema de contratos de aprovechamiento forestal a un modelo de concesiones por cuarenta aos, renovables cada cinco aos previa auditoria forestal independiente y con la operatividad de instrumentos de gestin reales que busquen la sostenibilidad del recurso. Esta decisin fue clave en su momento porque el Estado Boliviano demostr su voluntad poltica de evitar la enajenacin del recurso bosque y su privatizacin y ms bien de consolidar y anteponer el derecho del Estado frente a la posibilidad de su enajenacin en manos de privados (no se puede dejar de lado que la figura de la TCO es una forma de privatizacin colectiva de las tierras y bosques). En consecuencia, la aceptacin de las nuevas reglas de intervencin a los bosques por parte de las empresas mostr que los intereses colectivos y estratgicos se impusieron a los intereses empresariales y gremiales, quienes se sometieron a la normativa establecida en la nueva legislacin forestal. Este acatamiento fue una seal positiva de cumplimiento de la legalidad y en la medida que las empresas concesionarias demuestran gestin en los bosques, su legitimacin empieza a constituirse ante la sociedad en su conjunto. La certificacin forestal voluntaria de aquellas operaciones forestales en concesiones es una muestra del avance de la legalidad hacia la legitimidad. 4. La implementacin de las Normas Tcnicas y el aprovechamiento de impacto reducido El cumplimiento de las normas tcnicas para el manejo forestal sostenible fue el primer elemento que caracteriz la implementacin del actual rgimen forestal y para ello, Planes Operativos Anuales Forestales-POAF incluyendo mapas y prescripciones tales como: la marcacin de rboles aprovechables, respeto al dimetro mnimo de corta (DMC), respeto de 20% de rboles aprovechables en calidad de semilleros, proteccin de especies clave para la alimentacin de la fauna, determinacin de reservas ecolgicas dentro de las unidades de manejo
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forestal entre otros, fueron las exigencias de cumplimiento obligatorio y que determinaron avances en el sentido de generar condiciones para el aprovechamiento de impacto reducido. Los POAF que son aprobados por la Superintendencia Forestal incluyen las reas de aprovechamiento anual con sus respectivas coordenadas geogrficas, mapas con los rboles a aprovechar y con los rboles remanentes. Asimismo, la cada dirigida de los rboles para garantizar la sobre vivencia de los rboles de futura cosecha y evitar que daen los rboles aprovechables es parte de la aplicacin de tcnicas de conservacin. Posteriormente, al cumplir las operaciones de aprovechamiento, los Informes de aprovechamiento o IAPOAF son presentados al ente regulador, reflejando informacin de las especies y volmenes extrados, caminos de extraccin, rodeos y rboles en pie, entre la mas relevante. 5. Las concesiones y la propiedad estatal de los recursos forestales El sistema de concesiones forestales sea a empresas o a Agrupaciones Sociales del Lugar permite mantener la propiedad de los recursos en manos del Estado y as garantizar las tierras con bosques a favor del Estado y de la sociedad en su conjunto. Por tanto, el sistema de concesiones, bajo un eficiente control y regulacin al beneficiario del derecho, hace que el bosque como recurso estratgico por su diversidad y servicios ambientales que ofrece se mantenga a largo plazo y sea fuente de mltiples beneficios. Es importante que las tierras con bosques concesionadas sean debidamente registradas en derechos reales en propiedad del Estado, para que ellas se conserven como tales a largo plazo, as como el debido control y seguimiento. Una de las ventajas que tiene el sistema de concesiones forestales es que en caso de incumplimiento de la normativa de manejo o del pago de la patente por parte del concesionario, el derecho es revertido a favor del Estado y puede ser otorgado a otro interesado. Es en este sentido que algunas concesiones o parte de ellas se encuentran en proceso de reversin, las mismas que deben mantener el derecho de tenencia en manos del Estado Boliviano y ser nuevamente otorgadas en concesin a nuevos actores forestales dispuestos a cumplir con las reglas de juego definidas por el rgimen forestal.

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