Gmez Arias RD. Polticas pblicas: del conflicto al consenso. En: Gobernacin de Antioquia. Tejiendo Voluntades.

Experiencias de Antioquia en Gestin de Polticas Pblicas con participacin Social. Editorial Universidad de Antioquia. Medelln. 2004. pp 11-14 ISBN 958-655-767-7

Gobernacin de Antioquia Medelln Diciembre de 2003

PRESENTACION

Es muy grato para mi, como Gobernador encargado de Antioquia, culminar esta Administracin 2002-2003, concebida e iniciada por Guillermo Gaviria Correa, entregando resultados como los que se recogen en este libro, donde se demuestra el inters del Gobierno Departamental por construir una Antioquia Nueva. En parte, la construccin de esa Antioquia Nueva, ha implicado precisamente, una manera diferente de gobernar, donde el buen gobierno y la sociedad participante han sido sus pilares fundamentales. Dichos pilares constituyen la esencia de las polticas pblicas, cuyo proceso se refiere en esta publicacin. Nuestros esfuerzos fueron siempre tender puentes hacia la sociedad civil y lograr la participacin de la misma en las polticas, decisiones y acciones del Estado. En este libro se presentan con orgullo algunos de los procesos de gobierno liderados por esta Administracin con la activa participacin de otras entidades y de las comunidades. As concebimos el papel del Departamento y del Estado postmoderno, definido por nuestra Constitucin como Estado Social de Derecho. Esperamos que esta publicacin sea de utilidad para los gestores de polticas pblicas, tanto para los diferentes gobiernos que vendrn, como para las entidades y organizaciones de la comunidad, y para la sociedad civil en general, y que su mensaje central, que promueve una cultura de la participacin social en la gestin de las polticas pblicas, oriente nuestras decisiones y nos permita impactar positivamente la inequidad que nos separa de nuestra visin de una Antioquia Nueva. Por ltimo, felicito a todas las personas y entidades que con su esfuerzo y tolerancia fueron los protagonistas del proceso relatado en este documento y espero que su ejemplo de concertacin y trabajo mancomunado sea un aliciente para las generaciones venideras.

Eugenio Prieto Soto Gobernador de Antioquia (e)

POLTICAS PBLICAS: DEL CONFLICTO AL CONSENSO

Rubn Daro Gmez Arias Coordinador Proyecto interinstitucional Gestin de polticas pblicas y salud

Los estudios polticos se han interesado desde tiempos muy remotos por el poder y sus manifestaciones. Sin embargo, la nocin de poltica pblica, como la entendemos hoy, es una construccin postmoderna que impregna desde la dcada de 1980 las discusiones sobre la sociedad y el desarrollo. El inters creciente en las polticas pblicas tiene races muy complejas; no es casual, sin embargo, que haya surgido en el contexto de la crisis del Estado benefactor y se haya integrado al debate sobre el nuevo papel del Estado en las economas de libre mercado. El valor que una sociedad asigne al Estado y el grado de confianza que tenga en las instituciones como reguladoras de las diferencias que surgen entre sus miembros, se reflejan en el valor y la confianza que tengan en las polticas pblicas. En un contexto social cada vez ms complejo, donde el enriquecimiento acelerado de algunos grupos humanos va ligado al empobrecimiento y deterioro de otros, las polti-

cas pblicas se han convertido en el centro del debate. Criticadas por analistas que ven en ellas solo la expresin de un ancestral conflicto de intereses, resuelto de forma unilateral por los grupos econmicos ms poderosos, es defendida por otros como el nico espacio posible para resolver las inequidades e injusticias que nos agobian. La controversia es an mas compleja, por cuanto la nocin de polticas pblicas es el punto de encuentro de tradiciones ideolgicas con frecuencia muy diferentes, y suele cobijar significados tambin heterogneos. La polisemia del trmino se hace evidente, tanto en la literatura tcnica como en la prctica poltica que adelantan los gobiernos en los diferentes pases. Es intil pues buscar la verdadera nocin de poltica pblica, pues aunque algunos de sus significados han logrado cierto reconocimiento en el mbito internacional, su concepcin es el producto de complejos

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procesos de construccin social que varan de una sociedad a otra, de acuerdo con sus condiciones histricas particulares. En cambio, puede ser legtimo, y en alto grado deseable, que una sociedad y su gobierno acuerden las reglas del juego de la interaccin social y la nocin de poltica pblica que orientar su destino. En principio, y con base en los planteamientos de una corriente institucionalista, que han logrado cierto grado de reconocimiento en la teora poltica, podra aceptarse que las polticas pblicas son directrices emanadas del Estado, que se imponen al colectivo como manera de proceder frente a un asunto especifico, el cual se considera de inters pblico. Esta definicin fija su posicin frente a cuatro caractersticas muy importantes de las polticas pblicas: Reconoce a las polticas pblicas un carcter taxativo, que las diferencia claramente de las recomendaciones o las buenas intenciones. Las polticas pblicas son, por definicin, de obligatorio cumplimiento, y obligan tanto a ciudadanos como a gobernantes. Desde esta perspectiva, carece de sentido formular polticas pblicas para que unos u otros las desconozcan a su arbitrio y conveniencia. Reconoce al Estado el papel protagnico en la formulacin y gestin de las polticas pblicas, e implcitamente niega la competencia directa de los particulares para imponer directrices taxativas al resto de la sociedad, a menos que lo hagan a travs del Estado.

Exige a las polticas pblicas un alto grado de especificidad, referida tanto al asunto que pretenden resolver como a la manera de proceder frente a l. Segn este planteamiento, las polticas pblicas deben precisar el objeto o mbito de accin al que harn referencia sus lineamientos, y stos a su vez deben dar lugar a acciones claras y definidas. Supone que el objeto de la poltica es un asunto de inters pblico. Los asuntos no son pblicos por ser estatales, sino por comprometer intereses colectivos. A diferencia de los asuntos privados que se asocian con decisiones individuales y no afectan la decisin de los dems, la nocin de lo pblico se asocia con aquellos procesos de eleccin cuyo resultado tiene un efecto colectivo.

La definicin de polticas pblicas que acabamos de revisar deja sin resolver, sin embargo, otros puntos de controversia, especialmente importantes, que deben ser aclarados por la sociedad al administrar sus polticas. El primero de ellos se refiere a la legitimidad de una poltica pblica. Reconocer el carcter obligatorio de las polticas pblicas no significa que stas deban ser el producto de una decisin arbitraria o autoritaria. Por el contrario, desde la concepcin de un Estado social de derecho, la legitimidad de una poltica pblica solo puede sustentarse en el respaldo libre y consciente de los afectados, y no en las medidas de fuerza o el engao. Este principio sugiere el esfuerzo mancomunado entre el Estado y 12

la sociedad civil y pone en entredicho la contradiccin que algunos autores quieren resaltar entre ambas instancias. La propuesta de sustentar la legitimidad en los respaldos libres y concientes, deja sin piso la arrogancia de las instancias gubernamentales para formular sus lineamientos, e impone a la gestin de polticas pblicas un rumbo que cruza necesariamente por la participacin ciudadana amplia y conciente, y por la va de los respaldos y los consensos. El segundo interrogante se refiere a la manera de realizar la gestin de polticas pblicas. A diferencia de lo que proponen algunos tericos del tema, el proceso poltico (policymaking) no se comporta de una forma lineal, secuencial, ni completamente racional. Por el contrario, se revela como un proceso complejo y dinmico de intereses, presiones y negociaciones, donde se refleja la variabilidad de vivencias de los seres humanos. La heterogeneidad, la diferencia y el conflicto son inherentes a la gestin de polticas pblicas porque los seres humanos somos por naturaleza diferentes. Reconocer este principio nos conduce nuevamente a la necesidad de aceptar los consensos como la nica va razonable para generar y poner en marcha las polticas pblicas y la necesidad de ilustrar a quienes participan en la toma de decisiones para que sus anlisis puedan considerar los diferentes aspectos que inciden en la formulacin y aplicacin de sus lineamientos. Una tercera controversia nos obliga a revisar las concepciones que tengamos de lo pblico y de la competencia del Estado frente a los asuntos pblicos. Lo pblico no es sinnimo de lo estatal. Las polticas no son pblicas solo porque surjan de una agencia estatal competente, pues muchas de las directrices que

se imponen en las sociedades de mercado han sido impuestas por grupos privados hegemnicos, en algunos casos mediante procedimientos que desconocen los aparatos del Estado. Las polticas son pblicas porque afectan el espacio del inters colectivo y es all donde debemos definir qu esperamos del Estado. Las crticas del modelo neoliberal al Estado y a su competencia sobre las decisiones privadas que afectan los intereses colectivos, se dirigen tambin al corazn de la gestin de polticas pblicas. Una sociedad que desconfe del Estado y de su idoneidad para regular las decisiones que inciden sobre el inters colectivo, someter a sus integrantes al conflicto permanente y al predominio de la fuerza. Tangencialmente, este razonamiento puede llevarnos a pensar hasta dnde las formas de violencia que nos aquejan se relacionan con la minimizacin de la estructura del Estado y de su capacidad para arbitrar intereses en conflicto y satisfacer a las mayoras. Los gestores de polticas pblicas tendrn necesariamente que precisar su posicin frente al Estado y frente al inters pblico, como condicin para proponer e impulsar sus lineamientos. Finalmente, una cuarta reflexin se refiere a los aspectos formales de la poltica. Las polticas pblicas pueden asumir diferentes formas administrativas y jurdicas; sus lineamientos pueden expresarse entonces en la Constitucin, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y los decretos; pero tambin en los acuerdos programticos, los planes, los programas, los proyectos y los contratos. Estas figuras pueden constituir un excelente medio de expresin de la poltica como directriz, pero no garantizan por s mismas que el lineamiento se aplique o produzca los efectos esperados. La ges13

tin de polticas pblicas no se reduce a la formulacin de actos administrativos; su puesta en marcha comprende procesos mucho ms complejos que se refieren a la difusin, la aceptacin, la aplicacin y el control de las desviaciones. Los gestores de polticas pblicas deberan interesarse tambin en la puesta en marcha de la norma y en la valoracin de sus efectos, no solo sobre el asunto que es objeto de la poltica sino tambin sobre otros asuntos conexos que se afectarn tal vez ms intensamente. Reconocer la complejidad que reviste la puesta en marcha de una poltica pblica, obliga a sus gestores a prever estrategias que van ms all de la previsin de actos administrativos y que tocan con la dinmica de las poblaciones. La gestin de una poltica pblica no termina con la expedicin de una Ordenanza o un decreto; el acto adminis-

trativo es un momento ms en la solucin del problema que se quiere resolver, pero el xito de la norma demanda esfuerzos adicionales para mantener y lograr el respaldo de la decisin, para valorar sus efectos, para hacer ajustes y para establecer la responsabilidad de sus gestores. A la luz de estas reflexiones, la gestin de polticas pblicas ms que un proceso burocrtico fro reservado a los servidores pblicos- se revela como un proceso social amplio y heterogneo de interaccin y consenso, donde los individuos e instituciones, actuando como agentes sociales, apoyados en nuestros intereses, experiencias y valores, y liderados por el Estado, acordemos los lineamientos que regirn nuestras acciones y fundamentarn nuestro futuro.

Rubn Daro Gmez-Arias Coordinador Proyecto interinstitucional Gestin de polticas pblicas y salud

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