Organizacion Administrativa

Fecha: 25/12/2005
La organizacin administrativa y la decisin organizativa.

Autor:
D. Andrs Morey Juan
20/11/2004 Andrs Morey Juan (andresmorey@morey-abogados.com)
ndice
0.- Introduccin 1.- Formas y criterios organizativos. A) Las cuestiones, formas y criterios derivados de la actividad poltica y de relacin. B) Los criterios en la organizacin administrativa propiamente dicha 2.- Territorialidad y funcionalidad. La personalidad jurdica como factor organizativo. 3.- Nocin o concepto de rgano administrativo y clases de rganos administrativos. A) La nocin de rgano administrativo y la competencia. B) Clases de rganos administrativos. 4.- Los principios de organizacin: Unidad, competencia, jerarqua, coordinacin, control y referencia a la desconcentracin. A) Unidad. B) Competencia. a) Clases de competencia b) Las modificaciones de la competencia C) Jerarqua. D) Coordinacin. E) Relacin con otros conceptos. 5.- La organizacin y las relaciones entre Administraciones pblicas u organizaciones administrativas. Especial consideracin de la autonoma como nocin. Las frmulas concretas de relacin entre Administraciones pblicas. A) Nocin de autonoma. B) La relacin con la descentralizacin. C) Las relaciones entre Administraciones pblicas como cuestin de organizacin. a) Frmulas de coordinacin y cooperacin. b) Las frmulas de atribucin de competencias. 6.- El problema de la dimensin o forma idnea del rgano administrativo. A) La faceta normativa. B) La faceta administrativa. C) La dimensin y la estructura idnea del rgano administrativo. a) La eleccin de la forma del rgano.
b) El nivel del rgano administrativo. c) La dimensin eficaz del rgano administrativo.
ANDRS MOREY JUAN (andresmorey@morey-abogados.com)
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y LA DECISIN ORGANIZATIVA. SU CONEXIN CON LAS POLTICAS PBLICAS
Andrs Morey Juan (Esta leccin forma parte del programa de Ciencia de la Administracin que imparto en la Universidad Cardenal Herrera-CEU) 0.- Introduccin. La organizacin administrativa constituye una actividad tcnica fruto de una necesidad comn a todo tipo de organizacin, pblica y privada, y que en realidad reviste mltiples facetas. Nos interesa, sin embargo, el anlisis de la adopcin de decisiones en orden a la organizacin en las Administraciones pblicas, lo cual, desde mi punto de vista, reviste una mayor complejidad que las decisiones del mismo tipo que pueden ser necesarias en una empresa privada, simplemente por la multiplicidad de fines, personas jurdicas y rganos que componen una Administracin pblica y por la repercusin social de sus acciones, que, adems, desde el punto de vista que nos interesa, que no es especialmente el jurdico, constituyen una continuacin o ejecucin de la actividad poltica o de la Poltica y, por tanto, un hecho social de primera magnitud*. Tal es as que parte de las decisiones que afectan a la organizacin de las Administraciones pblicas, les transcienden y afectan la organizacin del Estado y a garantas esenciales de su organizacin democrtica y de los derechos fundamentales, por lo que estas decisiones corresponden al ordenamiento jurdico superior unas veces a la Constitucin y otras al legislador parlamentario. Pero aqu no se examinar este factor de la competencia de la Ley en la organizacin o la reserva de ley en materia organizativa de las Administraciones pblicas, sino que se trata de obtener los factores que la propia Administracin pblica debe de tener en cuenta a la hora de adoptar decisiones respecto de su organizacin. Pero si bien no se analizan los factores propiamente jurdicos, no puede dejar de tenerse en cuenta al analizar toda decisin organizativa que la organizacin de las Administraciones pblicas est ampliamente
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A los interesados en comprender el alcance de lo expuesto les recomiendo la lectura del Curso de Ciencia de la Administracin del profesor Baena del Alczar; Cuarta edicin reformada. Ed. Tecnos. Madrid 2000 o una ojeada a www.morey-abogados.com/aula.htm, donde algunos de mis artculos o lecciones destacan el papel de las Administraciones pblicas en general, en especial el Capitulo III del estudio Juridicidad y organizacin en la Administracin espaola, en el que aparecen descrito los lmites y principios de la organizacin y se aprecian las cuestiones que condicionan y complican las decisiones organizativas.
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regulada por normas, que aun cuando en muchos casos no se consideran propiamente jurdicas, por buena parte de los juristas, no dejan de ser derecho de la organizacin, sin perjuicio de su mayor o menor contingencia. En las Administraciones pblicas, las decisiones en orden a la organizacin pueden ser frecuentes, pero su importancia puede ser muy varia, desde la necesidad de ampliar el nmero de personas dedicadas a una actividad o la creacin de una nueva unidad o estructura hasta toda la implantacin de una nueva poltica pblica con repercusiones importantes en la sociedad o en el modelo de un Estado. Naturalmente, en un caso, como el ltimo sealado, en el que se trata de adoptar una poltica pblica innovadora y conformadora y de hacerla efectiva despus, las decisiones que en orden a la decisin deben adoptarse son ms complejas y tienen sus distintas fases y consideraciones. Por lo tanto, es en relacin con las polticas pblicas cuando mejor se puede ver y analizar la decisin organizativa. No obstante, para llegar a poder intervenir como funcionario o como directivo pblico en las decisiones que afectan a una poltica pblica importante, hay que ser conocedor de las reglas y principios que afectan a la organizacin administrativa en general y a las soluciones tcnicas existentes en dicho orden, por ello en este trabajo antes de centrarnos en la cuestin respecto de las citadas polticas pblicas, se irn exponiendo los puntos que entendemos que forman parte de la organizacin en las Administraciones pblicas, comenzando por cuestiones ms generales o abstractas como los criterios o formas de organizacin o la territorialidad y la personalidad jurdica, los principios de organizacin, pasando por la concepcin del rgano administrativo y otros problemas tcnicos para que todos ellos, pongan en evidencia los factores que despus van a tener que ser considerados en el momento del apoyo a una poltica pblica y en su implementacin y ejecucin, e, incluso, en el ejercicio de la denominada funcin administrativa de mantenimiento de las polticas pblicas.. Si bien las cuestiones que se expondrn se producen de modo ms o menos general, con mayor o menor detalle o de modo ms o menos concurrente, segn la mayor o menor novedad del objeto de decisin o de su mayor o menor desarrollo con anterioridad a dicha decisin o poltica pblica en su caso.
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1.- Formas o criterios organizativos. La organizacin desde la perspectiva jurdica aparece como una faceta tcnica y discrecional que, inicialmente, pues, no constituye derecho. Esta visin de la organizacin como una cuestin tcnica es la que corresponde analizar en nuestro caso, pero siempre teniendo en cuenta que la organizacin es un medio para la consecucin de fines y que con ella se persigue la eficacia de la institucin correspondiente y que, en el caso de las Administraciones pblicas, existe la subordinacin poltica y a los fines generales e intereses pblicos que quedan definidos en el ordenamiento jurdico, pero que tambin son una tarea poltica en cuanto antes de formalizarse han de ser concretados y definidos en el seno de las relaciones sociales, econmicas y polticas, esencialmente, que precisamente tienen como centro a la Administracin pblica concreta de que se trate. Adems, la propia organizacin de las Administraciones pblicas, constituye un fin y un inters pblico y, en consecuencia, es objeto de regulacin jurdica y est presidida por unos principios y lmites que se recogen en el derecho, tanto en las leyes como en la propia Constitucin. No obstante, la finalidad principal en este punto no es el examen de estas regulaciones, como ya se ha sealado, sino el anlisis de las formas bsicas de organizacin o los criterios organizativos en general que se reflejan en la organizacin de las Administraciones pblicas y las peculiaridades que su condicin impone. A) Las cuestiones, formas y criterios derivados de la actividad poltica y de relacin. Hay que tener en cuenta que al hacer mencin a las Administraciones pblicas, como hemos visto nos estamos refiriendo a una parte del poder del Estado y de su organizacin, por lo que en sta influyen formas y criterios de orden poltico y de orden simplemente tcnico o administrativo. Todo ello, por supuesto, teniendo previamente en consideracin la importancia que en la organizacin de las Administraciones pblicas tiene el hecho poltico de que se trate de un Estado centralizado o descentralizado. Tambin conviene poner en evidencia, en consecuencia con ese carcter poltico y de poder, que la organizacin no se traduce slo en un hecho estructural o de diseo
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de la organizacin y de simple distribucin de tareas, funciones o misiones a cumplir, sino que tambin est implcita una distribucin del poder estatal. Al formar parte del poder ejecutivo o de los poderes ejecutivos y al referirse a la poltica o a los gobiernos y a las Administraciones pblicas como un continuum, la primera consecuencia organizativa en las Administraciones pblicas es la necesidad de un doble nivel organizativo el poltico y el administrativo que deben estar articulados entre s y que determinan distintas formas o procedimientos organizativos o de procedimiento. Esta afirmacin ltima, lleva a la consecuencia de que sealemos que no nos vamos a referir principalmente a las estructuras, sino que, desde la perspectiva de la Ciencia de la Administracin, hay que considerar a la organizacin administrativa pblica como un complejo orgnico, pero tambin como un conjunto de principios, procedimientos, competencias o funciones y relaciones que tienen una manifestacin formal y una informal. Adems hemos de resaltar que los criterios organizativos que expondremos en este punto y en el siguiente se manifiestan simultneamente en la misma organizacin, de modo que en una misma organizacin u rgano existen unidades organizadas tanto con un criterio de territorialidad, como por el fin o actividad a desarrollar, como sobre la base de la clientela a que se dirige, como adoptando la creacin de personas jurdicas. Al mismo tiempo, la existencia de distintas Administraciones pblicas y de mltiples entes funcionales o singularizados ofrece una concurrencia en el mismo territorio de unidades a ellas pertenecientes, lo que nos presenta un mapa o red compleja de organizaciones, actividades concurrentes o entrecruzadas y de relaciones. Puesto que existen los dos niveles sealados, poltico y administrativo, y el problema de su articulacin, es evidente que la organizacin y la estructura administrativa deben disear y recoger rganos de direccin y rganos de coordinacin entre ambos niveles. No siendo suficiente, por ejemplo, la manifestacin de nuestra Constitucin de que el Gobierno dirige la Administracin. Y ello porque la existencia de los dos niveles, supone que en el nivel poltico no se exige el conocimiento de la tcnica administrativa ni de las disciplinas cientficas que en ella se aplican, por lo que no constituye un nivel profesional administrativo y por lo que su direccin de la Administracin no puede serlo en el orden tcnico, existiendo en cambio la necesidad de que entre ambos niveles se produzca un intercambio de opiniones, conocimientos, programas, fines, etc. para actuar y administrar.
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Este hecho ya nos pone en evidencia que en realidad toda organizacin administrativa debe dirigirse al logro de la eficacia y que sta en el orden pblico es un elemento complejo o constituye, a modo de ejemplo, un poliedro. As diferentes eficacias pueden presentarse o aducirse en la actividad administrativa: la eficacia poltica, la de los intereses pblicos, la jurdica, la administrativa, la econmica, etc. As pues, existe un nivel poltico que conlleva la existencia de unos puestos en el nivel superior de la organizacin y reclama la existencia de rganos que le asistan en la faceta poltica y que tambin enlazan con el nivel superior de la Administracin. En este orden proliferan los Gabinetes y determinadas Juntas. Pero la Administracin, tanto en su faceta poltica y en la administrativa de diseo, planificacin y normacin, es la institucin que se relaciona con los ciudadanos e, independientemente de la actividad administrativa propiamente dicha, constituye un punto de confluencia de los distintos intereses sociales o de grupo y le corresponde la atencin a dichos intereses y su conocimiento, as como su satisfaccin o puesta en relacin con los restantes existentes y la solucin de los problemas; por ello, tambin desde el punto de vista de toda esta relacin, se hace precisa la existencia de rganos que permitan mantener el contacto con los distintos intereses y su participacin cara a las actividades, programas y polticas que les afecten y conocer las posturas existentes y las posibles soluciones. Los Consejos, Comisiones, Juntas, Mesas, etc., suelen ser las soluciones orgnicas dirigidas a estos fines. La existencia de diversas Administraciones pblicas y competencias
concurrentes obliga naturalmente a la existencia de rganos de concurrencia y coordinacin, sin perjuicio de las frmulas procedimentales. Tambin conlleva la aparicin de organizaciones o frmulas asociativas. Por dicha razn, igualmente, aqu la Comisin y la Junta son las formas ms habituales, pero el Consorcio se muestra tambin como una solucin orgnica bsica. Si la Administracin de que se trate tiene una organizacin federal o una autonmica, como el caso espaol, es lgico que sea necesaria la existencia de rganos encargados de las relaciones entre las distintas instituciones o poderes.
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En resumen, la condicin de Administraciones pblicas del sujeto a organizar, implica considerar el factor poltico y su nivel y alcance en la organizacin, la organizacin asistencial propia y de confianza que necesita y el nivel de conexin con el nivel administrativo propiamente dicho y el nivel que dirige a este que suele coincidir con el de conexin o enlace con el nivel poltico. De otro lado, el centro de relaciones que constituye cada Administracin pblica lleva a considerar, cul de ellas va a desarrollar la actividad correspondiente y en su caso las relaciones entre ellas y los rganos precisos para facilitarlas; as como los rganos encargados de facilitar la participacin ciudadana y de intereses sociales al objeto de obtener la informacin precisa para adoptar las decisiones polticas y administrativas y lograr su eficacia. B) Los criterios en la organizacin administrativa propiamente dicha. El punto anterior nos revela que la cuestin organizativa y las estructuras de las Administraciones pblicas tienen unos condicionantes previos que exigen determinadas formas o tipos de rganos administrativos, por lo que cualquier actividad o anlisis encaminados a constituir una organizacin o una estructura deben considerar estos condicionantes, los cuales, de otro lado, como es natural, dependen del fin que la correspondiente Administracin persiga. En este punto, sin embargo, y sin perjuicio de los puntos posteriores y anlisis ms concretos, se va a tratar de definir los criterios que sirven para organizar la Administracin o establecer sus estructuras. En este intento de definicin de los criterios bsicos organizativos de las Administraciones pblicas, hay que sealar que, tenida en cuenta su peculiaridad poltica y su importancia, aqullos no difieren esencialmente de los que sirven para organizar o estructurar en el mbito privado, si bien estamos refirindonos a una organizacin mucho ms importante que cualquier empresa privada, no slo por el poder que en ella o ellas se ejerce sino por su dimensin, estructura, actividad y personas a su servicio. El primer criterio que se nos presenta de inmediato a los efectos de la organizacin es el fin que la institucin correspondiente tiene que cumplir. Y, al efecto, se tiene que considerar que su mayor complejidad o amplitud determina la complejidad
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o amplitud de la organizacin y estructura. En el caso de las Administraciones pblicas los fines son generales, se cumplen intereses pblicos y se desarrolla la actividad en distintos campos, actividades y materias y afectando a toda la sociedad. Pero dentro de cada Administracin sus distintos fines pueden determinar la estructuracin principal o la determinacin de sus rganos principales de acuerdo con cada uno de estos fines. As entre los fines de una Administracin pblica esta la agricultura, la sanidad, los transportes, las obras pblicas, la educacin, etc., y estos fines son la base de la organizacin que conocemos como Ministerios o departamentos ministeriales, o de las Consejeras u rganos equivalentes de las Comunidades Autnomas o de las Concejalas en los municipios. Claro es que el fin, tal como aqu lo exponemos, coincide con el que podamos llamar mbito material de actuacin, que referido a las distintas Administraciones pblicas es denominado por la doctrina jurdica y la poltica como competencias. Y as se hace referencia a las competencias del Estado o a la de las Comunidades Autnomas, etc. Pero la competencia es un concepto que puede ofrecerse con un mero sentido organizativo y de reparto de funciones y de tareas pero que tiene tambin un sentido y concepcin jurdica. Como ms adelante haremos referencia a un concepto de la competencia desde el punto de vista organizativo que aqu nos interesa, me limitar a resear en este momento que para el fin que aqu sealamos o perseguimos, prefiero la denominacin de mbito material de actuacin que el concepto de competencia. El fin y las actuaciones encaminadas a su cumplimiento se suelen realizar en un mbito territorial y respecto de unos determinados sujetos, cuestin que nos pone en evidencia otros dos importantes criterios organizativos y estructurales: el territorio y los destinatarios de la actividad. As territorio y personas, sujetos o clientes, etc. Son criterios que sirven para organizar o fijar estructuras. De otro lado, las actividades se desarrollan de distinta forma o, mejor dicho, en torno a cada materia hay distintas actividades o acciones a desarrollar. Las distintas acciones que confluyen para la consecucin de un fin y que son necesarias para ello, podemos denominarlas funciones. La funcin a desarrollar se convierte tambin en un criterio organizativo y viene a determinar una forma concreta de actuar respecto del fin comn. As respecto de una determinada cuestin, materia, fin, etc., unos elementos de
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la organizacin recogen datos, otros los analizan, otros planifican actuaciones, otros toman decisiones, otros asesoran, otros ejecutan o actan, etc. La funcin, pues, est implcita en la actuacin y al determinar la distinta forma de actuar de los rganos la funcin supone la tarea que cada uno lleva a cabo y que sera su competencia o incumbencia dentro de la organizacin. La funcin es, repito, un criterio organizativo y la distribucin de competencias supone organizar y constituye tambin, por tanto, un criterio. Debemos recordar que es frecuente la afirmacin de que la funcin crea el rgano, pero hay que considerar que la funcin es la esencia de la competencia y que es sta la que realmente da contenido al rgano. Se podra afirmar que la competencia equivale a lo que hace el rgano en un sentido material y que la funcin equivaldra a la forma de hacerlo o a la forma de intervenir en una cuestin o materia determinada, en el fondo constituye la clase de actividad que se desarrolla respecto del mbito material correspondiente. Y en beneficio de la actividad global del rgano administrativo correspondiente. Ms adelante analizaremos los que vienen denominndose como principios de organizacin, pero que tambin podan ser incluidos en este momento en cuanto se pueden considerar igualmente como criterios de organizacin. Pero preferimos considerarlos principios, dado que deben estar presentes en cualquier forma de organizacin y que, adems, se recogen en normas, leyes o reglamentos. Estos principios que son los de jerarqua (en el que consideramos incluida la direccin), competencia, coordinacin y control, bsicamente, son necesarios sea cual sea la forma organizativa que se adopte, ya que, a su vez, conforman otro principio de la organizacin que es el de unidad, en cuanto toda estructura organizativa debe funcionar y considerar estos principios, para actuar como un todo o como dicha unidad que representa. Sin embargo, dado que los analizaremos ms tarde, desde el punto de vista ms general que ahora nos ocupa, lo que cabe destacar es que la doctrina hace referencia a dos formas o criterios organizativos, que se presentan, en cierto modo, como alternativas, pero que nada impide que se den simultneamente en una misma organizacin; estas formas son las que aparecen denominadas como sistema on line o de lnea jerrquica y como staff que en castellano podemos considerar como un asesoramiento no por especializacin en una materia sino como general y de apoyo a la adopcin de decisiones a adoptar por la cabeza de la organizacin. En este orden ha sido
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considerado por ejemplo el Estado Mayor en el ejrcito, tambin cabe considerar incluidos en este concepto a los Gabinetes de altos cargos polticos y otros que ms adelante sealamos al analizar las clases de rganos administrativos. Fin, territorio, materia, sujetos, sistema de jerarqua, etc., los hemos considerado como criterios de organizacin, pero tambin hay que tener en cuenta que las organizaciones complejas, como lo son las Administraciones pblicas, organizan o establecen sus rganos con muy distintas competencias o, mejor dicho, facultades, de modo que se les otorga mayor o menor autonoma y que, tambin, formas y criterios de organizacin son los que conocemos como la centralizacin y descentralizacin, criterios en que los conceptos de territorio y personalidad entran en juego y que, igualmente, se hace referencia a rganos concentrados y desconcentrados, conceptos que se relacionan con la competencia, las facultades que se poseen y la autonoma. Otro criterio a tener en cuenta y que, en cierto modo guarda conexin con el principio de jerarqua pero tambin con la coordinacin, el asesoramiento o la participacin, es de la organizacin unipersonal o colegiada del rgano administrativo, lo que tambin se relaciona con formas distintas de procedimiento de adopcin de la decisin o acto correspondiente. Se puede hacer pues referencia a la colegiacin como criterio organizativo, cuestin distinta de la participacin de los Colegios profesionales en la actividad administrativa. Pero a la hora de exponer criterios organizativos o cuestiones a considerar en el momento de adoptar o decidir una organizacin hay otros factores que deben influir y que son: las caractersticas generales de la actividad a realizar, la forma o procedimiento adecuados para realizar dicha actividad, el volumen de trabajo, nmero de personas que tendran que realizarlo, fondos econmicos que necesita, nivel e importancia del conjunto, de modo que se defina si constituye una unidad y cules son sus niveles de trascendencia en el cumplimiento del fin y, en consecuencia, su nivel organizativo y encuadre en el conjunto. Determinada esta fase de modo general, proceden los anlisis de los puestos de trabajo diseados con carcter previo, de las personas necesarias, considerando la formacin, conocimiento y experiencia precisas, y, finalmente, las retribuciones apropiadas. En este momento no pueden dejar de analizarse, consideradas
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las funciones y competencia, los procedimientos de actuacin, ahora con ms detalle y detenimiento, pues ellos determinan, los comportamientos, acciones y tcnicas a realizar, lo que afecta a la capacidad de las personas a desempear los puestos de trabajo. Esta consideracin de las personas necesarias y sus condiciones, conecta con los sistemas de seleccin de personal y con la necesidad de una formacin especializada a ofrecer o no por la propia organizacin, lo que influir en la organizacin de las unidades de gestin de personal o recursos humanos. En definitiva todos estos aspectos a considerar se comprenden o forman parte de los factores administrativos que Baena del Alczar estima que deben ser considerados a la hora de implementar las polticas pblicas. Para finalizar, hay que destacar que, en las Administraciones pblicas, el principio de unidad es importante, pues no slo significa que cada rgano constituye una unidad, sino que se agrupan constituyendo a su vez conjuntos que se consideran o son tambin unidades. De este modo cada Administracin pblica constituye una unidad referencial, una unidad de competencia y servicio y una unidad de responsabilidad y, si lo miramos desde aspectos no slo administrativos, constituyen una unidad poltica, sobre todo, como es natural, cuando contemplamos las Administraciones pblicas territoriales, pues los entes personificados, aun cuando la doctrina jurdica los denomine como Administraciones pblicas, son ms bien dependientes de las Administraciones territoriales y cuando no lo son y son realmente autnomas no son unidades polticas, propiamente dichas, tal es el caso, por ejemplo, de las corporaciones pblicas o de las universidades pblicas. Esta cuestin nos pone en conexin con el siguiente punto a tratar y que es en el que analizamos los criterios de la territorialidad y la funcionalidad, as como su conexin con la personalidad jurdica que se presenta como un factor o criterio de organizacin. No obstante, al haber hecho mencin a las corporaciones pblicas, expondremos que stas son organizaciones fundadas en la existencia de intereses econmicos y profesionales, en las que se encuadran, por ejemplo, los Colegios profesionales o las denominadas Cmaras y que Baena del Alczar las considera al exponer el criterio de organizacin o vertebracin segn clientelas, en cuanto agrupan a personas que se encuentran en relacin permanente con una rama de la organizacin
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administrativa pblica, pero que, adems, son encuadradas en dicha organizacin al atribuirle determinadas funciones pblicas o potestades y competencias, o parte de la administracin correspondiente a sus intereses econmicos y profesionales. Este encuadramiento no resulta tanto fsico como procedimental, sin perjuicio de la presencia de representantes de las corporaciones en rganos administrativos de participacin o consulta. Hasta ahora, pues, hemos expuesto, de forma algo desordenada o ms bien no estructurada, las cuestiones bsicas a tener en cuenta a la hora de organizar u organizarse, pero en los puntos siguientes las analizaremos ms concreta y detenidamente. 2.- Territorialidad y funcionalidad. La personalidad jurdica como factor organizativo. En el anlisis que se realiza en esta leccin, se parte de que el receptor de la misma ya tiene un conocimiento de la estructura de nuestras Administraciones pblicas y de las existentes en Espaa y tambin, conforme a los planteamientos del profesor Baena del Alczar en su Curso de Ciencia de la Administracin, se considera que sta es una rama de la Ciencia poltica. Por ello, las Administraciones pblicas que nos interesan son las que se integran como parte del Estado y de su poder, de modo que las principales Administraciones en este sentido son las que se conocen como Administraciones territoriales y cuyo papel principal es la asistencia y servicio a los ciudadanos y a los intereses generales y que, adems, son elemento principal en el orden jurdico del Estado. La divisin o vertebracin territorial del Estado y sus diferentes niveles coincide con distintos niveles de Administraciones pblicas basadas en el territorio cuyos intereses configuran y administran y que son la Administracin pblica del Estado, la de las Comunidades Autnomas, la de la Provincias y la Administracin de los municipios o entes locales que se engloba bajo la denominacin de Administracin local. Vemos, pues que el Estado se organiza territorialmente en Administraciones pblicas, pero desde el punto de vista de la organizacin de cada una de stas, el
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territorio vimos que es un criterio de estructuracin orgnica o de organizacin y as la Administracin del Estado cuyo territorio de competencia y poder es el de aqul, es decir Espaa, se organiza creando rganos o entidades que ejercen su actividad conforme a criterios territoriales y, por ejemplo, mantiene Delegaciones del Gobierno tanto en las Comunidades Autnomas como en las provincias y los Ministerios contaban con Delegaciones en las provincias y que hoy son Servicios que se suelen integrar en las Delegaciones de Gobierno, si bien persiste, por ejemplo, el caso claro de las Delegaciones de Hacienda. Las Comunidades Autnomas tambin han creado oficinas con sede en la capital del Estado. Tambin la Administracin municipal cuenta con rganos que pueden limitarse al ejercicio de determinadas competencias en partes concretas de su territorio. La Administracin del Estado, adems, al ser la titular de la competencia en orden a las relaciones internacionales, tambin mantiene una organizacin en el exterior, es decir en otros pases o estados. Pero hoy en da las Comunidades Autnomas tambin han creado rganos de representacin o de presencia en el orden internacional, en especial en la Comunidad Europea. La coexistencia en el mismo territorio de distintas Administraciones pblicas supone una complejidad en el reparto de competencias y determina un sistema de relaciones entre ellas al efecto del ejercicio de aqullas y de su coordinacin. En definitiva, como en cualquier otra organizacin nada impide que las Administraciones pblicas acudan al criterio del territorio a efectos de su organizacin. Pero el objeto que aqu perseguimos es el evidenciar que las Administraciones pblicas tambin tienen como criterio importante de organizacin el de la funcionalidad o sea el de utilizar la funcin o el fin a desarrollar y su particularidad o especificidad para crear rganos, pero tambin para hacerlo dotndolos de autonoma y, todava ms, de personalidad. Cuestin esta ltima que tiene fuertes conexiones con lo jurdico, pero que desde la Ciencia de la Administracin hay que considerar como una tcnica organizativa. Es frecuente la existencia de rganos u organizaciones que se crean para realizar una actividad determinada como puede ser la enseanza, la sanitaria, los transportes, el abastecimiento de agua y en general la prestacin de servicios pblicos o
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de servicios sociales; el hecho de la singularidad de su actividad y de la gestin a realizar permite que su organizacin o estructura pueda separarse de la organizacin en lnea, jerrquica y burocratizada, constituyndose como un centro independiente en el sentido fsico y ms o menos autnomo en el econmico o decisional. Es en este campo en el que aparecen, segn la terminologa que ha generado el Derecho administrativo, los rganos desconcentrados y la descentralizacin funcional la cual comprende distintos entes pblicos o dotados de personalidad, pero que desde el punto de vista de la Ciencia de la Administracin se consideran como organizaciones especializadas en el cumplimiento de un fin concreto. En este sistema de organizaciones especializadas, sin embargo, se sigue haciendo referencia a una parte de la organizacin pblica, pero la situacin se ha complicado desde el momento que la singularizacin o personalizacin se ha extendido a formas organizativas sujetas a derecho privado, o empresas privadas que en su totalidad o en su mayor parte son propiedad de la Administracin pblica correspondiente. Esta situacin es hoy comn o universal en las Administraciones contemporneas. Pero el hecho que nos interesa destacar es que existen organizaciones especializadas que se organizan de modo simplemente desconcentrado, mientras que lo que ofrece una mayor complejidad es cuando la singularizacin de la organizacin se realiza mediante el otorgamiento de personalidad jurdica. En el primer caso, lo normal es que nos encontremos con centros y establecimientos que no gozan realmente de autonoma en cuanto, si bien cuentan con un presupuesto, ste, o las dotaciones que comprende, les viene otorgado por el rgano del que dependen, as como los medios administrativos, materiales y personales. Su autonoma no es propiamente administrativa, sino ms bien de orden tcnico o de direccin tcnica y de simple gestin, estando, adems su actividad muy ordenada normativamente, en el sentido de que el establecimiento no tiene competencia normativa, sino solamente una actividad tcnica que, adems, en algunos casos puede constituir un servicio al pblico. Nos puede servir de referencia o ejemplo una escuela o un hospital pblicos. Normalmente, en estos centros desconcentrados el presupuesto o dotacin econmica con que cuentan no est en dependencia directa con los posibles ingresos que generen, si los hay, sino que es la Administracin central de la que dependen o el departamento o ministerio el
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que determina el presupuesto, limitndose el centro o establecimiento a administrarlo conforme a la normativa administrativa general y justificando el gasto. El paso hacia la descentralizacin funcional que recoge el Derecho administrativo o la singularizacin mediante el otorgamiento de personalidad jurdica, mantiene otros fundamentos; con carcter general podemos afirmar que el principal de ellos obedece a que la actividad a desarrollar por la organizacin tenga un carcter o repercusin econmica. Es decir, no importa tanto si se trata de un servicio pblico como si la actividad tiene ese sentido econmico, que significa que se produzca en el sector econmico tradicional o sea capaz de generar unos ingresos propios o derivados de la actividad en s. Es normal, pues, que aparezcan estas soluciones administrativas a partir del momento en que las Administraciones pblicas realizan actividades de intervencin econmica y social. El otorgamiento de personalidad, implica, al margen de lo jurdico, una mayor autonoma en el mbito decisional, normalmente la posibilidad de otorgamiento de unos estatutos, la posibilidad de determinar su propio presupuesto, sin perjuicio de que los ingresos del centro o establecimiento se realicen en la caja o tesoro de la Administracin matriz y de la sujecin a la normativa presupuestaria general. Tambin debemos considerar que el establecimiento u organismo asume una responsabilidad directa, si bien la situacin sea compleja, en cuanto la realidad es la dependencia de la Administracin central o matriz. Es frecuente que las decisiones adoptadas para crear personas jurdicas tengan races o causas de orden poltico y de distribucin de poder en el seno de una Administracin y que, segn los intereses polticos o burocrticos del momento, determinados servicios o actividades oscilen en su organizacin entre distintas formas de gestin directa, configurndose bien como un departamento (ministerio o consejera, o direccin general) bien como un ente pblico con personalidad. Se ha dicho que el origen de muchos de estos establecimientos singularizados y con personalidad est en la huida de la normativa general aplicable a la organizacin indiferenciada y que se ha tratado de escapar de la normativa de intervencin del gasto pblico o de la presupuestaria o de la de contratos pblicos o de la de funcin pblica. Si bien esto es cierto, tambin resulta que existe una permanente tensin entre esta
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tendencia y las reacciones en contra que promueve la promulgacin de normas que tratan de sujetar a estos organismos a los principios de control y racionalidad del gasto pblico y a los de libertad y concurrencia en las ofertas pblicas y al mrito y capacidad en la gestin de personal y en su carrera. Es por ello, y por la necesaria intervencin en el campo econmico y en sectores no reservados a la actividad administrativa pblica, por lo que se agudiza en la actualidad la tendencia al otorgamiento de personalidad pero con sujecin de la organizacin al derecho privado en su actividad y utilizando frmulas de creacin o constitucin de dicho derecho y as surgen organizaciones que son sociedades mercantiles o que se constituyen como fundaciones privadas. En estos casos, del ordenamiento jurdico cabe deducir, aunque no de modo muy claro, que estas empresas o entidades de derecho privado deben autofinanciarse mediante sus propios ingresos y no por aportaciones con cargo a los presupuestos generales de la Administracin matriz. Tambin la actividad debe ser propia del sector privado y no constituir una competencia propia o reservada al sector pblico, en cuyo caso habra que atender a una organizacin indiferenciada o las formas de gestin de los servicios pblicos que permite el ordenamiento jurdico administrativo, en el que tambin caben frmulas societarias. ltimamente el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en orden a la sujecin a las directivas europeas sobre contratos administrativos o pblicos, en la lnea de sujecin de estos organismos personificados de acuerdo con el derecho privado, ha remarcado que el carcter de organismo pblico no depende de la normativa de cada Estado comunitario sino de la comunitaria, de tal modo que para la calificacin como tal de un organismo no resulta bsico el ordenamiento jurdico a que se sujeta, sino el cumplimiento de los requisitos o criterios de las directivas europeas y destaca como esenciales, ms que la forma o rgimen jurdico a que se sujeta el organismo correspondiente, conceptos tales como el fin que se persigue, la satisfaccin de intereses generales que no se satisfacen mediante la oferta de bienes y servicios en el mercado, la competencia estatal o pblica y otros como la falta de competencia en el mercado, la ausencia de nimo de lucro, la no asuncin de los riesgos de la actividad, la eventual financiacin pblica de la actividad, etc. Por lo que las directivas europeas tambin constituyen un elemento a considerar en las decisiones de organizacin de las Administraciones pblicas.
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En definitiva, la personalidad constituye una tcnica para organizar que se utiliza por las Administraciones pblicas y existen en el ordenamiento jurdico de modo disperso y ambiguo unas pautas o lmites para elegir las diferentes formas de organizacin y as deben tenerse en cuenta: la racionalidad, control y eficacia del gasto pblico, los principios de libertad y concurrencia y de mrito y capacidad, al mismo tiempo que juegan su papel conceptos elaborados por la doctrina del Derecho administrativo, tales como las diferencias entre gestin y poder y entre funcin pblica y servicio pblico. Estas cuestiones no pueden ser ignoradas en la estructuracin y organizacin de las Administraciones pblicas y forman parte de las cuestiones que en orden a las polticas pblicas veremos que corresponden a la intervencin y consideracin por la Administracin y altos funcionarios en sus funciones. Por ltimo, no se puede dejar de exponer en orden a la organizacin, tanto respecto de la territorial como de la funcional y de la indiferenciada, que existen bases normativas y criterios, formas y procedimientos distintos en la creacin de dichas organizaciones. Si nos referimos a las Administraciones pblicas territoriales, nos encontramos con una cuestin poltica y que afecta al territorio del Estado y a una distribucin de poder poltico y, por tanto, no slo de competencias administrativas, en estos casos es normal que la decisin de creacin de la organizacin se produzca por la norma constitucional, tal es nuestro caso, o como mnimo por norma con rango de ley, sin perjuicio de que, tanto en uno como otro caso, normas de inferior rango concreten la estructuracin orgnica de cada Administracin. Es indudable que en esta creacin no son los criterios tcnicos la razn de la decisin, sino que intervienen criterios histricos, geogrficos y culturales, sin descartar la existencia de unos intereses econmicos comunes. Pero ya hemos visto que cada Administracin territorial utiliza a su vez el territorio como criterio de organizacin y que existen rganos de representacin de la institucin correspondiente y de gestin de determinadas competencias en un territorio determinado o, simplemente, como ocurre en la administracin municipal, la gestin de los intereses de una determinada localidad que formalmente no rene los requisitos para
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alcanzar a ser un municipio (entidades locales menores) Las decisiones o actos de creacin en estos casos suele ser de los rganos de gobierno de cada institucin y, si bien persiste un primer fundamento de carcter poltico, sobre todo en Espaa, por lo que respecta a la organizacin estatal y a la de las Comunidades Autnomas, como puede ser el de la representacin y presencia de la institucin en su territorio evitando una visin centralizada y de lejana del Gobierno respecto de los ciudadanos; tambin pesan y existen otros fundamentos ms de carcter administrativo. As, en principio, se trata tambin de realizar una gestin directa a favor de los ciudadanos, facilitando sus derechos y prestndoles los servicios pblicos que necesitan. En este punto, sin embargo, es preciso hacer constar que, en nuestro caso, las leyes administrativas establecen unos sistemas de ejercicio de las competencias que se refieren no slo a la organizacin o estructura de cada Administracin, sino que prevn la posibilidad de convenios entre las distintas Administraciones pblicas territoriales y distintos procedimientos para la gestin de las competencias de una de ellas por otra; naturalmente; teniendo en cuenta el territorio en que se tienen que ejercer, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de consorcios administrativos mediante la creacin, a su vez, de entidades u organizaciones especializadas y funcionales. Esta situacin, nos obliga a sealar que en las decisiones de creacin de organizaciones territoriales, existe una previa valoracin de la conveniencia poltica de hacerlo o de mantener las existentes, pero que tambin hay que considerar la posibilidad de que la gestin de las competencias correspondientes sea encomendada o convenida con las otras Administraciones existentes en el territorio, teniendo en cuenta la poblacin beneficiaria de la competencia o del servicio pblico, por lo que tambin existen criterios tcnicos a considerar, sin perjuicio, de que en la encomienda de la competencia o gestin a otra Administracin tambin hay otras razones de carcter poltico a manejar y entre las que podemos enumerar, a ttulo de ejemplo, la conveniencia de reforzar la administracin local, la del beneficio a una localidad regida por polticos del mismo partido, la pretensin de lograr votos a favor, etc. La creacin de organizaciones funcionales tiene otros matices a destacar. Ya hemos visto que conforme al criterio funcional tanto se puede establecer organizaciones indiferenciadas, como desconcentradas, como personificadas. En el caso de la
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organizacin indiferenciada y en el de la desconcentrada, la decisin suele producirse en el seno de la misma organizacin, reservndose la estructuracin indiferenciada en su nivel superior a una decisin gubernamental y en los niveles medios e inferiores a una decisin administrativa de la cabeza de cada departamento, ministerio u rgano equivalente. En cuanto a los rganos desconcentrados, tanto nos podemos encontrar con decisiones de orden gubernamental como simplemente departamentales, primando para ello el hecho de que la funcin a realizar por el rgano correspondiente afecte, en su ejercicio, a varios departamentos o a uno slo de ellos. Distinto es el problema de las organizaciones personificadas en cuanto en la atribucin de personalidad suele existir, en el sistema espaol, una reserva de ley respecto de los organismos pblicos, es decir la creacin tiene que ser por norma con rango de ley, lo que significa la intervencin del poder parlamentario y ello es as por la condicin de pblicos de los organismos, aun cuando sujeten su actividad a derecho privado, lo que significa, por un lado, que se toma una decisin por la que una parte de la organizacin pblica se establece con autonoma y, por otro, que se le dota de un presupuesto independiente. Estas razones exigen de esta intervencin. En cambio, respecto de las organizaciones que adoptan la forma de sociedades mercantiles sujetas a derecho privado o de fundaciones con arreglo al mismo derecho la decisin torna a ser gubernamental; esta solucin permite, tambin, comprender que se tienda a regir por el derecho privado a las personas jurdicas, ya que ello supone que se eluda la discusin parlamentaria. Si la referencia se realiza respecto de organizaciones personificadas pero pertenecientes al municipio o la organizacin provincial no existe una reserva de ley y se crean por acuerdo municipal, en algunos casos concretos por acuerdo del Pleno. Las cuestiones formales que plantea la creacin de organizaciones
personificadas tiene que ver con el gnero de actividad a desarrollar por ellas, conque constituyan o no una actividad pblica de competencia reservada a las Administraciones pblicas, o con su carcter econmico o con su conexin con el mbito privado o empresarial, por lo que resulta ser uno de los campos en los que se debe producir la intervencin de los funcionarios pblicos, pero en los que se produce una gran ambigedad y una clara utilizacin poltica
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3.- Nocin o concepto de rgano administrativo y clases de rganos administrativos. Baena del Alczar hace referencia a una visin esttica de las organizaciones administrativas y a una visin dinmica, refiriendo la primera a su estructura orgnica y la segunda a las relaciones entre los elementos orgnicos. En este momento, nos vamos a referir a la primera de estas visiones. A) La nocin de rgano administrativo y la competencia. Por lo que se refiere a la nocin de rgano, se parte de una asimilacin de la organizacin administrativa con la organizacin de la persona fsica, de modo que los rganos aparecen como los elementos que componen la organizacin. La doctrina jurdico-administrativa, ha formulado la teora del rgano con mayor intensidad, de aqu que en la Ciencia de la Administracin nos veamos en cierto modo constreidos por dicha formulacin, sobre todo porque al referirnos a una organizacin pblica no basta con examinar los problemas tcnicos sino que stos se ven necesariamente influenciados por algunos conceptos jurdicos o que afectan al modo de actuar de las Administraciones pblicas. La visin del rgano, si slo nos centramos en el hecho de la estructura administrativa, nos evidencia una mayor o menor complejidad segn cual sea la importancia de la organizacin y la generalidad o amplitud de sus fines y, naturalmente, el territorio en que acta. De ah que, desde el punto de vista estructural o desde el punto de vista grfico, el rgano administrativo est constituido por distintas unidades, sin perjuicio del principio de unidad que ms adelante sealaremos, desde un punto de vista simple cada unidad constituira un rgano. Pero, si al referirnos a las personas fsicas no podemos dejar de relacionar cada unos de sus rganos con una funcin y finalidad determinada, tambin al ofrecer la nocin del rgano administrativo se acaba realizando el mismo tipo de relacin, de modo que el rgano se concibe tambin como el conjunto de facultades o posibilidades de actuacin que tiene, pero tambin hay que considerar a la persona o personas que las realizan. Este conjunto de facultades se matizan en la actividad administrativa pblica y por el Derecho administrativo y se
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elaboran conceptos como el de las potestades administrativas y el de competencias, lo que determina que, segn se ejerzan dichos tipos de actividad o simples tareas, el funcionario pblico o el diseador de la norma estructural y competencial o el analista de puestos, debe tomar distintas consideraciones y decisiones, de modo que estos conceptos no pueden ser ignorados. En este orden, tambin existe una distincin habitual entre atribuciones y competencias y, en el texto recomendado, el profesor Baena las distingue desde el punto de vista de esta asignatura sealando que la atribucin es cada una de las posibilidades de actuacin de los rganos administrativos y la competencia el conjunto de todas ellas. Desde mi punto de vista, siendo este el concepto que debemos mantener, la cuestin resulta ms compleja, pues creo que estos conceptos estn teidos o matizados, como he dicho, por el Derecho administrativo y por las consecuencias que ellos tienen en la organizacin administrativa y en la distribucin de poder que en ella se da. Por ello, sin nimo de complicar este punto, no tenemos ms remedio que relacionar los conceptos anteriores con el de potestades. Al existir una distribucin de poder en la organizacin administrativa, resulta que algunas de las facultades antes sealadas tienen una repercusin jurdica, es decir afectan a los derechos de las personas que se relacionan con las Administraciones pblicas o son decisiones que afectan a los intereses pblicos definidos en la ley, directamente o de modo abstracto. El poder, a su vez, tiene dos facetas o caras, una, a la que se otorga ms importancia, es la de constituir un ejercicio de voluntad, lo que se traduce en la adopcin de una decisin. Pero as como en el mundo del derecho privado o de las personas fsicas este acto de voluntad tiene una referencia totalmente propia, interna y personal, en el mundo de las Administraciones pblicas tiene una referencia externa en cuanto existe una definicin o manifestacin legal de dicha voluntad o si se quiere una predeterminacin del fin a cumplir e incluso de los efectos concretos a conseguir. Y por ello, la definicin de la voluntad presenta otra cara, la de un proceso tcnico, que tiene a su vez una vertiente jurdica y otra administrativa, pero que afecta a la concrecin y efectividad de los intereses pblicos, lo que, finalmente, manifiesta un carcter poltico. Proceso que se produce en el seno de la Administracin pblica, pero con una participacin general de intereses en juego y de grupos de la sociedad y de otras organizaciones; cuestin que ya afecta a la visin dinmica de la organizacin.
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Desde el punto de vista que nos ha ofrecido el mundo jurdico pblico la potestad administrativa es una manifestacin de poder y, por lo tanto, las potestades son los poderes atribuidos a las Administraciones pblicas, que son poderes pblicos y, consecuentemente, la atribucin es de raz poltica y se reserva al legislador. Hay, por tanto, una reserva en favor del parlamento cuando se trata de poderes o potestades que repercuten o afectan a los derechos de los ciudadanos, son las que la doctrina administrativista denomina como potestades hacia fuera. No sucede lo mismo cuando la referencia a la potestad se realiza frente a la organizacin o potestad ad intra o hacia dentro, campo en el que el ordenamiento jurdico plantea menos limitaciones formales e incluso que se considera como ajeno al derecho, como ya hemos apuntado. Cuestin esta que precisa de un punto o leccin especfica dirigida a examinar en general estas relaciones entre derecho y organizacin, pero en el que ya conviene sealar que existen tambin limitaciones derivadas del orden constitucional y jurdico y de los propios fines que cumplen las Administraciones pblicas. Limitaciones que al tener que ser tenidas en cuenta, pues, constituyen imperativos jurdicos que obligan a mantener las formas organizativas o estructurales y procedimentales que hacen efectivos los mandatos y principios que mantiene el ordenamiento jurdico superior. Aqu, pues, el legislador parlamentario limita de modo indirecto mediante principios generales o abstracciones y el legislador administrativo debe ocuparse de concretar las formas de accin, procedimientos y organizacin que hagan efectivos los citados principios y mandatos, cuando la ley parlamentaria no haya definido. De este modo, en las competencias existen atribuciones que afectan a los derechos de los ciudadanos y que dan lugar a actos que, en consecuencia, son jurdicos, y que constituyen una concrecin de las potestades, mientras que otras son tcnicas y de contribucin a definir el acierto o eficacia de estas acciones jurdicas o lo son de definicin de los intereses pblicos que aconsejan una determinada decisin o forma de organizacin. Estas competencias tcnicas, son para m competencias garanta del acierto y eficacia de las decisiones a adoptar en un momento determinado y formaran parte, en principio de las que hemos denominado potestades ad intra, sin perjuicio de que tienen una repercusin externa, en cuanto son un elemento en la formacin de la voluntad o de la decisin, tal como antes hemos referido, y pueden repercutir en la concesin o no de derechos o en que se cumplan o no los intereses pblicos definidos o,
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en su caso, pueden contribuir a definirlos, por lo que directa o indirectamente repercuten social e individualmente y contribuyen al correcto funcionamiento de las Administraciones pblicas. Este complejo sistema derivado de la estructuracin y fundamentacin jurdica de las Administraciones pblicas y su actividad, como parte del Estado de derecho, obliga y debe ser considerado y analizado en el momento de la estructuracin, organizacin, distribucin de competencias y descripcin de puestos de trabajo, en una palabra, en el momento de la creacin de los rganos administrativos Estas son, pues, las cuestiones que plantea el rgano administrativo que se nos presenta como un complejo de competencias, personas y medios y que desde el punto de vista general se muestra como algo impersonal, en el sentido de que aun cuando existe una persona concreta que es el titular del rgano y al que se le atribuye la competencia decisoria y la responsabilidad correspondiente, no es sustancial quin sea, salvo en el aspecto de su capacidad tcnica, resultando ms importante el conjunto de competencias y atribuciones que le corresponden y, naturalmente, las relaciones que se producen en su seno o en virtud se sus competencias. No se puede, sin embargo, dejar de exponer, aun cuando pueda complicar todo lo antedicho, que existe un concepto legal de rgano administrativo o de rgano frente al de simple unidad administrativa, que se nos ofrece desde el artculo 5 de la Ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, que dice: Tendrn la consideracin de rganos las unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo. Es pues un concepto restringido que supone una conexin del concepto con las unidades o personas que ejercen potestades, hacia fuera o hacia dentro, esto ltimo en cuanto quedan comprendidas las actuaciones de carcter preceptivo y aquellas que constituyen garanta de intereses pblicos o de eficacia y buena administracin. Pero la distincin entre rganos y unidades que nos ofrece esta Ley tiene repercusin en cuanto el artculo 7 que seala a las unidades administrativas como los elementos organizativos bsicos remite su establecimiento, es decir su creacin en definitiva, a las relaciones de puestos de trabajo; mientras que debe
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entenderse que la creacin del rgano puede hacerse simplemente por norma o decisin. Lo que no deja de ser una cuestin relativa, ya que aun cuando una simple decisin, resolucin o norma, segn sea la forma que establezca la ley, puede crear el rgano, sin embargo las unidades que en l se comprenden debern establecerse en las relaciones de puestos de trabajo y sus procedimientos. B) Clases de rganos administrativos. La doctrina ha realizado diversas clasificaciones de los rganos administrativos. As, una primera clasificacin atiende al nmero de titulares de un rgano y se distingue entre rganos unipersonales y rganos colegiados y que tiene su fundamento en la forma de su constitucin, en cuanto que los segundos necesitan constituirse previamente a actuar, mientras que en los unipersonales la constitucin es resultado de su creacin, nombramiento del titular y dotacin de medios. Tambin tiene su razn de ser en el procedimiento de la formacin de su voluntad, ya que, como es lgico, los rganos colegiados precisan de una deliberacin y acuerdo, haciendo constar el proceso de la decisin en acta, mientras que los rganos unipersonales siguen el procedimiento administrativo general. El rgano personal, por tanto, es aquel cuyo titular es una nica persona fsica, en tanto que el colegiado est constituido por una pluralidad de personas; es decir, es un colegio que necesita de un procedimiento especial para la toma de acuerdos o decisiones. En su momento, hemos hecho referencia a que los rganos administrativos encerraban, la mayor parte de las veces, en su seno a otros rganos y en virtud de ello se establece la distincin entre rganos simples y complejos. Se consideran rganos simples aquellos que estn constituidos por una sola unidad orgnica; es decir por un solo rgano; el ejemplo, dado que por debajo de ellos no se prev legalmente la existencia de ningn otro nivel, son los negociados administrativos. En cambio, el rgano complejo contiene en su seno a otros rganos de inferior nivel jerrquico; un ejemplo tpico es el de un Ministerio. Es, pues, una clasificacin de tipo estructural. Cabe significar que no debe confundirse el rgano complejo con el colegiado, ste suele ser un nico rgano.
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Si se atiende al mbito territorial de actuacin de los rganos administrativos se hace referencia a la existencia de rganos centrales y locales, segn que su competencia se extienda a la totalidad del territorio correspondiente o a una parte del mismo. Tambin, en este aspecto, se puede hacer referencia a rganos concentrados y desconcentrados, comprendiendo en estos ltimos a los que se denominan como perifricos y de los que constituyen un ejemplo los rganos provinciales de las Administraciones centrales o centralizadas. Aunque los rganos perifricos no son los nicos desconcentrados, en trminos generales, son ellos los que realizan funciones desconcentradas y a los que hemos hecho referencia al analizar los rganos especializados o singularizados si personalidad El trmino de perifricos permite distinguir los rganos desconcentrados de una Administracin de los rganos locales, entendidos stos como los entes locales o la Administracin local. En otro orden, tambin referido al mbito competencial, se hace mencin a rganos de competencia general, como puede ser el Consejo de Ministros, o a rganos de competencia especial como es un Ministerio o una Direccin General, si bien la generalidad o especialidad es una cuestin siempre relativa. Atendiendo a sus funciones la doctrina ha realizado la clasificacin de los rganos en activos, consultivos, deliberantes y de control. Por la misma razn se poda haber hecho referencia a rganos de direccin, de ejecucin, de planificacin o programacin y de asesoramiento; sin embargo, la clasificacin habitual es la que hemos reseado, atendiendo, con toda seguridad, a las actividades que pueden tener efectos o repercusiones jurdicas y por el peso que en este punto ha tenido el Derecho administrativo. Se consideran rganos activos a los encargados de adoptar y ejecutar las decisiones. Por consultivos se entiende los rganos que se limitan a emitir opiniones sobre como debe de adoptarse una decisin, son rganos que suelen emitir un dictamen tcnico en torno a la decisin a adoptar o asuntos determinados. La clasificacin que se muestra ms imprecisa de las que nos ocupan en este punto es la de los rganos deliberantes, ya que es frecuente que se refiera a los rganos
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colegiados y, en cierto modo, en oposicin a los activos; sin embargo, estos rganos hay que definirlos como aquellos que toman acuerdos tras deliberar y votar, en su caso. Pero, en este sentido, el acuerdo puede ser un mero informe o dictamen, con lo que el concepto puede coincidir con el de los rganos de carcter meramente consultivo o, en cambio, el acuerdo puede ser una verdadera decisin ejecutiva, con lo que se tratara de rganos activos de carcter colegiado. Pero, tambin, se puede hacer referencia, con la expresin, a rganos que realizan funciones de asesoramiento a un rgano activo y que constituyen meras Juntas de titulares de rganos jerrquicamente subordinados a un jefe y que deliberan en torno a un tema o cuestin para contribuir a formar la opinin de ste; pero que, tcnicamente, no pueden ser calificados como consultivos, ya que no adoptan acuerdos ni emiten dictmenes, y tampoco son rganos activos, ya que no producen actos administrativos de ninguna clase, si bien se levanten actas de las deliberaciones. Finalmente, se consideran rganos de control a los que se encargan de supervisar la actuacin de otros rganos. Si bien dentro de esta categora existen rganos de inspeccin que no controlan la actividad de otros rganos administrativos sino actividades sociales, ya sean mercantiles, sanitarias, educativas, econmicas, etc. y que controlan el cumplimiento de la legalidad que afecta a determinados profesionales y ciudadanos. Otra distincin o clasificacin que viene siendo objeto de anlisis por la doctrina es la que diferencia entre rganos staff y rganos on line, cuya traduccin ms frecuente suele ser la de rganos de estado mayor o asesoramiento y la de rganos en lnea jerrquica. El origen de la clasificacin radica los estudios norteamericanos sobre la organizacin y, segn los cuales, los rganos staff se sitan fuera de la lnea jerrquica y que en el reflejo grfico de las organizaciones, u organigramas, figuran fuera de la lnea jerrquica o vertical. En Espaa, en cambio, la expresin se ha utilizado para referirse a rganos que no estn situados claramente fuera de la lnea jerrquica, como pueden ser las Secretarias Generales Tcnicas de los Ministerios, y que generan su propia estructura jerarquizada; la concepcin utilizada es la de considerar como rganos staff a aquellos que asesoran personalmente al rgano activo, no emitiendo simplemente una opinin sobre un tema concreto, ni un dictamen, sino proporcionando datos o informes
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y realizando estudios que colaboran a la toma de decisiones o a un mejor conocimiento de una cuestin. Estos estudios o informes se realizan muchas veces por propia iniciativa del rgano. Son rganos que se incrustan de lleno en la organizacin del rgano activo y no tienen carcter colegiado. En este orden se ha producido en la organizacin de las Administraciones Pblicas una proliferacin de rganos denominados Gabinetes Tcnicos y que se presentan como de asesoramiento tcnico de los altos cargos polticos para, al igual que las antes mencionadas Secretaras Generales Tcnicas, colaborar en la toma de sus decisiones, pero con una orientacin ms poltica y menos profesional o administrativa. Esta proliferacin no slo hay que atribuirla al matiz poltico del asesoramiento tcnico sino a la razn de que la organizacin profesional no ofrece al poltico, la mayor parte de las veces, una opinin formal comprometida con los criterios polticos y de oportunidad. Otra clasificacin que se deduce de la legislacin que se ocupa de la organizacin de la Administracin del Estado es la que distingue los denominados rganos superiores, en los que incluye a los Ministros y Secretarios de Estado, de los denominados como rganos directivos de los ministerios que vienen a coincidir con los altos cargos de nombramiento poltico o de confianza, si bien respecto de los directivos se dice que son nombrados atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia. Finalmente, como veremos al resear la organizacin concreta de las Administraciones Pblicas, cabe establecer una clasificacin de los rganos administrativos basada en las personas que los desempean o en su forma de provisin y, as, cabe hacer referencia a la existencia de rganos de nivel poltico y de nivel administrativo. Cuestin que se pone de manifiesto en algunos puntos de la Ley de Gobierno Valenciano, por ejemplo. La distincin entre un nivel poltico y administrativo en la organizacin tiene bastantes ms consecuencias que las meramente estructurales y repercute en la concepcin del directivo pblico, que en nuestra concepcin, se desenvuelve en la zona
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bisagra o de solapamiento entre ambos niveles y, tambin, es una cuestin a tener en cuenta en la reforma de las Administraciones pblicas o en su modernizacin. Es un punto clave en las relaciones con los altos cargos y en los lmites de la subordinacin de la Administracin a la Poltica y en general en la eficacia de las Administraciones pblicas**. 4.- Los Principios de organizacin: unidad, competencia, jerarqua, coordinacin, control y referencia a la desconcentracin. La complejidad de la organizacin administrativa hace que para conseguir su funcionamiento eficaz y acorde con los fines se destaquen unos principios de organizacin que se pueden considerar comunes a todas las organizaciones pero que en cuanto a la Administracin pblica cobran un especial sentido, al encontrarnos en un sistema de poder y autoridad que conlleva necesariamente la actividad de direccin y la subordinacin jerrquica entre los rganos administrativos, con el matiz especial que cobra al existir dos niveles: el poltico y el administrativo. De otro lado, la posibilidad de organizarse mediante la creacin de personas jurdicas otorga un significado especial al principio de unidad comn a toda organizacin. A continuacin examinaremos, los principios de unidad, jerarqua, competencia y coordinacin, que son los que principalmente han sido tratados por la doctrina del Derecho administrativo y que nos sirve en este caso de antecedente. A) Unidad. La doctrina suele hacer referencia en primer lugar al principio de unidad, que puede aplicarse tanto a las personas jurdicas como a los rganos. Significa, simplemente, que las personas y los rganos, pese a su complejidad y divisin departamental, actan como una unidad, constituyen un todo individualizado. Cada rgano es una unidad y acta como tal, pese a que tenga diversos componentes o forme parte de otro rgano. Al mismo tiempo, la actuacin de cada rgano supone la actuacin
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En el concepto de directivo puede verse el Tema 9 de los Apuntes de empleo pblico y funcin pblica, en www.morey-abogados.com.
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del todo. Quien acta realmente es la Administracin pblica correspondiente. Cuando acta una Direccin general de un Ministerio acta ste y dado que la referencia como persona se hace al Estado acta la Administracin del Estado. Si en cambio la que acta es una Direccin general de una Conselleria, en el caso de nuestra Administracin valenciana, acta la Generalitat Valenciana que es la persona jurdica bsica. Cuando acta el Alcalde acta el Ayuntamiento. Esta consideracin del principio de unidad y de atribucin de la personalidad a cada de las Administraciones pblicas, entendiendo el Estado, por un lado, y cada entidad local por otro, en su inicio, se extiende a la organizacin poltica y administrativa pblica de cada Comunidad Autnoma y tena una referencia no slo de atribucin de cada acto a la Administracin u organizacin correspondiente, sino de identificacin de la persona responsable del acto, as como una referencia de unidad presupuestaria o de caja. La creacin de las organizaciones personificadas ha supuesto una ruptura de la personalidad jurdica nica de las Administraciones pblicas y tambin de la unidad de caja, que quedan como idea referencial y abstracta y como una cuestin final de imputacin de responsabilidades y de gastos e ingresos, pero que nos ofrece una idea de unidad de gestin y decisin. Sin embargo esta unidad de gestin y de decisin se ve o puede verse mediatizada por el encuadramiento de cada una de las organizaciones personificadas en la organizacin general de cada Administracin pblica y en los procedimientos y normas administrativas y por la permanencia de una relacin de jerarqua o tutela de la Administracin matriz sobre sus personas jurdicas. Por tanto, hoy el principio de unidad no se asocia plenamente a la personalidad jurdica, sino a una referencia abstracta de decisiones y responsabilidades polticas y de unidad econmica. Desde el punto de vista de la organizacin, el principio de unidad supone que cada rgano se planifique u organice atribuyndole unas competencias que guarden una relacin unitaria; es decir, sus funciones y competencias deben estar relacionadas y dicha relacin es la que le debe otorgar el carcter de unidad.
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Como consecuencia de este principio de unidad se derivan los que contemplamos a continuacin. B) Competencia. Es quiz el principio de los que contemplamos en este punto con mayor repercusin jurdica y del que ya hemos hecho referencias anteriores, sobre todo al tratar de las diversas Administraciones Publicas, del concepto del rgano administrativo y, en especial, al distinguir el concepto de potestades administrativas. As hemos visto que el concepto de competencia aparece ntimamente ligado al concepto del rgano administrativo que es quien las ejerce o hace efectivas. Por mi parte y desde el punto de vista jurdico he definido la competencia como la atribucin por el ordenamiento jurdico a un rgano administrativo de funciones dirigidas a producir efectos jurdicos en un procedimiento administrativo, actos jurdicos concretos o normas jurdicas en materias determinadas. Es, pues, este un concepto que evidencia la conexin de la competencia con la potestad administrativa tanto en su vertiente de los derechos subjetivos como en el de los intereses pblicos. No obstante, el concepto que nos interesa desde el punto de vista de la Ciencia de la Administracin es el ya apuntado de identificacin con la atribucin o como el conjunto de atribuciones de un rgano administrativo, con independencia de lo jurdico o no y, desde este punto de vista, nos interesan los aspectos organizativos de la competencia y sus alteraciones sobre el reparto formal o normativo de las mismas entre los rganos administrativos, cuestin que nos ofrece un concepto de la competencia ms como atribucin en sentido individualizado que en el sentido global, ya que las modificaciones de la competencia de los rganos, que a continuacin veremos, se realizan, normalmente y en la mayora de los casos, competencia por competencia. En definitiva, nos interesa el aspecto organizativo de la competencia. Hemos hecho referencia a un reparto formal o normativo de las competencias y ello nos obliga a destacar que la competencia es siempre el resultado o consecuencia de una atribucin legal o reglamentaria y este es el aspecto que nos interesa jurdicamente, ya que la atribucin normativa de la competencia al rgano administrativo es el hecho que le confiere autoridad y que legitima su actuacin; de manera que, si la atribucin no
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existe, segn previsin legal, se produce un defecto formal que puede determinar, incluso, la nulidad de pleno derecho de la actuacin jurdica de un rgano administrativo. Este hecho nos pone en evidencia que la competencia es un concepto que tambin en la Ciencia de la Administracin debe ser matizado y que su identificacin con la atribucin o con el conjunto de atribuciones de un rgano no nos es suficiente, a menos que distingamos a su vez entre atribucin y tarea. La verdad es que no creo que sea necesario complicar excesivamente la cuestin y que nos basta con resaltar que a la Ciencia de la Administracin no le interesan todas las atribuciones de los rganos administrativos, pues en ellas hay simples tareas que no tienen relacin con la actividad poltica y administrativa que aqu nos interesan y que ya se configuran como simples actuaciones a realizar por las personas fsicas. Lo que conviene destacar es que de las atribuciones de los rganos administrativos nos siguen interesando aquellas que son manifestaciones de poder en el seno de la organizacin o que influyen o contribuyen a la adopcin de decisiones de poder. Por ello mismo, adems, la competencia resulta ser una atribucin normativa, mientras que la definicin de meras funciones y tareas queda reservada a otros procedimientos, tales como la clasificacin de puestos de trabajo o sus relaciones y plantillas. En definitiva, pues, la competencia es una atribucin orgnica realizada por el ordenamiento jurdico, que inicialmente se confiere a las personas jurdicas, englobada en las potestades, y que aqullas reparten entre sus rganos, de modo que, cuando lo hacen a travs de una norma reglamentaria, fijan la competencia de stos. Se produce, pues, un proceso de distribucin y de detalle y pormenorizacin de la competencia general en competencias, funciones y atribuciones concretas. Es un paso de la abstraccin a la concrecin. Slo en la atribucin orgnica de las competencias aparece el matiz de la concrecin de la materia o campo correspondiente y de la funcin a realizar. En este factor de concrecin que supone el reparto de competencias es importante el concepto de funcin, a la que podemos describir como la esencia de la competencia o, tambin, como la forma de la competencia, tal como ya se ha dicho al inicio de esta trabajo o leccin. y es un concepto que ya hemos relacionado con el de potestades y competencias. En la Administracin Pblica se hace referencia a las
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funciones administrativas en las que esencialmente se incluyen: la planificacin, la organizacin, la direccin, la coordinacin, la ejecucin y el control. Por ello, en la concrecin y reparto de las competencias se tiene en cuenta este tipo de funciones a realizar por el rgano administrativo y, as, respecto de una misma materia a uno le corresponde ejecutar y a otro, por ejemplo, controlar. Desde el punto de vista del contenido de este curso y siguiendo al profesor Baena nos vamos a referir a las funciones administrativas de un modo diferente pero con relacin a la adopcin de polticas pblicas, en un sentido muy distinto del de la competencia y as, bsicamente hace referencia a la funcin de apoyo a las polticas pblicas, y a las de ejecucin y mantenimiento de las mismas; sin perjuicio, de que desde mi punto de vista en la Administracin pblica tambin hay una valoracin de los resultados o eficacia de la poltica pblica. Finalmente, hay que referirse a las funciones jurdicas, las cuales s que aparecen ms ntimamente ligadas a las potestades e, incluso, a los poderes pblicos, pues con ellos se corresponden, y, as, se hace referencia a una funcin normativa, legislativa o reglamentaria, a una funcin ejecutiva en general y a una funcin jurisdiccional, del mismo modo que se puede considerar la funcin asesora o consultiva, etc. En definitiva, la funcin a desarrollar constituye un elemento clave para el administrador pblico en el reparto de competencias entre los rganos administrativos. La competencia, pues, es el marco de la actuacin de los organismos administrativos derivado de la norma jurdica. Constituye su marco de accin y tiene en las Administraciones pblicas un reflejo normativo. Establecida la nocin de competencia, nos interesa hacer referencia a las clases de competencias, si bien al ocuparnos de las funciones ya se evidencia, en cierto modo, que la funcin califica a la competencia y que conforme a cada funcin se puede hacer referencia a una clase de competencia.
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a) Clases de competencia. La doctrina, en especial la jurdico administrativa, ha distinguido tres clases de competencias: a) La competencia jerrquica. Se fundamenta en la superioridad de unos rganos sobre otros y, por cuya razn, los superiores conocen de los asuntos o competencias de los inferiores, con capacidad de intervenir respecto de su actividad y en especial de dirigirla. b) La competencia territorial. Se extiende, lgicamente, sobre un territorio determinado, de modo que el rgano slo desarrolla su actividad respecto dicho territorio. c) La competencia funcional. En este caso el concepto bsico es la funcin a realizar. La doctrina la describe como competencia en razn de la materia y el modo de actuar respecto de ella. Ya hemos significado que la funcin es un modo de concrecin de la competencia y criterio para su distribucin. La realidad es que se poda distinguir la existencia de una competencia material, pues la materia o campo de accin, por si solos, son criterios de atribucin de competencias y de organizacin; as, por ejemplo, en el caso de los principales rganos de las Administraciones pblicas, tales como ministerios, consejeras y concejalas. La funcin o distribucin funcional de la competencia aparece como un segundo estadio una vez realizada la distribucin competencial por razn de la materia. En realidad estas clases de competencia pueden ser concebidas ms bien como aspectos de la misma, al poder concurrir las tres clases en un mismo rgano. Tambin la doctrina, a partir de la aparicin de las Comunidades Autnomas, ha insistido en una clasificacin de las competencias existente en la legislacin de rgimen local que es la de las competencias concurrentes y exclusivas; en el sentido de considerar las primeras a aquellas que se presentan existiendo tambin competencias estatales en la materia, o, en su caso y ahora, competencias de las Comunidades Autnomas, y las segundas aquellas que slo corresponden a una Administracin. Esta clasificacin es aceptable, si bien, haciendo referencia a mbitos competenciales o a
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materias sobre las que se ejercen competencias y con referencia a las Administraciones ms que a los rganos administrativos. Lo que no me parece correcto es hacer referencia a la existencia de competencias compartidas, ya que esto desde el punto de vista orgnico no es posible; puesto que por cada rgano administrativo su competencia se entiende, y es, exclusiva y no la comparte con nadie y se puede dar el caso de que un rgano, pues, tenga una competencia exclusiva y sea concurrente con la de otros rganos o Administraciones en la misma materia. La concurrencia, pues debe entenderse referida a la materia sobre la que se ejercen las competencias, no realmente a la competencia en s misma o, ya que sta supone una concrecin y una atribucin singular y especfica a un rgano administrativo y solamente l la ejerce. Unicamente en algunos campos no definidos por la legislacin, en los que no se produce una marcada concrecin, pueden darse competencias realmente concurrentes, sobre todo en las funciones de tipo inspector; de modo que, dos rganos o dos inspectores de distintas Administraciones vengan a realizar controles respecto de las mismas cuestiones; situacin que, de producirse, en realidad debera llevar a una adecuada coordinacin entre Administraciones pblicas. En estos casos, aun cuando lo que sigue existiendo es una concurrencia, la expresin de competencias compartidas podra ser aceptable. La competencia nos interesa en la Ciencia de la Administracin preferentemente desde sus aspectos organizativos y, desde ellos, resulta que la atribucin formal de las competencias por la normativa, puede verse modificada temporalmente de acuerdo con las previsiones legales establecidas. Esta es la cuestin que examinamos a continuacin. b) Las modificaciones de la competencia. Un hecho permitido por el ordenamiento jurdico puede influir en la complejidad de la organizacin administrativa para los particulares que se relacionen con ella. Este hecho es que las competencias de los rganos pueden ser modificadas temporalmente, sin que esta modificacin suponga o determine un cambio en la atribucin legal de las mismas; es decir, sin que se modifiquen o cambien las normas que realizan la atribucin de las competencias.
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Se han venido considerando como supuestos clsicos de cambio en la titularidad de la competencia las denominadas: avocacin, delegacin y sustitucin. Sin embargo, la vigente Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comn ha complicado un poco ms la situacin en este campo y ha regulado otras frmulas como la delegacin de firma y la encomienda de gestin. Para explicar estas figuras y hacerlo respecto de nuestras Administraciones pblicas hay que analizar la normativa correspondiente, pues constituye la referencia en las actuaciones que aqullas deben contemplar en sus actuaciones. En primer lugar, el punto 1 del artculo 12 de dicha Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comn establece que la competencia es irrenunciable y se ejerce por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin o avocacin, cuando se efecten en los trminos previstos en sta u otras leyes. La encomienda de gestin, la delegacin de firma y la suplencia no suponen alteracin de la titularidad de la competencia, aunque s de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevn. Ello significa que la norma distribuidora de las competencias no sufre variacin y sta se produce materialmente en virtud de decisiones concretas del titular de las mismas. En el punto 2 del mismo artculo se halla implcito el principio de desconcentracin y, consecuentemente, el de concentracin, que vienen siendo recogidos por la doctrina y que luego explicaremos, porque deben distinguirse de la descentralizacin y centralizacin. Al respecto, el citado punto 2 del artculo 12 dice que la titularidad y ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos administrativos podrn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes de aqullos en los trminos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribucin de competencias. La avocacin supone la asuncin por un rgano superior del ejercicio de una competencia o de las competencias de un rgano inferior. No supone un cambio de la titularidad de la competencia sino de su ejercicio.
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La delegacin es el efecto contrario a la avocacin; supone la transmisin de una competencia o de varias competencias propias de un rgano, realizada por l, en favor de un rgano inferior. Normalmente, y desde un punto de vista tcnico, la delegacin se realiza en un rgano inferior y dependiente jerrquicamente del delegante porque ste se descarga de trabajo en quien realmente tiene la competencia tcnica para resolver. Nos encontramos ante un sistema corrector de la distribucin formal y poltica de las competencias, en virtud de la cual las decisiones se acumulan en los rganos del nivel poltico y de confianza. La delegacin mantiene la distribucin formal pero racionaliza la gestin administrativa. Sin embargo, la Ley ha ampliado los supuestos de delegacin y hoy la permite realizar en rganos sin dependencia jerrquica, aunque siempre de la misma Administracin y tambin en entidades de derecho pblico que sean dependientes de la Administracin correspondiente. Esta ampliacin debera haber respetado la existencia de una competencia tcnica o material en el rgano correspondiente, pero al no hacerlo abre posibilidades de actuacin ms polticas que racionales. Lo que ocurre, realmente, es que la delegacin lo es de la adopcin formal de una decisin, que se concreta en la firma del documento correspondiente; de modo que la preparacin, gestin y propuesta sigue realizndose por el rgano competente y tcnicamente preparado. Ello es una evidencia ms de la separacin entre tcnica y poltica o gestin y poder. La Ley establece unas limitaciones a la delegacin de competencias que con carcter general se puede afirmar que tienen su fundamento o razn principal en que los rganos superiores no renuncien o deleguen las competencias con mayor significado poltico y, as, no se permite que se deleguen los asuntos que se refieran a relaciones entre los rganos polticos principales y, de este modo, en la normativa estatal no se pueden delegar las que lo son con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nacin, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas. Por la misma razn de carcter poltico no se considera delegable la adopcin de disposiciones de carcter general o reglamentos; es decir, realmente, la competencia
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normativa, la cual la hemos de considerar fundamentalmente definidora o establecedora de fines y de desarrollo de las leyes parlamentarias con regulacin de materias y asuntos que exceden del campo de la organizacin administrativa para afectar a los derechos de los ciudadanos. Pero ello, tambin, significa que la ordenacin en materia de organizacin o la organizacin que legalmente se atribuye a los reglamentos tampoco puede delegarse. En orden a la delegacin de competencias el ordenamiento jurdico mantiene unas garantas en favor de los ciudadanos y de la seguridad jurdica, obligando a que tanto la delegacin como su revocacin se publiquen en los diarios oficiales de las Administraciones pblicas y, adems, requiriendo que el rgano que acta por delegacin lo haga constar manifestando la resolucin y fecha de la delegacin, as como la fecha y diario en que se public. De otro lado, desde el punto de vista jurdico y atendiendo al orden jerrquico establecido y en consideracin del conocimiento en general de la actuacin de los inferiores y consiguiente direccin de los mismos y a efectos del control que se puede ejercer mediante los recursos administrativos, formalmente las decisiones adoptadas por delegacin se entienden como realizadas por el rgano delegante. Ello supone que en los casos de delegacin quien resuelve los recursos administrativos de alzada es el superior jerrquico del delegante. Otro de los lmites o prohibiciones legales establecidas es la de la doble delegacin; es decir, no resulta posible que el rgano que recibe la competencia delegada la delegue a su vez, salvo excepcin establecida por una norma con rango de Ley, lo que equivale a que la excepcin se establezca por el poder legislativo. Conviene conocer lo que se dispone en la Comunidad Autnoma Valenciana y por ello, a continuacin, reflejamos el artculo 68 de la Ley de Gobierno Valenciano que establece: 1. El ejercicio de las competencias propias de cada rgano podr ser delegado por ste en el rgano jerrquico inmediato inferior, salvo que por la aplicacin del principio de eficacia sea aconsejable atribuirlo a otro rgano, sin que quepa la delegacin de competencias delegadas.
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2. Las competencias propias del Gobierno Valenciano son delegables en cualquier caso en las Comisiones Delegadas del Gobierno. 3. No son delegables las siguientes competencias: a) Las que procedan de una atribucin expresa del Estatuto de Autonoma. b) Las que correspondan a los Consellers en su condicin de miembros del Gobierno. c) Las que correspondan a relaciones con rganos del Estado, de otras Comunidades Autnomas o a las Cortes Valencianas. 4. Las delegaciones realizadas por rganos del nivel administrativo requerirn autorizacin previa del Conseller. 5. Las delegaciones podrn ser revocadas en cualquier momento por el rgano delegante. 6. Las delegaciones debern ser publicadas en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana y en las resoluciones adoptadas por la delegacin debe hacerse constar este extremo. Este artculo s vincula la delegacin en rganos distintos a los jerrquicamente subordinados al principio de eficacia, por lo que hay que entender que sta no es posible si el rgano que recibe la delegacin no tiene competencia tcnica en la materia o funcin. Respecto de la avocacin, el artculo 14 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comn, ya citada, dice que los rganos superiores podrn avocar para s el conocimiento de un asunto cuya resolucin corresponda ordinariamente o por delegacin a sus rganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de ndole tcnica, econmica, social, jurdica o territorial lo hagan conveniente. Esta avocacin tambin puede producirse respecto de la competencia delegada, en cuyo caso la norma prev que cuando se trate de rganos no dependientes jerrquicamente, el conocimiento de un asunto puede ser avocado nicamente por el rgano delegante. Lo que nos pone de manifiesto que la avocacin en su configuracin general se puede realizar por cualquier rgano superior al que tiene la competencia. La
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figura a pesar de su configuracin legal, segn la cual su fundamento radica en razones tcnicas, econmicas, sociales, etc., ofrece una realidad frecuente en la que se manifiestan intereses concretos o razones mal llamadas polticas. Hay que considerar que la avocacin se refiere a un asunto concreto, mientras que la delegacin lo es del ejercicio de la competencia en todos los asuntos que a ella corresponden. En todo caso, la avocacin se debe realizar mediante acuerdo motivado que deber ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolucin final que se dicte, pero contra el acuerdo de avocacin no cabe recurso, aunque podr impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolucin del procedimiento. Esta situacin legal manifiesta que se considera que existe una cuestin de carcter organizativo y que la decisin de avocar un asunto no es en s misma de carcter jurdico, por lo que slo razones externas al hecho organizativo podran alegarse en un recurso y stas slo pueden tener causa en que no se cumplan los requisitos o fundamentos para avocar, pero sobre todo que se demuestre una desviacin de poder y el incumplimiento de los intereses pblicos. Otra de las alteraciones de competencia recogidas en la legislacin es la suplencia, figura que se produce cuando un rgano acta en lugar de otro por razn de necesidad o urgencia, y que significa que los titulares de los rganos administrativos pueden ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el rgano competente para el nombramiento de aqullos. Si no se designa suplente, la competencia del rgano administrativo se ejerce por quien designe el rgano administrativo inmediato de quien dependa. Estas suplencias pueden estar, incluso, reguladas en los reglamentos orgnicos de los departamentos administrativos correspondientes. La suplencia, realmente, no implica alteracin de la competencia, sino slo que el titular de un rgano es sustituido por el de otro a efectos de las decisiones y firmas de las resoluciones, pero sigue actuando el rgano competente. Frente a estos cambios de las competencias, que hemos sealado que tienen carcter temporal, existen otros dos principios o sistemas de distribucin de competencias que conocemos como concentracin y desconcentracin, figurando el segundo como uno de los principios que rigen la organizacin de la Administracin
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Publica segn el artculo 103 de la Constitucin. Son principios que se vienen confundiendo a veces con la centralizacin y descentralizacin, de los que hay que distinguirlos. Ya hemos hecho referencia a esta cuestin al tratar de la territorialidad y funcionalidad como criterios de organizacin, si bien ahora se insiste en la cuestin, es desde la perspectiva del concepto de la competencia. En definitiva, lo que parece plantear la Constitucin es la preferencia por la desconcentracin. En este sentido, ya hemos visto que el artculo 12.2 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comn establece la posibilidad de desconcentrar las competencias en los rganos dependientes jerrquicamente, es decir inferiores, y con los requisitos que prevean las propias normas de atribucin de la competencia se deduce, pues, que la desconcentracin se realiza mediante una norma, y se manifiesta con ello que no se trata de cambios temporales de competencias sino que mantiene un mayor afn de permanencia y, adems, tambin resulta que nos encontramos ante un verdadero principio de organizacin que se pretende que inspire a las Administraciones Publicas. La concentracin supone el acopio de competencias en los rganos superiores de la Administracin; ms que acopio de competencias se puede hacer mencin a un acopio de decisiones. Todo proceso desemboca en la decisin de uno de los rganos situados en el vrtice de la organizacin. Por el contrario, la desconcentracin supone el traspaso de competencias ntegras o de grandes bloques de atribuciones a los rganos medios e inferiores de la organizacin a travs de una norma. Es fruto de una disposicin de carcter general y, por lo tanto, tiene aspiracin de permanencia y la transferencia se da de rgano a rgano. La desconcentracin tambin comprende la atribucin de competencias a os perifricos. En la delegacin, por el contrario, la transferencia tiene un carcter ms personal, se produce de titular a titular y es temporal. Las diferencias entre desconcentracin y descentralizacin son evidentes, en cuanto la primera supone un reparto de competencias entre rganos administrativos de una misma Administracin, bien sea en los inferiores jerrquicos o en los rganos
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perifricos. La descentralizacin funcional supone un reparto de competencias o una asignacin de las mismas, pero mediante la creacin de personas jurdicas que aun llamadas autnomas dependen de la Administracin que las crea. La descentralizacin poltica o Autonoma supone la creacin de Administraciones Publicas, como ya se indic con anterioridad. Buena parte de la doctrina administrativista opone o contrapone el principio de jerarqua al de descentralizacin, lo que supone que jerarqua y centralizacin se identifican. Si esto es as, no se podra decir que la Constitucin en su artculo 103 da preferencia a la descentralizacin en orden a la organizacin de cada Administracin pblica, puesto que se refiere en primer trmino al principio de jerarqua. De este modo, la eleccin entre la centralizacin y la descentralizacin en la organizacin de cada Administracin pblica, acaba siendo una decisin tcnica basada en la mayor eficacia en cada caso de un sistema u otro. Volviendo al tema central, el artculo 12 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comn, en su punto 3, realiza una previsin en orden a determinar cules son los rganos competentes cuando la competencia est atribuida de modo genrico y, as, el artculo dice que si alguna disposicin atribuye la competencia a la Administracin, sin especificar el rgano que debe ejercerla, se entender que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los rganos inferiores competentes por razn de la materia y del territorio, y, de existir varios de stos, al superior jerrquico comn. La Ley no ha recogido la regla que el artculo 6 de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo especificaba en el sentido de que a los rganos inferiores corresponde resolver los asuntos que consistan en simple confrontacin de hechos o en aplicacin automtica de normas, tales como libramiento de certificados, anotaciones o inscripciones; asimismo, instruir los expedientes, cumplimentar y dar traslado de los actos de las autoridades ministeriales, diligenciar ttulos, autorizar la devolucin de documentos y remitirlos a los archivos. Norma que constitua una buena gua para resolver algunos conflictos y para la comprensin de lo que son meras atribuciones y tareas o pequeas competencias.
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Como indicbamos en su momento, la Ley 30/1992 recoge otras dos figuras que son la encomienda de gestin y la delegacin de firma. Empezaremos por exponer esta ltima ya que es la ms confusa de las dos. La delegacin de firma se regula en el artculo 16 de la Ley que establece que: " 1. Los titulares de los rganos administrativos podrn en materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares de los rganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los lmites sealados en el artculo 13. 2. La delegacin de firma no alterar la competencia del rgano delegante y para su validez no ser necesaria su publicacin. 3. En las resoluciones y actos que se firmen por delegacin se har constar la autoridad de procedencia. 4. No cabr la delegacin de firma en las resoluciones de carcter sancionador." El precepto ha venido a consagrar, en parte, la corruptela administrativa de lo que se llamaba la firma por orden o por autorizacin, que se manifestaba en los documentos administrativos mediante la anteposicin a la firma de las siglas P.O y P.A, segn los casos, si bien la segunda frmula tambin se utilizaba en casos de ausencia del titular del rgano administrativo. Es importante el lmite establecido en el punto 4 del artculo 16, que, adems, pone de manifiesto que la cuestin deba haberse precisado ms; de modo que, por ejemplo, se hubiere reservado para aquellos casos en que se adopta una resolucin que tiene una pluralidad de destinatarios y en los que la resolucin es poco compleja, sencilla y positiva para los interesados. Lo que no puede quedar en duda es que el rgano que delega la firma, si slo delega sta, significa que ha adoptado la decisin; es decir, ha conocido del asunto y ha resuelto lo que corresponde. Hay que tener en cuenta que el artculo dice que los rganos pueden delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos. Slo la firma, que es una actividad material. La resolucin base, por decirlo de algn modo, debe estar firmada por el rgano competente y, en ella, indicar la delegacin de firma de los actos concretos o de su comunicacin a todos los interesados.
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Si la resolucin base o general se adopta de forma verbal habra que proceder mediante la autorizacin de la relacin de decisiones adoptadas de esta forma, prevista en el artculo 55. 2 de la Ley 30/1992. La Administracin siempre ha tenido soluciones tcnicas para estos casos y una de ellas era el traslado, a los afectados, por el rgano inferior gestor, de la resolucin adoptada por un rgano superior, de modo que aqul solamente firma una resolucin. Si, en cambio, el precepto pretende, por ejemplo, permitir que un rgano inferior firme actos tales como ttulos (pinsese en los ttulos acadmicos), certificaciones, etc., lo que procede, parece, es delegar la competencia y no la firma, o atribuir la competencia con carcter definitivo a los rganos que con menos responsabilidades tengan tiempo para firmar y garantizar adecuadamente la autenticidad del documento, que es lo que, en el fondo, a su vez, trata de garantizar la atribucin de la competencia al titular de un rgano, de modo que sea identificable el responsable concreto. De otro modo, las competencias se convierten en un mero formalismo, mientras que la realidad burocrtica establece unas estructuras de poder distintas de las establecidas por las normas. En definitiva, no se puede decir que el precepto haya venido a aclarar la situacin que exista con anterioridad. La encomienda de gestin viene regulada por el artculo 15 de la Ley 30/1992 que en esencia prev que actividades de carcter material, tcnico o de servicios de los rganos administrativos o de las Entidades de derecho pblico podrn ser encomendadas a otros rganos o Entidades de la misma o de distinta Administracin, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos para su desempeo. Se remarca que la figura no supone la cesin de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio y se exige un modo de formalizacin, que en el caso de que se produzca entre distintas Administraciones Publicas, se establece que sea el Convenio. Sobre esta cuestin de la encomienda de gestin se insiste en el punto siguiente.
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El punto 5 del artculo establece que el rgimen jurdico de la encomienda de gestin que regula este artculo no es de aplicacin cuando la realizacin de las actividades enumeradas en el apartado primero hayan de recaer sobre personas fsicas o jurdicas sujetas a derecho privado, ajustndose entonces, en lo que proceda, a la legislacin correspondiente de contratos del Estado, sin que puedan encomendarse a personas o Entidades de esta naturaleza actividades que, segn la legislacin vigente, hayan de realizarse con sujecin al Derecho Administrativo. La procedencia en lo que respecta a las personas sujetas a derecho privado de la legislacin de contratos, tambin nos evidencia que la concesin de la gestin de servicios pblicos a personas privadas, antes que se realice la contratacin, tambin supone la existencia de una decisin de corte organizativo. Estas son las cuestiones que la actual normativa administrativa establece en orden al principio de competencia; principio que, como veremos, tiene transcendencia jurdica, ya que puede afectar a la validez de los actos administrativos y que, desde otros puntos de vista, sociolgicos o de Ciencia de la Administracin, afecta a la estructura de poder interna de las Administraciones Publicas, y a la estructura poltica y social. Pero tambin vemos que a travs de la modificacin temporal de competencias se puede realmente estar cambiando la organizacin, depositando las decisiones en rganos inferiores a los que formalmente la tienen atribuida. En definitiva, vistas, todas las cuestiones relativas a la competencia y su distribucin o atribucin orgnica, desde el punto de vista de la decisin organizativa, hemos de concluir que estas formas de cambios temporales o definitivos de las competencias atribuidas normativamente, aun cuando puedan no suponer un cambio de titularidad constituyen formas de organizarse y, por lo tanto, decisiones organizativas propiamente dichas, si bien con poca repercusin estructural en algunos casos o evitando establecer una organizacin propia en otros. C) Jerarqua. La segunda consecuencia del principio de unidad y, a su vez, del reparto de competencias, es el principio de jerarqua el cual establece un sistema de relacin por el
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que los rganos de una persona jurdica estn subordinados unos a otros, lo que implica la jerarqua y subordinacin entre sus titulares. Es un principio que permite el impulso de la accin de los rganos inferiores por los superiores y el suministro de informacin de los inferiores a los superiores. El principio acta en consonancia con la distribucin de competencias. El principio de jerarqua permite hacer efectivo el de unidad y ya hemos dicho que se viene contraponiendo al de descentralizacin. Lo que significa que claramente no existe entre distintas Administraciones pblicas territoriales, en cuyo caso, tcnicamente y polticamente se viene haciendo referencia al principio de supremaca; pero, tambin, que cuando se hace referencia a la descentralizacin funcional u organizacin personificada se haga referencia no a la facultad jerrquica sino a la de direccin, punto este mucho ms discutible, pues los directores o presidentes de los organismos personificados estn realmente subordinados al titular del rgano o Administracin que los nombra o designa, lo que determina una realidad de subordinacin material mayor que la que supone la de la facultad de direccin. La jerarqua plantea en la Administracin pblica otros problemas, que derivan de las visiones o concepcin que se tenga de la relacin o conexin entre poltica y administracin, pues tanto se hace referencia a que son un continuum como a que forman compartimentos separados. Aqu hemos partido de la consideracin de su continuidad o relacin. Pero, la realidad es que las visiones jurdicas y, en especial, la del Estado de Derecho, su personalidad y sobre todo la referencia a la ley como manifestacin de la voluntad del Estado, provocan una situacin de tensin entre los principios de jerarqua y los de objetividad, neutralidad, y sometimiento pleno a la ley y al derecho y que se manifiestan, bsicamente, en el nivel superior de la organizacin administrativa y en las relaciones con los administradores superiores. De otro lado, se pone de manifiesto, que en el orden tcnico el funcionario no puede estar subordinado a una orden poltica no justificada o slo justificada en la potestad jerrquica o situacin superior del rgano. De otro lado, la divisin territorial del Estado en diversas Administraciones pblicas y la concepcin constitucional de su autonoma, ha eliminado la referencia a la existencia de una relacin jerrquica entre ellas o de tutela, para reforzar la idea o principio de las relaciones de supremaca, que teniendo en cuenta el sentido unitario del
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Estado, refiere la superioridad de unos ordenamientos jurdicos sobre otros y a los problemas como cuestiones de competencias, y no a una jerarqua entre Administraciones en virtud de su mayor o menor competencia territorial. Desde el punto de vista de la organizacin, la jerarqua es el principio que permite la recepcin de la informacin precisa para ejercer las funciones propias del mando.
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D) Coordinacin Es este, por ltimo, un principio consecuente con los anteriores y con la complejidad administrativa. El principio de jerarqua supone la existencia de una lnea vertical en la que unos rganos se sitan por encima de otros, pero al mismo tiempo la organizacin supone la existencia de unas lneas horizontales que comprenden a todos los rganos que estn situados al mismo nivel y que tienen la misma categora en cada una de ellas y que, a su vez, todos ellos suelen tener un superior jerrquico comn. Ante esta situacin la coordinacin se puede definir, a mi entender, como el impulso uniforme por el rgano superior de la actividad de los rganos inferiores del mismo nivel de l dependientes, de modo que su accin coincida en el tiempo para la consecucin de fines concretos, inmediatos, parciales y generales de la organizacin. Lgicamente, la coordinacin es propia de la direccin, de la jefatura y de quien ejerce el poder. Los rganos de un nivel determinado, son coordinados por el rgano que tiene la jefatura comn de todos ellos y situado en el nivel inmediato superior. Sin embargo, cuando no existe una relacin de jerarqua, la coordinacin se produce normalmente a travs del ordenamiento jurdico que otorga primaca a unas normas sobre otras. Es el caso actual de la autonoma local y de las Comunidades Autnomas, respecto de la Administracin del Estado o de ellas entre s. La coordinacin tambin se puede conseguir mediante la creacin de rganos de encuentro o mixtos de diferentes Administraciones Publicas en las materias de su competencia, con el fin de acordar formas de actuacin conjunta o de tomar decisiones concretas. A estos efectos hay que tener en cuenta lo dispuesto en el Ttulo I de la Ley 30/1992, artculos 4 a 10, que veremos en el momento de analizar el tema de las relaciones entre Administraciones Publicas.
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E) Relacin con otros conceptos. Del anlisis efectuado con anterioridad de los distintos principios se puede determinar que el central y que supone una mayor transcendencia jurdica es el de la competencia y que alrededor de l giran los restantes. De otro lado, cabe decir que el principio de coordinacin puede, a su vez, ser considerado como una funcin o una actividad propia de los rganos administrativos, del mismo modo que la unidad y la jerarqua tienen relacin con la funcin de mando y directiva. Por ello vemos que estos principios, que se han concretado desde el punto de vista de la doctrina jurdica, tienen realmente conexin con las funciones administrativas y con la actividad de los rganos administrativos. Consecuentemente, deberan analizarse tambin estos aspectos y, en particular, la funcin de direccin o la de control, todava ms conectados con la organizacin y con la competencia. En el caso del control dentro de la propia organizacin administrativa, lo consideramos como una funcin propiamente dicha que se halla en ntima conexin, inicialmente, con el principio de jerarqua. Sin embargo, como funcin, tiene una repercusin clara en las decisiones estructurales, ya que los rganos administrativos se pueden crear o constituir precisamente para realizar funciones y actividades de control dentro de la propia organizacin, en el sentido de que son rganos encargados de vigilar o inspeccionar la actividad de otros rganos de la misma Administracin. Es este uno de los campos, en los que sin perjuicio, de las peculiaridades de la Administracin pblica, pueden resultar de mayor utilidad las soluciones tcnicas de aplicacin en el sector privado. En el sentido indicado, Baena del Alczar nos seala que no puede hablarse del control como de un principio que rige o vertebra la organizacin y lo conecta, como hemos hecho con el principio de jerarqua, diciendo que el ncleo del control de la actividad administrativa es en la prctica cuestin inseparable del ejercicio de la jerarqua. Sin embargo, hay que recordar que los rganos administrativos tambin realizan un control del cumplimiento del ordenamiento jurdico por terceros y que, para ello, cumplen con funciones de inspeccin que se traducen en actas y certificaciones con transcendencia y efectos jurdicos, al menos en el seno del procedimiento
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administrativo; y esta funcin de inspeccin es la base que permite estructurar determinados rganos de control. Al igual que la direccin y, en parte el control, pues, la coordinacin quedara incluida en el campo de las funciones administrativas y del ejercicio de la jerarqua y los principios de organizacin muestran as, tambin, lo mismo que las funciones, su conexin con las relaciones interorgnicas . 5 La organizacin y las relaciones entre Administraciones pblicas u organizaciones administrativas: Especial consideracin de la autonoma como nocin. Relacin con la descentralizacin. Las frmulas concretas de relacin entre Administraciones pblicas. De lo dicho hasta ahora se puede establecer que la organizacin de las Administraciones pblicas no se agota en los problemas de estructuracin de cada una de las Administraciones pblicas, ni en las opciones entre constituir una organizacin indiferenciada o personificada en su caso, sino que en torno a la organizacin se presentan tambin los aspectos polticos y que en todos los casos se presenta una idea de eficacia concreta, pero pudiendo primar sobre la meramente administrativa dichos aspectos o razones polticas. La existencia de distintas Administraciones pblicas territoriales y el reparto de competencias, plantea necesariamente la cuestin de las relaciones entre ellas. Relaciones que desde la perspectiva de esta leccin tienen que dirigirse a los aspectos organizativos. Sin embargo, es imprescindible sealar que la organizacin territorial del Estado constituye una decisin constitucional y que la declaracin que efecta el artculo 137 de la autonoma de los municipios, provincias y Comunidades Autnomas es poltica y condiciona bsicamente las decisiones organizativas de corte administrativo e, incluso, el concepto de la autonoma resulta bsico para efectuar el reparto de competencias entre las distintas Administraciones pblicas y para la garanta de los principios y derechos que se manifiestan en los artculos 138 y 139.
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Por la importancia del concepto es necesario que se ofrezca en primer lugar su nocin y alcance. A) Nocin de la autonoma. El primero de los aspectos que hay que considerar en la determinacin de la nocin de autonoma que nos ofrece la Constitucin espaola es precisamente que constituye una decisin de la misma. Ello ofrece su aspecto poltico y no administrativo. El segundo es el que la autonoma se otorga a los distintos entes administrativos territoriales que menciona el artculo 137, para la gestin de sus respectivos intereses. La definicin de lo que constituyen los respectivos intereses de cada ente es, pues, la cuestin principal para determinar sus competencias y posibilidades de accin. Los intereses de cada ente son el fundamento y el lmite de su poder y actividad. Al tratarse de Administraciones territoriales y ser el territorio elemento constitutivo, existe el lmite territorial como principal, pero tambin como referencia para la determinacin de los intereses respectivos, sin perjuicio de las caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes. De otro lado, considerados los artculos 138 y 139, el poder de la autonoma no alcanza para modificar los elementos bsicos de la igualdad entre los ciudadanos espaoles, constituyendo una competencia bsica del Estado la garanta del principio de solidaridad y el velar por el establecimiento del equilibrio econmico y la garanta de libre circulacin de bienes y personas en el territorio espaol y libre establecimiento de stas. La autonoma, por su raz poltica, es, naturalmente, ms que una cuestin meramente administrativa, por ello no slo encierra una posibilidad de autogobierno o de facultades ejecutivas de una institucin, sino que, por ejemplo, Santi Romano, destac que frente al concepto de soberana y la existencia de tres poderes, la autonoma presenta la existencia de unas potestades equivalentes a los poderes de un Estado. As, la autonoma, como rasgo bsico supone la existencia de una potestad normativa general, es decir, respecto a los ciudadanos en general o como tales y no meramente estatutaria o reducida al mbito interno de la propia institucin. Esta potestad, por lo que se refiere a las Comunidades Autnomas, no es slo la de dictar reglamentos, sino
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la de dictar normas con rango de ley, lo que le confiere un poder especfico. Frente a la potestad normativa reseada, el resto de las potestades, la de autogobierno y la jurisdiccional, sin dejar de tener races polticas, se presentan ms en consonancia con la visin administrativa que nos ofrece principalmente el Derecho administrativo. Lo que nos interesa destacar, pues, es que existe una decisin constitucional, que las potestades son especies del genero de los poderes y que se reflejan haca el exterior de la organizacin afectando a la esfera de los ciudadanos, por lo que son generales y que la potestad normativa significa la posibilidad de producir ordenamientos jurdicos subordinados. Esta ltima afirmacin lo que pone de relieve es que cada ente territorial tiene subordinado su ordenamiento al estatal y se limita a su territorio y a la gestin de sus propios intereses. No dejan de ser organizacin del Estado, que es el nico soberano, pero no constituyen meras personas jurdicas descentralizadas u organismos autnomos, los cuales no dictan disposiciones de carcter general sino reglamentos organizativos o meros estatutos. B) La relacin con la descentralizacin. Con anterioridad, ya hemos hecho referencia la descentralizacin en varios momentos, en especial en el punto 2 al analizar la personificacin jurdica como tcnica organizativa. La ltima referencia a la autonoma tambin nos pone en relacin con otra concepcin de descentralizacin, ya repetida, que es la territorial o poltica. La desentralizacin denominada funcional comprende la creacin de entes u organizaciones personificadas, pero tambin puede el concepto alcanzar a la figura de las corporaciones pblicas ( Colegios, Cmaras, etc.) Pero a diferencia de la personificacin, este tipo de descentralizacin, la de las corporaciones pblicas, supone la atribucin de competencias a personas jurdicas u organizaciones que son sociales y de inters pblico y que no se encuadran en la estructura del Estado, propiamente dicha. Nos proporciona este hecho la relacin con la idea que debe presidir este punto, que es la de ofrecer la conexin de la descentralizacin con las relaciones entre Administraciones pblicas, que tambin se conecta con los criterios o formas de organizacin.
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Descentralizacin territorial y poltica se identifican con la nocin de autonoma y determina un reparto de competencias con base o fundamento en la Constitucin, Estatutos de las Comunidades Autnomas y leyes parlamentarias. Pero, una vez concretadas las competencias en estos niveles del ordenamiento jurdico, es posible que las Administraciones pblicas las modifiquen a travs de las relaciones entre ellas. Modificaciones que, sin perjuicio de encerrar una decisin poltica, son o constituyen cuestiones y decisiones de organizacin, adems de contener tambin fines o valoraciones de eficacia, en distintas de sus facetas o caras. Algunas de estas modificaciones se configuran como fuente de descentralizacin poltica o funcional segn los casos Este aspecto relacional y organizativo es el objeto del siguiente punto. C) Las relaciones entre Administraciones pblicas como cuestin de organizacin. El ttulo I de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comn, se ocupa de las relaciones entre las Administraciones pblicas y en especial los deberes de asistencia y colaboracin entre ellas. De otro lado, el artculo 2 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, para la efectividad de la autonoma garantizada constitucionalmente a las entidades locales, establece que la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas debe asegurar a los entes locales su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al crculo de sus intereses, atribuyndoles las competencias que proceda en atencin a las caractersticas de la actividad de que se trate y a la capacidad de gestin de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralizacin y de mxima proximidad de la gestin administrativa a los ciudadanos. Estos preceptos, en especial el segundo citado, obligan a considerar legislativamente esta atribucin de competencias, pero a su vez plantean el problema de la capacidad de gestin de los entes locales. Teniendo en cuenta que estos pronunciamientos legales, reflejo de la exigencia constitucional, se producen al mismo tiempo que aparece un nuevo nivel de Administracin territorial como es el de las
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Comunidades Autnomas, es lgico, que por el natural proceso de consolidacin de stas, se someta, a su vez, a un proceso en el tiempo y al necesario anlisis de las polticas y soluciones tcnicas que permitan la realidad de los preceptos constitucionales. En tanto las competencias de los entes locales no se concreten en la realidad y dejen de ser meras referencias abstractas en las leyes, las relaciones entre las Administraciones pblicas, estatal, autonmica y local, se convierten en un instrumento bsico y, tambin, en un factor organizativo As, pues, ante la afirmacin constitucional a favor de la descentralizacin, se puede concluir que en cualquier anlisis organizativo, las Administraciones pblicas territoriales, de acuerdo con dicho principio y considerando la cercana de la gestin al ciudadano y la capacidad de gestin de cada ente local, pero tambin el principio de eficacia, deberan considerar la posibilidad de que la gestin que tienen que realizar pueda ser prestada por los entes locales y ajustar las organizaciones concretas a dicha circunstancia. La posibilidad de descentralizacin territorial o la encomienda de gestin a los entes locales, se presenta como un presupuesto organizativo. Todo ello sin perjuicio de la asistencia activa y cooperacin exigidas por el artculo 4 de la Ley 30/1992. Dicho lo anterior, trataremos de exponer las frmulas relacionales que resultan de la legislacin. a) Frmulas de coordinacin y cooperacin. La existencia de competencias concurrentes o de mbitos materiales de competencia comunes entre las distintas Administraciones, hace preciso que cada una de ellas sea conocedora de las acciones y planes de las restantes y, por ello, es lgico que se prevean formulas que podemos denominar de coordinacin. La Ley 30/1992 prev como frmula la de la informacin entre las Administraciones pblicas. Pero desde el punto de vista organizativo, que es el que bsicamente nos ocupa ahora, el artculo 5 hace referencia a las Conferencias sectoriales, para la coordinacin entre la Administracin del Estado y la de las Comunidades Autnomas. Las Conferencias pueden acordar la formulacin de convenios.
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Hay que hacer constar que las Diputaciones como organizacin tienen un importante componente de funciones coordinadoras de la actividad de los municipios y de cooperacin con ellos, constituyendo una de sus competencias ms importantes los Planes provinciales de cooperacin a las obras y servicios de competencia municipal, en los que el Estado y la Comunidad Autnoma correspondiente contribuyen mediante subvenciones. Las reas metropolitanas y las Mancomunidades de municipios tambin obedecen a necesidades de coordinacin y cooperacin. El Ttulo IX de la Ley 7/1985 se ocupa de la Comisin Nacional de
Administracin Local como rgano permanente para la colaboracin entre la Administracin del Estado y la Administracin local. Otra de las frmulas previstas de cooperacin en la Ley 30/1992, en su artculo 6, y en el 87 de la Ley 7/1985, es la de los convenios de colaboracin, de los cuales puede resultar una forma de organizacin que es la de los consorcios con personalidad jurdica, que pueden utilizar, a su vez, para la prestacin de los servicios correspondientes, las formas de gestin previstas legalmente. Finalmente, en este apartado, hay que sealar que la Ley 30/1992 prev la asistencia activa de unas Administraciones a otras para el eficaz ejercicio de sus competencias y la asistencia en la ejecucin de competencias, como frmula de cooperacin y auxilio. De otro lado, la Ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado tambin atribuye funciones coordinadoras a los Delegados de Gobierno con las Administraciones pblicas de la Comunidad Autnoma respectiva. Como vemos, pues, la actividad de relacin y cooperacin entre
Administraciones pblicas, da lugar a organizaciones concretas, sin perjuicio de la posibilidad de transferencias, delegaciones de competencias y encomiendas de gestin.
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b) Las frmulas de atribucin de competencias. Ya hemos visto, desde el punto de vista de los rganos administrativos de una misma Administracin, que las competencias atribuidas normativamente pueden sufrir modificaciones temporales. Esta modificacin de las competencias tambin se puede dar entre Administraciones pblicas territoriales El artculo 150 de la Constitucin, en su punto 2, prev que el Estado puede transferir o delegar, mediante ley orgnica, en las Comunidades Autnomas facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. El artculo no se sabe si equipara o distingue entre transferencia y delegacin y se refiere a facultades y no utiliza el trmino de competencias, si bien en los casos de leyes orgnicas de transferencias habidas se hace referencia a la transferencia de competencias. De otro lado, al no preverse en la Ley 30/1992 la delegacin de competencias por los rganos administrativos en otras Administraciones diferentes, debe entenderse que la Constitucin equipara transferencia y delegacin. En resumen, hay que entender que la competencia propiamente dicha no se transfiere y que se conserva la titularidad y debemos entender como facultades aspectos concretos de la competencia general establecida en el artculo 149.1 de la Constitucin y siempre que no afecten al principio de unidad, solidaridad, etc. que debe de garantizar el Estado. Hay que tener en cuenta que en su gnesis el precepto pas de referirse a la delegacin de la ejecucin de funciones de titularidad a la definitiva actual con el aadido del trmino transferir. Por lo que respecta a la Administracin local, los Estatutos de las Comunidades Autnomas suelen prever la posibilidad de delegacin de competencias en los entes locales. As el Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana en su artculo 45 establece la posibilidad de que las Cortes Valencianas, puedan delegar la ejecucin de funciones y competencias en aquellos Ayuntamientos que, por sus medios, puedan asumirlas, asegurando la debida coordinacin y eficacia en la prestacin de los servicios. Parecida previsin realiza el artculo 47 respecto de las Diputaciones
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Provinciales cuando establece que las Cortes Valencianas podrn transferir o delegar en las Diputaciones Provinciales la ejecucin de aquellas competencias que no sean de inters general de la Comunidad Valenciana, especialmente en reas de obras pblicas, sanidad, cultura y asistencia social. El resultado de esta normativa es el de que existe la posibilidad de transferencia o delegacin de competencias entre Administraciones pblicas y que, aun cuando se haga referencia en ocasin a funciones de ejecucin, desde el punto de vista orgnico igualmente se trata de una competencia. Sin embargo, hay que matizar que cuando la referencia es a una transferencia de competencias se trata de un traspaso con animo de permanencia y no de la delegacin entre rganos administrativos a que hicimos referencia en otro punto. Es, prcticamente, como un cambio de titularidad, si bien no lo es formalmente en cuanto la Administracin que delega o transfiere mantiene facultades de control y de recuperacin, en caso de incumplimiento de sus obligaciones por la Administracin que recibe las competencias. Tambin cuando se hace referencia a la delegacin de funciones de ejecucin nos encontramos con un caso similar al de la delegacin entre rganos administrativos, conservando la titularidad y las restantes facultades de ordenacin, control, etc., la Administracin delegante. Hay que tener en cuenta que, de otra parte, el artculo 15 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comn, del que ya hemos hecho mencin, prev la encomienda de gestin y establece que la realizacin de actividades de carcter material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o de Entidades de derecho pblico podr ser encomendada a otros rganos o entidades de la misma o de distinta Administracin, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos idneos para su desempeo. La encomienda de gestin y la delegacin de funciones ejecutivas tienen puntos en comn, si bien en sta debe entenderse posible la adopcin de resoluciones administrativas y en la encomienda no. En definitiva, las previsiones constitucionales y legales son suficientes para que las relaciones entre Administraciones pblicas permitan el desarrollo de la Administracin local y la transferencia, en su caso, de medios econmicos y personales.
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La jurisprudencia tambin ha hecho referencia a la posibilidad de transferencia por el Estado de competencias a la Administracin local. Las relaciones y el conocimiento concreto de la situacin de cada Administracin o ente local, permite un ajuste de las competencias y el cumplimiento de la eficacia y del resto de los principios establecidos en la legislacin y es fuente de organizacin administrativa. 6.- El problema de la dimensin o forma idnea del rgano administrativo. Otra cuestin relativa a la organizacin que tiene importancia y respecto de las decisiones organizativas es la que afecta a la dimensin, forma y estructura idnea del rgano administrativo. Al objeto del desarrollo de este punto es preciso recordar la distincin establecida entre rganos de nivel poltico y rganos de nivel administrativo. Esta distincin tiene ciertas repercusiones en cuanto a la estructuracin orgnica y la racionalidad que debe presidirla, si bien tambin se ve afectada por la separacin que se efecta entre poltica y administracin y por la concepcin de las potestades, en especial por el concepto de la potestad discrecional y su relacin con el control jurisdiccional y la teora de la separacin de poderes. En la actualidad la estructuracin orgnica presenta dos facetas, la de la estructuracin por reglamentos y la administrativa o de confeccin de plantillas orgnicas o relaciones de puestos de trabajo. A) La faceta normativa. A la hora de abordar esta faceta hay que tener en cuenta que la potestad de dictar reglamentos se presenta ms como poltica que como administrativa, en cuanto est encomendada con carcter general a los rganos de gobierno de las Administraciones pblicas y con carcter especfico o por materias concretas a los rganos polticos de las mismas, en concreto Ministros u rganos equivalentes de las Comunidades Autnomas. Las facultades de los rganos polticos inferiores, Subsecretarios y Directores Generales en este orden reglamentario se concretan en la figura de las instrucciones y circulares, cuya naturaleza normativa es discutida y que no nos interesan en cuanto no se presentan en el sector de estructuracin orgnica. De las clases de reglamentos que la doctrina
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viene distinguiendo, en el punto que nos ocupa, son los orgnicos o administrativos los que principalmente nos interesan, al ser los que establecen la organizacin, estructura y competencias de los rganos administrativos en su nivel ministerial o departamental o de personas jurdicas en su caso. Estos reglamentos, no se consideran jurdicos por parte de la doctrina administrativa y la jurisdiccin contenciosoadministrativa y s administrativos y discrecionales, por lo que los Tribunales de Justicia no ejercen control sobre la organizacin que establezcan. De este modo, la organizacin adquiere un matiz poltico y discrecional, por lo menos en lo que afecta a los rganos superiores de las Administraciones pblicas, mientras que por lo que respecta a los rganos de gobierno es la Ley la norma que los establece. Por ello, la estructuracin en departamentos ministeriales se realiza por Real Decreto del Presidente del Gobierno y obedece a criterios polticos; el Decreto es la norma creadora de las Consellerias en la Generalitat Valenciana. Los rganos superiores y directivos de la Administracin del Estado, previstos con carcter general en la Ley (Subsecretarias, Secretaras Generales. Secretaras Generales Tcnicas, Direcciones Generales y Subdirecciones Generales y los similares a todos ellos) se crean por Real Decreto del Consejo de Ministros a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de Administraciones Pblicas y previa aprobacin por l de los proyectos de las disposiciones generales en materia de organizacin. Esta propuesta y la competencia general que se le atribuye a dicho Ministerio en materia de organizacin y funcin pblica, es el nico indicativo de una posible actuacin en orden a la racionalidad y eficacia de la organizacin solicitada, en cuanto pueda el citado departamento establecer un control sobre la proporcin o dimensin de los rganos previstos y sus niveles, pero es indudable que el proceso es claramente poltico. La misma creacin por Real Decreto del Consejo de Ministros se exige para las estructuras orgnicas de las Delegaciones de Gobierno y de los servicios territoriales no integrados en ellas. Por lo que afecta a la Generalitat Valenciana en el artculo 33 de la Ley de Gobierno Valenciano establece que el nmero y denominacin de las Consellerias se establecer por Decreto, si bien dando cuenta a las Cortes y segn el artculo 18 el nmero de Consellers con funciones ejecutivas no exceder de diez, adems del Presidente. La estructura y organizacin de las Consellerias se propone al Consell por
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los Consellers y el artculo 69 y 70 de la citada Ley de Gobierno Valenciano determinan que sea el Consell el competente para regular la organizacin y estructura de la Administracin de la Generalitat Valenciana y la aprobacin del Reglamento orgnico de cada Conselleria, siendo cada Conseller el competente para desarrollar orgnicamente su propia Conselleria en los trminos de dicho reglamento y dems normas reglamentarias. Se confirma, pues, que la estructura bsica y de carcter poltico y directivo o de engarce y unin entre poltica y administracin queda vinculada a la potestad reglamentaria. Tambin, por ello, se manifiesta como potestad discrecional. La creacin de personas jurdicas u organismos pblicos ya ha sido analizada en su momento. No obstante, la discrecionalidad en la creacin de los rganos administrativos es reglada y est sometida a importantes principios que permiten el control de la decisin organizativa. As, el artculo 3 de la Ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, al sealar los principios de organizacin y funcionamiento, recoge el de economa, suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines institucionales e, igualmente, el de eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos. El artculo, en consonancia, con el 103 de la Constitucin recoge el principio de jerarqua, pero tambin los de descentralizacin funcional y desconcentracin funcional y territorial. De estos principios y de las competencias de propuesta y aprobacin en materia de organizacin y funcin pblica que corresponde al Ministro de Administraciones Pblicas, resulta lgico que deban existir informes tcnicos y estudios econmicos y de eficacia y adecuacin de la organizacin, que acompaen a los expedientes de creacin de los rganos que nos han ocupado, de modo que se justifique su racionalidad y economa. En este aspecto, la Ley del GobiernoValenciano en su artculo 67, establece que la creacin de todo rgano administrativo que suponga un incremento del gasto pblico ir precedida por un estudio econmico del coste de su funcionamiento y rendimiento o utilidad de sus servicios, as como la posibilidad de aprovechamiento de los medios de otras Administraciones, en evitacin de un incremento injustificado del gasto pblico.
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Tambin hay que recordar el concepto de rgano administrativo ofrecido por la Ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, pero a ello nos referimos en el apartado siguiente. El proceso normativo y los criterios de oportunidad o polticos a tener en cuenta en la creacin de la organizacin superior de las Administraciones pblicas no estn exentos, pues, de un necesario anlisis tcnico sobre su idoneidad, pero lo cierto es que los procesos y el tiempo a que se somete la actuacin poltica, convierten a los procedimientos racionales en una cuestin ms bien formal y retrica. B) La faceta administrativa. La necesidad de los estudios e informes racionales previos a la creacin de rganos mediante reglamentos, ya pone de relieve la faceta administrativa o la actividad administrativa necesaria para que la organizacin se adecue a los principios y fines que marca el ordenamiento jurdico y que son principios de buena administracin, fruto de la experiencia y propios de los anlisis de la Ciencia de la Administracin. En este aspecto administrativo, hay que destacar que la creacin de rganos administrativos en los niveles inferiores a los que se crean por normas reglamentarias con rango de decretos, est en cambio sometida a unos requisitos muy diferentes y a unos procedimientos que constituyen una gestin administrativa particular y entroncada con las funciones administrativas propias del anlisis cientfico de la Ciencia de la Administracin y de los aspectos aplicativos y prcticos de sta y, a su vez, entroncan con la funcin de apoyo a las decisiones polticas. Ya hemos hecho referencia repetidamente a la Ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado que, tras describir los rganos superiores y directivos, que se sujetan a la creacin vista en el apartado anterior, en su artculo 7, tambin reseado ya, se refiere a las unidades administrativas a las que califica como los elementos organizativos bsicos de las estructuras orgnicas, describindolas a continuacin y diciendo que comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razn de sus cometidos y orgnicamente a una jefatura comn. Admite que puedan existir unidades complejas
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que agrupen dos o ms unidades menores. Por razn de lo antedicho y tal como hemos reseado, la ley vincula la creacin de estas unidades a las relaciones de puestos de trabajo, lo que implica un sistema racional y objetivo de clasificacin y anlisis de cada puesto. A los efectos de la concepcin de la funcin pblica y de las relaciones que se dan entre derecho y organizacin, resulta de inters el concepto ya ofrecido de rgano administrativo de la Ley 6/1997 en su artculo 6, ya reseado, y relacionado con los efectos jurdicos y carcter preceptivo de la accin. Debido a esta consideracin las unidades administrativas se desvinculan de la poltica y quedan sujetas a procedimientos de plena racionalidad y tcnicos, si bien es evidente que deben destacarse las que ejercen las funciones de autoridad y funcin pblica que recoge la norma antes citada. La Ley, sin embargo, para los rganos inferiores a la Subdireccin General requiere la creacin, modificacin, refundicin o supresin por Orden Ministerial, con la previa aprobacin del Ministro de Administraciones Pblicas. En una interpretacin sistemtica de la normativa analizada, esta creacin afectara a las unidades con carcter de rgano administrativo, pero no a las que no alcancen dicha calificacin y queden como meras unidades. La cuestin queda abierta respecto del alcance que cabe atribuir a la actuacin de carcter preceptivo, pues sta debe ofrecerse no slo en las relaciones hacia fuera sino en los aspectos a que antes hemos sealado o calificado de potestades ad intra o garantizadoras de los intereses pblicos. El punto ms destacable es que estos rganos inferiores o unidades administrativas deben ser creadas a travs de un procedimiento racional que es el que conllevan las relaciones de puestos de trabajo y su previo anlisis y clasificacin. En este punto, es esencial el estudio de las funciones y tareas a realizar en cada puesto y la definicin de los conocimientos concretos que deben poseer las personas que han de desempearlos, lo que conlleva finalmente la atribucin del puesto o su clasificacin para un determinado Cuerpo de funcionarios o varios o al sector de Administracin general o al de Administracin especial, por ejemplo. Pero la cuestin tambin afecta a la seleccin de personal y a la provisin de puestos de trabajo.
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C) La dimensin y estructura idnea del rgano administrativo. Las cuestiones antes planteadas nos revelan que la Ley no se muestra meticulosa con los rganos inferiores o unidades administrativas y en la actualidad ni siquiera las describe, siendo as que, por ejemplo, la derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 en su artculo 2 al regular la creacin modificacin, etc. de los rganos administrativos solamente recoga tres niveles de rganos inferiores: los Servicios, las Secciones y los Negociados y niveles asimilados a los mismos. Situacin que se ha visto complicada con posterioridad al establecer la normativa de funcin pblica la posibilidad de clasificar los puestos de trabajo en treinta niveles que representan distintos grados de responsabilidad, retribucin, funcionamiento y categora y con la creacin de unidades con denominacin varia de nivel superior a los Servicios; adems de que el procedimiento de creacin de unidades administrativas pueda definir niveles y denominaciones nuevos, siempre de modo coordinado por el Ministerio de Administraciones Pblicas u rgano equivalente en las Comunidades Autnomas. a) La eleccin de la forma del rgano. La determinacin de la dimensin o estructura del rgano administrativo o unidad administrativa, dada la distincin actual, conlleva una reflexin inicial, una vez descartada la actuacin de otra Administracin, sobre la pertinencia o no de aplicar los criterios de descentralizacin, desconcentracin o plena jerarquizacin orgnica. En el primer caso, la decisin supone tener en cuenta si la actuacin a realizar es de poder o de direccin de todos los servicios posibles o admite la individualizacin por suponer la gestin de un servicio pblico diferenciado o prestacional y la posibilidad o no de tener una fuente de ingresos propia. Al mismo tiempo, dependiendo, de la actividad a realizar, si sta no constituye una competencia propia o servicio pblico reservado a las Administraciones pblicas, sino que implica una actividad econmica propia del sector privado o sujeta al derecho mercantil y privado, cabe su organizacin como persona jurdico privada, pero atendiendo a que pueda subsistir con sus propios ingresos y sin que la subvencin pblica o con cargo a los presupuestos pblicos sea el elemento principal de sostenimiento, o bien no exista o tenga un mnimo significado; en
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otro caso la personificacin puede revestir la forma de entidad pblica empresarial, que es un organismo pblico que puede regirse por el derecho privado en su actividad pero no en su organizacin. En todo caso es lgico que las organizaciones que desarrollen actividades empresariales o de empresa en el sentido propio de la palabra, necesiten de una estructura propia e individualizada, pues su actuacin ser similar a la de las personas privadas y con rganos no burocrticos o del carcter de los administrativos pblicos. Una vez, decidida la forma descentralizada privada, la organizacin sigue las pautas de cualquier empresa y la dimensin depende de la racionalidad y necesidades de la empresa y de su capacidad econmica. No depende, en teora, de una decisin administrativa y de los procedimientos propios de la Administracin pblica, porque en nada debe depender de un ingreso presupuestario general. Todo ello salvo que la actividad se preste por necesidad pblica, al no existir iniciativa privada y ofrezca deficits econmicos, pero exija de una actividad empresarial y no burocratizada, pero, an en este caso si no hay competencia privada en el mercado y el presupuesto es pblico, ya hemos visto que la normativa de la Comunidad Europea y su Tribunal consideran que existe un organismo pblico, perspectiva que, desde mi punto de vista, tambin est presente en los principios que inspiran nuestro Derecho administrativo. La decisin por una entidad pblica empresarial, en principio, afecta, segn la Ley, a actividades de ejecucin o gestin tanto administrativas de fomento o prestacin, como de contenido econmico reservadas a la Administracin pblica (artculo 2.3 de la ley 6/1997), pero al tener que distinguirse de los organismos autnomos hay que considerar que segn la Ley en su artculo 53, se circunscriben a actividades prestacionales, de gestin de servicios o la produccin de bienes de inters pblico susceptibles de contraprestacin y se rigen por el derecho privado, salvo en los procesos de formacin de la voluntad de sus rganos, el ejercicio de potestades administrativas, en sus normas estatutarias y presupuestarias; materias en las que se sujetan a Derecho administrativo y al procedimiento administrativo. La actividad, pues, es empresarial. Se prev que salvo casos excepcionales en sus presupuestos o financiacin no se den como recursos las transferencias corrientes o de capital que procedan de Administraciones o entidades pblicas ni las consignaciones especficas en
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Presupuestos Generales del Estado; tampoco se considera ordinario que como recursos o financiacin se prevean donaciones, o legados y otras aportaciones de entidades privadas o particulares. En cambio los organismos autnomos se dice que realizan la ejecucin de programas especficos de la actividad de un Ministerio, la realizacin de actividades de fomento, prestacionales o de gestin de servicios pblicos y sus ingresos se perciben a travs de los Presupuestos Generales del Estado. En resumen, su actividad est sujeta a Derecho administrativo y al ser administrativa no reviste carcter de empresa, todo lo ms obedece a un programa especfico que permite una singularizacin y autonoma de gestin. No existe una real capacidad econmica propia, si bien pueden percibir u obtener ingresos propios derivados de su actividad. Su otra vinculacin con lo econmico reside en ser una forma de organizacin que puede nacer para administrar patrimonios singulares o bienes de dominio pblico o patrimoniales de la Administracin. Estos parmetros, pues, son los que permiten decidir la forma de personificacin y autonoma y las formas ms o menos privatizadas de gestin. Siempre teniendo en cuenta lo dicho por la normativa europea y los principios que creemos radican en nuestro ordenamiento jurdico. La desconcentracin de servicios, si bien cabe considerar que obedezca a programas especficos en los que no sea preciso otorgar personalidad a la organizacin jurdica, parece preverse tambin para rganos perifricos que realizan programas generales pero con sede territorial. Estas formas desconcentradas, son utilizadas tambin para los denominados establecimientos pblicos: hospitales, centros docentes, etc., que, o bien, no perciben ingresos o, bien, son insuficientes para cubrir sus necesidades, dependiendo de los presupuestos pblicos y con una actividad muy reglada. Una base para decidir esta forma es la de que la actividad permita su realizacin mediante sedes y edificios propios y separadas de la burocrtica, jerarquizada o concentrada. La organizacin centralizada o concentrada, en cambio, es la que coincide con la esfera o zona de poder de la Administracin correspondiente, es la zona burocrtica o
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burocratizada, la jerarquizada, la decisional, planificadora, ordenadora y de coordinacin, direccin y control. Se puede decir que constituye el centro en el que se procesa la informacin sobre la actividad y ejecucin realizada. Es el punto de unin entre poltica y administracin y lugar en el que es precisa la presencia de los directivos pblicos propiamente dichos. Es el centro de elaboracin de polticas pblicas y decisiones generales, pero tambin de las decisiones y resoluciones jurdicas ms importantes y el ncleo de concentracin de la administracin general superior. Constituye un punto importante en la red relacional y aun cuando la organizacin realice gestin y ejecucin, su importancia proviene de ser o constituir un centro decisional y de poder. Finalmente, tambin queda una cuestin que igualmente influye en la forma o cualidad del rgano administrativo y este es si debe encuadrase en el nivel directivo de la Administracin correspondiente, o en el ejecutivo o administrativo, sin perjuicio de la existencia del nivel poltico que no se corresponde con decisiones tcnicas propiamente dichas aun cuando deben entrar a considerarse a la hora de decidir la estructura orgnica de carcter poltico. La decisin de colocar al rgano en el nivel directivo implica analizar sus funciones, su situacin de bisagra entre el nivel poltico y el administrativo y su vinculacin con las decisiones ms importantes de carcter poltico o con las polticas pblicas propiamente dichas. b) El nivel del rgano administrativo. Otro factor importante en la decisin organizativa es el de fijar o establecer el nivel administrativo del rgano o unidad correspondiente dentro de cada rgano complejo. Ya hemos sealado la existencia de unos niveles tradicionales en las Administraciones pblicas como son los denominados Subdirectores generales en el nivel directivo o, en el nivel administrativo, los Servicios, Secciones y Negociados y la proliferacin de un nivel superior al Servicio con denominaciones varias segn Administraciones y as surgen rganos como las Areas, Divisiones, etc. Los rganos hasta ahora mencionados son de lnea jerrquica, de modo que cada uno es superior de otro. La lnea, pues, es la de rea, Servicio, Seccin y Negociado, sin perjuicio de unidades inferiores. La lgica impondra que como mnimo cada uno de stos rganos
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contuviera al menos dos inferiores en su seno. Si esto fuera as un Jefe de rea tendra a su cargo, al menos dos servicios, cuatro secciones y ocho negociados y en la decisin de su creacin o constitucin, lgicamente, debe considerarse la carga y volumen de trabajo o su complejidad tcnica. Pero esta solucin no es tan simple, pues en el establecimiento de un nivel orgnico debe considerarse que se est determinando un nivel jerrquico y retributivo de la persona que sea su titular y, en cierto modo, la importancia de su trabajo en el seno de la organizacin. La realidad muestra que estos niveles orgnicos se adecuan al nivel ejecutivo y de gestin administrativa, pero en aquellos puestos que realizan actividades tcnicas especializadas o de asesoramiento o de inspeccin la situacin no es la misma. Es decir los niveles sealados son propios de la administracin general y burocrtica, no tanto en la administracin especial o de profesiones singulares en la que el primer factor de importancia es la funcin que se realiza, sin perjuicio de la carga de trabajo, y en la que los puestos concretos aun cuando se agrupen en un rgano al que se le atribuya uno de los niveles jerrquicos sealados, no generan, por la uniformidad y especialidad de la accin de sus componentes, la misma complejidad que los rganos jerarquizados. En estos casos, la atribucin de un nivel orgnico a la unidad que representen estos especialistas se debe otorgar teniendo en cuenta su funcin y su importancia en la actividad del rgano superior y de la Administracin correspondiente y la experiencia necesaria y conocimientos especializados para la eficacia administrativa. Es pues un problema de otorgamiento de un nivel adecuado, sin necesidad de que la estructura que comprenda equivalga a la de los rganos exclusivamente de administracin general y sin perjuicio del nivel que se otorgue a los rganos administrativos generales que constituyan su apoyo de gestin. Los especialistas que componen el rgano no tienen porque estructurarse en Servicios o secciones etc., sino que basta con que se les atribuya un nivel de puesto y complementos econmicos o, en su caso, una categora equivalente a los niveles que se consideren propios de su funcin. En estos casos no se distingue poder de gestin, sino funcin y gestin; es decir la importancia del rgano es la funcin especfica y esa es la que otorga nivel a sus componentes. La gestin administrativa es de apoyo a la funcin y sigue las lneas de la administracin general.
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Nos ofrecen las reflexiones anteriores un factor ms a tener en cuenta en la estructuracin de los rganos y es la distincin entre administracin general y especial y los problemas de encuadramiento y gestin que genera, con influencias en la gestin de personal y en la conformacin del nivel directivo de las Administraciones pblicas. Pero, aqu, es suficiente el sealar que deben tenerse en cuenta estas diversas administraciones a los efectos de estructuracin y de los niveles retributivos y, en definitiva, y a los del sistema analtico y de clasificacin de los puestos de trabajo, materia que poda dar lugar a un tema especfico. En resumen, el nivel del rgano debe establecerse teniendo en cuenta la complejidad o variacin de funciones que asuma en virtud de la divisin de trabajo que conlleve la materia correspondiente, as como su importancia en el contexto general y las cargas de trabajo, influyendo en ello, como es lgico el anlisis de los puestos de trabajo que comprenda. La clasificacin de puestos o su anlisis deben ofrecer datos suficientes para adoptar estas decisiones, Sin embargo, hay que tener en cuenta que esta tarea depende de que los puestos estn en funcionamiento, por lo que es distinta si se trata de organizaciones nuevas o no. Ya que en el caso de las nuevas, tambin depende de que integren puestos ya existentes o se tengan que definir previamente; en este ltimo caso toda clasificacin debe ser provisional y no existe un anlisis de puestos de trabajo propiamente dicha sino una previsin de necesidades. c) La dimensin eficaz del rgano administrativo La estructuracin en s misma no soluciona o supone la eficacia administrativa en la gestin. La decisin en favor de rganos descentralizados o personificados o en favor de rganos desconcentrados, facilita, al individualizar centros administrativos, singularizar tambin la direccin y la unin. Tngase en cuenta que normalmente presentan una unidad de fin y una funcional, quedando la administracin general como de apoyo y similar a la de cualquier empresa, pero con un necesario e ineludible conocimiento de lo jurdico o del Derecho administrativo. Lo antedicho, hay que considerarlo, siempre, como es natural, que las potestades o las manifestaciones de poder sigan centralizadas. Queda facilitada la posibilidad de creacin de equipos cohesionados y se facilita la direccin; esta direccin, adems, suele ser tcnica y, en su
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caso, similar a la empresa, de ah que, con frecuencia, se d la denominacin de gerentes para los administradores superiores de los rganos personificados o descentralizados. En estos rganos la dimensin no debe, inicialmente plantear problemas de gestin. Los problemas surgen cuando la carga de trabajo del servicio excede de la dimensin fsica y estructural del establecimiento, por imprevisin. Las soluciones ms apropiadas en estos casos suelen ser la planificacin y previsin de crecimientos en la demanda o la necesidad de nuevos servicios a prestar y la creacin de nuevos centros o la remodelacin de los servicios. Problemas comunes a cualquier empresa y no generados por la propia estructura burocrtica. Los rganos desconcentrados de base territorial, en cambio, son rganos que asumen parte de representacin poltica, pero que en el orden de gestin prestan la de administracin general o especial propia de los rganos centrales. Acercan la gestin al territorio correspondiente, pero al gestionar tambin en el territorio de ubicacin de los rganos centrales, alejan el pblico de la estructura de poder propiamente dicha. En estos casos de organizaciones singularizadas se facilita la existencia de rganos con una dimensin propicia a la eficacia, si bien sta se puede dar con mejores perspectivas cuando la organizacin goza de autonoma. Esta consideracin se realiza teniendo en cuenta que las organizaciones indiferenciadas o centralizadas tienen una estructura y una dimensin que genera una actividad ms variada y en las que la administracin general genera rganos especficos de gestin concentrada en materia de personal, econmica y de aprovisionamiento, es decir los denominados servicios comunes, cuya comprensin se facilita analizando lo que de ellos dice la Ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, en su artculo 20, que primero establece que estos servicios prestan a los rganos superiores y directivos la asistencia precisa para el ms eficaz cumplimiento de sus cometidos y, en particular, la eficiente utilizacin de los medios y recursos materiales, econmicos y personales que tengan asignados y que, ms adelante, dice que les corresponde el asesoramiento, el apoyo tcnico y, en su caso, la gestin directa en relacin con las funciones de planificacin, programacin y presupuestacin, cooperacin internacional, accin en el exterior, organizacin y recursos humanos, sistemas de informacin y comunicacin, produccin normativa, asistencia jurdica, gestin
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financiera, gestin de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e inspeccin de servicios, estadstica para fines estatales y publicaciones. Ello, desde el punto de vista que nos interesa ahora, hace que los rganos directivos de los rganos centrales no asuman la jefatura y direccin de personal con la autonoma de que gozan los rganos personificados y vean reglada su actividad en estos campos y dependan de decisiones adoptadas por los rganos que tienen la jefatura de personal y su gestin. Esta cuestin influye haciendo que la dimensin de cada rgano directivo se vea complicada o aumentada por una dimensin general del rgano central en el que se ubican, originada por la gestin de los servicios comunes y su necesidad de uniformidad de conductas gestoras. Al ser los rganos centrales los de la presencia del nivel poltico y coincidir los cargos directivos ms importantes con este nivel, los rganos de gestin de personal adquieren mayor relieve, pero se produce una prdida de la jefatura directa de cada jefe o directivo con su personal y se diluye la responsabilidad, al apoyarse todo el proceso en procedimientos de gestin muy burocratizados y formalizados. Estos rganos, pues, al separarse la gestin de los asuntos materiales o al centrarse ellos en la ejecucin de los programas sin ocuparse de la gestin de personal, econmica y de aprovisionamiento, ven complicada su organizacin y relacin, ya que sobre ellos recaen los problemas en estos campos con la carga que les otorga la dimensin general y no la propia y pueden llegar a necesitar crear puestos de relacin con los rganos de administracin general en materia de personal, econmica y de aprovisionamiento. En conclusin, la dimensin eficaz de los rganos indiferenciados o centrales no es tanto un problema de estructuras como de procedimientos, por lo que los esfuerzos dirigidos a su eficacia deben tener en cuenta a las formas de gestin centralizadas y analizar su eficacia real, as como deben considerar la responsabilidad directiva o, en su caso, analizar la conexin del nivel poltico y del administrativo con la creacin de puestos de engarce que faciliten una dimensin no influida por la concentracin de gestin. No obstante, para finalizar, se debe sealar que la dimensin eficaz del rgano administrativo, en orden a la gestin administrativa y de ejecucin de polticas y programas, debe ser aquella que haga depender dicha gestin de los responsables de
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cada programa y que consiga el equilibrio a travs de la norma, sin recurrir a decisiones centralizadas que puedan perturbar la direccin sectorial, sin tener que acudir a sistemas de reclutamiento de personal basados en la confianza. Sobre todo, ello es as cuando la organizacin ha crecido, pues mientras es pequea s puede resultar apropiada la concentracin de la gestin y decisin en materia de personal y gestin econmica o de recursos. 7.- La decisin organizativa y las polticas pblicas. El intento anterior de exponer las cuestiones bsicas con las que un administrador se tiene que enfrentar para adoptar una decisin administrativa, nos presenta pues una serie de factores a decidir que podrn presentarse de un modo ms o menos conjunto o separado, segn la cuestin de que se trate y, por tanto, su presencia en conjunto se ofrecer de un modo mayor en cuanto ms importante e innovadora sea la decisin a adoptar. Por ello las polticas pblicas es el campo en que esta complejidad y variantes de asuntos o cuestiones a considerar y decidir puede ofrecerse con ms frecuencia y al, mismo tiempo, puede llegar a considerarse que todas estas cuestiones son en realidad parte de la poltica pblica y no slo medios para su eficacia. Si observamos las funciones administrativas que el profesor Baena destaca en su mencionada obra Curso de Ciencia de la Administracin, cuarta edicin reformada, Captulo X, se aprecia que la primera de ellas es la de apoyo a la decisin poltica, a la que en algn momento describe como el conjunto de tareas que contribuyen a que la decisin conformadora de los altos funcionarios sea correcta y viable. Partiendo de esta descripcin debemos sealar que la decisin de estos altos funcionarios que se califica como conformadora es a su vez de apoyo a otra decisin conformadora e innovadora que es la poltica pblica o decisin poltica consiguiente y que por la naturaleza de altos funcionarios de los que apoyan, puede tener una primera fase que se traduce en conversaciones entre ellos y los polticos en torno a la decisin a tomar y cuyo contenido o extensin depende en buena parte de la importancia de la decisin y de su transcendencia e, incluso, y en consecuencia, del nivel de la Administracin pblica que va a adoptarla y, segn lo cual, las personas que intervienen de los polticos y altos funcionarios sern unas u otras, en nivel y experiencia. Fase esta que an no afecta a la posterior de observacin de los medios disponibles o recursos precisos para hacer viable
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la decisin, pero en la que las cuestiones ms generales que hemos analizado se pueden presentar, por ejemplo, si la decisin afectara o no la estructura de la Administracin pblica correspondiente o si se opta por una transferencia de competencias o por una atribucin directa de competencias a otra Administracin mediante ley o norma jurdica; es decir, se analizaran las cuestiones vistas en orden a las relaciones entre Administraciones pblicas, en cuyo caso la fase de recursos y viabilidad se ampliara teniendo que mantener relaciones con las Administraciones pblicas destinatarias de la poltica o competencia, etc.; tambin cabe que se analice la conveniencia de crear un rgano superior, Ministerio o Secretara de Estado u organismo autnomo, etc. En esta fase, tambin es posible que se analice, igualmente, qu forma o formalizacin correspondera con la poltica a adoptar desde el punto de vista legal o de conveniencia y oportunidad, etc.; en cierto modo, esta fase puede denominarse como fase estratgica, que se integra, a su vez, en la fase de la formulacin de la poltica pblica y de la adopcin de la decisin, sin que deje de ser objeto de apreciacin o anlisis lo dispuesto en el ordenamiento jurdico. En ella, pues, algunas de las cuestiones ms generales de las expuestas en los puntos anteriores sern objeto de anlisis para perfilar la poltica pblica correspondiente y en el orden jurdico sealado es cuando hay que analizar si se acta, por ejemplo, atendiendo al reforzamiento que nuestra Constitucin hace de la descentralizacin, en todos sus aspectos, o el ordenamiento jurdico del rgimen local de la potenciacin de la Administracin local y otras cuestiones de importancia similar. Pero como en esa fase de la formulacin de las polticas pblicas se nos ofrece tambin la de la formalizacin de la decisin, de nuevo en dicho momento deben haberse tenido en cuenta todas las decisiones organizativas que han ser objeto de dicha formalizacin, sin perjuicio de que antes ya se haya decidido la forma que adoptar la decisin y su juridificacin mayor o menor, que incluye el rango de la norma y sus contenidos. Contenidos que implican que los altos funcionarios en contacto con otros niveles administrativos, de mantenimiento o ejecutivo, y expertos en la materia y en la gestin de la misma, se definan, sobre procedimientos necesarios, jurdicos o no, estructuras, medios, personas, presupuesto; es decir prevean estas necesidades y las conviertan en borrador si es que deben formalizarse o en programa a seguir una vez adoptada la decisin. Fase que sigue siendo de apoyo a la decisin pero que ya implica un anlisis de la viabilidad y una previsin sobre la implementacin y ejecucin de la
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poltica pblica. Por lo tanto a los efectos de las polticas pblicas, la organizacin o la decisin organizativa no consiste slo en el anlisis y opcin por las cuestiones analizadas en los puntos anteriores, sino que afecta a los procedimientos y dems cuestiones apuntadas, lo que, en definitiva, supone que se analicen los factores administrativos que seala el profesor Baena en su obra y que comprenden, pues no slo el diseo orgnico y de puestos, sino tambin los recursos humanos y sus capacidades, el presupuesto y medios financieros, el procedimiento de gestin y ejecucin y la informacin sobre los medios disponibles en el momento correspondiente y sobre la repercusin o impacto en la realidad social y econmica sobre la que recae o a la que se dirige la poltica pblica. Es decir, es una observacin conjunta y ordenada de todos estos factores administrativos que constituye un borrador de programa de accin administrativa o previsin de la implementacin y ejecucin de la poltica pblica, que en s mismo constituye un expediente administrativo a incorporar en el de la decisin a adoptar como justificacin de viabilidad y eficacia. En esta fase de formalizacin es en la que se tiene en cuenta la organizacin que deriva en una estructura concreta, para lo que indudablemente se ha de haber considerado la actividad correspondiente y procedimiento de llevarla a cabo y es donde repercute la distincin que tambin nos ofrece el profesor Baena entre polticas pblicas prescriptivas y polticas pblicas operativas y sus consecuencias. En cuanto las primeras se ajustan a la actuacin tradicional de las Administraciones pblicas de carcter ejecutivo de la legalidad, actividad de coaccin, control, autorizaciones, concesiones, reglamentaciones tcnicas y procedimientos sancionadores, etc.; en una palabra, con el ejercicio de funciones pblicas. Mientras que las segundas coinciden con las actividades prestacionales, de servicios pblicos, propias de sectores o actividades con repercusin econmica o de carcter productivo y empresarial en cuya ejecucin se utilizan ms las organizaciones autnomas con personalidad jurdica de derecho pblico o privado segn los casos. Pero para adoptar todas las decisiones en este campo de opcin hay que decidir entre la organizacin poltica o administrativa, o entre la indiferenciada, la desconcentrada o la personificada o por el derecho pblico o el privado, y en ello, adems, se deben de tener en cuenta todas las limitaciones que establece el
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ordenamiento jurdico y sus principios de organizacin que constituyen derecho a aplicar y, adems, debe todo ello tener como meta la eficacia del fin correspondiente desde la perspectiva de lo pblico o de los intereses y fines generales o pblicos establecidos precisamente en dicho ordenamiento jurdico; lo que supone no atender a intereses particulares o de grupo sino una apreciacin del conjunto de los intereses en juego y de las normas que los determinan, describen o regulan. Una tarea, sta, as considerada, de mayor complejidad que la simple redaccin de un reglamento orgnico configurado rpidamente al efecto de satisfacer una reforma poltica adoptada sin contribucin alguna previa del aparato administrativo, que suele ser lo normal, y confeccionada por persona o personas afines al poltico de turno. Una tarea que requiere de unos altos funcionarios o directivos con una amplia experiencia y una preparacin especial para atender a todos los aspectos que la eficacia de las polticas pblicas requiere. Pero la decisin organizativa alcanza tambin a la implementacin como se deduce de lo antedicho, porque las previsiones establecidas para la formalizacin y decisin de la poltica pblica correspondiente, pueden verse necesariamente cambiadas si la decisin prevista o programada se ve modificada de modo importante en el momento de su formalizacin o adopcin final; de modo que los factores administrativos y los medios y recursos se tendrn que adaptar a la decisin final y de nuevo se debern, en el seno de la Administracin pblica correspondiente, adoptar decisiones organizativas respecto de los mismos y para la efectividad y eficacia de la poltica pblica. Ya en la fase de ejecucin de la poltica pblica, es cuando en la funcin administrativa de dicha ejecucin y de mantenimiento y gestin, se adoptan las decisiones respecto de las modificaciones de competencias, por ejemplo, o de desconcentracin o en su caso, las modificaciones de la estructura o de la forma organizativa adoptada, la revisin de la previa clasificacin de los puestos de trabajo o la de los nuevos necesarios y el resto de previsiones que afectan a los cambios de los factores administrativos, en funcin de las necesidades que van surgiendo o de las modificaciones que la poltica pblica vaya sufriendo. En todos los casos estas decisiones tienen que ver con la eficacia de la poltica pblica y tienen como referencia
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la normativa correspondiente de orden administrativo, de procedimientos y de gestin. Tambin es donde se marcan las diferencias que implica la ejecucin de polticas pblicas prescriptivas u operativas, o el ejercicio de actividades clsicas o funciones pblicas propiamente dichas y la gestin de servicios pblicos. Tambin la fase de ejecucin supone la puesta en marcha de los procedimientos de gestin especficos encaminados a proporcionar medios y recursos o de relacin con los proovedores y con los destinatarios de la poltica pblica correspondiente.
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Fecha: 25/12/2005

La organizacin administrativa y la decisin organizativa.

D. Andrs Morey Juan

20/11/2004 Andrs Morey Juan (andresmorey@morey-abogados.com)

b) El nivel del rgano administrativo. c) La dimensin eficaz del rgano administrativo.

ANDRS MOREY JUAN (andresmorey@morey-abogados.com)

LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y LA DECISIN ORGANIZATIVA. SU CONEXIN CON LAS POLTICAS PBLICAS

ANDRS MOREY JUAN (andresmorey@morey-abogados.com)

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