Anlise de Conjuntura OPSA

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Observatrio Poltico Sul-Americano

Instituto de Estudos Sociais e Polticos Universidade do Estado do Rio de Janeiro IESP/UERJ www.opsa.com.br

A Poltica Externa Brasileira em tempos de novos horizontes e desafios1 Anlise de Conjuntura (n.12, dez. 2010) ISSN 1809-8924
Monica Hirst (UTDT) Maria Regina Soares de Lima (IESP-UERJ) Leticia Pinheiro (PUC-Rio)

Da mesma forma que em outros campos de poltica pblica do Brasil, o das relaes exteriores mostra relevantes transformaes nos anos recentes. Neste caso, constata-se uma combinao de contedos substantivos e dimenses institucionais j experimentados no passado com metas e articulaes interburocrticas e polticas inovadoras. Alm de refletirem uma progressiva ampliao de interesses e ambies no cenrio mundial projetados desde Braslia, este processo tem sido beneficiado pelos ventos globais e regionais que sopram a favor. Esta combinao vem propiciando o desenho de polticas assertivas, que somam posturas individuais brasileiras com posies coordenadas com outros pases em desenvolvimento em temas de comrcio, reforma financeira, mudana climtica, cooperao internacional, paz e segurana. O Brasil se beneficiou das transformaes na economia poltica global e da difuso de poder na direo dos pases emergentes. Mas para se entender a ampliao da agenda externa brasileira nos ltimos oito anos necessrio levar em conta as caractersticas da poltica externa do pas neste perodo. Ao contrrio do passado recente, quando a poltica externa era acessria estabilidade macroeconmica e tinha funo de garantir a credibilidade internacional, na atualidade, a poltica exterior, pr-ativa e pragmtica, um dos ps da estratgia de governo calcada em mais trs pilares: manuteno da estabilidade econmica; retomada do papel do Estado na coordenao de uma agenda neo-desenvolvimentista; social e formao de um expressivo mercado de massas e incluso . Por ter alargado a

Artigo publicado na revista Nueva Sociedad, Buenos Aires, Luzes e sombras do Brasil atual, nmero especial em portugus, dezembro de 2010, pp. 22-41.

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agenda de temas e atores (burocrticos e sociais) a poltica externa passou a ter uma base societal com a qual no contava anteriormente. Aps oito anos de continuidade e aprofundamento das diretrizes lanadas em 2003, a poltica externa se v exposta a avaliaes, de oposio ou de endosso, que revelam um indito interesse no debate pblico brasileiro. De um lado, a oposio denuncia sua partidarizao, prioridades contra-producentes e generosidades excessivas; de outro defende-se uma projeo regional e mundial com vistas a ampliar recursos de poder, oportunidades empresariais, prestigio e voz para o pas. De fato, mais que responder a bandeiras partidrias, a poltica internacional do Brasil alargou como nunca sua ancoragem institucional com base na mobilizao de mltiplas agncias do Estado com agendas externa prprias ou complementares s linhas de ao do Itamaraty. Esta renovada estatalidade da ao internacional vem sendo acompanhada por um dinamismo empresarial marcado pela globalizao de seu mapa de investimentos externos com nfase nos pases em desenvolvimento, sejam estes na Amrica Latina - especialmente Amrica do Sul -, na frica ou na sia. A faceta de pas emergente que integra iniciativas de governo com ambio privada poder nos prximos anos permitir que o Brasil consolide sua condio de poder regional com reconhecimento e capacidade de certa influncia num tabuleiro mundial que auspicia a chegada de novos jogadores. A atual fluidez das dinmicas polticas e econmicas globais constituem um requisito necessrio, embora insuficientes, para que esta trajetria prossiga; da mesma forma, no plano domstico necessrio, embora tambm insuficiente, que se assegure nas eleies de 2010 a confirmao das opes de poltica mantidas nos ltimos dois mandatos presidenciais.

Atores E Interesses Atualmente a poltica externa brasileira formulada e conduzida num ambiente domstico e internacional complexo e fruto de coalizes de interesses de atores domsticos e internacionais com variada capacidade de influncia. Neste quadro, um dos traos que marcam este governo a consolidao de uma caracterstica que j se anunciava na administrao anterior mas que adquiriu novas nuances com a projeo externa de natureza econmica - decorrente do crescimento da economia do pas - e poltica em funo da postulao do governo por maior

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participao nos assuntos de natureza internacional: a pluralizao de atores e a politizao da poltica externa. Nos fruns multilaterais internacionais, nas relaes bilaterais, na diversificao dos temas em discusso da sade pblica internacional proliferao nuclear -, o governo Lula buscou posicionar-se. Esta maior projeo internacional por um lado criou expectativas sobre a presena e participao do pas nos debates, aumentando ainda mais sua visibilidade. Por outro lado, implicou em maior diversidade e pluralidade de atores e de interesses relacionados aos temas internacionais, o que nem sempre ocorreu de forma convergente com os objetivos perseguidos pelo governo. Acrescente-se a este quadro o adensamento, neste governo, da poltica de cooperao internacional sul-sul e triangular fruto do feliz encontro entre a melhoria das condies econmicas do pas que lhe permitiu tornar-se um importante doador, com a vontade poltica de trabalhar no plano internacional em direo promoo do desenvolvimento. Ao se tornar um vigoroso instrumento da poltica externa brasileira para os pases em desenvolvimento, esta poltica fez do pas alvo de demandas crescentes cujo atendimento vem requerendo a participao de uma multiplicidade de agencias e atores, somando-se ao universo das iniciativas no mbito da integrao regional. Registre-se igualmente o fato de que, ao favorecer uma poltica de cooperao tcnica por demanda externa, seu impacto sobre a administrao pblica disperso, o que agravado pela diversidade temtica das reas contempladas agricultura, sade, educao, C&T, defesa, minas e energia, cultura e turismo. Em particular, embora no exclusivamente, no universo da cooperao alguns ministrios vm apresentando atuao especialmente destacada, como o Ministrio da Agricultura, atravs da presena da Empresa Brasileira social e de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) em pases africanos e sul-americanos. Sua atuao busca auxiliar, promover e fomentar o desenvolvimento o crescimento econmico atravs da transferncia de tecnologia e Da troca de conhecimentos e de experincias no campo da pesquisa agropecuria. Embora sem o requisito da condicionalidade, de todo antittico aos princpios da Cooperao Sul-Sul (CSS), a atuao desta empresa no campo da capacitao para o desenvolvimento vem potencializando as oportunidades de negcios para empresas brasileiras na regio. Na mesma linha de atuao, o Ministrio da Sade atravs da sua Assessoria Internacional e de rgos a ele vinculados como a Fiocruz desenvolve inmeros projetos de cooperao tcnica no exterior . De fato, a presena marcante da

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Sade na agenda internacional do Brasil e a atuao de agencias especficas neste campo com forte poder de iniciativa, j responsvel pela adoo de uma nova qualificao no mbito da diplomacia, a chamada Diplomacia da Sade. Outra face da presena de destaque dos ministrios domsticos no tabuleiro internacional ocorre com o setor empresarial que vem adquirindo alcance global e aumentando mais seu envolvimento internacional. Se bem atuem de forma paralela, expressivo o dilogo entre as aes empresariais e governamentais brasileiras no cenrio externo. A poltica do Ministrio do Desenvolvimento (MDIC) de estmulo a misses e empreendimentos do setor pblico e privado em todo o mundo em desenvolvimento gera uma convergncia de interesses que se reflete no discurso e na prtica dos fencios brasileiros. O entusiasmo pela frente Sul-Sul por parte do empresariado brasileiro vem relevando tambm um processo de aprendizagem e um sentido de oportunidade que revela um novo perfil de investimentos e transaes comerciais. Entre os grupos privados e estatais a compartilhar mercados destacam-se Petrobrs, Odebrecht, Banco do Brasil, Vale do Rio Doce, Votorantim, Companhia Siderrgica Nacional, Camargo Correa, Gerdau, JBS, dentre outras. O ativismo da poltica externa brasileira do governo Lula e sua atuao em reas temticas to diversas em debate no cenrio internacional, so tambm responsveis por um papel renovado das organizaes no-governamentais na construo e implementao de projetos. Mantida a rationale do Itamaraty de que a parceria com estas organizaes deve se pautar por sua comprovada competncia e no por sua auto-proferida representatividade, deve-se acrescentar que o legado de um relacionamento estreito entre os quadros do PT com os sindicatos e movimentos sociais, permitiram e impulsionaram a formao e consolidao de parcerias entre este governo e diversas organizaes. Esta configurao vem exigindo que o governo desenvolva um novo padro de construo de consensos na formulao dos projetos externos que lhes imprima maior representatividade, sem se descuidar da tarefa de coordenao da diversificada pauta de relaes externas do pas. Uma das respostas a este desafio vem se dando na prpria organizao administrativa do Itamaraty. Em coerncia com sua prpria histria institucional que envolve reformas, reorganizao interna para ajustar-se aos novos tempos e preservar algum grau de autonomia e poder de pilotagem, esta agencia procurou responder s demandas de fruns multilaterais, das organizaes internacionais e da atual multidimensionalidade das relaes exteriores. Mencionem-se ainda as demandas decorrentes da mudana de

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postura do pas nos regimes internacionais que estimularam a criao de divises e subdivises internas. Neste particular, nota-se a nova configurao da Subsecretaria-Geral Poltica que, a partir de 2006, somou departamentos e divises para lidar com temas de destaque na poltica externa como Meio Ambiente, Direitos Humanos, Temas Sociais (PUNTIGLIANO, 2008). Desta forma, por meio da especializao que alcana espaos, regies e temas mltiplos, o Itamaraty busca manter-se atuante e participativo nas esferas em que se desenrolam e se constituem as relaes internacionais contemporneas. Ainda no plano governamental destaca-se a ao externa dos governos

subnacionais. Embora desde os anos 80 j se desenvolva esta atividade no pas, nos dias atuais registra-se um notvel ativismo nos principais estados e cidades brasileiras, muitas delas possuindo algum tipo de estrutura de coordenao ou assessoria para temas internacionais. Mesmo reconhecendo que a responsabilidade constitucional pela poltica externa brasileira prerrogativa do poder executivo federal, as competncias e obrigaes alocadas s unidades federadas com respeito ao desenvolvimento local concederam certa legitimidade aos governos subnacionais para procurar fundos no exterior, o que envolve acordos de cooperao com suas contrapartes estrangeiras (SALOMON, 2010). da cooperao tcnica internacional Neste particular, tambm o campo a atuao das unidades exponenciou

subnacionais, transformando-as em mais um ator da poltica externa brasileira contempornea. De fato, embora a atividade externa das entidades sub-nacionais j ocorresse desde o governo passado, ela foi de fato estimulada e integrada estratgia de poltica externa e desenvolvimento nacional no atual governo. A presena expandida do Brasil no exterior por meio dos escritrios internacionais de ministrios voltados para polticas pblicas, da iniciativa privada e das cidados organizaes internacionais, aumentou igualmente a presena de

nacionais vivendo fora do pas, a ponto de j se falar de uma dispora brasileira. Junto com ela, questes como imigraes legais e ilegais; remessa de dinheiro; formao educacional e cultural, desterritorializao de identidades sociais, etc, outorgaram visibilidade indita dimenso consular da diplomacia brasileira, uma dimenso antes relegada a questes de natureza mais administrativa e menos poltica. Com relao ao Congresso Nacional, embora sem o ativismo que caracterizara os anos em que o PT, como partido de oposio, foi responsvel por incentivar os debates e o monitoramento da poltica externa, a nova legislatura mostrou que ainda vige a lgica de uma delegao transitria ao Executivo na formulao e

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conduo dos negcios exteriores. Esta retirada quando surgem divergncias que produzem polarizaes como se deu no caso da ratificao da adeso da Venezuela ao Mercosul e da aprovao das modificaes introduzidas no tratado de Itaipu negociadas com o Paraguai. Finalmente, ao mesmo tempo que ao longo dos dois mandatos do presidente Lula, foi visvel a multiplicao de atores no campo da poltica externa, menosprezado o protagonismo do mandatrio no cenrio no pode ser internacional

acompanhado por seu estilo afirmativo. A frmula adotada pelo governo Lula tem sido vincular um novo acervo de polticas sociais que atacam a pobreza e a desigualdade no plano domstico com uma ativa diplomacia presidencial. Ao mesmo tempo em que se transformou a questo social numa bandeira de poltica externa, buscou-se combinar um espao prprio da presidncia com os recursos institucionais e profissionais do Estado brasileiro. Embora no sendo novidade no Brasil, a diplomacia presidencial presente durante o governo Lula ainda no foi suficientemente avaliada como promotora substantiva de poltica externa. Deve-se tambm destacar nesta gesto a presena de uma assessoria especial em relaes internacionais junto presidncia da Repblica, desta forma balizando ainda que no necessariamente competindo com as funes da corporao diplomtica.

Destaques da Agenda A seguir examinamos os temas substantivos da poltica externa que mereceram maior nfase nos anos recentes e que apresentaram certas inovaes com relao s orientaes pretritas. Duas direes podem caracterizar estas inovaes. Em primeiro lugar, a nfase na participao nos fruns de governana global com uma agenda demandante e o abandono de posies defensivas que caracterizaram a agenda terceiro-mundista no ps-Segunda Guerra. Por outro, a prioridade concedida s relaes Sul-Sul, com meno especial ao mbito sul-americano. Neste caso,o Brasil no apenas se tornou um cooperao internacional, como comrcio e dos investimentos diretos. ativo ofertante no sistema de por via do reforou sua presena econmica

Temas multilaterais e novas coalizes A defesa do multilateralismo universal tem sido um dos temas mais perenes da agenda da poltica externa, refletindo a clssica identidade internacional brasileira
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de mediador entre o Norte e o Sul. Mas no apenas a assim chamada crise do multilateralismo aponta para sua gradual transformao como mudou a postura negociadora do pas nos ltimos anos. A mudana brasileira resultado do uso de um revisionismo soft nos fruns em que a capacidade de influncia est predicada em posturas demandantes nas diversas questes globais. Desta forma, no regime comercial, ao contrrio do passado, quando o pas s tinha interesses defensivos, os interesses ofensivos pela liberalizao agrcola levaram coordenao com ndia, China e frica do Sul, entre outros, na criao do G 20 no mbito da rodada de Doha da Organizao Mundial do Comrcio. Tambm significativa, foi a mudana de posio no caso de meio ambiente e na discusso sobre mudana climtica. Na reunio de Copenhague em 2009, o Brasil abandonou a postura defensiva, no negociadora que adotara em Kyoto, com o anncio de metas voluntrias de reduo das emisses de carbono. A coalizo negociadora significativa neste caso incluiu, alm do Brasil, ndia, frica do Sul e China. Nestes dois casos, a mudana de postura decorreu tambm de mudanas domsticas, seja a importncia das exportaes agrcolas na pauta brasileira, seja o realinhamento domstico na questo do meio ambiente. No sistema de segurana coletiva, no mbito da ONU, as mudanas de posicionamento j vinham desde 1988 e foram uma decorrncia mais que tudo de mudanas na poltica externa quando o pas voltou a ser um participante ativo no Conselho de Segurana, onde esteve ausente por mais de vinte anos. Neste mesmo mbito, o Brasil abandonou certos comportamentos soberanistas prvios, como a participao em misses da paz impositivas, realizadas com base no captulo VII da Carta da ONU, sendo a instncia s mais significativa a aceitao do comando da MINUSTAH no Haiti em 2004. Esta nova disposio para participar de operaes de paz est relacionada ao interesse brasileiro de postular por um assento permanente no Conselho de Segurana no contexto de uma reforma institucional da ONU . No contexto global, uma novidade importante tem sido a participao do pais nas negociaes financeiras internacionais no mbito do G 20 financeiro, como conseqncia da ampliao do G7-por iniciativa norte-americana- no contexto da crise financeira global iniciada em 2008. Neste mbito, o Brasil atua coordenado com os BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China) no avano de uma agenda que inclui a questo da reforma institucional e reviso das cotas do FMI. Nesta arena o pas, assim como os demais BRICs, se beneficiaram por possuir um estoque elevado de reservas internacionais. Apesar deste esforo de coordenao existem diferenas a respeito do encaminhamento dos desequilbrios cambiais, com ntida preferncia do

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Brasil para que o tema seja tratado no plano multilateral e a oposio tanto dos EUA quanto da China. A participao do Brasil nos foros de governana global reflete no apenas uma poltica pr-ativa de constituio de coalizes de geometria varivel, envolvendo algumas naes emergentes, como os limites derivados das carncias de recursos de poder que permitam ao pas uma carreira solo em instncias globais. Por outro lado, um novo tipo de multilateralismo ad hoc, exemplificado pelo G 20 financeiro, um mecanismo de coordenao informal que no tem por base um tratado internacional, pode ser prejudicial s aspiraes brasileiras. Ademais, este novo tipo de multilateralismo, que poderia estar substituindo o do passado, da natureza universal e constitucional, est sendo acompanhado por iniciativas, tanto dos EUA, quanto da Unio Europia, de constituio de parcerias estratgicas com pases emergentes sugerindo uma tendncia em curso de cooptao pelas potncias destes mesmos emergentes.

Oportunidades e desafios na America do Sul Durante todo o governo Lula, a Amrica do Sul constituiu uma prioridade da poltica internacional brasileira. Alm do interesse por avanar na construo de um projeto comunitrio sul-americano, o governo Lula buscou desde seu incio projetar a presena brasileira como um fator de estabilidade democrtica em toda a regio. No obstante, ao assumir o papel de uma potncia regional, o Brasil passou a enfrentar novas expectativas polticas e econmicas de seus vizinhos, nem sempre compatveis com seus interesses de afirmar-se como ator global no tabuleiro das negociaes mundiais. Assumir o lugar de uma potncia regional tem gerado demandas sem precedentes para o Brasil, que requerem novas capacidades diplomticas e habilidades polticas. A presena brasileira na Amrica Latina tem sido associada ao papel mediador em contextos de crises locais, entre as quais se destacaram os casos da Venezuela (2003), Bolivia (2003 e 2006), Equador (2004),e Honduras ( 2009) e Haiti (2003). Ao mesmo tempo, laos polticos mais intensos foram estabelecidos com governos de pases do Cone Sul, os de Kirschner na Argentina, de Tabar Vazques e Mujica no Uruguai, de Michele Bachelet no Chile e de Fernando Lugo no Paraguai. Outrossim, se manteve um fluido dilogo poltico com Hugo Chvez na Venezuela e com o governo castrista em Cuba. Em diversos momentos, esses laos geraram reaes por parte de segmentos das elites brasileiras. A opinio domstica sobre a

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poltica brasileira na regio tende a se dividir: de um lado observa-se uma opinio conservadora que se ope ao abandono da tradio de no-interveno e reclama a mxima defesa dos interesses nacionais; de outro crculos progressistas intelectuais e polticos tm apoiado um envolvimento mais ousado e comprometido na Amrica Latina com vistas a construo de uma estratgia regional - global.

Deve-se sublinhar que a expanso do envolvimento poltico brasileiro em crises locais, somada s atividades comerciais e de investimento crescentes com seus vizinhos sul-americanos, no significa aceitao fcil ou automtica na Amrica do Sul da liderana brasileira em assuntos mundiais. Um exemplo foi a reao candidatura brasileira a um assento permanente no CSNU, que no conta com o apoio da Argentina e da Colmbia. Em temas bilaterais, as dificuldades maiores surgiram com os pases menores na regio, mencionando-se os problemas com o Equador vinculados atuao da empresa Odebretch; com a Bolvia devido a deciso do governo de Morales de nacionalizar as instalaes da Petrobrs em seu pas; e com o Paraguai frente s reivindicaes do governo Lugo de renegociar os termos do Tratado de Itaipu. Nos trs casos o governo Lula flexibilizou suas posturas iniciais buscando solues polticas que superassem desentendimentos econmicos e atenuassem os condicionantes impostos por assimetrias estruturais. Outro ponto a mencionar diz respeito visibilidade da diplomacia brasileira no plano multilateral latino e sul-americano. Os avanos obtidos nos terrenos polticos e de defesa tem sido mais relevantes do que aqueles na rea econmica. Enquanto que no Mercosul persiste um conjunto de entraves na agenda de negociaes comerciais do bloco, a diplomacia brasileira mostrou seu pro-ativismo na Comunidades Sul-Americana, agora re-nomeada como UNASUR, e na posterior criao do Conselho de Defesa Sul-Americano. Tambm foi relevante a atuao do pas na incluso de Cuba como membro do Grupo do Rio e na proposta de criao do CEALC (Comunidade de Estados America Latina e Caribe) a ser formalizada em 2011.

A redescoberta da frica Na histria contempornea da poltica externa brasileira, o perodo atual pode ser identificado como o da terceira onda de interesse do Brasil pela frica. O relacionamento com o continente africano se converteu num referente simblico da

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estratgia Sul-Sul, reforado pelo discurso da convergncia identitria que envolve aspectos histricos, tnicos e socioculturais do pas em sua condio de pas em desenvolvimento. A gradual recuperao de dinamismo nas transaes comerciais Brasil-frica a partir de 2000 se deveu a diversos fatores, em que se destacam as iniciativas interempresarias - especialmente com Nigria, Angola, Arglia e frica do Sul . No plano diplomtico, desde 2003 foram inauguradas 16 novas embaixadas no continente ao qual o presidente Lula viajou dez vezes, visitou 20 pases e criou a Cpula fricaAmerica do Sul (2008). O interesse pela comunidade africana esteve tambm associado a motivaes propriamente polticas em vista dos interesses do Brasil no tabuleiro mundial, em especial o de promover uma reformulao da estrutura decisria das Naes Unidas. De fato, a aspirao por um lugar permanente no Conselho de Segurana reforou o dilogo com as naes africanas e levou a diplomacia brasileira a buscar explicitamente o apoio candidatura do pais. Atualmente a frica corresponde ao principal destino da assistncia tcnica concedida pela Agencia Brasileira de Cooperao (ABC), em resposta a demandas provenientes das representaes diplomticas, ou a ofertas configuradas no contexto de visitas presidenciais. A oferta de cooperao do Brasil no continente africano ganhou novo impulso a partir da ao conjunta da diplomacia profissional e presidencial na frica, a ao da ABC acompanhada por ministeriais (destacam-se o Ministrio Agricultura de e da Sade). Desenvolvimento, A Industria atuao no e Comercio continente uma rede de projetos Exterior africano (MDIC), vem da Ministrio de Cincia e Tecnologia, as iniciativas do sendo

instrumentalizada pelas agncias especializadas do Estado, especialmente a Embrapa na rea de produo de alimentos, Fiocruz no campo da sade (concentrado no combate a HIV/AIDS e Malria) e SENAI para a projetos de formao profissional (em reas tais como construo civil, conhecimento eltrico, hidrulico, computao e gastronomia). Os projetos de cooperao tcnica ofertada pelo Brasil, mesmo quando implementados por organizaes no-governamentais por demanda do governo brasileiro, tambm tem sido importante promotores de vnculos com os pases africanos. Entre as naes africanas uma ateno especial tem sido outorgado ao

relacionamento com a frica do Sul, motorizada em grande medida pelo IBAS. O Brasil, junto frica do Sul, tem sido explcito em sua inteno de assumir novas responsabilidades em questes de segurana regional, promoo da paz, defesa da democracia e consolidao de esquemas de integrao regional. Sublinha-se ainda

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a coordenao de posies em questes de economia e poltica internacional com crescente visibilidade em foros e instituies multilaterais como o G20, a FAO e as conferncias temticas das Naes Unidas.

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A expanso da Cooperao Sul-Sul Para o Brasil a CSS (Cooperao Sul-Sul) combina motivaes de poltica externa com a capacidade de atender demandas de assistncia tcnica especfica e ao mesmo tempo pretende evitar a reproduo das lgicas de assistncia Norte-Sul. c A CSS oferecida pelo Brasil corresponde a um meio e a um fim. Atravs da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) o pas vem procurando configurar seu prprio estilo de cooperao horizontal com aes que visam construir pontes de transmisso e intercambio de conhecimento, lealdades polticas e sociais com outros pases em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, o Itamaraty defende a articulao entre assistncia ao desenvolvimento, apoio a governana e a promoo da paz. Nos ltimos anos o Brasil busca projetar-se como um ator com influencia na configurao da agenda Sul-Sul de apoio ao desenvolvimento junto a outros pases de renda mdia latino-americanos asiticos e africanos. Este esforo coincide com relevantes mudanas de sua insero externa, motivadas por novas ambies internacionais que pretendem expandir a presena do pas em negociaes econmicas globais, nos mbitos dos regimes e das organizaes multilaterais e nos assuntos regionais. O Brasil, como outros Pases de Renda Mdia (PRMs) que se destacam na configurao de uma nova agenda de CSS, pretende ser parte influente no processo de reviso e construo de consensos mnimos da comunidade mundial no que diz respeito CTPD. O rtulo comumente atribudo de doador emergente ganha especificidade por se tratar de um ator comprometido com os ideais do desenvolvimento, um ativo participante da terceira onda democrtica, um produtor destacado de bens agrcolas e industriais que dever se juntar aos esforos to necessrios para evitar uma crise de alimentos nos pases de menor desenvolvimento relativo, e uma pea indispensvel do processo de construo de um espao regional de integrao e cooperao na Amrica do Sul. Os vnculos do Brasil com a America do Sul e a frica so os pilares que sustentam a ascenso do Brasil a condio de doador emergente. Um paralelismo entre a presena do pas nas regies africana e latino-americana indica algumas lgicas e/ou estratgias semelhantes. Quatro coincidncias podem ser apontadas: i) a seletividade baseada em critrios histricos, culturais e/ou geopolticos- o interesse concentrado nos PALOP de um lado e na Amrica do Sul de outro; ii) a combinao de vinculaes bilaterais com aes que pretendem fortalecer simultaneamente o arcabouo institucional de instncias coletivas -como a CPLP e o MERCOSUL; iii) a presena multidimensional que somam os campos de segurana, diplomacia, cooperao para o desenvolvimento em pases marcados por situaes de

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fragilidade institucional e instabilidade poltica, como a participao em misses da ONU Guin Bissau e Haiti; iv) a vinculao entre coalizes inter-estatais e a CSS no caso do MERCOSUL com o Focem -e do IBAS- com o Fundo IBAS. Ambos fundos permitem ao governo brasileiro dar um novo passo no comprometimento de recursos financeiros para a cooperao ao desenvolvimento, superando os entraves impostos pela legislao brasileira que apenas contempla a possibilidade de oferta de assistncia tcnica.

As alteraes de peso nas relaes com os Estados Unidos Durante o governo Lula observou-se um processo de mudana no relacionamento Brasil-EUA em diversos terrenos de interao. Tanto durante a administrao Bush como na de Obama colocou-se de manifesto uma crise de liderana de Washington na regio acompanhado pela falta de interesse e energia poltica para lidar com situaes de instabilidade localizadas, o que tem contribudo para que o Brasil consolide sua condio de poder regional. Um primeiro aspecto as ser considerado tem sido a reduo do peso norteamericano na agenda econmica externa brasileira nos ltimos anos. Enquanto seja certo que ampliar o acesso ao mercado dos Estados Unidos constitua um interesse permanente da poltica comercial brasileira, a importncia desta meta reduziu-se de forma considervel, principalmente aps o esgotamento do processo negociador da ALCA em 2005. A contracara desta inflexo tem sido os esforos para aumentar o comrcio com outras grandes economias como Rssia, China e ndia e aprofundar os vnculos com a Amrica Latina . Os Estados Unidos ainda representavam um destino cobiado para as exportaes brasileiras, mas seu peso no total das vendas externas do pas j no o mesmo. Em 2002, alm de absorver 25% das vendas externas do Brasil das quais 75% correspondem a produtos industrializados de maior valor agregado e contedo tecnolgico -os Estados Unidos eram responsveis por 42% do supervit comercial do pas. Em 2007 o mercado norte-americano absorvia aproximadamente 15% das exportaes brasileiras, o que de fato revela uma forte tendncia decrescente. No universo dos investimentos norte-americanos no Brasil; de um posto que oscilava entre nos anos 2005-2007. Contra as expectativas iniciais, as relaes entre o Brasil de Lula e os Estados Unidos de Bush ganharam mais substncia com implicaes positivas, para ambos 9 e 10 em 1990-2000 como destino de investimentos diretos, o Brasil caiu para o 18

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os lados, do que jamais fora esperado. De acordo com a viso oficial no Brasil, alcana uma etapa de amadurecimento, cujo resultado principal foi o estabelecimento um dilogo estratgico (Dilogo de Parceria Global) entre Braslia e Washington. Desta forma, o relacionamento Lula-Bush, depois de um perodo de distancia, testemunhou uma sucesso de contatos positivos em nveis interministeriais e inter-presidencias. A etapa inicial de marcados desencontros, foi substituda por relativa distenso; os principais pontos de discordncia se bem no desapareceram, deixaram de representar um empecilho para a identificao de reas de entendimento. Washington, de seu lado, passou a reconhecer a necessidade de manter aberto um canal de comunicao com Braslia para lidar com a agenda poltica regional, particularmente em situaes nas quais as instituies democrticas enfrentassem maiores riscos de continuidade, como se deu na Bolvia e na Venezuela. Um reconhecimento especial passou a ser reiterado nos encontros bilaterais de alto nivel com respeito interveno brasileira no Haiti, valorizando-se a deciso do governo Lula de assumir o comando militar da Misso de Paz (MINUSTAH) em 2003. O dialogo Braslia-Washington na regio, no impediu diferenas estas frente realidades interesses

turbulentas

especialmente

quando

envolvem

estratgicos norte-americanos como ocorre nos casos da Colmbia a Cuba. Se com a adminstrao republicana a aproximao bilateral foi selada por convergncias no campo da interveno multilateral, destacando-se a deciso do Brasil de assumir o comando militar da MINUSTAH no Haiti, e em temas energticos, com meno a cooperao em bio-combustiveis; com o governo de Obama o principal ponto de encontro se deu no contexto da grave crise financeira internacional deflagrada em 2008. Mas logo desencontros polticos, tanto na esfera regional como global se fizeram sentir; no primeiro caso mencione-se divergncias suscitadas a partir do golpe de estado em Honduras e com respeito a reincorporao de Cuba OEA , no segundo s que se deram quando o Brasil como membro no permanente do CSNU- negou seu apoio a imposio de sanes ao Ir.

Reflexes Finais A frmula adotada pelo governo Lula desde 2003 foi a de vincular um novo acervo de polticas sociais que atacam a pobreza e a desigualdade no plano domstico com uma ativa diplomacia presidencial. Ao mesmo tempo em que se transformou a conquista social num atributo da poltica externa, buscou-se combinar um espao prprio da presidncia com os recursos institucionais e profissionais do Estado
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brasileiro. Enquanto foi reforada a marca estatista da poltica externa conduzida pelo Itamaraty, ampliou-se a dimenso inter-burocrtica da diplomacia por via de novas redes de interconexo inter-ministeriais, bem como a base societal da insero internacional brasileira. Mas os novos tempos da atuao internacional do pas tambm implicam assumir riscos a serem medidos passo a passo nos prximos anos. A titulo especulativo, elencamos a seguir um pequeno conjunto de desafios quando se contemplam temas concretos da agenda externa brasileira. O robustecido quadro de participao de agencias diversas na poltica externa gerou efeitos de natureza distinta sobre a conduo dos negcios do pas: por um lado aumentou o grau de credibilidade dos compromissos internacionais; alargouse a possibilidade de articulaes horizontais e diagonais entre os atores do plano do Estado e da sociedade brasileira com seus equivalentes estrangeiros; e tornouse mais complexa a construo de consensos na construo e implementao de projetos externos. Por outro lado, no que tange constituio de uma agenda de poltica externa nos ministrios domsticos e nas empresas estatais devemos atentar para o risco de ativao de disputas inter-burocrticas; enquanto que a crescente pluralizao de divises dentro da burocracia diplomtica numa tentativa de resposta diversidade da agenda e a pluralizao de atores com objetivos de coordenao, pode igualmente ativar disputas intra-burocraticas e um inchamento da burocracia sem, necessariamente, uma contrapartida em eficcia. Em que pese estes riscos, a ampliao da base societal da insero internacional do pas gerou uma nova configurao da arena de formulao e implementao da poltica externa brasileira com maior transparncia e ativou o debate pblico sobre as escolhas no projeto de insero internacional do pas com efeitos positivos para o fortalecimento da democracia brasileira. No que se refere formao de alianas em espaos multilaterais, a poltica externa passou a operar por via de coalizes especficas dependendo da temtica em questo, como o caso dos BRICs; G 20 financeiro; G 20 comercial; BASIC, para citar os mais conhecidos arranjos cooperativos do tipo IBAS que inclui cooperao bilateral, trilateral e em terceiros pases. Esta diversidade de formatos e tamanhos destas coalizes variveis responde s diferenciaes no conjunto dos pases em desenvolvimento e s mudanas em curso no multilateralismo tradicional. Alguns desafios podem ser mencionados a ttulo exemplificativo: a profuso deste tipo de aliana e a capacidade de implementao de seus variados objetivos, em particular no caso daqueles arranjos formais que envolvem distintas
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temticas de cooperao; a manuteno da coeso poltica do grupo face a eventuais divergncias entre os membros; e o dilema entre a cooptao pelos mais fortes e representao dos mais fracos. A medida que o Brasil assuma um papel cada vez mais relevante no

aprofundamento e nas inovaes da CSS, possibilidades de horizontalidade

ganha mpeto um conjunto de

que poderiam se transformar em processos de

associao, aprendizagem e de oferta ampliada de assistncia a pases em desenvolvimento. Mas ao mesmo tempo a atuao do Brasil como doador Sul-Sul no est isenta de problemas. Muitas vezes esta cooperao responde a motivaes pontuais atreladas a objetivos de poltica externa, atendendo a demandas especficas por parte de receptores, o que estimula a fragmentao do tecido assistencial. A incompatibilidade entre os princpios de um planejamento estratgico com uma poltica de atendimento de cooperao por demanda e o envolvimento de variadas instncias do governo nestas iniciativas (nos nveis federal, estadual e municipal), tem dificultado a coordenao destas iniciativas por parte do governo. Assim, a despeito da deciso implementada entre 2005/2006 de promover a reestruturao administrativa e o robustecimento da Agencia Brasileira de Cooperao, ainda preciso aperfeioar suas atividades, particularmente no que tange ao dimensionamento dos recursos direcionados cooperao tcnica. No plano regional, nunca antes os olhos da regio sul-americana estiveram to postos no Brasil, no seu potencial econmico, poltico e militar. Relaes assimtricas, porm, so problemticas uma vez que a linha que separa a liderana cooperativa da preponderncia tnue na viso e expectativa dos envolvidos. Para o desempenho da primeira necessrio viso estratgica de longo prazo e capacidade de mobilizao de recursos e legitimidade da sociedade. Neste particular, no est claro o quanto a sociedade brasileira est disposta a aderir a um projeto cooperativo regional, nem o quanto o Estado brasileiro estaria disposto a abrir mo de algumas de suas prerrogativas soberanas na delegao de autoridades instituies regionais. No caso das relaes com os Estados Unidos, o Brasil poder simplesmente repetir a dinmica j conhecidas de oscilaes entre bons e maus momentos. Tanto as agendas econmica e poltica geram um movimento cclico de expectativas e frustraes.Uma viso panormica das relaes Brasil-Estados Unidos nos ultimos anos mostra que, mais do que uma realidade fragmentada de interaes, esse relacionamento passou a traduzir um processo complexo e dinmico, envolvendo uma grande diversidade de temas, atores e interesses-governamentais e no-

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governamentais.

Na realidade, irregular e incerto o alcance de iniciativas

cooperativas entre os dois pases, particularmente a partir do esforo do Brasil de ampliar seu raio de ao e influncia no espao sul-americano e em temas neuvralgicos de poltica mundial como a crise do oriente mdio e a poltica nuclear do Iran. Funcionalidades no presente podero esbarrar em discordncias no momento em que a liderana norte-americana buscasse retomar a dianteira na regio ou insista em posies de alinhamento a suas polticas globais. Para concluir, tanto a agenda mundial, regional como as relaes com os Estados Unidos espelham as transformaes operadas no ambiente domstico da poltica externa com mais atores, interesses, agncias burocrticas e governos subnacionais com agendas internacionais convergindo ou no com a agenda da poltica estatal.

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Publicaes Anteriores Anlise de Conjuntura (n.11, nov. 2010) Poltica, poltica social y desempeo econmico: una comparacin de las trayectorias de Brasil y Argentina Renato Boschi Flavio Gaitn Anlise de Conjuntura (n.10, out. 2010) A China na Amrica do Sul e os paradoxos de um novo Consenso do Pacfico Javier Vadell Anlise de Conjuntura (n.9, set. 2010) De Nstor Kirchner a Cristina Fernndez de Kirchner. La poltica de la contraposicin. Vicente Palermo Anlise de Conjuntura (n.8, ago. 2010) A Defesa na Poltica Externa: dos fundamentos a uma anlise do caso brasileiro Hector Luis Saint-Pierre Anlise de Conjuntura (n.7, jul. 2010) Integrao regional na Amrica do Sul: processos em aberto Miriam Gomes Saraiva Anlise de Conjuntura (n.6, jun. 2010) Paraguay: Las tribulaciones del cambio Diego Abente Brun Anlise de Conjuntura (n.5, mai. 2010) Hati: Quelle Refondation? Friz Deshommes Anlise de Conjuntura (n.4, abr. 2010) Por que Chvez chegou ao poder e como permanece por mais de uma dcada? Um balano dos anze anos de chavismo na Venezuela Wallace dos Santos de Moraes Anlise de Conjuntura (n.3, mar. 2010) 2010. A poltica externa e a sucesso. Sebastio C. Velasco e Cruz Anlise de Conjuntura (n.2, fev. 2010) At onde vai a onda rosa? Fabricio Pereira da Silva Anlise de Conjuntura (n.1, jan. 2010) Dossi Chile Las elecciones en Chile, el fin de una era y los nuevos escenarios polticos Philip Kitzberger Chile dois pontos Newton Carlos