Os servios pblicos e a distino entre autorizaes, permisses, e concesses

Francisco de Salles Almeida Mafra Filho Palavra com sentido amplo, permisso expressa o significado de ato administrativo unilateral, e, portanto, sem a natureza contratual, discricionrio e precrio, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administrao Pblica faculta ao particular a execuo de servio pblico ou a utilizao privativa de bens pblicos por terceiros. O objeto da permisso a execuo de servio pblico ou a utilizao privativa de bens pblicos, chamados, respectivamente, permisso de servio pblico e permisso de uso. O art. 175 da Constituio Federal reza que incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a explorao de servios pblicos. A principal forma de distino de concesso e permisso justamente a de que a concesso tem natureza contratual e a permisso ato unilateral, discricionrio e precrio, sendo, portanto, despida de qualquer contratualidade. Celso Antnio Bandeira de Mello define a permisso de servio pblico como o ato unilateral e precrio, intuitu personae, atravs do qual o Poder Pblico transfere a algum o desempenho de um servio e sua alada, proporcionando, moda do que faz na concesso, a possibilidade de cobrana de tarifas dos usurios e ainda o Estado, em princpio, valer-se-ia da permisso justamente quando no desejasse constituir o particular em direitos contra ele, mas apenas em face de terceiros. Pelo seu carter precrio, caberia utiliz-la normalmente, quando o permissionrio no necessitasse alocar grandes capitais para o desempenho do servio ou quando poderia mobilizar, para diversa destinao e sem maiores transtornos, o equipamento utilizado ou, ainda, quando o servio no envolvesse implantao fsica de aparelhamento que adere ao solo, ou, finalmente, quando os riscos da precariedade a serem assumidos pelo permissionrio fossem compensveis seja pela extrema rentabilidade do servio, seja pelo curtssimo prazo em que se realizaria a satisfao econmica almejada. Continuando a distino entre concesso e permisso, devem ser ressaltados os seguintes aspectos decorrentes da precariedade desta ltima. Precariedade significa que tanto o ato revogvel a qualquer tempo pela iniciativa da Administrao Pblica, quanto outorga sem estabelecimento de prazo e revogvel, a qualquer tempo pela Administrao, sem direito a indenizao. Vistas estas caractersticas iniciais da permisso, indiquemos, ainda, outras tambm presentes: precariedade no ato e delegao; natureza contratual adesiva (contrato de adeso); revogabilidade unilateral pelo poder concedente; possibilidade de a permisso ser feita a pessoa fsica, o que no est previsto para a concesso; a possibilidade de que o servio pblico seja precedido de obra pblica est prevista somente para os casos de concesso haja vista a incompatibilidade do instituto da permisso para obras pblicas. Em se tratando de autorizao de servio pblico, a atual Constituio Federal, em seu art. 175 vem incompleta ao referir-se to somente a concesses e permisses. Entretanto, no art. 21, inciso XII, encontram-se arrolados os servios que a Unio pode executar diretamente ou mediante autorizao,

concesso ou permisso. Tambm na legislao ordinria, isto , nas leis ordinrias, a autorizao vem mencionada, ao lado da permisso e da concesso como forma de delegao de servios pblicos. ela ato unilateral e discricionrio pelo qual a Administrao Pblica faculta ao particular o desempenho de atividade material ou a prtica de ato que necessite deste consentimento para ser legtimo, ou seja, trata-se da autorizao como ato praticado no exerccio do poder de polcia. Em resumo, podemos dizer que classicamente mediante a permisso e a autorizao, tambm a Administrao transfere a execuo de servios pblicos a particulares. Nunca foi fcil proceder distino substancial entre concesso e permisso de servio pblico, posto que ambas implicam em prestao de servios pblicos por particulares, por remunerao assegurada pela tarifa que os usurios pagam para a utilizao do servio. Tanto a permisso quanto a concesso admitem alto grau de exigncia e complexidade. O critrio da maior ou menor relevncia do servio no oferece, igualmente, critrio diferenciador. No ordenamento legal brasileiro, um ponto de diferena entre concesso e permisso situa-se na possibilidade conferida aos concessionrios de promover desapropriaes, desde que existente prvia autorizao expressa, constante de lei ou contrato. Tal possibilidade decorre do art. 3 do Dec. Lei 3.365, de 21/06/41 (Lei Geral de Desapropriaes), no extensiva, ressalte-se, aos permissionrios. Ainda outros critrios diferenciadores extrados do modo de expresso das duas figuras que a concesso se dar por meio de contrato e a permisso por meio de ato administrativo, discricionrio, precrio e revogvel, em princpio, a qualquer tempo. Entretanto a Constituio Federal de 1988 ao exigir o procedimento licitatrio para ambas as figuras, aproximou a permisso da forma contratual. Finalmente, a Lei n 8.987/95, em seu art.40 determinou que a sua formalizao se dar atravs de contrato e adeso, observadas a precariedade e a revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. Em respeito autorizao, podemos concluir que permanece a sua formalizao atravs de ato administrativo precrio e discricionrio, recomendando-se a sua utilizao para os servios que apresentem menor complexidade, nem sempre remunerados por meio tarifrio. Exemplificando-se temos o caso da autorizao para conservao de praas, jardins ou canteiros de avenidas, em troca da afixao e placas com propaganda da empresa. Ainda, a autorizao no objeto de regulamentao legal pela Lei n 8.987/95.

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