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Clarice Seixas Duarte

A EDUCAO COMO UM DIREITO FUNDAMENTAL DE NATUREZA SOCIAL*


CLARICE SEIXAS DUARTE**

RESUMO: Parece haver consenso em torno da idia de que a educao deve ser tratada como uma prioridade por nossos governantes. Contudo, a realidade demonstra que a educao escolar de qualidade ainda um sonho distante, sobretudo para os setores mais vulnerveis de nossa sociedade. Poucos sabem quais as implicaes prticas da enunciao, em nossa Constituio, do direito educao como um direito fundamental de natureza social e, conseqentemente, o que pode ser exigido do Estado para a sua satisfao. Quem so os titulares desse direito? Ele pode ser exigido coletivamente? Abrange apenas uma vaga no ensino fundamental ou o direito realizao de uma poltica pblica? H mecanismos jurdicos que podem ser acionados em caso de sua oferta irregular ou insuficiente? O desafio desse artigo delinear o regime jurdico de proteo do direito educao como um direito fundamental de natureza social, buscando, com isso, contribuir para a ampliao das possibilidades concretas de sua realizao. Palavras-chave: Educao. Polticas pblicas. Direitos sociais. EDUCATION
AS A FUNDAMENTAL RIGHT OF SOCIAL NATURE

ABSTRACT: There seems to be a consensus on the idea that our government should consider education as a priority. However, reality shows that education is still a distant dream, especially for the most vulnerable groups in our society. Both the practical implica-

Parte destas idias foi desenvolvida em minha tese de doutorado, O direito pblico subjetivo ao ensino fundamental na Constituio Federal de 1988, apresentada ao Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito da Universidade de So Paulo (USP). Doutora em Filosofia e Teoria Geral do Direito e professora do Programa de Mestrado em Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas (UEM). E-mail: clasduarte@uol.com.br

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Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 691-713, out. 2007
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tions of the fact that our Constitution states the right to education as a fundamental right of social nature and the requirements that can be addressed to the State to meet it are little known. Who is benefited by such right? May it be demanded collectively? Does it only mean a seat in an elementary school or the right to require public policies? May legal mechanisms be used in case of irregular or inadequate offer? The challenge of this article is to define the legal regime of the right to education as a fundamental right of social nature to contribute to increase the concrete possibilities for its satisfaction. Key words: Education. Public policies. Social rights.

Objeto de estudo
direito educao, previsto no artigo 6 da Constituio Federal de 1988 como um direito fundamental de natureza social, vem detalhado no Ttulo VIII, Da Ordem Social, especialmente nos artigos 205 a 214, dispositivos nos quais se encontra explicitada uma srie de aspectos que envolvem a concretizao desse direito, tais como os princpios e objetivos que o informam, os deveres de cada ente da Federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) para com a garantia desse direito, a estrutura educacional brasileira (dividida em diversos nveis e modalidades de ensino), alm da previso de um sistema prprio de financiamento, que conta com a vinculao1 constitucional de receitas. Trata-se de parmetros que devem pautar a atuao do legislador e do administrador pblico, alm de critrios que o Judicirio deve adotar quando chamado a julgar questes que envolvam a implementao deste direito. Alm da previso constitucional, h uma srie de outros documentos jurdicos que contm dispositivos relevantes a respeito do direito educao, tais como o Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, ratificado pelo Brasil, no livre gozo de sua soberania, a 12 de dezembro de 1991, e promulgado pelo Decreto Legislativo n. 592, a 6 de dezembro de 1992; a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n. 9.394/96), o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n. 8.069/90), o Plano Nacional de Educao (Lei n. 10.172/2001), entre outros. No obstante a expressa previso do direito educao em diversos documentos jurdicos, ainda h muita polmica quando se trata:
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a) da compreenso de sua verdadeira natureza jurdica (so verdadeiros direitos ou meros programas de ao, sem carter vinculante para os poderes pblicos?); b) da determinao de seus titulares (so apenas os indivduos singularmente considerados ou tambm grupos e coletividades indeterminadas de pessoas?); c) do delineamento de seu objeto (abrange apenas uma vaga no ensino fundamental ou o direito realizao de polticas pblicas?). Em sntese, o que se procura investigar neste artigo so as implicaes do reconhecimento do direito educao como um direito fundamental de carter social e, conseqentemente, o tipo de prestaes exigveis do poder pblico para a sua satisfao em caso de sua oferta irregular ou insuficiente. Vale esclarecer que no ser objeto deste estudo a anlise a respeito das diversas formas de regulamentao do direito educao em nosso ordenamento jurdico, mas, to somente, a reflexo acerca do regime jurdico conferido educao como um direito fundamental de natureza social. Para tanto, necessrio compreender o papel de destaque que foi conferido aos direitos fundamentais em nosso ordenamento jurdico, fruto do modelo de Estado adotado em nossa Constituio.

O Estado social e democrtico de direito e o papel de destaque conferido aos direitos fundamentais de carter social em nosso ordenamento jurdico
O Brasil constitui um Estado social de direito de inspirao democrtica por imposio constitucional. Isto significa que os postulados subjacentes ao modelo de Estado social e ao regime poltico democrtico no podem ser deixados de lado para compreenso e interpretao da ordem jurdica vigente. Tais princpios se fazem presentes j no caput do artigo 1, que institui o Estado democrtico de direito tendo como fundamento a cidadania (inciso III) e o pluralismo poltico (inciso V). J o pargrafo nico do mesmo dispositivo consagra o princpio da soberania popular. O carter social deste Estado democrtico de direito fica explcito no inciso III do artigo 1, que incorpora a dignidade da pessoa humana como seu fundamento. J o artigo 3 estabelece, como objetivos fundamentais da Repblica, a busca por uma sociedade livre, justa e solidria (inciso I) e a reduo das desigualdades sociais (inciso
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III), este ltimo tambm referido como princpio da ordem econmica (art. 170, VII). O acolhimento dos princpios de um Estado social e democrtico de direito pela Constituio brasileira impe, para a concretizao desse modelo, no apenas o respeito aos direitos individuais (liberdade de expresso, direito de voto, direito de ir e vir), como tambm a realizao dos direitos sociais, de que so exemplos o direito educao,2 ao trabalho, sade, entre outros. O papel de destaque conferido aos direitos fundamentais como um todo em nosso sistema desautoriza qualquer tentativa de negar ou esvaziar a natureza jurdica dos direitos sociais, como se estes no fossem verdadeiros direitos, mas meros conselhos ou exortaes ao legislador. Tal esvaziamento, ademais, obstaria, ainda, a concretizao dos objetivos de justia social, explicitamente enunciados no artigo 3 (especialmente incisos I e III). Assim, como decorrncia da adoo do modelo de Estado social, impe-se aos poderes pblicos uma srie de tarefas tendentes realizao de finalidades coletivas as quais no se limitam produo de leis ou normas gerais (como ocorre no Estado de direito liberal); tampouco garantia de participao popular no processo de tomada de decises (exigncia do Estado democrtico de direito). No Estado social de direito, a elaborao e a implementao de polticas pblicas objeto, por excelncia, dos direitos sociais que constituem o grande eixo orientador da atividade estatal, o que pressupe a reorganizao dos poderes em torno da funo planejadora, tendo em vista a coordenao de suas funes para a criao de sistemas pblicos de sade, educao, previdncia social etc. A adoo dos princpios, objetivos e fundamentos do Estado social e democrtico de direito fez com que a Constituio Federal de 1988 no se limitasse fixao dos contornos do poder frente liberdade do indivduo, nem organizao das formas de participao popular na esfera das decises polticas. No mbito desse Estado, de carter prestacional, a positivao jurdica de valores sociais passou a servir de base no apenas interpretao de toda a Constituio, mas criao, direo e regulao de situaes concretas. Neste contexto, as leis, no seu sentido de normas abstratas gerais, deixam de ser o instrumento por excelncia do Estado, uma vez que a promoo de seus objetivos sociais e a realizao do princpio democrtico, em sua materialidade, demandam intervenes por meio de polticas pblicas (Comparato, 1997, p. 350).
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No foi por acaso que a opo pelo Estado social e democrtico de direito veio acompanhada de uma srie de avanos no campo dos direitos fundamentais. Pela primeira vez na histria constitucional do pas, a matria foi tratada com o devido destaque, passando a contar com um regime jurdico diferenciado. O documento, produzido no bojo do processo de redemocratizao do pas, aps um longo perodo da ditadura militar, tem como nota caracterstica um forte vis dirigente, que atribui ao Estado papel essencial na efetivao dos direitos fundamentais de natureza social nele elencados. Os artigos 5, 6 e 7 demonstram a forte influncia, na Carta de 1988, do Pacto Internacional de Proteo dos Direitos Civis e Polticos e do Pacto Internacional de Proteo dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ambos de 1966. Percebe-se, ainda, a influncia de vrias constituies ocidentais, dentre as quais se destacam a Lei Fundamental da Alemanha, de 1949, a Constituio da Repblica Portuguesa, de 1976, e a Constituio Espanhola, de 1978. Foi dada nfase proteo da criana, do adolescente, do idoso e dos ndios, cujos direitos foram previstos em captulos especiais. Tal como nos documentos internacionais que serviram de inspirao Constituio de 1988, deve ser ressaltada a relevncia dos direitos fundamentais como um todo na ordem jurdica vigente, reconhecidos como valores supremos da ordem constitucional, fonte legitimadora e razo de ser do prprio sistema jurdico. No que se refere especificamente ao tema das garantias dos direitos fundamentais (mecanismos existentes para a efetivao de direitos), a Constituio avanou, tendo previsto uma srie de remdios jurdicos prprios para sua proteo, tais como a ao civil pblica, o mandado de injuno, o mandado de segurana coletivo etc. Aqui, h que se destacar, especialmente, o papel conferido ao Ministrio Pblico pela atual Carta Magna, que vem atuando intensamente na exigibilidade dos direitos sociais. Deve-se mencionar, ainda, a inovao trazida pelo artigo 5, 1, da Constituio Federal (CF ), que atribui aplicabilidade imediata s normas definidoras de direitos e garantias fundamentais. Apesar da falta de consenso sobre o alcance desse dispositivo, ele, sem dvida, aponta para um tratamento diferenciado e reforado a ser dispensado a
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essa categoria de direitos, abalando a doutrina que atribua o carter de normas programticas aos direitos sociais, como se elas fossem desprovidas de carter verdadeiramente imperativo, ou seja, como se no fossem capazes de vincular a atuao dos poderes pblicos. J o artigo 60, 4, da CF/88 estabelece o rol das chamadas clusulas ptreas, disposies constitucionais revestidas de proteo especial contra a ao do poder constituinte derivado. Isso significa que o legislador constituinte reservou um conjunto de matrias cuja relevncia impede a sua supresso pelo legislador ordinrio, criando limites materiais reforma constitucional. Na realidade, elegeu-se um conjunto de direitos e garantias que no podem sequer ser objeto de proposta de emenda constitucional tendente sua abolio. Contudo, a utilizao da expresso direitos e garantias individuais no artigo 60, 4, inciso IV, da CF/ 88, veio ensejar uma srie de disputas doutrinrias acerca do verdadeiro alcance do dispositivo, discutindo-se se o mesmo seria aplicvel aos direitos sociais ou apenas aos direitos civis e polticos. No nosso entendimento, o artigo 60, 4, IV, apesar de conferir carter de clusula ptrea apenas aos direitos e garantias individuais, em detrimento dos demais direitos fundamentais, deve ser interpretado de forma mais ampla, devendo abarcar os direitos sociais previstos em nossa Constituio. Tal posicionamento justifica-se pelo fato de os direitos sociais receberem, em nosso ordenamento,
(...) uma garantia to elevada e reforada que lhes faz legtima a insero no mesmo mbito conceitual da expresso direitos e garantias individuais do art. 60. Fruem, por conseguinte, uma intangibilidade que os coloca inteiramente alm do alcance do poder constituinte ordinrio, ou seja, aquele poder constituinte derivado, limitado e de segundo grau, contido no interior do prprio ordenamento jurdico. (Bonavides, 2000, p. 594-595)

Cumpre lembrar, ainda, que, alm do catlogo de direitos sociais previstos expressamente na Constituio Federal de 1988 (especialmente no artigo 6), os direitos econmicos, sociais e culturais decorrentes do regime (democrtico) e dos princpios (do Estado social de direito, por exemplo), bem como aqueles expressos nos tratados e convenes internacionais de proteo aos direitos humanos em que o Brasil seja parte, entre os quais se inclui o Pacto Internacional de Proteo aos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, passam a integrar o
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ordenamento jurdico brasileiro. No caso dos tratados e convenes sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, os mesmos sero equivalentes s emendas constitucionais, tendo em vista o disposto no artigo 5, 2 e 3 da CF/88. Merece destaque especial, ainda, o prembulo da Constituio, onde esto enunciados, juntamente com os artigos 1 e 3, os princpios que delimitam a estrutura poltica, econmica e social sobre as quais os direitos fundamentais sero exercidos, bem como os valores bsicos sobre os quais todo o ordenamento se assenta (liberdade, igualdade, dignidade humana etc.). Todo este conjunto mostra o reforo que o sistema constitucional brasileiro dispensou aos direitos fundamentais como um todo e, particularmente, aos sociais, conferindo-lhes aplicabilidade imediata (art. 5, 1), proteo contra a ao do legislador infraconstitucional (art. 60, 4, inciso IV) e, no caso da incorporao dos tratados ou convenes de direitos humanos, conforme previsto no artigo 5, 2 e 3, status de emenda constitucional.

Titularidade, objeto e alcance do direito educao luz da Constituio Federal de 1988 e do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
O artigo 6 da Constituio Federal de 1988 reconhece a educao como um direito fundamental de natureza social. Sua proteo tem, pois, uma dimenso que ultrapassa, e muito, a considerao de interesses meramente individuais. Assim, embora a educao, para aquele que a ela se submete, represente uma forma de insero no mundo da cultura e mesmo um bem individual, para a sociedade que a concretiza, ela se caracteriza como um bem comum, j que representa a busca pela continuidade de um modo de vida que, deliberadamente, se escolhe preservar. Da a afirmao:
(...) a educao no uma propriedade individual, mas pertence por essncia comunidade. O carter da comunidade imprime-se em cada um de seus membros e no homem, muito mais do que nos animais, fonte de toda a ao e de todo comportamento. Em nenhuma parte o influxo da comunidade nos seus membros tem maior fora que no

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esforo constante de educar, em conformidade com seu prprio sentir, cada nova gerao. A estrutura de toda a sociedade assenta nas leis e normas escritas e no escritas que a unem e unem seus membros. (Jaeger, 1989, p. 4)

Ora, se a proteo de um bem jurdico como a educao envolve a considerao de interesses supra-individuais, deve-se reconhecer que a sua titularidade no recai apenas sobre indivduos singularmente considerados, mas abrange at mesmo os interesses de grupos de pessoas indeterminadas ou de difcil determinao, como as futuras geraes, que tm direito ao acesso s tradies pblicas, preservadas e transmitidas pela ao educacional. Trata-se, pois, de um direito que, mesmo podendo ser exercido individualmente, no pode ser compreendido em abstrao de sua dimenso coletiva e at mesmo difusa. A Constituio Federal, em seu artigo 205, reconhece, explicitamente, a educao como um direito de todos, consagrando, assim, a sua universalidade.3 Trata-se de direitos que devem ser prestados sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (cf. art. 3, IV da CF/88). Contudo, no obstante o reconhecimento expresso da universalidade dessa categoria de direitos, a sua implementao demanda a escolha de alvos prioritrios, ou seja, grupos de pessoas que se encontram em uma mesma posio de carncia ou vulnerabilidade.4 Isso porque o objetivo dos direitos sociais corrigir desigualdades prprias das sociedades de classe, aproximando grupos ou categorias marginalizadas. Como conseqncia, tem-se que o poder pblico, titular do dever jurdico correlato ao direito educao, conforme expressamente previsto no artigo 205 da CF/88, dever organizar-se para fornecer os servios educacionais a todos, de acordo com os princpios estatudos na Constituio, sempre no sentido de ampliar cada vez mais as possibilidades de que todos venham a exercer igualmente este direito. Trata-se, aqui, do reconhecimento da progressividade desta categoria de direitos, expressa no Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. O artigo 2, alnea I, do referido documento estabelece que os direitos que tm por objeto programas de ao estatal seriam realizados progressivamente, at o mximo dos recursos disponveis de cada Estado. O problema que a linguagem empregada neste dispositivo tem contribudo para a reproduo de teorias que reduzem o peso jurdico
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dos direitos sociais, cuja progressividade vem sendo sistematicamente utilizada como justificativa para postergar, para um futuro incerto, a realizao dos direitos nele previstos, servindo como artifcio para legitimar o no-cumprimento de obrigaes impostas aos estados. O Comentrio Geral n. 3, de 1990, do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, oferece uma interpretao oficial sobre a natureza das obrigaes impostas aos Estados-partes. De acordo com as Naes Unidas, o conceito de progressividade indica que a plena realizao dos direitos econmicos, sociais e culturais, de modo geral, no poder ser atingida em um curto perodo de tempo. Entretanto, para o Comit, a progressividade no deve ser interpretada como uma forma de esvaziar a obrigao de contedo substantivo. Ela seria apenas uma forma de levar em conta a realidade do mundo concreto e as dificuldades envolvidas no que concerne tarefa de assegurar a plena realizao dos direitos econmicos, sociais e culturais. Por outro lado, a expresso deve ser iluminada pelo objetivo geral ou razo de ser do Pacto, qual seja, o estabelecimento de obrigaes claras para os Estados-partes, visando plena realizao dos direitos ali mencionados. De acordo com a prpria ONU, portanto, o Pacto impe, de fato, aos Estados, a obrigao de mover-se efetiva e prontamente em direo quele objetivo. Alm do mais, qualquer medida retroativa deliberada nessa direo requereria a mais cautelosa considerao e precisaria ser plenamente justificada (Comentrio Geral n. 3, 1990, apud Steiner & Alston, 1996, p. 283-285). Ainda de acordo com o Comit, enquanto o objetivo geral de plena realizao dos direitos enunciados no Pacto s pode ser implementado em longo prazo, a progressividade impe ao Estado o dever de tomar medidas concretas e delimitadas da forma mais clara possvel em direo s obrigaes assumidas (obrigaes de conduta e no de resultado, propriamente ditas), o que deve ser demonstrado em curto espao de tempo, a partir da entrada do Pacto em vigor. Esse seria um exemplo de obrigao de implementao imediata estabelecida pelo Pacto. Se o limite dos recursos disponveis pode impedir a realizao integral dos direitos, no possvel deixar de perseguilos, desde j, de acordo com os recursos disponveis. uma questo de estabelecer prioridades. Outra obrigao de implementao imediata a garantia de que os direitos sero exercidos sem discriminao.
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O importante ficar claro que a noo de progressividade dos direitos sociais no pode ser confundida com a possibilidade de sua no aplicao. De acordo com o que est previsto no prprio Pacto, cabe aos Estados adotar medidas at o mximo de seus recursos disponveis (art. 2), o que significa o dever de executar avanos concretos em prazos determinados. Assim, a progressividade cria um empecilho ao retrocesso da poltica social do Estado que, tendo alcanado um certo nvel de proteo dos respectivos direitos, no pode retroceder e baixar o padro de vida da comunidade, j que a clusula de proibio do retrocesso social protege o ncleo essencial dos direitos sociais. O princpio da proibio de retrocesso social pode ser assim formulado:
(...) o ncleo essencial dos direitos sociais j realizado e efetivado atravs de medidas legislativas (lei de segurana social, lei do subsdio de desemprego, lei do servio de sade) deve considerar-se constitucionalmente garantido, sendo inconstitucionais quaisquer medidas estaduais que, sem a criao de outros esquemas alternativos compensatrios, se traduzem na prtica numa anulao, revogao ou aniquilao pura e simples desse ncleo essencial. A liberdade de conformao do legislador e inerente auto-reversibilidade tm como limite o ncleo essencial j realizado. (Canotilho, 1999, p. 327)

A respeito da relao entre a noo de progressividade dos direitos sociais e o princpio da proibio do retrocesso social, Piovesan (2000, p. 177) observa:
(...) da obrigao da progressividade na implementao dos direitos econmicos, sociais e culturais decorre a chamada clusula de proibio do retrocesso social, na medida em que vedado aos Estados retrocederem no campo de implementao desses direitos. Vale dizer, a progressividade dos direitos econmicos, sociais e culturais probe o retrocesso ou a reduo de polticas pblicas voltadas garantia desses direitos.

Se a concepo oficial e a doutrina vigente impedem que o conceito de progressividade seja interpretado como justificativa para no aplicao das disposies contidas no Pacto, os tribunais continuam sistematicamente ignorando a matria. Via de regra, prevalece a discricionariedade dos Estados quanto ao momento de implementao de medidas concretas. Contudo, se os Estados no podem, de um dia para o outro, efetivar de forma integral e para todos os direitos previstos no Pacto, isso no significa que no devam agir de imediato, utilizando o mximo
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dos recursos disponveis, e sempre em direo aos parmetros internacionalmente estabelecidos, em evoluo ascendente contnua. No possvel retroagir. Esse o sentido da progressividade. J o conceito de ncleo mnimo obrigatrio (minimum core obligation) importante para avaliar o comportamento estatal no cumprimento de suas obrigaes. Assim, diante de recursos escassos, o Estado dever demonstrar que empenhou todos os esforos para utilizar os recursos disponveis, tendo em vista, no mnimo, a satisfao daquilo que foi eleito como prioritrio, ou seja, suas obrigaes mnimas essenciais. No que diz respeito aos meios que devero ser empregados pelos Estados, cumpre esclarecer que o rol estabelecido pelo artigo 2, I, do Pacto, no exaustivo. A adoo de medidas legislativas, prevista nesse dispositivo, no esgota as obrigaes do Pacto, devendo estenderse para medidas administrativas, financeiras, educacionais e sociais (Comentrio Geral n. 3, 1990, apud Steiner & Alston, 1996, p. 284). Tomando-se o exemplo do direito educao, previsto no artigo 13 do Pacto, tem-se que os
Estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa educao. Concordam em que a educao dever visar o pleno desenvolvimento da personalidade humana e do sentido de sua dignidade e a fortalecer o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais. Concordam, ainda, que a educao dever capacitar todas as pessoas a participar efetivamente de uma sociedade livre, favorecer a compreenso, a tolerncia e a amizade entre todas as naes e entre todos os grupos raciais, tnicos ou religiosos e promover as atividades das Naes Unidas em prol da manuteno da paz. (Inciso I)

No que diz respeito s obrigaes postas aos Estados-partes pelo Pacto no campo educacional, o inciso II do artigo 13 estabelece que, para assegurar o pleno exerccio desse direito: a) a educao primria dever ser obrigatria e acessvel gratuitamente a todos; b) a educao secundria em suas diferentes formas, inclusive a educao tcnica e profissional, dever ser generalizada e tornar-se acessvel a todos, por todos os meios apropriados e, principalmente, pela implementao progressiva do ensino gratuito; c) a educao de nvel superior dever igualmente tornar-se acessvel a todos, com base na capacidade de cada um, por todos os meios apropriados e, principalmente, pela implementao progressiva do ensino gratuito; d) a educao de base para os que no
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receberam educao primria ou no concluram o ciclo completo de educao primria dever ser intensificada na medida do possvel; e) deve haver o desenvolvimento de uma rede escolar em todos os nveis de ensino, com um sistema adequado de bolsas de estudo e melhoria contnua das condies materiais do corpo docente. Finalmente, o artigo 14 estabelece que
(...) todo Estado-parte no presente Pacto que, no momento em que se tornar Parte, ainda no tenha garantido em seu prprio territrio ou territrio sob sua jurisdio a obrigatoriedade ou gratuidade da educao primria, se compromete a elaborar e adotar, dentro de um prazo de dois anos, um plano de ao detalhado destinado implementao progressiva, dentro de um nmero razovel de anos estabelecido no prprio plano, do princpio da educao obrigatria e gratuita para todos.

No que se refere natureza das obrigaes estatais direcionadas efetivao do direito educao, vale destacar que os artigos 13 (II) e 14 do Pacto, combinados com o artigo 2 (I) supra-referido, estabelecem obrigaes de carter prestacional a serem realizadas progressivamente ou, ainda, impem ao Estado a adoo de medidas legislativas concretas para aprimorar a proteo desses direitos. J o artigo 13, inciso II, do Pacto prev outro tipo de obrigao estatal. Por meio desse dispositivo, os Estados-parte obrigam-se a respeitar a liberdade dos pais e, quando for o caso, dos tutores legais, de escolher para seus filhos escolas distintas daquelas criadas pelas autoridades pblicas e de fazer com que seus filhos venham a receber educao religiosa ou moral de acordo com suas prprias convices. Trata-se, portanto, de estabelecer uma obrigao negativa para o Estado (no interferir na esfera individual), tal como ocorre com a proteo dos direitos de liberdade. Nesse caso, est sendo resguardada a liberdade dos pais escolherem o tipo de educao dos seus filhos. Isso mostra como o direito educao pode abranger, concomitantemente, um aspecto social e outro liberal ou individual. O aspecto social gera obrigaes estatais positivas tendentes a tornar o direito educao primria disponvel e acessvel a todos, incluindo crianas de rua, comunidades rurais dispersas, portadores de necessidades especiais etc. Cabe aos Estados-partes a aplicao de investimentos para a organizao e manuteno de um sistema pblico de educao capaz de garantir o acesso de todos a escolas pblicas,
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sempre de acordo com o princpio da no-discriminao. Ressalte-se, ainda, que o Pacto impe no apenas a responsabilidade de tornar a educao primria gratuita, como tambm compulsria. No que diz respeito aos objetivos educacionais, o Pacto retoma o esprito da Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948 (especialmente art. 26, II), reforando sua imperatividade. Quanto educao de nvel superior, o Pacto estabelece que os Estados devero igualmente torn-la acessvel a todos, principalmente pela implementao progressiva do ensino gratuito. Ou seja, qualquer poltica que tenha como objetivo implementar o ensino remunerado em estabelecimentos oficiais representaria um retrocesso social, proibido pelo Pacto, j que o Estado deve ampliar progressivamente a oferta de vagas gratuitas e est vetado de retroceder nesse sentido. Do que foi exposto a respeito do Pacto Internacional de Proteo dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, possvel afirmar que a proteo desta categoria de direitos compete ao Estado como um todo, o qual deve criar condies reais para o seu gozo. O Executivo, sujeito s obrigaes assumidas no plano internacional, deve implementar as polticas pblicas necessrias concretizao desses direitos. A vinculao aos documentos internacionais tampouco exime o Legislativo. No caso especfico do direito educao, preciso fazer planos e destinar recursos financeiros criao de condies de acesso e permanncia no ensino, alm de ampliar as possibilidades existentes. J o Judicirio, por ser um poder inerte, que s atua mediante provocao, dever julgar as disputas envolvendo a concretizao desse direito, as quais tero, muitas vezes, no plo passivo da relao jurdica instaurada, o prprio Executivo ou Legislativo. Uma coisa certa: em caso da oferta irregular ou insuficiente das prestaes educacionais, tanto os parmetros internos quanto os internacionais devero ser utilizados. Vale mencionar que os parmetros internacionais no constituem um teto, mas um mnimo razovel no tocante proteo dos direitos humanos. Assim, deve prevalecer, no sistema interno, o que for mais avanado em termos de proteo. Pois bem, aps a anlise do aparato internacional constante do Pacto, cumpre verificar como a Constituio Federal de 1988 se relaciona com os compromissos firmados internacionalmente. Ao estabelecer, em seu artigo 205, que a educao deve visar o pleno desenvolvimento da pessoa e seu preparo para o exerccio da cidadania, a Constituio
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reproduz, expressamente, importantes obrigaes internacionalmente assumidas a esse respeito (conforme disposto no art. 13, inciso I do Pacto). Entretanto, pode-se dizer que o Pacto representa um avano em relao ao disposto na Constituio sobre a matria, pois estabelece explicitamente que a educao deve visar o pleno desenvolvimento do sentido da dignidade humana, alm do fortalecimento do respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais, obrigaes que, a partir da Constituio de 1988, passaram a integrar nosso ordenamento jurdico. No que se refere ao objetivo de qualificao para o trabalho, tambm previsto no artigo 205 da nossa Carta, h que se refletir sobre a histrica polmica a respeito da pertinncia do estabelecimento de carter profissionalizante do ensino mdio, hoje tambm discutida em relao ao ensino fundamental. Bem fez o Pacto ao definir, como objetivo desses nveis de ensino, o fortalecimento do sentido da dignidade humana e o respeito aos direitos humanos, verdadeiros fundamentos do direito educao. Quanto ao estabelecimento da obrigatoriedade e gratuidade da educao primria (ensino fundamental, entre ns), a Constituio Federal avanou em relao ao Pacto; especialmente no que diz respeito previso expressa da possibilidade do particular constranger o Estado, judicialmente, a garantir o acesso ao ensino obrigatrio e gratuito, contando, inclusive, com uma sano expressa em caso de descumprimento (responsabilidade da autoridade competente, nos termos do 2 do referido artigo). Entretanto, o Estado brasileiro deve cuidar para seguir as orientaes expressas do Pacto, tais como prosseguir ativamente o desenvolvimento de uma rede escolar em todos os nveis. No pode, portanto, por exemplo, reduzir o sistema de bolsas hoje ofertado e nem deixar de criar polticas pblicas para melhorar continuamente as condies materiais do corpo docente (conforme disposto no inciso II do art. 13). Alm dos princpios e fundamentos inscritos no Pacto Internacional e, no plano interno, nos artigos 1 e 3 da CF/88 supramencionados, e dos objetivos mencionados no artigo 205, deve-se citar, ainda, como diretrizes para a elaborao de polticas pblicas educacionais e para a interpretao dos dispositivos relativos matria, os princpios consagrados no artigo 206 da Constituio Federal. Destacamos, aqui, a igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola (art. 206, inciso I), a gratuidade do ensino em estabelecimentos oficiais (art.
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206, inciso II), a valorizao dos profissionais do ensino (art. 206, inciso V), a gesto democrtica do ensino pblico (art. 206, inciso VI) e a garantia de padro de qualidade (art. 206, inciso VII). O princpio da igualdade de condies para acesso e permanncia na escola constitui uma diretriz fundamental que deve informar as polticas pblicas educacionais. Em um pas de imensas desigualdades sociais e regionais, torna-se imperativo aos poderes pblicos a implementao de polticas pblicas voltadas reduo das condies que levam a altos ndices de abandono (evaso ou no permanncia na escola), reprovao e distoro na relao idade-srie. S assim ser possvel garantir a permanncia, o reingresso e o sucesso escolar de grupos que apresentam maior vulnerabilidade (Veras & Martins, 2000, p. 402). A se incluem, por exemplo, as polticas pblicas de combate ao trabalho infantil, o prolongamento do tempo de escolaridade e da jornada escolar, as atividades de recuperao, valorizao do professor, implantao de um sistema de transporte escolar, material didtico etc. J o princpio da gratuidade5 do ensino pblico em estabelecimentos oficiais est intimamente ligado ao problema da democratizao do acesso educao e constitui um direito, no uma concesso ou um favorecimento. No se deve aceitar, portanto, a prtica de cobrana de mensalidades na escola pblica, que, alis, seria discriminatria:
A prtica de mensalidades e bolsas, corrente na empresa privada de ensino, discriminatria na escola pblica. Separa o aluno que pode e o aluno que no pode. Alunos ricos ou remediados ou auto-suficientes devero pagar diretamente ao colgio ou faculdade, a fim de que a administrao venha a emprestar dinheiro a outros ditos pobres ou dependentes. Desaparece, de plano, a mediao universal que a figura do estudante de escola pblica, cidado igual aos colegas perante a lei. Essa mediao obtm-se, numa sociedade democrtica, pelo bom uso de impostos gerais que todos os cidados se devem mutuamente, conforme os seus salrios e as suas rendas. Os tributos devem ser geridos publicamente por um governo representativo, o qual aplicar tambm publicamente os seus recursos em reas consideradas prioritrias para todos os cidados. Na verdade, a escola dita gratuita, acessvel a todos, baseia-se no pressuposto de que todos j esto pagando, proporcionalmente, via Estado, para o bem de todos e de cada um. Cada cidado deve merecer a redistribuio constante e sistemtica do bem pblico, principalmente em setores vitais que empenham a pessoa e a sociedade por um longo tempo. (Bosi, 1992, p. 217; grifos do autor).

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As reflexes de Bosi apontam para a importncia do princpio da solidariedade em um Estado social e democrtico de direito. A solidariedade diz respeito relao de todas as partes de um todo entre si e perante o prprio todo, de tal forma que a relao de todos os cidados entre si, ou da sociedade com qualquer cidado em particular, deve orientar-se segundo este princpio, sem o qual a sociedade tenderia para a atomizao. Por meio dele, impem-se deveres positivos de colaborao, levando-se em conta as diferenas de condio social. Este princpio, complemento necessrio afirmao das liberdades individuais e da igualdade perante a lei, est calcado na idia de justia distributiva, ou seja, na justia que busca a compensao entre os que tm e os que no tm, entre os ricos e pobres, na distribuio de bens e servios pelos poderes pblicos. Um exemplo de aplicao prtica do critrio da justia distributiva a submisso do sistema tributrio ao princpio da capacidade contributiva de cada um, atribuindo-se as prestaes pblicas de bens e servios aos cidados, de acordo com suas necessidades. A distribuio desses bens deve ser feita pelo Estado, responsvel pela organizao dos sistemas pblicos que do concretude aos direitos sociais, levando-se em conta as diferenas biolgicas e culturais entre os grupos de seres humanos, de tal forma que ela se d de modo proporcional. Assim, o acesso educao de uma pessoa portadora de necessidades especiais envolve gastos mais elevados do que aqueles resultantes da mera diviso aritmtica do total dos valores disponveis pelo nmero de educandos de um determinado municpio, por exemplo.6 J o princpio da garantia de padro de qualidade, previsto no artigo 206, inciso VII da Constituio, explicitado no artigo 4, IX, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, dispositivo que define referenciais mnimos de qualidade de ensino. Existem alguns parmetros objetivos que servem como orientao nesta matria, tais como o grau de formao dos professores, a disponibilidade de material didtico e de apoio, a adequao de currculos realidade local, a implantao de sistemas de avaliao, sem falar na melhoria da remunerao e condies de trabalho dos professores, entre outros. Do que foi exposto, possvel afirmar que a necessidade de criao de oportunidades concretas que garantam, na prtica, condies de fruio do direito educao aos grupos mais vulnerveis , alm de

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um compromisso internacionalmente assumido, um imperativo constitucional. Afinal, os objetivos previstos no artigo 3 da CF/88, de que so exemplos a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo de desigualdades sociais e regionais, s podero ser atingidos se os poderes pblicos levarem em conta a diminuio das desigualdades desde os pontos de partida. Em outras palavras, no adianta esperar os resultados da implementao de uma poltica pblica se as condies para fruio dos direitos que ela vem garantir no forem oferecidas. A concretizao das polticas pblicas tarefa complexa, que demanda a interveno racional do Estado, em um conjunto de aes que envolvem, alm da escolha de prioridades, a implementao de medidas legislativas, administrativas e financeiras. O processo de elaborao de uma poltica pblica deve ser equacionado, pois, levando-se em conta os ditames constitucionais, os compromissos assumidos internacionalmente e os espaos deixados discricionariedade do administrador, envolvendo diferentes etapas: planejamento, fixao de objetivos, escolha dos meios adequados, definio dos mtodos de ao e destinao de recursos. Ocorre que, diferentemente de outros institutos jurdicos, as polticas pblicas no se encaixam em categorias tradicionais do direito, pois no constituem um ato isolado (como um contrato, por exemplo), mas podem ser decompostas numa srie de atos de natureza heterognea (Lopes, 1998, p. 131-132). No por acaso que se diz que a expresso jurdica de uma poltica pblica pode assumir diferentes formas: leis, atos administrativos, decretos etc. (Bucci, 2002, p. 257 e ss). A peculiaridade desse conjunto de atos o fato de estarem unidos por um objetivo comum, delineando um programa a ser executado em longo prazo (Comparato, 1999, p. 306). No caso da educao, a Emenda Constitucional n. 14/96, ao criar o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF), cristalizou um aspecto importante da poltica de ensino fundamental brasileira, estabelecendo critrios e prioridades de ao e financiamento, focados no atendimento ao ensino fundamental obrigatrio e gratuito (ento de 7 a 14 anos), excluindo a educao infantil (subdividida em creche e pr-escola), o ensino mdio e a educao de jovens e adultos (modalidade de ensino voltada queles que no cursaram o ensino fundamental e mdio na chamada idade esperada).

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J a Emenda n. 53/06, ao instituir o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), representou um avano em termos da implementao progressiva do direito educao, pois incluiu o atendimento educao infantil e ao ensino mdio entre suas metas. Com essa mudana, prev-se que a poltica de financiamento educacional brasileira ampliar o seu alcance, passando de 30,2 para 48,1 milhes de alunos a partir do quarto ano de vigncia do respectivo Fundo (conforme dados do Censo Escolar de 2005). O montante de recursos, conforme a escala de implantao gradual do Fundo, prevista pelo governo federal, tambm ter um aumento significativo. Um aspecto que gostaramos de ressaltar dado o seu carter inovador e democrtico a ampliao dos canais de participao da sociedade civil na elaborao, fiscalizao e controle de polticas pblicas, por meio da criao de conselhos de direitos, tambm chamados conselhos de polticas pblicas ou conselhos gestores de polticas setoriais nas reas de sade, assistncia social, educao e direitos da criana e do adolescente. Os conselhos, inseridos na esfera pblica por fora de lei, so rgos colegiados, permanentes e constituem espao de mediao entre o governo e a populao. So diversos formatos de composio e funcionamento, mas o importante a garantia da participao social na tomada de decises poltica (Gohn, 2000, p. 38). Na rea da educao, as formas colegiadas de participao abrangem, ainda, o Conselho Nacional e os conselhos estaduais e municipais de Educao. O Conselho Nacional de Educao, na sua verso atual, foi criado sob a gide da Nova Lei de Diretrizes e Bases e diferentemente dos conselhos gestores de polticas pblicas tem carter centralizador. Os conselhos estaduais e municipais quase sempre reproduzem a forma do Conselho Nacional. Realizam a adaptao das leis nacionais para a respectiva esfera de atuao e criam suas prprias decises (Boaventura, 1994, p. 225-226). Entretanto, talvez os conselhos participativos na rea da infncia sejam os que representam maior potencial de formulao, implementao e controle efetivamente social de polticas pblicas, com envolvimento de agentes ligados ao cotidiano de crianas e adolescentes. H o Conselho Nacional da Criana e do Adolescente ( CONANDA ), rgo deliberativo, ligado ao Ministrio da Justia, encarregado da formulao
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de polticas para a infncia no Brasil; os conselhos estaduais e municipais de Direitos da Criana e do Adolescente e o Conselho Tutelar (este de mbito municipal). A criao desses rgos no deve ser vista de forma isolada. Ela reflete um longo processo de transformao no que se refere ao tratamento dispensado infncia e adolescncia, resultado de um consenso produzido internacionalmente. Nesta matria, destaca-se o disposto no artigo 227 da CF/88, em que se encontra sintetizada a Doutrina Jurdica da Proteo Integral Infncia, das Naes Unidas. O caput do referido diploma legal estabelece o dever da famlia, da sociedade e do Estado de assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, dignidade, entre outros (grifo nosso). J o 7 estabelece que, na rea da assistncia social, o atendimento dos direitos da criana e do adolescente levar em conta os princpios da descentralizao poltico-administrativa e da participao popular, no que se refere formulao de polticas e ao controle das aes em todos os nveis (cf. art. 204, I e II da CF/88). Estas orientaes foram reafirmadas no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei n. 8.069/90, que, em seu artigo 88, inciso III, acolheu os mesmos princpios previstos no artigo 204 da CF/88. Destacamos o caso das crianas e adolescentes como categorias que merecem proteo reforada. Contudo, h outros grupos, como os portadores de necessidades especiais (CF /88, art. 208, III) e os ndios (CF/88, art. 210, 2), que tambm so alvo de um tratamento jurdico diferenciado. Um outro aspecto que deve ser levado em conta em termos de polticas pblicas educacionais a priorizao das reas mais desfavorecidas do pas, com o intuito de reduzir as desigualdades regionais. As mazelas da educao brasileira (analfabetismo, repetncia, evaso escolar, formao inadequada de professores) agravam-se ainda mais quando se trata da educao rural, onde se somam classes multi-seriadas (vrias sries em uma nica classe), professores leigos, as grandes distncias sem transporte e a mobilidade das famlias (Silva, 1998). Neste caso, a necessidade de polticas pblicas mais do que urgente. Nas reas rurais do pas ou, ainda, nas periferias dos grandes centros urbanos, comum encontrar alunos com inmeras dificuldades para chegarem escola. Alm das polticas para implementao de servios
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pblicos de ensino e para a melhoria da qualidade de ensino dos servios j existentes nestas regies, cabe ao poder pblico garantir a oferta de transporte escolar. No caso de ausncia ou insuficincia de vagas numa escola pblica prxima residncia do interessado, ou no caso de simplesmente no existir nenhuma escola nas proximidades, o poder pblico deve fornecer, gratuitamente, o transporte para a escola mais prxima para que possa cumprir sua obrigao. Se isso no for possvel, pelo fato de a escola situar-se em local muito distante, obrigao do poder pblico garantir a vaga e o pagamento das mensalidades numa entidade privada. Vale ressaltar, ainda, que o Estatuto da Criana e do Adolescente assegura o acesso escola pblica e gratuita prxima da residncia do educando (art. 53, V).

Concluso
Aps este breve panorama a respeito dos parmetros que devem informar a tarefa de concretizao do direito educacional, possvel afirmar que o Estado deve aparelhar-se para fornecer a todos, progressivamente, os servios educacionais mnimos. Isso significa reconhecer que o direito educao s se efetiva mediante o planejamento e a implementao de polticas pblicas. Em outras palavras, a satisfao do direito no se esgota na realizao do seu aspecto meramente individual (garantia de uma vaga na escola, por exemplo), mas abrange a realizao de prestaes positivas de natureza diversa por parte do poder pblico, num processo que se sucede no tempo. Em sntese, a educao, como direito fundamental de carter social: a) ocupa posio de destaque no ordenamento jurdico, servindo mesmo como razo de ser de toda a ordem jurdica, juntamente com os demais direitos fundamentais; b) tem aplicabilidade imediata, embora sua realizao integral s possa se dar de forma progressiva; c) no pode ser suprimida do ordenamento jurdico por meio de emenda constitucional; d) pertence a todos, mas deve priorizar categorias de pessoas que se encontram numa mesma posio de carncia ou vulnerabilidade; e) tem como sujeito passivo o Estado; f ) realiza-se por meio de polticas pblicas ou programas de ao governamental; g) vincula a todos os poderes pblicos (Executivo, Legislativo e Judicirio), que devem adotar medidas legislativas, tcnicas e financeiras at o mximo dos recursos disponveis, para a satisfao daquilo que
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foi eleito como prioritrio (ncleo mnimo obrigatrio), reconhecendo o direito educao como um verdadeiro direito. Recebido em julho de 2007 e aprovado em agosto de 2007.

Notas
1. A vinculao a expresso legal da prioridade estratgica que se atribui educao, quando se pensa num projeto de desenvolvimento econmico e de construo da cidadania, numa perspectiva de universalizao do saber, da cultura e da riqueza social (Oliveira, 1998, p. 127-8). A importncia da educao para o processo de construo da democracia sempre foi muito enfatizada, mas no necessariamente efetivada. Isso implica, de um lado, a presena de um ordenamento jurdico como a LDB, capaz de encaminhar os processos educacionais para os princpios e fins da educao nacional (art. 206), com base nos fundamentos democrtico-republicanos (art. 1). Mas, de outro lado, a recorrente assinalao de metas universalistas, no efetivadas com a proclamao reiterada do direito educao escolar obrigatria e gratuita do ensino fundamental e apoiada na vinculao oramentria, evidencia o quanto de dvida social se tem a resgatar, em funo do regime escravocrata vigente no pas at 1988, e dos regimes socialmente excludentes que lhe seguiram (Cury, 2000, p. 583). Neste sentido, os novos parmetros institudos pelo Estado social de direito representam um forte avano, mas precisam sair do plano da mera declarao para o da concreta efetivao. Dermeval Saviani, ao comentar a importncia de se instituir um verdadeiro sistema nacional de educao no Brasil, abrangente e universalizado, refora o objetivo de formar seres humanos plenamente desenvolvidos e, pois, em condio de assumir a direo da sociedade ou de controlar quem a dirige (Saviani, 1998, p. 210). No dizer de Ansio Teixeira, a democracia no pode existir sem educao para todos e cada um, pois importa em transformar, no alguns homens, mas todos os homens para contra tendncias hereditrias, sociais, se no biolgicas rematar, por evoluo consciente, a obra que as sucessivas civilizaes, desde o comeo dos sculos, vm realizando pela injustia e conseqente violncia. Todas as outras formas de sociedade precisam de alguma educao, mas s a democracia precisa de educao para todos e na maior quantidade possvel (Teixeira, 1969, p. 220). O socilogo T. H. Marshall, em seu clssico artigo Cidadania, classe social e status, afirma: o direito educao um direito social de cidadania genuno porque o objetivo da educao durante a infncia moldar o adulto em perspectiva. Basicamente, deveria ser considerado no como o direito da criana freqentar a escola, mas como o direito do cidado adulto ter sido educado (Marshall, 1967, p. 73). Assim, os jovens e adultos que no cursaram o ensino fundamental na chamada idade esperada deveriam ser considerados alvos prioritrios das polticas pblicas educacionais. O Estado tem uma dvida social para com esse grupo extremamente vulnervel, privado de um direito social bsico, razo pela qual a oferta do ensino fundamental na modalidade suplncia no poderia jamais ser considerada uma mera faculdade do poder pblico. O princpio da gratuidade da educao est previsto na legislao brasileira desde a Constituio Imperial de 1824, embora fosse reservado, quela poca, exclusivamente

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aos considerados cidados. J a Constituio de 1891 cala-se sobre o assunto, pois, radicalizando a autonomia dos estados, deixava essa faculdade s constituies dos mesmos (...). Aps 1891, muitos estados assumiram a gratuidade, mas boa parte deles repassou essa incumbncia aos Municpios, pobres em arrecadao de impostos (...). A gratuidade nasceu em 1824 e morreu em 1891, em termos nacionais. A sua ressurreio em 1934 j vem associada com a obrigatoriedade, ambas em mbito nacional, valendo para o ensino primrio, isto , para os quatro primeiros anos (...) gratuidade e obrigatoriedade seguem juntas e continuam como tais quando, em 1967, a Constituio Federal as estende para oito anos. Curioso aspecto: aumenta-se o tempo da escolaridade e retira-se a vinculao constitucional de recursos [estabelecida na Constituio de 1934] com a justificativa de maior flexibilidade oramentria (...). A Constituio Federal de 1988 determinar a gratuidade em todo ensino pblico, em qualquer dos seus nveis e em qualquer parte do territrio federativo. Em nvel nacional, a gratuidade, at ento, s tinha vigncia para o ensino dos oito anos obrigatrios. A gratuidade passa a valer tambm para o ensino mdio e superior, quando oferecidos pelos poderes pblicos (Cury, 2000, p. 572-576). 6. Na Constituio de 1988, o princpio da solidariedade vem afirmado no artigo 3 I e III como objetivo fundamental de nossa organizao poltica interna; no artigo 4, IX, como diretriz de nossa poltica exterior; no artigo 170, como ditame de justia social, na organizao da ordem econmica; e no artigo 193, pela indicao do bem-estar e da justia social como base da ordem social.

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