La gobalizacin, el derecho internacional y los pueblos indgenas: Evolucin y perspectivas

James Anaya

Cuando hablamos de los efectos de la globalizacin sobre los pueblos indgenas, creo que hay que sealar que estos efectos son de carcter tanto positivo como negativo. Por un lado, los mltiples problemas que afrontan los pueblos indgenas son resultado de una serie de procesos polticos, econmicos y sociales que tienen una dimensin global. Por otro lado, para confrontar estos problemas los mismos pueblos indgenas han elaborado estrategias que incluyen su integracin en redes de derechos humanos que transcienden las fronteras estatales. En esta exposicin quisiera enfocarme en la interrelacin de estos dos aspectos de la globalizacin, sealando cmo el discurso globalizado de los derechos humanos ha funcionado para retar las pautas transnacionales de encuentro humano que han oprimido a los pueblos indgenas. Adems, intentar mostrar como los pueblos indgenas, al utilizar el discurso globalizado de derechos humanos, no solo han fomentado una dinmica que ha trado consigo una mejor defensa de sus propios intereses, sino que tambin ha inducido cambios en el ordenamiento jurdico que regula, o que pretende regular, a la comunidad internacional en su conjuntome refiero a cambios yacientes en la propia estructuracin de lo que denominamos el derecho internacional.

La globalizacin, los pueblos indgenas y el sistema jurdico internacional En su sentido amplio, la globalizacin es el movimientode imagines, bienes, e ideasa travs de las fronteras de los estados y, de paso, tambin a travs de los ocanos y las motaas. As entendida, la globalizacin no es ni inherentemente buena ni inherentemente mala. Sencillamente es un hecho. La globalizacin tampoco supone un fenmeno nuevo en la historia de la humanidad. La novedad reside en el hecho de que la tecnologa ha acelerado sobremanera el ritmo de la globalizacin

y ha acercado ms a los habitantes de los distintos puntos del planeta, para bien o para mal. Demandarse si la globalizacin es buena o mala es lo mismo que preguntarse si la tecnologa que la impulsa es en s buena o mala. En ambos casos, depende de las fuerzas y de los valores que traen aparejadas. Sin embargo, es de sobre conocido que la globalizacin representa en la prctica un instrumento en manos de fuerzas poderosas que valoran el libre flujo de capital y la acumulacin de capital sobre todas las cosas. En gran medida, las instituciones de la globalizacin estn ligadas a una filosofa de liberalizacin del comercio internacional que permite a los ms poderosos del mundo en trminos econmicos mejorar su posicin de privilegio, la mayora de las veces a expensas de los menos privilegiados. Junto al crecimiento de la desigualdad en la distribucin de la riqueza, la globalizacin ha traido consigo la imposicin de las preferencias e iconografa propias de la cultura occidental a expensas de la diversidad cultural. Seguramente durante esta conferencia se expondr mas acerca de como, tanto en el pasado como en la actualidad, los pueblos indgenas han sido vctimas de las consecuencias adversas de la globalizacin. Pero hay que reconocer que la globalizacin, no slo ha trado efectos negativos sobre los pueblos indgenas. Tal y como nos muestran las experiencias transnacionales de los pueblos indgenas en los ltimos tiempos, existe otra dimensin de la globalizacin, que tambin cuenta con sus propios antecedentes histricos. Se trata de una dimensin que cuestiona el poder y la autoridad desde perspectivas que transciende las fronteras estatales y que de hecho globaliza un mismo discurso tico y moral. Entre los que estudiamos el derecho y las relaciones internacionales es de conocimiento comn los amtecedentes histricos y la evolucin moderna de este discurso globalizado hacia un cdigo moral y jurdico transnacional que ahora denominamos derechos humanos. La tecnologa y las instituciones internacionales estn siendo utilizadas tambin por fuerzas que representan a un amplio espectro de la humanidad y que impulsan agendas de derechos. De este modo, los derechos humanos

se globalizan a travs de una red transnacional de actores e instituciones, que operan en un marco especfico de normas internacionales. Los pueblos indgenas de la poca contempornea han sabido apropiarse del discurso e instituciones globales de derechos humanos y, al hacerlo, han contribuido con sus propias perspectivas a la conformacin tanto del discurso de los derechos humanos como del mismo sistema jurdico e institucional internacional. Como consecuencia, el sistema internacional cuenta ahora con una serie de normas concernientes especficamente a los pueblos indgenas y derivadas de los principios generales de derechos humanos, como se manifiesta claramente en el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales. Y este rgimen internacional de los derechos humanos de los pueblos indgenas va amplindose, como vemos en las discusiones actuales en la Asamblea General de la ONU acerca de la Declaracion sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Adems se han incorporado en la esfera internacional instituciones y programas dedicadas especficamente a los pueblos indgenas, como por ejemplo el Foro Permanente sobre Cuestiones Indgenas de Naciones Unidas y el nombramiento por la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas. Por el momento relator especial sobre pueblos indgenas y otros mecasmos tmaticos de la ONU dentro del mbito de derechos humanos siguen sus funciones bajo la autoridad del Consejo de Derechos Humanos, que recientemente reemplaz a la Comisin. Esta programado para esta confrencia estudiar el impacto que ha tenido el Relator Especial sobre pueblos indgenas en el caso particular de los pueblos indgenas de Chile. A travs de las distintas corrientes impulsadas por la globalizacin, los pueblos indgenas han conseguido impulsar transformaciones que van ms all de sus propios intereses y problemas. Aunque a veces no se tome en cuenta, los pueblos indgenas se han convertido en un factor principal en una serie de dinmicas que han generado, y estn generando, cambios fundamentales en el sistema internacional. Y se trata de cambios que tienen implicaciones que van ms all del contexto especfico de los pueblos indgenas.

La contribucin de los pueblos indgenas a la reforma del sistema jurdico internacional En lo que resta de esta exposicin, identificar cuatro mbitos en el que los pueblos indgenas estn contribuyendo a generar cambios fundamentales en el derecho internacional y, en particular, en el discurso global de los derechos humanos.

La transicin hacia los derechos colectivos En primer lugar, con respecto a los derechos colectivos. La defensa de los derechos de los pueblos indgenas ha servido para que el sistema internacional de derechos humanos d una respuesta a la cuestin tan debatida si existe o no los derechos colectivos. La respuesta es, hoy por hoy, afirmativa. Histricamente, el derecho internacional se desarroll en relacin nicamente a los derechos y deberes de los estados independientes. Despus de la II Guerra Mundial, y con el apoyo de las Naciones Unidas, el derecho internacional evolucion de forma significativa al hacer suyo los principios y reglas de los derechos humanos. Se desarroll as un rgimen de derechos humanos que hasta fechas muy recientes se interesaba exclusivamente de los derechos de los individuos frente al estado, sin prestar demasiada atencin a las dimensiones colectivas y asociativas de la existencia humana fuera del estado. Los pueblos indgenas han contribuido a crear un nuevo entendimiento dentro del rgimen internacional de derechos humanos, llevndolo a la aceptacin de la idea de derechos colectivos. Superando la dicotoma de derechos y deberes de estados e individuos, los pueblos indgenas han demandando y articulado sus derechos humanos en trminos de derechos colectivos o de grupo. En sus mltiples intervenciones orales y escritas ante las instancias internacionales, los lderes y ancianos indgenas han ofrecido explicaciones sobre la naturaleza colectiva de sus derechos, y estas explicaciones han ejercido una gran influencia sobre las dinmicas internacionales relevantes. De hecho, todo un tratado internacional el Convenio 169 mencionado anteriormenteincorpora un conjunto de derechos que pertenecen a los pueblos indgenas en cuanto tales, y no nicamente

derechos predicables de los individuos indgenas. Si bien en el Convenio se introduce una salvedad sobre el uso del trmino pueblos en el sentido de evadir las implicaciones del trmino en relacin con el derecho a la autodeterminacin, de ninguna manera se afecta a la naturaleza colectiva de los derechos reconocidos en l instrumento. Por otra parte, los derechos humanos colectivos se articulan en los proyectos de declaracin de los derechos de los pueblos indgenas en curso de elaboracin tanto en Naciones Unidas como en la Organizacin de Estados Americanos. Tambin resulta relevante a este respecto la prctica de los rganos internacionales de derechos humanos, como el Comit de Derechos Humanos y el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial (CEDR) de la ONU, cada uno de las cuales ha hecho referencia a los pueblos o poblaciones indgenas como depositarios o beneficiarios de derechos. Por su parte, las institutiones del sistmema intermaricana de derechos humanos, en los ultimos ao ha llegado a afirmar en varios casos la dimension colectiva de los derechos humanos de los pueblos indgenas, especialmente con relacin a tieras, recursos naturales, procesos politicos, y sistemas normativos.

La evolucin del principio de soberana estatal Una segunda va a travs de la cual los pueblos indgenas han generado cambios en el derecho internacional tiene que ver con el concepto de soberana estatal, precisamente una de las doctrinas ms asentadas del derecho internacional. La doctrina de la soberana ha servido tradicionalmente a los estados de escudo en contra de la intervencin exterior en asuntos que se consideraban de inters exclusivamente domstico. Pero en las ltimas decadas la doctrina de la soberana estatal ha evolucionado hacia un principio no absoluto, ms ajustado a una jurisdiccin internacional. Esta evolucin se atribuye sustancialmente al efecto del sistema internacional de derechos humanos desarrollado a partir de la adopcin de la Carta de las Naciones Unidas, que impone limitaciones externas al ejercicio de la autoridad estatal en el mbito interno, normalmente a favor del individuo. Las demandas de los pueblos indgenas, que se articulan precisamente a travs del rgimen internacional de derechos humanos, han contribuido a una alteracin radical de la norma de soberana

estatal que va ms all de los efectos provocados por la internacionalizacin de los derechos individuales. Las demandas de los pueblos indgenas de autonoma y derechos colectivos incluyen, por ejemplo, demandas de control sobre tierras y recursos, aspectos que tradicionalmente se consideraban dentro de la esfera de inters econmico exclusivo de los estados en virtud del principio de soberana sobre los recursos. El reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas cuestiona pues algunos aspectos fundamentales del modelo de primaca y exclusividad de la autoridad estatal, de forma ms contundente que el sistema clsico de derechos individuales. Como hemos visto, se han desarrollado y estn desarrollndose una serie de normas que reconocen los derechos colectivos en aspectos significativos de la existencia de los pueblos indgenas, como es el caso del Convenio 169 de la OIT y los proyectos de declaracin de Naciones Unidas y de la OEA. Asimismo, el debilitamiento del escudo de la soberana estatal se pone de manifiesto de forma evidente en casos recientes presentados ante los organismos competentes de Naciones Unidas y la OEA, en el que los estados han sido cuestionados acerca de sus programas de explotacin de los recursos naturales y sus regmenes de administracin de la tierra en relacin con las tierras comunales indgenas. Lo que estos casos demuestran no es tanto que el principio de soberana estatal ya no existe en el derecho internacional, sino que es un principio que ahora se acomoda a la proteccin de los derechos humanos.

.La evolucin de la norma de autodeterminacin El tercer mbito en el que la discusin relativa a los derechos de los pueblos indgenas ha trado consigo cambios de efecto global est relacionado con el concepto de autodeterminacin (recogido en varios instrumentos internacionales como la libre determnacin). De hecho, el planteamiento de los derechos indgenas dentro del marco de la autodeterminacin enfatiza el carcter colectivo de estos derechos y el reto que presentan para la doctrina de soberana estatal en su formulacin clsica. La autodeterminacin se reconoce como un principio en la Carta de las Naciones Unidas y como un derecho perteneciente a todos los pueblos en los pactos internacionales de

derechos humanos. Muchos esfuerzos tericos se han dedicado a intentar explicar el significado del derecho de todos los pueblos a la autodeterminacin en el contexto de un ordenamiento jurdico internacional que por principio defiende la soberana, la integridad territorial y la unidad poltica de los estados. En su sentido pleno, la autodeterminacin en el pasado ha sido entendida comnmente como un derecho a formar un estado independiente. En consecuencia, hasta recientemente los estudios se han enfocado por lo general en identificar una lista limitada de grupos que tienen derecho a convertirse en estados independientes si as lo desean, una lista que en la mayoria de los casos no inclua a los pueblos indgenas. Una premisa implcita en este tipo de perspectiva es que el estado constituye la forma ms elevada de autodeterminacin para las comunidades culturales o nacionales. Esta premisa puede ser cuestionada por supuesto, aunque slo sea por los drsticos cambios que se han producido en las ltimas dcadas en la idea y prctica del estado, y que han llevado a una disminucin creciente de su importancia en relacin a otras esferas de afiliacin y autoridad, tanto locales como transnacionales. A travs de sus demandas en el nivel internacional, los pueblos indgenas han logrado erosionar la premisa de que el estado representa la forma superior y ms justa de asociacin humana, y han logrado un reconocimiento cada vez mayor en el ambito internacional que son por si mismos pueblos con el derecho a la autodeterminacin. Esto se manifesta explicitamente en el art 3 del proyecto de declaracin bajo discusin actualmente por la Asamble General de la ONU, que afirma que todos los pueblos indgenas tienen el derecho a la libre determinaction. Los pueblos indgenas han ayudado a forjar una pensamiento juricido internacional que percibe la autodeterminacin no solo en trminos de estructuras estatales, pero tambin en trminos de las diversas identidades culturales y estructuras sociales y polticas coexistentes. Bajo este pensamiento, la autodeterminacin no implica un estado independiente para cada pueblo, ni tampoco implica que los grupos sin estado solo tengan recurso a los derechos individuales de sus miembros. Ms bien, los pueblos como tales, incluso los pueblos indgenas con sus propias estructuras polticas y sociales, han de participar

plenamente e igualmente en la construccin y funcionamiento de todas las instituciones de gobierno bajo las que viven a todo nivel. Los pueblos indgenas son considerados, y as se ven a s mismos la mayora de ellos, como comunidades polticas diferentes pero no inferiores a los estados. Dentro de este modelo, la autodeterminacin se consigue no slo con la creacin de un estado independiente, sino a travs del desarrollo consensuado de mecanismos diseados especficamente para cada contexto, y que reconocen a los pueblos indgenas tanto derechos de autonoma acorde con sus propias pautas culturales, como derechos de participacin en los procesos polticos de los estados en los que viven.

El papel de los actores no estatales El ltimo asunto en el que puede percibirse la influencia indgena se refiere al papel de los actores no estatales en los procesos jurdicos y polticos internacionales. Exist una clara tendencia a que los actores no estatales cobren un papel cada vez ms importante en los procesos relevantes de toma de decisin dentro de los mecanismos tanto formales como informales del sistema internacional. Esta tendencia ha llevado necesariamente a una evolucin de nuestros conceptos del derecho internacional hacia un modelo menos estatocntrico, tal y como han puesto autores destacados como Rosalyn Higgins, Jueza de la Corte Internacional de Justicia. Los pueblos indgenas se cuentan entre los actores que mejor han conseguido aprovechar los espacios abiertos en el sistema internacional y crear nuevos espacios para participar e influir en los procesos de toma de decisiones en este sistema, procesos cuya importancia va adems en aumento. Durante ms de dos dcadas, los representantes de los pueblos indgenas han comparecido ante los rganos de derechos humanos de la ONU, y esta participacin es cada vez mayor y cada vez ms significativa. El acceso de los pueblos indgenas a estos rganos se acrecienta en la medida en que muchas organizaciones representativas de pueblos indgenas han conseguido un estatuto consultivo oficial frente los organos de derechos humanos de la ONU. En respuesta especfica a los esfuerzos de los pueblos indgenas, se han desarrollado nuevas instituciones y programas que permiten a estos

pueblos un acceso sin precedentes al sistema internacional. Algunas de las vas de acceso ms conocidas son el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Poblaciones Indgenas y el Foro Permanente sobre Cuestiones Indgenas. Los pueblos indgenas y sus organizaciones tienen acceso directo a estos rganos, y comparecen ante ellos en sus sesiones pblicas para hacer intervenciones orales o escritas. Asimismo, ocho de los diecisis miembros del Foro Permanente son nombrados por el Presidente de ECOSOC en consulta con los pueblos indgenas, y todos ellos son precisamente de origen indgena. Los esfuerzos de los pueblos indgenas para conseguir acceso al sistema internacional son especialmente relevantes al menos en dos aspectos. En primer lugar, a pesar de que no hablan desde una posicin de influencia poltica, los pueblos indgenas han tenido xito en el uso del lenguaje y los mtodos de los derechos humanos para impulsar sus propias demandas. Basando estas demandas en principios generales del derecho internacional de los derechos humanos, los pueblos indgenas han aprovechado las vas de acceso al sistema internacional para articular una visin de ellos mismos distinta del estereotipo dominante, y han tenido una enorme influencia en la definicin de la agenda internacional que ha surgido como respuesta a sus demandas. En un periodo relativamente corto de tiempo, estos pueblos han conseguido transformar la posicin generalizada a favor de una norma de asimilacin y sustituirla por una norma de respeto a las culturas e identidades colectivas indgenas. Aunque esta transicin no ha progresado lo suficiente como para satisfacer a todos los grupos indgenas, y a pesar de que su puesta en prctica ha sido lenta, el cambio que se ha producido en el discurso colectivo e individual de los estados y otros actores es claramente perceptible, y se manifiesta en muchas de las normas a las que ya nos hemos referido. En segundo lugar, es posible afirmar que existe una tendencia a reconocer a los pueblos indgenas un estatuto particular o sui generis entre los actores no estatales dentro del mbito internacional, un estatuto del que se deriva adems un nivel reforzado de participacin. Los pueblos indgenas no son iguales a las organizaciones no gubernamentales ordinarias (ONGs) en el sentido de que se trata slo de grupos organizados sobre intereses particulares. Ms bien, los pueblos indgenas

son por definicin sociedades que existen desde antiguo, con culturas bien enraizadas en la historia y con instituciones polticas y sociales bien diferenciadas. Desde esta perspectiva, los pueblos indgenas han reivindicado una presencia de pleno derecho en el mbito internacional, y no slo como representantes de un segmento de la denominada sociedad civil. Como ya hemos visto, el resultado de estas reivindicaciones ha sido el surgimiento de mecanismos extraordinarios en Naciones Unidas y en otras instituciones internacionales, que permiten a los pueblos indgenas expresar sus preocupaciones e intereses, y participar en las discusiones relativas a asuntos que les afectan. Los pueblos indgenas tienen un carcter singular en relacin a otros actores, pero, al mismo tiempo, su presencia e influencia en el sistema internacional suponen un importante avance para hacer de ste un sistema menos estatocntrico y ms enfocado en los seres humanos en las mltiples manifestaciones de su experiencia.

Conclusin En conclusin, lo que he pretendido hacer con mi intervencin es poner en entredicho una imagen exclusivamente negativa de la relacin entre la globalizacin y los pueblos indgenas. Si bien la globalizacin en la era contempornea ha trado consigo nuevas amenazas a la supervivencia econmica y cultural de los pueblos indgenas, les ha permitido tambin convertirse en actores y ganar espacios de influencia impensables hace slo unas pocas dcadas. Apoyada en un discurso globalizado de los derechos humanos, la defensa de los derechos de los pueblos indgenas en el sistema internacional ha generado efectos cada vez ms patentes en este sistema. Si al inicio de la Edad Moderna algunos juristas europeaso supieron cuestionar las bases normativas del encuentro entre los imperios europeos y los pueblos indgenas, ahora son estos mismos pueblos los que cuestionan los principios sobre los que se asienta el derecho internacional resultante de siglos de exclusin. La entrada de los derechos indgenas como sujetos de la globalizacin ha cuestionado principios bien asentados en el derecho internacional contemporneo, en cuestiones tales como el reconocimiento de los derechos colectivos, el contenido de la soberana estatal, la teora y prctica de la

10

autodeterminacin, y el papel de los actores no estatales. Un cuestionamiento que tiene adems el efecto fundamental de erosionar la idea firmemente asentada de que el estado es la nica forma o la forma principal de concentrar el poder y representar a las comunidades humanas. Afirmndose as mismos como actores, y no meramente como vctimas, en la esfera internacional, los pueblos indgenas han logrado impulsar un marco normativo que les sirva de salvaguarda frente a las fuerzas de la globalizacin que tanto en el pasado y como el presente han irrumpido en sus vidas. Y, al hacerlo, los pueblos indgenas estn ayudando a producir cambios en el orden jurdico internacional, cambios que pueden conducir, y no slo a los pueblos indgenas, sino a todos los pueblos, a un mundo ms justo y ms humano.

11