TTULOS SIN DESARROLLO: Los efectos de la titulacin de tierras en los nuevos barrios de Lima

Antonio StefAno CAriA

Estudios

urbanos

TTULOS SIN DESARROLLO: Los efectos de la titulacin de tierras en los nuevos barrios de Lima

Antonio StefAno CAriA

Cdigo 13311 CARIA, Antonio Stefano TTULOS SIN DESARROLLO: Los efectos de la titulacin de tierras en los nuevos barrios de Lima. -- Lima: desco. Programa Urbano, 2008. 110 pp. (Serie: Estudios Urbanos; 4). Urbano / Asentamientos humanos / Planificacin urbana / Poltica urbana / Planes urbanos / Polos de crecimiento / Desarrollo urbano / Barrios / Pobreza / Densidad de poblacin / Lima.

La publicacin de este trabajo ha contando con el apoyo de Cordaid de Holanda.

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin. Fotos de cartula e interiores: Archivo Programa Urbano de desco Sarah Fernndez / Stefano Caria Mapas: Csar Orejn / Observatorio Urbano de desco ISBN:978-9972-670-89-3 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2008 08322 Diagramacin e impresin: SINCO Editores SAC Direccin: Jr. Huaraz 449 - LIma 5 - Brea

desco

Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo Len de la Fuente 110. Lima 11. (511) 6138300 www.desco.org.pe Julio de 2008

ndice
PRESENTACIN 1. INTRODUCCIN 7 8

PARTE I ENTENDIENDO LA TITULACIN 2. 3. 4. 5. PrOPIEDAD INFOrmAL y OrgANIzACIONES SOCIALES DE BASE EN EL DESArrOLLO UrBANO DE LImA DErECHOS DE PrOPIEDAD: ExTENSIN, SEgUrIDAD E INFOrmALIDAD EL DEBATE SOBrE LOS EFECTOS DE LA TITULACIN: UNA HIPTESIS mETODOLOgA: UN ExPErImENTO NATUrAL EN LOS NUEvOS BArrIOS 12 20 25 29

PARTE II ADNDE SE fUE TODO EL DESARROLLO? 6. 7. 8. 9. LA PErCEPCIN DE LA SEgUrIDAD CONSOLIDACIN CrDITO EmPLEO 37 46 55 64

PARTE III ALgUNAS PAUTAS PARA ACCIONES fUTURAS 10. 11. 12. 13. LINEAmIENTOS PArA CONSTrUIr UNA POLTICA CONCLUSIONES BIBLIOgrAFA ANExO: vErSIN OrIgINAL EN INgLS 70 72 76 81

titulacin de tierras en los nuevos barrios de

TTulos sin Desarrollo: los efectos de la lima Antonio Stefano CArIA Observatorio Urbano desco Serie Estudios Urbanos, N 4

Esta publicacin se efecta con el apoyo solidario de COrDAID de Holanda.

Fotos: Archivo Programa Urbano de desco Sarah Fernndez / Stefano Caria Mapas: Csar Orejn/Observatorio Urbano de desco

presentacin
Ttulo de propiedad: garanta de acceso al crdito o Por un pas de propietarios son algunos de los lemas que el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal COFOPRI- utiliza para la promocin de sus labores a nivel nacional. Y es desde los aos noventa que la entrega de ttulos de propiedad individuales ha encubierto la inexistente poltica urbana que el Estado Peruano an no logra formular. Esta fue una de las principales constataciones que Daniel Ramrez Corzo y Gustavo Riofro, autores del primer estudio de esta Serie: Formalizacin de la propiedad y mejoramiento de barrios: bien legal, bien marginal, obtuvieron en el desarrollo de su investigacin, planteando incluso que este proceso de formalizacin del suelo modo como ellos se referan a este proceso- no atenda las necesidades ms importantes de los nuevos barrios en Lima e incluso y de ah el efecto perverso de esta poltica- fortaleca las condiciones que generan la exclusin en la ciudad. El presente estudio contina en esta lnea de trabajo y pone en cuestionamiento los presuntos efectos positivos de la titulacin: acceso a crdito, patrones de participacin en el mercado laboral, niveles de consolidacin e inversin para mejorar la calidad de la vivienda y percepcin de seguridad en la tenencia. Los resultados que se obtienen del mismo, si bien son escpticos a propsito de los efectos esperados, nos dan tambin luces para investigaciones futuras en este mismo campo y, especialmente, sobre los contenidos mnimos que una poltica urbana que garantice la calidad de vida a sus ciudadanos y ciudadanas debiera contener. Un estudiante de Economa de la Universidad de Oxford comparti con el Equipo del Programa Urbano el inters por continuar esta lnea de investigacin y su constancia y profesionalismo hizo que los resultados estn hoy contenidos en este nmero. El reconocimiento y agradecimiento que le expresamos es tambin por habernos permitido, en ese encuentro, no slo la profundizacin en el anlisis de estos temas, sino tambin el habernos acercado a la calidez humana de un sardo. Este trabajo no hubiera sido posible sin la colaboracin desinteresada de las y los pobladores de los AAHH. Los Laureles y Los Jardines de Pachacamac de Villa El Salvador con quienes se desarroll el trabajo de campo. Agradecer, tambin, a Gustavo Riofro, Glenda Escajadillo, Ral Ruz, Teresa Cabrera, Mnica Brez, Elsa Del guila y Beatriz Soria, quienes nos ayudaron en la traduccin y correccin de este texto. Agradecemos tambin a Guillermo Takano, quien fue la persona que se hizo cargo del cuidado de cada uno de los detalles de la edicin de este nmero, y a Mnica Pradel, por el soporte institucional que siempre nos brinda. Esperamos que este esfuerzo, concentrado en la publicacin de este nuevo nmero de la Serie Estudios Urbanos, contribuya con el anlisis y elaboracin de propuestas de polticas pblicas urbanas dirigidas a hacer de nuestra ciudad una ms incluyente y equitativa.

Laura Soria Jefa del Programa Urbano - desco

1. introduccin
Hoy ms que nunca, la pobreza y la marginacin urbana representan dos aspectos inseparables de un mismo y apremiante problema. La poblacin urbana de los pases en desarrollo viene creciendo de manera sostenida, al punto que est por alcanzar a la poblacin rural. Por otro lado, la mejora de las condiciones de vida en las ciudades no logra avanzar al mismo ritmo que dicho crecimiento: por ejemplo, UN-HABITAT estim que 924 millones de personas a nivel mundial (31,6 por ciento de la poblacin urbana en el mundo), viva en barrios marginales en el 2001. Se estima que en los prximos 30 aos este nmero se incrementar a casi dos billones1. La magnitud del problema urbano es sustancial y cada vez los hacedores de polticas le prestan mayor atencin. De hecho, el sptimo Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) establece como una de sus metas: haber mejorado significativamente para el 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios. La pobreza constituye el otro lado de la moneda. El optimismo general derivado de las altas tasas de crecimiento alcanzadas por algunos pases en desarrollo como China, India y Per, y de la conviccin de que el crecimiento es bueno para los pobres2; ha sido rpidamente cuestionado por la permanente presencia de bolsones de pobreza extrema. Existen segmentos significativos de poblacin de pases en desarrollo que, debido a mltiples razones, no participan en el incremento general de los niveles de vida3, haciendo necesario el hecho que la lucha contra la pobreza encabece la agenda econmica mundial4. A esto se suma el hecho que los sectores relegados viven cada
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UN-HABITAT (03) Una tesis reconocida, que adquiri fama a partir de un artculo de Dollar y Kray (02), afirma que el ingreso promedio del quinto inferior de la escala de distribucin de ingresos crece proporcionalmente con el salario promedio de la poblacin total. Dollar David; Kray, Aart. Growth is good for the poor En: Journal of Economic Growth Vol. 7 (3) septiembre, pp. 195-225. . 2002. Ravallion (01) seala que suelen haber con frecuencia perdedores durante los momentos de crecimiento, incluso cuando la pobreza decrece en promedio. Ravallion, Martin. Growth, poverty, inequality: looking beyond averages En: World Development Vol. 29 (11), pp. 1803-1815. . Banco Mundial. Washington 2001. De VReYeR Philippe; HeRReRA, Javier; Mespl-soMps, Sandrine. Consumption growth and spatial poverty traps: an analysis of the effects of social services and community infrastructure on living standards in Peru En: Ibero America Institute for Econ. Research (IAI) Discussion Papers N 124. . Ibero-America Institute for Economic Research 2002.

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vez ms en ciudades5, entrelazando an ms los problemas de carencias econmicas y marginacin urbana. La titulacin de tierras urbanas ha sido propuesta como la panacea para afrontar los dos aspectos de este complicado asunto. Por un lado, las polticas de titulacin de tierras han sido defendidas en crculos polticos como un eficaz instrumento de lucha contra la pobreza6, mientras que por otro lado, la formalizacin se ha presentando como un instrumento importante para la consolidacin urbana y desarrollo7. Sin embargo, estas propuestas de polticas han sido fuertemente criticadas8. El debate tambin se ha dirigido hacia el tema de la evaluacin emprica de los resultados de los experimentos con estas polticas de titulacin de tierras. Una de las principales fuentes de datos y ejemplos para la literatura es el caso del Per, que destaca por la impresionante envergadura de su programa de formalizacin. Un problema con la evaluacin de los efectos de la titulacin es que los resultados podran estar viciados por la endogeneidad9. Mientras que los estudios anteriores tendan a pasar por alto este problema, los trabajos ms recientes han desarrollado diferentes estrategias para aislar los efectos de esta poltica. Este trabajo sigue las propuestas de Galiani y Schargrodsy (05) al explotar un experimento natural, en el cual la asignacin de un ttulo fue externa a las caractersticas especficas de los hogares. Adems, un segundo problema est constituido por la heterogeneidad de las dinmicas impulsadas por la titulacin. Los efectos promedio pueden no ser muy reveladores si resultan de tendencias compensatorias en direcciones opuestas, en vez de una respuesta homognea a la poltica. Las caractersticas de los viejos y nuevos barrios, particularmente en Lima, tienden a diferir ampliamente. Por lo tanto, este estudio se enfoc solamente

Ravallion (02) argumenta que bajo condiciones razonables, el segmento urbano del total de pobres de un pas en desarrollo presenta una curva creciente dentro del segmento urbano de la poblacin total. RAVAllion, Martin.On the urbanization of povertyEn: Journal of Development . Economics Vol. 68, pp. 435-442. Elsevier. Amsterdam 2002. GAliAni, Sebastin; scHARGRoDsKY, Ernesto. Property rights for the poor: Effects of land titling En: Business School Working Papers. Universidad Torcuato di Tella. Buenos Aires 2005. p. 29. . De manera similar Field (03) afirma que tambin entre hacedores de polticas, la titulacin de la propiedad es considerada cada vez ms como una de las ms efectivas formas de intervencin pblica que da cobertura a los pobres y fomenta el crecimiento econmico. FielD, Erica. Property Rights and Household Time Allocation in Urban Squatter Communities: Evidence from Peru. Princeton University. Princeton 2003. p. 1. Vase por ejemplo Jimnez (84) y, Hoy y Jimnez (91). Riofro y Ramrez Corzo (06), Webb y sus colaboradores (06), Mitchell (06), entre otros. En el marco de un anlisis de regresin, el cual es usado para estimar el impacto de una variable independiente (o explicativa) sobre otra variable dependiente (o explicada), se entiende a la endogenidad como un problema estadstico que se presenta cuando una de las variables independientes est correlacionada con el error obtenido en el anlisis; esta situacin a menudo se presenta por no haber incluido en el anlisis de regresin alguna otra variable independiente importante. Si estas nuevas variables estn correlacionadas con la variable explicativa ya incluida en la ecuacin -en nuestro caso, la asignacin de ttulos formales- la estimacin de los efectos de la poltica sobre los resultados de inters estar sesgada.

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en los nuevos barrios, debido a la procedencia del conjunto de datos empricos, y a las perspectivas y relevancia de las conclusiones en materia de lineamientos de poltica a las que llega. Cuatro presuntos efectos positivos de la titulacin han sido puestos a prueba. El acceso al crdito no ha aumentado para las familias encuestadas, confirmando los resultados de estudios empricos anteriores. Los patrones de participacin en el mercado laboral son bastante similares entre los beneficiarios de los programas de formalizacin, y aquellos que provienen de hogares que carecen de ttulos. Los niveles de consolidacin y de inversin para mejorar la calidad de la vivienda, nuevamente, no parecen haber mejorado luego de los programas. Finalmente, se encontr un fuerte efecto positivo relacionado con la percepcin de la seguridad en la tenencia. Por tanto, la figura que surge es bsicamente escptica. Las posibles explicaciones sobre el fracaso de los efectos esperados proponen lineamientos para investigaciones posteriores. Pero tambin proporcionan evidencia preliminar respecto a la presencia de cuellos de botella micro-econmicos que pueden haber impedido el ascenso de los pobladores marginales de los nuevos barrios de Lima. De estas apreciaciones se desprende una serie de recomendaciones sobre polticas. La investigacin fue desarrollada como parte de una pasanta en el Observatorio Urbano, una lnea del Programa Urbano de Desco. Desco es una ONG que rene a un grupo de expertos, y que posee una larga y destacada experiencia en estudios y promocin del desarrollo urbano local en Lima10. Gran parte de la informacin de los trabajos sobre las barriadas de Lima contenida en este estudio fue obtenida a travs del dilogo constante con los profesionales de Desco durante los meses de mi pasanta. Por tanto, gran parte del crdito por este trabajo debe otorgarse a Gustavo Riofro, Juan Tokeshi, Mario Zolezzi, Laura Soria, Guillermo Takano, Csar Orejn y Teresa Cabrera. Sin ellos el estudio no habra sido posible. La primera parte del estudio empieza con una seccin introductoria sobre la historia y las caractersticas de los asentamientos informales en Lima, para posteriormente explorar los aspectos tericos relacionados con la poltica de titulacin de tierras; presentando hacia el final la hiptesis y la metodologa de investigacin. La segunda parte presenta los resultados del trabajo de campo, contextualizndolos con las teoras econmicas dominantes, y relacionndolos con los resultados empricos presentados por otros autores. En primer lugar se analiza el tema de la percepcin de la seguridad en la tenencia, para luego explorar temas de vivienda y consolidacin de los asentamientos, as como acceso al crdito y empleo. Finalmente, en la tercera parte se presentan algunos consejos y propuestas de polticas, as como las conclusiones del estudio.

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Visite www.urbano.org.pe y www.observatoriourbano.com para ms informacin

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ENTENDIENDO

la titulacin

2. propiedad informal y organizaciones sociales de base en el desarrollo urbano de lima 3. derechos de propiedad: extensin, seguridad e informalidad 4. el debate sobre los efectos de la titulacin: una hiptesis 5. metodologa: un experimento natural en los nuevos barrios

2. propiedad

informal y organizaciones sociales de base en el

desarrollo urbano de

lima

La ciudad de Lima surgi como un emplazamiento colonial en el valle del ro Rmac rodeado de reas desrticas, el ocano Pacfico en su flanco occidental, y empinados cerros que marcan el inicio de la Cordillera de los Andes en su flanco oriental. Al igual que muchas otras importantes ciudades de pases en desarrollo, Lima ha tenido un sorprendente crecimiento demogrfico durante el ltimo medio siglo. Habitantes de todo el pas migraron masivamente a la capital, producto de una poltica de sustitucin de importaciones e industrializacin durante las dcadas de 1950 y 1960, escapando de la violencia poltica en los aos ochenta y, ms recientemente, buscando participar en el crecimiento de la economa de mercado. A la vez, su tasa de crecimiento vegetativo -esa parte de la expansin demogrfica producto de tasas de fertilidad urbana y no de migraciones- tambin ha sido considerable. Como resultado de esto, en los 52 aos transcurridos entre 1945 y 1997, la poblacin de Lima se multiplic por diez: de 573.600 habitantes a alrededor de 5.9 millones, incluyendo la Provincia Constitucional del Callao. Lima actualmente alberga alrededor de 8.5 millones de habitantes en un rea cercana a 800 km2. En trminos de espacio urbano, la masiva inmigracin desde las provincias y la alta tasa de fertilidad urbana han presionado constantemente tanto los lmites fsicos de Lima, como su capacidad de proveer vivienda. Dada la abundancia de terrenos desrticos sin uso en ambas mrgenes del valle del Rmac, su rea urbana se expandi de manera natural e incesante hasta fines de la dcada de 1970, ocupando gradualmente todo terreno disponible hacia el sur, este y norte del centro original de la ciudad. Durante los aos ochenta, la presin demogrfica no disminuy, pero la calidad del suelo fue reducindose progresivamente, y la falta de promocin de construcciones en altura limit severamente una oferta vertical acorde con el flujo de nuevos y jvenes habitantes urbanos. Para entonces la expansin de Lima entr a una fase crtica, an no resuelta, donde cada vez ms tierra marginal se anexa al espacio urbano, en laderas de cerros y lomas de arena, o en reas reservadas por las autoridades para otros usos1. Toda la evidencia emprica recogida por este estudio, y por lo tanto mucha de la relevancia de sus conclusiones, estn relacionadas con la realidad de estos nuevos barrios.

Ramrez Corzo y Riofro (06).

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mapa 1: crecimiento de lima

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mapa 2: crecimiento de villa el salvador

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Durante este periodo de impresionante crecimiento, los mercados inmobiliarios no han sido el nico mecanismo para satisfacer las necesidades de vivienda de los habitantes de Lima. Desde la dcada de 1950, el nmero de nuevas viviendas que se construan iba quedando casi siempre rezagado en relacin con la demanda2, y muchos de los nuevos o jvenes habitantes de la ciudad no tienen capacidad de solventar los gastos que involucra comprar o alquilar una vivienda a travs del mercado formal. Una parte importante de la expansin de la ciudad se ha visto obligada a desarrollarse a travs de un medio distinto: el asentamiento informal en zonas perifricas, lo que devino la creacin de vecindarios populosos conocidos originalmente como barriadas luego, como pueblos jvenes y en los ltimos tiempos como asentamientos humanos. El nmero de personas que recurrieron a estos modos alternativos de urbanizacin ha sido ms que significativo, como se puede verificar en el incremento de los segmentos de la poblacin total que habitan en barriadas3. Se desarroll entonces un tipo de mercado inmobiliario dual, con un sector formal que atenda las necesidades de las familias de ingresos medios y altos, y con las barriadas que reciban a los segmentos socioeconmicos ms pobres4. Este ltimo sector ha mostrado dinamismo, al punto que actualmente le corresponde un gran porcentaje de la expansin urbana de Lima5. La racionalidad econmica de aquellos que optan por salir del sector formal de bienes inmuebles tiene dos dimensiones. En primer lugar, el costo de acceso a un terreno dentro del sector informal es extremadamente bajo, especialmente si lo comparamos con el costo de alquiler o compra de una propiedad en el mercado formal. Muchas de las familias limeas no pueden acceder a este mercado formal debido a restricciones crediticias derivadas de la poca seguridad de sus ingresos, o por su poca o ninguna capacidad de ahorro. Y en segundo lugar, debido a las riesgosas e inseguras fuentes de
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Pronto se advirti que la edificacin de viviendas no se efectuaba con la misma velocidad que la demanda. A pesar que el tema era de pblica discusin y que se edificaba para los sectores medios y hasta populares, las viviendas de alquiler empezaron a tugurizarse, como claro indicador del dficit. RioFRo, Gustavo. Producir la ciudad (popular) de los 90, entre el Estado y el Mercado. DESCO. Lima 1991. Matos Mar (84) estim que las personas que vivan en asentamientos informales (lo que entonces se denominaban barriadas) constituan 9,5% de la poblacin total de Lima en 1956, un porcentaje que creci hasta 36,5% al final de 1984. Riofro (91). Hernando De Soto estima que El valor de las propiedades inmuebles rurales y urbanas extralegalmente posedas en el pas suma unos US$ 74,000 millones. Esto es cinco veces la valorizacin total de la Bolsa de Valores de Lima antes de su depresin de 1998 De soto, Hernando. El misterio del capital. Por qu el capitalismo triunfa en Occidente y fracasa en el resto del mundo. Editorial El Comercio. Lima 2000. p. 54. Este autor describe muy vvidamente que: Una vez puestos a mirar y escuchar por las calles, empezamos a tropezar con datos sorprendentes. Por ejemplo: la industria de la construccin se haba desplomado en el Per. Haba menos obras, ms despidos de obreros. Pero, extraamente, en las tiendas de materiales de construccin las cajas registradoras seguan tintineando. En efecto, las ventas de cemento estaban en alza. Es decir, de las bolsas de cemento. Investigaciones adicionales nos llevaron a descubrir que los pobres estaban comprando ms cemento que nunca para sus proyectos: casas, edificios y negocios que no estaban legalmente registrados o titulados y que, por tanto nunca aparecan en las pantallas de las computadoras de los economistas y estadgrafos del gobierno. Ibd. p. 106.

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ingreso, y a la vulnerabilidad econmica de los pobres; se otorga un valor especial a la seguridad en la tenencia. En ese sentido el sector informal se presenta como el nico medio posible para conseguir dicha seguridad en el largo plazo6. Las autoridades aceptaron desde un principio este modo dual de crecimiento urbano. De hecho en Lima, la expansin urbana informal se bas mayormente en un cierto grado de seguridad en la tenencia, garantizada mediante la tolerancia oficial a las invasiones, y luego, a travs de una legislacin especifica. Esto produjo la percepcin de que el gobierno estaba al tanto y comprenda la problemtica de las invasiones informales; en general los desalojos ocurran muy raramente, y para el caso de los barrios informales ms antiguos y por tanto ms establecidos, stos eran definitivamente improbables. Las autoridades estatales reconocieron formalmente el tema de los asentamientos ilegales ya desde 1961, como figura en la famosa Ley 13517 de Barrios Marginales, que fue la primera de una serie de acciones legislativas relacionadas a este problema. Otros ejemplos son tambin dignos de mencionar: en 1968 el gobierno de Fernando Belande, enfrentado a la creciente presin popular, permiti en principio que terrenos (sin ttulo) tuviesen derecho a acceder a servicios pblicos bsicos como agua o electricidad; siendo esto an vlido y relevante hoy en da. En 1988 el gobierno de Alan Garca estableci el Registro Predial Urbano (RPU), que trat de introducir un sistema de registro de derechos de propiedad en una base catastral con formas y procedimientos ms sencillos7. A la vez, no fueron pocos los casos en los que las municipalidades asistieron a las comunidades en la planificacin de sus asentamientos8. Al no experimentar una amenaza constante de desalojo, y al estar confiados en lograr un reconocimiento final de la propiedad de sus terrenos, y organizados para la provisin de servicios bsicos, los habitantes de los asentamientos informales en Lima tienen un importante grado de seguridad en la tenencia del suelo que ocupan. Las ltimas encuestas lo confirman al mostrar los altos niveles de percepcin de la seguridad en la tenencia entre personas que no poseen un ttulo que certifique su propiedad9. Por otro lado, las autoridades descubrieron que podan apoyarse en las barriadas como un mecanismo efectivo para enfrentar con relativamente poco esfuerzo, las crecientes presiones demogrficas y la demanda de vivienda; y por tanto no presentaron ningn inters en cambiar la situacin10. La concesin de terrenos pblicos pareca suficiente para resolver el problema de la vivienda. Una mezcla de patrones de costumbre, legislacin y una variedad de ttulos provisionales constituyeron esta poltica de concesin de tierras11.
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Una familia que puede pagar el alquiler hoy da puede que no pueda pagarlo en el futuro: la imposibilidad de pagar lleva al desalojo y al riesgo de quedarse sin casa. Por tanto es racional para las familias vulnerables sacrificar la calidad de la vivienda por la seguridad de ser propietarios, incluso con las deficiencias derivadas de ser propietarios informales de los terrenos que ocupan. Caldern Cockburn (06) Riofro (91) Webb y sus colaboradores (06) Riofro (91) Los pobladores podan tener varios tipos de ttulos no registrados, como ttulos municipales o certificados de venta. Estos tenan cierto valor en certificar la tenencia y la posesin de facto, pero no formaban parte de un registro oficial, universal y actualizado. Ms adelante hablaremos sobre las implicancias de esto.

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El derecho de los ocupantes a permanecer en los terrenos casi nunca era cuestionado; generando en ellos sentimientos de seguridad y posesin de facto, adems de la confianza que les brindaba la esperanza de convertirse un da en propietarios legales del terreno y el vecindario que venan construyendo con tanto esfuerzo. Sin embargo, vemos claramente que una poltica de vivienda limitada a la concesin de terrenos slo puede funcionar mientras la tierra habitable sea barata y fcilmente accesible. Cuando ste dej de ser el caso de Lima12, el modelo entr en crisis, hacindose evidente la respuesta inadecuada del Estado en funcin satisfacer la necesidad de vivienda en el largo plazo para los sectores de menores recursos de la sociedad. Una planificacin urbana seria y de largo plazo fue dejada de lado a cambio de una solucin inmediata y barata a la gran demanda de vivienda, hecho que gener la progresiva degradacin de la calidad del nuevo espacio urbano. Actualmente, la bsqueda de soluciones sostenibles en el largo plazo para el problema demogrfico de Lima es uno de los ms grandes desafos para los arquitectos y especialistas del desarrollo urbano13. La rpida urbanizacin de Lima se dio principalmente a travs de un patrn de ocupacin de terrenos por parte de grupos organizados de pobladores, algunas veces asistidos por las autoridades municipales, y en otros casos actuando por cuenta propia. Estos grupos ocupaban una porcin delimitada de terreno sin uso, generalmente perteneciente al Estado, para iniciar luego el proceso de construccin de viviendas; invirtiendo un modelo de urbanizacin que podra denominarse convencional14, en el cual los edificios son construidos y completados antes de ser habitados. Esta dinmica de urbanizacin desarroll su propia y especfica tcnica de construccin, determinada tanto por las restricciones econmicas y las caractersticas del entorno inmediato, como por el clima y la composicin del suelo15. Los pobladores usualmente pertenecen a sectores socioeconmicos pobres y no cuentan con una significativa cantidad de ahorros ni acceso seguro al crdito a travs de instituciones financieras privadas. El muy bajo costo de acceso es uno de los principales fundamentos econmicos en los que se sustentan las barriadas informales, dado que los pobladores no suelen disponer de suficiente capital para construir viviendas adecuadas a travs del sector formal. La tecnologa de construccin debe entonces corresponder a la falta de capital de los pobladores, a y su necesidad de prolongar en el tiempo los costos de inversin en el mejoramiento de sus viviendas. Lo que se desarroll en este escenario fue un lento proceso, etapa por etapa, de consolidacin de la vivienda; que empez con una casa de esteras, que se convirti en una construccin con ladrillos y otros materiales

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Para ms informacin sobre esto, vase el comienzo de esta seccin. ZoleZZi, Mario; toKesHi, Juan; noRieGA, Carlos. Densificacin habitacional: una propuesta de crecimiento para la ciudad popular. Serie: Alternativas para el desarrollo. DESCO. Lima 2005. Convencional porque as es como muchos en occidente piensan acerca de la urbanizacin. Actualmente una parte muy importante de la expansin urbana en el mundo ocurre siguiendo los patrones de barriadas, y por tanto puede resultar incorrecto nombrarla como un fenmeno extraordinario y poco ortodoxo, en oposicin a un modelo supuestamente ms convencional. Riofro (03)

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nobles, a la que finalmente se le aadieron ms pisos. Las construcciones provisionales y precarias fueron lentamente sustituidas por aquellas ms slidas y permanentes; a medida que aumentaban las posibilidades de permanencia por parte de la familia, se dispona de pequeos ahorros, y cuando ciertos sucesos familiares como nacimientos, enfermedades o la llegada de un nuevo miembro a la familia lo hacan necesario16. Lamentablemente la mayora de estos procesos ocurren sin una adecuada asistencia tcnica, pues los mismos pobladores se encargan del diseo y la provisin de mano de obra para la construccin de sus viviendas17. Por ejemplo, si bien la construccin de cimientos para una vivienda de un solo piso pueden tomar en cuenta la posibilidad de ms pisos, esto no garantiza que la estructura pueda funcionar adecuadamente en caso de movimientos ssmicos: mejores cimentaciones debieran colocarse sobre suelos ms dbiles y el uso de columnas y muros portantes no siempre es adecuado dependiendo de diversos factores tcnicos. A la vez, reas cada vez menos adecuadas para la construccin vienen siendo ocupadas, especialmente desde fines de la dcada de 1980, llevndose a cabo acciones inadecuadas para hacerlas ms seguras. La escasez de dinero obliga a los pobladores a sacrificar su seguridad, en favor de satisfacer de alguna manera su necesidad de vivienda. La tecnologa de construccin (sin asistencia) de las barriadas, produce generalmente reas urbanas arquitectnicamente riesgosas y vulnerables, hecho que dificulta su eventual consolidacin. Es indudable que sin un sistema formal de registro de viviendas son muy pocas las oportunidades para las autoridades de reforzar las regulaciones sobre seguridad, especialmente aquellas relacionadas con el riesgo ssmico, patente en toda el rea urbana. En la mayora de los casos, la ocupacin involucra cierto grado de planeamiento o regulacin, usualmente brindada por grupos organizados de pobladores y en otros casos por autoridades municipales18. Las organizaciones sociales de base conocidas como organizaciones de vecinos tienen un rol fundamental en la vida de la barriada. Es frecuente que exista, incluso antes de la ocupacin misma, un grupo de personas organizadas en base a lineamientos participativos, con formas establecidas de representacin y delegacin de poder. Este grupo escoge el sitio, realiza la primera ocupacin, divide cuidadosamente el terreno ocupado en lotes y parcelas de tamao similar: un lote para cada familia. El desalojo podra darse en un primer momento si el terreno es de propiedad privada o ha sido reservado para un uso particular; de lo contrario los representantes de la organizacin suelen ser reconocidos por las autoridades municipales como interlocutores legtimos para negociar la tenencia. El lugar ocupado gana el estatus de asentamiento humano19, y si su plano perimtrico recibe la aprobacin oficial, adquiriendo un primer nivel de reconocimiento legal y

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Riofro (03); y Zolezzi, Tokeshi y Noriega (05) Zolezzi, Tokeshi y Noriega (05) Ramrez Corzo y Riofro se refieren a esto como invasin con plano Puede ser clasificado de manera ms precisa como Centro Urbano Informal o Urbanizacin Popular (Ley 28687, Artculo 5).

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proteccin20. Si bien esto no atribuye un reconocimiento de la propiedad, es un primer paso en el proceso que debiera culminar con la atribucin de la propiedad formal y la asignacin de un ttulo registrado. La participacin es un elemento clave para las primeras etapas del asentamiento, conservando su vital importancia a travs de todas las fases de su proceso de consolidacin. Los representantes del asentamiento, elegidos por los propios pobladores, tienen un nmero de responsabilidades: regulan el acceso a los lotes que fueron abandonados por sus ocupantes originales, organizan faenas (actividades comunales derivadas de la tradicin campesina andina), en las que todos los pobladores contribuyen con mano de obra para realizar obras de inters comn, y tambin coordinan y dirigen los esfuerzos de la comunidad para acceder a servicios bsicos como electricidad, agua y desage. Un sistema de auto-sancin asegura que todos los miembros del asentamiento participarn para lograr estas metas comunes: todos los vecinos deben asistir a las reuniones del asentamiento y debern pagar multas si no participan de estas reuniones o contribuyen con su trabajo en las faenas. La participacin constante genera efectiva legitimidad; por tanto las autoridades municipales y las compaas que proveen los servicios bsicos suelen reconocer a los representantes de estos grupos organizados como sus contrapartes en el desarrollo de polticas y negocios, siendo consultados sobre temas de planificacin y desarrollo urbano local21. En resumen, estas organizaciones de vecinos regulan y promueven la consolidacin urbana, asumiendo el rol que las autoridades desempearan normalmente en otros contextos. Es importante subrayar la dimensin colectiva del proceso de ocupacin informal de las zonas perifricas de Lima, y el rol crucial que esta caracterstica jug para determinar su crecimiento. En palabras de Ramrez Corzo y Riofro: Una suerte de ciudadana del barrio, en la que hombres y mujeres cabeza de hogar eran considerados iguales siempre que sean titulares de un lote, fue la base para el proceso de socializacin en la ciudad22. En este contexto, el gobierno de Fujimori promovi en 1996 un masivo programa de titulacin de tierras en cooperacin con el Banco Mundial. Para ello fue establecida la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) que ms adelante, a comienzos de 1998, promovi el Proyecto de Derechos de la Propiedad Urbana (PDPU). COFOPRI identificaba primero un vecindario a intervenir y revisaba su estatus legal, consolidacin y nivel de riesgo ambiental23. Luego se asignaba un ttulo registrado a las cabezas de los hogares, y se entregaba un documento formal a la familia que ocupaba el lote, al mismo tiempo que la propiedad era inscrita en registros pblicos. El programa no
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Ley 28687, Artculo 8. La aprobacin del plano perimtrico consiste bsicamente en la aprobacin de los lmites del asentamiento por parte de las autoridades municipales . Ramrez Corzo y Riofro(06) RAMReZ coRZo, Daniel y RioFRo, Gustavo. Formalizacin de la propiedad y mejoramiento de barrios: bien legal, bien marginal. Estudios Urbanos N 1. Desco. Lima 2006. p 15. Esto se conoce como Saneamiento fsico y legal, y ha sido usado por largo tiempo en la tradicin de mejoramiento urbano en el Per. Importante remarcar que el nuevo programa se enfoca solamente en el aspecto legal de este proceso sanitario. Ramrez Corzo y Riofro (06).

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incluy esfuerzos directos para mejorar la calidad de las viviendas, el nivel de seguridad o los servicios bsicos disponibles en las barriadas. De esta manera, a diferencia de otros experimentos previos sobre formalizacin de la propiedad, el modus operandi de COFOPRI se concentr solamente en el aspecto legal de la tenencia de la tierra, dejando de lado importantes aspectos ligados a la consolidacin fsica de los barrios. Bajo este marco institucional, hacia el ao 2000 alrededor de 1.050.000 ttulos de propiedad individual de terrenos urbanos haban sido asignados a pobladores de Lima y otras importantes ciudades del Per24. El nmero se ha incrementado a un milln y medio y contina aumentando25. Estas cifras hablan por s solas: el tamao del proyecto ha sido considerable y es sin duda el mayor experimento de titulacin de tierras de su tipo a nivel mundial. Los costos han sido bastante elevados y el proyecto goz de un importante apoyo financiero del Banco Mundial. Dadas estas premisas, ha sido y es muy grande la expectativa de ver qu clase de efectos tendr en el futuro esta gran provisin de ttulos formales.

3. derechos de propiedad: extensin, seguridad e informalidad

Las ideas fundamentales en el debate sobre la titulacin de predios urbanos son las de extensin, seguridad e informalidad; con respecto a la propiedad privada de bienes inmuebles. En esta parte se presenta un marco terico que fundamentar la evaluacin emprica de los efectos de la titulacin26. Hablar de grados de derechos de propiedad se basa en la idea que la propiedad no se da alrededor de la dicotoma entre ser o no legalmente propietario. Por el contrario, la propiedad es una relacin social repleta de matices. Julio Caldern, por ejemplo, propone reflexionar sobre la propiedad privada como un derecho del individuo que excluye a otros del uso o el gozo de un cierto bien o activo27. Nociones de exclusin, exclusividad, conflictos de intereses y reclamacin aparecen tambin en el Diccionario de Leyes de Oxford, que en general define a la propiedad como:

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Es importante notar que estos estimados incluyen aquellos hogares que posean formalmente algn ttulo bajo el RPU u otro tipo de certificacin. As, el nmero de familias a las que COFOPRI entreg efectivamente su primer ttulo de propiedad es menor. La pgina web de COFOPRI reporta que un total de 1.588.471 ttulos fueron otorgados en las reas urbanas encubiertas por el programa. Tambin se estima que el nmero total de lotes en estas reas suma alrededor de 2.162.797. Solamente en Lima hay 818.680 lotes, de los cuales 662.256 han sido titulados (pgina web consultada el 20/02/2006). Ntese que los puntos establecidos son generales y no se refieren necesariamente al caso de los asentamientos informales de Lima, a pesar de que la mayora de los ejemplos provienen de all. Se entiende por propiedad privada el derecho de un individuo a excluir a otros del uso o beneficio de alguna cosa. La relacin social intrnseca a la propiedad privada es la capacidad de exclusin a otros caldern, Julio. Mercados de tierras urbanas, propiedad y pobreza. LILP-SINCO. Lima 2006. p. 180.

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El derecho exclusivo a usar, poseer, y disponer de una propiedad, sujeto slo a los derechos de personas que tienen un inters mayor y a cualquier restriccin sobre los derechos del propietario impuestos por un acuerdo con, o por un acto de terceras personas, o mediante la ley28. Siguiendo la misma lnea, Klaus Deininger ofrece la siguiente definicin: los derechos sobre la tierra son convenciones sociales que regulan la distribucin de los beneficios de un pedazo especfico de tierra29. Si en ltima instancia la propiedad tiene que ver con el poder de excluir o regular el uso de un determinado objeto, es entonces una relacin que claramente admite grados de extensin e intensidad, en la medida en que el poder de exclusin y control puede cubrir diferentes tipos de uso y puede ser ejercido vis vis por diferentes clases de personas. Cierta mezcla de derechos de propiedad, por ejemplo, puede permitir a un individuo a quedarse en un terreno, pero no venderlo legalmente. Este es el caso de aquellos asentamientos que han sido reconocidos por las autoridades municipales, pero que la propiedad de sus terrenos es disputada con algn propietario privado. Para escoger un ejemplo diferente, hablemos del arrendamiento segn el derecho anglosajn (common law): la propiedad puede ser comprada solamente por un limitado periodo de tiempo y el derecho a gozar de su uso expira en cierto momento. Cuando se piensa en los derechos sobre la propiedad es importante darse cuenta que la dinmica comprende mltiples fenmenos sociales y que una diversidad de actores est implicada en este concepto30. En adelante hablaremos de la extensin de la propiedad para referirnos al particular conjunto de poderes para el ejercicio (y exclusin a otros del mismo) del bien del que se tiene propiedad. Esta definicin refleja los matices y la perspectiva econmicamente relevante de la naturaleza de los derechos de propiedad, que han sido argumentados en el prrafo anterior, y ser de gran utilidad en el prximo anlisis. A pesar de que la definicin legal y el estatus de propietario de un cierto bien es uno de los principales y quizs el ms importante determinantes en la extensin de la propiedad, una serie de factores sociales y econmicos contribuyen tambin a su configuracin. Lo que es permitido por la ley, puede ser de hecho impedido mediante mecanismos econmicos o sociales. Y por otro lado, las omisiones o fallas en el mercado inmobiliario pueden por ejemplo causar dificultades a las personas para ejercer su derecho legal a vender su bien. Segn Amartya Sen, economista ganador del Premio Nbel: las acreditaciones econmicas que una persona tiene dependern de los
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Traduccin literal del significado en ingles del sustantivo ownership Oxford Dictionary of Law, Elizabeth A. Martin y Jonathan Law, editors, Oxford University Press, 2006. Oxford Reference Online. Oxford University Press. Oxford University. 9 de enero de 2008. 2008 <http://www.oxfordreference.com/views/ENTRY.html?subview=Main&entry=t49.e2745> Deininger, Klaus. Land policies for growth and poverty reduction: key issues and challenges ahead. Oxford University Press y Banco Mundial. Oxford-Washington 2003. Geoffrey Payne (00), por ejemplo, nota que los derechos de propiedad de la tierra cubren varios aspectos como uso, acceso, desarrollo y transferencia. l define la tenencia de la tierra como un conjunto de relaciones sobre ella y su uso, esto es, el modo cmo se apropian o retienen la tierra. Hay un buen grado de coincidencia entre esta definicin y las consideraciones de este documento.

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recursos que posee o tiene disponibles para su uso, as como de las condiciones dadas para el intercambio, tales como los precios relativos y los mecanismos del mercado.31. De la misma manera, diversos mecanismos disponibles para proteger los derechos de uno y excluir a otros del uso de un bien pueden resultar costosos e inalcanzables32. Los factores sociales son igualmente influyentes; por ejemplo, formar parte de un grupo que es socialmente discriminado puede poner en jaque la capacidad de disfrutar del completo reconocimiento legal de la extensin de los derechos de propiedad. Un ejemplo de este caso sera el de una sociedad en la que las tensiones raciales coaccionan a los miembros de cierta comunidad tnica a trasladarse a determinadas zonas de la urbe. Ambos factores, sociales y econmicos, pueden entonces reducir la extensin, dando mayores matices al concepto de propiedad privada. La importancia de establecer una concepcin matizada de la propiedad es evidente cuando tratamos el tema de la propiedad de bienes inmuebles en las barriadas, donde los derechos de propiedad son el resultado de un proceso histrico de construccin y consolidacin, cuyo producto final es la actual dotacin de una determinada extensin de la propiedad: el derecho de propiedad se ha construido en gran parte por la accin del poblador, creciendo desde la precariedad de la invasin, y consolidndose a travs de diversas acciones propias y de las autoridades.33. En la segunda seccin se present un breve recuento de este proceso. En el caso de los asentamientos informales o semilegales de Lima es ciertamente fcil ver cmo las relaciones de propiedad, en un principio de facto y luego de jure, han ido desarrollndose y fortalecindose como resultado de un proceso de cambios legales y econmicos. Los pobladores inicialmente disfrutan slo de un derecho precario a permanecer en los terrenos ocupados. Este derecho se va consolidando hasta que las autoridades municipales les otorgan el estatus de asentamiento humano para luego aprobar el
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sen, Amartya. Development as freedom, Random House Inc. New York 2000. p. 39 (las cursivas son del autor). Los juzgados son un buen ejemplo de esto. Son, entre otras cosas, una herramienta para defender al propietario legal y hacer cumplir el derecho de impedir que otros hagan uso de su bien. Pero recurrir a los juzgados es costoso y no puede ser cubierto por algunos sectores de la sociedad. Estos costos, en el caso de los asentamientos informales, donde el valor de los predios es muy bajo, pueden ser an mayores que el valor de la tierra disputada, y por tanto resulta muy inconveniente arreglar la disputa de esta manera. En este caso, la extensin de la propiedad es en cierto modo limitada por la falta de mecanismos de cumplimiento de la ley. Para citar a Klaus Deininger: Los derechos de propiedad de la tierra deberan ser definidos de tal manera que sean fciles de identificar e intercambiar a un costo que sea bajo, pero conmensurable al valor de la tierra subyacente. Deininger, Klaus. Land policies for growth and poverty reduction: key issues and challenges ahead. Oxford University Press y Banco Mundial. Oxford-Washington 2003. WeBB, Richard; BeueRMAn, Diether; ReVillA, Carla. La construccin del derecho de propiedad. El caso de los asentamientos humanos en el Per. Colegio de Notarios del Per. Lima 2006. p. 13. As tambin se lee en la misma pgina: la relatividad [del derecho de propiedad] se hace evidente cuando se empieza a considerar los efectos prcticos de ser propietario, vale decir, la posibilidad de usar, vender, heredar, alquilar y garantizar, y de hacerlo en plazos y a costos razonables.

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plano perimtrico. El hecho que se cumplan estas acciones implica que el Estado acepta expresamente la situacin del asentamiento y por tanto cualquier posibilidad de desalojo queda bsicamente descartada. Una variedad de diferentes ttulos pueden surgir en este punto, incluyendo ttulos municipales que permiten la provisin de servicios bsicos o escrituras de venta, pero que no son parte de un sistema nico ni actualizado. Los propietarios de un determinado lote pueden ser fcilmente localizados y ser por ejemplo, empadronados para recibir cobertura de servicios bsicos; sin embargo el sistema puede ser confuso, haciendo a la extensin de la propiedad deficiente en varios aspectos. Por ejemplo, el derecho a la venta de la propiedad no es completo ni est legalmente codificado: los compradores no se convertirn en dueos registrados; solamente sern poseedores y tendrn que asumir un proceso de consolidacin legal que parta desde el punto en el cual lo dejaron los antiguos ocupantes, heredando de ellos la expectativa de obtener un ttulo registrado34. Diferentes reclamos sobre un mismo lote pueden existir, sin haber una salida clara para resolverlos. Ms an, para formar parte de los asentamientos, los nuevos vecinos debern tener el consentimiento de los representantes de los mismos, dando lugar a que algunas veces se tomen decisiones arbitrarias o controversiales. De manera similar, los poseedores no pueden utilizar su terreno como garanta para acceder al crdito, ya que los bancos no tienen claro su derecho de embargo en caso de reiterado incumplimiento en el repago. Tambin en este sentido la extensin de la propiedad es deficiente. Sin embargo, este arreglo incompleto satisface las necesidades ms urgentes de los pobladores, asegurando en un corto plazo una vivienda individual al alcance de su bolsillo. Adems, no se puede negar que un sentido colectivo de seguridad en la tenencia empieza a fortalecerse a partir de esta etapa35. La entrega de un ttulo registrado de propiedad es el paso siguiente en el proceso de consolidacin. Convierte al poseedor en propietario legtimo ante la ley, dndole derecho a todas las formas de proteccin legal y todas las responsabilidades, incluyendo el pago de impuestos. La extensin de la propiedad est ahora completa, desde el punto de vista legal. Los estudiosos identifican varias desventajas potenciales que pueden ocasionar una definicin de propiedad informal y por tanto incompleta. Primero, una ventaja asociada a los ltimos pasos de la consolidacin es el sentido de universalidad que la propiedad adquiere. Un sistema de ttulos individuales registrados en un catastro pblico hace que los reclamos sobre la propiedad sean realmente inequvocos y fcilmente verificables: tanto para las personas que estn registradas como propietarios legtimos de un determinado lote, o para las que no lo estn. La universalidad trae consigo un estado de ordenada formalidad, que al menos en teora minimiza los costos de las transacciones involucradas en la compra, venta, arrendamiento o cualquier otro uso econmico de la propiedad. En el Misterio del capital esta idea es
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Efectivamente, cuando un predio que carece de ttulo de propiedad es transferido de un dueo a otro, las personas hablan de traspaso y no de venta. Riofrio (91)

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llevada a sus extremos. El punto de vista general que plantea De Soto es que los bienes producidos e intercambiados en los mercados informales son esencialmente mantenidos de forma defectuosa, lo que reduce su potencial para tener un uso econmicamente rentable, esto es, su potencial para generar mayor capital. En otras palabras: De modo que desde mi punto de vista, ubicado en el sector extralegal, he advertido que los sistemas formales de propiedad occidentales producen seis efectos esenciales para que sus ciudadanos puedan generar capital; sin ellos, como ocurre en los pases del Tercer Mundo y en los que salen del comunismo, no se puede producir mucho capital.36. El autor responsabiliza a esta ineficiencia en la definicin de la propiedad por muchas de las privaciones econmicas de los pobres que viven en pases en desarrollo37. Con un tono ms moderado, pero usando argumentos similares, Besley (95) propone un modelo formal de los efectos de la titulacin de tierras que ha sido probado como paradigmtico para la mayora de autores de la literatura posterior. Su hiptesis plantea que la titulacin baja los costos de transaccin, incrementando las ganancias del intercambio en el mercado inmobiliario; y que visualiza mejor el valor de la garanta colateral, incrementando el acceso al crdito. Este ltimo asunto en particular se ha convertido en el pilar central del debate sobre titulacin, a tal punto que Field y Torero refieren a una era de reformas en la titulacin de tierras motivada por mejoras en el mercado de crditos38. Los economistas, por otro lado, han enfocado su atencin en el problema de inseguridad que suele venir acompaado de arreglos informales39. Efectivamente, una interesante medida para la consolidacin de los derechos de propiedad es dada por el grado de seguridad en la tenencia, esto es, en la probabilidad que tiene un poblador asentado en un terreno de mantener, expandir o perder su actual dotacin de derechos de
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De soto, Hernando. El misterio del capital. Por qu el capitalismo triunfa en Occidente y fracasa en el resto del mundo. Editorial El Comercio. Lima 2000. p. 46. Este autor presenta un resumen conciso sobre estos efectos en pginas siguientes de su libro: Un sistema de propiedad bien integrado hace en esencia dos cosas: primero, reduce tremendamente los costos de informarse sobre las cualidades econmicas de los activos, gracias a que estn representados de manera que nuestros sentidos pueden captarlos rpido; y segundo, facilita la capacidad de coincidir respecto a cmo usar los activos para aumentar la produccin e incrementar la divisin del trabajo.. ibd. p. 92. Buena parte de la marginalizacin de los pobres en los pases en vas de desarrollo y en los que salen del comunismo nace de la precariedad de sus sistemas de propiedad y, por ende, de su incapacidad de aprovechar los seis efectos que ella aporta.. ibd. p. 96. FielD, Erica; toReRo, Mximo. Do property titles increase Credit Access Among the Urban Poor? Evidence from a Nationwide Titling Program. Harvard University, Mimeo 2006. p. 2. El artculo pionero de Besley (95) hace este enlace. Lo mismo hace Erica Field en Field (03) y en Field y Torero (05). Kagawa (01) cita a Durand-Lasserve sobre el hecho que la regularizacin de la tierra tiene dos objetivos principales: brindar infraestructura bsica y garantizar la seguridad. Ella se enfoca solamente en el anlisis de la seguridad. Por otro lado, el propio De Soto no cree que el tema de la seguridad sea de gran importancia: El aporte de la propiedad formal a la humanidad no es proteger la condicin de dueo, pues invasores, organizadores de vivienda, mafias e incluso tribus primitivas se las arreglan para proteger sus activos con considerable eficiencia. El verdadero salto en este tipo de propiedad es que mejora radicalmente el flujo de comunicacin sobre los activos y su potencial.. De soto, Hernando. El misterio del capital. Por qu el capitalismo triunfa en Occidente y fracasa en el resto del mundo. Editorial El Comercio. Lima 2000. p. 88.

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propiedad. La amenaza de desalojo, por ejemplo, hace que la posicin del inquilino sea terriblemente insegura al presentar la posibilidad de revertir completamente su condicin de tenencia. Pero otros factores legales y econmicos pueden socavar tambin la posibilidad del ocupante de disfrutar de las extensiones de los derechos de propiedad. El crdito basado en garantas colaterales cuando la garanta es el terreno en el que la casa ha sido construida, y cuando las inversiones son riesgosas puede disminuir tambin esta dimensin de la seguridad. El significado econmico de estos tipos de inseguridad es doble. En la medida que las condiciones externas afectan la percepcin de seguridad, suman un factor de riesgo futuro y, de acuerdo a preferencias especficas de riesgo, pueden modificar los incentivos, especialmente en relacin a la inversin de largo plazo. Las personas invertirn menos en un bien que podra dejar de ser suyo, o que no podran usar en el futuro. El punto lmite de los beneficios que hacen que valga la pena realizar una inversin sube consecuentemente, y los porcentajes de inversin en un bien inseguro en este caso la vivienda bajan. Ms an, en la medida en que la seguridad est basada en hechos legales y econmicos, stos dan forma y afectan negativamente a las instituciones econmicas, como las de los mercados de propiedades y crditos. Las primas de riesgo pueden alterar el precio de los prstamos y los bienes inmuebles, y algunos mercados pueden funcionar de manera imperfecta o incluso no funcionar. En ambos casos el costo econmico puede ser enorme, creando prdidas de eficiencia en el corto plazo y, lo que es ms importante, disminuyendo el potencial para el crecimiento y el desarrollo econmico40. La inseguridad es ineficiente y costosa. En resumen, una nocin matizada de la propiedad privada de bienes inmuebles ser usada como marco conceptual para este trabajo. La extensin de la propiedad y el grado de seguridad en la tenencia son dimensiones significativas a las que se harn referencia. Se espera que las limitaciones a cualquiera de estas dimensiones causadas por la informalidad y los costos de transaccin ms altos impondrn costos de ineficiencia significativos.

4. el debate sobre los efectos de la titulacin: una hiptesis

La titulacin de tierras urbanas es una poltica mediante la cual pobladores especficos de asentamientos urbanos son identificados y reconocidos como propietarios legtimos de los terrenos que habitan, otorgndoseles un ttulo de propiedad formal e individual sobre sus lotes, que quedan registrados en un catastro pblico. Esto es visto por algunos como un instrumento poltico poderoso y simple para resolver por s solo el problema de
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Por ejemplo, la nueva economa institucional se ha centrado en la importancia de los derechos de propiedad bien definidos y protegidos (en general, no solamente en conexin con bienes inmuebles), para el desarrollo de la sociedad occidental adinerada. Las referencias estndar incluyen a North (81) y Acemoglou y sus colaboradores (01). Ms an, varios estudios sobre regresiones en distintos pases demuestran que las variables que capturan el nivel de proteccin de los derechos de propiedad o las aproximaciones (proxies) para la seguridad, tienden a estar positiva y significativamente relacionados con el crecimiento de una nacin.

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la informalidad, bajando costos de transaccin y mejorando la extensin de los derechos de posesin de facto. De esta manera se iran creando nuevos mercados, o se ampliaran otros ya existentes pero incompletos. Los poseedores de facto se convierten en sujetos libres para disponer de su bien en todas las formas permitidas por ley como: vender, dar en garanta, legar, etc. As se espera que los mercados relacionados con bienes inmuebles se consoliden. Argumentan que la titulacin ocasiona tambin un salto sustancial en el nivel de seguridad en la tenencia, haciendo que las personas estn ms protegidas frente a la confiscacin arbitraria de la propiedad. Los investigadores que estn a favor de esta poltica argumentan que la entrega de ttulos debera revertir las restricciones que limitan la extensin y seguridad de la propiedad, ambas asociadas a la informalidad. Opinan tambin que debera ser posible reorientar los incentivos negativos y los cambios en las instituciones econmicas, discutidos ms arriba. En particular, podemos distinguir entre dos tipos de ventajas esperadas directas e indirectas comnmente atribuidas a las polticas de titulacin de tierras. Primero, se atribuye a la titulacin de tierras un efecto directo sobre la seguridad en la tenencia: como el reconocimiento legal mejora, la percepcin de los pobladores sobre su seguridad debera, en consecuencia, tambin mejorar. Esto debera ser entendido y valorado como una mejora en el bienestar de las persona. Sin lugar a dudas, el riesgo de desalojo y la inseguridad en la tenencia constituyen una fuente de angustia y disminuyen severamente la calidad de vida de los pobladores. Segundo, se presume que las polticas de titulacin contribuyen indirecta pero significativamente a una serie de objetivos de desarrollo. Al incrementar la percepcin de la seguridad se otorgan a los pobladores mayores incentivos para la consolidacin de sus viviendas. Ms an, al hacer que terrenos apropiados informalmente se conviertan en potenciales garantas formales para acceder a crditos, se promueve una oferta de los mismos para los sectores de menores ingresos41. Finalmente, la titulacin de tierras promueve una mayor participacin en el mercado laboral por parte de los miembros de las familias al eliminar la necesidad de que siempre permanezca un adulto en la vivienda para prevenir o disuadir el desalojo42. Cada uno de estos beneficios ser discutido en detalle en las prximas secciones (de la 6 a la 9), y la evidencia emprica recolectada para este estudio ser usada para ampliar ms el conocimiento sobre los mecanismos microeconmicos subyacentes. Sin embargo, es importante mencionar ahora una advertencia obligada y preliminar: seguramente la mayora est de acuerdo en que la inseguridad engendrada por la informalidad es ineficiente de muchas maneras, pero esto no supone que la formalizacin ser siempre y en todo lugar una poltica que ayude al bienestar social. De hecho, mientras que en el largo plazo el objetivo es ciertamente un equilibrio de la formalidad ya establecida, el corto plazo sobre-enfatiza al individuo, oponindolo a lo colectivo, de manera que la seguridad en la tenencia puede conducir a una reversin impensada de los mecanismos y por lo tanto generar efectos perversos. Este es el caso de tener demasiada seguridad en un plazo demasiado corto documentado por algunos investigadores43. La titulacin
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Besley (95), De Soto (00) Field (03) Vase en particular Riofro (91), y Riofro y Ramrez Corzo (06). Durante las entrevistas personales y las discusiones, los profesionales de DESCO frecuentemente enfatizaron este punto.

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de asentamientos muy jvenes puede por ejemplo incentivar un comportamiento especulativo: algunos nuevos propietarios pueden dejar su lote vaco (tal vez vivan en otro lugar) y rehusarse a contribuir a los esfuerzos comunales para la consolidacin del barrio, mientras planean beneficiarse de los efectos positivos que la consolidacin del asentamiento eventualmente ejercer sobre el precio de su predio. Este comportamiento no slo es un ejemplo de un aprovechamiento cuestionable, sino tal como muchos otros ejemplos de aprovechamiento, puede poner en jaque el equilibrio de la participacin a nivel de todo el barrio, logrado bajo una figura de informalidad. Otro probable efecto contrario est relacionado con los mercados inmobiliarios; tal como Geoffrey Payne argumenta: la falta de ttulos formales es el precio que los pobres urbanos pagan para acceder a terrenos residenciales que de otra manera no podran costear44. La propiedad informal es ciertamente comercializada a precios muy bajos; no obstante est bien documentado que despus de la formalizacin el valor de los bienes inmuebles aumenta significativamente45. Una formalizacin irrestricta puede as tener efectos negativos en las generaciones ms jvenes o en los nuevos pobres, impidindoles vivir en vecindarios antes accesibles y conducindolos hacia reas an ms marginales. Este tipo de dinmicas son claramente perjudiciales para el proceso de consolidacin y en principio no debieran ser fortalecidas. Las polticas de formalizacin necesitan entonces tener en cuenta el contexto especfico y ser diseadas para evitar desencadenar efectos perversos como aquellos que han sido presentados lneas arriba. Es decir, debieran acompaarse de subsidios enfocados a grupos especficos, para promover tanto la consolidacin como la fijacin de precios accesibles para la vivienda; u otras formas de ayuda, como asistencia tcnica subsidiada o crdito para la construccin. Es posible que la eficiencia no sea automtica ni se reestablezca rpidamente a travs de la formalizacin inmediata de los terrenos: un entendimiento consciente del entorno tiene que ser la base para disear polticas apropiadas de bienestar social. Segn uno de los expertos sobre tierras del Banco Mundial: el reconocimiento legal de los derechos e instituciones existentes con condiciones mnimas de los sistemas tradicionales, es en muchos casos ms efectivo que los intentos prematuros por establecer estructuras formales46. Los crecientes conocimientos acerca de estos efectos perversos y la evidencia cuantitativa acumulada sobre los a menudo limitados resultados de los programas de titulacin han causado una renovada atencin crtica al tema de la titulacin de tierras. Por ejemplo, Durand-Lasserve y sus colaboradores, concluyen su revisin de la literatura afirmando que:
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pAYne, Geoffrey.Urban land tenure policy options: titles or rights? Ponencia realizada en: World . Bank Urban Forum, Virginia USA 2000. En La guerra de los notarios, el ILD (instituto dirigido por De Soto) afirma que: Adems, el Banco Mundial recoge varios estudios que sealan que el valor de las reas rurales en Brasil, Filipinas, Indonesia y Tailandia aument entre 43 y 81 por ciento luego de ser titulada. En el caso de los terrenos urbanos, la titulacin increment el valor en 14 por ciento en Manila, 25 por ciento en Guayaquil y Lima, y 58 por ciento en Davao. ilD. La Guerra de los notarios. Instituto de Libertad y Democracia. Lima 2007. p 20. Deininger, Klaus. Land policies for growth and poverty reduction: key issues and challenges ahead. Oxford University Press y Banco Mundial. Oxford-Washington 2003.

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Mientras que se ha demostrado que la titulacin favorece a algunos grupos, como muchos de los que reciben ttulos, no siempre ha incrementado su seguridad, acceso a crditos, servicios o mayores ingresos. Ms an, algunos grupos como los arrendatarios, pueden haber sido afectados como resultado de incrementos en los alquileres o desalojos impulsados por el mercado47. Este estudio apunta a realizar una contribucin a este debate, ampliando el conocimiento emprico relacionado con el impacto de la titulacin de tierras en los nuevos barrios de Lima. Su hiptesis inicial es que los efectos de la titulacin de tierras son mayormente superficiales e insuficientes en funcin de generar la serie de beneficios indirectos que se les suele acreditar. Por otro lado, sta puede afectar positivamente la percepcin de la seguridad en la tenencia, y en consecuencia producir un bienestar subjetivo. El principal fundamento para la que es una hiptesis esencialmente escptica es que la titulacin no parece ser un instrumento que apunte a resolver los cuellos de botella microeconmicos que mantienen los bolsones de pobreza extrema en una sociedad cuya macroeconoma sin embargo ha estado creciendo de manera rpida y sostenida durante los ltimos aos. Los mercados privados carentes de regulacin no resuelven estos cuellos de botella, y tienden as a fallar o estar incompletos en relacin a los grupos de menores ingresos. Efectivamente, las trampas de pobreza una situacin compleja de privaciones sociales y econmicas de la cual los pobres no son capaces de salir por s mismos son, con cada vez ms identificadas como una realidad concreta y generalizada entre los sectores de menores ingresos en las sociedades de los pases en desarrollo. Los mercados de crdito e inversin, as como los patrones de empleo en los nuevos barrios de Lima estn entonces probablemente caracterizados por este tipo de dinmicas. Ms an, el conocimiento histrico y del contexto lleva a sospechar que, en esta ciudad, los incentivos para la consolidacin han sido bastante altos debido a la persistente poltica de tolerancia oficial hacia los asentamientos, y por tanto el efecto marginal de la titulacin sera muy modesto. En pocas palabras, debemos decir que son muy pocas las justificaciones a priori, que nos hagan pensar que la formalizacin de la propiedad en reas urbano-marginales es suficiente, o siquiera un paso necesario para mejorar sustancialmente el acceso al crdito y el empleo, y lograr la consolidacin de las viviendas. Por otro lado, la literatura acadmica da razones para enfocarse en al menos tres fuentes alternativas de crculos viciosos de pobreza: riesgo y vulnerabilidad, externalidades y discriminacin. En primer lugar, el riesgo y la vulnerabilidad econmica tienen un rol importante en la marcada reduccin de incentivos para inversiones en beneficio de los pobres, produciendo as persistentes y generalizadas trampas de pobreza. Los agentes en situacin de vulnerabilidad de hecho tendern a elegir opciones de inversin que sacrifiquen reembolsos ms bajos a cambio de un menor riesgo. Podran crearse crculos viciosos de pobreza si los bajos ingresos de los agentes los hacen vulnerables y los condicionan a recibir tambin bajos beneficios de sus inversiones, generando una

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incapacidad de incrementar significativamente sus ingresos48. Incluso, si una mayor y extendida disponibilidad de garantas colaterales pudiera expandir la oferta de crditos, las estrategias de manejo del riesgo inducidas por la vulnerabilidad podran deprimir considerablemente su demanda, o imponer fuertes limitaciones a los tipos de inversin financiables mediante prstamos. En segundo lugar, la persistente pobreza generalmente desalienta el aprovechamiento de economas externas positivas, mientras que produce sus propios efectos externos negativos. Por ejemplo, externalidades generadas por aglomeracin de actividades podran crear beneficiosas economas de escala, que inusualmente son aprovechadas en las zonas afectadas por la pobreza49. Esto se refleja en importantes coeficientes geogrficos dummy50. En reas geogrficas donde estas externalidades no se reconocen, el ndice de retorno de capital puede ser ineficazmente bajo, inhibiendo la inversin financiada mediante crdito. Al mismo tiempo, la desigualdad en la distribucin de la riqueza genera tambin externalidades negativas, as como un aumento de la actividad criminal51. El crimen da lugar a otra dimensin de inseguridad, al obligar a mantener en la vivienda a miembros de la familia potencialmente productivos. Finalmente, la discriminacin cultural y social puede afectar desfavorablemente a grupos sociales de bajos ingresos o a las mujeres, limitando su participacin en el mercado laboral.

5. metodologa: un experimento natural en los nuevos barrios

Existen al menos dos problemas de medicin que complican las evaluaciones de los programas de titulacin de tierras: la heterogeneidad de parmetros y la potencial endogeneidad de la variable independiente. El primero refiere a que los parmetros que se quieren obtener mediante deducciones estadsticas pueden ser significativamente heterogneos. Si el grupo social que se est estudiando es sustancialmente homogneo, los valores promedio constituirn un cuadro
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Dearcon (03) Esto puede deberse a una variedad de razones, incluyendo fallas de coordinacin y falta de redes de informacin. Dearcon (03) y, para el caso especifico del Per, De Vreyer y sus colaboradores (02). Una variable dummy es una variable binaria que slo puede tomar los valores 1 0. Este tipo de variable selecciona aquellas observaciones que se caracterizan por alguna particularidad en especial. Si su coeficiente estimado es significativo, sugerir la presencia de un efecto sistemtico de esa caracterstica en el resultado. En este caso, una dummy geogrfica significativa establece que empresas o individuos localizados en cierta rea tienden a superar a aquellas empresas o individuos con similares caractersticas pero situados en otra rea. Si es que estas diferencias surgen a partir de las caractersticas socioeconmicas de las comunidades establecidas en diferentes regiones y no por diferencias en capital geogrfico puro, esto puede ser tomado como evidencia preliminar sobre la existencia de un conjunto de externalidades. Bourguignon (01)

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relevante para la mayora de miembros del grupo, asumiendo que las directivas polticas derivadas de los casos promedio sern significativas para un buen nmero de ellos. Pero si una determinada realidad social se reconoce como heterognea, los casos promedio seran en principio una ficcin estadstica, algo que no ofrece muchas luces sobre las dinmicas que caracterizan a subgrupos especficos. Las directivas polticas planteadas sobre parmetros de heterogeneidad estn entonces claramente comprometidas, ya que los efectos de su implementacin detectados a partir de una muestra determinada pueden fracasar al intentar sostenerse en otros sectores de la poblacin. Por lo tanto, las polticas basadas en este conocimiento limitado pueden ser a menudo inefectivas52. En la segunda seccin se hace un breve recuento de la historia de los asentamientos informales surgidos en Lima, en la que se puede distinguir al menos dos fases, esto es, entre las ocupaciones realizadas antes de los aos ochenta y las de los nuevos barrios. Las diferencias relevantes entre ambas son al menos de cuatro tipos. En primer lugar son geogrficas y medioambientales. Los barrios ms antiguos tienden a estar localizados en terrenos planos y ms cercanos al centro de la ciudad, mientras que los barrios ms nuevos se ubican generalmente sobre dunas o empinadas laderas de cerros; es decir, reas que son ms difciles y costosas para su consolidacin y que estn ms expuestas a riesgos medioambientales53. En segundo lugar, los barrios ms recientes se suelen ubicar en reas disputadas por algn propietario privado, o en terrenos que las autoridades municipales reservaron para un uso diferente, lo que crea un tipo diferente de inseguridad en la tenencia. En tercer lugar, los nuevos barrios se desarrollan mayormente producto del crecimiento vegetativo (interno) de la ciudad. No estn poblados por inmigrantes rurales de primera generacin, como fue el caso de los asentamientos ms antiguos, sino por los hijos e hijas de esa primera generacin que formaron nuevas familias y por tanto necesitaron de viviendas independientes. Finalmente, el ingreso promedio en los nuevos barrios es ms bajo que en los barrios ms antiguos. Los nuevos barrios tienden a ser el hogar de las clases sociales ms necesitadas, encontrndose en el fondo de la escala de distribucin de la ciudad informal. Parece entonces existir una significativa heterogeneidad entre los asentamientos pertenecientes a estas dos fases; de naturaleza geogrfica, legal, social y econmica. De esto se deduce que investigar las dinmicas especficas de los nuevos barrios en situacin de pobreza es parte de una agenda de investigacin tan pendiente como urgente. Las directivas polticas basadas en estimaciones derivadas de valores
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Carter y Olinto (00) exploran un interesante ejemplo de la gran importancia que puede tener la heterogeneidad de parmetros con respecto a la titulacin de tierras en Paraguay. Ellos encuentran que a pesar de que el efecto promedio de la titulacin es un claro incremento de las inversiones totales del granjero promedio, los pequeos agricultores con restricciones crediticias no experimentan ninguna expansin del crdito, sino solamente un cambio en el tipo de inversiones, manteniendo su nmero total constante. Para este caso la distribucin de los beneficios de las polticas de titulacin no es uniforme. Resulta ms importante que este tipo de poltica -basada en predicciones promedio de sus efectos- beneficiara desproporcionadamente a los terratenientes adinerados, dejando de lado a una significativa porcin de granjeros paraguayos. El riesgo ms grande est conformado por los terremotos. El Per es una regin ssmica donde en el pasado reciente los terremotos de alto grado han causado gran dao a diversas ciudades del pas. Ramrez Corzo y Riofro (06) advierten sobre tales peligros en los nuevos barrios de Lima.

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promedio podran no ser relevantes para todas las clases socioeconmicas del universo de la informalidad en el Per y, lo que es ms importante, ellas pueden pasar por alto importantes restricciones que afectan a las personas de menores ingresos, menor consumo y menor cobertura de servicios sociales. Las evidencias empricas del contexto especfico que se ofrecen en este trabajo cubren algunos de estos puntos y tratan de suplir esta falta de conocimiento. El segundo problema es la potencial generacin endgena de la variable independiente. La propiedad de un ttulo puede requerir varios tipos de inversin, incluyendo el pago de una prima de formalizacin sobre el valor del terreno o el tiempo, y los recursos necesarios para titular la propiedad a travs de complicados canales burocrticos54. En la medida en que variables como acceso al crdito y cantidad de horas de trabajo afectan la capacidad de la familia de llevar a cabo este tipo de inversin, la correlacin entre titulacin y dichas variables se convierte en un asunto complicado. Los ttulos permiten un mejor acceso al crdito? o es que las familias que pueden acceder al crdito son aquellas que tienen ms probabilidades de lograr afrontar los costos de formalizacin de la propiedad?55. Es muy difcil cuantificar la fuerza de estas distintas relaciones y en varios estudios economtricos persiste la suspicacia de una sobreestimacin de los efectos de la formalizacin de la propiedad debido a la produccin endgena de esta ltima. En el caso de Lima y Per, COFOPRI organismo gubernamental implement oleadas de formalizacin, a travs de las cuales un grupo determinado de barrios seran cubiertos cada ao. Una vez que el asentamiento ingresaba al programa, la mayora si no todas las familias recibiran un ttulo registrado o registraran sus ttulos en posesin. La preocupacin por predeterminaciones estadsticas aparece en torno al criterio usado para escoger las zonas a formalizar. Los asentamientos ms pobres y menos consolidados pudieron haber sido los ltimos en ser considerados por el programa debido a diversas razones prcticas. En tanto que estas familias generalmente enfrentaran mayores restricciones crediticias, mayor desempleo e invertiran menos en sus viviendas; es posible que no haya un correlato entre la titulacin y las variables arriba mencionadas. La encuesta que COFOPRI encarg a la Consultora Apoyo en el 2000 reporta efectivamente diferencias significativas sobre los indicadores socioeconmicos entre los hogares de la muestra que posean ttulos y los que carecan de ellos56. Podemos sospechar que estas diferencias son anteriores a la poca de la titulacin, lo que sugiere la existencia de una preconcepcin en la formulacin del cronograma del programa. Erica Field trata con agudeza este tipo de inquietudes, siendo muy cuidadosa (03) al plantear una estrategia que abarcara dos aspectos. Utiliza primero

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De Soto sostiene que, en Lima, obtener autorizacin legal para construir una casa sobre tierra del Estado tom seis aos y 11 meses, y exigi 207 pasos administrativos en 52 oficinas gubernamentales. Obtener la titulacin legal de ese lote demand 728 pasos. De soto, Hernando. El misterio del capital. Por qu el capitalismo triunfa en Occidente y fracasa en el resto del mundo. Editorial El Comercio. Lima 2000. p. 44. Dudas similares pueden surgir de la relacin entre titulacin y consolidacin de la vivienda, as como de la relacin entre titulacin y horas de trabajo. Encuesta de lnea de base (00)

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un clculo diferencial-indiferencial (DID)57, y en segundo lugar demuestra que la fortaleza de los resultados vara segn dos pronsticos distintos de su modelo (la fortaleza del resultado disminuye en funcin de la cantidad de miembros de familia que trabajan y las dimensiones de la propiedad), que tienen una correlacin inversa con la pobreza. Pocos trabajos corroboran su afirmacin. Este estudio atiende las preocupaciones mencionadas acerca de la eleccin de la muestra, y en particular busca aprovechar un experimento natural ocurrido en dos barrios contiguos (nuevos barrios) del distrito de Villa El Salvador, en el sur de Lima, donde la obtencin del ttulo no se vincul a ninguna variable socioeconmica, sino ms bien se determin mediante circunstancias exgenas desconocidas por los pobladores al momento de la ocupacin. Las diferencias en las variables dependientes pueden ser explicadas de manera segura a partir del estatus de propiedad. El respaldo para este tipo de metodologa viene del estudio frecuentemente citado de los economistas argentinos Galiani y Schargrodsky, quienes aprovecharon un experimento natural parcialmente similar en las barriadas de Buenos Aires58. Los asentamientos de Los Laureles y Los Jardines de Pachacamac59 fueron fundados simultneamente a principios de 1995 sobre una duna de arena que separa a Villa El Salvador de la carretera Panamericana y el litoral (Lomo de Corvina). El rea fue usada como relleno sanitario y los pobladores debieron coordinar una serie de trabajos antes de que estuviera listo para ser ocupado. Una vez que el asentamiento se convirti en una realidad concreta, los representantes de la comunidad obtuvieron la aprobacin del plano perimtrico por parte de la municipalidad. Durante una entrevista personal, uno de los representantes record que se fue el momento en el que los vecinos empezaron a sentirse seguros sobre la tenencia de la tierra, y confiados de que algn da el gobierno reconocera plenamente su propiedad a travs de la asignacin de un ttulo debidamente registrado. Todos los pobladores participaron de la ocupacin con la expectativa de convertirse en propietarios formales. Fue cuando COFOPRI lleg a esta parte de Villa El Salvador a fines de los noventa e inici sus procedimientos estndar preliminares a la titulacin, que se descubri que parte del asentamiento era reclamado por propietarios privados. Como puede verse en el Mapa 3, todo JdP y alrededor de un cuarto del terreno ocupado por LL est ubicado sobre suelo en disputa, mientras que los restantes tres cuartos de LL ocupan terrenos de propiedad pblica.
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Field comprob las diferencias en la oferta laboral (labor supply) entre residentes legales e ilegales, tanto de barrios elegidos por el programa, como de aquellos que an no haban sido alcanzados por ste al momento de la encuesta. Los residentes ilegales son definidos como familias que no tienen ttulo al comienzo del proceso de legalizacin y que claramente sern beneficiarias de la formalizacin si viven en barrios cubiertos por el programa. Adems, Field utiliza a los residentes legales como grupo de control. Si las diferencias en la oferta laboral entre los residentes legales e ilegales son condicionadas por una variable inobservable -constante en los barrios que participan o no en el programala estimacin DID arrojar una idea sobre la existencia de un efecto adicional exclusivo de la titulacin en los residentes ilegales. Vase Galiani y Schargrodsky (05) y Di Tella y sus colaboradores (07) para un sustento de este mtodo. Denominaremos a partir de este momento a Los Laureles como LL y a los Jardines de Pachacamac como JdP

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mapa 3

Los lotes ubicados en la zona del asentamiento que no estaba en disputa recibieron un ttulo de propiedad formal por parte de COFOPRI en el ao 2000. El resto del barrio an est esperando que la disputa se solucione y por lo tanto todava no cuenta con un ttulo formal. La informacin que poseen los pobladores sobre el asunto es vaga e imprecisa60, no sabiendo con certeza si los ttulos sern asignados ni cundo. Sin embargo, las autoridades municipales decidieron otorgar a estas viviendas sin ttulo una constancia de posesin, es decir, un documento que busca certificar la ocupacin de facto en el lote, con el propsito de permitir el acceso a la provisin de servicios bsicos como electricidad, agua y desage61. Toda el rea ha sido de hecho equipada con una red de suministro elctrico y cualquier vecino puede pagar por su conexin individual al sistema. An no reciben cobertura de servicios de agua y desage, y los representantes de los barrios actualmente estn negociando su obtencin con las instancias pblicas pertinentes. Entonces, al momento de la ocupacin, no haba manera de que los pobladores supieran cules eran los lotes que recibiran un ttulo rpidamente y cules eran los que entraran en disputa. De hecho, las personas pensaban que todos los terrenos obtendran sus ttulos a la misma vez. Se puede entonces asumir con seguridad que la asignacin de ttulos es una variable exgena aleatoria, no determinada causalmente por ninguna variable socioeconmica de las familias que ocupan los asentamientos. Adems, hay varias razones para considerar que el universo estadstico en el cual esta variable fue aplicada es sustancialmente homogneo. Primero, los habitantes de los nuevos barrios pueden ser relativamente asociados a una determinada clase social. En segundo lugar, la informacin recogida para este estudio muestra un grado de similitud entre los valores promedio de varios indicadores sociales, algunos de los cuales han sido resumidos en el Cuadro 1.

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Esto surgi en los grupos focales de discusin. Ms adelante hablaremos sobre estos grupos. La misma formulacin del documento especifica que se es el uso previsto del mismo.

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cuadro 1
HOGARES CON TTULO OTORGADO POR COFOPRI
Promedio de aos viviendo en el terreno Nmero promedio de personas que viven en el terreno Nmero promedio de adultos (mayores de 18 aos) Nmero promedio de mujeres Edad promedio del miembro del hogar Educacin promedio del adulto (en aos) Educacin promedio de las mujeres adultas (en aos) 9,63 4,24 2,32 2,06 25,53 9,16 8,42

HOGARES SIN TTULO

9,93 5,43 2,93 2,87 22,85 8,58 9,23

El diseo natural de este experimento es tal que podemos hacer deducciones prudentes pero razonables, a partir del descubrimiento de diferencias significativas en los resultados asociados a la titulacin. Si el grupo tratado (con ttulo) se encuentra significativamente mejor que el grupo de control (sin ttulo) con respecto, digamos al acceso al crdito, tendramos la fuerte presuncin de que la titulacin de tierras es al menos una parte de la razn de esta diferencia. Sin embargo, la metodologa escogida tiene al menos dos limitaciones. Primero, en algunos casos, el dueo actual no es el primer propietario debido a que el terreno fue vendido o transferido en mercados informales. Evidentemente, si los compradores hubieran tenido informacin ex-ante sobre la situacin legal del lote, la propiedad actual de los lotes transferidos no tendra caractersticas desconocidas para sus ocupantes. Por otro lado, tales preocupaciones pueden ser descartadas al menos parcialmente al notar que el promedio de aos que las familias han ocupado estos lotes est por encima de 10 para ambos grupos, encontrndose la media ligeramente debajo de 10 de aos: la titulacin ocurri cerca de 3 aos despus de la ocupacin y por lo tanto podemos asumir que la mayora de familias no tena informacin ex-ante sobre la situacin legal de su terreno. En segundo lugar, se puede sealar que los asentamientos escogidos para este estudio se encuentran en un rea particularmente marginal, inclusive en relacin con los estndares generales de los nuevos barrios. La calidad del terreno -por debajo del promedio- puede agravar algunos resultados y moderar otros. Una mencin especial de este problema se har si surge una sospecha razonable de que los resultados del anlisis pueden haber sido distorsionados por este factor. El trabajo de campo para este estudio incluy recojo de informacin cuantitativa y cualitativa. Los datos cuantitativos fueron recolectados a travs de un muestreo aleatorio de 80 hogares para los dos asentamientos. Se requiri de los jefes de familia llenar un

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cuestionario que solicit informacin general acerca de la familia, as como opiniones y percepciones personales. De estos hogares, 34 resultaron poseedores de un ttulo COFOPRI y el resto contaba con una Constancia de Posesin. Con esta base de datos se elaboraron estadsticas que fueron ampliamente usadas para evaluar los efectos de la titulacin mostrados en la segunda parte de este estudio. Por otro lado, los datos cualitativos han sido recogidos usando una tcnica de entrevista participativa conocida como grupo focal. Esta se basa en sesiones de discusin grupal dirigidas por un investigador, siguiendo una gua de temas: una estructura de preguntas preparadas y ordenadas previamente. Las preguntas fueron escogidas para explorar las perspectivas de los participantes sobre el tema especfico de cada sesin, en funcin de obtener afirmaciones explcitas sobre las motivaciones presentes detrs de ciertos patrones de comportamiento y opciones econmicas, y sobre los juicios de valor que generan. Dos series de grupos de discusin fueron organizadas, una en cada asentamiento. Cada sesin involucr la participacin de entre 6 a 11 personas de diferente sexo y edad. Los temas a ser tratados fueron agrupados en tres ejes principales (y en tres sesiones diferentes): seguridad en la tenencia, consolidacin de la vivienda, y acceso al crdito y perspectivas generales sobre la titulacin. El respaldo al uso de tcnicas cualitativas viene al menos de dos fuentes distintas. Primero, estas tcnicas son reconocidas en el contexto de las teoras postcoloniales, basadas en la creencia de que las tcnicas participativas pueden manifestar lo que podra haber sido escondido debido al uso de tcnicas ms convencionales de las ciencias sociales, generando un espacio para las voces excluidas62. En segundo lugar, desde la publicacin de Las voces de los pobres por el Banco Mundial se reporta que la evaluacin participativa de la pobreza se ha reestablecido como una tcnica de investigacin cualitativa por medio de la cual definimos la tarea para el alivio de la pobreza de abajo hacia arriba63, considerando que el mtodo tambin ha ido ganando credibilidad en crculos econmicos. Esta creciente aceptacin se debe a su doble utilidad sustancial: en la medida que las verdaderas motivaciones son develadas, el carcter descriptivo de los modelos se agudiza y los juicios de valor se hacen explcitos, la evaluacin de polticas a implementar puede hacerse si as lo fuere- ms democrtica. El anlisis durante la segunda parte aprovechar estas dos maneras de entendimiento.

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HoMe Robert, liM Hilary. Demystifying the mystery of capital. Routledge Cavendish. London 2004. p 4. Dean (01), citado en Ibd.

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