DESCENTRALIZACIN: PROPUESTA DE TEMAS PARA EL DEBATE

Amlcar Burgos*

Amlcar Burgos Sols, guatemalteco, Ingeniero Industrial, actualmente es Presidente de la Fundacin Centroamericana de Desarrollo, entidad especializada en desarrollo local. Ha sido presidente de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Administracin Pblica, Director del Instituto Centroamericano de Estudios Polticos y catedrtico de la Universidad Rafael Landvar; tambin se ha desempeado como consultor independiente de diversos organismos internacionales y agencias de cooperacin internacional. Fue miembro del Consejo de Estado, habiendo presidido la Subcomisin encargada de elaborar los proyectos de leyes en materia electoral y de organizaciones polticas, en el marco de la apertura democrtica de los aos 80. Estuvo ligado al proceso de negociacin de la paz, a travs de la Comisin Nacional de Reconciliacin, de la cual fue miembro, y como asesor de la Comisin de la Paz de la Presidencia de la Repblica, durante tres gobiernos sucesivos.

Descentralizacin: Propuesta de temas para el debate ISBN: 978-99922-2-439-7 Editor responsable Coordinacin Editorial Diseo y diagramacin Tjark Egenhoff Rubn Hidalgo Rosales Serviprensa, S. A.

La serie de cuadernos de trabajo de la Fundacin Konrad Adenauer con sede en Guatemala, es una publicacin que busca contribuir al anlisis y debate fundamentado sobre temas polticos, econmicos y sociales de Guatemala y la regin centroamericana. El contenido del cuaderno de trabajo es responsabilidad del autor. Se permite la reproduccin total o parcial sin fines comerciales, citando la fuente.

NDICE

INTRODUCCIN 1. CLARIFICAR EL CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIN 1.1 1.2 2. Esbozo del concepto Modificacin del concepto legal de descentralizacin

6 6 6 7 9 9 10 10 13 13 14 16 16 17 17 18 18

NECESIDAD DE RECLASIFICAR LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES 2.1 Competencias municipales 2.2 Necesidad de la reclasificacin de las competencias municipales 2.3 Criterios para descentralizar CLASIFICAR LOS MUNICIPIOS 3.1 Disparidades existentes 3.2 Clasificacin de los municipios es necesaria FORTALECIMIENTO DEL CONCEJO MUNICIPAL 4.1 Elevar el nmero de concejales 4.2 Relacin entre las comisiones del concejo y las homlogas del COMUDE 4.3 Introducir la norma de representatividad territorial de concejales 4.4 Partido poltico que no tenga organizacin en el municipio no debera postular candidatos a cargos municipales 4.5 Implementar el sistema de servicio civil municipal CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DE LA MUNICIPALIDAD Y EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 5.1 Establecer la unidad administrativa de servicios pblicos municipales 5.2 Delimitar la circunscripcin de las aldeas 5.3 Regionalizar el territorio del municipio: micro regiones 5.4 Impulsar el desarrollo de mancomunidades PONER FIN AL ENDEUDAMIENTO MUNICIPAL ARBITRARIO MODIFICAR CRITERIOS DE DISTRIBUCIN DEL SITUADO CONSTITUCIONAL MEJORAS EN EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL 8.1 Constituir el sistema nacional de planificacin 8.2 Incorporar al CONADUR las organizaciones nacionales de la sociedad civil 8.3 Vulnerabilidad de la base de la pirmide 8.4 Necesidad de la desconcentracin 8.5 Retroalimentacin a representados

3.

4.

5.

19 19 19 20 20 21

6. 7.

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8.

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9.

DESCENTRALIZACIN ELECTORAL MS EFICIENTE

28 29 32 33

CONCLUSIONES SIGLAS UTILIZADAS REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

INTRODUCCIN

Despus de dos dcadas de haberse establecido, por mandato constitucional, el carcter descentralizado del Estado, y un lustro de haberse promulgado, como consecuencia de los Acuerdos de Paz, la llamada triloga de leyes de la descentralizacin, se ha abierto un debate nacional sobre los condicionantes del proceso de descentralizacin territorial, a la luz de la experiencia y de los resultados alcanzados hasta la fecha. En las elecciones generales del 2007 se hizo evidente la importancia poltica de los gobiernos municipales. La razn de ello es que, junto a la ampliacin de sus competencias, han sido dotados anualmente de transferencias financieras del orden del 20% del presupuesto nacional de ingresos ordinarios. Esto les ha permitido disponer de mejores condiciones para atender la demanda de servicios y oportunidades de vida que presentan las comunidades, cada vez ms organizadas y movilizadas. No obstante el avance del proceso de descentralizacin, que actualmente es apoyado por no menos de tres docenas de proyectos financiados con recursos provenientes de la cooperacin internacional, que alcanzarn una inversin de alrededor de Q300 millones en un lapso de dos aos, el mismo manifiesta algunas deficiencias conceptuales, legales, institucionales y culturales. Tales deficiencias han llegado al punto de haber generado el proceso inverso, es decir, trasladar a un ente nacional funciones que hasta hoy han realizado las municipalidades, tal es el caso de los registros civiles que en el futuro estarn a cargo del Registro Nacional de Personas (RENAP). La situacin descrita ha planteado la necesidad de realizar un debate sobre los condicionantes del proceso de descentralizacin territorial, debate al cual el presente documento pretende contribuir con la propuesta de iniciativas de solucin de problemas relacionados con algunos temas de su agenda.

1. CLARIFICAR EL CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIN

1.1 Esbozo del concepto De acuerdo con Sergio Boisier1 y del grueso de tratadistas del tema, descentralizar significa trasladar determinadas competencias a organismos que no dependen jurdicamente del gobierno central. El rasgo definitorio y exclusivo de la descentralizacin consiste en un acto que involucra a sujetos que detentan diferentes personalidades jurdicas. La descentralizacin territorial no se produce como un acto nico, sino constituye un proceso generalmente de larga duracin, que no se da en el vaco, sino en un contexto que determina su modalidad, alcance y ritmo. De acuerdo con Arocena,2 la descentralizacin requiere, para tener xito, de tres condiciones: la existencia de un rgano descentralizado capaz de desempear las funciones transferidas, de actores locales capaces de iniciativa y de una sociedad autopropulsiva. Generalmente es dispuesta por la ley, por cuanto el traslado de competencias va acompaado del traslado de responsabilidad del ente central al descentralizado y de recursos tcnicos y financieros para cumplirlas. En el presente documento se hace referencia nicamente a la descentralizacin territorial y no a la descentralizacin funcional. Conviene examinar algunas dimensiones de la descentralizacin.3 La misma tiene una dimensin poltica cuando implica un problema en la estructura del Estado, que alude a la forma en que se distribuye el poder entre diferentes organismos, rganos y niveles de gobierno. La descentralizacin poltica alcanza su pleno contenido en el gobierno municipal, porque su rgano de direccin surge de procesos electorales. El proceso de descentralizacin territorial est ntimamente ligado al rgimen democrtico, pues es impensable que en un rgimen autoritario funcionen municipios autnomos regidos por fuerzas polticas distintas a la que ejerce el gobierno central. La dimensin administrativa de la descentralizacin responde a una lgica costobeneficio, que persigue que, por la especializacin de las instituciones, se logre maximizar la utilizacin de los recursos pblicos y, consecuentemente, la mejora de los servicios bsicos. La dimensin financiera de la descentralizacin hace referencia al traslado de competencias tanto en materia tributaria como del gasto pblico. Esto ltimo supone la formulacin descentralizada del presupuesto. La dimensin social de la descentralizacin alude a la transferencia de la administracin de servicios pblicos a instituciones comunitarias u organizaciones de vecinos o de padres de familia. No obstante que la descentralizacin se entiende como un proceso confinado al mbito del sector pblico, en Guatemala y en otros pases latinoamericanos con mayora de poblacin indgena, se reconoce a las organizaciones comunitarias como entidades descentralizadas, capaces de asumir competencias transferidas, en virtud de que existe
1 Sergio Boisier: La descentralizacin. Un tema difuso y confuso, en: Dieter Nohlen (Ed.), Descentralizacin poltica y consolidacin democrtica (Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1991), p. 31. Jos Arocena: Los paradigmas del desarrollo y lo local, en Cuadernos del CLAEH (Montevideo) No.11 (1987). Amlcar Burgos: La descentralizacin y desconcentracin en el rea rural, en: Cuadernos de Desarrollo Humano, PNUD. (Guatemala, 2000).

2 3

una prctica ancestral de administracin de servicios pblicos y de resolucin de conflictos. De esa cuenta, los Acuerdos de Paz insisten en trasladar gradualmente el poder de decisin, de manejo de recursos y administracin de servicios a las municipalidades y a las comunidades.4 En todo caso, se trata de la participacin de la sociedad civil local en el universo de lo pblico, de conformidad con el magnfico desarrollo terico que sobre el particular hacen los doctores Edelberto Torres-Rivas y Pilar Cuesta.5 La descentralizacin tiene un valor instrumental para hacer efectivos los derechos humanos, los derechos de los pueblos indgenas, el derecho de la poblacin a participar en la gestin pblica y, en general, la promocin de la equidad territorial modificando la concentracin del desarrollo y de las oportunidades. Los beneficios de la descentralizacin no se logran automticamente; se requiere de un gobierno central fuerte capaz de producir polticas pblicas nacionales que proporcionen coherencia a las polticas pblicas municipales; se requiere de un gobierno central desconcentrado para que sus rganos subalternos, capaces de ejercer competencias delegadas, puedan interactuar en condiciones de inmediatez con las entidades descentralizadas, es decir, con los gobiernos municipales. La transparencia de la administracin municipal, el ejercicio de la auditora social y el funcionamiento eficaz de los rganos de control del Estado, constituyen requisitos indispensables para desvanecer los riesgos implcitos de la descentralizacin en cuanto a facilitar la hegemona de caciques o de grupos de poder, incluso del crimen organizado, cuyos efectos perniciosos son difciles de revertir localmente. Tambin son necesarios para reducir el nepotismo, el amiguismo y el trfico de influencias, propios de la cultura poltica local. Slo un Estado fuerte puede contrarrestar el riesgo, mediante medidas compensatorias, de profundizar las desigualdades regionales efecto de la descentralizacin. 1.2 Modificacin del concepto legal de descentralizacin En la Ley General de Descentralizacin la definicin de descentralizacin es confusa e incompleta. Segn el artculo 2 de la misma, se entiende por descentralizacin El proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y dems instituciones del Estado, y a las comunidades organizadas legalmente, con participacin de las municipalidades, el poder de decisin, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicacin de las polticas pblicas nacionales, a travs de polticas municipales y locales en el marco de la ms amplia participacin de los ciudadanos en la administracin pblica. Calificar como potenciales rganos descentralizados a las dems instituciones del Estado
4 DESCENTRALIZACIN Y ACUERDOS DE PAZ: el Acuerdo de reasentamiento establece que las organizaciones comunales deben ser fortalecidas para manejar sus servicios e infraestructura; el Acuerdo de identidad y derechos de los pueblos indgenas: (1) reconoce las funciones de las autoridades indgenas en el marco de la autonoma municipal, inclusive para la distribucin del gasto pblico y la ejecucin de proyectos y (2) regionalizacin segn criterios lingsticos, para la administracin de los servicios educativos, de salud y de cultura de los pueblos indgenas; el Acuerdo socioeconmico expresa: (1) que padres de familia participen en decisiones sobre contenidos educativos, nombramiento de maestros, calendario escolar, etc. (2) se fomentar la participacin activa de las municipalidades y de las organizaciones sociales en la planificacin, ejecucin y fiscalizacin de los servicios y programas de salud, a travs de los sistemas locales de salud y consejos de desarrollo y, (3) la descentralizacin debe asegurar la transferencia del poder de decisin y recursos adecuados a los niveles local, municipal, departamental y regional; el Acuerdo de fortalecimiento del poder civil alude al fortalecimiento de los gobiernos municipales y a los consejos de desarrollo. Edelberto Torres-Rivas y Pilar Cuesta. Notas sobre la democracia y el poder local. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2007, pp. 21-23.

es impropio, pues no alude al carcter de autnomas que deben reunir stas. Tampoco se alude a la desconcentracin como un proceso distinto al de descentralizacin, sino ms bien se le ignora. Asimismo, al identificar como potenciales rganos descentralizados a las comunidades organizadas legalmente, con participacin de las municipalidades, no se define qu es una comunidad organizada legalmente, no se sabe si se trata de una comunidad en la que exista consejo comunitario de desarrollo o si se refiere a una organizacin de vecinos legalmente constituida. Tampoco se define, para este caso, cul es la participacin de las municipalidades, que se califica como indispensable para transferir competencias a las comunidades. La Ley General de Descentralizacin prescribe que la transferencia gradual de competencias y de recursos financieros se efectuar mediante convenios y contratos de ejecucin entre la municipalidad y las dependencias del Organismo Ejecutivo. Esto significa que la titularidad de la competencia contina perteneciendo a la institucin central, porque las transferencias de competencias requieren hacerse mediante una ley. Segn el anlisis anterior, la definicin de descentralizacin es distinta al concepto clsico y contradice la definicin expresada en el cuarto considerando de la propia Ley de Descentralizacin.6 Dado que el concepto legal es vinculante, es impostergable hacer las correcciones necesarias en el cuerpo legal que corresponda, pues por tratarse de la descentralizacin del Organismo Ejecutivo, dicho proceso debiera ser regulado en su Ley Orgnica.

CONSIDERANDO: Que la descentralizacin implica el traslado del poder de decisin poltica y administrativa del Gobierno Central hacia entes autnomos caracterizados por una mayor cercana y relacin con la poblacin en cuanto a sus aspiraciones, demandas y necesidades, lo que produce espacios de participacin nuevos y necesarios para el desarrollo y el fortalecimiento del sistema democrtico, delegacin de competencias para implementar polticas pblicas que deben ser acompaadas de recursos y fuentes de financiamiento, acorde a los mandatos constitucionales y a los compromisos asumidos en el Acuerdo de Paz Firme y Duradera.

2. NECESIDAD DE RECLASIFICAR LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES7

2.1 Competencias municipales La Constitucin Poltica de la Repblica y el Cdigo Municipal otorgan amplias competencias a los municipios, hasta el punto de asignarles, en lo que fuere aplicable a la circunscripcin municipal, el cumplimiento de las obligaciones constitucionales atribuidas al Estado. Desde luego, se exceptan las competencias asignadas de manera exclusiva a otras instituciones. La Constitucin de la Repblica establece (Art. 253) que los municipios son entidades autnomas y que entre otras funciones les corresponde: a) elegir a sus propias autoridades; b) obtener y disponer de sus recursos; c) atender los servicios pblicos locales; d) el ordenamiento territorial de su jurisdiccin; y, e) el cumplimiento de sus fines propios. Sin embargo, no especifica cules son esos fines propios, que tampoco son descritos en el Cdigo Municipal. Asimismo, ordena (Art. 255) a las corporaciones municipales procurar el fortalecimiento econmico de sus respectivos municipios (excepto crear arbitrios, facultad exclusiva del Congreso de la Repblica), a efecto de poder realizar las obras y prestar los servicios que les sean necesarios.8 En el Cdigo Municipal se establece que en razn de su autonoma, el municipio ejerce el gobierno y la administracin de sus intereses, dicta sus propias normas mediante ordenanzas y reglamentos, obtiene sus recursos y dispone de ellos, atiende los servicios pblicos locales y el ordenamiento territorial de su circunscripcin. El municipio no slo es un proveedor de servicios pblicos locales, sino tambin es un promotor del desarrollo local (Art. 67), a travs de toda clase de actividades econmicas, sociales, culturales y ambientales. Como competencias propias del municipio figuran algunas que le son tradicionales9 y otras que fueron incorporadas en la reforma del Cdigo Municipal efectuada en el ao 2002, tales como la gestin de la educacin preprimaria y primaria, de la educacin bilinge y de la alfabetizacin; la administracin de bibliotecas municipales y de farmacias populares; la gestin ambiental de los recursos naturales del municipio; el control sanitario de la produccin, comercializacin y consumo de alimentos y bebidas; la regulacin del transporte de carga y de pasajeros y sus terminales locales; y la autorizacin de
7 Amlcar Burgos: Definicin de las competencias nacionales y locales como fundamento de la descentralizacin, VI Congreso Iberoamericano de Municipalistas (La Antigua Guatemala, 21 de octubre de 2004). La Constitucin reconoce, adems, la capacidad de las municipalidades para la autorizacin de matrimonios (Art. 49); proteccin del medio ambiente (Art. 97); intervencin de empresas que prestan servicios pblicos concesionados por la municipalidad (Art. 120); planes de electrificacin (Art. 129); participacin en los consejos de desarrollo (Art. 228); y de eximir el pago de tasas y arbitrios (Art. 261). Servicios de agua potable, alcantarillado, alumbrado publico; mercados; rastros; administracin de cementerios y la autorizacin y control de cementerios privados; gestin de desechos slidos; limpieza; ornato; la gestin de parques, jardines y lugares de recreacin; la administracin del registro civil; construccin y mantenimiento de calles y de caminos vecinales; la planificacin del desarrollo urbano, la autorizacin de licencias de construccin y de lotificaciones.

asociaciones civiles y de comits pro-mejoramiento. Asimismo, le corresponde elaborar y mantener el catastro municipal, la promocin y proteccin de los recursos renovables y no renovables del municipio y la promocin de la identidad cultural de las comunidades. Por otra parte, a travs de diversas leyes se ha descentralizado a las municipalidades competencias especficas,10 que ponen en evidencia el amplio rango de mbitos de administracin que los municipios deben ejercer. 2.2 Necesidad de la reclasificacin de las competencias municipales El Cdigo Municipal clasifica las competencias en propias y atribuidas. Las propias son inherentes a su autonoma, en tanto que las atribuidas son las que el Gobierno Central delega a los municipios, mediante convenio en el marco del proceso de descentralizacin. Esta clasificacin no se corresponde con el estricto concepto de descentralizacin, por lo que sera ms adecuado clasificarlas en propias, concurrentes y delegadas. Propias seran las competencias que le son asignadas por ley a los municipios de manera exclusiva. Concurrentes son aquellas que no son exclusivas del municipio, ejercidas por iniciativa propia, mandato legal o como resultado de un convenio con el gobierno central. Los convenios, como ya se dijo, no generan descentralizacin estrictamente hablando, pues el rgano central retiene la titularidad de la competencia; sin embargo, son muy tiles porque proveen la necesaria coordinacin interinstitucional y, asimismo, permiten crear capacidades locales, como prerrequisito para un ulterior proceso de transferencia de competencias por mandato legal. Sin embargo, existe una delegacin especial de competencia: cuando sta ya no va a ser ejercida por el gobierno central y se le transfiere al municipio la capacidad de reglamentar y disponer tanto de la modalidad de ejecucin como del uso de los recursos que tambin le son transferidos. 2.3 Criterios para descentralizar Tal como se ha mostrado, las municipalidades han sido facultadas por ley para la gestin de los servicios pblicos locales y para disponer y ejecutar toda suerte de planes y proyectos que promuevan el desarrollo econmico, cultural y social del municipio. En consecuencia, el municipio tiene la capacidad legal de asumir nuevas competencias, individualmente o en asociacin con otros municipios, que le sean trasladadas desde el Organismo Ejecutivo, relativas a las ms diversas reas de accin del gobierno, con la excepcin de aquellas que hayan sido asignadas por ley, de manera exclusiva, a otras instituciones pblicas. Las competencias a descentralizar pueden ser solicitadas por los municipios o bien propuestas por el Organismo Ejecutivo, siempre que existan motivos o criterios que justifiquen su traslado. 1) Se trata de asuntos locales. Desde luego, las competencias a transferir a los municipios corresponden a asuntos locales, que requieren un tratamiento cotidiano y exigen una interaccin muy intensa entre autoridades y vecinos o comunidades. Asimismo, cuando se trata de asuntos en los que es imprescindible, para su solucin o
10 La Ley del Impuesto nico sobre Inmuebles (Decreto 15-98); Ley de Vivienda y de Asentamientos Humanos (D. 120-96); Ley de Cdulas de Vecindad; Ley de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia (D. 27-2003); Ley de Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente (D. 68-86); Ley Forestal (D. 101-96); Ley de reas Protegidas (D. 4-89); Cdigo de Salud (D. 90-97); Ley de Proteccin de las Personas de la Tercera Edad (D. 80-96); Ley de Accesibilidad a los Medicamentos (D. 69-98); Ley de Pesca y Acuicultura (D. 80-2002); Ley de Anuncios en Vas Urbanas, Vas Extraurbanas y Similares (D. 34-2003); Ley de Establecimientos Abiertos al Pblico (D. 56-95); Ley de Expropiacin Forzosa (D. 529 de 1948); Ley de Proteccin del Patrimonio Cultural de la Nacin, Ley de Trnsito (D. 132-96), entre otras.

gestin, tomar en cuenta las condiciones especficas locales, entre ellas, las culturales y espaciales. 2) Relacin costo-beneficio. Un criterio meramente tcnico es la determinacin del costo beneficio de trasladar una competencia especfica a un nivel local. Se trata de lograr una mayor eficacia y eficiencia tcnica y administrativa con el traspaso de la competencia. 3) Razones polticas. Tambin habra que calificar la conveniencia de transferir competencias por razones polticas, como atender la exigencia social de participacin e incidencia en la gestin pblica, asegurar la gobernabilidad democrtica, lograr un mayor equilibrio en la distribucin vertical del poder, etctera. 4) Municipalidad con capacidad administrativa. En todo caso, una transferencia de competencia se justifica slo si el rgano descentralizado tiene la capacidad tcnica, poltica y administrativa, de cumplir satisfactoriamente con la ejecucin de la funcin transferida. Mejor dicho, si el gobierno local estara en las condiciones de lograr la capacidad requerida para el ejercicio de una competencia, si se le dotare del financiamiento, la capacitacin, la tecnologa y el acompaamiento tcnico necesarios. La evaluacin de la capacidad de una municipalidad para asumir nuevas competencias no es materia de esta contribucin, sin embargo se seala la conveniencia de examinar el grado y la calidad de su reforma institucional, en orden a implementar el Cdigo Municipal, la Ley de los Consejos de Desarrollo y el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), entre otros. Tambin es til comprobar el resultado de las competencias descentralizadas recientemente, entre las que se encuentra el Impuesto nico Sobre Inmuebles (IUSI). Tambin hay que comprender que algunas limitaciones en su capacidad, que presentan la mayor parte de las municipalidades, han sido impuestas desde fuera. Tal es el caso de la ausencia de mecanismos institucionales para la carrera civil municipal, o la insuficiencia del nmero de concejales, por lo general cuatro, para hacer posible el funcionamiento de las nueve comisiones obligatorias de la corporacin municipal. 5) Gobierno central fortalecido. Para identificar las competencias a transferir a las municipalidades, es indispensable asegurar que el Organismo Ejecutivo cuente, efectivamente, en cada caso, con: Las polticas nacionales y las normas e instrumentos correspondientes, que permitan la congruencia e integracin de lo local con lo nacional. Los recursos tcnicos, financieros y administrativos que deban ser trasferidos juntamente con la competencia. El personal y los medios necesarios para ofrecer el acompaamiento tcnico al rgano descentralizado y para hacer el seguimiento y evaluacin de su desempeo.

De manera especial, el Organismo Ejecutivo deber definir, en cada caso, la modalidad del suministro del aporte financiero a la municipalidad, que requiere la transferencia de una competencia particular, sin transgredir el artculo 257 de la Constitucin Poltica de la Repblica. Dicho artculo prohbe asignar, en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, recursos a las municipalidades adicionales al situado constitucional y a los que les correspondan provenientes de impuestos especficos. 6) Desconcentracin del gobierno central. El proceso de descentralizacin tendr mayor viabilidad si simultneamente se da un proceso de desconcentracin del

gobierno central hacia los departamentos. No puede haber descentralizacin exitosa si los alcaldes tienen que viajar continuamente a la ciudad capital para negociar y tratar los asuntos con las autoridades centrales. Desafortunadamente, el enfoque actual de la desconcentracin del Organismo Ejecutivo es de carcter sectorial, con procesos de distinta naturaleza, alcance y ritmo. Adems de desconcentrar algunos trmites recurrentes, es imprescindible transferir, al menos a nivel departamental, la capacidad de resolver, no slo los asuntos ordinarios sectoriales, sino tambin aquellos que se refieren a la relacin de los rganos pblicos con las municipalidades. La desconcentracin debera plantearse de manera global, del gobierno central al gobierno departamental, haciendo efectiva la coordinacin, por parte del Gobernador departamental, de la ejecucin de todos los programas y proyectos sectoriales y multisectoriales. Es imprescindible que la desconcentracin hacia el gobierno departamental no se restrinja a los sectores de la administracin, sino abarque los servicios de apoyo administrativo, tales como el servicio civil, planificacin, presupuesto, estadstica, tesorera, contabilidad, y otros.

3. CLASIFICAR LOS MUNICIPIOS

3.1 Disparidades existentes Existe una gran diversidad de municipios en cuanto a poblacin, capacidades fiscales e institucionales, entre otras diferencias: En materia de poblacin, 229 municipios (69%) tienen una poblacin menor de 40,000 habitantes, entre los cuales 45 no alcanzan los 10,000; 79 municipios (24%) tienen una poblacin comprendida en el rango de 40,000 a 100,000 habitantes; y slo 24 municipios (7%) tienen una poblacin superior a 100,000 habitantes, de los cuales cuatro sobrepasan los 200,000.11 En el 7% de municipios se concentra un tercio de la poblacin del pas, en tanto que el 69% de municipios no alcanza la suma de un tercio de la poblacin. La heterogeneidad de los municipios se refleja de manera dramtica en las recaudaciones de ingresos propios, tal como lo muestra el cuadro siguiente:
GUATEMALA: INGRESOS PROPIOS POR HABITANTE RECAUDADOS POR LOS MUNICIPIOS. AOS 2003 y 2005 No. de municipalidades % municipalidades % Acumulado

Rango (Quetzales por habitantes)

2003

2005

2003

2005

2003

2005

Menos de Q.5.00 Q.5.01 - Q.10.00 Q.10.01 - Q.20.00 Q.20.01 - Q.40.00 Q.40.01 - Q.80.00 Q.80.01 - Q.200.00 Ms de Q.200.00

36 52 75 51 40 45 32 331

35 22 58 61 54 48 54 332

10.9 15.7 22.6 15.4 12.1 13.6 9.7 100.0

10.5 6.6 17.5 18.4 16.3 14.4 16.3 100.0

10.9 26.6 49.2 64.6 76.7 90.3 100.0

10.5 17.1 34.6 53.0 69.2 83.8 100.0

Fuentes: Clculos propios basados en informacin de FUNCEDE: Presupuestos municipales en Guatemala 2000-2003, serie de estudios No. 18, Guatemala 2005. Comisin encargada de realizar el clculo matemtico para la Distribucin de la Asignacin Constitucional a las municipalidades (INFOM, SEGEPLAN, MFP), Clculo matemtico para la distribucin de la asignacin constitucional a las municipalidades, 2007, datos de ingresos propios municipales correspondientes a 2005.

El cuadro revela que en 2003, la mitad de los municipios recaudaba ingresos propios per cpita menores a Q.20.00 y que dos aos despus, la situacin haba mejorado, pues slo un tercio de los municipios estaban en ese rango. En el rango ms alto (ms
11 Clculos propios con base en la proyeccin del Instituto Nacional de Estadstica para el ao 2008.

de Q.200.00), se dio un incremento del 69% de los municipios, en tanto que en los rangos intermedios superiores hubo mejoras a expensas de los rangos inferiores. Lo que es preocupante es que el 11% de los municipios permanecieron sin sobrepasar Q.5.00 de ingresos propios per cpita al ao. Un indicador de la heterogeneidad de las capacidades institucionales y fiscales de las municipalidades, lo proporciona el proceso de transferencia del cobro del Impuesto nico Sobre Inmuebles (IUSI) a las municipalidades.12 Segn informacin proporcionada por el Ministerio de Finanzas, durante los primeros seis aos (de 1994 a 1999), slo 65 municipalidades (20%) solicitaron y fueron calificadas para cobrar el IUSI; en tanto que, durante el perodo 2000-2006, la competencia ha sido transferida a 168 municipalidades (51%). Entonces, la descentralizacin del IUSI, hasta el 2006, se ha operado en 233 municipios (70%), quedando la administracin centralizada de dicho impuesto en 99 municipios (30%), incluyendo Unin Cantinil. En trminos redondos podra afirmarse que, despus de 12 aos de haberse iniciado la transferencia del cobro del impuesto, casi un tercio de los municipios no tiene la capacidad tcnica ni administrativa para gestionar autnomamente el IUSI, no obstante que se trata de un impuesto que a nivel mundial constituye una de las principales fuentes de ingresos propios municipales. GUATEMALA: RECAUDACIN DEL IUSI -Cifras en QuetzalesAo 1994 1999 2006

Total recaudado por las municipalidades

1 municipio 137,497.41

65 municipios 88,642,982.31 6,384,840.90

233 municipios 368,596,804.29 906,206.49

Recaudado por MFP

53,363,109.14

Total

Q.53,500,606.55

Q.95,027,823.21

Q.369,503,010.78

Fuente: Ministerio de Finanzas Pblicas, 2007.

El cuadro muestra, por una parte, que el rendimiento total del IUSI en 12 aos es siete veces mayor y, por otra, que prcticamente la totalidad del impuesto (99.75%) es cobrado y administrado por municipalidades. Tambin revela la incapacidad de administrar centralizadamente el IUSI por parte del Ministerio de Finanzas en 99 municipios, pues la proporcin recaudada en ellos durante el 2006 fue apenas del 0.25% del total.

12

La Ley del Impuesto nico Sobre Inmuebles, reformada por el Decreto No. 15-98 del Congreso, establece que la transferencia de la competencia del cobro del impuesto requiere sea solicitada por la municipalidad interesada y que sta se considere estar en capacidad tcnica y administrativa de recaudarlo y administrarlo. El monto recaudado por la municipalidad podr ser utilizado en un 70% para inversin y un 30% para funcionamiento. Establece, asimismo, que el valor del inmueble se determinar por autoavalo y que podr ser actualizado por disposicin municipal, de conformidad con el Manual de Avalos elaborado por el Ministerio de Finanzas Pblicas (MFP). El MFP continuar cobrando el IUSI correspondiente a los municipios donde la competencia de cobro no fuere descentralizada.

3.2 Clasificacin de los municipios es necesaria Hasta el ao 1993 existi una clasificacin de municipios en cuatro categoras, establecidas de conformidad con su poblacin, la cual fue suprimida aduciendo que entraaba discriminacin en perjuicio de los de menor poblacin. Desde ese ao se igual el estatus de los municipios, la duracin de su perodo de gobierno y desaparecieron las diferencias en los marcos legal e institucional. Sin embargo, en la realidad no han desaparecido ni disminuido las abismales diferencias entre ellos, no slo en trminos de su poblacin y de su economa, sino tambin en la capacidad tcnica y administrativa de sus gobiernos autnomos. En lo que respecta al proceso de descentralizacin del Estado, resulta necesario establecer una clasificacin de municipios en tres categoras, que permita identificar: a) aquellos que gestionan con eficiencia sus competencias tradicionales y que podran estar en condiciones de asumir nuevas competencias; b) aquellos que no estn en esas condiciones, pero que podran estarlo si cuentan con el apoyo y acompaamiento necesario por parte de las entidades centrales que correspondan, por virtud de un convenio; y, finalmente, c) el grupo de aquellos municipios que presentan serias dificultades para administrar, solos o asociados con otros (mancomunidades) los servicios pblicos tradicionales y que, por lo tanto, no tienen aptitud para asumir nuevas competencias. En este ltimo grupo, las entidades centrales tendran que optar por la gestin desconcentrada de los servicios pblicos, no descentralizada, de manera de asegurar la cobertura y calidad de los mismos, en condiciones equivalentes a los del resto del pas. Para efecto de la descentralizacin, en cada caso, podra aplicarse el modelo de la Ley del IUSI: descentralizacin total hacia los municipios que cuentan con las capacidades necesarias; descentralizacin mediata, precedida por una fase de aprestamiento acordada segn convenio con el ente central, en tanto rene las capacidades requeridas por el traspaso de competencias; y, finalmente, no descentralizacin alguna en los municipios que carecen, solos o mancomunados, de las condiciones para asumir nuevas competencias en el corto y mediano plazos. En este ltimo caso, lo que procede es la desconcentracin del ente central, tal como se dijo anteriormente.

4. FORTALECIMIENTO DEL CONCEJO MUNICIPAL

De conformidad con la ley,13 el gobierno municipal ser ejercido por un concejo integrado por el alcalde, sndicos y concejales, electos popularmente y con representacin de minoras. No obstante que corresponde con exclusividad al concejo municipal el ejercicio del gobierno del municipio,14 en la generalidad de los municipios constituye un rgano dbil, confinado a la funcin de formalizar las decisiones que adopte el alcalde, quien no slo ejerce un legtimo liderazgo, sino tambin trastoca el orden jerrquico institucional al imponerse sobre el rgano colegiado de direccin, encargado del control de la administracin a su cargo. Es tal la debilidad del concejo que los vecinos no logran recordar quines lo integran y, por consiguiente, no se sienten representados por ellos. La descentralizacin no podr ser exitosa si el rgano poltico, mxima autoridad de la entidad descentralizada, es incapaz de cumplir adecuadamente con sus funciones de direccin y control. Por tal razn, se hace necesario introducir algunos cambios en el marco legal que permitan fortalecer el concejo municipal. Los mismos podran ser, entre otros, los siguientes: 4.1 Elevar el nmero de concejales Actualmente, el 94% de los concejos municipales del pas est integrado por un mximo de seis concejales (el 81% tiene cuatro o cinco concejales), los cuales resultan insuficientes para atender las nueve comisiones obligatorias establecidas por el Cdigo Municipal15 y aquellas otras de carcter emergente, creadas por la dinmica de la gestin municipal. GUATEMALA: INTEGRACIN DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES (Ley Electoral y de Partidos Polticos, Artculo 206)
Habitantes Sndicos Concejales Suplentes No. de municipios %

20,000 o menos 20,001 50,000 50,001 100,000 100,001 o ms

2 2 2 3

4 5 6 10

1 1 1 1

1 2 3 4

140 130 43 18

42 39 13 6

Fuente: INE, proyecciones 2005.

En estas condiciones, todos los concejos municipales cumplen el mandato legal de integrar
13 14 15 Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 254. Cdigo Municipal, artculo 33. Cdigo Municipal, artculo 36: (1) Educacin, educacin bilinge intercultural, cultura y deportes; (2) Salud y asistencia social; (3) Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y vivienda; (4) Fomento econmico, turismo, ambiente y recursos naturales; (5) Descentralizacin, fortalecimiento municipal y participacin ciudadana; (6) Finanzas; (7) Probidad; (8) Derechos humanos y de la paz; (9) Familia, la mujer y la niez.

las comisiones con sus escasos miembros, en su primera sesin ordinaria anual, a sabiendas de que stas no podrn elaborar dictmenes e informes relacionados con el asunto que les corresponde. Por consiguiente, las comisiones no funcionan como mecanismos de apoyo al trabajo del concejo, en cuanto a sustentar con informaciones y valoraciones el proceso de toma de decisiones. La propuesta consiste en modificar el artculo 206 de la Ley Electoral y de partidos Polticos, a efecto de elevar a diez el nmero de concejales titulares y a cuatro los suplentes. Asimismo, debe modificarse el artculo 37 del Cdigo Municipal en el sentido de introducir la obligacin de las comisiones del concejo de hacer pblico el informe semestral de las labores de cada una, mediante los medios de comunicacin disponibles en el municipio y a travs de la presentacin al Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE) en su sesin inmediata. Debera tambin contemplarse sancionar el incumplimiento de este mandato. 4.2 Relacin entre las comisiones del concejo y las homlogas del COMUDE Adems de las previsiones legales en cuanto a la facultad de las comisiones de buscar la asesora tcnica privada que requieran y de la obligacin de las instituciones pblicas de suministrarla,16 las comisiones del concejo deberan potenciar su capacidad recurriendo al mecanismo de trabajar, de acuerdo a una agenda comn, con las comisiones homlogas del Consejo Municipal de Desarrollo, dado que stas no tienen la restriccin de ser integradas exclusivamente por los miembros del COMUDE, sino, por el contrario, pueden articular las capacidades personales e institucionales existentes en el municipio en el estudio de los diversos aspectos del tema que les concierne a cada una. Se trata, pues, de que el Concejo Municipal ample su propia capacidad con la capacidad instalada del municipio. 4.3 Introducir la norma de representatividad territorial de concejales Es frecuente que en la premura de la preparacin de las ofertas electorales, las organizaciones polticas centren su atencin en la figura del alcalde y no concedan importancia a las calidades requeridas a los candidatos para los dems cargos de la planilla, en el sentido de que sean personas capaces de desempear los cargos para los que se les postula y, asimismo, que cumplan los requisitos de representatividad en cuanto a equidad territorial, adems de los de gnero y tnica. La propuesta consiste en introducir en la agenda de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, el debate sobre asegurar la calidad de los candidatos a concejales y, al mismo tiempo, proteger la representatividad territorial de los miembros del concejo, con equidad tnica y de gnero. 4.4 Partido poltico que no tenga organizacin en el municipio no debera postular candidatos a cargos municipales Debera reformarse el inciso a) del artculo 20 de la Ley Electoral y de Partidos Polticos, que se refiere al derecho de postular candidatos a cargos de eleccin popular, en el sentido de limitar este derecho nicamente a los municipios en los que el partido poltico tenga organizacin partidaria legalmente reconocida.
16 Cdigo Municipal, artculo 37: Cuando las comisiones del Concejo Municipal lo consideren necesario, podrn requerir la asesora profesional de personas y entidades pblicas o privadas especializadas en la materia que se trate. Slo cuando para resolver asuntos de inters para el municipio, la ley exija al Concejo Municipal contar con opinin, dictamen o resolucin favorable previamente, de alguna entidad estatal especializada, sin costo alguno, esta entidad deber pronunciarse como corresponda, en un tiempo no mayor de treinta (30) das calendario, salvo que por razones tcnicas requiera de un plazo mayor, lo que deber hacer del conocimiento del Concejo Municipal interesado.

La razn de esta modificacin es obvia, pues para los efectos de la poltica municipal constituye un agente extrao cualquier partido que no tenga organizacin en ese municipio y, por consiguiente, es impropio su derecho a proponer candidatos a cargos edilicios. En democracia, los gobernantes locales electos suelen representar corrientes de opinin u organizaciones polticas vigentes en la circunscripcin municipal. Ciertamente, es una limitante para la descentralizacin que existan gobiernos locales cuya procedencia y decisiones correspondan a los intereses centrales de una organizacin poltica sin raigambre local. 4.5 Implementar el sistema de servicio civil municipal Existe una ley de servicio municipal que no se aplica por falta de reglamento, lo que implica falta de voluntad poltica. Esta situacin ha determinado la no profesionalizacin del empleado municipal. De esa cuenta, el reclutamiento del personal no se hace por capacidad, los ascensos no son por mritos, la remocin de empleados es total con ocasin de los cambios de gobierno municipal. Tambin ha significado la prdida de mucho dinero utilizado en capacitacin de personal, la prdida de la memoria institucional y, en algunos casos, la desaparicin de archivos. La falta de idoneidad del personal, unida a su desmotivacin por la condicin de empleado transente, afecta no slo la eficiencia de la administracin municipal, sino tambin el prestigio poltico de las autoridades y, con ello, la gobernabilidad democrtica del municipio. Por consiguiente, es indispensable la revisin de la Ley de Servicio Civil Municipal, que ya tiene 20 aos de haber sido decretada, as como la emisin de su reglamento y la puesta en marcha de los mecanismos tcnicos institucionales necesarios para su vigencia.

5. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DE LA MUNICIPALIDAD Y EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

5.1 Establecer la unidad administrativa de servicios pblicos municipales Una de las funciones ms importantes de la municipalidad es la de regular, proveer y administrar los servicios pblicos locales, de manera de asegurar su buena calidad y de que todos los vecinos tengan acceso a ellos. No obstante, ms de los dos tercios de las municipalidades carecen de una unidad administrativa encargada de gestionar los servicios y, en consecuencia, el agua potable sigue siendo insuficiente e insalubre; los basureros clandestinos persisten y se multiplican; la red de drenajes es incompleta y desfoga en los ros, contaminndolos; los cementerios permanecen abandonados; los rastros no llenan las condiciones sanitarias mnimas; y, para no mencionar otros ejemplos, prevalece la insuficiencia y desorden en los servicios de transporte y de estacionamiento de vehculos. Es paradjico que el Cdigo Municipal no contemple como obligatorio el funcionamiento de un departamento de servicios pblicos municipales, dada la importancia y centralidad de esta funcin administrativa; en tanto que s establece una serie de rganos auxiliares, con detalles de su finalidad, funciones, estructura, requisitos mnimos e incluso lineamientos de su funcionamiento. Para visualizar mejor el problema, conviene imaginar una empresa panificadora que cuenta con unidades organizadas que atienden el mercadeo, ventas, transporte, cobros, contabilidad y personal, pero olvida establecer la unidad encargada de producir el pan. Slo un escaso nmero de municipalidades que cuentan con un desarrollo institucional mayor, disponen de un departamento de servicios pblicos o varias unidades encargadas de administrar servicios especficos. Las municipalidades ms desarrolladas han establecido empresas municipales encargadas de servicios especficos. En conclusin, se considera necesario incluir en el Cdigo Municipal la obligatoriedad de establecer una o varias unidades administrativas encargadas de la gestin de los servicios pblicos municipales. 5.2 Delimitar la circunscripcin de las aldeas Para los efectos de la planificacin municipal, actualmente se sigue el criterio de lugar poblado, independientemente de su categora, sin tomar en cuenta su entorno, lo cual dificulta atender, por una parte, la demanda de inversiones y de servicios que provienen de todas partes y, por otra, tomar en cuenta los recursos naturales existentes. A efecto de racionalizar la utilizacin de los escasos recursos financieros que se disponen en el sector pblico para atender de manera eficiente la demanda social, es indispensable delimitar la circunscripcin territorial de las aldeas segn su rea natural de influencia sobre caseros, cantones y parajes. Esto permitira clasificar los servicios por niveles y modalidades segn las categoras de lugar poblado, de manera que en los poblados menores puedan saber qu servicios podran llegar a disponer en su localidad y a cules podran acceder en la cabecera de la aldea. Para que la delimitacin territorial de las aldeas sea exacta, sobre todo para la planificacin de la utilizacin de los recursos naturales, debe iniciarse un proceso de

elaboracin cartogrfica que podra completarse en el mediano plazo. 5.3 Regionalizar el territorio del municipio: micro regiones Aunque no est contemplado en la ley, durante las ltimas dos dcadas un significativo nmero de municipios ha regionalizado su territorio, con las llamadas micro regiones, tomando en consideracin la estructura de relaciones entre las aldeas, as tambin criterios culturales y de cuenca. La micro regionalizacin se ha hecho por la necesidad de planificar el desarrollo con enfoque ambiental, de manera que se preserven los recursos naturales mediante su uso racional y sostenible, se elimine la contaminacin (del agua, suelo y aire), y se evite la desertificacin, se prevengan los desastres naturales y, en general, se eleve la escala de los proyectos para lograr mayor eficiencia de las inversiones. La cantidad de micro regiones por municipio vara segn la extensin territorial, la poblacin y diversidad cultural de cada uno. Sin embargo, en la mayora de municipios no excede a una cifra, dado que se trata de simplificar y racionalizar la planificacin del desarrollo local, con vistas a promover la urbanizacin de las cabeceras de micro regin que permita desconcentrar niveles mayores de servicios pblicos y administrativos municipales, ampliando el mercado y las oportunidades de mejorar los ingresos y condiciones de vida de la poblacin. La micro regionalizacin tiene una funcin importante en la estrategia de enfrentar los riesgos de la globalizacin, de aprovechar las oportunidades que sta representa y, adems, favorece la retencin de la poblacin que hoy se ve obligada a emigrar a expensas de la integracin familiar. 5.4 Impulsar el desarrollo de mancomunidades Las municipalidades con debilidades institucionales y financieras deberan asociarse con otras municipalidades vecinas, preferiblemente de la misma cuenca, formando mancomunidades con el propsito de mejorar la eficiencia de los servicios pblicos, de bajar costos y de asumir responsablemente nuevas competencias. El Estado debera establecer un programa permanente de apoyo a las mancomunidades, tomando en consideracin sus debilidades en relacin con la misin de las mismas.

6. PONER FIN AL ENDEUDAMIENTO MUNICIPAL ARBITRARIO

Cada cuatro aos, con ocasin del cambio de autoridades municipales, se hace pblico el elevado nivel de endeudamiento de los gobiernos locales que, en no pocos de ellos, representa un verdadero colapso financiero, por cuanto ha pignorado por muchos aos la mayor parte de sus ingresos, especialmente los provenientes de las transferencias del gobierno central. Esta situacin merma o impide, segn el nivel y condiciones del endeudamiento, que las nuevas autoridades edilicias dispongan de recursos financieros para la inversin y, en algunos casos, hasta para el pago de sueldos de los empleados municipales. El fenmeno del sobreendeudamiento municipal se da porque las entidades prestamistas no reparan en la calidad de los proyectos, sino slo se interesan en la seguridad del retorno del capital prestado y, por consiguiente, conceden los crditos de manera ilimitada cuando la garanta de los mismos la constituye las transferencias a las municipalidades provenientes del gobierno central. Asimismo, el endeudamiento municipal se adquiere sin informar previamente a la poblacin17 ni al Ministerio de Finanzas Pblicas e Instituto de Fomento Municipal (INFOM), tal como lo ordena la ley.18 El 21 de noviembre de 2007, los medios de comunicacin dieron a conocer dos casos de endeudamiento municipal que conviene citar porque ilustran, con rasgos dramticos, el problema. El primero se refiere al prstamo que la municipalidad de Iztapa adquiri en un banco del sistema, por un monto de Q30 millones, para construir un puente sobre el ro Mara Linda, endeudamiento que trajo como consecuencia que no se pudieran pagar los salarios de los empleados municipales durante un ao; esta situacin amerit la intervencin de dicha municipalidad por parte de la Contralora General de Cuentas. El otro caso se refiere a las manifestaciones de protesta realizadas por vecinos de Samayac, inconformes por la deuda de Q7 millones, adquirida por la municipalidad, para construir un centro comercial. Ambos municipios tienen fuerte dficit de servicios sociales bsicos a la poblacin. En el mismo mes de noviembre, tras la renuncia obligada del presidente y gerente del INFOM, sali a luz el referido problema del sobreendeudamiento municipal, con carcter de escndalo pblico, que amerit que ambos ex funcionarios fueran indagados por la Comisin Legislativa de Transparencia del Congreso de la Repblica. De acuerdo con lo establecido en esa reunin, las comunas en su conjunto deben ms de mil millones de quetzales; alguna tiene que efectuar pagos desde ahora hasta el ao 2029, en tanto que otras tienen obligaciones de largo plazo que no alcanzan esa fecha.

17

El Cdigo Municipal, en su artculo 117, establece que en el mes de febrero de cada ao los concejos municipales que utilicen prstamos internos o externos, debern informar a la poblacin, a travs de los medios de comunicacin disponibles, sobre el destino y ejecucin de los recursos. En su artculo 115, el Cdigo Municipal, establece: El Concejo Municipal deber presentar mensualmente, dentro de los diez (10) das del mes siguiente a la Direccin de Crdito Pblico del Ministerio de Finanzas Pblicas, un detalle de los prstamos internos y externos vigentes y el saldo de la deuda contratada, con copia al INFOM. El Ministerio de Finanzas Pblicas elaborar y enviar los formularios respectivos, para la presentacin de la informacin, la cual podr efectuarse en forma fsica o cualquier otro medio electrnico disponible.

18

Para evitar el problema recurrente del sobreendeudamiento municipal, se requiere modificar el artculo 114 del Cdigo Municipal, en el sentido de prohibir la pignoracin por ms del 10% de los ingresos municipales provenientes de transferencias del gobierno central como garanta de prstamos. Como consecuencia de tal reforma, en lo sucesivo los prstamos a las municipalidades tendran que concederse de acuerdo a la calidad de los proyectos, con lo cual se protegeran los intereses de los vecinos y la sanidad financiera del gobierno municipal.

7.

MODIFICAR CRITERIOS DE DISTRIBUCIN DEL SITUADO CONSTITUCIONAL

Durante los ltimos cinco aos, varias municipalidades e instituciones pblicas y de cooperacin internacional han manifestado su desacuerdo con los criterios que rigen la distribucin del Situado Constitucional.19 Las primeras porque estn inconformes con la asignacin que les toca, menor que las de otras municipalidades menos pobladas; las segundas, porque consideran que es un criterio perverso premiar a las municipalidades con menos ingresos propios, porque con ello se fomenta la dependencia de las transferencias financieras del gobierno central. En los ltimos dos aos se han exacerbado las inconformidades de los gobiernos municipales, que ven disminuidas sus asignaciones debido a que otras municipalidades han aumentado las suyas mediante la alteracin del monto de sus ingresos propios, con el silencio del INFOM. A mediados de noviembre de 2007, la Contralora General de Cuentas inform que de 52 municipalidades por ella auditadas, al menos 29 presentan cifras alteradas, con el fin de lograr obtener un aumento en la asignacin que les corresponde del Situado Constitucional.20 Estos penosos hechos, que no tienen nada que ver con la calidad de los criterios de distribucin del Situado Constitucional, evidenciaran un delictuoso comportamiento de las autoridades de varios municipios, que habran contado con la connivencia de la gerencia del INFOM, lo que debera ser investigado y sancionado por los tribunales de justicia. No cabe duda que algunos criterios de distribucin que se aplican fueron elaborados antes de que el Estado de Guatemala dispusiera de indicadores de pobreza por municipio, por lo que ahora resultan anacrnicos para expresar el mapa de la pobreza en el pas. Tal es el caso del nmero de aldeas y caseros y el inverso del ingreso per cpita ordinario de las municipalidades, ya mencionado. Tampoco se justifica el criterio de dividir la cuarta parte del Situado Constitucional en cantidades iguales entre los municipios, pues tiene el efecto pernicioso de alentar la creacin de nuevos municipios a partir de la segregacin de una parte de uno existente. La experiencia indica que los nuevos municipios, en su mayor parte, proceden de municipios con escasa capacidad de autofinanciamiento. Dada la obsolescencia de los actuales criterios, conviene recuperar la propuesta conjunta hecha por la SEGEPLAN y el MFP en el ao 2004, en la que se privilegia los criterios de proporcionalidad de acuerdo a la poblacin, a la situacin relativa de la pobreza en el
19 El artculo 119 del Cdigo Municipal, establece los siguientes criterios de distribucin del Situado Constitucional: (1) 25% proporcionalmente a la poblacin. (2) 25% en partes iguales. (3) 25% proporcionalmente al ingreso per cpita ordinario. (4) 15% proporcional al nmero de aldeas y caseros. (5) 10% proporcional al inverso del ingreso per cpita ordinario. Se entender por ingreso per cpita ordinario de cada municipalidad, a la sumatoria de los ingresos provenientes por concepto de arbitrios, tasas, rentas, contribuciones, frutos, productos recaudados localmente y los impuestos recaudados por efecto de competencias atribuidas, dividida entre la poblacin total del municipio. INGRESOS PROPIOS MUNICIPALES ANUALES AUDITADOS Vrs. DECLARADOS, AO 2006
MunicipalidadesIngresos anuales certificados por la CGCIngresos reportados a la ComisinJalapa, JalapaQ18.5 millonesQ29.9 millonesMonjas, JalapaQ938 milQ 5 millonesLa Gomera, EscuintlaQ15 millonesQ29.8 millonesSanta Luca Cotzumalguapa, EscuintlaQ7 millonesQ38.4 millonesGuanagazapa, EscuintlaQ773 milQ11.9 millonesIztapa, EscuintlaQ773 milQ11.9 millonesEsquipulas Palo Gordo, San MarcosQ167 milQ1.4 millnPajapita, San MarcosQ1.3 millonesQ3 millonesChinautla, GuatemalaQ20.4 millonesQ28 millonesChamperico, RetalhuleuQ3 millonesQ7 millonesSanta Rosa de Lima, Santa RosaQ.522 mil 902.83Q3.5 millonesQuesada, JutiapaQ420 milQ6.5 millonesMoyuta, JutiapaQ990 milQ4 millonesSan Jos Acatempa, JutiapaQ305 milQ3.5 millonesAgua Blanca, JutiapaQ654 milQ3.3 millonesPatzica, ChimaltenangoQ395 milQ12 millonesParramos, ChimaltenangoQ347 milQ4.5 millonesSan Jernimo, Baja VerapazQ1 millnQ3.8 millones
Fuente: Contralora General de Cuentas, 2007

20

municipio y a la mejora relativa de los ingresos propios de la municipalidad, incluyendo un criterio que permite la gradualidad de la transicin del sistema actual al propuesto. Por supuesto, se prev la necesidad de actualizar cada cinco aos los indicadores de la pobreza a nivel municipal y, asimismo, que de la declaracin anual municipal de ingresos propios las municipalidades enven copia a la Contralora General de Cuentas para los efectos de verificacin. Tomando como base la referida propuesta, podran establecerse los siguientes criterios de distribucin:

27% proporcional a la poblacin 30% proporcional al porcentaje del valor de la brecha de pobreza de cada municipio en relacin con la brecha total nacional. 3% proporcional al ingreso per cpita ordinario. 40% proporcional a los recursos entregados a cada municipalidad correspondientes a los ltimos dos aos en relacin con el total repartido durante esos aos por concepto de Situado Constitucional.

Despus de los dos primeros aos, en la frmula slo incidirn los nuevos criterios, por lo que la distribucin tiende a los siguientes porcentajes: a) poblacin 45%; b) pobreza 50%; y, c) ingresos propios per cpita 5%.

8. MEJORAS EN EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL

No obstante importantes avances logrados,21 falta mucho camino que recorrer para que los consejos de desarrollo constituyan un espacio de dilogo y concertacin entre la ciudadana y el Estado, de manera que se logren significativos avances en materia de coordinacin institucional y funcionen como un mecanismo ordinario y eficaz de control social de la administracin pblica. Entre otras, se sugieren las siguientes mejoras: 8.1 Constituir el sistema nacional de planificacin Falta establecer legalmente el sistema nacional de planificacin, de manera que se asegure la coordinacin y fortalecimiento de las diversas instituciones que tienen a su cargo esa importante funcin de la administracin pblica, incluyendo a los rganos de planificacin global, sectorial y a los propios consejos de desarrollo, en sus diversos niveles. Ser necesaria la planificacin de doble va, porque la determinacin de la pertinencia de los planes con respecto a las necesidades de la poblacin se logra mejor de abajo hacia arriba, en tanto que la visualizacin de las oportunidades y las amenazas requiere del reflujo de arriba hacia abajo, enmarcando las polticas locales en las polticas nacionales, tal como lo ordena el artculo 134 de la Constitucin Poltica de la Repblica. Este proceso implica que las polticas pblicas nacionales le sean comunicadas oficialmente a los gobiernos locales y debatidas a todo lo largo del sistema de consejos de desarrollo. De esta manera se superar la actual condicin de tales consejos, confinados a la limitada funcin de asignar fondos a proyectos de infraestructura. Se requiere, entonces, establecer un sistema que, encabezado por SEGEPLAN y no por la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia, articule las oficinas sectoriales de planificacin de los ministerios y de otras entidades pblicas, el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y sus unidades de soporte tcnico. Para este efecto, las direcciones departamentales de SEGEPLAN deberan trabajar en red con las oficinas municipales de planificacin. Tambin debera fortalecerse tcnicamente y en su base legal el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), para mejorar la calidad y pertinencia de los proyectos de inversin en todos los niveles de la administracin pblica. Un SNIP fortalecido, sin duda alguna, hara inviable el establecimiento de perniciosos sistemas paralelos de inversin, como lo fue el Programa de Apoyo Comunitario Urbano y Rural (PACUR), monumento a la corrupcin institucionalizada. 8.2 Incorporar al CONADUR las organizaciones nacionales de la sociedad civil En el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR), los representantes de los
21 Existen innegables avances en la institucionalizacin de los consejos de desarrollo, como los son, entre otros, la mejora del marco normativo operada en el ao 2002; los ejercicios de planificacin estratgica desarrollados en los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDE) y Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDE) en el marco de la validacin de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza; los ejercicios de micro planificacin realizados por una cantidad indeterminada de los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE); las primeras experiencias de rendicin de cuentas en algunos municipios; y la dotacin de recursos financieros provenientes del IVA y de otras fuentes.

sectores de la sociedad civil son electos entre los correspondientes representantes del respectivo sector ante los consejos regionales, lo cual automticamente excluye del sistema a las entidades y movimientos sociales de carcter nacional que funcionan en el pas. De esa cuenta, las organizaciones nacionales de trabajadores, empresarios, mujeres y municipalidades, entre otras, son excluidas del sistema. La consecuencia es que, a la hora de buscarse consensos nacionales sobre polticas relevantes, se establecen mecanismos de dilogo y concertacin ajenos a los consejos de desarrollo. En consecuencia, es necesario modificar el ltimo prrafo del artculo 5 de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en el sentido de que los representantes de los sectores nacionales de la sociedad civil ante el CONADUR sean designados por las organizaciones nacionales correspondientes. 8.3 Vulnerabilidad de la base de la pirmide El sistema de consejos de desarrollo fue concebido como una estructura piramidal, que tiene en su base a los consejos comunitarios, cuyo trabajo proporciona los insumos para las subsiguientes interacciones de planificacin en los niveles superiores de consejos, de tal suerte que el xito de todo el sistema depende, en gran medida, del buen desempeo de los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE). El funcionamiento de los COCODE y de las entidades que les asisten (alcaldas comunitarias o auxiliares y consejos indgenas asesores) requiere contar con adecuados recursos financieros; sin embargo, la ley establece que la asignacin de fondos para este fin es una potestad, y no una obligacin, del gobierno municipal. Dada la precariedad financiera de las municipalidades, esta situacin conduce a que las reducciones o recortes del gasto se hagan en este tipo de programas, dado que su financiamiento no es obligatorio, sino facultativo. En consecuencia, existe el riesgo de que los consejos comunitarios y municipales funcionen de manera irregular, lo que implica la amenaza de colapso de todo el sistema de consejos. En consecuencia, debera reformarse el numeral 1 del artculo 10 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), en el sentido de incluir la asignacin a las municipalidades de fondos especficamente destinados a financiar el sistema de planificacin participativa y a retribuir los gastos de funcionamiento de las alcaldas comunitarias o auxiliares. 8.4 Necesidad de la desconcentracin La falta de desconcentracin administrativa del gobierno central determina que los planes elaborados por los consejos municipales de desarrollo sean incompletos y que los alcaldes tengan que negociar con las autoridades centrales ubicadas en la ciudad capital. Dado que la planificacin es esencialmente un proceso de decisiones, los representantes del gobierno central en los diversos niveles de consejos deberan ser investidos de autoridad y estar en capacidad de negociar y asumir compromisos sectoriales durante el proceso de planificacin municipal. Se trata de que existan planes municipales sectoriales unvocos, elaborados con la participacin de las instituciones pblicas que correspondan al sector, a efecto de que coordinen y articulen sus acciones y recursos de manera conjunta, en respuesta a las necesidades sentidas de la poblacin. 8.5 Retroalimentacin a representados No se lograr la institucionalizacin de los consejos si sus miembros actan slo de acuerdo a criterios personales y si la informacin sobre el proceso de planificacin y sus resultados no trasciende a los integrantes de los sectores representados en el consejo de desarrollo, en cualquiera de sus niveles.

El buen funcionamiento de los consejos de desarrollo requiere que sus miembros acten de acuerdo a los criterios e intereses del sector que representan y, a su vez, informen a los representados sobre la marcha de las deliberaciones y del resultado de las mismas.

9. DESCENTRALIZACIN ELECTORAL MS EFICIENTE

Durante las elecciones generales celebradas el 9 de septiembre de 2007, se llev a cabo con xito la primera interaccin de descentralizacin de los centros de votacin en lugares poblados del interior de los municipios, a efecto de facilitar el acceso de los electores a las mesas receptoras de votos. Sin embargo, dicha descentralizacin puede mejorarse si la ubicacin de tales centros se hace, en el futuro, en las cabeceras de las micro regiones, dadas sus mejores condiciones de infraestructura, accesibilidad de los electores de poblados menores circunvecinos, de idoneidad de recursos humanos disponibles para integrar juntas receptoras de votos, as como en cuanto a facilidades para fiscalizacin, comunicacin y seguridad del proceso de votacin.

CONCLUSIONES

1.

El concepto legal de descentralizacin debera modificarse en el sentido de hacerlo congruente con la teora del derecho administrativo. Para efectos de la descentralizacin, conviene clasificar a los municipios en tres grupos: los que tienen aptitud para asumir responsablemente nuevas competencias, los que requieren de una fase de aprestamiento previa a la descentralizacin y, finalmente, los que carecen de condiciones para adquirir en el mediano plazo, solos o de manera mancomunada, las capacidades requeridas. Se recomienda modificar la clasificacin de las competencias municipales, en el sentido de introducir la categora de competencias concurrentes, que comprende todas aquellas que pueden ser ejercidas, sin delimitacin expresa, por el municipio y una entidad central, a la vez. Los criterios para descentralizar una competencia determinada son, entre otros: Que su ejercicio corresponda al mbito local, con bajo nivel de externalidades; La relacin costo-beneficio de su transferencia; Los motivos polticos implicados; La capacidad tcnica y administrativa del ente descentralizado (municipalidad o mancomunidad de municipios); El grado de fortaleza del ente central en cuanto a contar con polticas nacionales del sector, los recursos tcnicos, financieros y administrativos que deban ser transferidos juntamente con la competencia, as como tambin de las condiciones para realizar el acompaamiento tcnico al rgano descentralizado; y, El nivel de desconcentracin del ente central, para estar en condiciones que permitan la fluida e inmediata comunicacin y cooperacin con el ente descentralizado.

2.

3.

4.

5.

La desconcentracin debera plantearse, de manera global, del gobierno central al departamental, a efecto de superar el enfoque sectorial, que presenta abundantes dificultades para la coordinacin interinstitucional. Frente a la debilidad de la mayora de los concejos municipales, como rgano superior de gobierno local, conviene elevar a 10 el nmero de concejales a efecto de hacer viable la integracin y funcionamiento de sus nueve comisiones obligatorias y de las otras creadas por necesidades de la gestin administrativa; adems, debera establecerse comisiones homlogas en el COMUDE, a efecto de aprovechar la capacidad instalada en el municipio en cuanto a recursos humanos e institucionales. El fortalecimiento del concejo municipal implica introducir, en la agenda de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, las modificaciones que permitan asegurar la representatividad territorial de los concejales y una mayor equidad tnica y de gnero en su composicin. Asimismo, debe reformarse el artculo 20 de esa ley, en el sentido

6.

de limitar el derecho a postular candidatos a cargos municipales de eleccin popular, a los partidos que tengan organizacin partidaria legalmente reconocida en el municipio. 7. Es inaplazable la revisin de la Ley de Servicio Civil Municipal y la emisin de sus normas reglamentarias, as como el establecimiento de los mecanismos institucionales de apoyo tcnico, necesarios para su vigencia. Incluir en el Cdigo Municipal la obligatoriedad de establecer la unidad o unidades administrativas de servicios pblicos, dada su importancia central y por el hecho de que la mayor parte de las municipalidades carecen de ella. Para los efectos de la planificacin municipal de diversos niveles de servicios pblicos, de obras de infraestructura y del manejo y conservacin de recursos naturales, se hace necesario, por una parte, sustituir el concepto de aldea como lugar poblado por el concepto de territorio que incluye tambin poblados menores (caseros, parajes, cantones, etc.) que pertenecen a su rea de influencia; y, por otra, micro regionalizar el territorio municipal, cuando es extenso y densamente poblado, integrando en cada micro regin varias aldeas, con un criterio de cuenca. La micro regionalizacin es necesaria para el establecimiento de consejos comunitarios de segundo nivel y, con ello, hacer efectiva la representacin de todas las comunidades en los procesos de planificacin participativa y de auditora social, a travs del COMUDE. 10. Se recomienda modificar el artculo 114 del Cdigo Municipal, en el sentido de prohibir la pignoracin por ms del 10% de los ingresos municipales provenientes de transferencias del gobierno central como garanta de prstamos, para poner fin al endeudamiento municipal arbitrario y desmesurado. 11. Se sugiere modificar los criterios de distribucin del Situado Constitucional, establecidos en el artculo 119 del Cdigo Municipal, para tomar en cuenta nicamente la poblacin, los indicadores de pobreza y el ingreso per cpita ordinario de los municipios. La frmula de distribucin debera prever una suave transicin, de dos aos, a efecto de que puedan ser atendidos los compromisos contrados por las municipalidades en la expectativa de ingresos basados en los actuales criterios. 12. En relacin con el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, se sugiere: Establecer, por ley, el Sistema Nacional de Planificacin, encabezado por SEGEPLAN e integrado por las oficinas de planificacin sectorial y por los consejos de desarrollo en sus distintos niveles; Fortalecer la base legal del Sistema Nacional de Inversin Pblica; Modificar la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en el sentido de incorporar al Consejo Nacional la representacin de las organizaciones nacionales de la sociedad civil; Dotar de capacidad de decisin a los representantes de las instituciones del sector pblico, para contraer compromisos en los procesos de planificacin participativa en los diversos niveles de consejos de desarrollo y hacer efectiva la coordinacin interinstitucional mediante la confeccin de planes unvocos sectoriales en los niveles municipal y departamental; y, Hacer obligatoria y comprobable la retroalimentacin, por parte de cada representante, a la organizacin o institucin por l representada, sobre su desempeo en el proceso de toma de decisiones en el seno del consejo.

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13. Establecer en la normativa electoral que la llamada descentralizacin de los centros de votacin se efectuar en las cabeceras de las micro regiones, dadas sus condiciones de mejor infraestructura, accesibilidad de los electores de poblados circunvecinos, mayor idoneidad de recursos humanos disponibles para integrar las juntas receptoras de votos y mejores facilidades para fiscalizacin, comunicacin y seguridad del proceso.

SIGLAS UTILIZADAS

COCODE CODEDE COMUDE CONADUR FUNCEDE INE INFOM IUSI IVA MFP PACUR PNUD RENAP SEGEPLAN SNIP SIAF

Consejo Comunitario de Desarrollo Consejo Departamental de Desarrollo Consejo Municipal de Desarrollo Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural Fundacin Centroamericana de Desarrollo Instituto Nacional de Estadstica Instituto de Fomento Municipal Impuesto nico Sobre Inmuebles Impuesto al Valor Agregado Ministerio de Finanzas Pblicas Programa de Apoyo Comunitario Urbano y Rural Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Registro Nacional de Personas Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia Sistema Nacional de Inversin Pblica Sistema Integrado de Administracin Financiera

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

AROCENA, J. 1987. Los paradigmas del desarrollo y lo local, en Cuadernos del CLAEH (Montevideo) No. 11. BOISIER, S. 1991. La descentralizacin. Un tema difuso y confuso, en D. NOHLEN (Ed.), Descentralizacin poltica y consolidacin democrtica. Caracas: Editorial Nueva Sociedad. BURGOS, A. 2000. La descentralizacin y desconcentracin en el rea rural, en Cuadernos de Desarrollo Humano. Guatemala: PNUD. BURGOS, A. 2004. Definicin de las competencias nacionales y locales como fundamento de la descentralizacin. VI Congreso Iberoamericano de Municipalistas, La Antigua Guatemala, 21 de octubre. CONSTITUCIN POLTICA de la Repblica de Guatemala. DECRETO 11-2002, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Congreso de la Repblica de Guatemala. DECRETO 12-2002, Cdigo Municipal, Congreso de la Repblica de Guatemala. DECRETO 14-2002, Ley General de Descentralizacin, Congreso de la Repblica de Guatemala. DECRETO 15-98, Ley del Impuesto nico Sobre Inmuebles, Congreso de la Repblica de Guatemala. DECRETO 1-85, Ley Electoral y de Partidos Polticos, Asamblea Nacional Constituyente. FUNCEDE. 2005. Presupuestos municipales en Guatemala 2000-2003, serie de estudios No. 18, Guatemala. INE. Proyecciones de poblacin con base al XI Censo de Poblacin y VI de Habitacin 2002, perodo 2000-2020. Guatemala. TORRES-RIVAS, E. y CUESTA, P. 2007, Notas sobre la democracia y el poder local. Guatemala: PNUD.