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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Tome II

Photo de la page couverture Htel du Parlement, Daniel Lessard, Collection Assemble nationale

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009


Tome II

La forme masculine employe dans le texte dsigne aussi bien les femmes que les hommes, le cas chant.

Le texte de ce document a t imprim sur un papier qubcois contenant 100 % de fibres recycles postconsommation, certifi co-logo, Procd sans chlore, FSC Recycl et fabriqu partir dnergie biogaz.

Qubec, mars 2009

Monsieur Yvon Vallires Prsident de lAssemble nationale Htel du Parlement, bureau 1.30 Qubec (Qubec) G1A 1A4 Monsieur le Prsident, Conformment larticle 44 de la Loi sur le vrificateur gnral, jai lhonneur de vous transmettre le deuxime tome du Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009. Je vous prie dagrer, Monsieur le Prsident, lassurance de mes sentiments les plus distingus.

Le vrificateur gnral,

Renaud Lachance, CA

Table des matires


Chapitre 1 Chapitre 2 Chapitre 3 Chapitre 4 Chapitre 5 Chapitre 6 Annexe Observations du vrificateur gnral, M. Renaud Lachance Interventions gouvernementales dans le secteur minier Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008 Interventions en matire dhabitation Suivi de vrifications de loptimisation des ressources Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009


Tome II

chapitre

Observations du vrificateur gnral, M. Renaud Lachance

Tome II

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Chapitre 1

table des matires

Paragraphe

introduction .................................................................................................................................................. 1.1 commission administrative des rgimes de retraite et dassurances ................................................ 1.7 priorits du commissaire au dveloppement durable ......................................................................... 1.13 contenu du prsent tome ......................................................................................................................... 1.35 conclusion .................................................................................................................................................... 1.40

Abrviations et sigles
CARRA Commission administrative des rgimes de retraite et dassurances Loi sur le dveloppement durable MDDEP PGI PIB Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs Plan global dinvestissement Produit intrieur brut

LDD

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Observations du vrificateur gnral, M. Renaud Lachance

introduction
1.1

LAssemble nationale du Qubec confie au Vrificateur gnral le mandat de favoriser, par la vrification, le contrle parlementaire sur les fonds et autres biens publics. Ce mandat comporte, dans la mesure juge approprie par le Vrificateur gnral, la vrification financire, celle de la conformit des oprations avec les lois, rglements, noncs de politique et directives, ainsi que la vrification de loptimisation des ressources. Son champ de comptence stend principalement au gouvernement, ses organismes et ses entreprises ; il a galement comptence en matire de vrification se rapportant aux fonds verss sous forme de subventions. Dans le rapport annuel quil soumet lAssemble nationale, le Vrificateur gnral signale les sujets dcoulant de ses travaux qui mritent dtre ports lattention des parlementaires. Ce document est livr sous forme de tomes. Chacun de ceux-ci dbute par un chapitre qui donne au vrificateur gnral ou au commissaire au dveloppement durable loccasion dtablir un contact plus personnel avec le lecteur et de partager ses observations ainsi que ses proccupations quant la mission poursuivie par lorganisation. Le prsent tome est principalement consacr aux travaux effectus au cours de lanne 2008 par le commissaire au dveloppement durable. Il inclut galement les rsultats relatifs une mission de vrification et deux suivis raliss par des quipes rattaches dautres secteurs. La Loi sur le dveloppement durable (LDD) est entre en vigueur en avril 2006. la mme poque, la Loi sur le vrificateur gnral a t modifie afin de prvoir la nomination dun commissaire au dveloppement durable faisant partie de leffectif du Vrificateur gnral du Qubec. Au moment de mettre sous presse ce tome, le poste de commissaire au dveloppement durable tait vacant. Le processus visant la nomination du prochain titulaire est enclench. Cette personne aura assumer une tche importante : contribuer ce que ladministration publique intgre de manire concrte dans sa gestion les principes vhiculs par la LDD. Pour y parvenir, il lui faudra considrer les trois volets de son mandat : le suivi relatif lapplication de la LDD ; les travaux de vrification en matire de dveloppement durable ; lanalyse des principes adopts par le gouvernement ainsi que des procdures ou autres moyens utiliss pour combler les attentes du lgislateur. Les pages suivantes prsentent diffrents lments qui devront orienter ses priorits. Auparavant, il est utile de faire le point sur des travaux raliss auprs de la Commission administrative des rgimes de retraite et dassurances (CARRA). Ils dcoulent notamment de la demande dun parlementaire pour que soient examines certaines de ses pratiques daffaires.

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Tome II

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Chapitre 1

commission administrative des rgimes de retraite et dassurances


1.7

Les travaux mens auprs de la CARRA ont port particulirement sur le projet relatif la refonte de ses systmes informatiques, connu sous le nom de Plan global dinvestissement (PGI), et ils ont couvert la priode de 2003 2008. Lors de lapprobation du projet en 2005, le plan daffaires prvoyait que celui-ci coterait 87,1 millions de dollars et que la livraison finale de la solution aurait lieu en juin 2009. En juin 2007, le nouveau conseil dadministration a demand que soit ralise une analyse quant au droulement du PGI. Par la suite, divers documents ont t produits pour permettre au conseil dadministration dapprcier la situation et dvaluer les risques lis au projet. Le 17 dcembre 2008, un bilan contenant les rsultats de ces travaux danalyse et les valuations concernant les cots des diffrents scnarios pour lachvement du PGI a t prsent au conseil dadministration. Or, dans le scnario qui a t retenu, le cot annonc est de 107,5 millions de dollars, soit une augmentation de 23 p. cent par rapport au montant initialement autoris par une dcision du Conseil du trsor ; cette estimation se rapproche du scnario pessimiste inclus dans le plan daffaires de 2005. De plus, la livraison finale est reporte mai 2010. Le conseil dadministration a formul des exigences afin dtre en mesure deffectuer un suivi plus serr lgard du droulement du projet. Il a galement mandat une firme externe pour obtenir un avis indpendant sur la possibilit de mener terme le projet selon lchancier et le budget rviss, les sommes en cause devant tre verses progressivement. Les travaux du Vrificateur gnral ont galement fait ressortir une situation pour laquelle lobjectif de faire jouer la concurrence entre les prestataires de services navait pas t atteint. Il convient dabord de prciser que la CARRA a obtenu, en 2005 et en 2007, lautorisation du Conseil du trsor de recourir la prqualification en vue dacqurir des services professionnels en technologie de linformation (PGI et autres projets) ; les mandats viss sont ceux dont le cot estim slve moins de 100 000 dollars. Cette procdure a pour objet de constituer, par un appel doffres de services sans prix, une liste de prestataires prqualifis. La CARRA prpare ensuite une demande dintervention quelle communique ces derniers afin dobtenir des soumissions. Le contrat est alors attribu au prestataire ayant prsent loffre la plus basse, sauf si les curriculum vit des personnes-ressources proposes ne rpondent pas aux exigences nonces dans la demande dintervention. Le 10 novembre 2008, 51 contrats (totalisant 3,3 millions de dollars) avaient t conclus en vertu de cette autorisation : 17 contrats ont t accords alors quune seule soumission avait t reue ; pour 10 autres contrats, seulement deux offres avaient t dposes ; pour les 34 contrats attribus alors que plusieurs offres avaient t soumises, celle correspondant au prix le plus bas na pas t retenue 12 occasions. La CARRA explique cette situation par le fait que les ressources proposes ne rpondaient pas aux exigences de la demande dintervention et quil tait de la responsabilit des fournisseurs de dposer des soumissions conformes aux besoins. Devant ce constat, le Vrificateur gnral a recommand la CARRA de faire en sorte que les mcanismes de gestion contractuelle favorisent notamment une saine concurrence et de dterminer, le cas chant, les raisons pour lesquelles il y a eu un seul soumissionnaire.
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priorits du commissaire au dveloppement durable


1.13

Cest en dcembre 2007 qua t dpose, conformment aux exigences de la loi, la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013. Le projet de stratgie avait dailleurs fait lobjet de commentaires de la part du commissaire lors dune commission parlementaire tenue sur le sujet ; il avait aussi abord la question dans son premier rapport. Ladoption de la LDD et celle de la stratgie posent des dfis aussi stimulants quexigeants : maintenir les acquis de la socit, liminer les modes de dveloppement non viable employs jusqu maintenant et chercher accrotre notre bien-tre alors que nous sommes dj parmi les plus privilgis de la plante. On peut comprendre que les trois premires annes de lapplication de la LDD se soient droules sous le signe de lapprentissage. Le dpt des plans daction de dveloppement durable par les entits assujetties, au plus tard la fin de mars 2009, suppose le passage une nouvelle tape refltant un certain degr de maturit : en effet, il convient dacclrer le rythme afin que la loi et ses principes soient pris en compte de faon plus soutenue. Le commissaire a la responsabilit dappuyer lensemble des acteurs pour quils atteignent cet objectif. Bien entendu, ses diverses interventions doivent favoriser avant tout le contrle parlementaire sur les fonds et autres biens publics, mission premire du Vrificateur gnral. Compte tenu du caractre novateur de la loi, le rle de conseil du commissaire auprs des autorits gouvernementales et des entits de mme qu linterne est aussi des plus importants. Soutien aux parlementaires

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1.17

Les priorits du commissaire seront tablies en fonction de lutilit des travaux pour les parlementaires. Les possibilits sont nombreuses et le soutien quil leur offrira pourra prendre diffrentes formes. Tout dabord, rappelons lexistence de quelque 150 plans daction au 31 mars 2009. Dans le cadre de ses travaux, le commissaire informera les parlementaires quant la conformit des plans par rapport aux exigences lgales. Il portera galement une attention particulire aux caractristiques permettant den apprcier la qualit. Ainsi, il valuera dans quelle mesure les documents examins rpondent notamment aux critres suivants : Ils reposent sur une analyse rigoureuse des objectifs figurant dans la stratgie gouvernementale, dmarche ayant permis de dterminer ceux qui sont pertinents, compte tenu de la mission et des mandats des entits. Ils visent les activits principales et ne se limitent pas certaines mesures dcologisation ayant trait au volet administratif. Ils tablissent un lien troit avec les principes de la LDD et sy arriment de faon vidente. Ils satisfont aux rgles relatives la gestion par rsultats, cest--dire quils comportent des objectifs clairs, des indicateurs significatifs, des cibles ralistes et des chances prcises ; de plus, les responsabilits confies chacun y sont dcrites.

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Tome II

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Chapitre 1

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Ensuite, par ses vrifications de loptimisation des ressources, le commissaire indiquera aux membres de lAssemble nationale le degr dinfluence des principes noncs dans la LDD sur les pratiques de gestion des entits et tmoignera du fait que le ncessaire virage est effectivement en train de soprer, si tel est le cas. titre dexemples, voici quelques-uns des gestes attendus de la part des entits : Un recensement des modifications apporter concernant les lois, les rglements, les politiques et les programmes est effectu. cette fin, les incidences environnementales, sociales et conomiques, court et long termes, sont considres. Les mesures prventives sont mises sur le mme pied que celles de nature curative. Des initiatives sont menes en vue dobtenir des rsultats probants et durables en matire de consommation. Ces initiatives peuvent se rapporter diffrents domaines, comme lacquisition de biens, lnergie et les transports. Le commissaire aura galement un rle essentiel remplir auprs des lus pour ce qui est de la formation, notamment par la publication du fruit de ses travaux ainsi que par ses interventions en commission parlementaire. Il devra faire preuve de disponibilit afin de les guider en temps opportun dans le choix des moyens de contrle privilgier, eu gard aux nouveaux objectifs de dveloppement. collaboration avec les acteurs cls de ladministration

1.20

1.21

Bien que la prise en considration des principes de dveloppement durable lchelle gouvernementale soit une responsabilit collective, certains acteurs ont des fonctions dterminantes assumer. Lexcution adquate de ces dernires favorisera globalement le succs de la dmarche. Mentionnons les ministres et organismes vocation horizontale, le Comit interministriel de dveloppement durable et, cela va de soi, le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs (MDDEP). Ces parties prenantes peuvent en effet, par leurs propos et par leurs gestes, aiguiller les autres acteurs publics sur la bonne voie et sensibiliser la population aux changements requis. Pour obtenir les rsultats escompts, il faut cependant que les responsables gouvernementaux modifient leurs faons de faire en se mfiant des rflexes de gestion bien ancrs. Comme le prvoit son mandat, le commissaire devra rester lafft des occasions les plus propices pour faire valoir son point de vue aux dcideurs et commenter les actions quils entreprennent en matire de dveloppement durable. Il convient dillustrer par des exemples concrets la nature des interventions que le commissaire est susceptible de raliser auprs de ceux-ci. Dabord, signalons que la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013 sarticule autour de 9 orientations et de 29 objectifs, et quelle sapplique toutes les sphres dactivit de ltat. Cela est tout fait en lien avec les mesures annonces dans la LDD, qui ont pour objet dinstaurer un nouveau cadre de gestion . Pareille expression dnote que cette loi a une porte majeure, comparable celle de la Loi sur ladministration publique, adopte en 2000.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Observations du vrificateur gnral, M. Renaud Lachance

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la lecture de la stratgie, on constate que la recherche dune approche plus viable englobe les multiples volets du dveloppement. Pour sen convaincre, il suffit de penser quelques-uns des objectifs noncs : soutenir la recherche et les nouvelles pratiques et technologies [] ; favoriser le recours aux incitatifs conomiques, fiscaux et non fiscaux [] ; accrotre le niveau de vie ; prvenir et lutter contre la pauvret et lexclusion sociale . Ceux-ci dmontrent de manire loquente que le dveloppement durable transcende la dimension environnementale. Par consquent, le commissaire poursuivra ses efforts visant rectifier la perception selon laquelle les enjeux se rsument cette dimension, perception qui influe encore trop souvent sur la prise de dcision. Ensuite, parmi les moyens dont dispose ltat en vue de crer les conditions favorables la mise en uvre de la stratgie, le processus budgtaire occupe une place centrale. Il ny a pas de message plus significatif quant aux orientations prioritaires dun gouvernement en matire de dveloppement que la teneur de son budget. Ce dernier permet de traduire dans la ralit les engagements, les intentions et les dcisions associs aux activits de toute nature. Dans un tel contexte, il sera important que le commissaire donne son avis sur la faon darrimer le processus budgtaire aux objectifs de la stratgie et aux mesures prendre pour les atteindre. Par ailleurs, lun des dfis majeurs du gouvernement est de jauger globalement ltat du dveloppement. Pour ce faire, il doit dterminer les principaux enjeux socitaux et, par la suite, se rfrer des outils de mesure fiables et capables de montrer lvolution des paramtres en cause. Traditionnellement, lvaluation de notre situation conomique a t largement base sur les tendances connues ou prvues lgard du produit intrieur brut (PIB). Ainsi, notre conception dune conomie forte repose sur la croissance du PIB. Or, une telle approche peut tre difficile concilier avec certains principes figurant dans la LDD. Celui qui porte sur la production et la consommation responsables de mme que celui li au respect de la capacit de support des cosystmes dcrivent bien la complexit du problme. Il ne faut pas oublier que le PIB reflte avant tout, de manire chiffre, la valeur de tous les biens et services produits lintrieur dun territoire ; il na pas t conu pour rendre compte du caractre durable du dveloppement. Le gouvernement doit donc rapidement mettre au point des indicateurs fournissant des rponses qui vont au-del de celles tires du PIB. Le commissaire continuera suivre dun il attentif llaboration des indicateurs associs au dveloppement durable afin de donner un avis clair aux parlementaires et aux gestionnaires concerns quant leur pertinence pour apprcier plus justement le progrs de la socit. accompagnement des entits

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1.30

Le chapitre 4 du prsent tome montre que les entits assujetties la LDD sont conscientes de leurs responsabilits et quelles investissent des efforts marqus en vue de prendre le virage demand par celle-ci. Pour mener bien cette entreprise denvergure, elles ont cependant besoin de comprendre prcisment les objectifs atteindre. Ds lors, elles pourront, si ncessaire, rorienter leurs actions en consquence, et ce, de manire concerte.

Tome II

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Chapitre 1

1.31

ce propos, il est clair que les autorits gouvernementales ont intrt envoyer au plus tt un signal fort aux entits vises ainsi qu la population quant la place accorde ce projet de socit. Cela pourra notamment se traduire par la prparation et la distribution de guides, limplantation de mesures permettant daccrotre la collaboration interministrielle et la diffusion de bonnes pratiques. En ce qui concerne le commissaire, une attitude proactive sera maintenue afin de seconder du mieux possible les entits. Des travaux seront mens pour leur communiquer des commentaires propres la mise en uvre du dveloppement durable au sein de lAdministration, et ce, dans un souci de complmentarit avec le mandat du MDDEP cet gard. Ces travaux pourront porter sur la teneur des plans daction, la rvision des modes de gestion dans le but dune meilleure prise en compte des principes adopts et le recours des outils particuliers. appui au personnel du Vrificateur gnral

1.32

1.33

linstar des ministres et organismes, la mise en uvre du dveloppement durable au sein du Vrificateur gnral ne saurait tre laffaire dun groupe restreint dindividus. Ainsi, comme il a t spcifi dans le premier tome du Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2007-2008, lobjectif gnral est que chacun des membres de lorganisation comprenne la porte de la LDD, sapproprie les principes y affrents et puisse les utiliser adquatement de manire orienter autant les activits de vrification que celles dune autre nature. Le commissaire continuera investir le temps et les efforts ncessaires afin de sensibiliser le personnel aux enjeux associs au dveloppement durable, de donner de la formation approprie et de concevoir divers outils de vrification facilitant lintgration des principes de la LDD dans tous les travaux. Il sappliquera tisser des liens troits avec chacune des units administratives en ayant lesprit leur vocation.

1.34

contenu du prsent tome


1.35

Les chapitres 2 et 3 traitent respectivement des interventions gouvernementales dans le secteur minier ainsi que de la planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral. Ils font tat des changements oprer dans la recherche dun dveloppement plus durable lgard de ces aspects. Quelques pistes damlioration y sont proposes : une planification long terme qui tient compte du caractre indissociable des enjeux conomiques, sociaux et environnementaux ; une collaboration interministrielle active ; une cohsion accrue des gestes accomplis par les diffrents acteurs ; une application plus rigoureuse des mcanismes de contrle, de suivi et de reddition de comptes. Quant au chapitre 4, qui se penche sur lapplication de la LDD en 2008, il rvle que la mise en place des mcanismes et moyens assurant le dploiement de la stratgie gouvernementale se poursuit, malgr certains retards. Lorsquils seront disponibles, ces lments auront leur utilit condition dtre implants en terrain fertile et focaliss sur les activits qui sont au cur de la mission des entits.

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Observations du vrificateur gnral, M. Renaud Lachance

1.37

Pour ce qui est du chapitre 5, il porte sur les interventions en matire dhabitation de la Socit dhabitation du Qubec. Compte tenu du volet social de sa mission, elle a un rle essentiel remplir dans la recherche dun meilleur dveloppement relativement aux activits gouvernementales qui la concernent. La sant et la qualit de vie de mme que lquit et la solidarit sociales sont des principes qui doivent demeurer au centre de ses proccupations. En outre, la dmarche entreprise quant la modernisation de ses processus a un lien troit avec le principe de subsidiarit prn par la LDD. Enfin, le chapitre 6 regroupe deux suivis. Le premier concerne le Rgime gnral dassurance mdicaments alors que le second sintresse la qualit de linformation sur la performance publie par le ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale. Les commentaires et les recommandations formuls dans ce tome ont pour objet premier de contribuer bonifier la gestion des entits vrifies. Toutefois, il est esprer que les autres entits, tant assujetties la LDD, sen inspireront pour baliser leur propre cheminement.

1.38

1.39

conclusion
1.40

Il est vident quen matire de dveloppement durable, nous nous affairons sur un vaste chantier et que les travaux raliser ont parfois un caractre indit. Bien que la tche soit ardue, le projet collectif que ltat sest donn est des plus motivants ; il invite au dpassement. Pour atteindre le but vis, il faudra faire preuve de souplesse et accepter des changements significatifs divers gards. Cest un grand dfi pour lappareil gouvernemental tout autant que pour la personne exerant la fonction de commissaire au dveloppement durable.

Tome II

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009


Tome II

chapitre

Interventions gouvernementales dans le secteur minier


Entit vrifie : ministre des Ressources naturelles et de la Faune

Tome II

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Chapitre 2

table des matires

Paragraphe

Faits saillants ............................................................................................................................................. 2.1 recommandations .................................................................................................................................... 2.7 Vue densemble ........................................................................................................................................ 2.8 Objectifs et porte de notre vrification ............................................................................................. 2.26 rsultats de notre vrification Planification des interventions gouvernementales ................................................................... 2.31 Analyse des cots et des bnfices ................................................................................. 2.35 Gestion de linformation ................................................................................................... 2.44 Responsabilits gouvernementales lies la conservation des ressources ................. 2.52 laboration de la stratgie minrale ............................................................................... 2.55 Mcanismes de contrle .............................................................................................................. 2.61 Plans de ramnagement et de restauration ................................................................. 2.64 Garantie financire ............................................................................................................ 2.72 Inspections ......................................................................................................................... 2.85 Certificats de libration .................................................................................................... 2.92 Suivi et reddition de comptes .......................................................................................... 2.98 annexe 1 Objectifs de vrification et critres dvaluation annexe 2 Glossaire annexe 3 Mines actives et gtes principaux annexe 4 Lois rgissant le secteur annexe 5 Mesures fiscales Les commentaires du ministre apparaissent la fin de ce chapitre.

Abrviations et sigles
MDDEP MRNF ISQ Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs Ministre des Ressources naturelles et de la Faune Institut de la statistique du Qubec

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Interventions gouvernementales dans le secteur minier

Faits saillants
2.1

quipe :
Janique Lambert
Directrice de vrification

Le Qubec est reconnu pour son territoire riche en ressources Serge Gagnon minrales. Le nombre de titres dexploration actifs atteignait en 2007 Dick McCollough son sommet des 10 dernires annes, ce qui sest traduit par des invesIsabelle Savard tissements de 401 millions de dollars en dpenses dexploration et Carl Touzin de mise en valeur de gisements de minerai mtallique. cette mme Christian Villeneuve priode galement, la valeur de la production des mtaux reprsentait Nadia Zenadocchio un montant de 3,9 milliards de dollars, soit une hausse de 61 p. cent par rapport 2005. titre de fiduciaire de ce bien commun, ltat, par lentremise du ministre des Ressources naturelles et de la Faune (MRNF), doit faire face diffrents enjeux qui sont autant dordre conomique que social et environnemental.

2.2

Nous avons vrifi dans quelle mesure le MRNF intgre les enjeux conomiques, sociaux et environnementaux dans la planification des interventions gouvernementales relatives au secteur minier afin den optimiser les retombes pour la socit dans une perspective long terme. De mme, nous avons valu si les mcanismes de contrle mis en place par le MRNF permettent de minimiser les consquences environnementales et, par le fait mme, les risques que ltat doive prendre en charge de nouvelles obligations financires. Nous nous sommes intresss plus particulirement lexploration et lexploitation des minraux mtalliques. Nos travaux se sont chelonns principalement de janvier septembre 2008. planification des interventions gouvernementales

2.3

2.4

Dans un contexte daugmentation importante de lexploration minire au Qubec, il est essentiel et fondamental que le MRNF planifie long terme les interventions gouvernementales lies lexploration et lexploitation des ressources minrales. cet gard, il tait prvu quil labore une premire stratgie gouvernementale du secteur minier avant la fin de 2007. Une telle stratgie navait toujours pas t rendue publique au moment o nous avons termin nos travaux. Compte tenu de ce que nous avons constat dans son mode de fonctionnement, nous avons des proccupations quant la capacit du MRNF considrer, dans cette stratgie minrale, les principaux enjeux conomiques, sociaux et environnementaux. Nos constats sont notamment les suivants : Les analyses fiscales et conomiques produites par le MRNF ne lui permettent pas dtablir de faon claire et objective si le Qubec retire une compensation suffisante en contrepartie de lexploitation de ses ressources naturelles. La question se pose notamment en ce qui concerne les droits miniers perus par ltat. Pour la priode allant de 2002 2008, 14 entreprises nont vers aucun droit minier alors quelles cumulaient des valeurs brutes de production annuelle de 4,2 milliards de dollars. Quant aux autres entreprises, elles ont vers pour la mme priode 259 millions de dollars, soit 1,5 p. cent de la valeur brute de production annuelle. Au cours des dernires annes, le MRNF a modifi ses faons de faire en ce qui concerne le recensement et lanalyse de linformation sur lindustrie minire. Par consquent, il a cess deffectuer une tude systmatique des statistiques et de rendre publics des renseignements sur cette industrie.
2-3

2.5

Tome II

Chapitre 2

Quoique lun des volets de la mission du MRNF porte sur la conservation des ressources, ce dernier ne sest pas donn dobjectifs dacquisition de connaissances en la matire.

Mcanismes de contrle
2.6

Par le pass, de nombreux sites dexploration et dexploitation ont t abandonns par leurs propritaires. Ils sont maintenant la charge de ltat qui devra engager pour les restaurer des sommes estimes 264 millions de dollars au 31 mars 2008. Les rsultats de nos travaux ont dmontr que les interventions visant sassurer du respect des exigences lgales par les compagnies minires aux diffrentes tapes de la vie dune mine ne minimisent pas le risque que ltat doive supporter des cots de restauration additionnels dans lavenir. partir de lanalyse dun chantillon de 25 dossiers de sites miniers, nous avons relev les lments suivants : Pour 11 des 25 dossiers examins, les dlais prvus nont pas t respects en ce qui concerne le dpt ou la rvision du plan. Lapprciation du plan de ramnagement et de restauration et la dcision qui en dcoulait ne concordaient pas toujours. Les dlais moyens entre le dpt du plan et son approbation ont t de trois ans environ. Plus les dlais sont longs, plus les versements de la garantie financire tardent, compte tenu du fait que ces derniers ne dbutent quaprs lapprobation du plan. La Loi sur les mines prvoit que le MRNF approuve le plan aprs consultation du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs (MDDEP). Dans 10 dossiers, il a t approuv malgr un avis du MDDEP non concluant, dfavorable ou spcifiant des conditions, ou encore en labsence dun avis. Ces dcisions du MRNF ntaient pas suffisamment documentes pour permettre de comprendre ce qui les justifiait sans un avis favorable. La garantie financire, cense couvrir 70 p. cent des cots de restauration estims, comporte des limites, compte tenu des modalits dtablissement et de versement des sommes. titre illustratif, la garantie applicable aux dossiers vrifis slevait 109 millions de dollars alors que le cot total des travaux de restauration de lensemble de ces sites tait de 352 millions en date du 31 mars 2007. Le MRNF a fait peu de travail afin de suivre ltat des rserves indiqu dans le plan de ramnagement et de restauration bien que ce soit un des facteurs importants pour tablir le calendrier des versements de la garantie financire. Les versements de la garantie ne correspondaient pas toujours lchancier tabli par le MRNF, les retards pouvant dpasser deux ans. Dans certains cas, ils navaient tout simplement pas t faits. Au moment de notre vrification, le total de la garantie non verse pour deux dossiers vrifis reprsentait environ 4,4 millions de dollars. Par ailleurs, les exigences de versement dtermines par le MRNF pour certains dossiers ntaient pas conformes la rglementation, ce qui a fait en sorte de reporter les versements de 16 millions de dollars. Les activits dinspection souffraient dun srieux manque dorganisation. Aucun rapport concernant de telles activits na pu tre retrac dans 56 p. cent des dossiers analyss. Pour les autres, les inspections avaient t effectues sans grille danalyse et remontaient parfois plus de deux ans.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

Dans la quasi-totalit des dossiers, nous navons retrouv aucune trace de collaboration entre les inspecteurs du MRNF et ceux du MDDEP. Une telle collaboration savre incontournable si le gouvernement veut favoriser la cohrence de ses travaux et optimiser lefficience et lefficacit des activits dinspection. Parmi les trois dossiers vrifis pour lesquels un certificat de libration avait t dlivr la suite de la ralisation des travaux de restauration, nous navons pas retrac danalyse documente permettant de voir que lmission du certificat avait repos sur les critres tablis cet gard. De plus, lorsquun tiers avait accept dassumer les obligations de restauration, le MRNF navait pas vrifi sa solvabilit. Les renseignements consigns dans les dossiers des sites miniers du MRNF ne permettaient pas davoir une image complte des interventions effectues. Nous avons aussi not un manque dinformation de gestion et doutils susceptibles daider le ministre colliger des donnes sur lvolution de la situation de lensemble des sites miniers.

recommandations
2.7 (2.43)

Cette section regroupe les recommandations formules dans notre rapport. Il est noter que, titre informatif, le numro des paragraphes viss est donn entre parenthses. Nous avons recommand au ministre : danalyser les principaux cots et bnfices conomiques, sociaux et environnementaux associs aux interventions gouvernementales afin daider les dcideurs dans leur planification ; de rvaluer les droits miniers dans le but de sassurer quils sont suffisants pour compenser lpuisement des ressources extraites. Nous avons recommand au ministre : de dterminer clairement linformation ncessaire lacquisition et au maintien des connaissances du secteur minier ; de dvelopper des outils qui permettent de recueillir une information de gestion prcise, jour et susceptible de sintgrer au processus dcisionnel ; de rendre linformation disponible afin de faciliter, entre autres, la participation au processus dcisionnel des personnes intresses et leur engagement. Nous avons recommand au ministre dacqurir une meilleure connaissance des moyens complmentaires lextraction des minerais afin den tenir compte dans le processus de planification des interventions gouvernementales. Nous avons recommand au ministre de mener terme llaboration dune stratgie minrale qui : tient compte de lensemble des principaux enjeux conomiques, sociaux et environnementaux recenss et respecte les principes de dveloppement durable ; comporte des indicateurs de rsultats significatifs, des cibles prcises, des actions prioritaires et des chances respecter ; prcise les responsabilits.

(2.51)

(2.54)

(2.60)

Tome II

2-5

Chapitre 2

(2.71)

Nous avons recommand au ministre : de se munir de mcanismes permettant de sassurer du respect des exigences lgard du dpt des plans de ramnagement et de restauration, et de leur rvision ; de renforcer le processus dautorisation des plans de ramnagement et de restauration, notamment deffectuer les actions suivantes : documenter adquatement les raisons qui mnent lacceptation ou au refus dun plan ; obtenir un avis favorable du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs avant dapprouver un plan ou documenter les motifs dagir en labsence dun tel avis ; dterminer un dlai raisonnable pour lapprobation des plans. Nous avons recommand au ministre : de rvaluer la suffisance de la garantie actuellement exige afin de protger adquatement ltat contre le risque de devoir supporter des cots additionnels de restauration dans lavenir ; de se doter de moyens de contrle permettant dapprcier la plausibilit de ltat des rserves divulgu dans le plan de ramnagement et de restauration dpos par les compagnies minires ; damliorer le processus de suivi des versements de la garantie par les compagnies afin de sassurer du respect de la rglementation. Nous avons recommand au ministre : de planifier les activits dinspection en fonction des risques potentiels de chacun des sites afin de dterminer une frquence optimale des sites visiter ; dencadrer la ralisation des activits dinspection, notamment lgard des aspects suivants : la porte et ltendue des travaux ; la documentation du rsultat des inspections et des dcisions qui en dcoulent ; le suivi des lacunes dceles ; dtablir, en collaboration avec le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs, les informations quil serait pertinent de partager quant leurs travaux dinspection respectifs. Nous avons recommand au ministre : de documenter la dcision de dlivrer un certificat de libration sur la base des quatre critres tablis pour considrer que ltat des lieux est satisfaisant ; de sassurer dobtenir un avis favorable du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs avant de dlivrer un certificat de libration ou de documenter les motifs dagir en labsence dun tel avis ; de porter une attention particulire la situation financire de lacqureur, dans les cas o la responsabilit environnementale est transfre un tiers, afin de sassurer que celui-ci a la capacit de satisfaire aux obligations lies la restauration.

(2.84)

(2.91)

(2.97)

2-6

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

(2.108) Nous avons recommand au ministre :

dencadrer la documentation des dossiers afin de permettre un suivi efficace de ses interventions de contrle, notamment lgard des plans de ramnagement et de restauration, de la garantie financire, des inspections et des certificats de libration ; de dfinir les informations et les outils de gestion ncessaires pour valuer rgulirement lefficacit et lefficience de ses interventions.

Vue densemble
2.8

Le Qubec est reconnu pour son territoire riche en ressources minrales 1. En septembre 2008 on y dnombrait 24 mines actives dont 18, situes essentiellement en Abitibi-Tmiscamingue, sur la Cte-Nord et dans le Nord-du-Qubec, dans lesquelles taient extraits des minraux mtalliques. De plus, 13 gtes principaux ont t reprs et certains sont en voie dexploitation. On entend par gte une masse minrale susceptible de contenir un gisement minier. Lannexe 3 prsente la rpartition gographique des mines actives et des principaux gtes minraux du Qubec. En ce qui concerne plus spcifiquement les minraux mtalliques, lactivit minire comprend diffrentes tapes menant la production dun concentr de minerai (voir le tableau 1).

tableau 1 activit minire concernant les minraux mtalliques


tape Exploration Description Cette tape est compose dune srie dactivits scientifiques et de travaux sur le terrain visant dcouvrir et dlimiter un gte minral, et en valuer le potentiel conomique de faon prliminaire. Il sagit dactivits et de travaux permettant de juger de la rentabilit du gte. Lorsquun gte est considr comme rentable, dautres dmarches de planification et de prparation du site sont excutes avant son exploitation. Ce stade consiste extraire le minerai dun gisement et le traiter pour obtenir un produit minral de valeur pour la socit. Lexploitation des mines peut se faire ciel ouvert ou de manire souterraine. Les rsidus miniers produits au cours des diffrentes tapes sont amasss dans des aires daccumulation, tels les parcs rsidus miniers, les haldes striles et les bassins deaux uses. Lorsque le gisement minier est puis ou que les activits ne sont plus rentables, la mine cesse ses activits. Le site minier doit alors tre restaur et remis dans un tat satisfaisant. La restauration peut galement se faire en cours dexploitation.

Mise en valeur Amnagement minier Exploitation

Fermeture et restauration

2.9

Ltat est fiduciaire des ressources Lactivit minire est avant tout influence par naturelles. lentreprise prive et le march financier. Ltat est cependant tenu de jouer un rle de fiduciaire du bien commun que sont nos ressources naturelles. Les enjeux auxquels il doit faire face sont autant dordre conomique que social et environnemental.
1. Ces ressources minrales se rpartissent en trois catgories, soit : les minraux mtalliques, les minraux industriels et les matriaux de construction.

Tome II

2-7

Chapitre 2

enjeux conomiques
2.10

En plus de possder des ressources attrayantes pour les compagnies minires, le Qubec a cr un contexte fiscal favorable lexploration et lexploitation minire. Dailleurs, selon le sondage effectu en 2007 par lInstitut Fraser, lequel est bas sur les perceptions des dirigeants des compagnies minires, le Qubec est considr comme lendroit offrant le meilleur contexte dinvestissement pour les activits dexploration. Ce nest certes pas tranger au fait que le nombre de titres dexploration actifs en 2007 sur le territoire qubcois atteignait son sommet des 10 dernires annes, comme lillustre le graphique 1.

Graphique 1 volution du nombre de titres dexploration actifs et de leur superficie


300 En milliers de titres 250 200 150 100 50 0 1997 1998 1999 2000 Abitibi 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 12 000 En milliers dhectares 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0

Nord-du-Qubec

Cte-Nord

Autres rgions

Supercie

2.11

Laugmentation sest traduite par des investissements de 401 millions de dollars en dpenses dexploration et de mise en valeur de gisements de minerai mtallique. cet gard, le Qubec se classe au deuxime rang parmi les provinces canadiennes, comme le montre le tableau 2.

tableau 2 Dpenses estimatives lies lexploration minire et la mise en valeur pour 2007 (en milliers de dollars)
Mtaux Ontario Qubec Colombie-Britannique Nunavut Saskatchewan Terre-Neuve-et-Labrador Territoire du Yukon Autres provinces total 470 123 400 970 394 520 271 480 171 678 137 373 132 670 203 184 2 181 998 Non-mtaux 2 749 1 234 5 062 544 16 435 976 141 2 583 29 724 Diamants 28 709 27 689 50 300 84 874 116 098 307 670 charbon 28 372 150 25 12 431 40 978 total 501 581 429 893 427 954 322 324 273 137 138 349 132 836 334 296 2 560 370

Source : Ces donnes ont t tablies par Ressources naturelles Canada partir du Relev fdral-provincial-territorial des dpenses dexploration minire, de mise en valeur du gisement et damnagement du complexe minier. 2-8 Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

2.12

Cest une augmentation marque par rapport aux annes prcdentes. Par ailleurs, les emplois gnrs par lindustrie de lextraction de minerais mtalliques au Qubec ont diminu de 17 p. cent depuis 1997 (tableau 3).

tableau 3 activit minire concernant les minerais mtalliques


1997 Investissements en dpenses dexploration et de mise en valeur (en millions de dollars) Valeur de la production (en millions de dollars) Nombre demplois gnrs par lextraction * Il sagit de donnes prliminaires. Sources : Ressources naturelles Canada et Statistique Canada. 1999 2001 2003 2005 2007* tendance ( %)

167 2 288 7 134

109 2 237 6 527

94 2 239 6 083

113 2 250 6 134

181 2 443 5 948

401 3 936 n.d.

140 72 17

2.13

Au Qubec, la valeur de la production des mtaux a fluctu entre 2,2 et 2,4 milliards de dollars de 1997 2005 ; elle tait donc relativement stable. Par la suite, elle a connu une trs forte augmentation. En 2007, elle reprsentait un montant de 3,9 milliards de dollars, soit une hausse de 61 p. cent par rapport 2005. Cet accroissement rsulte essentiellement de laugmentation des prix mondiaux car on observe durant la mme priode une rduction des quantits produites pour la plupart des mtaux, comme nous le montre le tableau 4.

2.14

tableau 4 Variation des prix et des quantits produites de certains mtaux


1997 Cuivre Or Nickel Argent Zinc Fer Prix par kilogramme Nombre de tonnes Prix par gramme Nombre de kilogrammes Prix par kilogramme Nombre de tonnes Prix par kilogramme Nombre de tonnes Prix par kilogramme Nombre de tonnes Prix par tonne Nombre de kilotonnes 3,16 125 396 14,74 37 192 9,84 n.d. 217,84 191 1,82 190 276 n.d. 16 550 1999 2,36 133 669 13,31 37 203 9,00 19 402 250,65 210 1,60 184 303 n.d. 14 962 2001 2,57 98 014 13,75 33 996 9,87 24 417 224,79 239 1,58 252 143 n.d. 9 560 2003 2,50 80 149 16,38 27 989 13,74 25 168 221,27 241 1,25 252 852 n.d. 13 324 2005 4,49 39 171 17,33 23 903 18,20 22 230 285,90 194 1,79 102 958 n.d. 11 227 2007 7,65 21 303 24,07 27 354 40,06 24 622 463,55 187 3,48 104 777 n.d. 14 647 Variation ( %) 142 83 63 26 307 27 113 2 91 45 n.d. 11

Source : Ressources naturelles Canada.

Tome II

2-9

Chapitre 2

2.15

Le zinc illustre bien ce fait. En effet, entre 2003 et 2007, le prix de ce mtal a augment de 178 p. cent tandis que les quantits produites ont diminu de 59 p. cent, comme lindiquent les cases ombres du tableau 4. Laugmentation du prix a masqu la diminution des quantits, de sorte que la valeur de la production sest accrue de 15 p. cent. Il est noter que plusieurs facteurs contribuent la hausse du prix des mtaux. Entre autres, la demande de minerai des pays mergents comme la Chine et lInde a cr beaucoup plus rapidement que loffre au cours des dernires annes. En rsum, la valeur de la ressource a t en forte hausse au cours des dernires annes compte tenu de la demande. On constate cependant que son volume dextraction et les emplois quelle a gnrs nont pas ncessairement suivi la mme tendance. Dans un contexte o les prix mondiaux connatraient un cycle la baisse, les consquences sur la valeur de la production minrale et les emplois risqueraient dtre beaucoup plus significatives. Il devient donc primordial pour ltat de planifier ses interventions lgard de lexploration et de lextraction futures de minerais par lindustrie minire, de manire en maximiser les retombes pour la socit qubcoise, en crant des emplois ou une autre forme de richesse. En mme temps, il doit favoriser une utilisation responsable de la ressource au bnfice des gnrations actuelles et venir ou, tout le moins, leur garantir une juste compensation conomique pour la perte de cette ressource non renouvelable. enjeux sociaux

2.16

2.17

certaines rgions sont fortement Certaines rgions telles que lAbitibi-Tmiscamingue sont fortement dpendantes de lactivit minire dpendantes de lactivit minire. compte tenu du fait que cette dernire reprsente une base conomique importante sur leur territoire. Elles sont donc vulnrables aux dcisions des entreprises, lpuisement des gisements et aux cycles traditionnellement inhrents ce type dactivit. Des emplois sont crs dans ces rgions, mais leur maintien est tributaire entre autres de la dure de vie de la mine, du caractre cyclique de lindustrie et de lintroduction de nouvelles technologies qui ncessitent moins demplois que les anciennes. Limplantation dactivits minires sur un territoire fait parfois lobjet de dbats importants. Certains pensent quelles entraneront la prosprit, le dveloppement social et la construction dinfrastructures de taille (routes, lignes de transport, centrales lectriques, etc.) pour rpondre la demande accrue dnergie. Dautres, par contre, prvoient quelles auront des rpercussions ngatives, dont une altration majeure des cosystmes et des paysages, une atteinte leur sant ou un dplacement des communauts locales. Cest pourquoi la planification du dveloppement minier doit permettre de voir plus loin que les retombes court terme lies lexploration et lexploitation de la mine, et de considrer lensemble des enjeux sociaux qui y sont rattachs. La planification doit permettre de voir plus loin que les retombes court terme.

2.18

2.19

2-10

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

enjeux environnementaux
2.20

Lexploitation de chaque site minier, tout comme lexploration qui la prcde, a des effets plus ou moins considrables sur lenvironnement. Ces effets varient principalement en fonction du type de minerai, de limportance du gisement, du mode dexploitation et de la capacit de support de lcosystme dans lequel lactivit a lieu. Ils se traduisent par des modifications physiques, chimiques et biologiques de lenvironnement qui peuvent se manifester notamment par la perturbation du paysage et la contamination de leau, de lair ou du sol. Depuis 1995, les dtenteurs de titres dexploitation minire ont lobligation de dposer, avant le dbut de leurs activits minires, un plan de ramnagement et de restauration de leurs sites miniers ainsi quune description de la garantie financire. Toutefois, dans le cas o il est impossible de retrouver le responsable des activits dexploitation ou si ce dernier devient insolvable, le gouvernement a le devoir de restaurer le site. cots de restauration : 264 millions. Au 31 mars 2007, le MRNF a tabli que 345 sites2 relevant de la responsabilit de ltat devront tre restaurs. Cest ce moment que les cots de restauration et de suivi de ces sites ont t comptabiliss pour la premire fois dans les tats financiers du gouvernement titre de passif environnemental. Ils reprsentaient un montant de 264 millions de dollars3 au 31 mars 2008. cet gard, dans le Discours sur le budget 2007-2008, des travaux de restauration de sites sous la responsabilit relle de ltat et stendant sur une priode de 10 ans ont t annoncs. Les enjeux environnementaux reprsentent donc un grand dfi pour ltat. Dune part, il doit sassurer que lexploitation minire ne contribue pas indment la dgradation de lenvironnement. Dautre part, il doit faire en sorte que les compagnies minires assument totalement les cots lis la restauration des sites. cadre lgislatif

2.21

2.22

2.23

2.24

Plusieurs lois et rglements provinciaux et fdraux encadrent les activits du secteur minier. En ce qui concerne la lgislation qubcoise, ce secteur est principalement rgi par la Loi sur les mines et le rglement y affrent, soit le Rglement sur les substances minrales autres que le ptrole, le gaz naturel et la saumure, la Loi concernant les droits sur les mines, la Loi sur la qualit de lenvironnement et la Loi sur les impts. Lannexe 4 prsente une description sommaire de ces lois. rles et responsabilits

2.25

Le MRNF est principalement interpell par nos travaux de vrification compte tenu de sa mission, de son rle et de ses responsabilits concernant les activits minires (voir le tableau 5).

2. Ce total inclut les sites pour lesquels ltat est tenu dassumer les frais de restauration (322) et les sites reprsentant un risque lev quil doive le faire (23). 3. Ce montant est compris dans le total des passifs environnementaux (789 millions de dollars) qui figure dans les Comptes publics 2007-2008.

Tome II

2-11

Chapitre 2

tableau 5 Mission et responsabilits du ministre des ressources naturelles et de la Faune


Mission Dans une perspective de dveloppement durable et de gestion intgre, assurer la conservation et la mise en valeur des ressources naturelles, dont la faune et son habitat, ainsi que des terres du domaine de ltat, au bnfice des citoyens. En tant que gestionnaire des ressources minrales, le ministre a notamment la responsabilit : dacqurir, de traiter et de diffuser les connaissances pertinentes au secteur minral ; dencadrer lexploration, la mise en valeur et le dveloppement des ressources minrales ; de favoriser laccroissement des connaissances goscientifiques du territoire qubcois et leur diffusion ; dassurer lattribution des titres ou des droits dutilisation et la gestion des droits et des redevances sur les ressources minires, gazires, ptrolires et hydrauliques.

responsabilits

Objectifs et porte de notre vrification


2.26

La prsente vrification a port sur les interventions du MRNF lgard de lactivit minire au Qubec. Nous nous sommes intresss plus particulirement lexploration et lexploitation des minraux mtalliques puisque ce secteur reprsentait 93 p. cent des dpenses dexploration et 71 p. cent de la valeur de la production minrale totale au Qubec en 2007. En premier lieu, nous avons valu dans quelle mesure le MRNF intgre les enjeux conomiques, sociaux et environnementaux dans la planification des interventions gouvernementales relatives au secteur minier afin den optimiser les retombes pour la socit dans une perspective long terme. Ses activits en matire dacquisition des connaissances, de planification des actions, de suivi et de reddition de comptes ont retenu notre attention. Nous tenons souligner que les activits de connaissances goscientifiques effectues par lunit autonome de service, Gologie Qubec, ont t exclues de notre vrification. Par la suite, nous avons valu si les mcanismes de contrle mis en place par le MRNF permettent de minimiser les consquences environnementales et les risques que ltat doive prendre en charge de nouvelles obligations financires dcoulant des activits minires. Il est noter que, par lmission des certificats dautorisation, le MDDEP a galement un rle jouer cet gard. Nous navons toutefois pas examin la qualit des interventions de contrle effectues par ce ministre. Certains autres acteurs importants du domaine minier, tels lInstitut de la statistique du Qubec (ISQ), lAssociation minire du Qubec, la Commission de la qualit de lenvironnement Kativik et Mines Alerte Canada, ont t consults dans le cadre de cette intervention. Le lecteur trouvera lannexe 1 les objectifs de vrification et les critres dvaluation relatifs notre mission de vrification. Nos travaux se sont chelonns principalement de janvier septembre 2008. Nos commentaires se rapportent des activits effectues depuis les 15 dernires annes.

2.27

2.28

2.29

2.30

2-12

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

rsultats de notre vrification


planification des interventions gouvernementales
2.31

Dans un contexte daugmentation importante de lexploration minire au Qubec, il est essentiel et fondamental que le MRNF planifie long terme les interventions gouvernementales lies lexploration et lexploitation des ressources minrales. Une telle planification vise assurer le ministre du bien-fond de ses interventions et optimiser les retombes pour la socit. Il est noter que, pour la premire fois de son histoire, le MRNF prvoit mettre en uvre une stratgie gouvernementale du secteur minier. Cette stratgie, qui devait tre rendue publique avant la fin de lanne 2007, ne ltait toujours pas au moment o nous avons termin nos travaux de vrification. En son absence, les orientations que le ministre privilgie pour ce secteur se trouvent dans son plan stratgique. La Loi sur le dveloppement durable reconnat limportance pour les ministres deffectuer un virage en vue de contribuer un dveloppement qui soit viable long terme. Le MRNF doit sinspirer des principes noncs dans cette loi pour raliser la planification du secteur minier. Ainsi, des principes tels que lefficacit conomique, linternationalisation des cots, la participation et lengagement, la protection de lenvironnement, le concept de pollueurpayeur et lquit intergnrationnelle doivent tre pris en compte de manire explicite dans la vision et la planification long terme du secteur. Pour linstant, ce nest pas le cas. De mme, nous avons des proccupations quant la capacit du MRNF considrer dans la stratgie les principaux enjeux conomiques, sociaux et environnementaux, compte tenu de ce que nous avons constat dans son mode de fonctionnement. En fait, le MRNF effectue des analyses incompltes des cots et des bnfices relativement ses dcisions. Il manque doutils de gestion afin de structurer linformation ncessaire au maintien des connaissances du secteur et sinforme peu des moyens complmentaires lextraction des minerais pour les intgrer au processus dcisionnel.

2.32

2.33

2.34

analyse des cots et des bnfices


2.35

Lintervention de ltat dans le secteur minier est fonde sur la ncessit de sassurer quil engendre des retombes positives pour la socit qubcoise. Ces retombes peuvent prendre diffrentes formes : cration demplois, ouverture sur les relations internationales par le commerce, revenus fiscaux, droits et taxes, structuration communautaire, etc. En tant que fiduciaire de la ressource publique, le gouvernement doit vrifier si ces retombes justifient les cots conomiques, sociaux et environnementaux qui y sont associs court et long terme. Le gouvernement reconnat limportance dune analyse exhaustive dans sa Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013. Ainsi, dans lorientation visant accrotre lefficience conomique, on lit ce qui suit : Grce ltablissement des cots rels (qui incluent les impacts environnementaux et sociaux dans la valeur de la production), le gouvernement et la socit peuvent faire des choix clairs. Ces choix favorisent ainsi un usage optimal des ressources naturelles et en attnuent les consquences sur lenvironnement.
2-13

2.36

Tome II

Chapitre 2

2.37

Par ailleurs, un des dfis cibls par le MRNF lors de la consultation pour llaboration de sa stratgie minrale est le suivant : renforcer la comptitivit du secteur minier et maximiser les retombes . Comme cest une des orientations poursuivies par le gouvernement et que le ministre a reconnu son importance pour le dveloppement du secteur minier, il est dautant plus essentiel que ce dernier fasse des analyses afin den apprcier les retombes pour le Qubec. Dans un objectif de saine gestion des biens publics et dquit, de telles analyses doivent tenir compte des principaux cots et bnfices associs aux interventions publiques dans le secteur minier. Le tableau 6 prsente des lments importants que lon pourrait sattendre y trouver.

2.38

tableau 6 exemples dlments considrer dans une analyse des cots et des bnfices de lactivit minire
cots Dpenses publiques Crdits et allocations relis au rgime de droits miniers Mesures fiscales (crdits, actions accrditives, recherche et dveloppement) Pertes sur investissement des socits dtat (ex. : Socit de dveloppement de la Baie James, Socit gnrale de financement du Qubec, Investissement Qubec) Fournitures et services du MRNF consacrs lactivit minire (incluant le Fonds du patrimoine minier) Subventions (recherche et dveloppement, soutien lemploi, aide aux rgions ressources) Cots de rhabilitation de sites contamins externalits ngatives Atteinte la sant humaine Dommages environnementaux Dommages la proprit Gaz effet de serre externalits positives Dveloppement rgional (emploi, infrastructures) Bnfices de la recherche et du dveloppement Dveloppement social (sant, ducation, etc.) revenus publics Droits miniers et autres redevances Impts sur le revenu des socits minires Gains sur investissement des socits dtat (ex. : Socit de dveloppement de la Baie James, Socit gnrale de financement du Qubec, Investissement Qubec) Impts sur le revenu (emplois miniers) Bnfices

2.39

Parmi les diffrents lments considrer, les droits miniers ont particulirement retenu notre attention. Afin de compenser les pertes dues lextraction des ressources minrales sur le territoire qubcois, les compagnies minires sont tenues de payer des droits miniers qui correspondent 12 p. cent de leur profit minier . Selon les informations compiles par le ministre, un grand nombre nont pas eu verser de droits miniers. Pour la priode allant de 2002 2008, 14 entreprises nont vers aucun droit minier alors quelles cumulaient des valeurs brutes de production annuelle relative aux minerais mtalliques de 4,2 milliards de dollars. Quant aux autres entreprises, comme le prsente le tableau 7, elles ont vers pour la mme priode 259 millions de dollars, soit 1,5 p. cent de la valeur brute de production annuelle dclare par lensemble des entreprises. Les compagnies bnficient de plusieurs mesures et allocations qui leur permettent de rduire leur profit, voire mme de le ramener zro. Par exemple, pour les exercices 2006-2007 et 2007-2008, la totalit des droits miniers relatifs aux minerais mtalliques a t paye respectivement par 3 des 16 et 3 des 14 entreprises productrices, et ce, malgr une conjoncture favorable cette industrie.
Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

2-14

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

tableau 7 Droits miniers verss par les entreprises productrices de minerais mtalliques au 31 mars
2002 Nombre dentreprises* Nombre dentreprises ayant pay des droits miniers Valeur brute de la production annuelle (VBPA)** (en millions de dollars) Droits miniers verss (en millions de dollars) Ratio droits miniers verss / VBPA (en %) 16 7 2 358 20 0,8 2003 18 8 2 445 19 0,8 2004 20 9 2 295 9 0,4 2005 20 12 2 102 25 1,2 2006 18 7 2 659 45 1,7 2007 16 3 2 262 49 2,2 2008 14 3 2 996 92 3,1 total 17 117 259 1,5

* Certaines entreprises possdent plus dune mine et dautres nont eu aucune production annuelle, ce qui explique lcart par rapport au nombre de mines en exploitation. ** Il sagit de la valeur dclare par les entreprises qui sert tablir le profit minier partir duquel sont calculs les droits miniers exigibles. Source : MRNF.

2.40

Dans le cadre de llaboration de la stratgie minrale, le MRNF a produit quelques analyses fiscales et conomiques. Par exemple, il a compar les mesures fiscales du Qubec celles des autres provinces canadiennes. Lannexe 5 prsente en partie, titre informatif, la comparaison de diffrentes mesures fiscales du Qubec avec celles de trois autres provinces canadiennes. Il a galement estim le cot des mesures fiscales se rapportant prcisment au secteur minier. Le tableau 8 illustre le cot de ces mesures fiscales pour les annes 2003 2008, compar aux droits miniers perus pour ces mmes annes.

tableau 8 cot estimatif des mesures fiscales et droits se rapportant lensemble du secteur minier au 31 mars (en millions de dollars)
Mesure Avantages fiscaux relatifs aux actions accrditives Crdit dimpt relatif aux ressources Crdit de droits remboursable pour perte cot estimatif des mesures fiscales Droits miniers perus 2003 10,0 33,0 9,8 52,8 24,8 2004 18,0 40,0 12,6 70,6 10,2 2005 23,0 58,0 13,7 94,7 26,4 2006 36,0 73,0 18,5 127,5 48,4 2007 49,0 80,0 12,5 141,5 52,1 2008 54,0 62,0 20,9 136,9 93,9

Sources : MRNF et ministre des Finances (Dpenses fiscales dition 2008 ).

2.41

impossibilit dtablir si le Qubec Bien que pertinents, les travaux du ministre retire une compensation suffisante. sont incomplets. Ils se limitent rpondre des demandes prcises et ne permettent pas destimer les retombes nettes relles pour la socit qubcoise. En effet, partir des analyses disponibles, il est impossible dtablir, de faon claire et objective, si le Qubec retire une compensation suffisante en contrepartie de lexploitation de ses ressources minrales. Il est dautant plus important dexaminer cette question compte tenu de lcart observ dans le tableau 8 entre le cot estimatif des mesures fiscales et les droits miniers perus pour chacune des annes.
2-15

Tome II

Chapitre 2

2.42

Nous nous serions attendus ce que le MRNF, en tant que gestionnaire des ressources minrales, connaisse et analyse de manire plus exhaustive les cots et les bnfices associs aux interventions gouvernementales et quil les considre lors de la planification de ce secteur. Le caractre incomplet de ses analyses est surprenant, particulirement au moment de produire une premire stratgie minrale. Le ministre se prive dune information essentielle afin dvaluer si les bnfices rels retirs actuellement des activits minires justifient ses interventions et compensent les cots lis aux rpercussions de ces activits court et long terme. Nous avons recommand au ministre : danalyser les principaux cots et bnfices conomiques, sociaux et environnementaux associs aux interventions gouvernementales afin daider les dcideurs dans leur planification ; de rvaluer les droits miniers dans le but de sassurer quils sont suffisants pour compenser lpuisement des ressources extraites.

2.43

Gestion de linformation
2.44

Si le ministre veut tre mme de conseiller le gouvernement sur la meilleure faon dorienter le dveloppement du secteur minier dans les prochaines dcennies, il doit tre en mesure de tracer lhistorique de la situation, dtablir un diagnostic et danticiper les principaux enjeux. Pour ce faire, il est primordial quil ait les informations et les outils de gestion lui permettant dacqurir et de maintenir une bonne connaissance des facteurs conomiques, sociaux et environnementaux qui influencent le secteur. Dailleurs, le MRNF indiquait dans sa planification stratgique de 2005-2008 que, pour jouer efficacement son rle de gestionnaire des ressources naturelles et du territoire, il devait possder une solide infrastructure en matire de connaissance et de recherche afin de dtenir une information jour, prcise et pertinente qui soit intgre au pro essus dcisionnel. c collecte dinformations ni planifie Nous navons toutefois pas constat la prsence ni structure. dune telle infrastructure au MRNF en ce qui a trait au secteur des mines. Les directions du ministre concernes par la gestion des ressources minrales recueillent des donnes se rapportant leur propre champ dactivit, entre autres lors de comits, de congrs et de colloques, de mme que dans le cadre de leurs interventions. Elles consultent galement des publications et des sites Internet pour ce qui touche leur domaine. Cependant, cette collecte dinformations nest ni planifie ni structure, ce qui aurait permis den optimiser lutilit et lefficacit. En pratique, laccs linformation de ce secteur au niveau dcisionnel repose principalement sur des demandes ponctuelles faisant appel des connaissances individuelles au sein des directions. Nous navons pas t en mesure dapprcier comment les activits de veille sintgraient une vue densemble du secteur.

2.45

2.46

2-16

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

2.47

Le ministre a cess de faire une analyse Au cours des dernires annes, le MRNF a systmatique des statistiques. modifi ses faons de faire en ce qui concerne le recensement et lanalyse de linformation sur lindustrie minire. Il a confi lISQ la collecte et la compilation de linformation statistique. Sil peut tre tout fait justifi, dans une recherche dune plus grande efficience, de dlguer ces tches un organisme spcialis, cette dcision ne diminue en rien le devoir du ministre de conserver une fine connaissance de la situation. Nous avons constat que ce dernier a cess, par la mme occasion, deffectuer une analyse systmatique et une interprtation contextuelle des statistiques visant dgager des constats et des tendances. Auparavant, le MRNF rendait publics des renseignements sur lindustrie minire afin que la population puisse en apprcier les retombes et en connatre les rpercussions. Ce nest plus le cas. Les rgions qui dpendent conomiquement du secteur minier et la population en gnral ont donc accs beaucoup moins dinformation gouvernementale ce sujet. Cette situation ne favorise ni la participation et lengagement ni laccs au savoir, qui sont deux des principes noncs dans la Loi sur le dveloppement durable. Ces principes ont par ailleurs t reconnus dans la stratgie de dveloppement durable du gouvernement et ont mme t associs lorientation 1 informer, sensibiliser, duquer, innover qui a t retenue comme tant prioritaire pour les annes venir. Lindisponibilit des ressources humaines a t souleve par les reprsentants du MRNF pour expliquer un tel manque dorganisation. notre avis, le fait que ces ressources ne sont pas illimites reprsente justement une raison pour dfinir les informations essentielles et pour se doter doutils de gestion qui permettraient dorienter correctement les efforts et dapprcier lefficacit et lefficience du secteur. Une meilleure structure de Par ailleurs, les dparts la retraite prvisibles au cours des prochaines annes constituent un linformation pour le maintien de la dfi de taille relever, de lavis mme du MRNF mmoire corporative. dans sa planification stratgique 2008-2011. Une bonne structure de linformation de gestion, ncessaire au dveloppement et la continuit des activits de connaissances et de veille, faciliterait le transfert de ces connaissances et favoriserait le maintien de la mmoire corporative. Nous avons recommand au ministre : de dterminer clairement linformation ncessaire lacquisition et au maintien des connaissances du secteur minier ; de dvelopper des outils qui permettent de recueillir une information de gestion prcise, jour et susceptible de sintgrer au processus dcisionnel ; de rendre linformation disponible afin de faciliter, entre autres, la participation au processus dcisionnel des personnes intresses et leur engagement.

2.48

2.49

2.50

2.51

responsabilits gouvernementales lies la conservation des ressources


2.52

Lun des volets importants de la mission du MRNF porte sur la conservation des ressources naturelles. En pratique, toutefois, le ministre sintresse peu la conservation des ressources minrales. Ainsi, la plupart de ses efforts sont dirigs vers lexploitation, la dcouverte de nouveaux gisements et la considration des consquences environnementales qui y sont associes.
2-17

Tome II

Chapitre 2

2.53

cycle de vie des mtaux : approche Les interventions du MRNF sont pertinentes compte tenu de sa mission, mais incompltes considrer. dans une perspective de dveloppement long terme. Il serait essentiel quil envisage aussi des moyens complmentaires lextraction afin doptimiser cette dernire activit au bnfice des gnrations actuelles et futures. Pour ce faire, il doit sintresser lapproche du cycle de vie des mtaux en considrant entre autres le recyclage et la rutilisation. Dans les faits, il ne sest pas donn dobjectif quant lacquisition de connaissances relatives la collecte dinformations sur la conservation de ces ressources. Il sinforme peu de lvolution des activits de conservation et ne sattribue pas cette responsabilit. Des renseignements cet gard ne peuvent donc pas tre pris en compte dans les processus dcisionnels qui orientent les interventions gouvernementales dans le secteur. Nous avons recommand au ministre dacqurir une meilleure connaissance des moyens complmentaires lextraction des minerais afin den tenir compte dans le processus de planification des interventions gouvernementales.

2.54

laboration de la stratgie minrale


2.55

Cest la premire fois de son histoire que le Qubec veut se doter dune stratgie densemble du secteur minier qui dtermine des orientations et des actions en vue dassurer le dveloppement long terme de ce secteur. Comme nous lavons mentionn prcdemment, cette stratgie devait tre rendue publique avant la fin de lanne 2007, mais elle ne ltait toujours pas la fin de nos travaux de vrification. La consultation : un principe de base La consultation des parties prenantes est un des dun dveloppement durable. principes de base dun dveloppement durable parce quelle augmente les chances de dfinir une vision concerte du dveloppement. Dans le cadre de llaboration de la stratgie minrale, le MRNF a tenu des consultations publiques afin de susciter la participation des personnes et des organismes intresss par lactivit minire au Qubec. Pour aider les intervenants dans leur rflexion et la prparation de leurs commentaires, il a produit un document prsentant cinq dfis du secteur minier : dcouvrir de nouveaux gisements ; renforcer la comptitivit du secteur minier et en maximiser les retombes ; attirer et former la main-duvre ; protger lenvironnement et assurer une intgration harmonieuse dans le milieu ; associer les rgions. Le document lui seul est insuffisant pour bien informer les gens concerns. Pourtant, des renseignements sur la problmatique propre aux rgions, les volutions temporelles et les rendements conomiques de diverses donnes sur la main-duvre, linvestissement minier, le financement, la fiscalit, lenvironnement, la sant et la scurit, entre autres, auraient contribu optimiser les rsultats de la consultation.

2.56

2.57

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

2.58

Les rsultats de la consultation ne sont Par ailleurs, les individus et les organismes intresss avaient une priode denviron six toujours pas publics. semaines pour prparer et communiquer leur point de vue. Au moment de publier notre rapport, plus dun an stait coul depuis cette consultation et les rsultats navaient toujours pas t rendus publics. En labsence de la publication dune stratgie minrale, il aurait t pertinent de prvoir une certaine forme de rtroaction afin de dmontrer limportance de la dmarche. Enfin, au-del des orientations qui seront retenues dans la stratgie, son contenu devra permettre de bien comprendre les objectifs qui seront poursuivis au fil des ans et de prvoir les faons den valuer le degr datteinte dans les prochaines annes. Nous avons recommand au ministre de mener terme llaboration dune stratgie minrale qui : tient compte de lensemble des principaux enjeux conomiques, sociaux et environnementaux recenss et respecte les principes de dveloppement durable ; comporte des indicateurs de rsultats significatifs, des cibles prcises, des actions prioritaires et des chances respecter ; prcise les responsabilits.

2.59

2.60

Mcanismes de contrle
2.61

Par le pass, de nombreux sites dexploration et dexploitation ont t abandonns par leurs propritaires. Ils sont maintenant la charge de ltat qui devra engager pour les restaurer des sommes qui taient estimes 264 millions de dollars le 31 mars 2008. Devant laugmentation considrable du nombre de titres et de dpenses dexploration, le MRNF doit veiller ce que le problme ne samplifie pas dans les annes venir. Cela est dautant plus important quun des objectifs du document de consultation sur la stratgie minrale est de dcouvrir des gisements dans de nouvelles rgions, tels le Nunavik et la Baie-James, qui reprsenteront certes de srieux dfis sur le plan du contrle gouvernemental en raison de leur loignement. Pour les fins de notre vrification, nous avons slectionn 25 dossiers de sites miniers parmi ceux qui comportaient un plan de ramnagement et de restauration. Nous en avons choisi 22 ltape de lexploitation et 3 celle de lexploration. Nos travaux visaient nous assurer que lencadrement du MRNF tait suffisant pour garantir le respect des exigences lgales par les entreprises et minimiser le risque que ltat doive prendre en charge de nouveaux cots de restauration. Ils ont port sur les interventions du ministre quant aux plans de ramnagement et de restauration, la garantie financire, aux inspections et, enfin, aux certificats de libration.

2.62

Tome II

2-19

Chapitre 2

2.63

Les rsultats de nos travaux ont dmontr que Les interventions du ministre ne les interventions visant sassurer du respect des minimisent pas le risque financier exigences lgales par les compagnies minires aux auquel ltat est expos. diffrentes tapes de la vie dune mine ne minimisaient pas le risque que ltat doive supporter des cots de restauration additionnels dans lavenir. Ils nous ont galement amens douter de la capacit du MRNF remplir les exigences administratives lies la protection de lenvironnement dans le cadre dune ventuelle stratgie minrale. notre avis, la faon dappliquer les mcanismes de contrle doit tre revue si lon vise un dveloppement long terme du secteur qui soit bnfique pour la socit.

plans de ramnagement et de restauration


Dpt et rvision
2.64

La Loi sur les mines comporte des dispositions, dfinies par les articles 108 et 109 du Rglement sur les substances minrales autres que le ptrole, le gaz naturel et la saumure, qui obligent les entreprises soumettre au MRNF un plan de ramnagement et de restauration avant le dbut de leurs activits minires. Le plan vise notamment prvoir ds le dpart la faon dorienter les dcisions durant toute la vie dune mine, entre autres pour ce qui regarde la remise en tat du site. Le MRNF lapprouve aprs consultation du MDDEP ou peut, sil le juge propos, exiger des recherches ou des tudes supplmentaires. Il est noter que, selon la loi, une compagnie minire qui soumet son plan en retard est passible dune amende allant de 1 175 6 975 dollars pour une premire infraction. Le plan de ramnagement et de restauration doit tre rvis tous les cinq ans et prsent nouveau au MRNF pour approbation. Le ministre peut toutefois fixer un dlai de rvision plus court dans certains cas, notamment : lorsquil y a eu un changement dans les activits minires ; lorsquil juge ncessaire de modifier le plan ou que lexploitant lui-mme souhaite le modifier. Dlais non respects pour 11 des Dentre de jeu, le MRNF na pas dvelopp 25 dossiers examins. de mcanisme lui permettant de connatre et de surveiller le dbut des activits minires dune entreprise. Ainsi, il lui est impossible darrimer le commencement des travaux lobtention du plan. Dailleurs, dans notre chantillon, deux compagnies avaient dmarr leurs activits sans lui avoir soumis de plan et neuf navaient pas pris en compte la priode prescrite pour sa rvision. En fait, pour ces dossiers, les dlais prvus concernant le dpt ou la rvision du plan navaient pas t respects. De plus, aucune amende navait t exige.

2.65

2.66

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

analyse
2.67

Le MRNF tudie les plans de ramnagement et de restauration avant de les approuver. Il doit en faire une analyse documente afin de bien appuyer sa dcision. Notre vrification de 25 dossiers nous a permis de voir que le rsultat de ce travail et la dcision qui en dcoulait ne concordaient pas toujours. Par exemple, nous avons relev dans un dossier des lments contradictoires. Une analyse concluait que le plan tait inacceptable alors quune autre narrivait pas aux mmes conclusions quelques mois plus tard, et ce, sans quil y ait trace de changements ni dans le plan ni dans le dossier. Le plan a finalement t approuv sans plus dexplication de ce diffrend. Dans un autre cas, le professionnel mentionnait 3 reprises sur une priode de 3 ans que le plan tait inacceptable. Le plan a tout de mme t approuv par la suite, aprs quune inspection a constat labandon du site. Auparavant, la mine avait t en production durant 6 ans sans quun plan ait t approuv. Par ailleurs, la Loi sur les mines prvoit que le MRNF approuve le plan aprs consultation du MDDEP. Le document de rfrence pour les compagnies minires, Guide et modalits de prparation du plan et exigences gnrales en matire de restauration des sites miniers au Qubec, tablit de son ct que la transmission du plan au MDDEP et son valuation par ce ministre constituent une tape du processus dapprobation de ce plan. Dans 10 dossiers, le MRNF a approuv le plan de ramnagement et de restauration mme si lavis du MDDEP ntait pas concluant, sil tait dfavorable, sil spcifiait des conditions ou sil tait absent. Dans tous ces cas, la communication avec le MDDEP et la dcision du MRNF ntaient pas suffisamment documentes pour comprendre ce qui justifiait malgr tout lapprobation. Dlai moyen entre le dpt et De plus, les dlais dapprobation taient trs lapprobation du plan : trois ans. longs. Pour les dossiers examins, il stait coul en moyenne trois ans entre le dpt du plan et son approbation, ce qui avait contribu augmenter le risque auquel le gouvernement tait expos. En effet, le versement de la garantie, dont il sera question dans la section suivante, dbute seulement aprs que le plan a t approuv alors que lentreprise peut dmarrer ses activits ds quelle a dpos son plan. Ainsi, plus les dlais sont longs, plus les versements tardent. Nous avons recommand au ministre : de se munir de mcanismes permettant de sassurer du respect des exigences lgard du dpt des plans de ramnagement et de restauration et de leur rvision ; de renforcer le processus dautorisation des plans de ramnagement et de restauration, notamment deffectuer les actions suivantes : documenter adquatement les raisons qui mnent lacceptation ou au refus dun plan ; obtenir un avis favorable du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs avant dapprouver un plan ou documenter les motifs dagir en labsence dun tel avis ; dterminer un dlai raisonnable pour lapprobation des plans.

2.68

2.69

2.70

2.71

Tome II

2-21

Chapitre 2

Garantie financire
tablissement
2.72

La loi prcise que la responsabilit de la restauration dun site minier relve de lentreprise qui lexploite. En guise dassurance, le MRNF exige une garantie financire pour lexcution dune partie des travaux prvus au plan de ramnagement et de restauration en cas de dfaut de la compagnie. Ainsi, lentreprise doit fournir au ministre une garantie financire, correspondant 70 p. cent des cots estims de la restauration des aires daccumulation, une fois que le plan a t approuv. Cette garantie peut prendre diffrentes formes autorises par le Rglement sur les substances minrales autres que le ptrole, le gaz naturel et la saumure : obligations mises par les gouvernements, certificats de dpt, lettre de crdit ou cautionnement, par exemple. La garantie a des limites. Nous avons constat des limites quant la valeur de cette garantie pour viter au gouvernement davoir payer dventuels cots associs labandon dun site minier. Tout dabord, le calendrier des versements de la garantie dcrit dans le rglement prvoit une gradation de ces derniers en fonction de la dure de vie de la mine. Plus la dure de vie sallonge, plus les versements importants sont reports dans le temps. Par exemple, pour un site dont la dure de vie prvue est de 15 ans, 3,3 p. cent des sommes totales seront verss dans la premire tranche de 5 ans, 37,1 p. cent dans la deuxime tranche et, enfin, 59,6 p. cent dans la troisime. Cest donc dire que, si la mine connat des problmes financiers dans les 10 premires annes, comme le gouvernement est cens navoir reu que 40 p. cent du montant environ, il risque de devoir payer une grande part de la restauration. Ensuite, la garantie nest base que sur le cot de restauration des aires daccumulation et non sur celui de tout le site. Ainsi, en cas de dfaut de la compagnie, le risque financier pour ltat est beaucoup plus lev que les 30 p. cent de cot de restauration des aires daccumulation auxquels la garantie ne sapplique pas. Pour illustrer ce fait, nous avons valu la situation des sites figurant dans les dossiers vrifis. La garantie applicable aux aires daccumulation assujetties slevait 109 millions de dollars. Lestimation du cot des travaux de restauration de lensemble de ces sites tabli par le MRNF tait de 352 millions de dollars en date du 31 mars 2007. En cas de leur reprise par ltat, le risque assum par le ministre, et par consquent non couvert par la garantie, reprsentait donc [69] p. cent du cot total des travaux de restauration et de suivi, soit 243 millions de dollars. De mme, le calendrier des versements de la garantie est dtermin par la dure de vie de la mine. Cette dure est base sur le taux dextraction des rserves que les compagnies minires indiquent dans le plan de ramnagement et de restauration. Elle varie selon les dcouvertes de nouveaux gisements, la rentabilit de lexploitation, le cot des mtaux, la technologie disponible, etc.

2.73

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Interventions gouvernementales dans le secteur minier

2.77

Le MRNF a fait peu de travail afin de suivre ltat des rserves indiqu dans le plan de ramnagement et de restauration bien que ce soit un facteur important dans ltablissement du calendrier. Il existe pourtant des documents qui lui permettraient de procder un suivi plus rigoureux cet gard. En effet, les compagnies minires assujetties au rglement affrent la Loi sur les valeurs mobilires, le Rglement 51-102 sur les obligations dinformation continue, doivent dclarer annuellement ltat de leurs rserves tabli par un ingnieur ou un goscientifique. Un suivi systmatique contribuerait renseigner davantage le ministre sur lvolution possible de la dure de vie de la mine et, par consquent, sur ltalement des versements associs la garantie financire. Enfin, il arrive que le MRNF sappuie sur la notion de ressource plutt que sur la notion de rserve pour dterminer la dure de vie dune mine. Il faut comprendre que, si lon utilise le dernier concept, on obtient une valuation plus prudente. En effet, cest alors la partie conomiquement exploitable de la ressource que lon retient, tandis que, en prenant le premier concept comme base, cest plutt le minerai disponible dans le site que lon considre. Donc, en se basant sur la ressource , le MRNF rpartit le versement de la garantie sur une priode plus longue que celle prvue pour extraire le minerai jug conomiquement accessible. Versement

2.78

2.79

plusieurs lacunes dans le suivi des En plus de nous permettre de constater que la versements de garanties. garantie financire exige ne couvrait quune petite partie des risques associs la restauration des sites, lanalyse des dossiers nous a dmontr des lacunes dans le suivi des versements de cette garantie. Ainsi, ces derniers ne correspondaient pas toujours lchancier tabli par le MRNF, les retards pouvant dpasser deux ans. Dans certains cas, les versements prvus ntaient tout simplement pas faits. Par exemple, dans deux dossiers, nous avons trouv des demandes rptes du MRNF au cours des dernires annes pour obtenir le versement immdiat de la totalit de la garantie, sans succs. Au moment de notre vrification, les sommes non verses totalisaient environ 4,4 millions de dollars, selon les donnes disponibles pour ces deux dossiers. De plus, le non-versement de la garantie a galement t constat dans deux autres dossiers pour lesquels les plans rviss navaient jamais t approuvs, compte tenu du fait que le ministre ntait pas satisfait des rponses ses questions. Dans un autre dossier, le ministre a demand un nouveau plan sans avoir approuv le prcdent et, par consquent, sans avoir obtenu de garanties financires. Ensuite, pour trois dossiers vrifis, aucun versement na t fait puisquil a t dcid dappliquer la garantie partir du moment o il ne restera que 15 annes dactivit. Ce procd est non conforme au Rglement sur les substances minrales autres que le ptrole, le gaz naturel et la saumure qui stipule que le versement de la garantie correspond la plus courte des deux ventualits suivantes : la dure anticipe des activits tablie compter de lapprobation ou de la rvision du plan ; 15 ans calculs compter de lapprobation ou de la rvision du plan.

2.80

2.81

Tome II

2-23

Chapitre 2

2.82

application non conforme : 16 millions En plus de notre chantillon, nous avons recens en garanties non verss. tous les dossiers 7 au total pour lesquels la garantie avait t tablie sur la base des 15 dernires annes dactivit. Nous avons not que les compagnies navaient effectu aucun paiement alors quelles auraient d avoir vers la somme denviron 16 millions de dollars en garanties au moment de notre vrification, tant donn le fait que le plan de ramnagement et de restauration de la majorit de ces mines avait t approuv depuis dj quelques annes. Enfin, nous avons observ dautres cas qui illustrent aussi le suivi dficient des dossiers en ce qui a trait aux garanties financires. En voici quelques exemples : Nous avons dcouvert quil manquait 210 000 $ dans le versement dune garantie. Cette erreur navait jamais t documente et, par consquent, le montant navait jamais t rclam. Lorsque des garanties taient fournies en fiducie, le dossier financier propre aux sites assujettis la garantie financire tait parfois introuvable. Il devenait donc impossible de faire le suivi des sommes verses. Nous avons recommand au ministre : de rvaluer la suffisance de la garantie actuellement exige afin de protger adquatement ltat contre le risque de devoir supporter des cots additionnels de restauration dans lavenir ; de se doter de moyens de contrle permettant dapprcier la plausibilit de ltat des rserves divulgu dans le plan de ramnagement et de restauration dpos par les compagnies minires ; damliorer le processus de suivi des versements de la garantie par les compagnies afin de sassurer du respect de la rglementation.

2.83

2.84

inspections
2.85

La Loi sur les mines confre des pouvoirs aux inspecteurs autoriss. Ces derniers peuvent notamment accder aux sites et examiner des documents relatifs aux activits minires dans le but de faire respecter cette loi. Nos travaux nous ont permis de constater que les inspections souffraient dun srieux manque dorganisation. Leur planification tait dficiente, leur ralisation tait non encadre et linformation qui en dcoulait manquait de structure. La planification de telles activits doit reposer sur une approche mthodique, qui prend en compte les risques potentiels que reprsente chacun des sites. Au MRNF, il nexiste ni planification de ce type ni stratgie servant guider le choix des inspections effectuer.

2.86

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

2.88

aucun rapport dinspection dans En effet, nous avons constat que 56 p. cent 56 p. cent des dossiers analyss. des 25 dossiers analyss ne prsentaient pas de rapport dinspection. De plus, dans les rapports que nous avons examins, les dernires visites remontaient parfois plus de 2 ans. En contrepartie, nous avons vu dans un dossier que 8 inspections avaient eu lieu durant une priode de 2 ans et demi, mais nous navons pas trouv de raison justifiant ce nombre. Qui plus est, lorsque des rapports voquaient des lacunes, nous navions pas toujours la trace permettant de nous assurer quun suivi avait bel et bien t fait afin de confirmer que les correctifs avaient t apports. En outre, comme les inspections taient effectues sans grille danalyse, les faons de procder diffraient dun inspecteur lautre. De plus, les constats prenaient diverses formes : notes dobservation appuyes de photos, courriels aux suprieurs, correspondance avec les compagnies minires, etc. Cette diversit a fait en sorte quil tait difficile de juger de la qualit et de la rigueur des interventions du MRNF en la matire. Une collaboration entre les deux Enfin, le MRNF et le MDDEP se partagent les ministres savre incontournable. responsabilits lgard de la surveillance des sites miniers. Alors que le premier soccupe des aspects lis la scurisation du site et sa remise dans un tat satisfaisant, le second effectue des inspections portant sur le respect des conditions numres dans le certificat dautorisation dlivr en vertu de la Loi sur la qualit de lenvironnement. Dans la quasitotalit des dossiers du MRNF que nous avons vrifis, nous navons retrouv aucune trace de collaboration entre les inspecteurs des deux ministres. Une telle collaboration savre incontournable si le gouvernement veut favoriser la cohrence de ses travaux et optimiser lefficience et lefficacit des activits dinspection. Nous avons recommand au ministre : de planifier les activits dinspection en fonction des risques potentiels de chacun des sites afin de dterminer une frquence optimale des sites visiter ; dencadrer la ralisation des activits dinspection, notamment lgard des aspects suivants : la porte et ltendue des travaux ; la documentation du rsultat des inspections et des dcisions qui en dcoulent ; le suivi des lacunes dceles ; dtablir, en collaboration avec le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs, les informations quil serait pertinent de partager quant leurs travaux dinspection respectifs.

2.89

2.90

2.91

certificats de libration
2.92

La Loi sur les mines permet quun certificat attestant quune entreprise est libre de ses obligations envers ltat soit dlivr : lorsque les travaux de restauration ont t raliss conformment au plan approuv, que le site ne prsente plus aucun risque de drainage minier acide et quaucune somme nest due ltat ; lorsquun tiers accepte dassumer les obligations de restauration.

Tome II

2-25

Chapitre 2

2.93

En ce qui concerne le premier type de libration, ltat satisfaisant pouvant mener lobtention dun certificat de libration est tabli en fonction du document intitul Guide et modalits de prparation du plan et exigences gnrales en matire de restauration des sites miniers au Qubec, que nous avons mentionn prcdemment. La restauration vise remettre le site dans un tat satisfaisant, cest--dire : liminer les risques inacceptables pour la sant et assurer la scurit des personnes ; limiter la production et la propagation de substances susceptibles de porter atteinte au milieu rcepteur et, long terme, liminer toute forme dentretien et de suivi ; remettre le site dans un tat visuellement acceptable pour la collectivit ; remettre le site des infrastructures (en excluant les aires daccumulation) dans un tat compatible avec lusage futur. Parmi les trois dossiers vrifis pour lesquels un certificat avait t dlivr la suite de la ralisation des travaux de restauration, nous navons pas retrac danalyse documente permettant de voir que lmission du certificat avait repos sur ces quatre critres. Dans ces circonstances, rien nassure que le MRNF avait accord des certificats des entreprises qui satisfaisaient lensemble des conditions dictes. Par ailleurs, un avis favorable du MDDEP peut rassurer davantage le MRNF quant au respect des exigences, particulirement de celle qui vise limiter la production et la propagation de substances susceptibles de porter atteinte au milieu rcepteur. Bien que cet avis ne soit pas requis par la Loi sur les mines, il est inclus dans le protocole dentente liant les deux ministres. En dpit de ce fait, un site minier a obtenu un certificat de libration du MRNF sans que lon ait retrouv un tel avis du MDDEP. Ce site avait pourtant fait antrieurement lobjet dun rapport dfavorable de ce dernier, compte tenu de ses incidences environnementales. Enfin, dans tous les dossiers vrifis touchant le deuxime type de libration, soit lorsquun tiers avait accept dassumer les obligations de restauration, le MRNF stait assur que ce dernier avait vers la garantie financire et quil stait engag remplir lesdites obligations. Toutefois, il navait pas vrifi sa solvabilit mme si les cots totaux de restauration de lensemble du site taient souvent largement suprieurs au montant de la garantie verse. Pourtant, si le tiers est en mauvaise position financire et quil nest pas en mesure de sacquitter de ses obligations, cela constitue un risque vident pour ltat. Nous en sommes dautant plus persuads que le MRNF a eu faire face ce genre de situation par le pass. Nous avons recommand au ministre : de documenter la dcision de dlivrer un certificat de libration sur la base des quatre critres tablis pour considrer que ltat des lieux est satisfaisant ; de sassurer dobtenir un avis favorable du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs avant de dlivrer un certificat de libration ou de documenter les motifs dagir en labsence dun tel avis ; de porter une attention particulire la situation financire de lacqureur, dans les cas o la responsabilit environnementale est transfre un tiers, afin de sassurer que celui-ci a la capacit de satisfaire aux obligations lies la restauration.

2.94

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

Suivi et reddition de comptes


2.98

Le suivi de gestion du MRNF doit se baser sur une information pertinente, suffisante et jour de ltat de la situation lgard des sites miniers afin que ce dernier puisse jouer efficacement son rle de fiduciaire des ressources naturelles. De plus, le ministre doit dvelopper des outils lui permettant dvaluer lefficience et lefficacit de ses interventions et den rendre compte. Documentation des dossiers des sites miniers

2.99

Compte tenu du nombre relativement limit de sites miniers en exploitation et, en mme temps, de leur incidence importante dans certaines rgions au point de vue conomique, social et environnemental, nous nous attendions trouver un dossier complet et structur sur chacun deux. Un tel dossier est essentiel afin de connatre, en temps opportun, les activits de la mine par rapport aux prvisions du plan de ramnagement et de restauration, ltat de ses rserves, la nature de ses liens avec la communaut, son historique quant au respect de la rglementation, ltat des dpts des garanties financires, etc. Dans les faits, linformation consigne dans les dossiers du MRNF ne permettait pas davoir une image complte des interventions. De plus, les renseignements taient variables dun document lautre, tant dans leur contenu que dans leur forme. Dans certains dossiers, les pices Ainsi, comme nous lavons mentionn prcmatresses sont introuvables. demment, la justification de certaines dcisions et la documentation lappui taient parfois absentes du dossier. Dans certains cas, des pices matresses, tels le plan de ramnagement et de restauration, le calendrier de versement des garanties ou encore le certificat de libration, taient introuvables. Parfois, les interventions du MRNF ntaient pas consignes dans les documents, quil sagisse des communications relatives au plan, des rapports dinspection ou de ses changes avec le MDDEP. Il arrivait aussi quil ntait pas possible de savoir qui avait inscrit une information au dossier et quel moment. Ces lacunes ont entran un suivi incomplet des dossiers et empch den conserver lhistorique en vue dassurer un transfert des connaissances. Il y a galement un risque que des informations ncessaires la prise de dcisions aient t ainsi manquantes. information de gestion corporative

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2.101

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Une information de gestion adquate permet de mesurer et danalyser lefficience et lefficacit des interventions ralises et dapporter les changements ncessaires, le cas chant. Lors de notre vrification, nous avons not un manque dinformation de gestion et doutils susceptibles daider le MRNF colliger des donnes sur lvolution de la situation de lensemble des sites miniers. Des donnes taient produites pour rpondre des demandes ponctuelles partir de renseignements qui ntaient pas recueillis de faon uniforme et systmatique.

2.104

Tome II

2-27

Chapitre 2

2.105

tableau des garanties financires mis titre dexemple, le tableau des garanties finan jour de faon irrgulire. cires tait mis jour irrgulirement par les responsables de chacun des dossiers. De plus, il ntait pas vrifi de manire globale et continue relativement lensemble des exigences de la loi. Labsence dun portrait global des activits dinspection est un autre exemple des manquements observs. De ce fait, le MRNF nest pas en mesure dvaluer le degr de surveillance des mines en fonction du risque quelles reprsentent ni leffet de ses inspections sur le droulement des activits de la mine. Pour ces raisons, le MRNF ne peut pas produire un portrait intgr et jour de lensemble des interventions quil mne dans le secteur minier ni de lincidence de ces interventions sur lvolution de la situation. Un tel travail est essentiel pour permettre ultimement la mesure de la performance du secteur. Nous avons recommand au ministre : dencadrer la documentation des dossiers afin de permettre un suivi efficace de ses interventions de contrle, notamment lgard des plans de ramnagement et de restauration, de la garantie financire, des inspections et des certificats de libration ; de dfinir les informations et les outils de gestion ncessaires pour valuer rgulirement lefficacit et lefficience de ses interventions. commentaires du ministre
analyse des cots et des bnfices. Le MRNF reconnat limportance de planifier les interventions gouvernementales lies lexploration et lexploitation des ressources minrales, ainsi qu la restauration des sites miniers. Cette planification vise assurer un usage optimal des ressources minrales au bnfice de la collectivit. Toutefois, il faut raliser que lactivit minire est de nature cyclique, fortement dpendante de facteurs que ltat nest pas en mesure de contrler et dont les externalits positives et ngatives sont parfois imprvisibles et difficilement quantifiables. Cest pourtant avec un objectif de prparer lavenir que le MRNF a labor un document de consultation sur la stratgie minrale du Qubec. Par ce document, le gouvernement propose une vision stimulante du secteur minier qubcois, de son potentiel de dveloppement et de ce quil peut faire pour en assurer la croissance et les retombes conomiques afin de crer des emplois et de la richesse . Dans le cadre de cet exercice, le MRNF a effectu des analyses portant principalement sur les revenus gnrs par lactivit minire et les dpenses assumes par ltat, consacres lactivit minire en fonction des donnes disponibles au ministre. Ces analyses visaient la fois dterminer si le Qubec retire les retombes nettes suffisantes, tout en maintenant une position concurrentielle avantageuse, et ce, compte tenu du cadre lgal existant dont lapplication relve du MRNF.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

Ainsi, certains lments auxquels le Vrificateur gnral fait rfrence dans son rapport, lgard de ce qui constituerait une analyse des principaux cots et bnfices conomiques, sociaux et environnementaux, nont pas encore t valus entirement par le MRNF, puisque certains revenus et cots sont quantifis par dautres ministres et organismes, alors que certains autres devront tre estims galement par dautres ministres et organismes. Lorsque le gouvernement prend ses dcisions, il considre dj lensemble des aspects conomiques, sociaux et environnementaux dans sa dcision de soutenir le dveloppement minral. Quoique dj prvu dans lavancement des travaux prparatoires la mise en uvre de la stratgie minrale du Qubec, le MRNF confirme quil compltera ses travaux danalyse financire afin dintgrer certaines donnes manquantes associes aux interventions gouvernementales dans le secteur minier. Cette analyse pourra cependant tre complte, sous rserve de pouvoir accder aux donnes des ministres et organismes concerns. En ce qui concerne le rgime des droits miniers, il est revu priodiquement afin de tenir compte de lvolution de la conjoncture et de sassurer que les mesures qui sont introduites la Loi concernant les droits sur les mines rpondent toujours aux besoins pour lesquels elles ont t adoptes ou antrieurement rvises. Les mises jour visent galement sassurer que le Qubec, tout en demeurant comptitif par rapport aux autres provinces, retire sa juste part de lexploitation de la ressource minrale dont il est propritaire. Ainsi, la loi a t refondue en 1965 et elle a t rvise de faon notable en 1975. En 1985, deux changements majeurs y furent apports. Dune part, lchelle gradue du taux dimposition fut remplace par un taux fixe de 18 p. cent et, dautre part, on a introduit une mesure daide lindustrie sous forme de crdit de droits remboursable aux fins des travaux dexploration, de mise en valeur et damnagement minier. La dernire rforme, qui a eu lieu en 1994, a fait en sorte de mieux cibler les activits donnant droit au crdit de droits remboursable et dinciter les exploitants investir davantage dans les infrastructures minires et de traitement au Qubec, ce qui a conduit une rduction du taux de 18 p. cent un taux de 12 p. cent. Par ailleurs, les impacts budgtaires du rgime de droits miniers sont analyss priodiquement par le ministre des Finances du Qubec dans un cadre plus large afin dvaluer le cot et lefficacit de la fiscalit minire. Dans le cadre de llaboration de la stratgie minrale, le MRNF a effectu une valuation des droits miniers en fonction des dispositions quil contrle. En procdant une analyse financire plus approfondie, telle que commente prcdemment, le MRNF saura bonifier son valuation des droits miniers et rdigera, sil y a lieu, les modifications lgislatives en consquence. 2.110

raction aux commentaires du ministre Nous tenons prciser que notre mandat navait pas pour objet dvaluer le processus dcisionnel du gouvernement. De plus, en donnant suite nos recommandations, le gouvernement pourrait obtenir un portrait plus complet de la situation.

Tome II

2-29

Chapitre 2

2.111

commentaires du ministre (suite)


Gestion de linformation. Au cours des dernires annes, le ministre a fait face la rduction des ressources budgtaires et humaines, a questionn la pertinence de certains produits et services et a fait des choix. Ainsi, il a cess, entre autres, la diffusion de deux publications sur lindustrie minrale sans que cela soulve de ractions ngatives. Par ailleurs, linformation recueillie par la veille oprationnelle ralise dans les directions du secteur des mines, est utilise et intgre au quotidien dans les prises de dcisions et recommandations mme si elle nest pas toujours documente. Cette information a dailleurs t de premire importance lors de la rflexion qui a men llaboration de la stratgie minrale. La nouvelle organisation administrative du secteur des mines, avec la cration dune direction dont une partie importante des mandats est ddie llaboration et ladaptation des politiques, favorisera la dtermination, la structuration et lutilisation optimale de linformation ncessaire la gestion de ce domaine. responsabilits gouvernementales lies la conservation des ressources. Le mandat du MRNF relativement aux ressources minrales est dassurer sa mise en valeur et son dveloppement dans une perspective de dveloppement durable. Le MRNF sassure que cette ressource est exploite de faon optimale, notamment en appuyant financirement plusieurs organismes dont les travaux portent sur lamlioration des techniques dexploration minire et celles des procds de traitement du minerai en usine, sur le dveloppement de nouveaux processus dextraction du minerai et sur lamlioration constante des techniques de restauration des sites miniers. Par ailleurs, lapproche du cycle de vie des mtaux, telles les activits de recyclage et de rutilisation, relve, entre autres, de la comptence et de la mission du MDEIE. Le MRNF reconnat limportance du recyclage des mtaux et participe un groupe de travail avec le MDEIE o des sujets comme la premire transformation des mtaux sont abords. Le MRNF sengage amliorer son maillage avec le MDEIE et sinformer prcisment des activits de recyclage des mtaux. laboration de la stratgie minrale. Le but du processus de consultation menant llaboration de la stratgie minrale visait sassurer que les dfis auxquels lindustrie minrale doit faire face taient justes puisque le gouvernement se baserait ensuite sur ceux-ci, ainsi que sur les commentaires recueillis, pour laborer la stratgie dans une perspective de dveloppement durable. Le MRNF considre que les informations cls, permettant quiconque de formuler des commentaires, se retrouvaient dans le document de consultation. Outre la publication du document de consultation sur Internet, le MRNF a procd la consultation particulire de plus de 50 organismes. Cette consultation a permis de recueillir 56 documents de type mmoire et 53 formulaires de consultation par Internet. Le MRNF considre que les principaux intresss par le dveloppement minral se sont fait entendre. La stratgie minrale tiendra compte des principaux enjeux conomiques, sociaux et environnementaux, dans le respect des principes de dveloppement durable. Le plan de mise en uvre de la stratgie minrale prcisera les actions prioritaires, les chances respecter et les responsabilits.
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Interventions gouvernementales dans le secteur minier

2.112

raction aux commentaires du ministre (suite) Le document de consultation lui seul tait insuffisant pour bien informer les participants la consultation, comme nous lexpliquons dans notre texte. Nous prsentons dailleurs dans ce texte une liste dinformations qui auraient contribu optimiser le processus de consultation. Il est aussi important de souligner que le rapport ne porte pas de jugement quant la suffisance de la reprsentation dans ce processus.

2.113

commentaires du ministre (suite)


plan de ramnagement et de restauration. La Loi sur les mines indique quun avis est requis du MDDEP avant dapprouver un plan de restauration, sans toutefois prciser que cet avis doit tre favorable. De plus, lavis du MDDEP ne peut tre soumis que selon ses responsabilits lgales et rglementaires, tel quindiqu dans le protocole administratif MRNF-MDDEP, et selon ses domaines de comptence. Dans tous les cas, la dcision dapprouver ou non un plan de restauration sera adquatement documente. Le MRNF et le MDDEP ont convenu des faons de faire qui permettront de diminuer les dlais dapprobation dun plan de restauration. galement, le MRNF labore prsentement des dispositions lgislatives pour que les versements des garanties financires dbutent au plus tard un an aprs le dpt du plan. Garantie financire. Minimiser les risques pour ltat dhriter de sites restaurer est une proccupation constante du MRNF. Le MRNF prpare des modifications lgislatives et rglementaires qui diminueront de faon significative les risques pour ltat dhriter de sites miniers restaurer. Le MRNF sengage ce que tous les dossiers soient complets en ce qui concerne la vrification des rserves servant tablir le calendrier de versement de la garantie financire. Le MRNF entend aussi proposer des modifications lgislatives et rglementaires qui feront que la notion de rserve naura plus dimpact sur le versement de la garantie financire. Les analyses du MRNF ont dmontr que la garantie financire nest pas dpose suffisamment tt dans la dure de vie de la mine. Le suivi de certains dossiers doit galement tre amlior. Le MRNF prpare des modifications lgislatives et rglementaires qui permettront dacclrer le versement des garanties financires. inspections. Le MRNF reconnat quil doit mettre sur pied un programme dinspection systmatique dans le but de dterminer une frquence optimale de visite des sites en fonction des risques potentiels que comporte chacun deux. De ce programme dcoulera une grille danalyse qui permettra de dterminer les lments inspecter, de consigner les rsultats dinspection ainsi que le suivi effectuer.

Tome II

2-31

Chapitre 2

Il existe une collaboration entre le MDDEP et le MRNF au regard des travaux dinspection. Le MRNF reconnat cependant la ncessit de formaliser la dmarche. cet effet, le MRNF tablira une planification dinspection quil transmettra au MDDEP et signalera si des inspections conjointes sont requises. De plus, les lacunes seront mentionnes au MDDEP et celui-ci verra effectuer le suivi appropri. Les deux ministres changeront les informations pertinentes dans la mesure o ces informations respectent les prescriptions de la Loi daccs aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. certificats de libration. Le MRNF considre les quatre critres tablis pour valuer ltat des lieux lorsquil met un certificat de libration. Il entend toutefois mieux documenter sa dcision. Un avis du MDDEP nest pas requis en application de la Loi sur les mines. Malgr ceci, le protocole administratif convenu entre le MRNF et le MDDEP indique que ce dernier soumet son avis selon ses responsabilits et ses comptences. Dans tous les cas, la dcision dattribuer ou non un certificat de libration sera adquatement documente et le MDDEP en sera inform. Le MRNF sassurera dornavant danalyser et de documenter tous les dossiers sur la capacit des tiers de faire face leurs obligations lies la restauration des sites. 2.114

Nous tenons signaler que le MRNF a adhr lensemble des recommandations.

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Interventions gouvernementales dans le secteur minier

annexe 1 Objectifs de vrification et critres dvaluation


La responsabilit du Vrificateur gnral consiste Compte tenu du caractre non renouvelable des fournir une conclusion sur les objectifs propres ressources minrales, le MRNF maintient une cette mission de vrification. Pour ce faire, nous veille concernant les faons de minimiser limpact avons recueilli les lments probants suffisants de lextraction sur lpuisement des ressources et adquats pour fonder raisonnablement notre (technologies, recyclage, rutilisation, etc.). conclusion et pour obtenir un niveau lev dassu- La planification long terme des activits affrance. Notre valuation est base sur les critres que rentes la production minrale est fonde sur nous avons jugs valables dans les circonstances et une prise en considration de lensemble des qui sont exposs ci-aprs. facteurs importants. Pour ce faire, le MRNF a pralablement : Les critres dvaluation retenus sont inspirs de recens les bonnes pratiques mondiales diffrentes sources, notamment de la rglementation concernant la production minrale ; en vigueur au Qubec, de la littrature sur les mines, estim les cots conomiques, sociaux et enviles minraux et les moyens de minimiser limpact ronnementaux ainsi que les avantages associs de lextraction sur lpuisement des ressources, des aux activits minires. De telles estimations recommandations dorganismes nationaux et intertiennent notamment compte des consquences nationaux et de comits sectoriels nationaux sur le environnementales prvisibles et de celles relasujet. Les principes noncs dans la Loi sur le dvetives la disparition des activits minires sur loppement durable ont galement inspir notre choix. les communauts qui en dpendent, et ce, en Les travaux de vrification dont traite ce rapport fonction du rythme anticip de lpuisement ont t mens en vertu de la Loi sur le vrificateur des ressources ; gnral et conformment aux mthodes de travail dtermin les moyens de minimiser limpact en vigueur. Ces mthodes de travail respectent les de lextraction sur lpuisement des ressources normes des missions de certification mises par (technologies, recyclage, rutilisation, etc.) ; lInstitut Canadien des Comptables Agrs. mis en place un mcanisme permettant de consulter les acteurs gouvernementaux, les Objectif de vrification communauts et les entreprises afin de prendre en compte leurs proccupations et leurs intrts Dterminer dans quelle mesure le MRNF intgre dans les priorits dintervention. les enjeux conomiques, sociaux et environnementaux dans la planification des interventions Les priorits dintervention se traduisent dans un plan qui comporte des objectifs conomiques, gouvernementales relatives au secteur minier afin sociaux et environnementaux prcis et qui den optimiser les retombes pour la socit dans mentionne les responsables de sa ralisation. une perspective long terme. Ce plan comprend des indicateurs de rsultats, des cibles atteindre, des actions privilgier, critres dvaluation des chances ainsi quune estimation des Le MRNF a mis en place des mcanismes pour ressources requises. recenser et analyser linformation de nature sociale, environnementale et conomique se Des mcanismes de suivi et de reddition de comptes sont mis en place de manire permettre rapportant au secteur minier, ainsi quaux rgions la mesure des rsultats obtenus, lanalyse des particulirement vises par les activits minires, carts et la diffusion de linformation en temps et a tabli un diagnostic jour. opportun aux autorits et la population.

Tome II

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Chapitre 2

Objectif de vrification

Le MRNF sassure que les titulaires de permis ont rempli toutes leurs obligations en matire valuer si les mcanismes de contrle du MRNF, de ramnagement et de restauration du terrain mis en place aux tapes de lexploration, de avant de leur dlivrer un certificat de libration. lexploitation et de la fermeture des sites la suite des contrles exercs par le MRNF et le miniers, permettent de minimiser les consMDDEP, une information de gestion complte et quences environnementales. jour est produite et disponible. Cette information permet de suivre de faon continue lvolution critres dvaluation de la situation lgard de la fermeture des sites Le MRNF analyse, avant le dbut des activits miniers, dvaluer lefficacit de leurs mesures minires et intervalles rguliers, les plans de contrle environnementales et de faire une de ramnagement et de restauration pour estimation des cots de restauration venir. sassurer de leur pertinence, de leur conformit et de leur faisabilit. Le MRNF sassure que la garantie financire lie la restauration des sites miniers respecte les conditions prvues dans la Loi sur les mines. Le MRNF se dote dune stratgie dinspection des sites en exploration ou en exploitation, laquelle permet de relever les carts importants par rapport au plan de ramnagement et de restauration et den valuer les rpercussions pouvant ncessiter des correctifs. Cette stratgie tient compte des travaux dinspection effectus par le MDDEP.

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Interventions gouvernementales dans le secteur minier

annexe 2 Glossaire
terme Action accrditive Aire daccumulation Dfinition Titre mis par une socit de ressources qui renonce dduire ses frais dexploration en faveur dun investisseur. Terrain o lon a accumul, lon accumule ou lon projette daccumuler des substances minrales, du sol vgtal, des concentrs ou des rsidus miniers. Les bassins deau de mine, de sdimentation et de polissage sont aussi considrs comme tant des aires daccumulation. Approche axe sur lensemble des tapes de la vie des produits, des procds et des services. Selon cette approche, toutes les tapes du cycle de vie (extraction et traitement des matires premires, fabrication, transport et distribution, utilisation et remploi, recyclage et gestion des dchets) ont une incidence sur lenvironnement et lconomie. Conformment larticle 22 de la Loi sur la qualit de lenvironnement, certificat que lon doit obtenir pralablement la ralisation de certains travaux ou activits. Ainsi, cette disposition savre ncessaire avant driger ou de modifier une construction, dentreprendre lexploitation dune industrie, lexercice dune activit ou lutilisation dun procd industriel. Elle est aussi requise avant daugmenter la production dun bien ou dun service sil est susceptible den rsulter une mission, un dpt, un dgagement ou un rejet de contaminants dans lenvironnement ou une modification de la qualit de lenvironnement. coulement deau acide et contenant des mtaux dissous, rsultant de loxydation naturelle des minraux sulfurs contenus dans les striles, le minerai et les rsidus miniers exposs lair et leau. Volume de minerai dont les limites physiques sont connues. Monticule gnr par laccumulation de roches extraites lors de lexploitation, qui ne contient aucun minral ayant une valeur conomique ou qui renferme des minraux en trop faible quantit pour en justifier lusinage. Masse rocheuse contenant des minraux de valeur en teneur et en quantit suffisantes pour en justifier lexploitation. Cest partir de la transformation des minraux mtalliques que lon obtient les mtaux dont les principaux sont : lor, le fer, le cuivre, le zinc, largent, le nickel et le niobium. Endroit o lon entrepose les substances minrales rejetes. Substance minrale rejete, boue et eau (sauf leffluent final) provenant des oprations dexploitation ou de traitement des minerais. Site dans lequel la concentration des contaminants dpasse les niveaux indiqus dans les rglements, les politiques et les directives et pose ou peut poser un danger immdiat ou futur pour la sant et lenvironnement. Il dsigne un terrain, soit le sol et les eaux souterraines et de surface qui sy trouvent. Il comprend galement les btiments et les infrastructures qui y sont associs.

Approche du cycle de vie

Certificat dautorisation (dlivr par le MDDEP)

Drainage minier acide

Gisement Halde striles

Minerai Minral mtallique Parc rsidus miniers Rsidu minier Site contamin

Tome II

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Chapitre 2

annexe 3 Mines actives et gtes principaux


rgion administrative SaguenayLac-Saint-Jean (02) Capitale-Nationale (03) Mauricie (04) Estrie (05) Mine Niobec Petit-Lac-Malbaie Lac Letondal Mine Jeffrey Beaufor Doyon Fabie Abitibi-Tmiscamingue (08) Kiena Goldex LaRonde Mouska Lac Herbin Cte-Nord (09) Lac Tio Mont-Wright Casa Berardi Copper Rand Gant Dormant Nord-du-Qubec (10) le Merrill Langlois Raglan Troilus Gaspsie les-de-la-Madeleine (11) Chaudire-Appalaches (12) Laurentides (15) total Source : MRNF. Mine Seleine Black Lake Lac-des-les 24 Substance Niobium Silice Mica Chrysotile Or Or Cuivre Or Or Or/zinc/cuivre/argent Or Or Ilmnite Fer Or Cuivre Or Cuivre Zinc/cuivre/or/argent Nickel/cuivre/platine/or Or/cuivre Sel Chrysotile Graphite Grande-Valle s.o. Niocan 13 Aluminium s.o. Niobium Nunavik Nickel Persvrance Corner Bay Foxtrot Nickel/cuivre Zinc/cuivre/or/argent Cuivre Diamant Lac Bloom Fire Lake Fer Fer Lapa LaRonde Extension Canadian Malartic Magusi Or Or/cuivre/zinc Or Zinc/cuivre/or/argent Gte s.o. s.o. s.o. Mine Jeffrey Substance s.o. s.o. s.o. Chrysotile

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Interventions gouvernementales dans le secteur minier

annexe 4 Lois rgissant le secteur


Loi Loi sur les mines Description Cette loi et le rglement y affrent, soit le Rglement sur les substances minrales autres que le ptrole, le gaz naturel et la saumure visent favoriser la prospection, la recherche, lexploration et lexploitation des substances minrales et des rservoirs souterrains, et ce, en tenant compte des autres possibilits dutilisation du territoire. Des modifications la loi et au rglement ont permis de mieux encadrer la restauration des sites miniers partir de 1995. Il sagit de la loi qui encadre la perception des droits sur les mines et le versement du crdit de droits remboursable pour perte auprs des exploitants. Cette loi accorde toute personne le droit la qualit de lenvironnement, sa protection et la sauvegarde des espces vivantes qui y habitent. Elle exige galement lobtention dun certificat dautorisation pour tout projet ayant pour consquence daffecter la qualit de lenvironnement. La Directive 019 sur lindustrie minire prcise les attentes et les exigences concernant les projets dexploitation minire qui ncessitent lobtention dun certificat dautorisation. Cest la loi qui prvoit les modalits de mise en uvre du crdit dimpt relatif aux ressources, des actions accrditives ainsi que des mesures pour la recherche et le dveloppement. Il sagit de mcanismes daide aux entreprises du secteur minier.

Loi concernant les droits sur les mines Loi sur la qualit de lenvironnement

Loi sur les impts

Tome II

2-37

Chapitre 2

annexe 5 Mesures fiscales


tableau a information comparative concernant quelques mesures fiscales
Qubec titre de la loi taux dimposition minire Dpenses dexploration Loi concernant les droits sur les mines 12 p. cent du profit Ontario Mining Tax Act 10 p. cent du profit Manitoba The Mining Tax Act

colombie-Britannique Mineral Tax Act 2 p. cent des produits nets courants 13 p. cent du revenu net

18 p. cent du profit ; Taxe spciale de 0,5 p. cent

Dduction de 100 p. cent et 50 p. cent de plus si les dpenses sont effectues hors site

Dduction de 100 p. cent

Dduction de 100 p. cent Dduction de 100 p. cent et 50 p. cent de plus si les dpenses sont effectues hors site et sont plus grandes que celles de la moyenne des 3 dernires annes cong de droits pour nouvelles mines Cong de droits miniers tant que le profit minier est infrieur aux dbours de capital admissible

exemption Mesures pour nouvelles mines allocation additionnelle pour une mine nordique (nouvelles mines au nord du 55e parallle) Cong de droits miniers : 10 ans Maximum : 20 p. cent du cot des actifs par anne crdits lexploration Crdit de droits remboursable pour perte : 12 p. cent du moindre de :

500 000 $ annuellement Nouvelles mines Cong de droits miniers : 3 ans Maximum : 10 M $ de profits par mine Nouvelles mines en rgion loigne :

frais admissibles perte annuelle

crdit dimpt linvestissement 7 p. cent sur des Maximum : 10 M $ investissements de profits par effectus entre 1994 mine. Aprs, taux et 2004 de 5 p. cent et application des Maximum : 30 p. cent pertes provenant des droits miniers de mines en rgion Possibilit de loigne. report prospectif Cong de droits miniers : 10 ans Dduction relative aux ressources 25 p. cent crdit dimpt pour lexploration minire 20 p. cent des dpenses dexploration admissibles engages de 1998 jusqu 2016 Remboursable une fois limpt sur le revenu pay Aucun mcanisme de report

Mesures de la Loi sur les impts

crdit dimpt relatif aux ressources Portion remboursable (de 15 18,75 p. cent) Portion non remboursable (de 6,25 30 p. cent) Maximum : 45 p. cent

Source : MRNF.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions gouvernementales dans le secteur minier

tableau B information comparative concernant les actions accrditives (Loi sur les impts)
avantages fiscaux (rgime des actions accrditives) Dduction de base Dduction* additionnelle Dduction** supplmentaire total crdit dimpt non remboursable conomie dimpt par 1 000 $ investis

Qubec 100 p. cent 25 p. cent 25 p. cent 150 p. cent 716 $

Ontario 100 p. cent 100 p. cent 5 p. cent 568 $

Manitoba 100 p. cent 100 p. cent 10 p. cent 590 $

colombie-Britannique 100 p. cent 100 p. cent 20 p. cent 618 $

* Cette dduction est accorde si les frais dexploration sont engags par une socit qui nexploite aucune ressource minrale. ** Cette dduction est accorde si les travaux dexploration sont effectus partir de la surface. Source : MRNF.

Tome II

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009


Tome II

chapitre

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral


Entits vrifies : ministre des Affaires municipales et des Rgions ministre des Transports du Qubec

Tome II

3-1

Chapitre 3

table des matires

Paragraphe

Faits saillants ............................................................................................................................................. 3.1 recommandations .................................................................................................................................... 3.5 Vue densemble ........................................................................................................................................ 3.6 Objectifs et porte de notre vrification ............................................................................................. 3.20 rsultats de notre vrification................................................................................................................ 3.24 Amnagement du territoire .......................................................................................... 3.28 Prise en compte des orientations gouvernementales dans les schmas ..................... 3.33 Analyse des enjeux et des incidences associs lamnagement ............................... 3.60 Orientations quant lamnagement .............................................................................. 3.73 Planification du transport ............................................................................................................. 3.81 Vision rgionale ................................................................................................................. 3.83 Mcanismes de coordination ........................................................................................... 3.90 Dtermination et valuation des enjeux et des incidences lis la mobilit ............... 3.94 laboration du Plan de gestion des dplacements de la rgion mtropolitaine de Montral ........................................................................ 3.102 Contenu du Plan de gestion des dplacements de la rgion mtropolitaine de Montral ........................................................................ 3.107 Mcanismes de suivi et reddition de comptes ................................................................ 3.119 annexe 1 Objectifs de vrification et critres dvaluation annexe 2 rles et responsabilits annexe 3 Orientations du gouvernement en matire damnagement annexe 4 Orientations contenues dans le Cadre damnagement et orientations gouvernementales. Rgion mtropolitaine de Montral 2001-2021 Les commentaires du ministre des Affaires municipales et des Rgions et ceux du ministre des Transports du Qubec apparaissent la fin de la section les concernant.

Abrviations et sigles
AMT CMM GES MAMR MRC Agence mtropolitaine de transport Communaut mtropolitaine de Montral Gaz effet de serre Ministre des Affaires municipales et des Rgions Municipalit rgionale de comt MTQ OCDE PGDM RMM Ministre des Transports du Qubec Organisation de coopration et de dveloppement conomiques Plan de gestion des dplacements de la rgion mtropolitaine de Montral Rgion mtropolitaine de Montral

3-2

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

Faits saillants
3.1

quipe :
Maryse Fournier
Directrice de vrification

Lamnagement dun territoire, y compris les systmes de transport Franois Lachapelle qui le desservent, reprsente un facteur cl de dveloppement dune Alain Rajotte socit. Ces systmes assurent la mobilit des personnes et des Daniel Rancourt biens et constituent un lment dterminant de louverture sur les Amlie Vidal marchs et de la faon de vivre en socit. Le ministre des Transports du Qubec (MTQ) a tabli des prvisions dinvestissement pour la priode 2008-2013, qui slvent 5,12 milliards de dollars dans le transport routier pour les cinq rgions administratives incluses entirement ou partiellement dans la rgion mtropolitaine de Montral (RMM).

3.2

La vrification a port sur la planification du transport et de lamnagement dans la RMM. Nous voulions, dune part, valuer si les activits du ministre des Affaires municipales et des Rgions (MAMR)1 en matire damnagement du territoire permettent une cohrence des interventions, et ce, dans une perspective de mobilit. Dautre part, nous voulions tablir dans quelle mesure la planification du MTQ lgard du dveloppement du transport des personnes et des marchandises tient compte des incidences court et long terme sur la sant et le contexte social, lconomie, lenvironnement et lutilisation des ressources naturelles, et favorise la cohrence des interventions. Nos travaux se sont chelonns en grande partie de janvier septembre 2008 et visaient principalement les activits ralises durant la priode de 2001 2008. amnagement du territoire

3.3

Les activits du MAMR en matire damnagement du territoire dans la rgion mtropolitaine ne favorisent pas la cohrence des interventions gouvernementales et de celles des autorits locales. cet gard, voici nos principaux constats : Le MAMR prouve des difficults faire en sorte que le processus de rvision des schmas damnagement et de dveloppement soit achev par les municipalits rgionales de comt (MRC) ou les villes dans des dlais raisonnables. Il a aussi des problmes faire respecter la loi en ce qui a trait aux dlais lgaux pour assurer que les orientations gouvernementales de 1994 ou de 1995, ou celles du Cadre damnagement et orientations gouvernementales. Rgion mtropolitaine de Montral 2001-2021 ont t prises en compte dans les schmas sur lensemble du territoire de la RMM. Dans les faits, les schmas en vigueur dans 6 MRC ou villes, lesquelles comptent 65 p. cent de la population de la RMM, ont plus de 12 ans. De plus, 7 entits se trouvent en situation de non-conformit par rapport aux dlais lgaux prvus dans la Loi sur lamnagement et lurbanisme, et ce, diffrentes tapes du processus de rvision. Selon sa loi constitutive, la Communaut mtropolitaine de Montral (CMM) devait produire, avant le 31 dcembre 2005, un schma damnagement et de dveloppement mtropolitain qui aurait d remplacer les schmas des MRC ou des villes sur son territoire. Le ministre des Affaires municipales et des Rgions a accord deux dlais ; le premier a t fix le 31 dcembre 2006 et le second le 31 dcembre 2008. Ce dernier na pas t respect. Il en rsulte que, huit ans aprs la cration de la CMM, il ny
1. Depuis la mi-dcembre 2008, cette entit porte le nom de ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire .

Tome II

3-3

Chapitre 3

a toujours pas de schma damnagement mtropolitain en vigueur qui exposerait clairement les choix pour lensemble du territoire. Les difficults lies au partage des comptences quant lamnagement de la rgion ne sont pas trangres ce retard. cet gard, une rflexion est en cours au MAMR. Les travaux danalyse raliss par le MAMR lgard des projets de schma et des projets de modification de schmas en vigueur traitent de leur conformit ou non avec chacune des orientations gouvernementales. Cependant, la documentation des dossiers relatifs aux trois schmas ne permet pas de sassurer que lanalyse finale a port sur toutes les orientations gouvernementales. Lvaluation des incidences et des enjeux associs lamnagement est incomplte et ne permet pas de faire voluer les orientations du cadre damnagement. Le ministre na pas statu sur les informations ncessaires pour brosser un portrait significatif de lvolution de la situation. De plus, le portrait na pas t mis jour depuis 2004. Le MAMR a constitu en fvrier 2008 une quipe danalyse stratgique, laquelle a pour but dorchestrer et de dvelopper les connaissances relatives la mtropole et de conseiller les autorits du ministre sur les enjeux stratgiques. Cependant, cette initiative est trop rcente pour que lon ait pu observer des rsultats concrets. Le MAMR na men aucune analyse depuis la mise en place du cadre damnagement de 2001 afin de dterminer la nature des ajustements qui pourraient tre effectus pour rpondre aux dfis gouvernementaux soulevs au cours des dernires annes ou pour prendre en compte lvolution des diffrents enjeux. Pourtant, depuis lors, plusieurs documents de nature stratgique qui peuvent influer sur les orientations affrentes lamnagement du territoire ont t publis.

planification du transport
3.4

La planification actuelle du MTQ lgard du transport des personnes et des marchandises dans la RMM ne favorise pas la cohrence des interventions en la matire. De plus, cette planification ncessite une meilleure prise en compte des incidences court et long terme sur la sant, le contexte social, lconomie, lenvironnement et lutilisation des ressources naturelles. Les points suivants expliquent notre apprciation de la situation : Depuis ladoption du Plan de gestion des dplacements de la rgion mtropolitaine de Montral (PGDM), le MTQ nest pas parvenu mettre en place de mcanisme permanent et formel de concertation pour assurer la cohrence de lensemble des priorits dintervention des acteurs de la RMM et tablir un consensus. La qualit et la fiabilit des informations permettant de tracer le portrait des dplacements des personnes et des marchandises ncessitent des amliorations. Les principaux problmes ont trait aux oprations de comptage, la couverture incomplte du rseau, linefficacit de lquipement et au peu de donnes sur les activits de camionnage. Le MTQ na pas mis jour les informations relatives aux effets du transport sur lenvironnement et la sant dans la RMM, lesquelles avaient t utilises pour raliser le PGDM, et il na pas rvis son scnario de croissance conomique depuis 2002. Le MTQ nest pas en mesure de dmontrer que les interventions envisages lors de llaboration du PGDM savrent globalement la meilleure solution. En effet, il na pas men dvaluation ce moment pour apprcier les incidences globales de lensemble des interventions et il na pas non plus procd une analyse compare et documente des diffrents scnarios possibles.
Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

3-4

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

Depuis son adoption en 2000, le MTQ na pas mis jour le PGDM, mme si la situation dans le domaine du transport des personnes et des marchandises a connu une volution importante. En ce qui concerne le contenu du plan, notons entre autres que la pertinence des cibles tablies par rapport aux objectifs et, du mme coup, aux orientations que le MTQ a retenues en rponse aux dfis importants relever en matire de mobilit urbaine nest pas vidente. De plus, les investissements prsents dans le plan ne sont plus reprsentatifs de la situation actuelle. Pour ce qui est du suivi de la mise en uvre du PGDM, le dernier bilan de lavancement des interventions figurant dans ce plan a t produit en fvrier 2004. Ce bilan ne faisait pas ladquation entre les interventions ralises et les rsultats obtenus lgard des cibles qui avaient t tablies afin dvaluer les progrs enregistrs par la mise en application du PGDM.

recommandations
3.5 (3.59)

Cette section regroupe les recommandations formules dans notre rapport. Il est noter que, titre informatif, le numro des paragraphes viss est donn entre parenthses. Nous avons recommand au ministre des Affaires municipales et des Rgions : de terminer la rflexion entreprise sur le partage des comptences en amnagement de la rgion mtropolitaine de Montral afin de le prciser ; de mettre en uvre des moyens pour que les exigences de la loi constitutive de la Communaut mtropolitaine de Montral lgard de son schma damnagement et de dveloppement soient satisfaites ; de sassurer que les schmas damnagement et de dveloppement sont rviss avec diligence, notamment : en veillant au respect des dlais prvus dans la Loi sur lamnagement et lurbanisme ; en terminant la rvision du processus dlaboration et dapprobation des schmas damnagement et de dveloppement ; de mieux documenter les raisons lappui de lapprobation ou non de la version dfinitive des schmas. Nous avons recommand au ministre des Affaires municipales et des Rgions : de dterminer les informations ncessaires pour connatre et comprendre les enjeux et les incidences relatifs lamnagement de la rgion mtropolitaine, de les analyser en fonction de leur impact sur la mobilit et den dresser un portrait priodique ; de rendre pleinement oprationnelle lquipe danalyse stratgique.

(3.72)

Tome II

3-5

Chapitre 3

(3.78)

Nous avons recommand au ministre des Affaires municipales et des Rgions de se doter dun processus systmatique de rvision des orientations en matire damnagement afin de sassurer quelles rpondent adquatement aux dfis actuels de la rgion mtropolitaine. Nous avons recommand au ministre des Transports du Qubec de dvelopper des mcanismes permettant dassurer la cohrence de lensemble des interventions. damliorer la qualit et la fiabilit des donnes quil utilise afin de pouvoir tracer un portrait des dplacements le plus complet possible et pour mieux apprcier les incidences des interventions envisages ; dlargir ses connaissances quant aux incidences associes la mobilit, entre autres dans le domaine de la sant publique, de lenvironnement et de lconomie, et de les tenir jour.

(3.93)

(3.101) Nous avons recommand au ministre des Transports du Qubec :

(3.106) Nous avons recommand au ministre des Transports du Qubec dvaluer

systmatiquement et de faon globale les effets des diffrents scnarios envisags au moment de llaboration dun plan de transport.

(3.118) Nous avons recommand au ministre des Transports du Qubec :

de mettre jour la planification du transport dans la rgion mtropolitaine et de sassurer quelle : tient compte des orientations en matire damnagement et de lvolution des enjeux ; permet une adquation claire et explicite entre les orientations, les objectifs et les cibles utilises ; tablit des chances prcises pour la mise en uvre des interventions et les rsultats attendus ; dtermine pour chacune des interventions les responsabilits et les rles de lensemble des acteurs impliqus dans la mise en uvre ; prsente les investissements requis pour chacune des interventions selon les valuations les plus rcentes ; de terminer le processus menant au dveloppement des indicateurs pour la rgion mtropolitaine.
(3.122) Nous avons recommand au ministre des Transports du Qubec :

de mettre en place un mcanisme formel de suivi des rsultats et des interventions ; de produire un bilan priodique qui fait tat des progrs raliss par rapport aux rsultats attendus et aux interventions prvues, des carts relevs et des causes lorigine de ces carts ainsi que des solutions envisages pour corriger la situation, le cas chant.

3-6

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

Vue densemble
prambule
3.6

Lamnagement dun territoire, y compris les systmes de transport qui le desservent, reprsente un facteur cl de dveloppement dune socit. Ces systmes assurent la mobilit des personnes et des biens et constituent un lment dterminant de louverture sur les marchs et de la faon de vivre en socit. Le contexte conomique et dmographique, la hausse de la consommation et lurbanisation croissante contribuent laugmentation de la demande de transport. Cette tendance pose le dfi de lintgration optimale des besoins de mobilit et de ceux lis aux diffrentes fonctions (commerciale, culturelle, rcrative, rsidentielle, etc.) qui faonnent les milieux urbains. La figure 1 prsente les principales interactions lies la mobilit durable2. Par exemple, une croissance de la production de biens et services peut conduire une augmentation des dplacements. On peut y rpondre en accroissant loffre routire ou en mettant en uvre diffrentes mesures permettant de grer la demande. Les choix effectus cet gard dterminent les effets sur lenvironnement, notamment sur la gnration de gaz effet de serre (GES), et la socit. En dfinitive, la mobilit durable future repose sur la capacit des autorits relever le dfi dassurer une planification intgre des interventions court et long terme.

3.7

Figure 1 interactions quant la mobilit durable


Environnement Influences

Effets

ducation et sensibilisation

Cadre lgislatif

Mobilit durable Influences Influences

Effets

Effets

Recherche et innovation

Cadre financier

Socit Source : Association qubcoise du transport et des routes.

conomie

2. On dit de la mobilit quelle est durable lorsquelle respecte les besoins de transport, que son cot est raisonnable, que le fonctionnement des systmes de transport est efficace et quelle appuie une conomie dynamique, tout en tant compatible avec la sant publique et les cosystmes de mme quavec une utilisation judicieuse des ressources renouvelables et non renouvelables.

Tome II

3-7

Chapitre 3

tat de situation
3.8

Nous avons effectu nos travaux dans la RMM, laquelle constitue le principal bassin de population et le plus important centre conomique du Qubec. Cest aussi dans cette rgion que les dplacements de personnes et de marchandises sont les plus nombreux. investissement de 5,12 milliards de En outre, des investissements importants pour le dveloppement du transport ont t demands dollars dans le transport routier pour ou sont prvus pour la rgion. Ainsi, le MTQ cinq rgions administratives. a tabli des prvisions dinvestissement pour la priode 2008-2013, qui slvent 5,12 milliards de dollars dans le transport routier pour les cinq rgions administratives incluses entirement ou partiellement dans la RMM. De son ct, la Ville de Montral, dans son plan de transport dpos en 2008, mentionne des projets qui totalisent 8,1 milliards de dollars pour les 20 prochaines annes. Selon le plan triennal dimmobilisations 2007-2009 produit par le MTQ, lAgence mtropolitaine de transport (AMT) et les diffrentes socits de transport en commun prvoient dpenser autour de 1,6 milliard de dollars, dont une part importante provient du MTQ. Depuis longtemps, le gouvernement reconnat quil existe des dfis relatifs au dveloppe ent de la rgion. Plus particulirement, dans le Cadre damnagement et m orientations gouvernementales. Rgion mtropolitaine de Montral 2001-2021, on prcise que le dveloppement pourrait continuer dengendrer des cots conomiques, sociaux et environnementaux levs ainsi quun gaspillage de ressources en raison de la planification qui a t faite au cours des 20 dernires annes. On y fait aussi part dune proccupation, laquelle se rapporte labsence de vision commune du dveloppement, qui est lie la gestion fragmente du territoire. Dautres enjeux sont galement soulevs par le gouvernement, comme le dveloppement du transport en commun et la diminution des GES. La Loi sur le dveloppement durable, qui a t adopte en 2006, reconnat limportance deffectuer un virage en vue de contribuer un dveloppement qui soit plus viable long terme et prcise un nouveau cadre de gestion cens fournir la possibilit deffectuer un changement dans ce dveloppement. La RMM couvre une superficie de plus de 4 000 km2. Sa population slve environ 3,7 millions dhabitants. Quant la CMM, son territoire correspond sensiblement au territoire de la RMM, part certains ajouts et des exclusions, comme la ville de SaintJrme. Sa population slve quelque 3,6 millions dhabitants. La figure 2 prsente les territoires de la RMM et de la CMM, ainsi que les MRC qui les composent.

3.9

3.10

3.11

3.12

3-8

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

Figure 2 territoire de la rgion mtropolitaine et de la communaut mtropolitaine de Montral


DAutray*

La Riviredu-Nord

LAssomption ThrseLes Moulins

Argenteuil

De Blainville Mirabel Laval DeuxMontagnes Montral

Lajemmerais La Valle-duRichelieu

Longueuil

Vaudreuil-Soulanges Roussillon

Rouville

Rgion faisant partie seulement de la CMM


BeauharnoisSalaberry

Rgion faisant partie seulement de la RMM Rgions communes

Gouvernement du Qubec. * La MRC DAutray napparat pas en entier sur la carte.

3.13

Dans le territoire couvert par la CMM, le poids dmographique de Montral a diminu durant les annes 90, principalement au profit des territoires situs en priphrie. Pour la priode de 2001 2006, la diminution sest poursuivie : le poids dmographique est pass de 54 52,5 p. cent, malgr un accroissement de la population de Montral de 2,3 p. cent (tableau 1).

tableau 1 volution de la population de la communaut mtropolitaine de Montral


2001 Nombre de personnes Montral Laval Longueuil Couronne sud Couronne nord total 1 812 723 343 005 371 934 386 148 444 649 3 358 459 %* 54,0 10,2 11,1 11,5 13,2 100,0 2006 Nombre de personnes 1 854 442 368 709 385 533 429 899 493 971 3 532 554 %* 52,5 10,4 10,9 12,2 14,0 100,0 Variation 2001-2006 Nombre de personnes 41 719 25 704 13 599 43 751 49 322 174 095 % 2,3 7,5 3,7 11,3 11,1

* Le pourcentage correspond au poids dmographique. Sources : Statistique Canada ; Ministre des Affaires municipales et des Rgions. Tome II 3-9

Chapitre 3

3.14 3.15

Notons en outre que, de faon gnrale, le dveloppement urbain en priphrie est de plus faible densit que celui de Montral. Les dplacements en automobile Les rsultats relatifs aux enqutes Origineont augment de 38 p. cent de 1987 Destination, prsents dans le graphique 1, 2003. montrent quil y avait en 2003 dans la RMM environ 1 192 000 dplacements en automobile et 364 000 dplacements en transport en commun lors de la priode de pointe du matin. Pour les dplacements en automobile, on enregistre une augmentation de 38 p. cent de 1987 2003 alors que, pour les dplacements en transport en commun, il y a une dcroissance de 8 p. cent. Graphique 1 Dplacements lors de la priode de pointe du matin dans la rgion mtropolitaine de Montral
1 200
1 138 865 993 1 192

En milliers de dplacements

1 000 800 600 400 200 0

395

356

337

364

Transport en commun Automobile

1987

1993

1998

2003

Source : AMT.

3.16

Bien que la croissance du nombre de dplacements en automobile se soit poursuivie, il faut cependant souligner que, pour la priode de 1996 2006, la part des travailleurs qui utilisaient un moyen autre que lautomobile (transport collectif, marche, vlo, etc.) pour se rendre au travail est passe de 28 30 p. cent, selon les donnes de Statistique Canada. Dautre part, le secteur du transport est le principal metteur de GES au Qubec. Selon linventaire qubcois des missions atmosphriques du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs, les GES mis dans latmosphre par le secteur du transport routier sur le territoire qubcois sont passs de 20,96 28,05 millions de tonnes quivalent de dioxyde de carbone de 1990 2006, soit une augmentation de 33,8 p. cent. La part relative des missions de ce secteur est passe de 25,1 33,1 p. cent durant cette mme priode. rles et responsabilits

3.17

3.18

La planification de lamnagement du territoire et du transport dans la RMM est rpartie entre plusieurs acteurs tant gouvernementaux que non gouvernementaux. Le MAMR, le MTQ, la CMM, lAMT, les MRC ainsi que les municipalits sont les principaux intervenants. Le gouvernement du Qubec a une comptence presque totale
Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

3-10

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

sur le transport routier, comptence quil partage principalement avec les municipalits, particulirement pour la gestion du rseau routier local. Nous exposons dans le tableau 2 en quoi consistent la mission, les rles et les responsabilits des entits que nous avons vrifies, soit le MAMR et le MTQ, ainsi que certains de leurs objectifs et de leurs orientations. Ces informations proviennent principalement de leur plan stratgique, de leur rapport annuel de gestion et des lois constituantes. Lannexe 2, quant elle, prsente les autres acteurs que nous avons mentionns ci-dessus. tableau 2 Mission, rles et responsabilits, orientations et objectifs
Ministre des affaires municipales et des rgions Mission Favoriser, en partenariat avec le monde municipal et les acteurs du dveloppement rgional, la mise en place et le maintien dun cadre de vie et de services municipaux de qualit pour lensemble des citoyens, le dveloppement des rgions et des milieux ruraux et le rayonnement de la mtropole. laborer les orientations gouvernementales en matire damnagement et les avis gouvernementaux sur les documents produits par les entits municipales ; Fournir un soutien aux MRC dans la rvision et le suivi de leur schma damnagement et leur offrir une aide technique ; tablir la cohrence entre les interventions des autres ministres et organismes gouvernementaux auprs des collectivits locales et rgionales, de mme quentre les partenaires locaux et rgionaux ; En ce qui a trait la mtropole, intervenir quant lamnagement du territoire et lorganisation des transports en concertation avec les ministres concerns. Orientation et objectif Appuyer le dveloppement conomique, social et culturel de la rgion mtropolitaine de Montral : favoriser la cohrence des interventions gouvernementales de mme que celle des institutions municipales intresses en matire de dveloppement et damnagement mtropolitain. Assurer la mobilit des personnes et des marchandises par des systmes de transport efficaces et scuritaires qui contribuent au dveloppement durable du Qubec. laborer des politiques relatives aux services, aux rseaux et aux systmes de transport ; Connatre et valuer les systmes de transport ; Prendre des mesures pour amliorer les systmes de transport ; Grer les rseaux routiers dont il a la responsabilit ; Promouvoir la participation des individus, des groupes et des organismes la dtermination des moyens de satisfaire leurs besoins dans le domaine du transport ; laborer des plans de transport dans diverses rgions du Qubec ; Offrir un soutien aux systmes de transport des personnes, notamment le transport en commun en milieu urbain, et au transport des marchandises en favorisant lintermodalit et lutilisation des diffrents modes de transport (routier, ferroviaire, maritime et arien) ; Fournir un soutien technique et financier aux municipalits relativement lentretien, la rfection et lamlioration du rseau routier local. Orientation et objectifs Amliorer lefficacit des systmes de transport dans une perspective de dveloppement durable : favoriser la croissance de lutilisation des modes de transport autres que lautomobile ; laborer un nouveau cadre dintervention sur la mobilit dans la rgion mtropolitaine de Montral.

Rles et responsabilits

Ministre des transports du Qubec Mission Rles et responsabilits

Tome II

3-11

Chapitre 3

3.19

La gestion des transports intresse galement plusieurs autres intervenants. Parmi les plus importants, mentionnons les suivants : les socits de transport en commun des 3 principales agglomrations ; les 14 organismes locaux de transport en commun des couronnes nord et sud (principalement des conseils intermunicipaux de transport) ; la Socit de lassurance automobile du Qubec ; le gouvernement du Canada, incluant les ministres et les organismes relevant de sa responsabilit dans le domaine du transport aroportuaire, maritime ou ferroviaire et dans celui de la gestion de certains ponts ; les transporteurs, les expditeurs, les entrepreneurs et les automobilistes, de mme que les associations qui les reprsentent.

Objectifs et porte de notre vrification


3.20

Le dveloppement de lamnagement du territoire et du transport dans la rgion mtropolitaine soulve des proccupations depuis dj plusieurs annes. Nous avons donc jug important de mener une vrification dans le secteur afin dvaluer comment son dveloppement tait pris en charge. Bien que de nombreux intervenants soient concerns, cest auprs du MAMR ainsi que du MTQ que nous avons choisi dintervenir en raison des fonctions importantes quils ont remplir. La vrification a port sur la planification du transport et de lamnagement dans la RMM. Nous voulions valuer si les activits du MAMR en matire damnagement du territoire permettent une cohrence des interventions, et ce, dans une perspective de mobilit. Nous voulions galement tablir dans quelle mesure la planification du MTQ lgard du dveloppement du transport des personnes et des marchandises tient compte des incidences court et long terme de celui-ci sur la sant et le contexte social, lconomie, lenvironnement et lutilisation des ressources naturelles, et favorise la cohrence des interventions. Nos travaux de vrification ont t raliss principalement auprs de ces deux ministres. Afin dobtenir un portrait densemble, nous avons galement consult dautres acteurs importants du milieu, soit lAMT et la Ville de Montral. Le lecteur trouvera lannexe 1 les objectifs de vrification et les critres dvaluation relatifs ce mandat. Nos travaux se sont chelonns en grande partie de janvier septembre 2008. Ils visaient principalement les activits ralises durant la priode de 2001 2008, mais certains commentaires peuvent se rapporter des activits effectues antrieurement.

3.21

3.22

3.23

rsultats de notre vrification


3.24

Les dfis auxquels la rgion mtropolitaine doit faire face sont nombreux, notamment en matire damnagement du territoire et de transport. Plusieurs acteurs ayant des intrts parfois divergents interagissent sur le territoire. Cest pourquoi atteindre un consensus qui favorise la cohrence des interventions constitue un exercice qui est loin dtre simple. Il est noter que dautres mtropoles vivent galement une situation similaire.

3-12

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

3.25

Nos travaux rvlent que les modes de gestion actuels ne mnent pas une vision rgionale cohrente et intgre de lamnagement et du transport du territoire mtropolitain pour les raisons numres ci-dessous. Dabord, les activits du MAMR en matire damnagement du territoire dans la rgion mtropolitaine ne favorisent pas la cohrence des interventions gouvernementales et de celles des autorits locales. Plus particulirement, le MAMR prouve des difficults faire approuver dans des dlais raisonnables les schmas damnagement et de dveloppement, notamment celui de la CMM. De mme, lvaluation des incidences et des enjeux est incomplte et ne permet pas au ministre de faire voluer les orientations du cadre damnagement. Enfin, bien quune mise jour des orientations gouvernementales en matire damnagement soit juge ncessaire par le ministre, aucune analyse na t effectue afin de dterminer lampleur des changements qui pourraient tre requis. Ensuite, en [ce] qui a trait au MTQ, nous considrons que la planification actuelle lgard du transport des personnes et des marchandises dans la RMM ne favorise pas la cohrence des interventions en la matire. De plus, cette planification ncessite une meilleure prise en compte des incidences court et long terme du transport sur la sant, le contexte social, lconomie, lenvironnement et lutilisation des ressources naturelles.

3.26

3.27

Amnagement du territoire
3.28

Amnagement du territoire : une Selon la Loi sur lamnagement et lurbanisme, responsabilit partage. lamnagement du territoire est une responsabilit partage entre le gouvernement du Qubec, les MRC et les municipalits. Il appartient ltat de mettre en place des balises pour encadrer la planification et le dveloppement vis et, par consquent, orienter les interventions des diffrents acteurs sur le territoire. Le gouvernement a nonc des orientations en matire damnagement en 1994 et en 1995 (annexe 3), qui servent de toile de fond la rvision des schmas damnagement et de dveloppement. Dautres orientations portant sur les enjeux relatifs la protection du territoire et des activits agricoles ainsi que sur ceux associs au dveloppement de lnergie olienne ont t ajoutes au fil des ans. En ce qui a trait la rgion mtropolitaine, le gouvernement a prvu un cadre qui lui est propre. Cest en juin 2001 que le gouvernement, par lintermdiaire du MAMR, a diffus lintention de la CMM et des MRC voisines le Cadre damnagement et orientations gouvernementales. Rgion mtropolitaine de Montral 2001-2021. Ce document constitue un complment aux orientations de 1994 et de 1995 et prcise les orientations que le gouvernement entend suivre en matire damnagement sur un horizon de 20 ans. Celles-ci sont prsentes lannexe 4. Cest donc lensemble des documents dorientation qui doit tre considr au moment de llaboration du schma damnagement et de son approbation par le MAMR.

3.29

3.30

Tome II

3-13

Chapitre 3

3.31

Le schma est le pivot du processus Le schma damnagement et de dveloppe ent m est le pivot du processus de planification territoriale, de planification. schma qui est labor lintrieur des balises fournies par les orientations gouvernementales. Il doit contenir les grandes orientations de la MRC quant lamnagement de son territoire et lutilisation de chacune des parties de celui-ci. La rvision des schmas damnagement, entreprise par les MRC conformment aux exigences de la Loi sur lamnagement et lurbanisme, constitue un moment privilgi pour revoir la planification. Pour sa part, le MAMR a notamment pour rle de faire lanalyse des documents soumis lors du processus de rvision des schmas afin de sassurer quils sont conformes aux orientations gouvernementales. Nous avons donc pos notre regard sur la date dentre en vigueur de tous les schmas damnagement et de dveloppement dans la RMM. Les analyses effectues par le MAMR lgard de la rvision et des modifications des schmas ainsi que sur le soutien fourni aux MRC en matire damnagement ont aussi fait lobjet de nos travaux. De plus, nous avons examin la pertinence et la suffisance des mcanismes mis en place par le MAMR pour suivre de prs et analyser les enjeux et les incidences associs lamnagement du territoire mtropolitain, et les valuer en fonction de leur impact sur la mobilit. La faon dont les orientations gouvernementales sont mises jour en fonction de lvolution des enjeux a galement attir notre attention.

3.32

prise en compte des orientations gouvernementales dans les schmas


3.33

Les quipements et les infrastructures de transport ont un impact structurant sur lamnagement du territoire. Le type damnagement retenu dans le schma a son tour une influence majeure sur la planification du transport. Lamnagement doit donc tenir compte de leffet de la mise en uvre du dveloppement souhait, notamment lors de la cration de ples demplois ou de la construction densembles rsidentiels, sur les quipements et les infrastructures de transport qui assurent la mobilit, dont ceux qui relvent du gouvernement. Pour la rgion mtropolitaine, la Loi sur la Communaut mtropolitaine de Montral stipule que la responsabilit dlaborer et dadopter le schma damnagement et de dveloppement revient principalement la CMM. La loi prvoit galement que, tant que le schma de la CMM nest pas approuv, ce sont les schmas des MRC de mme que ceux des villes de Montral, de Laval, de Mirabel et de Longueuil qui sont utiliss. Il tait prvu que, ds son entre en vigueur, le schma mtropolitain remplacerait les schmas ou parties de schmas applicables sur son territoire. Par consquent, certaines portions de schmas de MRC qui ne font pas partie du territoire continueront de sappliquer. noter que ce nouveau schma ne couvrira pas non plus entirement la RMM. entre en vigueur des schmas

3.34

3.35

Dans le but de voir si le MAMR remplit correctement son rle, nous avons dabord examin les dates dentre en vigueur de tous les schmas damnagement et de dveloppement couvrant le territoire mtropolitain. Cela nous a permis de vrifier si le premier schma de la CMM a t adopt et de voir galement si les schmas ont t rviss la suite de la publication des orientations gouvernementales de 1994 et de 1995 ainsi que de celles parues en 2001 afin de tenir compte de celles-ci. Ensuite, nous avons vrifi si les MRC respectaient les dlais prescrits par la loi en ce qui concerne ltape de rvision des schmas, qui est prsentement en cours.

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Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

3.36

il ny a toujours pas de schma Selon sa loi constitutive, la CMM devait produire, avant le 31 dcembre 2005, un schma damnamtropolitain en vigueur. gement et de dveloppement mtropolitain qui aurait d remplacer les divers schmas et parties de schmas des MRC sur son territoire. Elle devait galement dterminer le rseau artriel mtropolitain. De fait, la CMM a soumis un projet de schma mtropolitain en fvrier 2005 et le MAMR a dlivr en juin 2005 un avis gouvernemental de non-conformit sur cette version. Par la suite, la CMM a demand un premier dlai par rapport lchance qui tait fixe au 31 dcembre 2005, lequel a t accord par le ministre des Affaires municipales et des Rgions jusquau 31 dcembre 2006. Aprs quoi, un deuxime dlai a t fix, soit jusquau 31 dcembre 2008. Il en rsulte que, huit ans aprs la cration de la CMM, il ny a toujours pas de schma damnagement mtropolitain en vigueur qui exposerait clairement les choix pour lensemble du territoire sur lequel rside environ la moiti de la population de la province. Elle na pas non plus dtermin le rseau artriel. Les difficults lies au partage des comptences quant lamnagement de la rgion ne sont pas trangres au fait que lon enregistre un retard dans lentre en vigueur du schma mtropolitain. En outre, il persiste des interrogations propos de ce quil adviendra des responsabilits des MRC aprs ladoption du schma de la CMM. Le deuxime dlai a t demand par la CMM prcisment pour quelle ait le temps de connatre les intentions du gouvernement lgard de la rvision du partage des comptences en amnagement. Comme cette rvision nest pas encore termine et quune rflexion est en cours au MAMR, le schma de la CMM na pas t adopt pour dcembre 2008, date limite du deuxime dlai accord. Sur un territoire pour lequel il y a plusieurs acteurs, il peut tre difficile de faire converger les intrts de tous vers la mme direction. Cela rend dautant plus urgent lentre en vigueur dun schma dfinitif afin que les dcisions prises localement soient discutes par rapport lensemble des dcisions mtropolitaines. Or, le schma damnagement et de dveloppement de la CMM constitue le principal instrument de planification. Il doit permettre dassurer la cohrence relativement lamnagement sur le territoire mtropolitain, car il requiert la participation des acteurs rgionaux, dont les ministres concerns, les municipalits et la population. De plus, ces acteurs doivent respecter le schma lorsquils effectuent leurs interventions. Par exemple, les municipalits sont tenues de sy conformer lors de llaboration de leurs plans et de leurs rglements durbanisme. Pour leur part, les ministres doivent aussi sy soumettre lorsquils effectuent des interventions sur le territoire mtropolitain. La CMM nayant pas de schma damnagement, ce sont les schmas des 14 MRC et des villes qui sappliquent ainsi que ceux des 3 autres MRC qui compltent la RMM. Selon la Loi sur lamnagement et lurbanisme, les MRC ou les villes doivent rviser leur schma damnagement et de dveloppement en respectant le processus qui y est prvu. Si lon exclut la CMM, il y a 17 MRC ou villes qui doivent rviser leurs schmas damnagement et de dveloppement dans la rgion mtropolitaine de Montral. Le tableau 3 prsente les MRC ou les villes, la date dentre en vigueur du schma actuel et leur population respective, selon le Rpertoire des municipalits du Qubec de 2008.

3.37

3.38

3.39

Tome II

3-15

Chapitre 3

tableau 3 Schmas damnagement et de dveloppement des municipalits rgionales de comt et des villes
Date dentre en vigueur du schma actuel Argenteuil* Beauharnois-Salaberry* DAutray* Deux-Montagnes Lajemmerais* La Rivire-du-Nord* LAssomption Laval La Valle-du-Richelieu* Les Moulins Longueuil Mirabel Montral Roussillon Rouville* Thrse-De Blainville Vaudreuil-Soulanges* total 1988-06-09 2000-06-28 1988-03-31 1988-10-13 2006-02-14 2008-03-18 2001-05-02 1990-02-02 2007-02-02 2002-12-18 1999-02-25 1996-04-30 1987-12-31 2006-03-22 2005-02-04 2005-03-10 2004-10-22 population 1 569 12 154 12 362 90 434 65 058 75 431 111 849 376 425 98 350 131 270 393 651 35 435 1 898 206 153 088 9 893 146 410 106 655 3 718 240

* Ces MRC sont comprises en partie dans la RMM. La population donne dans le tableau correspond uniquement celle des villes incluses dans la RMM.

3.40

Sept Mrc ont termin leur processus Tant que les schmas ne sont pas rviss, ce sont de rvision. ceux en vigueur qui servent de balises lgales pour planifier lamnagement lchelle locale et ainsi encadrer les actions. Nous avons constat que 7 des 17 MRC ou villes ont termin le processus de rvision ; les schmas sont entrs en vigueur aprs 2003 et ils sont jour si lon tient compte du fait que ce processus doit tre entrepris au bout de cinq ans. Des schmas en vigueur, six ont plus Par contre, les schmas en vigueur dans six MRC de 12 ans. ou villes, lesquelles comptent 65 p. cent de la population de la RMM, ont plus de 12 ans. Pourtant, le processus de rvision doit tre entrepris au plus tard lors du cinquime anniversaire du schma. Ces MRC ou villes peuvent avoir franchi des tapes du processus, mais il nest toujours pas termin. Cinq schmas datent davant les orientations de 1994 et le sixime, davant le cadre damnagement de 2001.

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Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

3.42

En outre, le processus de rvision des schmas comporte un certain nombre dtapes qui sont encadres par des dlais lgaux. Par exemple, une des dispositions de la Loi sur lamnagement et lurbanisme mentionne quune MRC doit adopter un projet de schma damnagement et de dveloppement rvis 2 ans aprs le dbut de la priode de rvision. Si le dlai ne peut tre respect, le ministre a le pouvoir daccorder un dlai supplmentaire. Nos travaux montrent que 7 entits, dont 3 MRC ou villes qui ont un schma de plus de 12 ans, se trouvent en situation de non-conformit par rapport la Loi sur lamnagement et lurbanisme puisque le ministre, qui doit veiller lapplication de celle-ci, ne leur a pas accord de dlai supplmentaire. Les difficults prouves par le MAMR faire en sorte que le processus de rvision des schmas soit achev par les MRC ou les villes dans des dlais raisonnables et faire respecter la loi nassurent pas que les orientations gouvernementales de 1994 ou de 1995, ou celles du cadre damnagement de 2001 ont t prises en compte dans les schmas sur lensemble du territoire de la RMM. risque dincohrence lchelle Tant que les acteurs ne sentendent pas sur une mtropolitaine. vision commune de lamnagement de la rgion mtropolitaine, ils continuent de dvelopper leur territoire et de prendre des dcisions dinvestissement importantes. Or, ils accomplissent ces actions en fonction de leur vision respective, laquelle est expose dans les schmas actuellement en vigueur. Cela entrane des risques que les interventions locales ne soient pas cohrentes ni optimales lchelle mtropolitaine, ce qui a galement un impact sur les dcisions gouvernementales. En effet, les choix effectus selon les schmas actuellement en vigueur, tels le primtre durbanisation, les grandes affectations du territoire et les densits doccupation du sol, ont des incidences sur la demande de transport, les conditions daccessibilit, lutilisation et la performance des rseaux de transport ainsi que le besoin de nouvelles infrastructures. Par exemple, le MTQ peut tre amen modifier son rseau routier pour rpondre aux besoins crs par la construction de nouveaux ensembles rsidentiels, sans que cela sinscrive dans une vision densemble. Un schma pour lensemble de la CMM dterminerait les priorits permettant de guider les actions de toutes les MRC concernes, ce qui est difficile avec les schmas actuels. il est important davoir une Le projet de modernisation de la rue Notre-Dame planification intgre du transport Montral, dont le promoteur actuel est le et de lamnagement. MTQ, constitue un exemple cet gard. Dans le rapport du Bureau daudiences publiques sur lenvironnement (BAPE) portant sur ce dossier, il est mentionn que le projet savre difficilement conciliable avec les orientations du schma damnagement du territoire , lequel date de 1987. Un schma jour aurait pu permettre dviter ce type de problme. En effet, lors de la rvision du schma, les ministres sont invits donner leur avis. Le MTQ aurait alors pu formuler des commentaires en lien avec les enjeux associs ce projet routier. Pareille situation montre limportance davoir une planification intgre du transport et de lamnagement.

3.43

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3.46

Tome II

3-17

Chapitre 3

3.47

Plus le temps passe, plus des dcisions sont prises et des actions sont accomplies sans sassurer que celles-ci sont conformes une vision globale de lamnagement du territoire de la RMM. Or, ces actions auront des consquences pendant des dcennies, ce qui pourrait diminuer encore la marge de manuvre pour llaboration du nouveau schma. Il est donc important davoir un vritable document de planification, sinon ce sera le dveloppement qui orientera ltablissement du schma plutt que linverse. Il faut noter quen mars 2006, le MAMR a amorc une dmarche pour rviser la Loi sur lamnagement et lurbanisme, dmarche dont lchance est fixe lautomne 2010. Les objectifs poursuivis par le ministre sont notamment de mener terme, dans les dlais prescrits, ladoption et la mise en uvre des schmas damnagement, et damliorer leur efficacit en simplifiant les processus de planification et de rglementation. analyse et soutien du ministre des affaires municipales et des rgions

3.48

3.49

La Loi sur lamnagement et lurbanisme prvoit que, lors du processus de rvision, les projets de schma ainsi que leur version dfinitive doivent faire lobjet dun avis du ministre des Affaires municipales et des Rgions. Pour une modification du schma en vigueur, cest uniquement la version dfinitive qui donne lieu un avis du ministre. De plus, le processus prvoit qu chacune des tapes, le MAMR sollicite les avis dautres ministres ou organismes pour obtenir leur apprciation. Avant la prsentation du projet de schma, le MAMR offre, comme mesure de soutien, la possibilit aux villes et aux MRC de lui soumettre un avant-projet de schma ou de modification du schma afin quil puisse leur formuler des commentaires. Il encourage aussi les reprsentants des MRC ou des villes contacter les analystes quon leur a dsigns afin de recevoir diffrents conseils. Le ministre des Affaires municipales et des Rgions dlivre par la suite un avis gouvernemental sur le projet de schma ou le projet de modification de celui en vigueur. Ce mcanisme lui permet de soulever les lments corriger et de donner les explications ncessaires, ce qui est une bonne faon de soutenir les autorits locales pour quelles se conforment la loi. Par exemple, pour un dossier, il est demand lentit dapprofondir lanalyse de la planification relative aux besoins de transport collectif de manire tenir compte de la demande pour les diffrents corridors de transport quelle a dtermins. Le MAMR a aussi ralis une tourne en 2007 et en 2008 auprs des MRC et des villes situes sur le territoire de la CMM afin de rencontrer leurs reprsentants, de faire connatre les services offerts et de recueillir leurs proccupations tant en matire damnagement qu lgard du personnel. Nous avons vrifi les travaux danalyse raliss par le MAMR sur le projet de schma de la CMM, qui a t soumis pour avis. Ensuite, nous avons examin les travaux effectus par le MAMR lgard des trois schmas damnagement et de dveloppement pour lesquels le processus de rvision a t achev pendant la priode du 1er avril 2005 au 31 mars 2008. Nous avons galement tudi les analyses du MAMR relativement aux demandes de modification de schmas durant la mme priode. Pour ce faire, nous avons slectionn 22 modifications parmi celles qui avaient t dposes au MAMR.

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Pour les trois projets de schma et celui de la Lavis du ministre sur les projets CMM, lavis dlivr par le MAMR mentionne la de schma traite de chacune des conformit ou non avec chacune des orientations orientations gouvernementales. gouvernementales, les justifications concernant lopinion formule de mme que les corrections demandes. Pour les 22 dossiers vrifis qui contenaient un projet de modification, il en est de mme en ce qui a trait aux orientations gouvernementales qui sont en lien avec la demande. Aprs que le projet a t comment par le MAMR, la MRC transmet celui-ci le schma damnagement et de dveloppement ou la modification du schma sous une forme dfinitive. Dans le cas des trois schmas rviss que nous avons vrifis, la documentation contenue dans les dossiers ne permet pas de sassurer que la dernire analyse a port sur toutes les orientations gouvernementales. Par consquent, compte tenu des dlais avant lapprobation finale et des diffrents projets soumis tout au long du processus, nous ne pouvons pas avoir lassurance que toutes les orientations ont t examines de nouveau lors de la dernire analyse pour en confirmer la conformit. En ce qui a trait aux modifications de schmas, le MAMR, dans sa dernire analyse, a tenu compte de lensemble des orientations gouvernementales lies aux demandes pour tous les dossiers vrifis. De plus, le ministre effectue adquatement le suivi quant aux points de non-conformit qui ont t relevs au moment de lanalyse prliminaire. Le ministre encadre la ralisation des analyses au moyen dun guide. Cependant, ce dernier naborde pas le sujet de la documentation affrente aux dossiers. Cela peut expliquer les lacunes souleves cet gard. Nous avons recommand au ministre des Affaires municipales et des Rgions : de terminer la rflexion entreprise sur le partage des comptences en amnagement de la rgion mtropolitaine de Montral afin de le prciser ; de mettre en uvre des moyens pour que les exigences de la loi constitutive de la Communaut mtropolitaine de Montral lgard de son schma damnagement et de dveloppement soient satisfaites ; de sassurer que les schmas damnagement et de dveloppement sont rviss avec diligence, notamment : en veillant au respect des dlais prvus dans la Loi sur lamnagement et lurbanisme ; en terminant la rvision du processus dlaboration et dapprobation des schmas damnagement et de dveloppement ; de mieux documenter les raisons lappui de lapprobation ou non de la version dfinitive des schmas.

3.55

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Tome II

3-19

Chapitre 3

analyse des enjeux et des incidences associs lamnagement


3.60

Les dcisions dcoulant de lapplication du Cadre damnagement et orientations gouvernementales. Rgion mtropolitaine de Montral 2001-2021 ont des rpercussions pour de nombreuses annes. Il est donc important que ce cadre volue au rythme des changements, actuels et anticips, dans le paysage mtropolitain. Pour ce faire, les enjeux et les incidences associs lamnagement du territoire mtropolitain doivent tre valus en fonction de leur impact sur la mobilit. Le Plan stratgique 2005-2008 du MAMR a tabli que la production dun bilan priodique se rapportant lvolution de lurbanisation de la rgion mtropolitaine de Montral constituait une priorit, et ce, pour 2005 et 2007. Le portrait est incomplet. Le MAMR a publi en 2007 un bilan pour la priode 2001-2004. Ce dernier dresse le portrait des tendances observes lgard notamment de la dmographie, des ples conomiques et de lemploi, ainsi que des investissements raliss dans le transport en commun et le rseau routier. Toutefois, le contenu de ce bilan est incomplet et il ne prsente pas de donnes sur une priode assez longue pour quil soit possible de faire une extrapolation des tendances observes ni une valuation significative de leurs effets. Le sujet de la dmographie peut servir dexemple cet gard. Bien que des donnes factuelles aient t prsentes dans le bilan qui a t dress, comme celles concernant la population en 2001 et en 2004, aucune analyse na t effectue pour valuer les incidences de lvolution affrente cette population sur lamnagement du territoire et la mobilit qui en dcoule. Par ailleurs, les effets de lvolution de certains phnomnes tout aussi importants pour la gestion de la mobilit nont pas t analyss. Cest le cas notamment des problmes de sant et de pollution associs aux dplacements, la congestion routire et aux GES, dont la principale source est lie au transport. De plus, dautres volets importants nont pas t traits. Notons laccs aux systmes de transport qui peut engendrer lexclusion sociale ainsi que les cots dapprovisionnement en nergie. Dans le mme ordre dides, deux orientations du Cadre damnagement et orientations gouvernementales. Rgion mtropolitaine de Montral 2001-2021 plus particulirement lies au transport et la mobilit ne sont pas du tout abordes dans ce bilan. Voici ces orientations : Contribuer la sant, la scurit et au bien-tre public ainsi qu la prennit des investissements par la prise en compte des risques de sinistre naturel et anthropique dans les dcisions dictant le dveloppement conomique et lamnagement du territoire. Assurer lintgration de plans damnagement dagglomration dans les schmas damnagement des MRC voisines de la CMM []. Protger et mettre en valeur le caractre champtre et patrimonial des villages du territoire et consolider lconomie et la zone agricole. Contrler les investissements publics dans les secteurs non desservis en priphrie des agglomrations urbaines villageoises.

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Cinq autres orientations du cadre, plus particuDes orientations du cadre traites lirement lies au transport et la mobilit, sont de faon partielle. traites de faon partielle. Par exemple, une des orientations est celle-ci : Susciter et soutenir une forme urbaine visant [] une utilisation accrue du transport en commun ainsi que des modes non motoriss et une rduction de lutilisation de lautomobile. Bien que le ministre possde des donnes sur les dplacements des personnes, il ny a pas danalyse de lincidence de la forme urbaine sur ces dplacements. Par exemple, un type de forme urbaine qui offre des fonctions proches les unes des autres (affaires, lieux de travail, loisirs, etc.) et dont le taux de rsidence lhectare est plus lev limite les distances parcourir et peut avoir un impact sur les dplacements en automobile et en transport en commun. Une autre orientation se lit comme suit : Consolider les zones urbaines existantes et limiter lurbanisation en priphrie de ces zones aux secteurs qui disposent dj des infrastructures et des services []. Or, le bilan du MAMR ne permet pas dapprcier dans quelle mesure les mises en chantier sont concentres dans des secteurs qui disposent dj des infrastructures et des services. Certaines raisons peuvent expliquer que le portrait soit incomplet. Dabord, le ministre na pas statu sur les informations ncessaires pour brosser un portrait significatif de la situation et des tendances. De plus, il na pas tabli dindicateurs suivre ni de cibles atteindre. Pourtant, la dtermination des informations pertinentes et de cibles aurait pu aider au suivi du cadre. Il nest donc pas surprenant que le MAMR, lintrieur de son bilan, signale labsence de plusieurs donnes statistiques qui auraient permis dapprofondir certaines questions. De mme, dans certains cas, les donnes utilises taient obsoltes. titre dexemple, les donnes les plus rcentes ayant trait aux ples demplois datent de 2001 et celles se rapportant la congestion routire, de 1998. Par ailleurs, bien que le MAMR ait ralis des activits de veille, lanalyse qui en dcoule nest pas suffisante relativement la RMM. Le ministre a toutefois dtermin une liste de sujets suivre lchelle du Qubec afin damliorer sa connaissance. Notons, entre autres, les phnomnes durbanisation, tels que les tendances en matire dtalement urbain, et les phnomnes sociodmographiques des territoires, comme le vieillissement de la population. Le MAMR a aussi constitu en fvrier 2008 une quipe danalyse stratgique, laquelle a pour but dorchestrer et de dvelopper les connaissances relatives la mtropole et de conseiller les autorits du ministre sur les enjeux stratgiques. Cependant, cette initiative est trop rcente pour que lon ait pu observer des rsultats concrets. Enfin, le portrait na pas t mis jour depuis 2004, en dpit du fait que le Plan stratgique 2005-2008 prvoyait la production dun deuxime bilan en 2007. la fin de nos travaux, le MAMR travaillait sur une bauche de portrait. Nous avons recommand au ministre des Affaires municipales et des Rgions : de dterminer les informations ncessaires pour connatre et comprendre les enjeux et les incidences relatifs lamnagement de la rgion mtropolitaine, de les analyser en fonction de leur impact sur la mobilit et den dresser un portrait priodique ; de rendre pleinement oprationnelle lquipe danalyse stratgique.

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Tome II

3-21

Chapitre 3

Orientations quant lamnagement


3.73

Comme nous lavons mentionn prcdemment, les orientations gouvernementales en matire damnagement qui ont un lien direct avec la mobilit ont t diffuses en 1994 et en 1995, et un cadre damnagement propre la RMM est paru en 2001. Depuis lors, plusieurs documents de nature stratgique qui peuvent influer sur les orientations affrentes lamnagement du territoire ont t publis. Notons les suivants : la Loi sur le dveloppement durable (2006), la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013, le Plan daction 2006-2012 concernant les changements climatiques, la Stratgie nergtique du Qubec 2006-2015, la Politique qubcoise du transport collectif (2006). Par exemple, la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013 fait tat dune orientation incontournable relative lamnagement, soit Amnager et dvelopper le territoire de faon durable et intgre , et y associe les trois objectifs suivants : Intgrer les impratifs du dveloppement durable dans les stratgies et les plans damnagement et de dveloppement rgionaux et locaux ; Renforcer la viabilit et la rsilience des collectivits urbaines, rurales ou territoriales et des communauts autochtones ; Assurer laccs aux services de base en fonction des ralits rgionales et locales, dans un souci dquit et defficience. Une rvision des orientations est Une rflexion a t amorce par le ministre dans ncessaire. le cadre de la rvision de la Loi sur lamnagement et lurbanisme. Selon cette rflexion, une mise jour des orientations en matire damnagement est ncessaire. Toutefois, il na men aucune analyse depuis la mise en place du cadre damnagement afin de dterminer la nature des ajustements qui pourraient tre effectus pour rpondre aux dfis gouvernementaux soulevs au cours des dernires annes ou pour prendre en compte lvolution des diffrents enjeux. Labsence danalyse est peut-tre lie au fait que le MAMR na pas prvu dchancier pour la rvision ou la rvaluation des orientations. Par consquent, il y a un risque que les dcisions des autorits locales, encadres par les schmas damnagement qui doivent tre adopts en conformit avec les orientations du gouvernement, ne tiennent pas compte de lensemble des nouvelles proccupations gouvernementales. Nous avons recommand au ministre des Affaires municipales et des Rgions de se doter dun processus systmatique de rvision des orientations en matire damnagement afin de sassurer quelles rpondent adquatement aux dfis actuels de la rgion mtropolitaine. commentaires du ministre des affaires municipales et des rgions
commentaires gnraux. En vertu de la Loi sur lamnagement et lurbanisme, les orientations et les avis gouvernementaux sont prpars sous la responsabilit du ministre dsign par le gouvernement. Jusqu maintenant, cest le ministre des Affaires municipales et des Rgions qui a assum cette responsabilit.

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Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

Le MAMR a initi et coordonn la rdaction des orientations de porte gnrale en matire damnagement du territoire en 1994. Ces orientations savraient ncessaires dans un contexte o la quasi-totalit des MRC entreprenait, pour la premire fois, la rvision de leur schma. Celles-ci servent de rfrence lacceptation des schmas et de tous les rglements damnagement. Elles portent notamment sur la gestion de lurbanisation, lorganisation du transport terrestre, la planification dquipements et dinfrastructures, la protection de la zone agricole et de lenvironnement. Depuis, le gouvernement a procd ladoption dautres orientations en complment de celles adoptes en 1994. Ces dernires demeurent valides et continuent de sappliquer. La Loi sur lamnagement et lurbanisme tablit que le ministre dsign doit signifier la MRC un avis indiquant les orientations gouvernementales qui sappliquent sur son territoire. Cest sur la base de ces orientations que svalue la conformit du schma damnagement et de dveloppement rvis. Par ailleurs, le ministre veille la cohrence et la clart du message gouvernemental en matire damnagement du territoire et assure la concertation et la conciliation interministrielles en matire dorientations gouvernementales en amnagement du territoire. Pour ce faire, il demande aux ministres et organismes dvaluer la conformit du contenu des documents damnagement du territoire des MRC aux orientations gouvernementales qui les concernent. Sils concluent que le contenu nest pas conforme, ils doivent formuler une objection et la motiver. Le ministre procde par la suite lvaluation de ces objections en effectuant une analyse afin, dune part, de valider la teneur des objections et, dautre part, dassurer la cohrence du message gouvernemental en matire damnagement du territoire pour lensemble des rgions du Qubec. Une fois le schma entr en vigueur, les MRC ont la responsabilit dvaluer la conformit des plans et des rglements durbanisme municipaux au schma damnagement. prise en compte des orientations gouvernementales dans les schmas. La rflexion sur le partage des comptences en amnagement dans la rgion mtropolitaine, mene avec les reprsentants de la CMM, tire sa fin. cet gard, un projet de loi devrait tre dpos au cours de la session du printemps, rpondant ainsi la recommandation sur le partage des comptences en amnagement. Une fois le projet de loi adopt, il sera possible de mettre en uvre les moyens pour que les exigences de la loi constitutive de la CMM, lgard de ses comptences en matire damnagement, soient satisfaites. Quant la recommandation pour sassurer que les schmas soient rviss avec diligence, il est prvu que la rvision du processus dlaboration et dapprobation des schmas damnagement et de dveloppement se fasse dans le cadre de la rvision de la Loi sur lamnagement et lurbanisme, actuellement en cours. En ce qui a trait lanalyse et au soutien du ministre, nous tenons prciser que lensemble des documents prsents fait lobjet dune analyse. Lavis de la ministre, de par sa nature, ne rfre toutefois quaux orientations qui ne sont pas respectes, justifie les objections et prcise les ajustements qui doivent tre apports avant que le schma entre en vigueur. Nous prendrons les mesures ncessaires afin que nos analyses soient plus apparentes.

Tome II

3-23

Chapitre 3

analyse des enjeux et des incidences associs lamnagement. En ce qui concerne la recommandation de dterminer les informations ncessaires et de les analyser, nous avons identifi plusieurs domaines de veille stratgique et nous tablirons des liaisons soutenues avec nos partenaires dans les MRC afin damliorer notre connaissance du territoire mtropolitain. De plus, un projet dinventaire des infrastructures et des quipements des ministres et organismes prsents sur le territoire est en laboration. Soulignons que le bilan portant sur la priode 2001-2004 ne visait pas vrifier ltat davancement ou de mise en application de chacune des orientations du cadre damnagement, mais tenter dvaluer comment lurbanisation volue sur le territoire : mouvements de population, transport, logements, etc. Lintroduction de ce rapport prcisait bien les limites de lexercice. Les mcanismes que nous mettons en place prsentement rpondent, en grande partie, lanalyse des enjeux et des incidences associs lamnagement. Il faut aussi rappeler que la CMM, en vertu de sa loi constitutive, devra assurer la mise en uvre et le suivi des diffrents outils de planification quelle aura adopts ; ces outils devront tre conformes aux orientations gouvernementales. Enfin, le ministre poursuivra ses efforts afin que lquipe danalyse stratgique, mise en place au printemps 2008, supporte efficacement lquipe en amnagement en vue damliorer la connaissance de la mtropole. Orientations quant lamnagement. Le ministre a initi et coordonn la rdaction des orientations de porte gnrale en matire damnagement du territoire en 1994. Ces orientations constituaient un volet de la contribution gouvernementale la rvision des schmas damnagement du territoire. Depuis, des complments ces orientations, qui demeurent valides, ont t apports lorsquun nouveau contexte le justifiait. Le ministre a entrepris la rvision de la Loi sur lamnagement et lurbanisme et les orientations gouvernementales seront examines en marge de celle-ci. Entre-temps, en ce qui a trait plus particulirement aux MRC de la rgion mtropolitaine, elles doivent tenir compte lors de la rvision ou de la modification de leur schma damnagement du Cadre damnagement et orientations gouvernementales. Rgion mtropolitaine de Montral 2001-2021. la suite de la rflexion sur le partage des comptences en amnagement dans la rgion mtropolitaine, ce cadre devra tre adapt. 3.80

Nous tenons signaler que lentit vrifie a adhr toutes nos recommandations.

planification du transport
3.81

Assurer la mobilit des personnes et des marchandises et dvelopper des moyens de transport requirent des investissements colossaux de lordre de plusieurs milliards de dollars. Une bonne partie de ces investissements provient du gouvernement du Qubec. Les dcisions prises cet gard ont des incidences importantes court et long terme sur lamnagement du territoire ainsi que sur la sant, lenvironnement et lconomie. Lannonce dinvestissements importants pour la mise niveau des infrastructures au cours des prochaines annes est un moment particulirement propice la rflexion. En effet, il est important de bien planifier et dorchestrer les interventions qui seront ralises dans une perspective long terme.
Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

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Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

3.82

En plus du MAMR et du MTQ, plusieurs autres acteurs jouent un rle significatif dans le dveloppement de la rgion mtropolitaine. Il sagit notamment de lAMT, de la CMM, des MRC, des quatre villes ayant des comptences de MRC (Laval, Longueuil, Mirabel et Montral) ainsi que des socits de transport. Cest pourquoi les actions doivent tre accomplies selon une vision gouvernementale claire et partage par lensemble des acteurs sur le territoire mtropolitain, dans laquelle lamnagement, principalement orchestr par le MAMR, cohabite avec loffre et la demande de transport.

Vision rgionale
3.83

En avril 2000, le MTQ publiait le Plan de gestion des dplacements de la rgion mtropolitaine de Montral (PGDM) afin dorienter les actions pour la rgion. Ce plan vise dterminer les priorits quant aux interventions les plus aptes rpondre aux besoins de mobilit des personnes et des marchandises sur le territoire mtropolitain, tout en tenant compte des ressources disponibles et des orientations en matire damnagement du territoire. Les quatre orientations qui ont t retenues sont les suivantes : Privilgier les interventions qui soutiennent la comptitivit de lconomie rgionale et qubcoise ; Privilgier les interventions qui favorisent la revitalisation du territoire au centre de lagglomration et qui facilitent latteinte des objectifs gouvernementaux en matire de dveloppement conomique, damnagement et denvironnement ; Donner la priorit au renforcement et la modernisation des rseaux de transport existants ; Assurer lefficacit et lquit du financement. Huit ans aprs la publication de ce plan, le MTQ doit composer avec les plans distincts labors au fil des ans par les autres partenaires, comme la Ville de Montral et lAMT, alors que le PGDM na pas t mis jour pour tenir compte de lvolution de la situation. Les exemples suivants illustrent des problmes darrimage des plans. Le Plan stratgique de dveloppement du transport mtropolitain, produit par lAMT en octobre 2002, montre une volont claire daugmenter lachalandage et la part relative du transport collectif. De plus, le Plan de transport 2008 de Montral demande quil y ait un investissement massif dans le dveloppement de solutions de remplacement lautomobile, comme les transports en commun et les transports actifs3. Ces ambitions ne sont toutefois pas traduites dans les cibles du PGDM ni dans les investissements qui y sont prvus. Des situations comme celles dcrites plus haut ne sont pas propices la cohrence et loptimisation des interventions des diffrents acteurs. Elles peuvent engendrer de la msentente entre les partenaires, lallongement des dlais de mise en uvre des interventions, laugmentation des cots prvus, voire la remise en question de certains projets.

3.84

3.85

3.86

3.87

3. On entend par transport actif toute forme de transport o lnergie est fournie par ltre humain, tels le vlo et la marche.

Tome II

3-25

Chapitre 3

3.88

Afin dattnuer ces risques et de favoriser une utilisation efficiente et efficace des ressources disponibles, le MTQ doit assumer un rle de leader dans le dveloppement du transport. Il doit viser ce que les diffrents acteurs sentendent sur les priorits fixes, lesquelles dcoulent dune vision rgionale concerte qui tient compte des orientations gouvernementales labores par le MAMR en matire damnagement du territoire et des autres enjeux. Afin de mieux comprendre la situation actuelle, nous avons examin les mcanismes de coordination mis en place par le MTQ de mme que son degr de connaissance des enjeux et des incidences lis au dveloppement de la mobilit. Llaboration et le contenu du PGDM ainsi que les mcanismes de suivi et de reddition de comptes ont aussi retenu notre attention.

3.89

Mcanismes de coordination
3.90

Depuis ladoption du PGDM, le MTQ nest pas parvenu mettre en place de mcanisme permanent et formel de concertation pour assurer la cohrence de lensemble des interventions des acteurs de la RMM et tablir un consensus.

pas de mcanisme pour assurer la cohrence de lensemble des interventions.

3.91

En rponse aux proccupations de cohrence et de concertation sur le territoire mtropolitain, le MTQ avait prvu, lintrieur de son Plan stratgique 2005-2008, laborer pour 2006 un nouveau cadre dintervention sur la mobilit dans la RMM. Ce cadre devait tablir les enjeux majeurs, les axes de solutions privilgier et les balises devant guider ltablissement des priorits dintervention des principaux partenaires dans la RMM ; le tout devait constituer une vision rgionale concerte. Le MTQ travaille sur llaboration de ce cadre. Des tudes et des analyses ont t ralises ; dautres ne sont toujours pas termines. En outre, il prvoyait rencontrer les diffrents partenaires afin que tous se concertent au sujet de ltablissement du cadre, ce qui na toujours pas t fait. Or, cela est dautant plus important que les interactions entre les diffrents acteurs sont complexes. Nous avons recommand au ministre des Transports du Qubec de dvelopper des mcanismes permettant dassurer la cohrence de lensemble des interventions.

3.92

3.93

Dtermination et valuation des enjeux et des incidences lis la mobilit


3.94

La planification du transport ncessite dexaminer lensemble des enjeux et des incidences lis la mobilit sur un territoire donn. Nos travaux ont rvl que la dtermination et lanalyse faites par le MTQ des enjeux et des incidences associs la mobilit dans la RMM commande des amliorations si lon veut tendre vers une mobilit durable.

3-26

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

3.95

Le portrait des dplacements est essentiel au processus de planification du transport. Pour ce faire, le ministre participe, avec certains partenaires, lenqute rgionale OrigineDestination, qui est ralise habituellement tous les cinq ans et qui constitue la principale source dinformation sur les dplacements des personnes. Cette enqute permet de recueillir, pour une journe type, des donnes sur la nature des dplacements effectus par les rsidents de la rgion, cest--dire le motif (travail, loisir), le lieu, le temps, le mode de transport (automobile, transport collectif). Les rsultats de lenqute sont pondrs en fonction de la population, notamment par secteur gographique, par groupe dge et par sexe. Ensuite, suivant un horizon de planification donn, le ministre procde llaboration dun scnario prvisionnel tendanciel des dplacements. Il sagit dun exercice qui vise donner des indications quant certains facteurs explicatifs de lvolution de la demande de transport. Le MTQ utilise un systme de modlisation qui rend les donnes et les projections exploitables aux fins danalyse et de suivi des besoins de transport. La priodicit de lenqute Origine-Destination et du recensement de Statistique Canada dicte les exercices de mise jour des scnarios prvisionnels tendanciels et des donnes utilises pour la modlisation. Le processus de collecte et dexploitation des donnes de circulation connat des problmes quant la planification des oprations de comptage, la couverture incomplte du rseau et linefficacit de lquipement. Donnes sur le camionnage Ces problmes se rpercutent de faon plus incompltes. marque sur le portrait des dplacements routiers de marchandises dans la RMM puisquil sappuie essentiellement sur les activits de comptage. Par ailleurs, le ministre a procd la dtermination des principaux ples gnrateurs de dplacements de marchandises dans la RMM, mais dispose de peu de donnes sur les activits de camionnage effectues. Cela nuit ltablissement dun portrait exhaustif en la matire, compte tenu de limportance des activits de camionnage dans la RMM. Nous avons aussi relev des lments qui mriteraient plus dattention parce quils influencent lanalyse des comportements relatifs la mobilit lchelle mtropolitaine. Dabord, le MTQ ne produit pas danalyses fines de certains facteurs influenant les comportements de mobilit, soit les facteurs lis des conditions sociales, aux modes actifs (la marche et le vlo) et aux dplacements de fin de semaine. Ensuite, labsence danalyses de sensibilit limite la capacit du ministre valuer les facteurs susceptibles dentraner des fluctuations dans la prvision de la demande de transport. Par exemple, les variations importantes anticipes des cots du carburant pourraient entraner des changements de comportement pour ce qui est du mode de dplacement et ainsi modifier significativement le portrait de la situation.

3.96

3.97

3.98

3.99

Tome II

3-27

Chapitre 3

3.100

Par ailleurs, le MTQ na pas mis jour les informations se rapportant aux effets du transport sur lenvironnement et la sant dans la RMM, lesquelles avaient t utilises pour raliser le PGDM. De plus, le ministre na pas rvis son scnario de croissance conomique depuis 2002. Dans ce contexte, il peut difficilement appuyer les dcisions relatives aux investissements en infrastructures sur un portrait actuel de la situation conomique. Nous avons recommand au ministre des Transports du Qubec : damliorer la qualit et la fiabilit des donnes quil utilise afin de pouvoir tracer un portrait des dplacements le plus complet possible et pour mieux apprcier les incidences des interventions envisages ; dlargir ses connaissances quant aux incidences associes la mobilit, entre autres dans le domaine de la sant publique, de lenvironnement et de lconomie, et de les tenir jour.

3.101

laboration du Plan de gestion des dplacements de la rgion mtropolitaine de Montral


3.102

Le concept dvaluation stratgique consiste valuer systmatiquement et de faon complte les retombes que lon peut rattacher un plan au moment de son laboration et les solutions de rechange potentielles, ce qui permet de mieux informer les autorits des effets possibles dune dcision. Pour sa part, ltude dimpact porte sur les incidences que peut avoir chaque projet et sur la faon de les attnuer (figure 3). Cette tude ne saurait donc se substituer lvaluation stratgique car, ltape de ltude dimpact, le but nest plus de modifier les grandes orientations nonces dans le plan.

Figure 3 valuation stratgique et tude dimpact


Politique

Plan

valuation stratgique

Programme

Projet

Projet

Projet

Projet

Projet

tude dimpact

Source : Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE).

3.103

Le MTQ nest pas en mesure de dmontrer que les interventions envisages lors de llaboration du PGDM savrent globalement la meilleure solution si lon tient compte de leurs effets sur la mobilit, la sant, le contexte social, lconomie, lenvironnement et lutilisation des ressources naturelles.

3-28

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

3.104

En effet, lors de llaboration du PGDM, le MTQ pas danalyse compare et documente na pas men dvaluation pour apprcier les de diffrents scnarios. incidences globales de lensemble des interventions et il na pas non plus procd une analyse compare et documente des diffrents scnarios. Pourtant, ce type danalyse, qui introduit un ventail dinterventions qui prennent en compte la gestion de la demande, les investissements en infrastructures, la lgislation et lamnagement du territoire, aurait permis de mieux cerner les avantages et les inconv ients lis aux scnarios. En outre, elle lui aurait donn la possibilit de dtern miner dautres types dinterventions qui auraient pu diminuer les dplacements en automobile, la consommation dnergie et les GES, comme cela est vis par le Cadre damnagement et orientations gouvernementales. Rgion mtropolitaine de Montral 2001-2021 et dautres documents stratgiques. Dans les faits, les interventions envisages dans le PGDM ne permettent pas dinverser la tendance laugmentation des dplacements en automobile ni de rduire son utilisation. Cela nest pas de nature faciliter le virage vers une organisation de la mobilit adapte aux grands enjeux environnementaux et nergtiques actuels. Mentionnons par exemple les enjeux associs aux changements climatiques, lapprovisionnement en produits ptroliers et la sant publique. Nous avons recommand au ministre des Transports du Qubec dvaluer systmatiquement et de faon globale les effets des diffrents scnarios envisags au moment de llaboration dun plan de transport.

3.105

3.106

contenu du Plan de gestion des dplacements de la rgion mtropolitaine de Montral


3.107

Un document de planification portant sur un sujet aussi complexe que la mobilit dans la RMM doit prendre en compte toutes les orientations gouvernementales dans le domaine. Il doit galement prciser les orientations relatives au plan, les objectifs, les indicateurs, les cibles, les chances, les actions privilgier, les responsabilits des acteurs ainsi que les ressources que lon entend consacrer aux interventions. Il doit galement tre mis jour en continu afin de reflter les changements qui se produisent dans le domaine. Si ce nest pas fait, le plan devient inappropri et perd tout intrt. De faon gnrale, les orientations nonces dans le PGDM sont cohrentes avec les orientations gouvernementales incluses dans le Cadre damnagement et orientations gouvernementales. Rgion mtropolitaine de Montral 2001-2021, qui touchent de prs au transport et la mobilit. Cependant, depuis son adoption en 2000, le MTQ na pas mis jour le PGDM, mme si la situation dans le domaine du transport des personnes et des marchandises a connu une volution importante. En sont tmoins les orientations ou les engagements qui sont noncs dans des documents tels que la Politique qubcoise du transport collectif, le Plan daction 2006-2012 concernant les changements climatiques ou encore la Stratgie nergtique du Qubec 2006-2015. Si lon neffectue pas une rvision en profondeur du PGDM, celui-ci peut difficilement prendre en compte tous les nouveaux enjeux et rpondre notamment aux objectifs de rduire les GES et la consommation de carburant.

3.108

3.109

Tome II

3-29

Chapitre 3

3.110

Pour ce qui est des cibles mentionnes dans le PGDM, elles ne prvoient pas la rduction de lutilisation de lautomobile ; pourtant, une des orientations du cadre damnagement mentionne clairement quil faut rduire cette utilisation. De plus, la pertinence des cibles tablies par rapport aux objectifs (tableau 4) et, du mme coup, aux orientations que le MTQ a retenues en rponse aux dfis importants relever en matire de mobilit urbaine nest pas vidente. Par exemple, on peut se demander comment lobtention du nombre de dplacements viss peut confirmer que lobjectif portant sur la diminution du nombre de points de congestion est atteint.

3.111

tableau 4 Objectifs et cibles contenus dans le Plan de gestion des dplacements de la rgion mtropolitaine de Montral
Objectifs Diminuer le nombre de points de congestion Augmenter lutilisation du transport en commun Accrotre lefficacit du transport des marchandises Grer la demande plutt quy ragir cibles 2016 (priode de pointe du matin)* Dplacements totaux (transport en commun et automobile) : 1 542 680 Dplacements en automobile (une seule personne) : 1 000 588 Dplacements en covoiturage : 195 022 Dplacements en transport en commun : 347 074 Nombre de vhicules-kilomtres : 17 445 576 Nombre dentreprises de plus de 50 employs ayant un programme-employeur : 5 000

* Sauf pour la cible concernant le nombre dentreprises. Source : MTQ.

3.112

analyse comparative avec diffrents tant donn que les seuls indicateurs de mesure pays : une bonne pratique. figurant dans le PGDM sont exprims mme les cibles, cela oblige le ministre consacrer, en aval du plan, des ressources au dveloppement dautres indicateurs. Le MTQ a procd en 2004 un exercice qui visait dterminer des indicateurs de performance pour la rgion mtropolitaine. Il a aussi procd une analyse comparative des indicateurs utiliss dans des plans de transport de rgions mtropolitaines de diffrents pays membres de lOCDE, ce qui constitue une bonne faon de faire. Actuellement, le ministre travaille un autre exercice dvaluation dans le but de dgager des indicateurs qui donneraient la possibilit aux diffrents partenaires darriver un consensus quant aux priorits dintervention. Ces diffrents travaux nont pas encore permis dobtenir des rsultats concrets quant aux indicateurs de performance retenir pour suivre le degr datteinte des orientations gouvernementales en matire de transport. Dautre part, la cible relative au transport en commun est de 347 074 dplacements pour la priode de pointe du matin. Or, lenqute Origine-Destination de 2003 montrait que la cible fixe dans le PGDM tait dj dpasse. Il en tait de mme pour la cible sur le covoiturage. Dans ce contexte, il serait important que le MTQ revoie les cibles tablies.

3.113

3-30

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

3.114

Les cibles du PGDM ont des chances qui ont t fixes pour lanne 2016. Nous ne trouvons pas dchances court et moyen terme, ce qui aurait permis de mieux mesurer les progrs accomplis au fil des ans. Le PGDM ne prsente pas clairement dchancier relativement la fin prvue de chacune des interventions. Il devient difficile pour le MTQ de dterminer si la mise en uvre des interventions numres dans le plan est efficace et si celles-ci permettront dobtenir les rsultats viss pour 2016, et de faire les ajustements requis, si ncessaire. Par ailleurs, le PGDM ne prsente pas clairement les rles attendus de lensemble des diffrents acteurs concerns par la planification et la gestion du transport dans la rgion mtropolitaine. Il mentionne, de faon gnrale, que les intervenants du domaine devront prendre leurs responsabilits dans leur champ de comptence respectif, sans prciser leur implication dans la mise en uvre du plan, et les invite y participer. Les investissements prvus ne sont En ce qui concerne les investissements requis, plus reprsentatifs. ceux-ci ont t assez bien dtaills jusquen 2005 et on a un aperu de ceux prvus pour la priode 2005-2010. Toutefois, tant donn que le plan na pas t mis jour depuis sa publication en 2000, les investissements prsents dans le plan ne sont plus reprsentatifs de la situation actuelle. partir de la liste des projets raliser, nous avons fait le total des sommes mentionnes dans le PGDM et nous lavons compar aux cots prvus dans la programmation 2008 du MTQ. Laugmentation moyenne est de 285 p. cent pour les huit projets que nous avons trouvs dans cette programmation et qui ntaient pas termins. Les cots sont passs de 1,301 5,010 milliards de dollars durant la priode. De plus, pour quatre dentre eux, il ny a pas eu danalyse cot-avantage. La hausse des cots anticips des projets commande une rflexion sur les choix qui ont t faits lorigine et sur la pertinence de faire une analyse compare de scnarios. Dans les circonstances, il apparat bien difficile de sappuyer sur ce plan pour orienter les actions des prochaines annes. En attendant la mise jour du plan, le choix des priorits dinvestissement quant aux projets routiers financs par le MTQ nest pas fait selon le mme processus dcisionnel que celui utilis pour le transport en commun. Ainsi, il est possible que certains projets routiers soient choisis au dtriment de projets de transport en commun offrant plus davantages, et vice-versa. Pareille situation entrane le risque que le choix des projets ne soit pas optimal long terme. Nous avons recommand au ministre des Transports du Qubec : de mettre jour la planification du transport dans la rgion mtropolitaine et de sassurer quelle : tient compte des orientations en matire damnagement et de lvolution des enjeux ; permet une adquation claire et explicite entre les orientations, les objectifs et les cibles utilises ; tablit des chances prcises pour la mise en uvre des interventions et les rsultats attendus ;

3.115

3.116

3.117

3.118

Tome II

3-31

Chapitre 3

dtermine pour chacune des interventions les responsabilits et les rles de lensemble des acteurs impliqus dans la mise en uvre ; prsente les investissements requis pour chacune des interventions selon les valuations les plus rcentes ; de terminer le processus menant au dveloppement des indicateurs pour la rgion mtropolitaine.

Mcanismes de suivi et reddition de comptes


3.119

La mise en place de mcanismes de suivi permettant de mesurer latteinte des objectifs, danalyser les carts et dajuster le tir au besoin sont des lments importants du processus dcisionnel et de la reddition de comptes. La mesure des rsultats obtenus la suite de la mise en uvre dun plan, dune politique ou dun programme a pour but damliorer la prise de dcision grce une meilleure information. la suite de la publication du PGDM en 2000, le MTQ a cr deux comits afin den assurer le suivi. La dernire runion tenue par lun des comits a eu lieu en fvrier 2004. Depuis cette date, il ny a plus de structure formelle au sein du ministre qui permet dassurer le suivi de la mise en uvre du PGDM et des rsultats obtenus. Pourtant, on mentionne lintrieur du PGDM ce qui suit : Les impacts des mesures et des projets qui y sont proposs seront valus, au fur et mesure de leur mise en uvre, en fonction de latteinte des rsultats attendus. Bilan 2004 : on ne peut valuer si les Un bilan de lavancement des interventions figurant progrs sont satisfaisants. dans le PGDM a t produit en fvrier 2004, mais il ne faisait pas ladquation entre les interventions et les rsultats obtenus. Ainsi, on ne peut valuer si les progrs enregistrs par la mise en application du PGDM sont satisfaisants ni si les sommes investies au cours de la priode 2000-2004, soit prs de 1,3 milliard de dollars, ont donn les rsultats souhaits. tant donn que des investissements importants sont prvus dans le PGDM, cette lacune est trs proccupante dautant plus quil ny a pas eu de bilan par la suite. En effet, le plan mentionne des investissements de 5,9 milliards de dollars pour la priode 2000-2010, dont 2,1 milliards pour des projets en partenariat public-priv. Nous avons recommand au ministre des Transports du Qubec : de mettre en place un mcanisme formel de suivi des rsultats et des interventions ; de produire un bilan priodique qui fait tat des progrs raliss par rapport aux rsultats attendus et aux interventions prvues, des carts relevs et des causes lorigine de ces carts ainsi que des solutions envisages pour corriger la situation, le cas chant. extraits des commentaires du ministre des transports du Qubec
Vision rgionale et mcanismes de coordination. Le MTQ entend poursuivre les diffrentes dmarches amorces avec ses partenaires afin de faciliter lmergence dune vision commune et cohrente du dveloppement des transports et de lamnagement du territoire ainsi que damliorer les services de transport offerts la population et aux entreprises. []

3.120

3.121

3.122

3.123

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

[] Avec la publication de la Politique qubcoise du transport collectif, en juin 2006, la cration de nouveaux programmes daide, la bonification des programmes existants et les nouvelles contributions financires du gouvernement du Canada dans les infrastructures de transport en commun, le MTQ prvoit investir dans le transport collectif plus de 4,5 milliards de dollars entre 2007 et 2011, dont un milliard ds 2008-2009. [] Le MTQ considre quil est maintenant temps de dfinir avec ses partenaires une vision commune des transports pour la rgion et didentifier les priorits dintervention. Cela signifie que le MTQ et ses partenaires devront faire des choix et sassurer que les besoins des gens et des entreprises seront pris en compte la grandeur du territoire de la rgion de Montral, et ce, dans lintrt du Qubec. Par ailleurs, labsence dune planification intgre, cohrente et partage des interventions en transport pour lensemble de la rgion de Montral sexplique aussi par le mode actuel de gouvernance et de financement des transports. En effet, le morcellement des comptences entre lAMT, la CMM et les municipalits nuit lmergence dune vision intgre et cohrente de lamnagement du territoire et du dveloppement des transports dans la rgion. En juillet 2006, le gouvernement a nomm un mandataire pour accompagner la CMM dans sa rflexion visant rendre le partage des cots entre les municipalits plus quitable. Cette dmarche a conduit la conclusion dune entente sur le partage du dficit du mtro pour les annes 2007 2011. Dans le cadre de cette entente, les lus municipaux se sont engags poursuivre leur rflexion sur la gouvernance et le financement pour trouver une solution globale, quitable et durable au financement du transport en commun dans la rgion de Montral. Des reprsentants du MTQ et du ministre des Affaires municipales et des Rgions y sont associs et la ministre des Transports a dsign un mandataire pour aider les lus dgager des consensus. Les travaux ont dbut en janvier 2008. Dtermination et valuation des enjeux et des incidences lis la mobilit. [] Le MTQ estime que ses mthodes et modles danalyse de la situation actuelle et prvisible en matire de transport sont la fine pointe de ce qui se fait dans le monde. Dailleurs, la qualit de ses travaux, modles, instruments et analyses est reconnue ailleurs, notamment auprs de ses homologues canadiens. [] Le MTQ prvoit maintenir ses outils la fine pointe de la technologie et tirer partie des opportunits nouvelles. [] il gardera contact avec ses homologues et maintiendra sa prsence au sein de diverses associations professionnelles. [] De plus, dans le cadre de la dmarche dvaluation du Plan vert de la Socit de transport de Montral (STM), le MTQ collaborera la ralisation dune analyse de sensibilit de la demande de transport au prix de lessence. []

Tome II

3-33

Chapitre 3

[] Par ailleurs, la collecte de relevs de circulation dans la rgion de Montral est complexifie du fait que les responsabilits du rseau sont partages entre plusieurs intervenants et que les dbits levs de circulation sur le rseau rendent moins efficaces les technologies conventionnelles de comptage automatiques. Nanmoins, le MTQ consacre des montants considrables la ralisation de relevs de circulation manuels ou par camra et la ralisation de relevs de temps de parcours. Des travaux sont notamment en cours avec lcole polytechnique de Montral pour optimiser lexploitation des donnes disponibles sur les temps de parcours et les futurs plans de collecte. Conscient de limportance de disposer de donnes de circulation fiables, le MTQ a procd au cours de lautomne 2008 des relevs de circulation sur lensemble du rseau routier suprieur et artriel de la rgion de Montral. De plus, le MTQ prvoit intensifier ses efforts de collecte au cours des prochaines annes afin dobtenir un portrait volutif de lutilisation et des conditions de circulation sur les routes sous sa juridiction. En ce qui concerne la demande de transport des marchandises, il faut souligner que les entreprises tiennent prserver le caractre confidentiel de leurs donnes daffaires []. Pour obtenir un portrait densemble du transport des marchandises reprsentatif de la ralit, tant pour le transport par camion que pour les autres modes, il faut recourir une enqute auprs des entreprises et des expditeurs. Le MTQ a confi lInstitut de la statistique du Qubec un projet de recherche qui vise tablir un cadre de rfrence pour la conduite dune telle enqute et tester le ralisme de la dmarche envisage auprs dun certain nombre dexpditeurs. Dans le cadre du Protocole dentente avec lOntario et le gouvernement du Canada, sign en 2007 sur la Porte continentale et le Corridor de commerce Ontario-Qubec, le ministre participe plusieurs tudes visant bonifier sa connaissance du transport des marchandises au Qubec et, en particulier, dans la rgion de Montral. Une tude de prvision macroscopique des flux conomiques et des mouvements de marchandises dans les principaux corridors interurbains et internationaux est en cours. Le MTQ coordonne aussi avec Transports Canada la ralisation dune tude sur lvaluation de laccs aux terminaux intermodaux et aux installations de distribution et de transbordement au Qubec, qui sont pour la plupart situs dans la rgion de Montral. Les informations recueillies complteront celles dcoulant de lenqute routire nationale visant dresser un portrait des dplacements interurbains de marchandises effectus par camion. Enfin, le MTQ actualisera ltude sur les gnrateurs de transport dans la rgion de Montral effectue en 2006. [] considrant lintrt grandissant de la population lgard des questions de sant publique et de dveloppement durable, le MTQ va intensifier ses efforts de prise en compte de la sant publique et du dveloppement durable dans ses dmarches de planification pour la rgion de Montral. Pour relever ce dfi, le MTQ prvoit sassocier plus troitement aux experts en ces matires. [] Bien que la vrification porte avant tout sur les valuations ralises au moment de llaboration du plan, le MTQ souhaite souligner quil collabore avec le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs afin doptimiser les projets en gard aux proccupations formules par des citoyens, des entreprises, des groupes dintrt ou des experts dans le cadre de la procdure dvaluation et dexamen des impacts sur lenvironnement.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

laboration du Plan de gestion des dplacements de la rgion mtropolitaine de Montral. [] Le MTQ dispose doutils de modlisation et de simulation qui lui permettent dvaluer les impacts sur la mobilit, laccessibilit et les missions de polluants et de gaz effet de serre des scnarios dintervention envisags. Il recourt galement dautres mthodes et outils pour valuer la performance des diffrents scnarios lgard dautres considrations. Les travaux effectus par le MTQ sur les indicateurs de performance, les mthodes danalyse multicritres et danalyse cots-bnfices sinscrivent dans cette perspective. [] Le MTQ entend poursuivre les activits en continu de mise jour de ses outils de modlisation et de raffinement de ses mthodes danalyse et dvaluation des cots et des bnfices relis ses interventions (plan daction, stratgie ou projet). Lvaluation environnementale stratgique est une approche qui sest dveloppe dans les annes 90 au rythme des proccupations en matire de dveloppement durable. Le MTQ nchappe pas cette ralit et entend prendre les moyens pour intgrer cette approche dans ses faons de faire. Le MTQ sengage valuer de faon globale, et de manire quantitative lorsque possible, lensemble des effets rattachs aux diffrents scnarios que contiendra la stratgie dintervention sur la mobilit des personnes et des marchandises dans la rgion de Montral. 3.124

raction aux commentaires du ministre Le fait de disposer de certains outils ne garantit pas ncessairement leur utilisation aux premires tapes de llaboration dun plan. cet gard, il faut rappeler que le MTQ na pas t en mesure de dmontrer que les interventions envisages lors de llaboration du PGDM savrent globalement la meilleure solution si lon tient compte de leurs effets sur la mobilit, la sant, etc. En outre, les travaux queffectue le MTQ pour laborer des indicateurs de performance ne sont toujours pas termins et nous avons relev des lacunes relativement aux analyses cot-avantage. Sur les huit projets examins (leur cot est pass de 1,301 5,010 milliards de dollars durant la priode), il y en a quatre pour lesquels il ny a pas eu danalyse de ce type.

3.125

extraits des commentaires du ministre des transports du Qubec (suite)


contenu du Plan de gestion des dplacements de la rgion mtropolitaine de Montral. Les dcisions en matire de transport ont un impact sur la qualit de vie des citoyens, lconomie, lenvironnement et lamnagement du territoire. Dans ses dmarches de planification ou dvaluation de projets, le MTQ tient compte des orientations particulires ces champs dactivit. Toutefois, lamnagement du territoire est une responsabilit qui ne relve pas du MTQ et le schma damnagement et de dveloppement du territoire de la CMM na toujours pas t adopt. Le MTQ collabore avec lensemble de ses partenaires et tient compte des schmas actuellement en vigueur et des enjeux cet gard. Le MTQ prvoit se doter dici 2011, en collaboration avec ses partenaires et les lus municipaux, dune stratgie dintervention sur la mobilit des personnes et des marchandises pour la RMM visant dfinir une vision commune des transports pour la rgion de Montral et tablir des consensus sur les priorits dintervention. Cette dmarche tiendra compte ncessairement des orientations et priorits gouvernementales, notamment en matire de dveloppement durable, damnagement du territoire et de dveloppement rgional. []

Tome II

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Chapitre 3

Par ailleurs, les consultations effectues [] dans le cadre de la rvision en cours sur le mode de gouvernance et de financement du transport en commun [] font ressortir que les citoyens et les lus locaux souhaitent que le MTQ assume un leadership majeur en matire de transport dans la rgion de Montral. [] Le MTQ poursuit ses travaux visant identifier des indicateurs de performance ralistes et se doter des donnes et des outils requis pour les appliquer. Le MTQ et ses partenaires mtropolitains (AMT et CMM) ont confi un mandat de recherche sur laccessibilit aux rseaux et services de transport dans la rgion de Montral visant dfinir une mesure fiable de la performance des systmes de transport. Mcanismes de suivi et de reddition de comptes. De 2000 2004, le PGDM a fait lobjet dun financement particulier et, par le fait mme, dun suivi particulier. Depuis, les projets amorcs prvus au PGDM ont t intgrs la programmation rgulire et font lobjet du mme type de suivi que lensemble de la programmation du ministre. Ds 2001, lensemble des interventions prvues au PGDM a t modlis afin de connatre limpact de chaque intervention sur les dplacements dans la rgion montralaise. Les simulations ne peuvent tre rvises quaux cinq ans, aprs chaque recensement et chaque enqute Origine-Destination. Les simulations ralises avec les donnes de deux recensements ont permis de constater que les rsultats des interventions du PGDM demeurent similaires. Limpact de chaque projet est connu. Malgr les sommes importantes associes aux projets du PGDM, le rseau de transport montralais est maturit et les investissements qui y sont consacrs visent principalement le maintien des actifs. Cest ainsi que la programmation est en partie guide par les besoins de rfection, qui fournissent parfois loccasion dapporter des amliorations au rseau. [] Au chapitre de ltat du rseau autoroutier montralais, la proportion de chausses en bon tat est passe de 42,8 p. cent 75,1 p. cent depuis 2001. [] la suite de ladoption dune stratgie sur la mobilit des personnes et des marchandises dans la rgion de Montral, le MTQ mettra en place un mcanisme formel de suivi de la mise en uvre de la stratgie et des rsultats atteints. [] Le MTQ prvoit utiliser, en collaboration avec ses partenaires, diffrents indicateurs de performance pour suivre lvolution de la mobilit dans la rgion de Montral. Le MTQ tient toutefois souligner la difficult dattribuer la part des progrs raliss un projet ou un scnario dinterventions en particulier. En effet, une croissance de lachalandage dans le transport en commun, par exemple, peut dcouler de leffet conjugu de plusieurs facteurs, tels lamlioration de loffre de services, la vigueur de lconomie, la croissance dmographique, la congestion et le prix de lessence.

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Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

3.126

raction aux commentaires du ministre (suite) En ce qui concerne le suivi affrent lensemble de la programmation, nous tenons souligner que cette faon de faire est insuffisante. En effet, il est essentiel de suivre sur une base rgulire le degr datteinte des objectifs et des cibles que lon se donne ainsi que les interventions que lon a priorises afin de voir o lon va et dajuster le tir, le cas chant. Le bilan quant lavancement des interventions figurant dans le PGDM a t produit en 2004, mais il ne faisait pas ladquation entre celles-ci et les rsultats obtenus. Ainsi, on ne peut valuer si les progrs enregistrs sont satisfaisants et si les sommes alloues ont donn les rsultats souhaits. Relativement au commentaire portant sur la modlisation, nous estimons que cette faon de faire ne suffit pas elle seule mesurer les rsultats. Dune part, il ny en a pas eu depuis 2001 et, dautre part, cela ne donne pas la mesure relle des rsultats obtenus par rapport aux objectifs et aux cibles.

3.127

Nous tenons signaler que lentit vrifie a adhr toutes nos recommandations.

Tome II

3-37

Chapitre 3

annexe 1 Objectifs de vrification et critres dvaluation


La responsabilit du Vrificateur gnral consiste fournir une conclusion sur les objectifs propres cette mission de vrification. Pour ce faire, nous avons recueilli les lments probants suffisants et adquats pour fonder raisonnablement notre conclusion et pour obtenir un niveau lev dassurance. Notre valuation est base sur les critres que nous avons jugs valables dans les circonstances et qui sont exposs ci-aprs. Pour tablir nos critres dvaluation, nous nous sommes inspirs notamment de la rglementation en vigueur au Qubec, des pratiques du Secrtariat du Conseil du trsor et de celles relatives lvaluation environnementale stratgique, ainsi que des recommandations manant des organismes internationaux. De plus, nous nous sommes appuys sur les principes noncs dans la Loi sur le dveloppement durable. Les travaux de vrification dont traite ce rapport ont t mens en vertu de la Loi sur le vrificateur gnral et conformment aux mthodes de travail en vigueur. Ces mthodes de travail respectent les normes des missions de certification mises par lInstitut Canadien des Comptables Agrs. Objectif de vrification valuer dans quelle mesure la planification du MTQ lgard du dveloppement du transport des personnes et des marchandises dans la rgion mtropolitaine de Montral relativement la mobilit tient compte des incidences court et long terme sur la sant et le contexte social, lconomie, lenvironnement et lutilisation des ressources naturelles, et favorise la cohrence des interventions. sur la sant et le contexte social, lconomie, lenvironnement et lutilisation des ressources naturelles est dress et mis jour priodiquement ; les facteurs externes susceptibles dinfluencer les performances actuelles et futures des systmes de transport (approvisionnement en nergie, dmographie, disponibilit de ressources financires long terme, etc.) sont dtermins et analyss ; les expriences vcues ailleurs sont suivies de faon sen inspirer au besoin ; les acteurs du milieu et la population sont consults rgulirement. Des mcanismes sont mis en place en vue dassurer la cohrence des interventions des acteurs en matire de transport dans la rgion. Une stratgie dintervention long terme qui prend en compte les orientations gouvernementales4, les besoins, les enjeux et les incidences est tablie. Cette stratgie se traduit par un plan dintervention qui prcise les orientations, les objectifs court, moyen et long terme, les cibles, les indicateurs pertinents, les actions privilgies, les niveaux dinvestissement requis, les scnarios de financement, les chanciers ainsi que les responsabilits respectives des acteurs. Le choix des actions retenues dans le plan repose sur une analyse compare des diffrentes options qui considre : lvaluation des avantages et des cots ; lvaluation des incidences potentielles court, moyen et long terme sur la mobilit, la sant, le contexte social, lconomie, lenvironnement et lutilisation des ressources naturelles ; les priorits des acteurs du milieu. Des mcanismes de suivi sont mis en place de manire mesurer les rsultats obtenus, analyser les carts, ajuster le tir au besoin et rendre compte des rsultats.

critres dvaluation Les besoins, les enjeux et les incidences associs au dveloppement du transport et la mobilit sont dtermins et valus. Pour ce faire : un portrait des systmes de transport, de lvolution des dplacements des personnes et des marchandises ainsi que de leurs effets

4. Les orientations gouvernementales incluent les stratgies, les plans et les politiques gouvernementales qui touchent au domaine du transport. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

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Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

Objectif de vrification

Des orientations gouvernementales en matire damnagement du territoire qui prennent en valuer si les activits du MAMR relativement considration les enjeux associs la mobilit lamnagement du territoire permettent une sont labores et mises jour. cohrence des interventions gouvernementales Des mcanismes de concertation, qui assurent et de celles des autorits locales, et ce, dans une une participation des acteurs rgionaux et locaux, perspective de mobilit. sont utiliss afin dassurer une gestion cohrente des actions touchant lamnagement et lorganicritres dvaluation sation du transport sur le territoire. Les enjeux et les incidences associs lamna Un soutien est offert aux autorits locales afin gement du territoire mtropolitain sont valus que leurs dcisions en matire damnagement en fonction de leur impact sur la mobilit. Pour rpondent aux orientations gouvernementales. ce faire : Les orientations gouvernementales associes au un portrait de lvolution quant lamnagement transport sont prises en compte dans les schmas du territoire et aux incidences sociales, envidamnagement et de dveloppement ainsi que ronnementales et conomiques est dress et dans les modifications qui sont apportes ces mis jour priodiquement ; derniers. Le processus conduisant leur appro les facteurs externes susceptibles dinfluencer bation est rvalu au besoin. lamnagement du territoire (dmographie, approvisionnement en nergie, etc.) sont dtermins et analyss ; les expriences vcues ailleurs sont suivies de faon sen inspirer au besoin ; les acteurs du milieu et la population sont consults rgulirement.

Tome II

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Chapitre 3

annexe 2 rles et responsabilits


agence mtropolitaine de transport Mission Soutenir, dvelopper, coordonner et promouvoir le transport collectif, dont les services spciaux de transport pour les personnes handicapes, amliorer les services de trains de banlieue, en assurer le dveloppement, favoriser lintgration des services entre les diffrents modes de transport et augmenter lefficacit des corridors routiers.

Rles et responsabilits

Planifier et dvelopper le transport en commun mtropolitain ; Assurer la coordination interrseaux ; tablir la tarification rgionale ; Grer les services de trains de banlieue ainsi que les quipements caractre mtropolitain, tels que les terminus, les stationnements incitatifs et les voies rserves ; Aider financirement les organismes de transport, notamment pour compenser les services offerts sur le rseau mtropolitain, les cots dexploitation du mtro, dans le cas de la Socit de transport de Montral, ou les sommes associes certaines politiques tarifaires (par exemple, tarifs rduits pour certaines catgories dusagers) ; Planifier, selon les conditions fixes par le gouvernement, le prolongement du mtro. Faire des transports collectifs lun des instruments privilgis de lefficacit, de la prosprit et de la qualit de vie de la rgion mtropolitaine ; Se dplacer autrement ; Amnager en favorisant lutilisation des transports collectifs ; Financer le maintien du patrimoine et le dveloppement des services ; Mobiliser et rassembler les acteurs mtropolitains autour des projets de transport collectif.

Objectif et dfis

communaut mtropolitaine de Montral Mission Rles et responsabilits Planifier, coordonner et financer les comptences stratgiques qui faonnent le territoire et le dveloppement de la rgion. laborer, adopter et appliquer le schma damnagement et de dveloppement sur le territoire de la CMM ; Approuver le Plan stratgique de dveloppement du transport mtropolitain transmis par lAMT ; Approuver les plans stratgiques de dveloppement des socits de transport en commun sur son territoire ; Dterminer le rseau artriel mtropolitain et tablir des normes de gestion, de signalisation et de contrle de la circulation.

Municipalits rgionales de comt (Mrc)* Rles et responsabilits Municipalits Rles et responsabilits laborer, adopter et appliquer un plan durbanisme conforme aux objectifs du schma damnagement produit par la MRC ; Organiser et subventionner les services de transport en commun offerts sur le territoire de la municipalit, notamment par lintermdiaire des organismes publics de transport et des conseils intermunicipaux de transport ; Grer la voirie locale.

laborer, adopter et appliquer les schmas damnagement de leur territoire ; Organiser les transports en commun entre les municipalits sur le territoire de la MRC.

* Quatre municipalits ou agglomrations nappartiennent aucune MRC de la rgion de Montral ; toutefois, elles exercent certaines des comptences habituelles des MRC. Ce sont Montral, Laval, Mirabel et Longueuil.

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Planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral

annexe 3 Orientations du gouvernement en matire damnagement5


Privilgier la consolidation des zones urbaines existantes et prioriser la revitalisation des centres-villes et des secteurs anciens. Orienter lextension urbaine dans les parties du territoire pouvant accueillir le dveloppement de faon conomique et dans le respect de lenvironnement. Favoriser une approche intgre du dveloppement pour lensemble dune agglomration urbaine. Maintenir et amliorer les quipements et les services collectifs en maximisant leurs retombes sur le milieu urbanis. Amliorer les conditions de lhabitat et les adapter au contexte socioconomique. Protger, rhabiliter et mettre en valeur le cadre bti, les espaces publics et lments du milieu naturel en milieu urbanis. Contribuer la sant, la scurit et au bien-tre publics ainsi qu la protection de lenvironnement par une meilleure harmonisation des usages. Optimiser, par la planification des espaces industriels et commerciaux, les retombes des investissements publics et privs consentis. Arrimer aux objectifs damnagement du territoire et de protection de lenvironnement la planification des infrastructures et des quipements caractre public et assurer leur viabilit. Dvelopper une approche de gestion globale visant lutilisation polyvalente du patrimoine foncier qubcois, lharmonisation des divers usages et la concertation des diffrents partenaires. Favoriser la mise en valeur des lots publics intramunicipaux au profit du dveloppement rgional. Assurer la prennit et la mise en valeur du territoire et des activits agricoles en tenant compte des particularits et de la diversit des milieux. Contribuer au dveloppement du secteur minier en favorisant la protection et la mise en valeur des ressources minrales par une meilleure planification territoriale. Assurer la prennit et la mise en valeur des ressources forestires en tenant compte de la diversit des milieux. Privilgier la mise en valeur et lutilisation efficace et rentable de toutes les ressources nergtiques et en maximiser les retombes conomiques en rgion. Assurer la protection du patrimoine naturel ainsi que le maintien des espces fauniques et floristiques et de leurs habitats. Amliorer la contribution du rseau des parcs qubcois la protection des milieux naturels et la satisfaction des besoins de la population en espaces rcratifs. Amliorer laccessibilit de nouveaux espaces naturels protgs et favoriser leur mise en valeur pour des fins rcro-touristiques dans un contexte de polyvalence. Consolider et adapter les affectations territoriales fauniques de concert avec les intervenants locaux afin damliorer leur apport au dveloppement socioconomique rgional. Favoriser le dveloppement de la villgiature sur les terres publiques des fins rcratives et conomiques. Assurer la contribution du secteur touristique au dveloppement des rgions par une mise en valeur accrue des attraits et des activits axe sur la consolidation des produits touristiques prioritaires. Prserver les infrastructures de transport, maintenir un service adquat lusager et soutenir le dveloppement socio-conomique des diffrentes rgions du Qubec en optimisant les acquis des diffrents modes de transport. Renforcer les structures municipales afin dassurer au niveau local une meilleure rpartition des revenus et des cots et de permettre une meilleure utilisation des ressources des municipalits et de ltat.

5. Ces orientations proviennent du document Les orientations du gouvernement en matire damnagement : Pour un amnagement concert du territoire, publi en 1994 ; plusieurs de ces orientations ont t reprises dans le document complmentaire, qui date de 1995.

Tome II

3-41

Chapitre 3

annexe 4 Orientations contenues dans le Cadre damnagement et orientations gouvernementales. Rgion mtropolitaine de Montral 2001-2021

Consolider les zones urbaines existantes et limiter lurbanisation en priphrie de ces zones aux secteurs qui disposent dj des infrastructures et des services, tels que lapprovisionnement en eau potable, le traitement des eaux uses, llectricit, les coles, les routes, les infrastructures de transport collectif, etc. Maintenir et amliorer les quipements, les infrastructures et les services collectifs existants, et mieux contrler les investissements publics dans les secteurs [] en priphrie de la rgion mtropolitaine. Favoriser et soutenir une urbanisation visant la diversit des types de logements et des services collectifs dans une optique de mixit sociale. Rhabiliter et mettre en valeur les quartiers anciens ou vtustes dans un objectif damlioration de la qualit de vie, de lhabitat, des quipements et des services collectifs ainsi que du patrimoine urbain et architectural en accordant la priorit au centre de lagglomration. Soutenir le dveloppement international de la rgion mtropolitaine de Montral en contribuant, en priorit, au renforcement des six ples conomiques majeurs o se concentrent les activits internationales []. Susciter et soutenir une forme urbaine visant :

En ce qui a trait au transport des personnes, une utilisation accrue du transport en commun ainsi que des modes non motoriss et une rduction de lutilisation de lautomobile ; En matire de transport des marchandises, lutilisation optimale du rseau stratgique de transport, le renforcement de la position concurrentielle de Montral en tant que centre manufacturier et plaque tournante continentale du transport des marchandises ; En ce qui a trait la desserte des ples conomiques majeurs, un soutien leur dveloppement par une meilleure intgration des rseaux et systmes de transport des personnes et des marchandises.

Assurer la permanence et lamnagement durable de la zone agricole dcrte en favorisant une mise en valeur optimale du potentiel agricole et agroalimentaire mtropolitain, dans une perspective de croissance conomique, de cration demplois et de protection de lenvironnement. Protger et mettre en valeur les espaces verts et les plans deau de la rgion mtropolitaine, les paysages ainsi que les lments patrimoniaux du territoire []. Contribuer la sant, la scurit et au bien-tre public ainsi qu la prennit des investissements par la prise en compte des risques de sinistre naturel et anthropique dans les dcisions dictant le dveloppement conomique et lamnagement du territoire. Assurer lintgration de plans damnagement dagglomration dans les schmas damnagement des MRC voisines de la CMM pour chacune des agglomrations urbaines de recensement : Lachute, Saint-Jrme, Joliette, Sorel, Saint-Hyacinthe, Saint-Jean-sur-Richelieu et Salaberry-de-Valleyfield. Protger et mettre en valeur le caractre champtre et patrimonial des villages du territoire et consolider lconomie et la zone agricole. Contrler les investissements publics dans les secteurs non desservis en priphrie des agglomrations urbaines et villageoises.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009


Tome II

chapitre

Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008


Entits vrifies : ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale ministre des Affaires municipales et des Rgions ministre des Finances du Qubec ministre des Ressources naturelles et de la Faune ministre des Transports du Qubec ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs ministre du Dveloppement conomique, de lInnovation et de lExportation

Tome II

4-1

Chapitre 4

table des matires

Paragraphe

Faits saillants ............................................................................................................................................. 4.1 recommandations .................................................................................................................................... 4.10 Vue densemble ........................................................................................................................................ 4.11 Objectifs et porte de notre vrification ............................................................................................. 4.15 rsultats de notre vrification .............................................................................................................. 4.20 Prise en charge des responsabilits par les ministres vrifis ............................................. 4.24 Dveloppement des capacits ......................................................................................... 4.26 laboration des plans daction ......................................................................................... 4.41 Collaboration des ministres ............................................................................................ 4.49 Mise en uvre de la stratgie gouvernementale .................................................................... 4.53 Mcanismes et moyens de mise en uvre et de suivi ................................................... 4.54 Expertise et collaboration du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs ...................................................................................... 4.71 annexe 1 Objectifs de vrification et critres dvaluation annexe 2 responsabilits des entits lgard de la loi Les commentaires des entits apparaissent aprs chacun des sujets traits.

Abrviations et sigles
CIDD MAMR MDDEP MDEIE Comit interministriel du dveloppement durable Ministre des Affaires municipales et des Rgions Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs Ministre du Dveloppement conomique, de lInnovation et de lExportation MESS MFQ MRNF MTQ OCDE Ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale Ministre des Finances du Qubec Ministre des Ressources naturelles et de la Faune Ministre des Transports du Qubec Organisation de coopration et de dveloppement conomiques

4-2

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Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008

Faits saillants
4.1

quipe :
Maryse Fournier
Directrice de vrification

La Loi sur le dveloppement durable vise instaurer un nouveau cadre Isabelle Bouchard de gestion au sein de lAdministration. Les mesures quelle prvoit Franois Lachapelle concourent plus particulirement raliser le virage ncessaire au Grard Szaraz sein de la socit face aux modes de dveloppement non viable, en intgrant davantage la recherche dun dveloppement durable, tous les niveaux et dans toutes les sphres dintervention, dans les politiques, les programmes et les actions de lAdministration.

4.2

Nos travaux de vrification, chelonns de juin dcembre 2008, ont port sur certains volets relatifs lapplication de la loi. En premier lieu, nous avons valu dans quelle mesure les ministres ont pris en charge les responsabilits qui leur ont t confies par la Loi sur le dveloppement durable. En deuxime lieu, nous avons voulu nous assurer que des conditions favorables la mise en uvre de la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013 ont t cres. Cette mission a t ralise auprs du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs (MDDEP) et de six autres ministres que nous avons slectionns, tant donn le rle cl quils ont jouer dans le dveloppement de la socit : Affaires municipales et Rgions1 ; Dveloppement conomique, Innovation et Exportation ; Emploi et Solidarit sociale ; Finances ; Ressources naturelles et Faune ; Transports. prise en charge des responsabilits par les ministres vrifis

4.3

4.4

Notre vrification montre que les six ministres slectionns ont assum, dans une bonne mesure, certaines responsabilits que leur impose la loi ; nanmoins, pour dautres responsabilits, il reste du chemin parcourir. Les enjeux associs au dveloppement durable font partie des proccupations des ministres vrifis. Ils ont accompli des actions visant se donner la capacit dendosser ces nouvelles obligations. Nanmoins, ils estiment ntre quau dbut de la concrtisation de lensemble des responsabilits qui leur ont t confies par le lgislateur, surtout en ce qui a trait la prise en compte des principes. cet gard, nous avons not les lments suivants : Les ministres vrifis sensibilisent leur effectif au virage oprer, mais leurs efforts ont dabord t mis sur le personnel travaillant de prs llaboration du plan daction de dveloppement durable et sur la dimension environnementale. La plupart attendaient le plan gouvernemental de sensibilisation et de formation avant doffrir tous les employs des activits similaires et dinclure les dimensions conomique et sociale. Bien quil soit encore tt pour en apprcier pleinement lampleur, les rpercussions des activits de sensibilisation et de formation devront tre suivies avec attention afin dvaluer progressivement les rsultats obtenus. La rvision des pratiques de gestion est amorce pour ce qui concerne les facettes environnementales. Cependant, lexercice na gure port, ce jour, sur les lments qui sont au cur mme de la mission des entits, en vue de prendre en compte de manire globale et systmatique les principes inscrits dans la loi.
1. Depuis la mi-dcembre 2008, cette entit porte le nom de ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire .

4.5

Tome II

4-3

Chapitre 4

Des initiatives ont pris forme en ce qui a trait lutilisation doutils daide la dcision. Les pratiques ainsi institues ont toutefois une tendue limite et gagneraient tre partages entre les ministres. Ladaptation, la mise au point et lutilisation dautres outils savreront essentielles, notamment pour la prise en compte des principes noncs dans la loi. Les ministres vrifis prouvent des difficults valuer et apporter les changements requis lgard des processus, des activits courantes de mme que des faons de faire. Ils doivent poursuivre lobjectif de dterminer des actions pertinentes en considrant les principes propres au dveloppement durable.

4.6

Quant llaboration des plans daction, elle sappuie sur une dmarche structure runissant plusieurs des conditions propices au succs. Les projets de plans que nous avons examins taient dailleurs sur la voie dtre complts. La dmarche prsentait, entre autres, les caractristiques suivantes : un engagement clair de la haute direction ; la mise en place de structures formelles ; la dtermination des objectifs de la stratgie gouvernementale auxquels lentit souhaite contribuer, en relation avec sa mission ; la priorisation des activits incontournables, sans quil y ait exclusion des autres. Enfin, selon leurs comptences particulires et leur situation respective, les ministres vrifis ont galement prt leur concours au MDDEP. Mise en uvre de la stratgie gouvernementale

4.7

4.8

Les retards concernant limplantation des mcanismes et moyens de mise en uvre ont ralenti la cration des conditions favorables au dploiement de la stratgie gouvernementale. Voici, cet gard, nos principaux constats : Trois des quatre mcanismes et moyens qui devaient tre fonctionnels lt 2008 ne ltaient pas au 31 dcembre suivant ; il y a donc un retard par rapport lchancier. Il sagit du Plan de mise en uvre pour un gouvernement coresponsable, du Plan de sensibilisation des responsables des principaux comits interministriels et du Plan de communication publique sur la stratgie et sa mise en uvre. Or, ces mcanismes et moyens concernent directement les activits incontournables, soit celles quil importe de considrer au moment de prparer les plans daction. Des quatre autres mcanismes et moyens devant tre prts avant la fin de 2008, seul le Plan gouvernemental de sensibilisation et de formation des personnels de ladministration publique a t approuv dans le dlai fix. En particulier, la premire liste dindicateurs de dveloppement durable est en retard, tant donn que lchance lgale pour la soumettre au gouvernement, pour adoption, tait la fin de 2008. Dans un contexte o plusieurs mcanismes et moyens taient appels voir le jour, il fallait bien tablir les ressources ncessaires pour produire les documents afin de faire ressortir o se situaient les enjeux et ainsi dterminer les priorits et prvoir les ajustements ncessaires.

4-4

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008

4.9

Par ailleurs, le MDDEP a fourni son expertise et a apport sa collaboration aux ministres et organismes afin quils progressent dans lapplication de la loi. En fait, il a publi des guides, tenu des activits de sensibilisation et de formation ainsi que ralis des ateliers dchanges. Il lui reste cependant des dfis relever pour aider les entits sapproprier les principes de dveloppement durable, sans pour autant se substituer cellesci dans les responsabilits quelles doivent assumer.

recommandations
4.10 (4.50)

Cette section regroupe les recommandations formules dans notre rapport. Il est noter que, titre informatif, le numro des paragraphes viss est donn entre parenthses. Nous avons recommand aux six ministres concerns : dintgrer dans les activits de sensibilisation et de formation dcoulant de lapplication de la Loi sur le dveloppement durable les dimensions sociales et conomiques du dveloppement, en plus de celle relative lenvironnement, en cohrence avec le plan gouvernemental cet effet ; de sassurer que lensemble du personnel comprend les exigences de la loi, notamment en ce qui a trait la prise en compte des principes prvus par celle-ci, ainsi que la porte de la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013 ; dvaluer les rpercussions des activits de sensibilisation et de formation concernes afin dapprcier si ces dernires ont donn les rsultats souhaits ; de profiter de llaboration du plan daction de dveloppement durable pour revoir leurs pratiques de gestion en consquence et rectifier le tir, sil y a lieu ; de poursuivre leurs efforts quant ladaptation et lutilisation doutils daide la dcision pour assurer la prise en compte des principes de dveloppement durable ; dintensifier la collaboration interministrielle dans le dveloppement doutils daide la dcision et dans la diffusion de bonnes pratiques. Nous avons recommand au ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs : de sassurer que chacun des mcanismes et moyens est finalis en temps opportun en tenant compte des chances tablies ; de faire en sorte que le plan de communication considre des actions court terme concernant la participation et lengagement de la population ; de complter, en collaboration avec les autres ministres et les organismes concerns, le plan dtaill quant llaboration et la mise en place des mcanismes et moyens prvus dans la stratgie gouvernementale, et ce, en y prcisant notamment les ressources requises et les responsabilits des divers acteurs ; dintensifier la formation et laccompagnement des ministres et organismes pour la prise en compte des principes de dveloppement durable ; de bonifier le guide de prise en compte des principes de dveloppement durable, notamment sur la base de lutilisation et de lexprimentation faites par les ministres et organismes.

(4.79)

Tome II

4-5

Chapitre 4

Vue densemble
4.11

La Loi sur le dveloppement durable, adopte en avril 2006, vise instaurer un nouveau cadre de gestion au sein de lAdministration afin que lexercice de ses pouvoirs et de ses responsabilits sinscrive dans la recherche dun dveloppement durable. Les mesures prvues par cette loi concourent plus particulirement raliser le virage ncessaire au sein de la socit face aux modes de dveloppement non viable, en intgrant davantage la recherche dun dveloppement durable, tous les niveaux et dans toutes les sphres dintervention, dans les politiques, les programmes et les actions de lAdministration. Elles visent assurer la cohrence des actions gouvernementales en matire de dveloppement durable, ainsi qu favoriser limputabilit de lAdministration. Dans lobjectif de faciliter lapplication de la loi, des responsabilits claires ont t confies aux entits. Le MDDEP est un acteur cl, compte tenu des nombreuses obligations qui lui reviennent, notamment celles lies au rle de coordination et de promotion du dve loppement durable. Les entits assujetties la loi ont, pour leur part, des responsabilits en ce qui concerne la prise en compte des principes en cause et la mise en uvre de la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013. Leurs devoirs touchent, entre autres, la dtermination des objectifs particuliers quelles entendent poursuivre pour contribuer la mise en uvre de la stratgie gouvernementale de mme qu lobligation de rendre compte annuellement quant aux rsultats obtenus. Lannexe 2 nonce les principales responsabilits confies par la loi aux parties prenantes. De plus, dans le but de favoriser limputabilit de lAdministration, un poste de commissaire au dveloppement durable a t institu. Ce dernier assiste le vrificateur gnral dans lexercice de ses fonctions relatives la vrification en matire de dveloppement durable. Ainsi, la Loi sur le vrificateur gnral prvoit que le commissaire produit annuellement un rapport dans lequel il fait part de ses constatations et de ses recommandations ayant trait lapplication de la Loi sur le dveloppement durable. Cest dans ce cadre que sinscrit la prsente vrification.

4.12

4.13

4.14

Objectifs et porte de notre vrification


4.15

Le premier rapport du commissaire au dveloppement durable a t publi en dcembre 2007. Nous avons alors valu dans quelle mesure le MDDEP et les autres entits assujetties la Loi sur le dveloppement durable avaient pris en charge les responsabilits qui leur avaient t confies en vue dassurer lapplication de la loi ce moment. Nous avons aussi examin si le projet de stratgie gouvernementale, qui avait t dpos pour consultation, respectait les exigences de la loi et prenait en compte les lments de la gestion axe sur les rsultats indiqus dans la Loi sur ladministration publique, adopte en 2000. Depuis le rapport de dcembre 2007, les actions de ladministration publique qubcoise, quant lapplication de la Loi sur le dveloppement durable, ont principalement port sur trois volets : ladoption par le gouvernement de la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013 et sa mise en uvre ; llaboration de la premire liste des indicateurs pour surveiller et mesurer les progrs raliss en la matire ; et la prparation de plans daction par les ministres et organismes assujettis la loi.
Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

4.16

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Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008

4.17

Nos travaux ont touch ces volets. En premier lieu, nous avons valu dans quelle mesure les ministres vrifis ont pris en charge les responsabilits qui leur ont t confies par la Loi sur le dveloppement durable. En deuxime lieu, nous avons voulu nous assurer que des conditions favorables la mise en uvre de la stratgie gouvernementale ont t cres par le MDDEP. En troisime lieu, nous avons cherch voir si le processus dlaboration des indicateurs de dveloppement durable tait appliqu avec rigueur afin de surveiller et de mesurer les progrs raliss au Qubec en la matire. Lorsque notre vrification a pris fin, le projet de premire liste dindicateurs de dveloppement durable ntait toujours pas public, ce qui rendait inapproprie la publication de nos constats sur ce dernier volet. Nous continuerons de suivre de prs les travaux relatifs llaboration des indicateurs et formulerons nos commentaires au moment opportun. La prsente vrification a t ralise auprs du MDDEP et des six autres ministres suivants, que nous considrions particulirement importants, tant donn le rle cl quils ont jouer dans le dveloppement de la socit : Affaires municipales et Rgions ; Dveloppement conomique, Innovation et Exportation ; Emploi et Solidarit sociale ; Finances ; Ressources naturelles et Faune ; Transports. Le lecteur trouvera lannexe 1 les objectifs de vrification et les critres dvaluation relatifs cette mission. De faon gnrale, nos travaux se sont chelonns de juin octobre 2008. Cependant, nous avons effectu une mise jour quant ltat davancement, au 31 dcembre 2008, des mcanismes et moyens de mise en uvre de la stratgie gouvernementale. Nos travaux visaient principalement les activits ralises en 2007 et en 2008, mais certains commentaires peuvent se rapporter des activits antrieures.

4.18

4.19

rsultats de notre vrification


4.20

La Loi sur le dveloppement durable marque formellement lintention dintgrer la recherche dun dveloppement durable dans toutes les activits de lAdministration ainsi que la volont dassurer la cohrence des actions gouvernementales en ce domaine. Le dfi est grand ; pour parvenir le relever, le discours doit se traduire par des gestes significatifs. Notre vrification montre que les ministres vrifis ont assum, dans une bonne mesure, certaines responsabilits que leur impose la loi ; nanmoins, pour dautres responsabilits, il reste du chemin parcourir. Dabord, ils ont accompli des actions visant se donner la capacit dendosser ces nouvelles obligations. Ensuite, llaboration des plans daction sappuie sur une dmarche structure runissant plusieurs des conditions propices au succs. Enfin, selon leurs comptences particulires et leurs situations respectives, les ministres vrifis ont galement prt leur concours au MDDEP pour les diffrents gestes associs la mise en uvre de la stratgie gouvernementale. On note toutefois que les ministres vrifis prouvent des difficults valuer et apporter les changements requis dans les modes de gestion, dans les activits courantes et dans les faons de faire. Ils doivent poursuivre lobjectif de dterminer des actions pertinentes qui prennent en compte les principes de dveloppement durable.

4.21

4.22

Tome II

4-7

Chapitre 4

4.23

Les retards concernant limplantation des mcanismes et moyens de mise en uvre ont ralenti la cration des conditions favorables au dploiement de la stratgie gouvernementale. Par ailleurs, le MDDEP a fourni son expertise et a apport sa collaboration aux ministres et organismes afin quils progressent dans lapplication de la loi. Il lui reste cependant des dfis relever pour aider les entits sapproprier les principes de dveloppement durable, sans pour autant se substituer cellesci dans les responsabilits quelles doivent assumer.

prise en charge des responsabilits par les ministres vrifis


4.24

Ladoption, en dcembre 2007, dune stratgie gouvernementale devant guider la mise en uvre du dveloppement durable constitue une des pices matresses du vaste chantier cr par la loi. Pour prs de 150 ministres et organismes qui y sont assujettis, il est essentiel que des mesures soient prises de manire rpondre ses exigences. Nous avons donc voulu valuer, ds prsent, dans quelle mesure les ministres vrifis avaient pris en charge les responsabilits confies par la loi et par la stratgie gouvernementale. Nous avons dirig notre attention sur la faon dont ces ministres amlioraient leurs capacits mettre en uvre le dveloppement durable. Nous avons aussi examin comment ils avaient amorc llaboration des plans daction devant prsenter les objectifs particuliers quils entendent poursuivre pour contribuer la ralisation de la stratgie gouvernementale. La collaboration apporte au MDDEP a galement fait lobjet de nos travaux.

4.25

Dveloppement des capacits


4.26

Les entits doivent dvelopper leurs capacits respectives mettre en uvre le dvelop pement durable. Cellesci touchent les comptences, lexpertise, les attitudes, les valeurs, les motivations, les outils de gestion, etc. Nous avons analys quelques facettes qui en favorisent lamlioration. Sensibilisation et formation du personnel

4.27

activits de sensibilisation axes sur Plus particulirement depuis ladoption de la Loi la dimension environnementale. sur le dveloppement durable, les ministres vrifis sensibilisent leur personnel au virage oprer. Bien que des informations relatives la loi et la stratgie gouvernementale aient t diffuses par certains ministres, les efforts ont dabord t mis sur la dimension environnementale, telle lcologisation des activits administratives (rduction des dchets, rcupration des matires rsiduelles, etc.). Les mesures prises en ce sens se sont dailleurs multiplies au cours des derniers mois. Le site intranet est lun des moyens privilgis pour joindre les employs viss. cet gard, il est intressant de relever que le contenu des messages interpelle lindividu non seulement en tant quemploy de ltat, mais aussi comme citoyen responsable. Par exemple, il y a incitation faire usage de sacs rutilisables, rcuprer les piles jetables ou profiter du transport en commun.

4-8

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008

4.28

Par ailleurs, les gestionnaires et les professionnels travaillant de prs llaboration du plan daction de dveloppement durable ont t davantage renseigns et ont reu plus de formation pour remplir adquatement leur rle que les autres membres du personnel. La plupart des ministres vrifis ont indiqu quils attendaient le Plan gouvernemental de sensibilisation et de formation des personnels de ladministration publique avant dinvestir plus dnergie auprs de lensemble de leur effectif. Un ministre se dmarque ce chapitre en ayant offert de la formation tous ses gestionnaires, avant mme le dpt du plan gouvernemental de formation. Le matriel produit par le ministre Les ministres vrifis ont exploit le matriel du Dveloppement durable, de produit par le MDDEP, notamment sous la forme lenvironnement et des parcs a de capsules, de fiches informatives, de guides et t utilis. de prsentations visuelles, pour les soutenir dans leurs diverses interventions. Ce matriel traitait, entre autres, de la dmarche qubcoise de dveloppement durable, de la loi, de la stra tgie gouvernementale, des principes considrer, en plus de fournir des exemples de gestes environnementaux. Il est difficile dapprcier leffet des activits de sensibilisation et de formation qui ont t offertes et certainement prmatur de faire des liens entre cellesci et les changements tangibles de culture, dattitude et de comportement que suppose la mise en uvre dun dveloppement durable. On assiste nanmoins lexpression dune volont damlioration. Il sera important que les actions sintensifient au cours des prochains mois si lon souhaite que le contenu de la loi et de la stratgie gouvernementale soit compris tous les niveaux de lorganisation. Outre la dimension environnementale, cette comprhension doit par ailleurs porter sur les facettes sociales et conomiques si lon veut tendre vers une vritable prise en compte du dveloppement durable. Les rpercussions de toutes ces activits devront tre suivies de prs afin dvaluer progressivement les rsultats obtenus, et ce, diffrents niveaux, afin de rajuster le tir au besoin. Le plan gouvernemental de Le Plan gouvernemental de sensibilisation et de sensibilisation et de formation : formation des personnels de ladministration publique, essentiel la cohrence. approuv en dcembre 2008, savre essentiel pour donner une cohrence globale aux multiples activits proposes au sein de lAdministration ainsi que pour diminuer les risques de chevauchement et de contradiction par rapport aux messages vhiculs. Il permet aussi dinterpeller lensemble du personnel plutt que de confier les questions en matire de dveloppement durable uniquement une quipe de spcialistes.

4.29

4.30

4.31

Tome II

4-9

Chapitre 4

pratiques de gestion
4.32

Les ministres vrifis ont entrepris des travaux pour analyser et modifier, au besoin, leurs pratiques de gestion. Premirement, un exercice darrimage entre les dmarches relatives llaboration du plan stratgique et celle du plan daction de dveloppement durable a t ralis en 2008. Des sances de formation ont t organises par le MDDEP cet gard. Les mmes personnes ont t associes ces processus, ce qui a permis dtablir le lien entre les dmarches. Deuximement, les ministres vrifis ont galement mis en place des comits intersectoriels ou encore des groupes de travail afin dassurer une coordination administrative entre les units organisationnelles et de faciliter la dtermi nation de gestes pouvant alimenter tant les plans stratgiques que les plans daction. Troisimement, une collaboration interministrielle sest dveloppe, que ce soit dans loptique de choisir des indicateurs lis des objectifs communs ou dans celle dchanger au moment de prparer les plans daction. prise en compte des principes dans Dautre part, les entits ont tendance revoir leurs pratiques administratives de faon ce que les activits : peu de progrs. les facettes environnementales soient davantage prises en considration. Cependant, elles se sont peu attaques, ce jour, au cur de leurs activits afin de prendre en compte de manire globale et systmatique les principes inscrits dans la loi. Si lcologisation des activits dmontre un souci pour le dveloppement durable, cette tendance est trop peu significative pour donner lieu un virage des interventions, comme lnoncent la loi et la stratgie gouvernementale. La difficult saisir la nature et lampleur des changements ncessaires pour appliquer les principes pourrait tre lune des raisons expliquant cette situation. Nous avons nanmoins not des initiatives intressantes. Un ministre a commenc un recensement systmatique des politiques et des programmes pertinents. Il sefforce en outre de rpertorier les mesures susceptibles damliorer ses pratiques en fonction des attentes formules par le lgislateur. Signalons que certains ministres vrifis ont aussi inclus dans leur projet de plan daction de dveloppement durable des activits de cet ordre. pour un rel changement, il faut Un processus dvolution est enclench. Toutefois, intensifier les actions. il ne faudrait pas ngliger dintensifier les actions si lon veut un rel changement quant la prise de dcision et des rsultats probants. Puisque les entits vrifies se sont essentiellement occupes, pour le moment, des facettes environnementales dans la rvision de leurs pratiques administratives et quelles ont des difficults bien circonscrire la porte des changements ncessaires pour prendre en compte les principes, il se peut que les plans daction, qui doivent tous tre dposs au plus tard en mars 2009, ne traitent pas suffisamment des ajustements souhaits au cur de leurs activits.

4.33

4.34

4.35

4-10

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Outils daide la dcision


4.36

Comme il est mentionn dans la Loi sur le dveloppement durable, il est essentiel de disposer doutils daide la dcision pour prendre en compte les principes de dveloppement durable et les considrer dans les lois, la rglementation, les politiques et les programmes. La version pilote du guide pour la prise en compte des principes de dveloppement durable a t produite par le MDDEP. Cet outil propose une dmarche par tapes et sinspire de plusieurs mthodes danalyse et dvaluation, telles que lvaluation environnementale stratgique et lvaluation dimpact sur la sant. Le recours ces instruments peut notamment contribuer trouver les faons de combler lcart entre la situation actuelle et celle vise par les principes. Les outils daide la dcision restent Lutilisation doutils de cette nature est encore peu exploits. ses dbuts. Nous avons toutefois recens des initiatives ayant permis dexplorer des outils daide la dcision lors de projets pilotes ou pour mener des actions cibles. Mentionnons, titre illustratif, lanalyse multicritre, llaboration dun systme de gestion environne mentale ou la gestion intgre du risque. En particulier, un groupe de collaborateurs, dont font partie deux ministres vrifis, a produit une grille afin de dterminer les principes de dveloppement durable rattachs aux engagements figurant dans la Politique nationale de leau. De telles pratiques ntant pas tendues lchelle de chacun des ministres, elles gagneraient tre partages entre les organisations, qui pourraient sinspirer ainsi dexemples concrets. Parmi les causes susceptibles dexpliquer le peu de progrs ralis ce jour, force est dadmettre que la prise en compte des principes savre un exercice complexe. Les ministres vrifis ont apprci le projet de guide fourni par le MDDEP ce propos, lequel constituait, selon eux, une bonne source dinformation. Cependant, ils considrent que son application pourrait tre ardue et quelle requiert la mise au point doutils fonctionnels et conviviaux. En pareil contexte, il faudrait que le guide soit test dans une mesure suffisante pour constituer un exercice dapprentissage permettant de le faire voluer et de le modifier en fonction des leons apprises par les organisations. Somme toute, prs de trois ans aprs le dbut de la mise en uvre de la Loi sur le dveloppement durable, la rvision des lois, de la rglementation, des politiques et des programmes par rapport celleci en est toujours ses premiers pas. Comme la loi lindique, le processus en cours quant llaboration des plans daction offre une occasion pour raliser cet exercice. Les enjeux associs au dveloppement durable font partie des proccupations des ministres vrifis. Leur volont est perceptible et ils ont accompli des efforts plus dun gard. Nanmoins, ces derniers reconnaissent ntre quau dbut de la concrtisation de lensemble des responsabilits qui leur ont t confies par la loi, surtout en ce qui a trait la prise en compte des principes de dveloppement durable.

4.37

4.38

4.39

4.40

Tome II

4-11

Chapitre 4

laboration des plans daction


4.41

Lors de ladoption de sa stratgie en dcembre 2007, le gouvernement invitait les entits assujetties la loi produire leur plan daction de dveloppement durable au plus tard le 31 mars 2009. Mme si les travaux taient en cours avant le dpt de la stratgie gouvernementale pour la plupart des ministres vrifis, la phase intensive a vritablement dmarr en fvrier 2008, avec les premires activits de formation donnes par le MDDEP sur le sujet. Nous avons cherch voir dans quelle mesure les six ministres slectionns ont suivi une dmarche structure en vue de dresser leur plan respectif. Des pratiques intressantes ont t releves. Dmarrage du processus

4.42

Signe probant dun engagement clair Nous avons peru un engagement clair de la haute de la haute direction. direction relativement au dveloppement durable, notamment par laction du comit de direction et la participation des sousministres adjoints aux travaux du Comit interministriel du dveloppement durable (CIDD). En outre, lensemble des ministres vrifis considre qu certains gards la loi est un cadre facilitant la ralisation de leur mission premire ou renforant les mesures prises en ce sens, et non une contrainte. Des structures formelles ont aussi t instaures. Ainsi, des groupes de travail runissant des employs rattachs aux units administratives de diffrents secteurs de lorganisation ont t crs. Quant aux personnes charges de la planification stratgique, elles ont t mises contribution pour arrimer le plan daction au plan stratgique. De plus, des responsables ont t nomms et dsigns expressment au dossier du dveloppement durable, agissant titre de relais au sein et lextrieur de lorganisation. Tous les ministres vrifis ont tabli un programme de travail qui prcise les actions, les chances et les responsabilits pour sassurer de livrer le plan daction dans les dlais. En rgle gnrale, un suivi est effectu par les comits de direction. prise en considration des objectifs

4.43

4.44

Les ministres vrifis ont dtermin les objectifs de la stratgie gouvernementale auxquels ils souhaitent contribuer, en relation avec leur mission. De plus, en examinant les bauches relatives leurs plans daction, nous avons pu constater que la quasitotalit de ces ministres avait tabli un lien entre, dune part, certains des engagements prsents dans les stratgies ou encore les politiques gouvernementales sous leur responsabilit et, dautre part, les actions et les cibles figurant dans leurs plans. il est rassurant de voir quon ne se limite Ils ont aussi mis laccent sur les activits pas aux activits incontournables. incontournables, qui sont incluses dans trois des neuf orientations de la stratgie gouvernementale, sans toutefois stre limits cellesci. Cela est rassurant, tant donn lampleur de la sphre dintervention vise par cette stratgie. la fin de nos travaux, les six ministres taient, divers degrs, sur la voie de complter leur plan daction pour le mois de mars 2009. Tous avaient labor des projets de plans et ils prvoyaient mme les soumettre incessamment aux instances dirigeantes pour approbation.
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4.45

4.46

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Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008

4.47

Plus prcisment, au 30 septembre 2008, ils avaient dfini, parmi les objectifs de la stratgie gouvernementale, lesquels taient pertinents pour eux, formul leurs propres objectifs et arrt les actions accomplir. Pour cinq ministres, la mise au point des indicateurs tait trs avance, voire termine. La moiti des entits avait galement assorti de cibles la plupart des indicateurs. Enfin, il tait fait mention de gestes concrets venant appuyer les objectifs exposs dans la plupart des plans. Quant aux mcanismes de suivi, des initiatives particulires mritent dtre mentionnes. Par exemple, des ministres vrifis ont cr un rseau de rpondants assurant linterne le suivi des actions dans loptique de prparer la reddition de comptes. Ajoutons quune forte proportion des rapports annuels de gestion pour 20062007 des entits vrifies comportaient dj une section rserve aux dmarches et aux activits ralises en matire de dveloppement durable, avant mme que soient achevs les plans daction dcoulant de la loi. La situation est similaire concernant les rapports de 20072008.

4.48

collaboration des ministres


4.49

Les six ministres ont collabor la mise en uvre Les ministres ont collabor aux de la loi et de la stratgie gouvernementale. Ils ont travaux de mise en uvre. particip, selon leur champ de comptence, aux travaux effectus cet effet : rencontres du CIDD, laboration de la stratgie gouver nementale et des indicateurs, dtermination des activits incontournables, etc. Des ministres vrifis sont prsents des tables de concertation portant sur les activits incontournables touchant la sensibilisation et la formation du personnel ainsi que laccompagnement conseil, destin soutenir le dynamisme rgional. Nous avons recommand aux six ministres concerns : dintgrer dans les activits de sensibilisation et de formation dcoulant de lapplication de la Loi sur le dveloppement durable les dimensions sociales et conomiques du dveloppement, en plus de celle relative lenvironnement, en cohrence avec le plan gouvernemental cet effet ; de sassurer que lensemble du personnel comprend les exigences de la loi, notamment en ce qui a trait la prise en compte des principes prvus par celle-ci, ainsi que la porte de la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013 ; dvaluer les rpercussions des activits de sensibilisation et de formation concernes afin dapprcier si ces dernires ont donn les rsultats souhaits ; de profiter de llaboration du plan daction de dveloppement durable pour revoir leurs pratiques de gestion en consquence et rectifier le tir, sil y a lieu ; de poursuivre leurs efforts quant ladaptation et lutilisation doutils daide la dcision pour assurer la prise en compte des principes de dveloppement durable ; dintensifier la collaboration interministrielle dans le dveloppement doutils daide la dcision et dans la diffusion de bonnes pratiques.

4.50

Tome II

4-13

Chapitre 4

4.51

rsum des commentaires des ministres


commentaires gnraux. Le ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale (MESS) estime que, de faon gnrale, le contenu du rapport reflte la teneur des propos tenus lors des rencontres avec les reprsentants du Vrificateur gnral. Ritrant lengagement clair des autorits, le ministre poursuit ses efforts afin de rendre public, comme cela est exig, son plan daction en matire de dveloppement durable au plus tard au 31 mars 2009. Quant au ministre des Affaires municipales et des Rgions (MAMR), il accepte les recommandations formules par le Vrificateur gnral. Ces recommandations seront prises en compte dans le cadre de llaboration du Plan daction de dveloppement durable 2009-2013 du ministre ainsi que de la mise en uvre des actions en dcoulant. Cependant, le MAMR tient souligner que lapplication de ces recommandations se fera de faon progressive, la dmarche gouvernementale de dveloppement durable tant une dmarche volutive et continue. Nous sommes actuellement au dbut dun nouveau processus, au dbut dun changement de culture et de gestion et, par consquent, ces changements ne pourront se concrtiser que de faon graduelle, notamment en fonction des ressources disponibles. Cest tout particulirement le cas de la prise en compte des principes de dveloppement durable dans les interventions du ministre ainsi que de la rvision des pratiques de gestion. De son ct, le ministre des Ressources naturelles et de la Faune (MRNF) mentionne ceci : Le commissaire au dveloppement durable pose un regard pertinent sur lapplication de la Loi sur le dveloppement durable au sein des ministres. En portant son attention sur le dveloppement des capacits des ministres laborer un nouveau cadre de gestion au sein de leur administration, le commissaire dtermine les dfis auxquels les ministres font face. Notons cet gard la coordination des engagements ministriels au sens des principes inscrits dans la loi, le dveloppement des indicateurs, le suivi des rsultats, la formation et la sensibilisation et, enfin, ladaptation des pratiques de gestion, plans, programmes, lois et rglements, etc. Le ministre est en accord avec les rsultats de la vrification. Il semble juste dindiquer que les ministres devront dvelopper leur capacit dagir lgard des thmes suivants : lapplication des principes de dveloppement durable dans la planification et la gestion courante, la mise en uvre des plans de formation et de sensibilisation, les approches visant intgrer les dimensions sociales et conomiques du dveloppement durable, lutilisation doutils daide la dcision. ce jour, les efforts du MRNF sont centrs sur llaboration du plan ministriel de dveloppement durable, de mme que sur le dveloppement des activits essentielles, soit la mise en place de mesures de gestion environnementale et le dveloppement dun vritable plan de formation et de sensibilisation. Outre ces activits, les approches ou plans dcoulant des six recommandations du Vrificateur gnral devront tre examins la lumire des ressources disponibles et des outils mis la disposition des ministres. Enfin, le ministre du Dveloppement conomique, de lInnovation et de lExportation (MDEIE) reoit favorablement les six recommandations du Vrificateur gnral et sengage y donner suite.

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Sensibilisation et formation du personnel. Le MESS a, maintes reprises, sensibilis son personnel au fait que le dveloppement durable est aussi conomique que social et environnemental. Dailleurs, les volets conomique et social sont inscrits lintrieur de notre mission et de nos orientations. Par ailleurs, comme le recommandait le MDDEP, nous attendions la parution du plan gouvernemental de sensibilisation et de formation en matire de dveloppement durable, qui a t rcemment approuv, avant de dvelopper nos propres contenus de formation. De plus, nous entendons travailler en synergie avec le MDDEP et les autres ministres dans lvaluation des connaissances de nos employs en matire de dveloppement durable. La mission du ministre des Finances du Qubec (MFQ) lgard de la fiscalit et du dveloppement conomique fait en sorte que les employs du ministre sont constamment sensibiliss aux questions relatives lquit sociale et lefficacit conomique. Nanmoins, nous convenons de la ncessit de formaliser le processus de sensibilisation et de formation lgard des trois dimensions du dveloppement durable. Ainsi, nous procderons, avec laccompagnement du MDDEP, la mise sur pied dactivits de sensibilisation et de formation sadressant lensemble du personnel du ministre. Ces activits traiteront galement de la Loi sur le dveloppement durable, dont la prise en compte des principes, de la stratgie gouvernementale ainsi que du plan daction du ministre. Ces activits feront lobjet dune valuation et dun suivi. Pour sa part, le MRNF indique ce qui suit : La sensibilisation et la formation du personnel concernant le dveloppement durable demeurent au cur du plan daction ministriel 2008-2011. Il est prvu que les activits, jusqu prsent consacres aux questions environnementales, recouvrent dornavant toutes les composantes du dveloppement durable, incluant une connaissance de la dmarche qubcoise, des concepts et, surtout, de lapplication des principes de dveloppement durable, incluant les dimensions sociales et conomiques. [] Enfin, [] la disponibilit doutils de formation accessibles tous les ministres, traitant notamment des aspects gnriques de la loi, de la stratgie gouvernementale, des principes, de mme que de lintgration des volets sociaux et conomiques, simplifiera la tche des ministres en plus de gnrer des conomies dchelle apprciables. Le ministre des Transports du Qubec (MTQ) mettra les efforts requis pour sassurer que lensemble du personnel a une comprhension des exigences de la loi. Lvaluation des rpercussions des activits de sensibilisation et de formation se ralisera au fur et mesure de lavancement des actions ministrielles. Quant au MDEIE, il sengage largir la porte de la sensibilisation et de la formation destines son personnel et sa clientle en intgrant les dimensions sociale, conomique et environnementale du dveloppement. Des actions consquentes sont prvues dans son plan daction. Dans le cadre de ces formations, le MDEIE sassurera que lensemble de son personnel a une comprhension des exigences de la loi, notamment de la prise en compte des principes, ainsi que de la porte de la stratgie gouvernementale. Le MDEIE choisira des indicateurs afin dvaluer les rpercussions de ses activits de sensibilisation et de formation et dapprcier si ces dernires ont donn les rsultats souhaits en termes de changement de culture.

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Chapitre 4

pratiques de gestion. Concernant cet aspect, le MFQ tient souligner que la dmarche de dveloppement durable est volutive. Dans un contexte o les ressources sont limites, il poursuivra ses efforts darrimage et dintgration de la dmarche de dveloppement durable dans ses pratiques de gestion, comme le veut la loi. Le MRNF prcise ceci : Lamlioration des pratiques de gestion, au sens de la planification, de la mise en uvre, du suivi et de la reddition de comptes des projets, est au cur de lune des trois composantes principales du plan daction du ministre. La rvision des pratiques de gestion en fonction des principes et des priorits de dveloppement durable snonce dans le plan comme une offre de services aux units administratives du ministre, incluant le dveloppement doutils, pour soutenir llaboration des plans, des programmes et des politiques, conformment aux exigences de la Loi sur le dveloppement durable. Le MRNF procde actuellement un inventaire systmatique de ses programmes. Ralis dabord pour la planification des valuations de programmes effectuer au cours des prochaines annes, linventaire permettra de systmatiser lintgration dinstruments de mesure et dindicateurs de dveloppement durable dans la poursuite des travaux dvaluation des programmes au ministre . En ce qui a trait au MTQ, il souligne le fait suivant : Cette dmarche se ralisera au fur et mesure de lavancement des actions ministrielles. Le MDEIE sengage effectuer une rvision de ses pratiques de gestion en prenant en compte les principes de dveloppement durable inscrits dans la Loi sur le dveloppement durable. Outils daide la dcision. Le MESS tient ritrer le fait que, dans le cadre des travaux entourant la rdaction de son plan daction, il a utilis le guide sur la prise en compte des principes, produit par le MDDEP . Le MFQ entend poursuivre ses efforts visant lutilisation doutils daide la dcision pour la prise en compte des principes de dveloppement durable et se donne comme objectif dintensifier la collaboration interministrielle dans llaboration doutils daide la dcision et dans les changes de bonnes pratiques . Quant au MRNF, il mentionne ceci : La mise au point doutils daide la dcision pour la prise en compte des principes de dveloppement durable na pas t examine. Tel que mentionn prcdemment, les efforts du MRNF ont principalement t consacrs llaboration du plan daction. La tenue dchanges entre les experts des ministres et la proposition dune plate-forme interministrielle commune, labore par un forum de ministres ou par le MDDEP, devraient apporter une aide inestimable aux ministres qui sengageront dans ladoption des outils. De plus, la proposition doutils communs adresss tous les ministres facilitera la cohrence de lexercice gouvernemental de reddition de comptes et de production de bilans, tout en permettant des conomies dchelle. Enfin, le MDEIE compte utiliser les outils disponibles et collaborer au dveloppement doutils daide la dcision pour la prise en compte des principes de dveloppement durable. Le MDEIE est actif ce chapitre au sein de la table interministrielle sur le financement responsable. Il suit de prs les travaux de ses partenaires, tels ceux du Bureau de normalisation du Qubec et du Bureau daudiences publiques sur lenvironnement. Le MDEIE prvoit prendre en compte les principes de dveloppement durable lors de llaboration de ses programmes et politiques.
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Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008

collaboration des ministres. cet gard, le MESS porte notre attention quil est associ une foule de dossiers de type interministriel (lutte contre la pauvret, formation continue, immigration, etc.) et participe, en collaboration avec beaucoup de ministres et organismes, des travaux qui sinscriront, ventuellement, dans son plan daction en matire de dveloppement durable . Le MAMR est favorable lintensification de la collaboration interministrielle, qui est une condition essentielle de russite et de cohrence de lensemble de la dmarche gouvernementale. Le ministre entend appuyer les efforts qui seront entrepris en ce sens par le Bureau de coordination du dveloppement durable, de qui relve de faon plus particulire la coordination interministrielle de la dmarche. De son ct, le MRNF est favorable la poursuite dune collaboration interministrielle visant le dveloppement dun savoir-faire en matire de suivi et de reddition de comptes des actions de dveloppement durable. linstar des expriences des dernires annes, au cours desquelles il a tmoign de son cheminement lors de runions interministrielles, le MRNF favorisera le partage dacquis entre les ministres. Les collaborations interministrielles ayant trait aux approches et moyens lis aux outils daide la dcision et la rvision des bonnes pratiques sont donc essentielles pour les ministres. Pour ce qui est du MDEIE, il participe plusieurs tables interministrielles visant dfinir une action concerte pour la prise en compte dune approche amliore de dveloppement durable par le gouvernement du Qubec. Mentionnons la Table sur les acquisitions coresponsables, celle sur le financement responsable et la Table daccompagnement conseil des entreprises du secteur priv, quil coordonne avec le MDDEP. Le MDEIE sengage continuer et intensifier cette collaboration interministrielle dans le dveloppement doutils daide la dcision et dans les changes de bonnes pratiques. 4.52

Nous tenons signaler que les entits ont adhr toutes les recommandations.

Mise en uvre de la stratgie gouvernementale


4.53

Durant la premire anne suivant lentre en vigueur de la stratgie gouvernementale, plusieurs actions devaient tre ralises afin quelle se matrialise. Dabord, le MDDEP, avec la collaboration des autres ministres et organismes concerns, devait dvelopper des mcanismes et moyens de mise en uvre et de suivi. Ensuite, il devait fournir son expertise et prter son concours aux entits pour favoriser la prise en considration des orientations et des objectifs figurant dans la stratgie ainsi que le respect des principes de dveloppement durable inscrits dans la loi.

Mcanismes et moyens de mise en uvre et de suivi


4.54

La stratgie gouvernementale a notamment prvu limplantation, en 2008, de huit mca nismes et moyens de mise en uvre. On y prcise que la coordination de plusieurs de ces travaux incombe au MDDEP, tandis que les autres ministres et les organismes concerns sont appels collaborer selon leur comptence respective. Le tableau 1 dresse la liste de ces lments et prsente un tat de situation.

Tome II

4-17

Chapitre 4

tableau 1 Bilan relatif aux mcanismes et moyens de mise en uvre coordonns par le ministre du Dveloppement durable, de lenvironnement et des parcs (au 31 dcembre 2008)
Mcanisme ou moyen* Plan de mise en uvre pour un gouvernement coresponsable Plan de sensibilisation des responsables des principaux comits interministriels Plan de communication publique sur la stratgie et sa mise en uvre Mcanismes pour la production de bilans priodiques de la stratgie Plan gouvernemental de sensibilisation et de formation des personnels de ladministration publique Plan daction gouvernemental pour laccompagnement conseil des acteurs publics et des entreprises qui soutiennent le dynamisme territorial Modalits de prsentation des rapports annuels de dveloppement durable Consultations et adoption de la premire version dindicateurs de dveloppement durable chance* Hiver 2008 Hiver 2008 Printemps 2008 t 2008 2008 tat de situation En laboration (retard) Plan daction particulier prvu pour 2009 (retard) En laboration (retard) En place En place

2008 2008 2008

En laboration (retard) En laboration (retard) En laboration (retard)

* Cette information provient de la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013.

4.55

Notons que trois des quatre mcanismes et moyens qui devaient tre fonctionnels avant la fin de lt 2008 ne ltaient pas au 31 dcembre suivant. Or, ils concernent directement les activits incontournables, soit celles quil importe de considrer prioritairement dans le processus relatif llaboration des plans daction. Il ny a aucun doute quant la ncessit de livrer rapidement ces trois lments en retard de plus de six mois. En ce qui a trait au Plan de sensibilisation des responsables des principaux comits interministriels, il a t dcid de lintgrer dans le Plan gouvernemental de sensibilisation et de formation des personnels de ladministration publique, approuv en dcembre 2008. Le document de rfrence qui laccompagne prvoit un plan daction particulier, qui devrait tre labor et mis en uvre en 2009. En attendant, des activits ont t ralises et du matriel didactique a t prpar et diffus. Quant aux trois autres mcanismes et moyens, nous en discutons ciaprs. Plan de mise en uvre pour un gouvernement coresponsable

4.56

4.57

Le plan pour un gouvernement Attendu pour lhiver 2008, le plan formel de mise coresponsable na pas t adopt. en uvre pour un gouvernement coresponsable na pas t adopt, la politique devant encadrer sa conception nayant pas encore t dvoile. Le dpt du plan a ainsi t report une date indtermine. Soulignons que ce document fait partie de lactivit incontournable relative la troisime orientation de la stratgie gouvernementale, qui est de produire et de consommer de faon responsable.

4-18

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008

4.58

Entretemps, des actions ont t entreprises, telle la cration de tables de concertation sur les achats publics et sur les objectifs poursuivis par le gouvernement en la matire. De plus, des indicateurs et des cibles, associs la performance administrative, ont t dtermins et transmis aux entits assujetties la loi, accompagns dune srie de questions visant rpertorier les mesures qui seraient mises en place au regard des systmes de gestion environnementale, des objectifs environnementaux nationaux et des pratiques dacquisition responsable. Plan de communication publique sur la stratgie et sa mise en uvre

4.59

La loi exige que la stratgie gouvernementale aborde les mcanismes et les moyens mettre en place pour susciter la participation des diffrents intervenants de la socit. Dailleurs, en ce qui concerne la premire activit incontournable figurant dans cette stratgie, il est mentionn que des mesures particulires seront promues en vue de soutenir un mouvement de sensibilisation auprs de la population. Le succs de la stratgie gouvernementale ncessite que la population, linstar des employs de ltat, en comprenne rapidement les enjeux, y adhre et exprime ses besoins. plan de communication : toujours Le plan de communication, initialement annonc ltat de projet. pour le printemps 2008, est ltat de projet. Il sera important que des actions tangibles auprs de la population soient mises en uvre rapidement. Quant son approche, le dfi du dveloppement durable appelle une rorientation axe sur les mthodes de communi cation diriges davantage vers lapprentissage et le dialogue. En effet, selon lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), sans une communication claire et rciproque entre tous les acteurs cls, une stratgie de dveloppement durable ne saurait russir. Mcanismes pour la production de bilans priodiques de la stratgie

4.60

4.61

Les mcanismes servant la Les mcanismes servant produire les bilans priodiques ont t dvelopps et adopts production des bilans ont t la mijuin 2008 par le CIDD en respect de approuvs. lchancier. Ils incluent des outils de mise en uvre et des sances de formation lintention des ministres et organismes. Des indi cateurs de performance administrative ont aussi t dtermins. Ils touchent principa lement la ralisation des trois activits incontournables et servent compiler les actions des entits lgard de ces dernires. Ces indicateurs seront employs pour la reddition de comptes relative lexercice dbutant en avril 2008. De la formation a t donne cet effet en septembre dernier. Dautres moyens ont galement t pris afin dorganiser la reddition de comptes, comme ladoption en fvrier 2008 par le CIDD de rgles de fonctionnement quant au suivi de la stratgie.

Tome II

4-19

Chapitre 4

autres mcanismes et moyens prvus pour 2008


4.62

Outre les lments dont nous venons de parler, la stratgie gouvernementale a prvu la mise en place, en 2008, de quatre autres mcanismes et moyens. cet gard, le Plan gouvernemental de sensibilisation et de formation des personnels de ladministration publique a t approuv en dcembre 2008. Le tableau 2 prsente les principales actions accomplies durant lanne par rapport aux trois autres.

tableau 2 Bilan relatif certains mcanismes et moyens de mise en uvre en laboration (au 31 dcembre 2008)
Mcanisme ou moyen Plan daction gouvernemental pour laccompagnement conseil des acteurs publics et des entreprises qui soutiennent le dynamisme territorial Modalits de prsentation des rapports annuels de dveloppement durable Consultations et adoption de la premire version dindicateurs de dveloppement durable

tat de situation Cration au printemps 2008 de tables de concertation et tenue en septembre 2008 des premires rencontres Dpt dun plan prliminaire daccompagnement conseil des entreprises en dcembre 2008

Publication dun complment au document de soutien la production des rapports annuels de gestion de 2007-2008 portant sur les dmarches et les activits en matire de dveloppement durable Proposition approuve en juin 2008 par le CIDD

4.63

Ces actions visent essentiellement les fins suivantes : concrtiser rapidement le contenu de la stratgie ; baliser et faciliter la prparation des bilans relatifs sa mise en uvre ; assurer la cohrence de lintervention gouvernementale ; soutenir la mise au point des plans daction des ministres et organismes. Il faut esprer que les mcanismes et moyens en laboration soient mis en place dans les meilleurs dlais. Plus particulirement, rappelons que lune des principales attentes du lgislateur tait que le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs soumette au gouvernement, pour approbation, une premire liste dindicateurs pour surveiller et mesurer les progrs en matire de dveloppement durable. Cette premire liste doit faire lobjet dune consultation publique, mene dans le cadre dune commission parlementaire. indicateurs : chance lgale non Lapprobation par le gouvernement des indicateurs respecte. de dveloppement durable savre une tape charnire, car ce sont eux qui permettront de mesurer les progrs du Qubec ce chapitre. Dans les faits, cette dmarche est en retard, tant donn que lchance lgale pour soumettre au gouvernement une premire liste, pour adoption, tait la fin de 2008. Selon les six ministres vrifis, les retards signals ninflueraient pas sur le respect de lchancier ayant trait au dpt des plans daction de dveloppement durable. Cela sexpliquerait en partie par la diffusion dbauches de documents, de directives, dindicateurs de performance administrative et dinstructions avant la diffusion des versions dfinitives. Une telle faon de faire aurait permis, daprs eux, la prise en considration des lments pertinents.

4.64

4.65

4.66

4-20

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008

4.67

Toutefois, il se peut que les mcanismes et moyens finalement adopts comportent de nouveaux volets ou fassent tat de changements lgard des priorits, lments qui risquent de ne pas tre intgrs dans les plans daction des ministres vrifis. Par ailleurs, les retards enregistrs peuvent nuire au dploiement de la stratgie gouvernementale. Certains facteurs peuvent expliquer ces retards. Dans un contexte o plusieurs mcanismes et moyens taient appels voir le jour court terme, il fallait bien tablir les ressources ncessaires pour produire les documents afin de faire ressortir o se situaient les enjeux et ainsi dterminer les priorits et prvoir les ajustements ncessaires. Cela tait dautant plus important que plusieurs facteurs externes influenaient la bonne marche des travaux, entre autres la participation de quelque 150 ministres et organismes. Le MDDEP a labor une programmation de travail pour 20082010 dans le but de suivre la mise en uvre de la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013. Cette stratgie nonce les activits raliser par le MDDEP dans le cadre de la coordination de la dmarche de dveloppement durable et les chances fixes pour chacune delles. Un calendrier dtaill des activits prvues a galement t produit. On y prcise, de manire hebdomadaire, les vnements ou les activits, comme les sances de formation et les rencontres dchanges. Cette faon de faire est certes un bon dpart. Mais elle aurait eu avantage tre complte par une valuation des ressources requises et une description claire quant la contri bution attendue des ministres et organismes viss. Cela aurait permis dvaluer les risques encourus par rapport aux chances respecter et de sassurer du ralisme de la planification, compte tenu du contexte participatif de la dmarche.

4.68

4.69

4.70

expertise et collaboration du ministre du Dveloppement durable, de lenvironnement et des parcs


4.71

Aux fins de lapplication de la loi, le MDDEP assume des responsabilits cls, notamment celle de conseiller le gouvernement et des tiers en matire de dveloppement durable. Cest ce titre quil leur offre son expertise et sa collaboration pour favoriser latteinte des objectifs de la stratgie gouvernementale ainsi que le respect et la mise en uvre des principes qui lui servent dassise. Nos travaux montrent que le MDDEP a fourni Satisfaction globale quant son expertise et apport sa collaboration aux lappui offert par le ministre ministres et organismes. Ceux que nous avons du Dveloppement durable, de slectionns se sont dits satisfaits du soutien quil lenvironnement et des parcs. leur a donn. De plus, des changes rguliers ont cours avec une partie significative des autres ministres et des organismes viss par la loi. La prsence concrte du MDDEP se manifeste de diverses manires : gestion et maintenance du site Extranet Dveloppement durable , production de guides ainsi que de matriel de communication, de sensibilisation et de formation, tenue de multiples rencontres dinformation et dactivits de formation, contacts assidus par tlphone et par courriel avec les porteparole des entits, etc.

4.72

Tome II

4-21

Chapitre 4

4.73

Les prsences enregistres lors des journes prsence nombreuse aux activits dinformation et de formation tmoignent de la de formation. pertinence des activits offertes par le MDDEP. En effet, il y a eu 170 participants la rencontre organise en fvrier 2008 concernant la planification stratgique et le dveloppement durable tandis que 165 personnes provenant de nombreuses entits ont bnfici en mars et en juin 2008 des formations portant sur llaboration des plans daction. Lun des gestes les plus significatifs du MDDEP a t la production du Guide dlaboration dun Plan daction de dveloppement durable. Ce plan est au cur de la stratgie gouverne mentale parce quil doit amener lorganisation prciser la porte des objectifs qui y sont prsents. Dautres rencontres ont galement permis de communiquer aux intresss des renseignements utiles, notamment sur larrimage entre les plans daction de dveloppement durable et les plans stratgiques des entits. Pour ce qui est du contenu du guide, ce dernier explique les concepts, donne les dfinitions, nonce les facteurs de succs de la dmarche, expose les lignes directrices destines faciliter les travaux ayant trait la ralisation des plans, leur suivi et la reddition de comptes, dcrit les processus danalyse et suggre des modes de prsentation. Globalement, lobjectif de cet outil est de favoriser la cohrence de laction gouvernementale entre les plans daction. Certains ministres vrifis lont trouv utile et ont principalement apprci les directives relatives au traitement des trois activits incontournables. Guide relatif la prise en compte Selon la loi, la stratgie gouvernementale doit des principes : outil bonifier. aborder le dveloppement doutils ou de grilles daide la conception, la dcision et lanalyse de projets en regard du dveloppement durable. Ces lments doivent permettre, entre autres, de prendre en compte lensemble des principes ou de mettre en application des approches lies ceuxci. Dans cette optique, le MDDEP a propos en juin 2007 la version pilote dun guide consacr ces aspects. Lorsque nos travaux ont pris fin, il tait sur le point de terminer la rvision de ce document afin de le bonifier. Malgr les efforts dploys par le MDDEP, les ministres vrifis avaient encore des tapes importantes franchir pour prendre en compte concrtement, sur le terrain , les principes dans les lois, la rglementation, les politiques et les programmes. Nous avons recommand au ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs : de sassurer que chacun des mcanismes et moyens est finalis en temps opportun en tenant compte des chances tablies ; de faire en sorte que le plan de communication considre des actions court terme concernant la participation et lengagement de la population ; de complter, en collaboration avec les autres ministres et les organismes concerns, le plan dtaill quant llaboration et la mise en place des mcanismes et moyens prvus dans la stratgie gouvernementale, et ce, en y prcisant notamment les ressources requises et les responsabilits des divers acteurs ;

4.74

4.75

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4.79

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dintensifier la formation et laccompagnement des ministres et organismes pour la prise en compte des principes de dveloppement durable ; de bonifier le guide de prise en compte des principes de dveloppement durable, notamment sur la base de lutilisation et de lexprimentation faites par les ministres et organismes.

4.80

commentaires du ministre du Dveloppement durable, de lenvironnement et des parcs


Mcanismes et moyens de mise en uvre et de suivi. Le MDDEP continuera de tenir jour la programmation dactivits de la dmarche de dveloppement durable, dont les lments prvus par la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013. Cette planification continuera de prendre la forme de la programmation de travail soumise priodiquement au CIDD et dun calendrier dactivits, galement rvis priodiquement, rendu disponible aux organisations sur lExtranet Dveloppement durable. Par ailleurs, le ministre valuera dans quelle mesure sa planification de travail 2008-2010 et son calendrier dtaill pourraient tre bonifis lgard des responsabilits et des ressources. Le MDDEP sassurera, en collaboration avec les ministres et organismes dont les membres du CIDD, de la livraison des mcanismes et lments prvus par la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013, dont la programmation dactivits, soit aux moments prvus par la stratgie, soit aux moments plus opportuns, le cas chant. Le MDDEP sassurera que le Plan gouvernemental de communication publique visera dabord linformation puis, progressivement, la participation et lengagement de la population qubcoise. Il sera complmentaire au Plan gouvernemental de sensibilisation et de formation sur la dmarche de dveloppement durable, destin au personnel de ladministration publique. expertise et collaboration du ministre du Dveloppement durable, de lenvironnement et des parcs. Le MDDEP prvoit poursuivre et intensifier ses efforts, comme il en a dj inform les ministres et organismes, pour leur faciliter la prise en compte des principes de dveloppement durable. Le MDDEP entend, comme le prvoit la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013, apporter les ajustements au guide pilote pour rendre disponible aux ministres et organismes, au plus tard au dbut de 2009, un guide pour la prise en compte des principes de dveloppement durable qui leur permettra de rencontrer les objectifs de la loi. Comme il sy est dj engag dans sa programmation et dans le calendrier dactivits, le MDDEP mnera des activits de formation et daccompagnement, particulirement au cours de lanne 2009, pour permettre aux ministres et organismes de sapproprier la mthode en vue de prendre en compte les principes de dveloppement durable dans leurs dcisions. Au cours de lanne 2010, au terme de cet apprentissage collectif, le guide pourra tre adapt nouveau.

4.81

Nous tenons signaler que lentit a adhr toutes les recommandations.

Tome II

4-23

Chapitre 4

annexe 1 Objectifs de vrification et critres dvaluation


La responsabilit du Vrificateur gnral consiste lutilisation doutils mthodologiques daide la dcision pour la prise en compte des fournir une conclusion sur les objectifs propres principes de dveloppement durable dans cette mission de vrification. Pour ce faire, nous les politiques, les programmes et les actions, avons recueilli les lments probants suffisants ainsi que pour la rvision de ces derniers, le et adquats pour fonder raisonnablement notre cas chant ; conclusion et pour obtenir un niveau lev dassu rance. Notre valuation est base sur les critres que la prise en considration de lexpertise et des nous avons jugs valables dans les circonstances et outils dvelopps par le MDDEP. qui sont exposs ciaprs. Les ministres ont amorc llaboration de plans daction de dveloppement durable en appliquant Ces critres dvaluation prennent appui, pour la une dmarche structure qui sappui sur : plupart, sur les exigences inscrites dans la Loi sur la mise en place de facteurs de succs, le dveloppement durable et dans la Stratgie gouvertels que les lments suivants : mandat clair, nementale de dveloppement durable 2008-2013. Nous engagement de la haute direction, respon nous sommes galement inspirs de pratiques de sabilits, communication, chancier, suivi et saine gestion mentionnes dans les publications reddition de comptes ; de lOCDE. lanalyse de la stratgie gouvernementale Les travaux de vrification dont traite ce rapport afin de dterminer, parmi les 9 orientations ont t mens en vertu de la Loi sur le vrificateur et les 29 objectifs, ceux auxquels ils prvoient gnral et conformment aux mthodes de travail contri uer compte tenu de leur mission b en vigueur. Ces mthodes de travail respectent les respective ; normes des missions de certification mises par le recensement des cibles qui, dj inscrites lInstitut Canadien des Comptables Agrs. dans leurs politiques, leurs plans et leurs programmes, ont un lien avec les orienta Objectif de vrification tions et les objectifs de la stratgie gouverne mentale ; valuer dans quelle mesure les ministres ont la ralisation de travaux menant ltablissement pris en charge les responsabilits qui leur ont t des objectifs, des activits et des interventions confies pour lapplication de la Loi sur le dvelopqui permettront la mise en uvre de la stra pement durable. tgie gouvernementale ; critres dvaluation

Les ministres dveloppent leurs capacits mettre en uvre le dveloppement durable au Les ministres prtent leur concours au MDDEP sein de lAdministration notamment par : en matire de dveloppement durable dans la sensibilisation et la formation de leur les domaines qui relvent de leur comptence, personnel ; notamment en lui communiquant les renseigne lanalyse des pratiques de gestion actuelles ments ncessaires llaboration des indicateurs afin de recenser, le cas chant, les lments et aux autres mcanismes et moyens de mise en uvre, de suivi et de reddition de comptes. modi er pour sarrimer aux principes de la loi ; fi

la dtermination des mcanismes de suivi des actions et des objectifs ainsi que de reddition de comptes.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008

Objectif de vrification

plan gouvernemental de sensibilisation et de formation des personnels de ladministration Sassurer que des conditions favorables la publique (2008) ; mise en uvre de la Stratgie gouvernementale de plan daction gouvernemental pour laccompa dveloppement durable 2008-2013 ont t cres. gnement conseil des acteurs publics et des entreprises qui soutiennent le dynamisme critres dvaluation territorial (2008) ; Le MDDEP, en collaboration avec les autres modalits de prsentation des rapports annuels ministres et organismes concerns, dveloppe de dveloppement durable (2008). les mcanismes suivants de mise en uvre et de suivi de la stratgie gouvernementale selon Le MDDEP fournit lexpertise et apporte sa collaboration aux entits de lAdministration lchancier tabli : pour favoriser la considration des 9 orienta plan de mise en uvre pour un gouvernement tions et latteinte des 29 objectifs de la stratgie coresponsable (hiver 2008) ; gouvernementale ainsi que la prise en compte des plan de sensibilisation des responsables principes de dveloppement durable (sensibili des principaux comits interministriels sation et formation, partage de bonnes pratiques, (hiver 2008) ; mcanismes de concertation, accompagnement plan de communication publique sur la stra conseil, etc.). tgie et sa mise en uvre (printemps 2008) ; mcanismes pour la production de bilans priodiques de la stratgie gouvernementale (t 2008) ;

Tome II

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Chapitre 4

annexe 2 responsabilits des entits lgard de la loi


Nature Prise en compte des principes (art. 6) Description Afin de mieux intgrer la recherche dun dveloppement durable dans ses sphres dintervention, lAdministration prend en compte dans le cadre de ses diffrentes actions lensemble des principes prvus par la loi. Le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs, en collaboration avec les autres ministres concerns, sassure que llaboration du contenu de la stratgie seffectue de manire reflter lventail des proccupations des citoyens, des milieux et des conditions de vie au Qubec, de sorte que les diffrences entre les milieux ruraux et urbains ainsi que la situation des communauts autochtones soient notamment prises en compte. En collaboration avec les autres ministres concerns, le ministre peut prendre toute mesure pour consulter la population et lamener participer llaboration de tout projet ou toute rvision de la stratgie, en vue de favoriser les discussions et den enrichir le contenu, dassurer la notorit de la stratgie et de favoriser sa mise en uvre. De plus, la stratgie et toute rvision de celle-ci doivent faire lobjet dune consultation publique dans le cadre dune commission parlementaire. Indicateurs de dveloppement durable (art. 12) Au plus tard dans lanne qui suit ladoption de la stratgie, le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs soumet au gouvernement une premire liste des indicateurs de dveloppement durable dont il recommande ladoption pour surveiller et mesurer les progrs raliss au Qubec en matire de dveloppement durable. En vue dassurer lapplication de la loi, les fonctions du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs consistent plus particulirement : Promotion promouvoir un dveloppement durable au sein de lAdministration MDDEP du dveloppement et dans le public en gnral, en favorisant la concertation et la durable (art. 13, par. 1) cohsion pour harmoniser les diverses actions en cette matire ; Coordination des travaux relis llaboration de la stratgie (art. 13, par. 2) Coordination des travaux relis llaboration des bilans priodiques de la mise en uvre de la stratgie (art. 13, par. 3)

responsables Ministres, organismes et entreprises compris dans lAdministration* MDDEP Autres ministres

laboration du contenu de la Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013 (art. 8)

MDDEP Autres ministres

MDDEP

MDDEP

coordonner les travaux des diffrents ministres visant llaboration, le renouvellement ou la rvision des diffrents volets de la stratgie de dveloppement durable, y compris les indicateurs de dveloppement durable, et recommander ladoption de cette stratgie et de ces indicateurs par le gouvernement ; coordonner les travaux visant llaboration des bilans priodiques de la mise en uvre de la stratgie de dveloppement durable au sein de lAdministration et, au moins tous les cinq ans, avec la collaboration des autres ministres concerns, dresser un rapport de cette mise en uvre et le soumettre pour approbation au gouvernement ;

MDDEP

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Application de la Loi sur le dveloppement durable : 2008

annexe 2 responsabilits des entits lgard de la loi (suite)


Nature Amlioration des connaissances (art. 13, par. 4)

Description

responsables

amliorer les connaissances et analyser les expriences se MDDEP droulant ailleurs en matire de dveloppement durable, notamment quant aux orientations et la mise en uvre de stratgies et de plans daction, ainsi que concernant la mise au point dindicateurs ou dautres moyens pour mesurer la progression du dveloppement durable et lintgration des proccupations dordre environnemental, social et conomique qui y sont lies ;

Conseil (art. 13, par. 5) conseiller le gouvernement et des tiers en matire de dveloppement durable et ce titre fournir son expertise et sa collaboration pour favoriser latteinte des objectifs de la stratgie ainsi que le respect et la mise en uvre des principes de dveloppement durable. Collaboration (art. 14) Les ministres, les organismes et les entreprises compris dans lAdministration, lorsquils sont sollicits par le MDDEP, doivent lui prter leur concours en matire de dveloppement durable dans les domaines qui relvent de leur comptence. Notamment, ils doivent lui communiquer les renseignements ncessaires llaboration, la rvision ou au bilan de mise en uvre de la stratgie de dveloppement durable, y compris quant aux indicateurs ou aux autres mcanismes de suivi et de reddition de comptes. Mise en uvre de la stratgie (art. 15) Afin de centrer ses priorits et de planifier ses actions de manire tendre vers un dveloppement durable, chaque ministre, organisme et entreprise compris dans lAdministration identifie dans un document quil doit rendre public les objectifs particuliers quil entend poursuivre pour contribuer la mise en uvre progressive de la stratgie dans le respect de celle-ci, ainsi que les interventions quil entend mener cette fin. Ces interventions peuvent notamment comprendre la rvision des lois, des rglements, des politiques et des programmes existants. Reddition de comptes (art. 17) Chaque ministre, organisme et entreprise compris dans lAdministration fait tat sous une rubrique spciale dans le rapport annuel de ses activits : 1 des objectifs particuliers quil stait fixs, en conformit avec ceux de la stratgie, pour contribuer au dveloppement durable et la mise en uvre progressive de la stratgie ou, le cas chant, des motifs pour lesquels aucun objectif particulier na t identifi pour lanne vu le contenu de la stratgie adopte ; 2 des diffrentes activits ou interventions quil a pu ou non raliser durant lanne en vue datteindre les objectifs identifis, ainsi que du degr datteinte des rsultats quil stait fixs, en prcisant les indicateurs de dveloppement durable ainsi que les autres moyens ou mcanismes de suivi retenus ; 3 le cas chant, des mesures prises la suite de la rception de commentaires ou de recommandations formuls par le commissaire au dveloppement durable.

MDDEP

Ministres, organismes et entreprises compris dans lAdministration Organismes municipaux, organismes scolaires et tablissements de sant et de services sociaux

Ministres, organismes et entreprises compris dans lAdministration

Ministres, organismes et entreprises compris dans lAdministration

Tome II

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Chapitre 4

annexe 2 responsabilits des entits lgard de la loi (suite)


Nature Recueil, production et diffusion des informations statistiques (art. 21 et art 3.1 de la Loi sur lInstitut de la statistique du Qubec) Application de la loi (art. 36) Rapport sur lapplication de la loi (art. 37) Description Dans le cadre de sa mission, lInstitut de la statistique du Qubec doit entre autres recueillir, produire et diffuser les informations statistiques requises pour aider llaboration et au suivi de la stratgie de dveloppement durable du gouvernement, dont celles requises pour les indicateurs de dveloppement durable, ainsi que celles ncessaires la ralisation des rapports prvus par la Loi sur le dveloppement durable. Le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs est charg de lapplication de la loi. Le ministre doit, au plus tard le 19 avril 2013, et par la suite tous les dix ans, faire au gouvernement un rapport sur lapplication de la loi. Ce rapport est dpos dans les 30 jours suivants lAssemble nationale ou, si elle ne sige pas, dans les 30 jours de la reprise de ses travaux.

responsables Institut de la statistique du Qubec

MDDEP MDDEP

* Conformment la loi, il y a lieu dentendre par Administration le gouvernement, le Conseil excutif, le Conseil du trsor, les ministres, de mme que les organismes et les entreprises du gouvernement viss par la Loi sur le vrificateur gnral. LAdministration ne comprend pas les tribunaux au sens de la Loi sur les tribunaux judiciaires, les organismes dont lensemble des membres sont juges de la Cour du Qubec, le Conseil de la magistrature, le Comit de la rmunration des juges de la Cour du Qubec et des cours municipales, ainsi que, dans lexercice de leurs fonctions juridictionnelles, les organismes de lordre administratif institus pour exercer de telles fonctions. Par ailleurs, le gouvernement pourra, selon larticle 4, dterminer compter de quelles dates ou selon quel chancier et, le cas chant, avec quelles adaptations, une ou plusieurs des dispositions de la Loi sur le dveloppement durable applicables lAdministration sappliqueront galement lun ou plusieurs des organismes municipaux viss par larticle 5 de la Loi sur laccs aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels et lun ou plusieurs des organismes scolaires et des tablissements de sant et de services sociaux respectivement viss par les articles 6 et 7 de cette mme loi.

4-28

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009


Tome II

chapitre

Interventions en matire dhabitation


Entit vrifie : Socit dhabitation du Qubec

Tome II

5-1

Chapitre 5

table des matires

Paragraphe

Faits saillants ............................................................................................................................................. 5.1 recommandations .................................................................................................................................... 5.8 Vue densemble ........................................................................................................................................ 5.9 Objectifs et porte de notre vrification ............................................................................................. 5.32 rsultats de notre vrification Connaissance des besoins dhabitation ..................................................................................... 5.37 valuation des programmes ........................................................................................................ 5.43 Ententes concernant le programme Habitations loyer modique ........................................ 5.49 Modernisation en cours la Socit .......................................................................................... 5.54 Surveillance .................................................................................................................................... 5.61 Gestion du parc dhabitations loyer modique ....................................................................... 5.74 Mesure de la performance et reddition de comptes ............................................................... 5.109 annexe 1 Objectifs de vrification et critres dvaluation annexe 2 principaux programmes daide pour lhabitation en 2007-2008 annexe 3 volution des revenus, des dpenses et du cot des programmes annexe 4 Socit immobilire ShQ annexe 5 programmes relatifs lhabitation pour le Qubec, lOntario, lalberta, la colombie-Britannique et le Nouveau-Brunswick (en 2005) Les commentaires de la Socit et ceux de lOffice municipal dhabitation de Montral apparaissent la fin de ce chapitre.

Abrviations et sigles
HLM ISHQ OBNL Habitation loyer modique Socit Immobilire SHQ Organisme but non lucratif SCHL SHQ Socit canadienne dhypothques et de logement Socit dhabitation du Qubec

5-2

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions en matire dhabitation

Faits saillants
5.1

quipe :
Alain Fortin
Directeur de vrification

Pour venir en aide aux gens qui prouvent de la difficult se loger, France Bty le gouvernement effectue diverses interventions dans le domaine Mosette Fortin de lhabitation, principalement par lintermdiaire de la Socit Stphanie Joncas dhabitation du Qubec (SHQ). Cette dernire dfinit sa mission Lorraine Paradis comme tant de faciliter laccs des Qubcoises et des Qubcois des conditions adquates de logement en tenant compte de leurs ressources financires et de la diversit de leurs besoins . Elle est responsable de plusieurs programmes tels que Habitations loyer modique (HLM), Supplment au loyer, Logement abordable Qubec, Rnovation Qubec. Par lintermdiaire de diffrentes ententes Canada-Qubec, le gouvernement fdral contribue financirement plusieurs programmes dhabitation. En 2007-2008, la SHQ a eu des revenus de 815,5 millions de dollars, dont 333,8 millions provenaient de contributions fdrales. Le cot des divers programmes a totalis 769,9 millions de dollars, incluant la part du gouvernement fdral. En 2007, le parc se composait de 73 212 habitations loyer modique. Ces logements se trouvaient dans des btiments qui avaient en moyenne 28 ans. Depuis, la situation a peu vari. Dautre part, la SHQ a estim la valeur de remplacement de ces logements 7,5 milliards de dollars et leur dficit dentretien cumul 1,8 milliard pour la mme anne. Notre vrification visait nous assurer que la SHQ : gre adquatement ses interventions en matire dhabitation ; gre le parc dhabitations loyer modique de manire prserver ces actifs, et ce, avec un souci dconomie ; mesure la performance de ses activits et en rend compte. Nos travaux ont rvl que la SHQ ne gre pas toujours adquatement ses interventions en matire dhabitation. Parmi les dficiences releves, mentionnons les suivantes : La SHQ a une connaissance incomplte de ses clientles et de leurs besoins dhabitation. En effet, elle ne dispose pas dinformation suffisante lgard des clientles qui bnficient de ses programmes et elle a peu de donnes relativement aux mnages qui sont sur les listes dattente pour ses programmes. Des programmes importants du point de vue financier nont jamais fait lobjet dune valuation de programmes, mme si les ententes avec le gouvernement fdral spcifient que plusieurs programmes doivent tre valus au moins tous les cinq ans. Ainsi, le programme Habitations loyer modique (428,1 millions de dollars) et celui intitul Supplment au loyer (67,4 millions) nont jamais t valus, bien que lexigence existe depuis au moins 1986. Une telle valuation permettrait dapprcier la pertinence du programme et son impact ainsi que de savoir si les objectifs sont atteints. En 2007, la SHQ a amorc une modernisation visant amliorer ou transformer les services, mais elle na pas valu le cot li au modle de fonctionnement propos. De plus, il nexiste pas de plan global prsentant les grandes tapes de la modernisation accompagnes dchances, ce qui permettrait den faire un suivi.

5.2

5.3

5.4

5.5

Tome II

5-3

Chapitre 5

Lexigence de la Socit canadienne dhypothques et de logement (SCHL), voulant que tous les organismes qui grent des HLM publics, des HLM privs ou des logements associs au programme Supplment au loyer soient vrifis tous les cinq ans, nest pas respecte. En octobre 2008, 70 p. cent des vrifications navaient pas t effectues dans le dlai prescrit pour les organismes qui grent des HLM publics et privs ; ce taux tait de 93 p. cent pour les organismes qui soccupent des logements relatifs au programme Supplment au loyer. Pour les projets rattachs aux programmes Logement abordable Qubec et AccsLogis Qubec, la SHQ na pas dfini ce quelle entend par revenu modeste . De plus, elle na pas exerc de contrle pour sassurer que la slection des locataires respecte la rglementation lors de la mise en uvre des projets et au moment du dpart dun locataire.

5.6

En ce qui concerne la gestion du parc dhabitations loyer modique, il y a parfois un manque de rigueur qui ne contribue pas la prservation des actifs. Voici cet gard nos principaux constats : La connaissance du parc dhabitations est incomplte, entre autres parce que les logements nont pas tous fait lobjet dune inspection et que, pour ceux qui ont t inspects, le cot estim des rparations ne comprend pas certains lments. La SHQ na pas lassurance que le budget consacr lentretien et aux rparations est rparti quitablement entre les organismes, cest--dire aux bons endroits et au moment opportun. Dailleurs, elle mentionne ce qui suit dans un document interne : Le choix des projets dinterventions se fait souvent sous la forme de ngociations entre les partenaires et les besoins ne sont pas toujours appuys par des justifications techniques et des estimations de cots . Les rgles dattribution des contrats dentretien et de rparation sont gnralement respectes pour ce qui est de cinq des six offices slectionns. Pour lOffice municipal dhabitation de Montral, nous avons relev des lacunes qui touchent 20 appels doffres sur les 30 que nous avons examins. Ces dficiences concernent le mode de sollicitation, la slection des fournisseurs, lapprobation par le conseil dadministration, le respect des conditions de lappel doffres, la documentation, le contrat et la facturation. Enfin, en matire de reddition de comptes, le contenu du rapport annuel de gestion ne permet pas au lecteur dvaluer la performance de la Socit. Plusieurs amliorations doivent tre apportes notamment lgard des liens entre les rsultats obtenus et les cibles du plan stratgique ainsi quen ce qui a trait la prsentation des donnes sur plusieurs annes et la comparabilit avec des entits similaires.

5.7

recommandations
5.8 (5.42)

Cette section regroupe les recommandations formules dans notre rapport. Il est noter que, titre informatif, le numro des paragraphes viss est donn entre parenthses. Nous avons recommand la Socit de poursuivre ses efforts afin de disposer dune bonne connaissance des besoins actuels et futurs dhabitation de ses clientles ainsi que den valuer limpact sur ses programmes.

5-4

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions en matire dhabitation

(5.48)

Nous avons recommand la Socit : de continuer ses efforts afin deffectuer priodiquement une valuation de chaque programme pour y apporter, au besoin, des amliorations ; de raliser une analyse globale de lensemble de ses programmes. Nous avons recommand la Socit dlaborer des scnarios pour tenir compte dune diminution ventuelle de la contribution du gouvernement fdral au programme Habitations loyer modique. Nous avons recommand la Socit : deffectuer une analyse prsentant le cot du modle de fonctionnement propos par rapport lactuel et la capacit des organismes remplir leur nouveau rle ; dlaborer un plan global de la modernisation qui prsentera les grandes tapes accompagnes dchances ; de mettre jour rgulirement son plan annuel dtaill des activits raliser par rapport la modernisation. lgard des programmes figurant dans la catgorie Aide au logement social, nous avons recommand la Socit : de respecter lexigence de la Socit canadienne dhypothques et de logement selon laquelle tous les organismes qui grent des habitations loyer modique et ceux qui grent des logements du programme Supplment au loyer sont vrifis sur un cycle de cinq ans ; damliorer lencadrement des travaux de vrification raliss par les conseillers en gestion et de prvoir des mcanismes pour assurer leur indpendance ; deffectuer une analyse sur le respect des rgles du rglement sur lattribution des logements et de celui sur les conditions de location afin dvaluer lampleur des problmes et de les relativiser par rapport lensemble des rgles applicables. lgard des programmes affrents la catgorie Aide au logement abordable, nous avons recommand la Socit : de prciser ce quelle entend par revenu modeste ; damliorer les contrles pour sassurer que la slection des locataires respecte la rglementation lors de la mise en uvre des projets et lors du dpart dun locataire ; de dterminer les raisons pour lesquelles des organismes ont de la difficult louer les logements et de mettre en place les correctifs ncessaires ; damliorer le suivi financier des projets, ce qui permettrait de dtecter les organismes qui ont une situation financire prcaire et ainsi dapporter des correctifs avant que celle-ci se dtriore davantage.

(5.53)

(5.60)

(5.72)

(5.73)

Tome II

5-5

Chapitre 5

(5.108) Nous avons recommand la Socit :

damliorer ses connaissances quant au parc dhabitations afin dtablir une bonne planification, cest--dire allouer les budgets aux bons endroits et au moment opportun ; deffectuer un suivi lgard de lentretien prventif ; dtablir une stratgie de contrle affrente au suivi des travaux raliss lgard du respect des budgets, des chances prvues et des normes de qualit quelle a reconnues ; de sassurer que les organismes respectent lensemble des rgles dattribution des contrats.

(5.118) Nous avons recommand la Socit :

de parfaire son plan stratgique lgard des indicateurs et des cibles ; de se doter dun plan daction annuel ; dlaborer un tableau de bord pour suivre les indicateurs ; de produire un rapport annuel de gestion qui permet dvaluer sa performance : en prsentant les rsultats obtenus par rapport aux objectifs tablis ; en comparant les rsultats obtenus avec les cibles fixes et avec les rsultats au moins des deux annes prcdentes ; en expliquant les variations entre les donnes compares ; en se comparant avec des organismes similaires.

Vue densemble
5.9

Le secteur de lhabitation revt une importance particulire sur les plans conomique et social ; en effet, se loger reprsente un besoin essentiel. En 2006, il y avait plus de 3,1 millions de mnages au Qubec, soit 1,2 million de locataires et 1,9 million de propritaires1. Le revenu mdian de ces derniers slevait environ 62 000 dollars alors que celui des locataires se chiffrait un peu plus de 29 000 dollars. Au cours des dernires annes, on a remarqu une raret de logements locatifs ainsi quune hausse de leur prix. Une telle situation a une incidence importante sur les mnages qui prouvent de la difficult se loger. En 2001, 352 350 mnages qubcois taient considrs comme ayant des besoins imprieux, cest--dire quils taient financirement incapables dobtenir un logement convenable et abordable. On dit dun logement quil est convenable sil ne ncessite pas de rparations majeures et que le nombre de chambres est suffisant ; un logement abordable, quant lui, est un logement dont le cot reprsente 30 p. cent ou moins des revenus du mnage. Dautres raisons peuvent galement expliquer la difficult se loger, comme la condition physique (personnes ges en perte dautonomie et personnes handicapes), les conditions psychosociales ou familiales (personnes victimes de violence familiale).

5.10

5.11

1. Ces donnes proviennent du recensement effectu en 2006 par Statistique Canada. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

5-6

Interventions en matire dhabitation

5.12

Pour venir en aide aux gens qui prouvent de la difficult se loger, le gouvernement effectue diverses interventions dans le domaine de lhabitation, principalement par lintermdiaire de la SHQ. Celle-ci a t cre en 1967 en vertu de la Loi sur la Socit dhabitation du Qubec. Ses affaires sont gres par un conseil dadministration de neuf membres, dont le prsident du conseil dadministration et le prsident-directeur gnral de la Socit. Tous sont nomms par le gouvernement. De plus, la SHQ est assujettie la Loi sur la gouvernance des socits dtat. pas de politique qubcoise de En 2004, dans le document intitul Briller parmi les lhabitation. meilleurs : la vision et les priorits daction du gouvernement du Qubec, le gouvernement sest engag dfinir une politique qubcoise de lhabitation. Ce document mentionne que la politique visera notamment garantir aux citoyens en difficult un nombre suffisant de logements sociaux. Pour ce faire, plus de logements devraient tre fournis dans un dlai raisonnable, la rglementation devrait tre simplifie et les partenariats public-priv et communautaires pour ce qui est de la construction de logements sociaux devraient tre favoriss. Aucune politique dhabitation na t publie jusqu maintenant. Par ailleurs, la SHQ est assujettie depuis avril 2006 la Loi sur le dveloppement durable. Ainsi, elle doit tenir compte des principes mentionns dans cette loi, entre autres lors de ses interventions en matire dhabitation. Elle doit galement laborer et rendre public, au plus tard le 31 mars 2009, un plan daction en matire de dveloppement durable. Mission, rle et responsabilits

5.13

5.14

5.15

Selon son Plan stratgique 2008-2011, la SHQ dfinit sa mission comme tant de faciliter laccs des Qubcoises et des Qubcois des conditions adquates de logement en tenant compte de leurs ressources financires et de la diversit de leurs besoins . Daprs sa loi, la Socit a pour objets : daviser le ministre sur les besoins, les priorits et les objectifs de tous les secteurs de lhabitation ; de stimuler le dveloppement et la concertation des initiatives publiques et prives en matire dhabitation ; de mettre la disposition des citoyens des logements loyer modique ; de favoriser le dveloppement et la mise en uvre de programmes de construction, dacquisition, damnagement, de restauration et dadministration dhabitations ; de faciliter aux citoyens laccession la proprit immobilire ; de promouvoir lamlioration de lhabitat. Pour atteindre ces objets, elle est responsable de llaboration de programmes daide dans le domaine de lhabitation et de leur approbation par le gouvernement. Elle sassure galement de la mise en uvre de plusieurs programmes. Ces derniers visent principalement aider des mnages revenu faible ou modeste ainsi que des mnages dans lesquels une personne prouve des problmes particuliers, soit quelle souffre dun handicap, quelle est sans logis ou quelle est victime de violence. Certains programmes ont aussi pour but de soutenir des organismes communautaires.

5.16

5.17

Tome II

5-7

Chapitre 5

5.18

La SHQ administre les diffrents programmes selon quatre grandes catgories : Aide au logement social ; Aide au logement abordable ; Aide lamlioration de lhabitat ; Autres programmes daide. Les programmes figurant dans ces catgories comportent des objectifs et des rgles diffrentes. Le tableau 1 prsente, pour chaque catgorie, les principaux programmes accompagns dune description sommaire et de leur cot en 2007-2008.

5.19

tableau 1 principaux programmes daide


cot (en millions de dollars)

Description sommaire aide au logement social Habitations loyer modique Il consiste fournir des logements des mnages faible revenu. Le loyer de base (incluant le chauffage et leau chaude) quivaut 25 p. cent du revenu du mnage. La SHQ subventionne le dficit dexploitation de lorganisme qui gre le programme, soit la diffrence entre les revenus de location et les dpenses dexploitation.

428,1

Supplment au loyer

Il permet des mnages faible revenu dhabiter des logements locatifs, principalement dans le march priv. La contribution du mnage gale 25 p. cent de son revenu et inclut les frais pour le chauffage et leau chaude. La SHQ paie la diffrence entre le loyer convenu avec le propritaire et la contribution du mnage.

67,4

aide au logement abordable Logement abordable Qubec Il favorise notamment la construction de logements qui sont destins des mnages revenu faible ou modeste. La SHQ verse gnralement 60 p. cent du cot de ralisation admissible. Le loyer fix se situe normalement entre 70 et 95 p. cent du loyer mdian du march reconnu par la SHQ.

37,8

AccsLogis Qubec

Il permet notamment la construction de logements qui seront offerts des mnages revenu faible ou modeste. La SHQ assume entre 50 et 100 p. cent du cot de ralisation admissible. Le loyer fix se situe entre 75 et 95 p. cent du loyer mdian du march reconnu par la SHQ. Une partie des logements est rserve des mnages faible revenu qui bnficient du programme Supplment au loyer.

50,6

aide lamlioration de lhabitat Rnovation Qubec Il vise amliorer les logements situs en milieu urbain ou dans les secteurs en dclin des municipalits participantes. La SHQ assume une part qui varie de 50 67 p. cent du cot des travaux admissibles.

21,1

RnoVillage

Il vise accorder une aide financire aux propritaires revenu faible ou modeste qui occupent leur logement. Les logements doivent tre situs en milieu rural. La SHQ paie 90 p. cent du cot des travaux admissibles, mais elle ne dpasse pas 10 000 dollars.

11,8

5-8

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions en matire dhabitation

tableau 1 principaux programmes daide (suite)


cot (en millions de dollars)

Description sommaire Adaptation de domicile Il vise aider les personnes handicapes assumer le cot des travaux ncessaires pour rendre le logement quelles habitent accessible et faciliter leurs activits quotidiennes domicile. La SHQ verse jusqu 16 000 dollars pour les travaux admissibles.

17,4

autres programmes daide Allocation-logement Il procure une aide financire dappoint des mnages faible revenu, locataires ou propritaires, qui consacrent une part trop importante de leur revenu au logement. Laide peut aller jusqu 80 dollars par mois. La dtermination de laide se fait partir de la dclaration de revenus de lanne prcdente.

101,8

5.20

Lensemble des interventions de la Socit a bnfici environ 240 000 mnages en 2007-2008. Lannexe 2 prsente une description dtaille des principaux programmes dont la SHQ a la responsabilit. Par ailleurs, la SHQ travaille avec divers partenaires, notamment des municipalits, des offices dhabitation, des organismes but non lucratif (OBNL), des coopratives dhabitation ainsi que la SCHL. Par lintermdiaire de diffrentes ententes Canada-Qubec (SCHL-SHQ), le gouvernement fdral contribue financirement plusieurs programmes dhabitation. Ces ententes dfinissent les modalits suivant lesquelles les programmes frais partags sont planifis, labors, livrs et administrs, ainsi que la faon de rpartir les cots. revenus en 2007-2008 : 815,5 millions En 2007-2008, la SHQ a eu des revenus de de dollars. 815,5 millions de dollars, dont 333,8 millions provenaient des contributions de la SCHL. Le cot des divers programmes a totalis 769,9 millions si lon inclut la part de la SCHL. De plus, la SHQ a dpens 43,3 millions en frais dadministration pour grer lensemble de ses activits et, de ce montant, 5,9 millions ont t rembourss par la SCHL. Lannexe 3 prsente, pour les exercices financiers 2002 2007-20082, lvolution des revenus et des dpenses, le cot par programme ainsi que des lments expliquant certaines variations. Au printemps 2007, la SHQ a dcid de poser un diagnostic organisationnel sur ses activits. Elle veut proposer une modernisation visant amliorer ou transformer les services quelle offre et prsenter une vision globale et cohrente pour lensemble de lorganisation. parc dhabitations loyer modique

5.21

5.22

5.23

5.24

En 2000, le gouvernement a cr la socit Immobilire SHQ (ISHQ) afin de lui transfrer les immeubles dtenus par la SHQ dans le cadre du programme Habitations loyer modique ainsi que les prts qui y taient associs. ISHQ doit mettre ces immeubles la disposition des offices dhabitation ou des OBNL en vue de leur exploitation. ISHQ nayant pas les employs ncessaires pour administrer ses biens et sacquitter des obligations qui en dcoulent, elle a confi ce mandat la SHQ. Lannexe 4 donne une description plus dtaille dISHQ.
2. De 2002 2006, la fin de lanne financire de la SHQ tait le 31 dcembre. Depuis 2007, la fin de lanne financire est le 31 mars, ce qui fait en sorte que, pour 2007-2008, les donnes portent sur une priode de 15 mois.

Tome II

5-9

Chapitre 5

5.25

Les HLM se divisent en deux catgories : les HLM publics et les HLM privs. En 2007, il y avait 65 067 HLM publics, dont 45 273 taient la proprit dISHQ. Les 19 794 autres taient dtenus par des offices dhabitation. Quant aux 8 145 HLM privs, ils appartenaient soit des coopratives dhabitation ou des OBNL (6 220), soit des organismes reprsentant les autochtones hors rserve (1 925). Depuis ce temps, la situation a peu vari. Ladministration des HLM est encadre par des conventions dexploitation. Ces dernires, qui lient la SHQ et les organismes qui grent les HLM, dterminent les modalits financires et administratives ainsi que les exigences dentretien des immeubles. En 2008, on comptait environ 2 750 conventions. Quant lattribution des logements et leurs conditions de location, elles sont dtermines par le Rglement sur lattribution des logements loyer modique et le Rglement sur les conditions de location des logements loyer modique. Au moment de notre vrification, ces deux rglements faisaient lobjet dune rvision par la SHQ. Moyenne dge des hLM : 28 ans. Les HLM se trouvent dans des btiments qui ont t construits de 1967 1993 et ils avaient en moyenne 28 ans dge en 2007. Au cours de lanne 2006, la SHQ a entrepris linspection des immeubles afin davoir un diagnostic prcis sur ltat de chacun (ce quelle a appel bilan de sant ) et dtablir des priorits concernant les travaux raliser ainsi que les besoins financiers affrents. En 2007, la SHQ a estim que le dficit dentretien cumul3 pour lensemble des HLM publics et privs, ce qui reprsente 71 641 logements4, totalisait 1,8 milliard de dollars. De ce nombre, 400 millions taient rattachs aux rparations des 2 184 logements situs dans le nord du Qubec. La SHQ a rparti ce dficit en fonction du taux moyen de partage relatif aux dpenses des diffrents programmes auxquels se rapportent les ententes : gouvernement du Qubec, 630 millions de dollars (35 p. cent) ; gouvernement fdral, 990 millions (55 p. cent) ; municipalits, 180 millions (10 p. cent). la suite de lestimation de la SHQ, le gouvernement a intgr la remise en tat du parc de HLM dans son plan qubcois des infrastructures intitul Des Fondations pour russir, qui a t lanc en octobre 2007. On y mentionne notamment que le dficit dentretien cumul devra tre limin sur une priode de 15 ans et quune somme annuelle correspondant 2 p. cent de la valeur de remplacement des immeubles devra tre investie pour les prserver pendant leur dure de vie utile (maintien des actifs). Il est noter que la SHQ a estim cette valeur plus de 7 milliards de dollars. Le plan prcise que, pour lensemble des HLM publics et privs, il y aura des investissements du gouvernement du Qubec de 410 millions de dollars rpartis sur une priode de 5 ans, soit jusquen 2012. De cette somme, 168 millions serviront diminuer la part du gouvernement qubcois dans le dficit dentretien cumul. La diffrence de 242 millions de dollars sera utilise pour prserver les immeubles durant leur dure de vie utile (maintien des actifs). Le tableau 2 montre le dtail des investissements de 2007 2022.

5.26

5.27

5.28

3. Le dficit dentretien cumul quivaut aux sommes ncessaires pour ramener les immeubles dans ltat o ils auraient d tre si les budgets requis pour le maintien des actifs avaient t suffisants dans le pass. 4. Ce chiffre ne tient pas compte de 1 571 logements qui sont subventionns selon un taux dintrt rduit. Par consquent, aucune somme pour les rparations effectuer sur ces logements nest verse. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

5-10

Interventions en matire dhabitation

tableau 2 investissements prvus dans les habitations loyer modique (en millions de dollars)
20072008 Gouvernement qubcois (35 %)1 Maintien des actifs2 Rsorption du dficit dentretien cumul Sous-total Gouvernement fdral (55 %)4 Maintien des actifs2 Rsorption du dficit dentretien cumul3 Sous-total Municipalits (10 %) Maintien des actifs2 Rsorption du dficit dentretien cumul Sous-total Gouvernements qubcois et fdral, et municipalits Maintien des actifs2 Rsorption du dficit dentretien cumul3 total des investissements 105 105 143 120 263 145 120 265 148 120 268 151 120 271 692 480 1 172 1 675 1 320 2 995 2 367 1 800 4 167
3 4 3

20082009 50 42 92 79 66 145 14 12 26

20092010 51 42 93 80 66 146 14 12 26

20102011 52 42 94 81 66 147 15 12 27

20112012 53 42 95 83 66 149 15 12 27

total 20072012 242 168 410 381 264 645 69 48 117

total 20122022 586 462 1 048 921 726 1 647 168 132 300

total 20072022 828 630 1 458 1 302 990 2 292 237 180 417

36 36 58 58 11 11

1. Le gouvernement qubcois a adopt la Loi favorisant le maintien et le renouvellement des infrastructures publiques. Celle-ci prvoit, entre autres, que des sommes doivent tre alloues au maintien des actifs et la rsorption du dficit dentretien sur une priode de 15 ans. 2. Depuis le dbut de lexercice 2008-2009, le montant allou au maintien des actifs quivaut 2 p. cent de la valeur de remplacement des immeubles. Cette valeur, qui tait de plus de 7 milliards de dollars en 2007, est indexe annuellement pour tenir compte de linflation. 3. La rsorption du dficit dentretien cumul correspond 1,8 milliard de dollars ; cette somme est rpartie sur 15 ans. 4. En novembre 2008, la SHQ navait pas la confirmation de lengagement financier du gouvernement fdral ni de celui des municipalits. Source : SHQ.

autres provinces
5.29

Tout comme le Qubec, lOntario, lAlberta, la Colombie-Britannique et le NouveauBrunswick offrent plusieurs programmes dans le but daider les personnes ayant des besoins dhabitation ainsi que les organismes uvrant dans ce domaine. Pour toutes les provinces mentionnes ci-dessus, le gouvernement fdral contribue bon nombre de programmes par lintermdiaire de la SCHL. Les cinq provinces ont des programmes concernant les logements sociaux. Cependant, le Qubec exige une contribution des mnages bnficiaires de 25 p. cent5, alors quelle est de 30 p. cent dans les autres provinces. Le programme Supplment au loyer est offert dans les cinq provinces ; la SCHL contribue ce programme, sauf en Colombie-Britannique.
5. Le Rglement sur les conditions de location des logements loyer modique prcise que les bnficiaires doivent verser une contribution gale 25 p. cent de leurs revenus bruts, laquelle il faut ajouter certaines charges.

5.30

Tome II

5-11

Chapitre 5

5.31

Des programmes portant sur la construction ou la rnovation de logements abordables sont proposs dans les cinq provinces, mais les rgles diffrent. Des programmes associs lallocation-logement, dont le financement est exclusivement provincial, sont offerts au Qubec et en Colombie-Britannique. Notons que lOntario a labor un programme de ce type, mais celui-ci est temporaire et il est destin un territoire dtermin. Lannexe 5 prsente les programmes relatifs lhabitation dans les cinq provinces en 2005.

Objectifs et porte de notre vrification


5.32

Nos travaux constituent une analyse des activits, des programmes et de la reddition de comptes de la SHQ. Notre vrification avait dabord pour but dapprcier si la SHQ gre adquatement ses interventions en matire dhabitation. Ensuite, nous voulions vrifier si elle gre le parc dhabitations loyer modique de manire prserver ces actifs, et ce, avec un souci dconomie. Enfin, nous voulions nous assurer quelle mesure la performance de ses activits et quelle en rend compte. Le lecteur trouvera lannexe 1 les objectifs de vrification et les critres dvaluation affrents cette mission. Nous avons examin divers documents et nous avons recueilli des renseignements en effectuant des entrevues avec des reprsentants de la SHQ, du Secrtariat du Conseil du trsor et de diffrents groupes ou organismes travaillant dans le domaine de lhabitation. Nous avons galement analys des dossiers dans huit organismes qui reoivent des sommes de la SHQ (tableau 3).

5.33

tableau 3 Organismes visits


Nombre de logements programme Supplment au loyer 7 056 1 788 178 49 76 55 9 202 Nombre de logements programmes accsLogis Qubec et Logement abordable Qubec 1 585 275 308 30 2 198

Nombre de logements programme hLM publics Office municipal dhabitation de Montral Office municipal dhabitation de Qubec Office municipal dhabitation de Lvis Office municipal dhabitation de Haut-Richelieu Office municipal dhabitation de Terrebonne Office municipal dhabitation de Alma Cooprative dhabitation Le Bonheur Santisouk Le Reflet de Pointe-Saint-Charles total 20 382 5 946 893 607 281 278 36 58 28 481

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Interventions en matire dhabitation

5.34

En outre, nous avons labor un questionnaire que nous avons envoy 29 offices dhabitation afin dtre mme de dresser un portrait des moyens utiliss par ceux-ci pour attribuer les contrats. Nous avons exclu de nos travaux les programmes se rapportant la catgorie Autres programmes daide, dont le principal est Allocation-logement. La SHQ effectuait une rvision complte de ce dernier au moment de nos travaux. Notre vrification concerne lexercice termin le 31 mars 2008. Toutefois, certains commentaires ont trait des situations postrieures cette priode et nous avons d examiner les exercices prcdents pour certains sujets. Nos travaux se sont drouls de dcembre 2007 novembre 2008.

5.35

5.36

rsultats de notre vrification


connaissance des besoins dhabitation
5.37

La Socit doit connatre les besoins actuels et futurs dhabitation de ses clientles afin de les servir adquatement. Pour y parvenir, elle doit notamment dtenir une bonne connaissance de ses clientles. Ainsi, il lui faut plusieurs renseignements, dont ceux qui suivent : nombre de personnes composant le mnage, nombre de personnes charge, ge des personnes, revenu annuel du mnage, ville et rgion administrative du lieu dhabitation, cot du loyer. La SHQ a des connaissances gnrales sur ses clientles qui proviennent, entre autres, des recensements quinquennaux effectus par le gouvernement fdral ainsi que de documents produits par la SCHL. La Socit publie galement des tudes portant sur certains segments de la population, comme les ans ou les personnes seules. connaissance incomplte des Cependant, la SHQ doit amliorer la connaissance de ses clientles et de leurs besoins dhabitation. clientles et de leurs besoins. En voici les principales raisons : Elle ne dispose pas dinformation suffisante lgard des clientles qui bnficient de ses programmes. Par exemple, elle na pas de portrait satisfaisant des mnages qui habitent dans les HLM. Elle ne sait pas notamment le nombre de personnes qui occupent chaque logement, le nombre dannes que le mnage bnficie du programme, le nombre de personnes charge, lge des personnes composant le mnage, le revenu annuel de celui-ci et le cot du loyer. Elle possde peu de donnes relativement aux mnages qui sont sur les listes dattente pour ses programmes, dont ceux qui attendent un logement dans un HLM. Pour lensemble de ces mnages, la SHQ ne connat pas, entre autres, le nombre de personnes composant chaque mnage, lge de ces personnes ainsi que leur revenu annuel, le nombre dannes dattente et la somme que le mnage donne actuellement pour se loger.

5.38

5.39

Tome II

5-13

Chapitre 5

Elle na pas valu limpact sur les besoins dhabitation des tendances releves dans les diverses tudes. Dans sa planification stratgique, la SHQ prsente les trois tendances dmographiques suivantes : vieillissement de la population, augmentation des mnages composs dune seule personne, croissance de limmigration. Toutefois, elle na pas valu limpact de ces trois tendances sur les clientles et leurs besoins afin dadapter ses programmes, le cas chant.

5.40

De fait, une bonne connaissance de ses clientles actuelles, de celles figurant sur les listes dattente, de ses clientles futures et de leurs besoins dhabitation est ncessaire pour que la SHQ accomplisse les actions suivantes : aviser le ministre des besoins et des priorits de tous les secteurs ayant trait lhabitation, comme le prvoit la loi ; faire des analyses plus approfondies, dgager des constats et mieux cibler les interventions, notamment en ajustant, si cest requis, ses programmes afin quils rpondent aux besoins dhabitation de ses clientles ; tablir une vision long terme. Depuis 2007, la SHQ fournit des efforts afin davoir une meilleure connaissance des caractristiques de base des mnages qui bnficient de ses programmes et de ceux qui sont sur les listes dattente, principalement en ce qui concerne les HLM publics Volet rgulier et le programme Supplment au loyer. Nous avons recommand la Socit de poursuivre ses efforts afin de disposer dune bonne connaissance des besoins actuels et futurs dhabitation de ses clientles ainsi que den valuer limpact sur ses programmes.

5.41

5.42

valuation des programmes


5.43

Dans le cadre des ententes avec le gouvernement fdral, la SHQ doit effectuer une valuation des programmes auxquels celui-ci participe financirement. On en compte 11, soit HLM publics et privs, AccsLogis Qubec, Supplment au loyer, Logement abordable Qubec, Rnovation Qubec, RnoVillage, Adaptation de domicile, Aide aux propritaires de btiments rsidentiels endommags par loxydation de la pyrite, Logements adapts pour ans autonomes, Amlioration des maisons dhbergement, Rparations durgence. Selon les ententes, lvaluation de ces programmes doit tre faite au moins tous les cinq ans. En tout tat de cause, une valuation de chaque programme est importante puisquelle permet : dapprcier la pertinence du programme et son impact, lefficacit avec laquelle les objectifs sont poursuivis ainsi que lefficience des moyens mis en place ; de recenser des lments damlioration.

5.44

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Interventions en matire dhabitation

5.45

Or, la SHQ sest livre des valuations de programmes seulement depuis 2004. En effet, plusieurs programmes nont jamais t valus, mme si les exigences du gouvernement fdral sont fixes depuis plusieurs annes. Par exemple, pour les programmes HLM et Supplment au loyer, ces exigences sont formules depuis au moins lentente-cadre fdrale de 1986. partir de 2004, sept valuations ont t produites. Bien que celles-ci comprennent des recommandations, la SHQ nen effectue pas de suivi systmatique. Nous numrons ci-dessous le nom des programmes qui ont fait lobjet dune valuation et la date de celle-ci : en 2004, RnoVillage ; en 2006, Rparations durgence, Rnovation Qubec et AccsLogis Qubec ; en 2007, Adaptation de domicile ; en 2008, Logements adapts pour ans autonomes et Amlioration des maisons dhbergement. Nous avons constat que les programmes pour lesquels les valuations ont t effectues correspondent seulement 14 p. cent des dpenses totales de 2007-2008, soit 105,5 sur 769,9 millions de dollars. Malgr lobligation figurant dans les ententes avec le gouvernement fdral de procder une valuation, des programmes importants notamment du point de vue financier nont pas t valus, comme le programme affrent aux HLM (428,1 millions) et celui intitul Supplment au loyer (67,4 millions). Au moment de nos travaux, la SHQ amorait une valuation du programme HLM publics Volet rgulier. Une telle valuation est prvue dans son plan triennal dvaluation de programmes. Par ailleurs, la SHQ na pas men danalyse globale de lensemble de ses programmes pour savoir sil y en avait de plus performants que dautres. Pourtant, cela lui aurait entre autres permis de comparer les avantages et les inconvnients de chacun et de dterminer ceux quil faut regrouper, ceux qui doivent tre amliors et ceux quil y a lieu dabandonner. Nous avons recommand la Socit : de continuer ses efforts afin deffectuer priodiquement une valuation de chaque programme pour y apporter, au besoin, des amliorations ; de raliser une analyse globale de lensemble de ses programmes.

5.46

5.47

5.48

ententes concernant le programme habitations loyer modique


5.49

Par lintermdiaire de diffrentes ententes Canada-Qubec, le gouvernement fdral contribue au programme HLM publics et privs. Selon lanne de signature des ententes, le pourcentage de la contribution fdrale varie. En moyenne, la contribution fdrale quivaut 55 p. cent du dficit dexploitation6. En 2007-2008, cette contribution reprsentait 252 millions de dollars.
6. Il est noter qu lexception de lle-du-Prince-douard, de lAlberta et du Qubec, les provinces et les territoires ont sign des ententes dans lesquelles le montant de la contribution fdrale est dtermin lavance. cet gard, la SHQ a mentionn quil y a actuellement des discussions entre le Canada et le Qubec.

Tome II

5-15

Chapitre 5

5.50

En vertu de ces ententes, la SHQ doit signer des conventions avec les organismes (offices dhabitation, coopratives, OBNL). Il existe plus de 2 750 conventions. Quant au gouvernement fdral, il sengage financirement pour la dure des conventions. la fin des conventions, lengagement Or, toutes les conventions en vigueur actuellement du gouvernement fdral cessera. vont prendre fin partir de 2011. Au fur et mesure de la fin des conventions, lengagement financier du gouvernement fdral cessera, ce qui reprsente un risque important pour la prennit du programme. De 2011 2020, 31 p. cent des conventions seront chues ; il est noter que celles-ci se rapportent quelque 17 000 logements. Actuellement, il y a des discussions entre le Canada et le Qubec sur une possible contribution du gouvernement fdral. La SHQ na pas labor de scnarios pour tenir compte dune diminution ventuelle de la contribution du gouvernement fdral compter de 2011. Un tel exercice lui aurait permis galement de dterminer les gestes accomplir, comme le fait de prioriser les rparations sur les projets pour lesquels les chances des conventions sont les plus rapproches. Nous avons recommand la Socit dlaborer des scnarios pour tenir compte dune diminution ventuelle de la contribution du gouvernement fdral au programme Habitations loyer modique.

5.51

5.52

5.53

Modernisation en cours la Socit


5.54

En mai 2007, la SHQ a cr une direction dont le mandat est notamment dexaminer lensemble des services offerts et leur mode de livraison en vue de poser un diagnostic organisationnel ainsi que de proposer une modernisation visant amliorer ou transformer les services de la SHQ. pas de diagnostic organisationnel. En aot 2007, la SHQ a confi ltablissement du diagnostic organisationnel une firme prive. Elle a obtenu un rapport, mais celui-ci ne constitue pas un diagnostic de ce type. En effet, il ne contient pas la liste des carts entre la situation actuelle et celle dsire ni les pistes et les moyens daction mettre en place afin dobtenir la situation dsire. Le rapport quelle a reu contient principalement un modle de fonctionnement propos qui prsente les principes gnraux de fonctionnement des grands processus daffaires de la SHQ. Ce modle requiert, entre autres, une responsabilisation accrue des partenaires. Pour ce faire, il prvoit la mise en place dun niveau intermdiaire entre les organismes qui grent les programmes et la Socit, savoir les centres de services. La SHQ veut leur dlguer principalement les tches suivantes : attribution des subventions, validation et approbation des budgets et des tats financiers, soutien territorial, vrification des organismes et coordination territoriale. La SHQ estime 50 le nombre de centres, majoritairement des offices dhabitation, ncessaires pour desservir le territoire. Malgr limportance des changements proposs, la SHQ ne dispose pas dinformation concernant le cot de ce modle de fonctionnement par rapport celui du modle actuel et la capacit des organismes remplir leur nouveau rle.

5.55

5.56

5.57

5-16

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions en matire dhabitation

5.58

De plus, il est essentiel que la SHQ dispose dun plan global qui prsenterait, sur plusieurs annes, les grandes tapes de la modernisation et les chances envisages pour chaque tape, en vue den faire un suivi et de favoriser la prparation de plans annuels dactivit cohrents. Au moment o nous avons termin nos travaux, la Socit navait toujours pas produit de plan global. En aot 2008, la Socit a prpar, avec le soutien dune firme externe, un plan annuel dtaill des activits lies la modernisation. Ce plan prsente les activits raliser jusquen mars 2009. Il reflte, entre autres, la dcision de la SHQ de modifier certaines chances et de rduire des cibles, notamment lgard de la dlgation des tches aux centres de services. La Socit a mentionn que certaines cibles contenues dans le plan ont t tablies en concertation avec ses partenaires. Notre analyse de ce plan, ralise en novembre 2008, a rvl que celui-ci ntait plus jour pour plusieurs activits. Nous avons recommand la Socit : deffectuer une analyse prsentant le cot du modle de fonctionnement propos par rapport lactuel et la capacit des organismes remplir leur nouveau rle ; dlaborer un plan global de la modernisation qui prsentera les grandes tapes accompagnes dchances ; de mettre jour rgulirement son plan annuel dtaill des activits raliser par rapport la modernisation.

5.59

5.60

Surveillance
5.61

La SHQ administre plusieurs programmes dont le cot a atteint 769,9 millions de dollars en 2007-2008, ce qui comprend la part de la SCHL. Ce montant se rpartit de la manire suivante : Aide au logement social, 515,1 millions ; Aide au logement abordable, 91,0 millions ; Aide lamlioration de lhabitat, 60,4 millions ; Autres programmes daide, 103,4 millions. Compte tenu de limportance des sommes verses, du grand nombre de programmes et des rgles propres chacun, il est important de surveiller les organismes qui la SHQ verse ces sommes. En effet, il faut sassurer que ces organismes respectent les rgles associes aux programmes, quils comprennent ces rgles de la mme manire et que les sommes verses servent aux fins prvues. Pour exercer la surveillance de chacune des catgories de programmes, la SHQ a mis en place diffrents contrles. Selon les programmes, des conseillers en gestion doivent effectuer certaines tches parmi les suivantes : autorisation des budgets, analyse des tats financiers, formulation de conseils sur lapplication des rgles, vrification de ladmissibilit des projets de construction, suivi des conventions dexploitation, vrification dans les organismes. De plus, le vrificateur interne de la Socit ralise des travaux lgard de tous les programmes.

5.62

5.63

Tome II

5-17

Chapitre 5

5.64

Nous nous sommes livrs des travaux lgard entre autres de deux catgories de programmes, soit Aide au logement social et Aide au logement abordable. Nous avons rencontr les personnes qui soccupent des programmes la SHQ et nous avons analys les travaux de vrification mens par celle-ci concernant les bnficiaires des programmes. De plus, nous avons visit six offices dhabitation, une cooprative dhabitation et un OBNL afin de nous assurer du respect des rgles. Les six offices dhabitation grent des HLM publics et des logements subventionns par le programme Supplment au loyer. De ces offices, quatre sont propritaires de logements construits par lintermdiaire du programme Logement abordable Qubec. Quant la cooprative et lOBNL, ils grent des HLM privs. aide au logement social

5.65

5.66

Une exigence nest pas respecte. Nos travaux rvlent quil y a plusieurs lacunes lgard de la surveillance des organismes qui soccupent de logements se rapportant aux programmes de la catgorie Aide au logement social. Par exemple, une des exigences de la SCHL, quelle a dailleurs ritre au cours des dernires annes la SHQ, nest pas respecte. Selon cette exigence, tous les organismes qui grent des HLM publics, des HLM privs ou des logements associs au programme Supplment au loyer devraient tre vrifis tous les cinq ans. On doit sassurer, entre autres, de la bonne gestion de lorganisme ainsi que du respect du rglement sur lattribution des logements et de celui sur les conditions de location. Ces deux rglements contiennent plusieurs rgles qui encadrent notamment les critres affrents au classement sur la liste dattente, la conservation de la liste dattente, la preuve de rsidence, la preuve des revenus et le calcul du loyer. En octobre 2008, 70 p. cent des vrifications (soit 576 sur 825 vrifications possibles) navaient pas t effectues dans le dlai prescrit pour les organismes qui grent des HLM publics et privs (428,1 millions de dollars). En effet, 514 organismes nont pas t visits depuis au moins 2003 tandis que 62 autres ne lont jamais t. Pour les logements associs au programme Supplment au loyer (67,4 millions de dollars), 93 p. cent des vrifications (soit 581 sur 624) navaient pas t faites. De fait, 123 organismes ont t vrifis avant 2003 et 458 nont jamais t visits. Pour raliser les travaux de vrification, les conseillers en gestion utilisent un programme gnral de vrification, mais il ny a pas de normes permettant dassurer luniformit et la comprhension des procds employer. De plus, lorsque des lacunes sont dceles, les conseillers ne communiquent pas ncessairement les rsultats aux organismes concerns et ils effectuent peu de suivi des lacunes. Enfin, puisque les conseillers soutiennent les organismes tout au long de lanne et autorisent plusieurs de leurs dcisions, ils nont pas toute lindpendance requise pour mener des travaux de vrification. Nous avons galement constat que certaines rgles affrentes au rglement sur lattribution des logements et celui sur les conditions de location ne sont pas toujours respectes. Notons que les travaux de vrification effectus par le vrificateur interne vont dans le mme sens. Dailleurs, celui-ci recense certains des lments de non-conformit quil a constats. Toutefois, ce recensement ne permet pas dvaluer lampleur des problmes relevs ni de les relativiser par rapport lensemble des rgles applicables.
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5.67

5.68

5.69

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Interventions en matire dhabitation

5.70

Nous numrons ci-dessous quelques-uns des problmes relevs chez les organismes lors de nos travaux : contrle inadquat des listes Lorsquune personne soumet une demande, dattente. lorganisme doit attribuer des points divers lments, notamment sa condition conomique, les frais actuels de logement, ltat du logement occup actuellement (cest--dire sa qualit physique ), le manque de chambres coucher. Plus la demande reoit de points, plus le demandeur se trouve en haut de la liste dattente et voit ses chances de se faire offrir un logement augmenter. Or, lattribution des points est parfois mal effectue. Par exemple, pour un dossier, ltat du logement occup na pas t pris en compte. Pour un autre dossier, le nombre de points accords pour la condition conomique de la personne tait trop lev. Lorganisme doit respecter lordre de priorit des noms figurant dans la liste dattente lors de lattribution dun logement. Or, la preuve que cet ordre a t respect nest pas toujours dans le dossier. Parfois, la liste dattente utilise lors de lattribution du logement na pas t conserve. Pour certains dossiers, bien que la liste dattente ait t conserve, nous navons pas les explications justifiant le fait que le nom de la personne qui a eu le logement tait prcd sur la liste dattente par des noms de personnes nayant pas obtenu de logement. Daprs la rglementation, le cot du loyer de base doit correspondre 25 p. cent des revenus bruts du bnficiaire. Il y a parfois des erreurs dans le calcul du loyer. Par exemple, un loyer mensuel de 270 dollars aurait plutt d slever 184 dollars. Afin de dterminer le montant du loyer, la SHQ doit connatre les revenus des bnficiaires de logements. La rglementation spcifie que lorganisme doit exiger lavis de cotisation pour les locataires qui produisent une dclaration de revenus. Or, lavis de cotisation na pas toujours t obtenu. Dailleurs, nous avons constat que deux organismes ne lexigent pas. aide au logement abordable

5.71

En ce qui concerne la catgorie Aide au logement abordable, nos travaux nous ont permis de recenser plusieurs problmes, dont les suivants : La SHQ na pas dfini ce quelle entend par revenu modeste : chaque organisme revenu modeste . Une telle dfinition est a sa dfinition. pourtant ncessaire, car la rglementation spcifie quune partie des locataires choisis pour habiter les logements abordables doit avoir des revenus modestes. Pour chaque projet associ au programme Logement abordable Qubec, cette partie doit correspondre 25 p. cent des locataires tandis que, pour chaque projet li au programme AccsLogis Qubec (volet 1), le pourcentage est dau moins 50 p. cent. En labsence dune dfinition commune, chaque organisme a dvelopp la sienne. Par exemple, un office dhabitation a tabli que les revenus modestes quivalent une fois et demie le plafond des revenus dterminant les besoins imprieux, alors quun autre na pas fix de limite.

Tome II

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Chapitre 5

La SHQ na pas exerc de contrle pour sassurer que la slection des locataires respecte la rglementation lors de la mise en uvre des projets et du dpart dun locataire. Par exemple, elle ne demande pas les revenus des clients admis dans les logements pour les projets se rapportant aux programmes Logement abordable Qubec et AccsLogis Qubec. Elle na donc pas lassurance que, pour chaque projet, les organismes respectent la proportion requise de locataires qui ont des revenus faibles ou modestes. Lors de nos visites, trois offices dhabitation ne dtenaient pas de portrait de ce type et un autre avait un portrait de ses locataires qui contenait des erreurs importantes lgard des revenus gagns. Des organismes ont de la difficult louer les logements, et cela, ds la premire anne de fonctionnement. La SHQ na pas effectu danalyse globale de la situation afin den comprendre les causes et dapporter les correctifs ncessaires. Dailleurs, lors de nos visites, nous avons constat quun office dhabitation, qui avait de la difficult louer des logements construits selon les rgles du programme Logement abordable Qubec, a dcid de permettre 15 locataires de bnficier du programme Supplment au loyer, alors que cela nest pas autoris selon les rgles. La SHQ effectue peu de suivi financier des projets ; pourtant, cela lui permettrait de dtecter les organismes qui ont une situation financire prcaire et ainsi dapporter des correctifs avant que celle-ci se dtriore davantage. Ce suivi est important puisque la SHQ garantit de 25 35 ans le prt hypothcaire contract par lorganisme. Si celui-ci a des problmes financiers importants, la SHQ doit lui attribuer une aide financire additionnelle. Depuis 2003, la SHQ a vers des sommes additionnelles totalisant 2,8 millions de dollars et elle a garanti des marges de crdit ou des prts slevant 4,2 millions.

5.72

lgard des programmes figurant dans la catgorie Aide au logement social, nous avons recommand la Socit : de respecter lexigence de la Socit canadienne dhypothques et de logement selon laquelle tous les organismes qui grent des habitations loyer modique et ceux qui grent des logements du programme Supplment au loyer sont vrifis sur un cycle de cinq ans ; damliorer lencadrement des travaux de vrification raliss par les conseillers en gestion et de prvoir des mcanismes pour assurer leur indpendance ; deffectuer une analyse sur le respect des rgles du rglement sur lattribution des logements et de celui sur les conditions de location afin dvaluer lampleur des problmes et de les relativiser par rapport lensemble des rgles applicables. lgard des programmes affrents la catgorie Aide au logement abordable, nous avons recommand la Socit : de prciser ce quelle entend par revenu modeste ; damliorer les contrles pour sassurer que la slection des locataires respecte la rglementation lors de la mise en uvre des projets et lors du dpart dun locataire ; de dterminer les raisons pour lesquelles des organismes ont de la difficult louer les logements et de mettre en place les correctifs ncessaires ; damliorer le suivi financier des projets, ce qui permettrait de dtecter les organismes qui ont une situation financire prcaire et ainsi dapporter des correctifs avant que celle-ci se dtriore davantage.
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5.73

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Interventions en matire dhabitation

Gestion du parc dhabitations loyer modique


5.74

Comme nous lavons mentionn prcdemment, les HLM se divisent en deux catgories, soit les HLM publics et les HLM privs. Ces catgories se sparent leur tour selon le type dorganisme qui fait la gestion des immeubles ou les rgles applicables. Le tableau 4 dcrit le parc dhabitations pour ce qui est du nombre de logements, de la valeur de remplacement et de lge moyen de ceux-ci.

tableau 4 parc qubcois dhabitations loyer modique en 2007


Nombre de logements HLM publics Volet rgulier HLM publics Volet Inuit total hLM publics HLM privs Coopratives dhabitation et OBNL HLM privs Logements autochtones urbains et ruraux total hLM privs total hLM publics et privs Source : SHQ. 62 883 2 184 65 067 6 220 1 925 8 145 73 212 Valeur de remplacement (en milliards de dollars) 6,3 0,5 6,8 0,5 0,2 0,7 7,5 ge moyen 30 18 17 18 28

5.75

Dtrioration du parc : un risque La SHQ a procd un exercice visant cerner majeur. ses risques afin de favoriser une meilleure prise de dcision. Pareil exercice lui a permis de voir que la dtrioration du parc de logements sociaux constitue un risque majeur. Le plan labor par la suite mentionne que les facteurs suivants contribuent la matrialisation de ce risque : le manque de connaissances jour sur ltat rel du parc de HLM ; le manque de connaissances jour sur les budgets ncessaires pour remettre en tat les logements sociaux ; les budgets actuels qui sont insuffisants pour le maintien des actifs ; les expertises disponibles en nombre limit. lt 2006, la SHQ a procd des inspections de la quasi-totalit des immeubles situs dans le secteur nord du Qubec, soit les HLM publics Volet Inuit. Afin de continuer amliorer ses connaissances sur ltat du parc de HLM publics et privs, la Socit a dcid lautomne 2006 damorcer un bilan de sant pour le secteur sud, soit les HLM publics Volet rgulier et les HLM privs. Il est noter que, puisque lOffice municipal dhabitation de Montral a entrepris linspection de ses immeubles depuis 2004, la SHQ a dcid dutiliser les donnes de cette entit.

5.76

Tome II

5-21

Chapitre 5

5.77

Avant que la SHQ dcide dentreprendre linspection des immeubles, elle ne respectait pas une autre obligation fdrale selon laquelle tous les HLM publics et privs doivent tre inspects au moins tous les cinq ans. cet gard, la SCHL a demand la Socit de sy conformer. De plus, cette dernire avait constat que linformation sur ltat des immeubles tait non uniforme, disperse et non partage, ce qui rendait difficile la priorisation des travaux quelle approuve pour chaque organisme. On a donc voulu en 2006 rendre disponible pour lensemble des intervenants de linformation structure, fiable et comparable sur ltat des immeubles afin de favoriser lquit entre les organismes lors de lattribution des budgets consacrs aux rparations. Au 31 dcembre 2007, les travaux relatifs au bilan de sant que la SHQ avait amorcs ont t interrompus pour tenir compte des travaux de modernisation. Lanne 2008 a t consacre dterminer les centres de services qui poursuivront les travaux ncessaires au bilan de sant. Des inspections ont t faites au cours de lanne par des offices dhabitation, mais la SHQ ne connat pas le nombre dimmeubles inspects ni les rsultats obtenus. Le tableau 5 donne de linformation sur le nombre dimmeubles et de logements inspects au 31 dcembre 2007.

5.78

tableau 5 immeubles et logements inspects au 31 dcembre 2007


Secteur sud* inspections par lOffice municipal dhabitation de Montral immeubles Nombre dinspections Nombre total pourcentage 670 958 70,0 Logements 14 420 20 382 70,7 inspections par la ShQ immeubles 1 058 4 676 22,6 Logements 15 624 49 075 31,8 Secteur nord** inspections par la ShQ immeubles 1 414 1 477 95,7 Logements 2 032 2 124 95,7

* Les chiffres ne tiennent pas compte de 1 571 logements qui sont subventionns selon un taux dintrt rduit. Par consquent, aucune somme pour les rparations effectuer sur ces logements nest verse. ** Les chiffres ne comprennent pas 60 logements construits en 2007.

5.79

Pour les logements du secteur sud autres que ceux grs par lOffice municipal dhabitation de Montral, les inspections visaient principalement recenser les rparations qui auraient d tre faites dans les annes passes (dficit dentretien cumul) et celles qui seront ncessaires pendant les cinq prochaines annes pour maintenir ltat du parc (maintien du parc). Au 31 dcembre 2007, 15 624 logements avaient t inspects par la SHQ. Cette dernire na pas pu nous fournir le cot total des rparations inventories lors des inspections puisquaucune compilation globale du cot na t faite. Pour les logements grs par lOffice municipal dhabitation de Montral, les inspections visaient principalement recenser les rparations faire pour chaque immeuble au cours des cinq prochaines annes. Au 31 dcembre 2007, 14 420 logements avaient t inspects. Le cot estim des rparations pour lensemble des logements slve 129 millions de dollars.

5.80

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Interventions en matire dhabitation

5.81

En ce qui a trait aux logements situs dans le secteur nord, le cot des rparations slve 380 millions de dollars, auquel sajoutent 70 millions pour des honoraires professionnels, des imprvus et dautres frais, ce qui donne un total de 450 millions. La majorit des rparations qui ont t listes auraient d tre effectues par le pass et sont donc lies au dficit dentretien cumul. connaissance du parc dhabitations

5.82

Pour tablir une bonne planification des travaux lis lentretien, la conservation et la rnovation des immeubles, lune des principales conditions est de disposer dune connaissance dtaille de chaque immeuble. Il faut donc savoir notamment son ge, sa superficie, la nature et le cot des travaux antrieurs, lge et ltat de ses composantes ainsi que les rparations effectuer. Les travaux dinspection raliss depuis 2006 ont permis la SHQ damliorer sa connaissance du parc dhabitations. Toutefois, cette connaissance est incomplte. En effet, la Socit na pas lge des composantes, telles que la toiture et la fenestration. De mme, lhistorique des travaux de rparation nest pas jour parce que les systmes ne permettent pas de compiler ce type dinformation. Par ailleurs, le bilan de sant dress pour le secteur sud, lequel inclut les immeubles grs par lOffice municipal dhabitation de Montral, est partiel. En effet, sur un total de 69 457 logements, il restait encore 39 413 logements inspecter au 31 dcembre 2007. La SHQ estime que, parmi ceux-ci, il y a 7 592 logements qui prsentent des problmes majeurs. Le cot des rparations recenses De plus, pour les logements du secteur sud autres est incomplet. que ceux grs par lOffice municipal dhabitation de Montral, le cot des rparations recenses pour chaque immeuble ne comprend pas les lments suivants : les honoraires professionnels concernant la conception des plans et devis ; le cot des rparations pour des problmes qui ncessitent des expertises techniques plus approfondies. Par exemple, la prsence dune infiltration deau implique une expertise technique afin dvaluer le cot ; le cot relatif ladaptation des logements ; le cot associ aux rparations effectuer lintrieur des logements. Enfin, le cot des rparations recenses par lOffice municipal dhabitation de Montral est incomplet parce quil ne contient pas les sommes lies ladaptation des logements et aux rparations pour des problmes qui ncessitent des expertises techniques plus approfondies. En ce qui concerne le cot associ aux rparations effectuer lintrieur des logements, lOffice municipal dhabitation de Montral a inclus une somme de 1 500 dollars par logement. De lavis mme de lOffice, cette somme nest pas suffisante. En outre, les inspections quil a ralises nont pas t faites de la mme faon quailleurs. En effet, pour les inspections quil a menes, le cot est sous-estim puisquil a utilis une dure de vie des composantes suprieure la norme thorique et quil a tenu compte des budgets limits.

5.83

5.84

5.85

Tome II

5-23

Chapitre 5

planification et suivi des interventions


5.86

Comme nous lavons dj mentionn, une des principales conditions pour tablir une bonne planification des travaux est de bien connatre ltat gnral des immeubles. Or, la SHQ ne possde pas une telle connaissance. Il lui est donc difficile de bien planifier les interventions en matire dentretien et de rparation. Par consquent, elle na pas lassurance que le budget est rparti quitablement entre les organismes, cest--dire aux bons endroits et au moment opportun. Cette situation laisse place des choix discrtionnaires et arbitraires. Dailleurs, un document de la SHQ dat de 2007 mentionne ce qui suit : Le choix des projets dinterventions se fait souvent sous la forme de ngociations entre les partenaires et les besoins ne sont pas toujours appuys par des justifications techniques et des estimations de cots. Les dcisions des diffrents intervenants ne sont pas toujours prises sur la base des mmes critres. [] Dans ce contexte, il est difficile voire impossible de faire une gestion efficace des budgets . Cest dailleurs lune des raisons pour lesquelles la SHQ a entrepris le bilan de sant. En 2008-2009, le budget consacr lentretien et aux rparations slve 263 millions de dollars. En ce qui concerne lentretien prventif, la SHQ il ny a plus de suivi de lentretien a labor un guide trs dtaill. Toutefois, nos prventif. travaux rvlent quelle ne fait plus de suivi lgard de cet entretien et que, par consquent, elle na pas de portrait suffisant des activits de ce type faites par les organismes. Pourtant, lentretien prventif est essentiel : il vise enrayer la dtrioration prmature des quipements et des composantes, augmenter la dure de vie des immeubles et contrler les frais dexploitation. Dautre part, on mentionne, dans un document dat de novembre 2007, quun plan de contrle devra tre labor afin de vrifier lutilisation des budgets allous pour le maintien des actifs et la rsorption du dficit dentretien cumul, ainsi que les mthodes permettant la ralisation des travaux. Au moment de notre vrification, la SHQ navait pas encore tabli de stratgie de contrle affrente au suivi des travaux raliss lgard du respect des budgets, des chances prvues et des normes de qualit quelle a reconnues. Dficit dentretien cumul

5.87

5.88

5.89

5.90

5.91

Daprs le plan qubcois des infrastructures publi en octobre 2007, le dficit dentretien cumul est constitu des sommes ncessaires pour ramener les immeubles dans ltat o ils auraient d tre si les budgets requis pour le maintien dactifs leur avaient t allous dans le pass. En juillet 2007, la SHQ a estim 1,8 milliard de dollars le dficit dentretien cumul pour lensemble des logements. Pour ceux du secteur nord, le dficit reprsente 400 millions de dollars alors que, pour les logements du secteur sud, le dficit est valu 1,4 milliard, soit 20 000 dollars pour chacun des 69 457 logements. Pour dterminer le montant de 20 000 dollars, la SHQ sest appuye en partie sur le cot estim lors des inspections quelle a menes dans le cadre du bilan de sant, auquel des sommes ont t ajoutes. Ainsi, le montant de 20 000 dollars se compose des trois lments suivants :
Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

5.92

5-24

Interventions en matire dhabitation

rparations recenses jusquen juillet 2007 dans le cadre du bilan de sant : 10 000 dollars ; rparations pour des problmes qui ncessitent des expertises techniques plus approfondies (non incluses dans les rparations figurant dans le bilan) : 5 000 dollars ; rparations lintrieur des logements (non incluses dans les rparations numres dans le bilan) : 5 000 dollars.

5.93 5.94

la suite de lestimation de la SHQ, le gouvernement a intgr la remise en tat du parc de HLM dans le plan qubcois des infrastructures doctobre 2007. Voici nos principaux constats lgard de lestimation de la SHQ : En ce qui a trait aux logements du secteur nord, lvaluation est base sur la somme prsente dans le bilan de sant de ce secteur, soit 450 millions de dollars desquels on a retranch 50 millions. La SHQ nous a expliqu que la somme de 450 millions comprenait des dpenses lies au maintien des actifs, mais elle na pas t en mesure didentifier ces dpenses. Dans le cadre des travaux lis au bilan de sant pour le secteur sud, la SHQ avait commenc inspecter en priorit un chantillon denviron 7 300 logements quelle jugeait reprsentatif pour valuer le cot des rparations effectuer pour lensemble du parc. Au moment destimer le dficit dentretien cumul, soit en juillet 2007, les inspections relatives lchantillon reprsentatif ntaient pas finalises. De fait, elle avait visit 5 650 logements et les rparations moyennes par logement taient de 9 825 dollars. La SHQ sest servie de ce chiffre pour tablir le premier lment composant le montant de 20 000 dollars. Or, une compilation de lchantillon reprsentatif au complet, date du 4 septembre 2007, montrait que les rparations moyennes par logement slevaient plutt 10 983 dollars. La SHQ ne peut pas utiliser directement les donnes relatives aux rparations recenses dans le bilan de sant pour le secteur sud. En effet, certaines dentre elles portent sur des rparations qui ne sont pas lies des dficits dentretien ; elles ont plutt rapport au maintien des actifs. Pour le secteur sud, aucune documentation nappuie les sommes ajoutes pour les rparations ncessitant des expertises techniques plus approfondies (5 000 dollars) et les rparations lintrieur des logements (5 000 dollars). La SHQ mentionne que lexprience de ses architectes et de ses ingnieurs lui permet de donner ces chiffres. De plus, le cot des rparations recenses pour chaque immeuble est incomplet : il ne tient pas compte des honoraires professionnels concernant la conception des plans et devis et des sommes ncessaires pour adapter les logements. attribution des contrats

5.95

Les sommes dpenses pour lentretien des HLM publics et privs sont importantes. De fait, le budget de 2007-2008 et celui de 2008-2009 sont respectivement de 105 millions et de 263 millions de dollars. Il est donc ncessaire que le processus dattribution des contrats favorise la transparence, lquit et lobtention du meilleur prix.

Tome II

5-25

Chapitre 5

5.96

Selon les ententes avec le gouvernement fdral, la SHQ doit tablir et mettre en vigueur des directives . Elle a donc nonc les rgles dattribution des contrats auxquelles les organismes sont assujettis. Lorsquelle effectue elle-mme les appels doffres, elle doit aussi respecter ces rgles. En effet, la Socit procde des appels doffres pour le compte de petits organismes. Le tableau 6 prsente les seuils partir desquels les organismes doivent lancer des appels doffres. tableau 6 Seuils dattribution des contrats
Jusquen mai 2008 appel doffres sur invitation* Moins de 100 logements De 100 20 000 logements Plus de 20 000 logements appel doffres public Moins de 20 000 logements Plus de 20 000 logements Source : Manuel de gestion des offices. 25 000 $ et plus 100 000 $ et plus 100 000 $ et plus 100 000 $ et plus De 3 000 24 999 $ De 5 000 24 999 $ De 25 000 99 999 $ De 25 000 99 999 $ De 25 000 99 999 $ De 25 000 99 999 $ aprs mai 2008

* Pour les appels doffres sur invitation, au moins trois fournisseurs doivent tre contacts.

5.97

Il est noter que, dans des cas exceptionnels, lorganisme nest pas tenu de demander des soumissions. Par exemple, si la scurit des locataires dun immeuble ou lintgrit de celui-ci est mise en cause, lorganisme peut attribuer un contrat de gr gr. Dans certaines situations, pour assurer la qualit des services offerts aux locataires et compte tenu du volume des travaux effectuer (par exemple, travaux de maintenance), lappel doffres mentionne que plus dun soumissionnaire pourra tre choisi. ce moment, plusieurs fournisseurs peuvent obtenir un contrat. Dans un premier temps, nous avons effectu un sondage auprs de certains offices dhabitation afin de dresser le portrait des moyens utiliss par ceux-ci pour attribuer les contrats. Le sondage a t ralis auprs de 29 offices dhabitation qui grent plus de 70 p. cent des HLM publics. Le tableau 7 brosse le portrait des organismes sonds.

5.98

5.99

tableau 7 Offices dhabitation sonds


Nombre doffices sonds Moins de 301 logements De 301 999 logements Plus de 999 logements total 10 10 9 29 Nombre total doffices 527 16 9 552 Nombre de logements grs par les offices sonds 1 456 5 431 38 631 45 518

% 1,9 62,5 100,0 5,3

Nombre total de logements 18 415 8 021 38 631 65 067

% 7,9 67,7 100,0 70,0

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions en matire dhabitation

5.100

Les offices dhabitation sonds affirment que, pour les contrats qui devaient faire lobjet dappels doffres en 2007, plus de 82 p. cent des sommes ont t alloues au moyen dappels doffres publics et environ 12 p. cent lont t par appels doffres sur invitation (tableau 8). tableau 8 rpartition des appels doffres
2006 Nombre Appel doffres sur invitation Appel doffres public Cas exceptionnel total 265 196 49 Montant (en dollars) 7 177 544 58 575 186 1 605 736 67 358 466 % 10,6 87,0 2,4 100,0 Nombre 306 239 56 2007 Montant (en dollars) 8 221 751 57 462 624 3 771 787 69 456 162 % 11,9 82,7 5,4 100,0

5.101

Relativement ce sondage, mentionnons que 27 offices dhabitation disent suivre les rgles comprises dans le manuel de gestion des offices de la SHQ. Les 2 autres, qui grent chacun plus de 1 000 logements, ne les suivent pas : ils ont adopt une politique interne dachat dans laquelle les seuils fixs sont plus levs que ceux apparaissant dans le manuel jusquen mai 2008. Dans un deuxime temps, afin de nous assurer du respect des rgles incluses dans le manuel de gestion, nous avons effectu des travaux dans six offices dhabitation. Pour chaque office, nous avons slectionn de faon alatoire des dossiers pour lesquels la valeur tait suprieure aux seuils des appels doffres sur invitation. Au total, nous avons analys 67 dossiers de 2006 et de 2007. Ces derniers sont affrents 86 fournisseurs puisque, pour certains appels doffres, plus dun fournisseur peut tre slectionn. Le tableau 9 prsente de linformation sur la slection que nous avons faite.

5.102

tableau 9 prcisions quant lchantillon analys


Offices dhabitation Moins de 301 logements De 301 999 logements Plus de 999 logements total Terrebonne Alma Haut-Richelieu Lvis Montral Qubec Nombre de dossiers 5 5 9 5 30 13 67 Nombre de fournisseurs 8 5 10 5 45 13 86 Montant (en dollars) 281 518 170 359 832 200 3 741 462 29 324 480 5 737 771 40 087 790

Tome II

5-27

Chapitre 5

5.103

Nous avons galement choisi au hasard des appels doffres lancs par la SHQ. En effet, jusquen janvier 2008, la Socit procdait des appels doffres pour des offices dhabitation qui navaient pas les comptences requises pour effectuer ce travail. En 2006 et en 2007, la SHQ a lanc 112 appels doffres publics et 34 appels doffres sur invitation pour le compte des offices dhabitation. Nous avons choisi quatre dossiers portant sur des appels doffres publics. Nos travaux rvlent que les rgles dattribution des contrats sont gnralement respectes pour ce qui est de cinq des six offices slectionns et de la SHQ. Pour lOffice municipal dhabitation de Montral, nous avons relev des lacunes qui touchent 20 appels doffres. Le tableau 10 fait tat des dficiences quant au respect des rgles dattribution des contrats.

5.104

tableau 10 Dficiences quant au respect des rgles dattribution des contrats


Office municipal dhabitation de Montral Nombre appels doffres vrifis type de dficiences Mode de sollicitation Slection du fournisseur Approbation par le conseil dadministration Respect des conditions de lappel doffres Documentation Fournisseurs vrifis type de dficiences Contrat Facturation 3 11 7 24 1 2 4 3 5 5 5 45 13 10 17 17 17 8* 41 22 3 4 75 30 % autres offices dhabitation Nombre 37 % 4 ShQ Nombre %

* Pour trois dossiers, loffice dhabitation na pas suivi les directives de la SHQ ; il a plutt appliqu les rgles figurant dans sa politique interne, qui sont moins restrictives. Lorganisme a mentionn quil avait obtenu laccord de la Socit, mais il na pas t en mesure de nous fournir de document appuyant ses dires.

5.105

Les paragraphes suivants exposent les principales dficiences que nous avons releves en ce qui concerne lOffice municipal dhabitation de Montral : Pour quatre dossiers, le mode de sollicitation Le mode de sollicitation pour quatre utilis ntait pas le bon. Ainsi, compte tenu dossiers ntait pas conforme. du montant des contrats, lOffice aurait d procder par appel doffres public pour trois dossiers plutt que de procder par appel doffres sur invitation. Pour un dossier, lappel doffres sur invitation tait exig ; pourtant, il y a eu un contrat de gr gr. Les contrats attribus pour ces quatre dossiers totalisent plus de 352 000 dollars. Une dficience lgard de la slection du fournisseur a t note pour trois dossiers. Par exemple, pour un dossier, il y a eu une erreur dans la transcription des prix. Ainsi, le fournisseur retenu na pas t celui qui avait le plus bas prix, mais plutt celui qui a demand le prix le plus lev.

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Interventions en matire dhabitation

Lapprobation du conseil dadministration na pas t obtenue relativement cinq dossiers. Pour deux dentre eux, le conseil aurait d donner son approbation puisque la plus basse soumission conforme excdait de plus de 10 p. cent le montant estim par le personnel de lOffice. Pour cinq dossiers, certaines conditions prvues dans les documents dappel doffres nont pas t appliques. Par exemple, un appel doffres prvoyait que le soumissionnaire devait donner une caution. Si le soumissionnaire se dsistait, le cautionnement irait de plein droit lOffice. Or, ce dernier na pas exig la caution, mme si le fournisseur sest dsist. LOffice na pas t en mesure de donner les motifs justifiant sa dcision. Pour un autre dossier, la clause de pnalit se rapportant au non-respect de lchancier relatif aux travaux na pas t applique. La documentation tait dficiente dans cinq dossiers. Par exemple, pour lun dentre eux, le processus danalyse de la qualification du fournisseur tait absent. Pour un autre dossier dont la valeur du contrat est denviron 1,9 million de dollars, un document de lOffice mentionne quafin datteindre la qualit et le niveau de service dsirs, la meilleure solution tait dattribuer un contrat de gr gr une cooprative dont lOffice sera un membre utilisateur. Or, aucune documentation ne vient dmontrer que ctait la meilleure solution. Trois dossiers, qui reprsentent environ 420 000 dollars, ne contenaient pas de contrat entre lOffice et le fournisseur. Pour 11 dossiers, la facturation ntait pas conforme la soumission.

5.106

En ce qui regarde les autres offices dhabitation, nous avons relev ce qui suit : Pour huit dossiers, le mode de sollicitation ntait pas le bon. Ainsi, on aurait d procder par appel doffres public pour attribuer un contrat, mais on la accord de gr gr. Pour les sept autres, on a lanc un appel doffres sur invitation, alors que la rglementation exigeait dutiliser lappel doffres public. Un des dossiers ne renfermait pas de contrat. Relativement aux appels doffres lancs par la SHQ, les rgles ont t gnralement respectes. Pour trois dossiers, lattribution du contrat na pas t approuve par le conseil dadministration de loffice dhabitation. Nous avons recommand la Socit : damliorer ses connaissances quant au parc dhabitations afin dtablir une bonne planification, cest--dire allouer les budgets aux bons endroits et au moment opportun ; deffectuer un suivi lgard de lentretien prventif ; dtablir une stratgie de contrle affrente au suivi des travaux raliss lgard du respect des budgets, des chances prvues et des normes de qualit quelle a reconnues ; de sassurer que les organismes respectent lensemble des rgles dattribution des contrats.

5.107

5.108

Tome II

5-29

Chapitre 5

Mesure de la performance et reddition de comptes


5.109

Pour valuer adquatement sa performance, une entit doit notamment se doter dindicateurs mesurables et de cibles permettant de voir dans quelle mesure les objectifs fixs par rapport aux orientations stratgiques sont atteints. Lanalyse du Plan stratgique 2008-2011 rvle des lacunes en ce sens. Des 18 indicateurs, 13 ne comportent Ainsi, 13 des 18 indicateurs mentionns dans ce pas de cible. plan ne comportent pas de cible. Pourtant, le Plan stratgique 2002-2007 contenait des cibles pour la plupart des indicateurs. De plus, pour les 5 indicateurs du plan de 2008-2011 qui comportent des cibles, celles-ci ne sont pas assez prcises pour mesurer adquatement la performance. Par exemple, pour lindicateur Mise en uvre du plan de modernisation interne auprs du rseau de partenaires , la Socit a comme cible progrs raliss . Dautre part, la formulation employe pour certains indicateurs ne permet pas de savoir dans quelle mesure la SHQ progresse vers latteinte des objectifs. titre dexemple, pour lobjectif Soutenir lamlioration des standards et des pratiques en habitation, de mme que lutilisation des nouvelles technologies , aucun des deux indicateurs ne permet de savoir en quoi la Socit va contribuer cet objectif. Ces indicateurs sont Structure de veille de marchs implante en 2009 et Suivi des volumes dexportation des entreprises qubcoises de fabrication de maisons usines et de composantes de construction . Enfin, pour quune entit mette excution son plan stratgique et atteigne ses objectifs, il est important quelle se dote de plans daction annuels. En fait, elle traduit dans ces plans les orientations stratgiques en actions annuelles. Il est galement important davoir un tableau de bord qui regroupe lensemble des indicateurs pour effectuer le suivi des rsultats. En plus de renseigner les dcideurs sur lvolution de la situation, un tel tableau leur permet de ragir en temps opportun et sert pour la reddition de comptes annuelle. Or, comme par les annes passes, la SHQ na pas tabli de plan daction. En outre, depuis au moins trois ans, elle nutilise pas de tableau de bord pour regrouper et suivre ses indicateurs. En ce qui concerne la reddition de comptes effectue dans les rapports annuels de gestion de 2006 et de 2007-2008, la plupart des rsultats obtenus ne sont pas prsents par rapport aux objectifs tablis dans le Plan stratgique 2002-2007. De plus, on compare rarement les cibles avec les rsultats obtenus. La SHQ justifie cette manire dagir par le fait que les investissements gouvernementaux dans le domaine de lhabitation ont volu de manire significative depuis la publication du Plan stratgique 2002-2007 et que, par consquent, il aurait fallu mettre jour les cibles originales. Or, la Socit na jamais fait cette mise jour. Soulignons galement que, lorsquil y a des donnes historiques, la plupart portent sur lanne prcdente. Pourtant, on prconise dans le guide gouvernemental sur le rapport annuel de gestion de comparer les donnes sur une priode de trois ans ou de cinq ans. De surcrot, les variations entre les donnes dune anne lautre ne sont pas toujours expliques et, lorsquelles le sont, lexplication est parfois incomplte.

5.110

5.111

5.112

5.113

5.114

5.115

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Interventions en matire dhabitation

5.116

De mme, le rapport annuel ne prsente pas dinformation comparative relativement des entits similaires dautres provinces. Se comparer des organisations semblables est un exercice aussi essentiel que rvlateur puisquil offre la possibilit de revoir les faons de faire et damliorer globalement la gestion. La SHQ doit donc amliorer les lments mentionns ci-dessus afin que le lecteur de son rapport annuel de gestion soit en mesure dvaluer sa performance. Nous avons recommand la Socit : de parfaire son plan stratgique lgard des indicateurs et des cibles ; de se doter dun plan daction annuel ; dlaborer un tableau de bord pour suivre les indicateurs ; de produire un rapport annuel de gestion qui permet dvaluer sa performance : en prsentant les rsultats obtenus par rapport aux objectifs tablis ; en comparant les rsultats obtenus avec les cibles fixes et avec les rsultats au moins des deux annes prcdentes ; en expliquant les variations entre les donnes compares ; en se comparant avec des organismes similaires. commentaires de la Socit
connaissance des besoins dhabitation. Depuis deux ans, la Socit dhabitation du Qubec (SHQ) a entrepris de recentrer ses activits de recherche vers une meilleure connaissance de sa clientle et de ses besoins. Des efforts ont t faits et se poursuivent pour dresser le profil des caractristiques de base des mnages locataires et des requrants, principalement en ce qui concerne le programme Habitations loyer modique et le programme Supplment au loyer. cet effet, prcisons que dans son Plan stratgique 2008-2011, la SHQ a notamment comme objectif de documenter des profils de clientles dici 2010. Dj en 2008, un portrait des rsidents des projets raliss en vertu du programme AccsLogis Qubec a t effectu et il est actuellement en cours ddition. De mme, en 2009, la SHQ entend publier le portrait des locataires et des requrants des logements loyer modique. valuation des programmes. Lvaluation de programmes fait partie intgrante de la dmarche de reddition de comptes de la SHQ. cet effet, en novembre 2006, la SHQ sest dote dune politique dvaluation de programmes et, en mars 2008, son plan triennal dvaluation a t rvis et approuv par le comit de vrification de la SHQ. Ainsi, plusieurs programmes de la SHQ ont dj t valus et les valuations en cours, concernant notamment les programmes Habitations loyer modique et Logement abordable Qubec, dmontrent bien notre volont de poursuivre en ce sens. Par ailleurs, la SHQ a dbut lanalyse de lensemble de ses programmes dans le cadre de la modernisation de ses programmes et services prsentement en cours. Depuis le printemps 2008, le conseil dadministration de la SHQ a approuv les modifications plusieurs de ses programmes et rglements, dont le programme AccsLogis Qubec, le Rglement sur lattribution des logements loyer modique, le programme dadaptation de domicile et le programme Allocation-logement.

5.117 5.118

5.119

Tome II

5-31

Chapitre 5

Enfin, il est important de souligner que chaque valuation de programmes contient un chapitre relatif la pertinence et aux alternatives possibles chacun des programmes. De fait, la SHQ sassurera que les travaux danalyse et de rvision de ses programmes tiennent compte des valuations de programme ralises. ententes concernant le programme habitations loyer modique. Depuis lanne 2000, la SHQ a effectu de multiples travaux portant sur la gestion du parc de logements sociaux et sur la fin des conventions de partage des dficits et des subventions qui y sont rattaches. lt 2007, la SHQ a produit une liste des ensembles immobiliers dont elle partage le dficit dexploitation avec la SCHL, de faon sassurer quventuellement tous les ensembles immobiliers seront compltement remis niveau pralablement la fin des conventions. Modernisation en cours la Socit. Dans le cadre dun projet aussi important que celui visant la modernisation des services et programmes de la SHQ et de son rseau, il nous apparat important de bien situer les aspects sur lesquels les reprsentants du Vrificateur gnral du Qubec jugent que des amliorations devraient tre apportes. Il convient de rappeler que, depuis le dbut des travaux de modernisation en 2007, la SHQ a choisi de concentrer ses activits sur lencadrement et le soutien aux organismes. Cette nouvelle approche de gestion sinscrit dans les orientations gouvernementales qui visent, notamment, rapprocher les services des citoyens afin de rpondre de faon plus adquate aux besoins et aux ralits des milieux. Pour atteindre cet objectif dans la gestion du logement social, la SHQ sest associe ses partenaires, dont le Regroupement des offices dhabitation du Qubec (ROHQ) et lAssociation des directeurs des offices dhabitation du Qubec (ADOHQ). La SHQ a donc entrepris de renforcer le rseau existant en confiant certains offices dhabitation (OH) des responsabilits additionnelles pour soutenir les petits OH de leur rgion qui nont pas de personnel permanent. Ainsi, la SHQ a constitu en 2006 un comit de renforcement des comptences sur lequel sigeaient des reprsentants du ROHQ et de la SHQ. Les travaux de ce comit ont dbouch sur une proposition correspondant lapproche des centres de services (CS) que la SHQ est actuellement mettre en place. La SHQ accorde donc un statut de CS des OH dsigns par leurs pairs. Ces CS offriront des services de soutien de premire ligne aux OH de leur territoire dans le respect de la gouvernance locale. Une telle approche contribuera grandement au succs de la modernisation entreprise par la SHQ. Par ailleurs, il est noter que la capacit des organismes remplir leur nouveau rle a t value au sein des travaux du comit de renforcement des comptences. En outre, la SHQ effectue des valuations spcifiques lorsque sont identifies de nouvelles responsabilits tre confies au rseau des OH. Il en va de mme pour les cots relis un ventuel transfert de responsabilit. Il est important de rappeler que, le cas chant, toute hausse de cots qui engendrera une augmentation de lenveloppe budgtaire, par rapport aux normes budgtaires actuelles approuves par le Conseil du trsor, devra recevoir laval de ce dernier.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions en matire dhabitation

De plus, en fonction de la stratgie dimplantation convenue avec le ROHQ et lADOHQ, nous procdons ltablissement dun plan annuel qui tablit les cibles oprationnelles. Les cibles sont ajustes la lumire des consultations que nous menons auprs de nos partenaires et selon lvolution du projet. Cette approche nous permet dimplanter les changements en prenant appui sur les besoins du milieu et sur sa capacit dintgration de ces changements. Enfin, il est noter que le plan faisant tat de nos cibles jusquau 31 dcembre 2009 a t complt en dcembre 2008 et quil est mis jour rgulirement en fonction de lvolution des travaux. Surveillance lgard des programmes figurant dans la catgorie aide au logement social. Selon le Plan daction de vrification 2008-2009 de la SHQ, approuv par le comit de vrification en mars 2008, le nombre de vrifications dorganismes augmentera au cours des prochaines annes. Ainsi, en plus des vrifications quelle ralise annuellement, la SHQ a confi une firme externe la ralisation de 30 vrifications dorganismes en 2008 et de 60 en 2009. Par ailleurs, une des priorits de la SHQ pour 2009-2010 est llaboration dun plan de suivi et de reddition de comptes visant les organismes responsables des immeubles financs au dficit dexploitation. La mise en uvre de ce plan nous permettra notamment de respecter la frquence de vrification des organismes convenue avec la Socit canadienne dhypothques et de logement. De mme, ce plan de suivi et de reddition de comptes touchera tous les aspects de la vrification, notamment le soutien et lencadrement du travail des conseillers en gestion. Un plan de formation pour les gestionnaires des organismes sera galement rdig, notamment en fonction des constats identifis la suite des vrifications. De plus, la mise en uvre du plan daction de vrification et du plan de formation permettra la SHQ de mieux planifier ses interventions auprs des organismes. En ce qui concerne lapplication du Rglement sur lattribution des logements loyer modique et du Rglement sur les conditions de location des logements loyer modique, il est noter que ces deux rglements seront modifis en 2009 notamment afin den simplifier leur application. Ajoutons que les modifications au Rglement sur lattribution des logements loyer modique ont t approuves par le conseil dadministration en novembre 2008. Surveillance lgard des programmes affrents la catgorie aide au logement abordable. Dans lesprit des programmes AccsLogis Qubec (ACL) et Logement abordable Qubec (LAQ), adopts respectivement en 1997 et en 2002, la notion de revenu modeste navait pas t prcise, laissant lorganisme propritaire le soin dtablir ce seuil selon les caractristiques propres chaque projet et chaque rgion. Toutefois, comme cette notion diffre largement dun organisme lautre, la SHQ a entrepris des travaux afin de clarifier et duniformiser cette notion de revenu modeste. Dans ce contexte, des propositions de calcul du revenu modeste ont t labores et elles seront intgres aux normes du programme ACL lors des modifications prvues ce programme en 2009.

Tome II

5-33

Chapitre 5

Quant aux difficults relatives la location des logements raliss en vertu des programmes ACL et LAQ, prcisons que cela ne vise quun nombre restreint de projets raliss depuis la cration des programmes. De plus, mentionnons que la SHQ sassure de ladmissibilit de tout bnficiaire au programme Supplment au loyer, de concert avec ses partenaires qui elle confie la gestion de certains programmes. Enfin, en novembre 2008, dans le cadre de ses travaux de modernisation, la SHQ a mis en place un mcanisme de suivi de la situation financire et de la gouvernance des organismes. De mme, en 2009-2010, une nouvelle application informatique sera dveloppe pour le suivi des projets ACL et LAQ. Cette application intgrera un module complmentaire vou la gestion de lexploitation de manire assurer un suivi complet des projets. Gestion du parc dhabitations loyer modique. Depuis plusieurs annes, la SHQ a constat une augmentation significative des demandes budgtaires pour les dpenses de remplacement, damlioration ou de modernisation (RAM) impliquant des budgets de plus en plus importants pour des travaux de plus en plus complexes. Constatant en 2006 un dficit dentretien, la SHQ a initi un bilan de sant de lensemble de ses immeubles. Ce bilan de sant permettra aux organismes et la SHQ de disposer dune meilleure connaissance de ltat du parc immobilier. Le bilan de sant et les plans pluriannuels dinterventions, qui seront prpars par les organismes, permettront la SHQ dattribuer les budgets RAM aux organismes sur la base de besoins catgoriss et prioriss pour lensemble du parc. Lanne 2008 a t consacre lidentification des centres de services (CS) dont limplantation, au cours des prochains mois, permettra dici la fin de lanne 2010 de finaliser les travaux ncessaires au bilan de sant. De plus, le plan de suivi et de reddition de comptes visant les organismes responsables des projets financs au dficit dexploitation que la SHQ mettra en uvre en 2009 intgrera le suivi de lentretien prventif. Mesure de la performance et reddition de comptes. Mentionnons quun plan daction 2009-2010 reli aux objectifs du Plan stratgique 2008-2011 est en cours dlaboration. Il sera publi au printemps 2009. Un tableau de bord de gestion est galement en laboration depuis 2008. Il vise notamment assurer un suivi rgulier des indicateurs du plan stratgique, des ressources humaines et financires de la SHQ et des investissements du plan qubcois des infrastructures. Au cours des dernires annes, la SHQ a constamment amlior sa reddition de comptes en se conformant notamment aux recommandations de la Commission de ladministration publique de lAssemble nationale et de la Commission sur lamnagement du territoire. Des efforts considrables ont permis dadapter progressivement lorganisation la gestion par rsultats et de satisfaire ainsi aux exigences gouvernementales. De plus, la comparaison de donnes historiques a t nettement amliore. Par contre, le Rapport annuel de gestion 2007-2008 porte sur une priode de transition de 15 mois, ce qui rend difficile la comparaison de ces rsultats avec les annes prcdentes.

5-34

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions en matire dhabitation

Concernant lvaluation de la performance par rapport dautres organismes comparables, prcisons que la comparaison de la ralit qubcoise en habitation au regard de celles dautres pays ou provinces est complexe en raison des mesures et des programmes propres chacun. Toutefois, la SHQ a publi, en 2007, deux tudes dont lune compare les politiques dhabitation des provinces : Inventaire des programmes provinciaux et territoriaux en habitation au Canada, avril 2007. Lautre consiste en un recueil de statistiques relies lhabitation : Lhabitation au Qubec compare 17 pays, dcembre 2007. Soulignons en terminant que la SHQ entend respecter lobligation prvue dans la Loi sur la gouvernance des socits dtat sur ltalonnage et de leffectuer tous les trois ans. 5.120

raction aux commentaires de la Socit En ce qui a trait la modernisation en cours la Socit, il sagit l dun projet important en termes defforts et de ressources investies pour modifier les faons de faire. Dans cette optique, il est ncessaire de possder un plan global qui nonce clairement la vision long terme du projet afin dinformer adquatement le personnel et les partenaires des tapes prvues et des rsultats viss. Un plan de ce type permet galement de dresser un portrait de ltat davancement du projet ; il est donc possible dtre au fait des tapes qui sont en cours, de celles qui sont franchies et des tapes pour lesquelles il y a du retard. En labsence dun tel plan, il est difficile dapporter les correctifs ncessaires au moment opportun. La production dun plan annuel ne peut pallier labsence dun plan global, dautant plus que le plan annuel de la Socit ntait plus jour la fin de nos travaux. Par ailleurs, nous sommes en dsaccord avec la SHQ propos de son affirmation selon laquelle la capacit des organismes remplir leur nouveau rle a t value au sein des travaux du comit de renforcement des comptences . En effet, dans le rapport de ce comit, dat de mai 2008, il ny a rien qui prouve que les organismes ont la capacit dassumer leur nouveau rle.

5.121

commentaires de lOffice municipal dhabitation de Montral


Bilan de sant. Il faut concevoir que loutil du bilan de sant est flexible, vivant et perfectible. Il est en constante volution. Les points soulevs par le rapport de vrification sont maintenant parties intgrantes du bilan de sant qui comprend galement les aspects lis au maintien des actifs auxquels lOffice peut maintenant donner suite dans le cadre du plan qubcois des infrastructures en vigueur depuis le 1er janvier 2008. attribution des contrats. LOffice a dj mis en place des mesures correctives pour amliorer la gestion des contrats.

5.122

Nous tenons signaler que la Socit a adhr toutes nos recommandations, lexception de celle portant sur llaboration dun plan global de la modernisation, laquelle figure dans la section Modernisation en cours la Socit .

Tome II

5-35

Chapitre 5

annexe 1 Objectifs de vrification et critres dvaluation


La responsabilit du Vrificateur gnral consiste critres dvaluation fournir une conclusion sur les objectifs propres cette mission de vrification. Pour ce faire, nous avons La SHQ sassure : recueilli les lments probants suffisants et adquats quun inventaire dtaill et jour du parc dhabitations est maintenu et quil comprend notamment pour fonder raisonnablement notre conclusion et linformation suivante pour chaque immeuble : pour obtenir un niveau lev dassurance. Notre lge du btiment, ltat des compo antes, la s valuation est base sur les critres que nous avons liste des rparations faire et lhistorique des jugs valables dans les circonstances et qui sont travaux antrieurs ; exposs ci-aprs. que les cots relatifs lentretien et aux rparations Ces critres manent principalement des principes effectuer ont t estims de faon raliste ; reconnus de saine gestion. Les travaux de vrification dont traite ce rapport ont t mens en vertu de quune stratgie en matire dentretien et de rparation, qui permet de prvenir tout dficit la Loi sur le vrificateur gnral et conformment dentretien ou de rsorber le dficit cumul, aux mthodes de travail en vigueur. Ces mthodes est tablie ; de travail respectent les normes des missions de certification mises par lInstitut Canadien des que la rglementation concernant lattribution des contrats a t suivie ; Comptables Agrs. que les travaux planifis sont raliss, et ce, selon Objectif de vrification les budgets fixs ; Sassurer que la SHQ gre adquatement ses que des exigences en matire de dveloppement durable sont formules lgard des mesures interventions en matire dhabitation. dconomies dnergie, du choix des matriaux neufs et du recyclage des matriaux usags, et critres dvaluation quelles sont respectes. La SHQ : connat les besoins dhabitation actuels et futurs Objectif de vrification par type de clientle ; Sassurer que la SHQ mesure la performance de ses dfinit des orientations stratgiques qui refltent activits et quelle en rend compte. les besoins ; critres dvaluation justifie et documente le choix des interventions ; met en place un encadrement appropri pour La SHQ : la gestion des diffrents programmes ; dtermine des cibles et des objectifs relatifs labore et applique une stratgie de contrle laccomplissement de sa mission et value des programmes qui permet de sassurer que les leur atteinte laide dindicateurs de perfornormes, les rgles et les ententes avec les partenaires mance appropris ; sont respectes. procde une valuation des divers programmes quelle administre ; Objectif de vrification effectue de ltalonnage avec des organismes Sassurer que la SHQ gre le parc dhabitations comparables ; loyer modique de manire prserver ces actifs, produit un rapport annuel de gestion qui et ce, avec un souci dconomie. contient de linformation permettant dapprcier la performance au regard de ses objectifs.

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

5-36

Interventions en matire dhabitation

annexe 2 principaux programmes daide pour lhabitation en 2007-2008

Tome II caractristiques de laide participation de la SchL Nombre de logements cot (en millions de dollars)

programme

Description et clientle vise

Gestion du programme et bnficiaire de laide

1. catgorie aide au logement social Oui 62 883 300,6

habitations loyer modique

HLM publics Volet rgulier

Immeubles appartenant ISHQ ou certains offices dhabitation Mnages faible revenu :

personnes ges

familles

personnes handicapes ou ayant dautres problmes


Offices dhabitation et cinq organismes Aide verse aux offices dhabitation et cinq organismes Office municipal dhabitation Kativik Aide verse lOffice municipal dhabitation Kativik

La SHQ comble 90 % du dficit dexploitation. La municipalit comble 10 % du dficit dexploitation. Le cot du loyer du locataire, incluant les frais pour leau chaude et le chauffage, quivaut 25 % du revenu, auquel il faut ajouter certaines charges. La SHQ paie la diffrence entre le cot dexploitation de chaque logement inuit et les revenus de location. Le cot dexploitation comprend les frais suivants : taxes, assurances, entretien, frais de gestion et de formation, chauffage, lectricit, eau potable et eaux uses, ordures mnagres, modernisation, amlioration et rnovation. Pour le locataire, le cot du loyer correspond au maximum fix par type de logement. Cependant, le locataire peut demander que le loyer soit tabli 25 % de ses revenus ajusts pour tenir compte du cot de la vie dans le nord du Qubec. Si ce calcul donne un rsultat plus bas que le loyer minimal tabli, le locataire paie le loyer minimal. De plus, un loyer symbolique de 100 dollars est prvu pour les personnes ges faible revenu, mme si ce loyer est plus bas que le loyer minimal. Oui 2 184

HLM publics Volet Inuit

Immeubles appartenant ISHQ ou lOffice municipal dhabitation Kativik Inuits, peu importe le revenu

82,1

5-37

5-38 Gestion du programme et bnficiaire de laide caractristiques de laide


programme La SHQ comble 100 % du dficit dexploitation. Le cot du loyer du locataire, incluant les frais pour leau chaude et le chauffage, quivaut 25 % du revenu, auquel il faut ajouter certaines charges. Oui 6 220 30,0

Description et clientle vise

participation de la SchL

Nombre de logements

cot (en millions de dollars)

HLM privs Coopratives dhabitation et OBNL

Immeubles appartenant des Coopratives coopratives ou des OBNL dhabitation Mnages faible revenu : OBNL Aide personnes ges verse aux familles coopratives personnes handicapes ou dhabitation ayant dautres problmes et aux OBNL

HLM privs Logements autochtones urbains et ruraux personnes ges familles personnes handicapes ou ayant dautres problmes

Immeubles hors rserve appartenant Habitat Mtis du Nord Mnages faible revenu : Oui La SHQ comble 100 % du dficit dexploitation. Le cot du loyer du locataire, incluant les frais pour leau chaude et le chauffage, quivaut 25 % du revenu, auquel il faut ajouter certaines charges.

1 925

15,4

Organismes reprsentant les autochtones hors rserve Aide verse des organismes reprsentant les autochtones hors rserve

Supplment au loyer Oui 46,0 11 478 mnages aids

Supplment au loyer Volet rgulier personnes ges familles personnes handicapes ou ayant dautres problmes

Logements du march priv Mnages faible revenu :

Offices dhabitation Organismes pour personnes handicapes Coopratives dhabitation OBNL Aide verse au propritaire du logement

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009


Le supplment au loyer quivaut la diffrence entre le loyer inscrit dans le bail et la part de loyer payable par le locataire. La SHQ paie 90 % de la diffrence lorsque la gestion relve dun office dhabitation et 100 % dans les autres situations. La municipalit paie 10 % de la diffrence lorsque la gestion relve dun office dhabitation. Le cot du loyer pour le locataire, incluant les frais pour leau chaude et le chauffage, quivaut 25 % du revenu. Le nombre de logements subventionns est limit.

Chapitre 5

Interventions en matire dhabitation

Tome II caractristiques de laide


programme

Description et clientle vise Non 5 541 mnages aids 21,4

Gestion du programme et bnficiaire de laide participation de la SchL Nombre de logements cot (en millions de dollars)

Supplment au loyer Volet AccsLogis Qubec


Pour les volets I et II du programme AccsLogis Qubec (programme de la catgorie Aide au logement abordable), entre 20 et 50 % des logements sont rservs des mnages faible revenu.

Offices dhabitation Coopratives dhabitation OBNL Aide verse aux offices dhabitation, aux coopratives dhabitation et aux OBNL Le supplment au loyer quivaut la diffrence entre le montant de loyer inscrit dans le bail et la part de loyer payable par le locataire. Les logements sont attribus pour une priode de 5 ans, renouvelable par le gouvernement. La SHQ paie 90 % de la diffrence. La municipalit paie 10 % de la diffrence. Le cot du loyer pour le locataire, incluant les frais pour leau chaude et le chauffage, quivaut 25 % des revenus. Oui 18,0 3 343 mnages aids Aide accorde en juin 2005 pour une priode dun an et reconduite jusquen juin 2007

Aide durgence dans le contexte de la pnurie de logements locatifs


Aide durgence pour des mnages faible revenu en raison de leurs difficults trouver un logement adquat cot abordable le 1er juillet SHQ Aide verse au propritaire du logement

Aide aux organismes communautaires en habitation

Volet I : soutien la mission SHQ des organismes Aide Volet II : ralisation de projets verse aux organismes ponctuels (tudes, pratiques communaucommunautaires, activits de taires concertation) Organismes communautaires en habitation

Volet I : aide maximale de 75 000 $ par anne selon la pertinence des besoins exprims, ltendue des responsabilits et les disponibilits financires du programme Volet II : aide financire par projet variant de 7 000 15 000 $

Non

s.o.

1,5

5-39

5-40 Gestion du programme et bnficiaire de laide caractristiques de laide participation de la SchL Nombre de logements cot (en millions de dollars)

programme

Description et clientle vise

2. catgorie aide au logement abordable SHQ Montral et Qubec sur leur territoire Aide verse aux offices dhabitation, aux coopratives dhabitation et aux OBNL

Logement abordable Qubec Oui 4 316 27,6

Logement abor- Ralisation de logements dable Volet abordables par des social et commucoopratives dhabitation, nautaire des offices dhabitation, des OBNL Mnages revenu faible ou modeste Personnes ges en lgre perte dautonomie Municipalits pour lesquelles le taux dinoccupation des logements locatifs est faible (infrieur 3 %)

Acquisition dun terrain et construction de logements neufs Acquisition dun immeuble pour rnovation de logements existants La SHQ assume 60 % du cot admissible. La contribution du milieu est quivalente 15 % du cot admissible. Lorganisme effectue un prt de 25 ans garanti par la SHQ. Le prt devient progressivement la subvention si la convention dexploitation est respecte par lorganisme. Le loyer fix est de 70 95 % du loyer mdian du march reconnu par la SHQ. Pendant 15 ans, les hausses de loyer ne pourront pas dpasser un plafond fix par la SHQ. Oui 2 850

Logement abordable Volet priv


SHQ et municipalits Aide verse au propritaire

4,0

Ralisation de logements abordables par des promoteurs du secteur priv Mnages revenu moyen Centres urbains o le taux dinoccupation des logements locatifs est faible (infrieur 3 %) Le programme peut stendre tout le territoire du Qubec si le projet vise des ans en perte lgre dautonomie ou des personnes en difficult.

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009


Chapitre 5

Construction de logements Rnovation dimmeubles nayant pas de vocation rsidentielle La SHQ paie 85 % des sommes fixes par type de logement. La municipalit paie 15 % des sommes fixes par type de logement. Le prt, dune priode de 15 ans, peut tre fait par la municipalit afin de verser la totalit de la subvention au propritaire. La SHQ rembourse sa part du capital et des intrts du prt la municipalit. Le propritaire doit sengager pour une priode de 10 ans respecter les loyers maximaux et leurs hausses reconnus par la SHQ. Le propritaire ou un membre de sa famille ne peut pas occuper un logement pendant les 10 premires annes.

Interventions en matire dhabitation

Tome II caractristiques de laide


programme

Description et clientle vise Oui 60 4,1

Gestion du programme et bnficiaire de laide participation de la SchL Nombre de logements cot (en millions de dollars)

Logement abordable Volet rgion Kativik

Ralisation de logements abordables dans la rgion de Kativik Le propritaire possde une entreprise dans la rgion de Kativik.

Association rgionale de Kativik Office municipal dhabitation Kativik Aide verse au propritaire

Installation dun immeuble prfabriqu ou construction neuve Rnovation dimmeubles ayant des dfectuosits majeures LAssociation verse une aide financire de 90 % du cot de ralisation admissible. La SHQ paie 85 % du montant vers par lAssociation. La contribution du milieu est de 15 % du montant vers par lAssociation. Laide pour les services municipaux est pour : une priode de 15 ans : 75 % du cot annuel ; maximum, 7 000 $ par anne

une priode de 20 ans : 56,25 % du cot annuel ; maximum, 5 250 $ par anne Le loyer exig est celui reconnu par la SHQ.

Logement abordable Volet Norddu-Qubec Municipalit Aide verse au propritaire


Ralisation de logements abordables dans les rgions situes au nord du Qubec (entre le 49e et le 55e parallle) Mnages revenu faible ou moyen

Acquisition dun terrain et construction de logements neufs Acquisition dun immeuble pour rnovation de logements existants La SHQ paie : un montant maximum de 30 000 $ par logement les deux tiers du cot admissible si cest une rnovation rsidentielle si ce sont des mnages faible revenu, 90 % du cot de ralisation admissible lorsque le revenu ne dpasse pas de plus de 15 % le plafond de revenu des personnes ayant des besoins imprieux pour cette rgion une contribution du milieu de 5 15 % Le loyer exig ne doit pas dpasser 50 % des loyers mdians.

Oui

2,1

5-41

5-42 Gestion du programme et bnficiaire de laide caractristiques de laide


programme

Description et clientle vise Oui 6 347 50,6

participation de la SchL

Nombre de logements

cot (en millions de dollars)

AccsLogis Qubec

Ralisation de logements sociaux et communautaires par des offices dhabitation, des coopratives dhabitation et des OBNL Mnages revenu faible ou modeste : Acquisition dun terrain et construction de logements neufs Acquisition dun immeuble pour rnovation de logements existants ou transformation de logements non rsidentiels en logements ou en chambres La SHQ assume une part du cot de ralisation admissible :

Volet I : familles, personnes seules, personnes ges ou handicapes autonomes Volets I et II : 50 % Volet II : personnes ges en lgre perte dautonomie

SHQ Montral et Qubec sur leur territoire Aide verse aux offices dhabitation, aux coopratives dhabitation et aux OBNL

Volet III : personnes ayant des besoins particuliers

Volet III : 66 100 % La contribution du milieu est quivalente 15 % du cot de ralisation admissible. Lorganisme effectue un prt de 25 ans garanti par la SHQ. Le prt devient progressivement la subvention si la convention dexploitation est respecte par lorganisme. Le loyer fix est de 75 95 % du loyer mdian du march reconnu par la SHQ.

3. catgorie aide pour lamlioration de lhabitat


Rnovation Qubec

La SHQ assume une part des travaux reconnus suivants : rnovation rsidentielle pour personnes faible revenu : 66,6 %

Oui

10 238

21,1

Appui aux centres urbains de toute taille qui veulent se doter de programmes visant lamlioration des logements et des habitations dans les secteurs rsidentiels dgrads Type de projets : rnovation rsidentielle pour faible revenu rnovation rsidentielle recyclage adaptation de domicile SHQ Municipalits Aide verse aux personnes et aux propritaires selon le type de projets

rnovation rsidentielle : 50 % recyclage : 50 % adaptation de domicile : 50 % bonification dAccsLogis Qubec : 15 % additionnels bonification de Logement abordable Qubec :

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009 bonification dAccsLogis Qubec et de Logement abordable Qubec Volet social et communautaire

Chapitre 5

volet social et communautaire : 40 % additionnels volet priv : 15 % additionnels

Interventions en matire dhabitation

Tome II caractristiques de laide


programme

Description et clientle vise SHQ MRC Municipalits Aide verse aux personnes La SHQ paie 90 % du cot des travaux admissibles sans dpasser 10 000 $. La valeur du btiment ne doit pas excder 35 000 $, mais une MRC peut dcider daugmenter cette valeur 75 000 $. Laide financire varie selon le revenu et la taille du mnage.

Gestion du programme et bnficiaire de laide participation de la SchL Oui 2 938 mnages aids 11,8 Nombre de logements cot (en millions de dollars)

RnoVillage

Aide aux propritaires en milieu rural pour effectuer des rparations visant corriger des dfectuosits graves leur maison Municipalits de moins de 5 000 habitants Mnages revenu faible ou modeste

Adaptation de domicile La SHQ assume le cot des travaux reconnus suivants : Oui mnage propritaire : jusqu 16 000 $ mnage locataire : jusqu 8 000 $

Aide aux personnes handicapes pour payer le cot des travaux ncessaires pour rendre accessible leur logement et ladapter leurs besoins, et cela, sans gard leur revenu mnage locataire dune chambre : jusqu 4 000 $ Ladmissibilit est tablie partir du rapport dun ergothrapeute.

SHQ MRC Municipalits Aide verse aux personnes

901 mnages aids

17,4

Aide aux propritaires de btiments rsidentiels endommags par loxydation de la pyrite


Aide aux propritaires de btiments rsidentiels pour apporter les correctifs ncessaires pour contrer loxydation de la pyrite (pierre concasse sous la dalle de bton qui soxyde et provoque un gonflement, ce qui soulve et fissure la dalle) SHQ Municipalits Aide verse aux personnes

La SHQ paie jusqu 87,5 % du cot admissible. La municipalit paie jusqu 12,5 % du cot. Laide diminue progressivement pour devenir nulle lorsque la valeur uniformise du btiment atteint 200 000 $. La SHQ paie :

Oui

193

1,8

Logements adapts pour ans autonomes SHQ MRC Municipalits Aide verse aux personnes

Oui jusqu 3 500 $ si lentrepreneur est licenci jusqu 1 750 $ si lentrepreneur nest pas licenci

Adaptation mineure des maisons ou des logements pour permettre daccomplir certaines activits quotidiennes Personnes faible revenu ges de 65 ans ou plus

935 mnages aids

1,9

5-43

5-44 Gestion du programme et bnficiaire de laide caractristiques de laide


programme

Description et clientle vise SHQ MRC Municipalits Aide verse aux propritaires des maisons ou des foyers hbergement Laide est consentie sous forme de prt remboursement conditionnel. Le niveau daide se situe entre 24 000 et 36 000 $ selon la zone. Oui 174 maisons rpares 0,6

participation de la SchL

Nombre de logements

cot (en millions de dollars)

Amlioration des maisons dhbergement

Cration, rparation, remise en tat ou amlioration des maisons dhbergement pour les victimes de violence familiale Immeubles admissibles : maisons dhbergement et foyers transitoires pour les mnages admissibles Mnages admissibles : femmes, enfants, adolescents et hommes victimes de violence familiale

4. catgorie autres programmes daide SHQ et Aide financire pouvant aller jusqu Revenu 80 $ par mois Qubec Pour recevoir cette allocation, Aide verse le bnficiaire doit produire une dclaration de revenus. la personne Le loyer admissible doit excder 30 % du revenu global de lanne prcdente. Lallocation calcule annuellement et verse mensuellement tient compte du :

Allocationlogement

Non

124 212 personnes aides

101,8

revenu du mnage selon le maximum tabli nombre de personnes dans le mnage type de mnage loyer mensuel Non s.o. 1,1

Mnages faible revenu qui consacrent une trop grande part de leur budget pour se loger : propritaires locataires chambreurs personnes qui partagent leur logement avec dautres occupants Clientle vise : personnes seules qui sont ges de 55 ans et plus couples dont une personne est ge de 55 ans et plus familles avec au moins un enfant

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Appui lindustrie

Chapitre 5

Aide aux acteurs de lindustrie pour stimuler le dveloppement et la concertation dans ce domaine autant au Qubec qu ltranger Entrepreneurs, promoteurs, professionnels, OBNL du secteur de lhabitation

SHQ La SHQ paie jusqu 66,6 % des dpenses admissibles, Aide concurrence de 35 000 $. verse aux entrepreneurs ou aux promoteurs ou aux OBNL du secteur de lhabitation

Interventions en matire dhabitation

annexe 3 volution des revenus, des dpenses et du cot des programmes


Le tableau A prsente lvolution des revenus et des dpenses de la SHQ de lexercice financier de 2002 celui de 2007-2008. tableau a revenus et dpenses (en milliers de dollars)
2002 revenus Contributions de la SCHL Contributions du gouvernement du Qubec Honoraires Intrts et autres revenus total Dpenses Cot des programmes Frais dadministration lis aux programmes Autres frais Total des frais dadministration Moins-value durable sur les placements total 507 879 32 367 949 33 316 541 195 574 044 30 549 1 518 32 067 606 111 563 138 30 106 2 509 32 615 595 753 595 311 28 453 2 603 31 056 626 367 607 386 31 478 1 928 33 406 640 792 769 908 41 595 1 735 43 330 2 274 815 512 237 624 302 622 529 420 541 195 305 629 298 964 843 675 606 111 289 255 303 989 976 1 533 595 753 291 607 332 157 842 1 761 626 367 284 085 354 779 689 1 239 640 792 333 752 480 025 761 974 815 512 2003 2004 2005 2006 20072008*

* Les exercices couvrent une priode de 12 mois, sauf celui de 2007-2008 qui comprend 15 mois.

Pour ce qui est des contributions de la SCHL, il y a eu une augmentation de 96 128 000 dollars, soit 40 p. cent. Les raisons suivantes lexpliquent : Lexercice de 2007-2008 couvre 15 mois. Une entente sur le logement abordable (programmes AccsLogis Qubec et Logement abordable) a t conclue avec la SCHL. Les budgets affrents aux rparations lgard du programme HLM ont t augments.

En ce qui a trait aux contributions du gouvernement du Qubec, la hausse enregistre est de 177 403 000 dollars, soit 59 p. cent, malgr la diminution du nombre de bnficiaires du programme Allocation-logement. Outre le fait que lexercice 2007-2008 porte sur 15 mois, les raisons de pareille augmentation sont les suivantes : Des logements ont t construits en vertu des programmes AccsLogis Qubec et Logement abordable. Les budgets concernant les rparations lgard du programme HLM ont t augments. Il y a eu une hausse du nombre de logements en vertu du programme Supplment au loyer.

Pour sa part, le tableau B donne le cot des programmes de la SHQ de lexercice financier de 2002 celui de 2007-2008. Comme nous lavons mentionn ci-dessus, les exercices couvrent une priode de 12 mois, sauf celui de 2007-2008 qui comprend 15 mois.

Tome II

5-45

5-46 2003 total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % 2004 2005 2006 2007-2008 (15 mois) 59 58 73 61 302 340 47 39 150 53 47 40 111 52 48 41 939 58 42 47 832 60 40 39 61 315 565 40 60 329 020 41 59 345 182 41 59 428 144 67 424 38 073 25 75 39 319 25 75 37 562 25 75 36 968 25 75 45 469 25 41 64 57 124 44 56 56 590 46 54 61 003 51 49 62 470 46 54 82 108 47 53 75 59 36 207 143 41 59 219 656 41 59 230 455 41 59 245 744 42 58 300 567 42 58 3 719 100 1 124 100 3 554 100 4 117 100 6 896 100 13 945 81 19 12 883 80 20 13 962 81 19 2 266 99 1 4 071 77 23 4 046 78 22 1 120 100 1 120 100 1 440 100 1 497 100 1 479 100

2002

total $

ShQ SchL % %

aide au logement social

HLM publics Volet rgulier 216 236

41

HLM publics Volet Inuit

51 262

42

HLM privs

40 175

27

total hLM

307 673

39

Supplment au loyer

37 766

53

tableau B cot des programmes (en milliers de dollars)

Aide durgence Programme 2002

2 876

100

Aide durgence Programme 2003

Aide durgence Programme 2004

Aide durgence Programme 2005

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Aide aux organismes communautaires en habitation

1 300

100

Chapitre 5

2002 total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % %

2003

2004

2005

2006

2007-2008 (15 mois)

Interventions en matire dhabitation

tableau B cot des programmes (en milliers de dollars) (suite)

Tome II 31 91 350 13 87 45 013 20 80 24 128 68 32 28 409 86 14 50 579 80 8 874 2 98 16 391 6 94 42 892 10 90 40 888 21 79 37 773 56 44 20 2 160 100 3 173 100 2 125 100 2 670 100 2 665 100 56 16 6 779 81 19 6 087 77 23 9 600 75 25 11 166 45 55 11 461 33 67 14 642 33 67 6 319 13 540 2 100 11 879 8 92 11 790 21 79 10 822 52 33 76 48 67 24 21 076 11 788 17 421 69 45 77 31 55 23 27 3 915 69 31 2 629 76 24 2 010 72 28 1 344 68 32 1 762 79 21 75 120 21 79 301 32 68 2 146 24 76 1 124 23 77 1 891 30 70 68 1 168 31 69 1 699 22 78 4 527 26 74 1 728 19 81 621 26 74

total $

ShQ SchL % %

aide au logement abordable

Logement abordable Qubec

AccsLogis Qubec

14 363

69

Achatrnovation de logements coopratifs et but non lucratif

2 245

100

amlioration de lhabitat

Rnovation Qubec

RnoVillage

13 679

44

Adaptation de domicile

7 406

84

Aide aux propritaires de btiments rsidentiels endommags par loxydation de la pyrite

2 980

73

Logements adapts pour ans autonomes

5 760

25

Amlioration des maisons dhbergement

3 943

32

5-47

5-48 2003 total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % total $ ShQ SchL % % 2004 2005 2006 2007-2008 (15 mois) 55 75 737 30 70 1 218 28 72 1 095 18 82 723 14 86 2 144 32 68 5 215 100 2 462 100 2 291 100 1 993 100 3 695 100 91 480 100 89 737 100 87 955 100 85 735 100 101 822 100 3 542 102 2 1 467 98 2 912 101 1 62 653 100 688 100 588 100 688 100 100 1 082 534 100 104 4 46 574 044 48 52 563 138 50 50 595 311 52 48 607 386 54 46 769 908 57 43 13 30 549 83 17 30 106 81 19 28 453 87 13 31 478 86 14 41 595 86 14 2 274 100

2002

total $

ShQ SchL % %

Revitalisation des vieux quartiers

10 645

45

Rparations durgence

1 724

25

autres programmes daide

Allocationlogement

93 597

100

Appui au dveloppement de lindustrie qubcoise en habitation

865

100

Autres

1 057

103

tableau B cot des programmes (en milliers de dollars) (suite)

total du cot des programmes 507 879

54

Frais dadministration

32 367

87

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Moins-value durable sur les placements

Chapitre 5

Interventions en matire dhabitation

Globalement, le cot des programmes sest accru de 262 029 000 dollars, soit 52 p. cent. Les lments qui suivent expliquent cette augmentation : Lexercice 2007-2008 a couvert 15 mois. Les budgets relatifs aux rparations lgard du programme HLM ont augment. Des logements en vertu des programmes AccsLogis Qubec et Logement abordable ont t construits. Le nombre de logements lgard du programme Supplment au loyer sest accru.

Toutefois, on a accus une diminution du nombre de bnficiaires du programme Allocation-logement. Pour les programmes suivants, la hausse a t marquante : En ce qui concerne le programme HLM, mme sil y a eu une baisse lie des taux de refinancement moindres, laugmentation a t de 120 471 000 dollars, soit 39 p. cent. Outre le fait que lexercice 2007-2008 a couvert 15 mois, les budgets associs aux rparations ont augment et on a bti de nouveaux logements pour les Inuits. Quant au programme Supplment au loyer, laugmentation a atteint 29 658 000 dollars, soit 79 p. cent. En plus de la dure de lexercice 2007-2008, le nombre de logements a connu une hausse. Une augmentation de 37 773 000 dollars a t enregistre pour le programme Logement abordable. Il est noter que la dpense varie beaucoup dune anne lautre en fonction du nombre de logements construits. En ce qui a trait au programme AccsLogis Qubec, laugmentation a t de 36 216 000 dollars. Le fait que, depuis 2003, la SHQ effectue davantage dinterventions explique cette hausse. Mentionnons que la dpense varie beaucoup dune anne lautre selon le nombre de logements construits. On a consacr 8 225 000 dollars de plus, soit 9 p. cent, au programme Allocation-logement, mme si le nombre de bnficiaires du programme a diminu. Laugmentation sexplique essentiellement par la dure de lexercice 2007-2008.

Tome II

5-49

Chapitre 5

annexe 4 Socit immobilire ShQ


Avant 1998, le gouvernement qubcois prsentait les tats financiers vrifis de plusieurs organismes, dont la SHQ, dans un document distinct et ne les incluait pas dans ses tats financiers. En 1998, le gouvernement a entrepris une rforme de la comptabilit gouvernementale. Cette rforme a notamment entran la consolidation des tats financiers de tous les organismes faisant partie du primtre comptable du gouvernement. Elle a ainsi permis dinclure leurs actifs, leurs passifs, leurs revenus et leurs dpenses. La SHQ possdait les caractristiques essentielles pour tre reconnue comme faisant partie du primtre comptable du gouvernement. Toutefois, une partie de ses activits avait t juge de nature commerciale par le gouvernement. Les activits de ce type taient associes aux immeubles dhabitation qui lui appartenaient et aux prts quelle avait consentis des offices dhabitation ou dautres organismes but non lucratif. Le gouvernement a procd une restructuration administrative et financire afin dexclure les activits commerciales de la SHQ. Il a cr la socit Immobilire SHQ (ISHQ) dont les activits ont dbut le 1er janvier 2000. Cette socit a pour mission dacqurir, avec les droits et obligations qui sy rapportent, des immeubles dhabitation, notamment les immeubles appartenant la SHQ, et, moyennant contrepartie7, de mettre ces immeubles la disposition doffices dhabitation ou dautres organismes but non lucratif en vue de leur exploitation. Les affaires dISHQ sont administres par un conseil dadministration compos dau plus cinq membres nomms par le gouvernement pour une priode maximale de trois ans. Depuis sa cration jusquen octobre 2008, au moins la moiti de ses administrateurs ont t des membres ou des ex-membres du personnel de la SHQ. Dautre part, ISHQ na aucun employ. La cration dISHQ a eu pour effet dutiliser une mthode de consolidation permettant de ninscrire dans les tats financiers du gouvernement que son avoir net sans avoir distinguer ses actifs et ses passifs. En 2008, des changes entre le Contrleur des finances et le Vrificateur gnral du Qubec ont men des changements dans la mthode de consolidation employe pour ISHQ. Il a t tabli que cette dernire ne prsente pas les caractristiques propres une entreprise du gouvernement ou un organisme du gouvernement ayant des activits de nature commerciale. Depuis lanne 2007-2008, ISHQ est incluse dans les tats financiers du gouvernement et on y distingue ses actifs et ses passifs plutt que son avoir net. Ainsi, ISHQ est devenue une structure juridique dont lexistence exige une rflexion de la part des diverses parties prenantes.

7. La contrepartie est gale au montant, en capital, intrts, frais et accessoires, de tout emprunt contract pour financer lacquisition, la construction ou la rnovation de cet immeuble . Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

5-50

Interventions en matire dhabitation

annexe 5 programmes relatifs lhabitation pour le Qubec, lOntario, lalberta, la colombie-Britannique et le Nouveau-Brunswick (en 2005)
Qubec Logements sociaux habitations loyer modique* (taux deffort : 25 %**) But : Offrir des logements subventionns des mnages faible revenu Les programmes de gestion des logements sociaux sont administrs par les municipalits* (taux deffort : 30 %**). community housing program* (taux deffort : 30 %**) public housing* (taux deffort : 30 %**) programme de logement public* (taux deffort : 30 %**) But : Offrir des logements subventionns aux mnages faible revenu Ontario alberta colombie-Britannique Nouveau-Brunswick

But : Subventionner 7800 logements et But : Offrir des plus de 300 foyers logements locatifs collectifs subventionns aux familles, aux personnes ges, aux personnes en fauteuil roulant et aux personnes seules faible revenu Seniors Self-contained housing program* (taux deffort : 30 %**) But : Offrir des appartements aux personnes ges autonomes

programme de Non-profit and cooperative housing* logement sans but lucratif* (taux deffort : 30 %**) (taux deffort : 30 %**) But : Offrir un soutien financier et administratif, administrer les accords dexploitation et grer les subventions But : Aider des mnages dans le besoin obtenir un logement locatif abordable, adquat et convenable programme de logement pour les ruraux et les autochtones et de logement de base* (taux deffort : 30 %**) But : Aider les mnages autochtones et non autochtones hors rserve

private Non-profit housing program* (taux deffort : 30 %**) But : Aider les organisations prives et les organismes communautaires but non lucratif devenir propritaires densembles dhabitation destins aux mnages qui ont des besoins imprieux rural and Native housing program (rental)* (taux deffort : 30 %**) But : Offrir des logements locatifs modestes aux familles faible revenu habitant de petites collectivits rurales * La SCHL contribue au programme. ** Le taux deffort dsigne le pourcentage du revenu du mnage qui sert acquitter le loyer.

Tome II

5-51

Chapitre 5

Qubec

Ontario

alberta private Non-profit Special purpose housing program* But : Aider les organismes but non lucratif par une subvention sur la dette associe aux immobilisations et soutenir les personnes handicapes, les victimes de violence familiale et tout autre groupe qui a des besoins particuliers Seniors Lodge program But : Offrir aux ans autonomes des chambres-salons pour une ou deux personnes avec des services cottage program But : Aider les locataires de petits logements autonomes construits avant 1969 et situs sur le terrain dune rsidence

colombie-Britannique

Nouveau-Brunswick

aide linitiative communautaire et sociale en hLM* But : Renforcer et encourager la prise en charge de leur milieu par les rsidents des HLM et crer des milieux de vie adapts leurs besoins

projects in difficulty Services* But : Soutenir financirement les propritaires densembles immobiliers en difficult

programme de participation communautaire But : Offrir des possibilits denrichir le mode de vie des locataires des logements publics

programme dorientation et de gestion domiciliaires But : Motiver les locataires de logements publics acqurir des comptences et devenir autonomes * La SCHL contribue au programme.

5-52

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions en matire dhabitation

Qubec Supplment au loyer* (taux deffort : 25 %**) But : Permettre des personnes faible revenu, des personnes handicapes ou des femmes victimes de violence dhabiter un logement sur le march locatif priv ou encore appartenant une cooprative dhabitation ou un OBNL

Ontario programme de supplment au loyer pour lpanouissement communautaire (taux deffort : 30 %**) But : Offrir aux municipalits un montant trimestriel fixe pour financer le supplment au loyer. Les municipalits paient la diffrence.

alberta rent Supplement program private Landlord* (taux deffort : 30 %**)

colombie-Britannique independent Living Bc (taux deffort : 70 %**)

Nouveau-Brunswick Supplment au loyer*

But : Attribuer une subvention pour But : Aider la louer un logement construction et la conversion de logements admissible But : Aider les du march priv pour mnages dans le les mnages admissibles besoin obtenir un logement abordable et au supplment au loyer et pour les personnes convenable en offrant ges en perte dautodes subventions au nomie ou handicapes loyer sur le march locatif priv Supported independent Living program But : Offrir un supplment au loyer aux personnes atteintes de troubles mentaux graves et persistants et qui habitent des logements du march priv

Supplment au loyer allocation-logement et Volet aide durgence* supplment au loyer* But : Aider temporairement des mnages faible revenu en raison de leurs difficults trouver un logement adquat cot abordable le 1er juillet But : Aider temporairement des mnages faible revenu en attente de logements sociaux dans des marchs locatifs o le taux dinoccupation est lev programme provincial de banques daide au loyer But : Financer des locataires faible revenu qui ont des arrirs de loyer et sont menacs dviction Logements sociaux ou abordables accsLogis Qubec* But : Favoriser la construction de logements sociaux et communautaires pour des mnages revenu faible ou modeste, ou encore pour des clientles en difficult ayant des besoins particuliers programme de logement abordable (logements locatifs et logements en milieu de soutien)* But : Stimuler la construction de logements abordables. Le loyer sera gal ou infrieur au loyer moyen du march.

provincial housing affordable housing partnership initiatives* program But : Offrir des subventions pour favoriser la construction de nouveaux ensembles dhabitation abordables destins aux mnages revenu faible ou moyen But : Financer le dveloppement de logements coopratifs ou but non lucratif pour les personnes ges en perte dautonomie ou handicapes et les familles faible revenu

programme de logement locatif abordable* But : Aider des entrepreneurs privs, des OBNL privs et des coopratives pour la construction, lacquisition et la remise en tat densembles de logements locatifs

* La SCHL contribue au programme. ** Le taux deffort dsigne le pourcentage du revenu du mnage qui sert acquitter le loyer.

Tome II

5-53

Chapitre 5

Qubec Logement abordable Qubec Volet social et communautaire* But : Stimuler la construction de logements communautaires et sociaux destins aux mnages revenu faible ou modeste Logement abordable Qubec Volet priv* But : Stimuler la construction par des promoteurs privs de logements locatifs abordables destins aux mnages revenu moyen

Ontario

alberta

colombie-Britannique community partnership initiatives* But : Crer de nouveaux logements destins aux groupes vulnrables sans avoir recours des subventions dexploitation permanentes

Nouveau-Brunswick

independent Living Bc But : Crer des logements abordables dots de services de soutien pour les personnes ges Logement abordable Qubec Volet rgion Kativik* But : Construire de nouvelles units rsidentielles dans les 14 communauts de la rgion Kativik programme de logement abordable (logement nordique)* But : Financer la rnovation de logements insalubres et crer des logements au nord de la rivire des Franais affordable housing partnership initiative (sustainable remote housing)* But : Financer la construction de logements destins aux mnages faible revenu dans les collectivits nordiques isoles provincial homelessness initiative But : Ajouter au financement accord par Ressources humaines et Dveloppement des comptences Canada en vertu de linitiative nationale pour les sans-abri * La SCHL contribue au programme. provincial homelessness initiative But : Crer des logements pour les sans-abri ou les personnes menaces dviction programme damlioration de lhabitat* But : Aider par des prts augmenter le nombre dabris durgence pour les femmes et les enfants victimes de violence familiale

5-54

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions en matire dhabitation

Qubec

Ontario

alberta

colombie-Britannique emergency Shelter program But : Aider les sans-abri par un refuge durgence qui satisfait les besoins essentiels de scurit, de confort, dalimentation et dhygine transition house Services But : Offrir des programmes et des services aux femmes qui ont fui leur domicile pour cause de violence

Nouveau-Brunswick

autres programmes allocation-logement But : Aider les mnages faible revenu qui consacrent une part trop importante de leur budget au logement allocation au logement pour lpanouissement communautaire (projet-pilote) But : Aider 400 mnages faible revenu qui verront le montant de leur loyer rduit de 300 dollars par mois au maximum allocation au logement et supplment au loyer* But : Aider temporairement des mnages faible revenu en attente de logements sociaux dans des marchs locatifs o le taux dinoccupation est lev * La SCHL contribue au programme. Shelter aid for elderly renters But : Aider les rsidents admissibles, gs de 60 ans ou plus et locataires, qui consacrent plus de 30 p. cent du revenu de leur mnage au loyer assistance for the payment of rent or board and lodging expenses (Naccepte plus de nouveaux bnficiaires depuis 1993)

Tome II

5-55

Chapitre 5

Qubec adaptation de domicile* But : Aider des personnes handicapes payer le cot des travaux ncessaires pour rendre le logement quelles habitent accessible et ladapter leurs besoins

Ontario

alberta residential access Modification program But : Offrir des subventions permettant de modifier des logements existants afin de les rendre accessibles aux personnes en fauteuil roulant (maximum 5 000 dollars)

colombie-Britannique

Nouveau-Brunswick programme fdral-provincial de rparations (adaptation)* But : Aider les propritaires et les locataires faible revenu, les personnes handicapes ou les personnes ges en lgre perte dautonomie faire des modifications leur logement

Logements adapts pour ans autonomes* But : Aider les personnes ges de 65 ans ou plus faible revenu et en lgre perte dautonomie apporter des adaptations mineures leur domicile rnovation Qubec* But : Appuyer les municipalits qui veulent se doter de programmes visant lamlioration des logements et des habitations dans les secteurs rsidentiels dgrads homeowners reconstruction Loan program But : Offrir des prts aux propritaires touchs par des problmes dtanchit (fin 2003) pareL (logements locatifs, maisons de chambres, conversion en logements locatifs)* But : Aider les propritaires effectuer les rparations indispensables des logements qui ne rpondent pas aux normes et qui sont lous des mnages faible revenu programme de prts pour la finition de lhabitat But : Aider les familles faible et moyen revenu achever leurs maisons partiellement construites

rnoVillage* But : Aider les propritaires revenu faible ou modeste en milieu rural corriger des dfectuosits graves leur maison * La SCHL contribue au programme.

provincial Sales tax relief Grant program But : Aider des propritaires de logements touchs par des problmes dtanchit

5-56

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Interventions en matire dhabitation

Qubec rnovation rsidentielle lintention des propritaires-occupants de la rgion Kativik* But : Aider les propritaires de maison de la rgion Kativik corriger les dfectuosits majeures leur rsidence afin de prserver la scurit et la sant des occupants rparations durgence* But : Aider les propritaires trs faible revenu vivant en milieu rural rparer les dfectuosits les plus urgentes pouvant toucher la sant et la scurit des occupants aide aux propritaires de btiments rsidentiels endommags par loxydation de la pyrite* But : Aider les propritaires apporter les correctifs ncessaires pour contrer loxydation de la pyrite accession la proprit pour les rsidants de la rgion Kativik* But : Aider financirement pour lachat dun btiment rsidentiel existant dans lune des 14 communauts de la rgion Kativik Source : SHQ.

Ontario

alberta

colombie-Britannique

Nouveau-Brunswick programme fdral-provincial de rparations (rnovation)* But : Aider les propritaires faible revenu afin quils rparent les logements pour que ces derniers prsentent un niveau minimal dhygine et de scurit

programme de logement abordable (accdant la proprit)* But : Aider les mnages faible ou moyen revenu pour le versement initial permettant dacqurir un logement abordable

First time home Buyers program But : Aider les acheteurs dune premire maison en les exemptant de la taxe de transfert de proprit

programme daccession la proprit But : Aider les familles faible ou moyen revenu acheter ou construire une premire maison modeste

* La SCHL contribue au programme.

Tome II

5-57

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009


Tome II

chapitre

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

Tome II

6-1

Chapitre 6

table des matires

Paragraphe

introduction .............................................................................................................................................. 6.1.1 rgime gnral dassurance mdicaments ......................................................................................... 6.2.1 Conclusions gnrales ................................................................................................................. 6.2.6 Gestion de la performance du rgime ...................................................................................... 6.2.15 Admissibilit des assurs et perception des primes ............................................................... 6.2.18 Gestion de la Liste des mdicaments et cot des mdicaments .......................................... 6.2.43 Qualit de linformation sur la performance ...................................................................................... 6.3.1 Conclusions gnrales ................................................................................................................. 6.3.6 Effets de la prestation de services ........................................................................................... 6.3.9 Dtermination de cibles, explication des carts et moyens prconiss ............................... 6.3.11 Influence des facteurs internes et externes ............................................................................. 6.3.13 Lien entre les ressources et les rsultats .................................................................................. 6.3.14 Information comparative ............................................................................................................. 6.3.16 Dclaration de services aux citoyennes et aux citoyens ........................................................ 6.3.22 Les commentaires des entits apparaissent aprs chacun des sujets traits.

Abrviations et sigles
CAP DSC MESS Commission de ladministration publique Dclaration de services aux citoyennes et aux citoyens Ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale MESSF MSSS RAMQ Ministre de lEmploi, de la Solidarit sociale et de la Famille Ministre de la Sant et des Services sociaux Rgie de lassurance maladie du Qubec

6-2

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

introduction
6.1.1

Aprs un intervalle de quelques annes, nos travaux de vrification donnent lieu un suivi. Nous poursuivons alors lobjectif de voir si les recommandations formules lpoque ont t prises en compte et si les entits vrifies ont remdi aux dficiences que nous avions releves. Cet exercice, qui vient complter la vrification initiale, permet dinformer les parlementaires quant aux actions qui ont t entreprises pour pallier les difficults dont nous faisions tat. Lorsque des problmes perdurent, nous en rappelons brivement les causes et les consquences et invitons les entits poursuivre ou intensifier leurs efforts. Le tableau 1 indique les suivis dont traite le prsent tome, avec la rfrence aux vrifications initiales. tableau 1 Suivis dont traite le prsent tome
Vrification dorigine Rgime gnral dassurance mdicaments Qualit de linformation sur la performance rapport pour lanne concerne 2003-2004, tome II, chapitre 2 2003-2004, tome II, chapitre 5

6.1.2

6.1.3

6.1.4

la faveur de ces travaux, nous avons donc effectu le suivi de 26 recommandations. Nous avons constat que des progrs satisfaisants ont t raliss, cest--dire que ces recommandations ont t compltement ou largement appliques, dans 82 et 78 p. cent des cas respectivement. De plus amples dtails sont fournis dans les autres sections du chapitre.

Tome II

6-3

Chapitre 6

rgime gnral dassurance mdicaments


Travaux effectus auprs du ministre de la Sant et des Services sociaux, de la Rgie de lassurance maladie du Qubec, du Conseil du mdicament et de Revenu Qubec
6.2.1

quipe :
Marie Claude Ouimet
Directrice de vrification

Nous avons procd au suivi de la vrification de loptimisation des ressources effectue en 2003-2004 auprs du ministre de la Sant et des Services sociaux (MSSS), de la Rgie de lassurance maladie du Qubec (RAMQ), du Conseil du mdicament et de Revenu Qubec. Nos travaux ont pris fin en octobre 2008. La vrification initiale, dont les rsultats ont t publis dans le chapitre 2 du tome II du Rapport du Vrificateur gnral lAssemble nationale pour lanne 2003-2004, avait pour but dvaluer si les entits responsables disposaient dune procdure adquate pour : grer la performance du Rgime gnral dassurance mdicaments (MSSS) ; sassurer que les ressources taient gres de manire favoriser les meilleurs rsultats (MSSS, RAMQ et Conseil du mdicament) ; sassurer de lutilisation optimale des mdicaments (MSSS, RAMQ et Conseil du mdicament) ; contrler ladmissibilit des assurs et percevoir comme il se doit les primes et les autres frais (RAMQ et Revenu Qubec) ; sassurer du respect de la lgislation et tablir si les politiques et la procdure de la RAMQ concernant lapprobation, le traitement et le remboursement des demandes de paiement faites par les pharmaciens taient appropries et constamment suivies. Cette vrification avait galement pour objectif dvaluer sil y avait une reddition de comptes conforme aux rgles tablies en la matire sur la performance du Rgime gnral dassurance mdicaments et si les rapports dposs par le MSSS, la RAMQ et le Conseil du mdicament auprs des parlementaires ltaient dans les dlais prescrits. Lors de nos travaux de suivi, nous avons rencontr des gestionnaires et des employs du MSSS, de la RAMQ, du Conseil du mdicament et de Revenu Qubec. Nous avons analys certaines donnes et examin plusieurs documents, dont la Politique du mdicament.

Jean-Louis Mbadinga Caroline Rivard Jacques Robert Eve Vanelslande

6.2.2

6.2.3

6.2.4

6.2.5

Nous avons effectu le suivi de 17 des 27 recommandations formules lpoque. Nous avons fait ce choix en considrant notamment les recommandations galement nonces par la Commission de ladministration publique (CAP) dans son rapport de dcembre 2005 qui faisait suite ses travaux relatifs notre vrification initiale. Nous avons considr en priorit les recommandations directement axes sur la gestion du rgime qui ncessitaient une action plus court terme ou encore qui devaient tre implantes avant dautres. Les recommandations qui nont pas fait lobjet de ce suivi sont celles qui portaient sur la dfinition dobjectifs et dindicateurs permettant de juger de la performance du rgime gnral et den rendre compte, la reddition de comptes et lutilisation optimale des mdicaments. Les recommandations concernant ce dernier sujet nont pas t retenues, notamment parce que leur application est aussi relie aux actions dautres intervenants que le MSSS et le Conseil du mdicament.

6-4

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

conclusions gnrales
6.2.6

Nos travaux de suivi nous amnent conclure quil y a eu des progrs notables dans la gestion du Rgime gnral dassurance mdicaments depuis 2003-2004. En effet, 14 des 17 recommandations du Vrificateur gnral dont nous avons assur le suivi, soit 82 p. cent, ont fait lobjet de progrs satisfaisants. Par exemple, nous avons not des progrs satisfaisants concernant la gestion de la performance du rgime et la plupart des recommandations portant sur ladmissibilit des assurs, la perception des primes, la gestion de la Liste des mdicaments et le cot des mdicaments. Il reste toutefois des actions entreprendre pour corriger des lacunes souleves lpoque la RAMQ car trois de nos recommandations ont donn lieu des progrs insatisfaisants. En effet, les efforts que la RAMQ a fournis se sont avrs insuffisants en ce qui a trait la mise en place de mesures facilitant laccessibilit au service tlphonique, la vrification auprs des personnes assures afin de savoir si les services facturs ont t effectivement rendus ainsi qu limposition de frais de recouvrement sur les sommes dues par les pharmaciens propritaires. Le tableau 1 dresse le bilan relatif lapplication de chacune des 17 recommandations en fonction des entits vises.

6.2.7

6.2.8

tableau 1 Suivi des recommandations


progrs satisfaisants Gestion de la performance du rgime Objectifs et valuation laborer, comme cela est prvu dans la loi, une politique du mdicament. admissibilit des assurs et perception des primes information donne la population sur ladmissibilit Prendre des mesures pour amliorer la comprhension du rgime gnral et la connaissance de la loi par la population. Mettre en place des mesures facilitant laccessibilit au service tlphonique. admissibilit des participants, inscription au rgime public et paiement des primes Amliorer sa procdure de contrle afin de sassurer de ladmissibilit des participants au rgime public lors de leur adhsion et pendant la priode de couverture. Poursuivre leurs efforts afin de sassurer que les participants au rgime public paient leurs primes. Sassurer que toutes les personnes admissibles participent au rgime public. Gestion de la Liste des mdicaments et cot des mdicaments inscription la Liste des mdicaments Tenir compte de tous les critres indiqus dans la loi lors de lanalyse de lopportunit dinscrire un mdicament la Liste des mdicaments. Conseil du mdicament RAMQ RAMQ Revenu Qubec RAMQ Revenu Qubec RAMQ RAMQ MSSS progrs insatisfaisants

Tome II

6-5

Chapitre 6

tableau 1 Suivi des recommandations (suite)


progrs satisfaisants Revoir le processus actuel de mise jour de la Liste des mdicaments de faon profiter rapidement des baisses de prix accordes par les fabricants. cot des mdicaments Faire rvaluer le montant vers pour lapplication de la rgle des 15 ans en vue de compenser le rgime public sa juste valeur. Statuer sur lopportunit dimplanter dautres avenues de contrle du cot. Sassurer que les taux accords pour les marges bnficiaires des grossistes reposent sur des critres prcis. Sassurer que les ententes conclues avec lAssociation qubcoise des pharmaciens propritaires et approuves par le gouvernement sont bien appliques. contrle des demandes de paiement des pharmaciens Tenir compte de lensemble des risques quelle indique dans son processus de slection des pharmacies vrifier. Augmenter le nombre de vrifications effectues en pharmacie et le nombre danalyses ralises. Revoir son processus de vrification des pharmacies. Vrifier, auprs des personnes assures, que les services facturs ont t effectivement rendus. Imposer les frais de recouvrement prvus dans la loi sur les sommes dues par les pharmaciens propritaires. total des recommandations pourcentage des recommandations 14 82 % RAMQ RAMQ RAMQ RAMQ RAMQ 3 18 % MSSS MSSS MSSS MSSS MSSS progrs insatisfaisants

rappel des principales caractristiques du rgime


6.2.9

Tous les rsidents du Qubec doivent dtenir une couverture dassurance mdicaments offerte soit par un rgime collectif priv, soit par le rgime public administr par la RAMQ. Ainsi, un individu ayant accs un rgime priv, en raison dun lien demploi ancien ou actuel ou encore de sa profession, a lobligation lgale dy adhrer et den faire bnficier son conjoint et ses enfants charge. Le rgime public dassurance mdicaments assure les prestataires de lassistance-emploi, les personnes ges de 65 ans ou plus ( moins quelles noptent pour un autre rgime) ainsi que les adhrents, cest--dire les citoyens de moins de 65 ans qui nont pas accs un rgime priv. Le groupe des adhrents se compose principalement de travailleurs de petites entreprises, de travailleurs autonomes et de retraits de moins de 65 ans. Le rgime public fait intervenir plusieurs acteurs, dont les principaux sont : les mdecins et certains autres professionnels de la sant qui sont habilits rdiger des ordonnances ; les pharmaciens, qui offrent des services professionnels aux assurs et excutent les ordonnances produites par les prescripteurs ; les compagnies prives qui grent des rgimes collectifs dassurance ; quatre entits gouvernementales qui assument des responsabilits quant ce rgime (voir le tableau 2).

6.2.10

6.2.11

6-6

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

tableau 2 rles et responsabilits des ministres et organismes


Ministre de la Sant et des Services sociaux Assure le suivi et lvaluation du rgime gnral labore les orientations et les stratgies entourant la question des mdicaments Assure les liens avec les acteurs des secteurs public, parapublic et priv

Rgie de lassurance maladie du Qubec

Assure ladministration du rgime public : inscription, gestion de la franchise et de la coassurance, remboursement du cot des mdicaments et paiement des honoraires aux pharmaciens, gestion du Fonds de lassurance mdicaments, etc. Assiste le ministre dans la mise jour de la Liste des mdicaments Favorise lutilisation optimale des mdicaments Peroit les primes des bnficiaires du rgime public

Conseil du mdicament Revenu Qubec

6.2.12

Par ailleurs, la participation financire des assurs auprs du rgime public est constitue dune prime, dune franchise mensuelle et dune coassurance. La prime est perue par Revenu Qubec lors de la dclaration de revenus, tandis que la franchise et la coassurance sont payes au pharmacien au moment de lachat de mdicaments. Malgr les contributions exiges des personnes assures, les sommes dvolues au rgime proviennent principalement des fonds publics. Ainsi, pour lexercice termin le 31 mars 2008, le gouvernement a pay 2,15 milliards des 3,5 milliards de dollars ncessaires la mise en uvre du rgime public dassurance mdicaments, soit 61 p. cent de son cot total. Enfin, concernant le prix des mdicaments rembours aux pharmaciens, une liste des mdicaments assurs par le rgime, y compris leur prix respectif, est mise jour priodiquement par le ministre de la Sant et des Services sociaux et publie sur le site Internet de la RAMQ.

6.2.13

6.2.14

Gestion de la performance du rgime


Objectifs et valuation
6.2.15

La Loi sur lassurance mdicaments de 1996 prvoit llaboration dune politique du mdicament qui porte sur latteinte des principaux objectifs suivants : 1) laccessibilit quitable et raisonnable aux mdicaments requis par ltat des personnes ; 2) lusage optimal des mdicaments ; 3) le renforcement des activits dinformation et de formation auprs de la population et des professionnels de la sant ; et 4) lefficacit et lefficience des stratgies et des actions mises en place dans le cadre de cette politique . Bien quelle ait t annonce pour 1997, cette politique tait toujours attendue au moment de notre vrification initiale en 2003-2004. publication de la Politique du Depuis, le MSSS a rpondu de manire satisfaisante mdicament en 2007. notre recommandation. En effet, en fvrier 2007, il a rendu publique la Politique du mdicament, qui a t prcde de la publication dun document de consultation en dcembre 2004 et de la tenue dune commission parlementaire entre avril et septembre 2005.

6.2.16

Tome II

6-7

Chapitre 6

6.2.17

Cette politique traite des quatre objectifs numrs dans la loi. Ainsi, concernant le premier objectif, elle prvoit entre autres la gratuit complte des mdicaments pour les prestataires de lassistance-emploi et les personnes ges de 65 ans ou plus qui reoivent au moins 94 p. cent du supplment de revenu garanti. Relativement au deuxime, elle demande notamment au Conseil du mdicament de mettre en place des moyens en vue de favoriser lusage optimal des mdicaments, comme la rvision de la mdication domicile, la transmission de lintention thrapeutique au pharmacien et lenvoi aux prescripteurs de leur profil de prescription. En ce qui a trait au troisime, elle compte notamment offrir, en seconde ligne au service Info-Sant, un service Info-Mdicaments accessible en tout temps. Enfin, bien quelle nexpose pas le quatrime objectif de faon explicite dans la politique, elle la tout de mme pris en compte dans llaboration des diffrentes stratgies retenues.

admissibilit des assurs et perception des primes


information donne la population sur ladmissibilit
6.2.18

Lors de la vrification initiale, nous avions constat que la population ntait pas bien au fait des conditions et des modalits du rgime gnral, particulirement des exigences relatives ladmissibilit au rgime public. Cette mconnaissance occasionnait des erreurs quant aux inscriptions au rgime public : certaines personnes taient inscrites alors quen fait elles ntaient pas admissibles ; dautres taient inscrites, mais dans une mauvaise catgorie ; dautres, enfin, ntaient pas inscrites alors quelles auraient d ltre. Nous avions aussi constat que la difficult daccder au service tlphonique de la RAMQ figurait parmi les lments pouvant expliquer cette situation. Un sondage nous avait rvl que 51 p. cent des 108 appels faits auprs de lorganisme staient termins sans accder un prpos. cet gard, la CAP avait recommand la RAMQ, la suite de ltude de notre rapport de vrification, de prendre des dispositions pour diminuer cette proportion. Nos travaux de suivi nous ont permis de constater que la RAMQ a, dune part, pris les mesures pour amliorer la comprhension du rgime gnral et la connaissance de la loi par la population. Le Protecteur du citoyen a dailleurs soulign, dans son rapport annuel 2006-2007, les progrs quelle a raliss lgard de linformation donne la population. Il a mentionn que la Rgie a su pallier la carence dinformation en bonne partie . plusieurs campagnes sur lobligation de Ainsi, la RAMQ a men plusieurs campagnes dtenir une assurance mdicaments. dinformation qui mettent laccent sur lobligation de dtenir une couverture dassurance mdicaments. Elle a aussi mis en uvre dautres moyens de communication. Entre autres, elle a distribu des brochures et des affiches, elle a particip des activits destines au grand public et elle a amlior son site Internet en offrant la possibilit de vrifier ladmissibilit au rgime public. De plus, depuis 2005, elle expdie des lettres aux participants, lorsquils sinscrivent au rgime public ou quils annulent leur inscription, pour leur rappeler diverses conditions du rgime gnral.

6.2.19

6.2.20

6.2.21

6-8

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

6.2.22

Dautre part, la RAMQ a pos des gestes pour amliorer le service tlphonique, mais ceux-ci nont pas permis datteindre un taux daccessibilit satisfaisant. Elle a augment la capacit de son systme de rception des appels et apport des modifications au systme de rponse vocale afin de mieux diriger les communications. Elle a galement mis en place un plan visant affecter temporairement un effectif additionnel au service tlphonique lorsque le taux daccessibilit risque de chuter en dessous de 50 p. cent. Enfin, elle a implant un plan dembauche systmatique pour combler les postes vacants ainsi que des programmes de formation qui rendent les nouvelles recrues plus rapidement efficaces. Le tiers des appels na pas permis Malgr ces mesures, en 2007-2008, le taux daccessibilit au service tlphonique a t de daccder un prpos. 63 p. cent, selon les donnes de la RAMQ. Nous avons constat pour notre part, lors dun nouveau sondage effectu entre le 7 mai et le 8 juillet 2008, que le tiers des 146 appels que nous avons faits la RAMQ ne nous a pas permis daccder un prpos. Nous considrons donc que, bien que le taux daccessibilit se soit amlior, les progrs accomplis sont insatisfaisants lgard de notre recommandation et de celle de la CAP, tant donn quil sagit du principal moyen deffectuer des changements aux dossiers des personnes assures. Cependant, dici deux ans, la RAMQ prvoit mettre en place sur son site Internet un nouveau service qui permettra aux citoyens de sinscrire ou dannuler leur inscription au rgime. Ce canal de communication devrait contribuer rduire le nombre dappels au service tlphonique et en amliorer laccessibilit. De plus, la RAMQ value dautres avenues en vue de rendre ce service plus accessible. Nous linvitons intensifier ses efforts cet gard. admissibilit des participants, inscription au rgime public et paiement des primes Contrles affrents linscription et au suivi des modifications de la situation de lassur

6.2.23

6.2.24

6.2.25

Lors de notre vrification de 2003-2004, nous avions dcel des lacunes tant au regard des contrles appliqus linscription des assurs au rgime public que lors du suivi des modifications de la situation des participants. Linscription se faisait gnralement par tlphone et les conditions dadmissibilit taient valides verbalement. De plus, des pices justificatives taient rarement demandes en vue de confirmer la validit des renseignements ainsi obtenus. Afin de circonscrire les rpercussions de labsence de tels contrles, nous avions men des travaux qui nous avaient permis de constater que 43 p. cent des participants au rgime public titre dtudiants en 2002 ne se trouvaient pas dans les fichiers du ministre de lducation du Qubec recensant les personnes inscrites aux tudes temps plein durant la mme anne. Prs de 991 000 dollars de franchise et de coassurance avaient ainsi t pays tort par le rgime public, et ce, sans considrer les primes perdues. Nous avions galement dcouvert que prs de 500 professionnels de la sant, soit 2,7 p. cent de la population soumise notre vrification, adhraient au rgime public mme sils avaient accs un rgime priv en raison de leur profession.

6.2.26

Tome II

6-9

Chapitre 6

6.2.27

En relation avec ces constats, la CAP avait recommand la RAMQ dobtenir une preuve de frquentation scolaire lors de linscription des assurs titre dtudiants ou lors du traitement ultrieur de leurs rclamations. Elle avait galement demand au MSSS de mettre en place des mesures pour viter que des personnes, en particulier des professionnels, annulent leur rgime collectif dassurance mdicaments et sinscrivent au rgime public. Par ailleurs, nous avions constat que la RAMQ faisait peu de travail pour suivre les modifications de statut susceptibles dinfluencer ladmissibilit des participants, comme la fin des tudes ou encore un changement de statut matrimonial ou demploi. ce titre, un change dinformations avec un organisme gouvernemental lui avait permis de reprer des travailleurs inscrits indment au rgime public. Elle aurait pu rcuprer ainsi quelque 1,5 million de dollars, mais elle navait pas pris de mesures cet effet. Depuis la vrification initiale, la RAMQ a dploy des efforts pour corriger ces lacunes et les progrs raliss ce jour savrent satisfaisants. Ainsi, dans lensemble, les mesures appliques permettent de mieux contrler ladmissibilit des participants au rgime public lors de leur adhsion et pendant la priode de couverture, mais nous jugeons que les dispositions relatives aux tudiants et aux conjoints mritent dtre accrues. Les prposs ont maintenant accs certains outils tels que des bulletins dinformation concernant les fermetures dentreprises afin de valider les renseignements lorsquune personne appelle pour sinscrire au rgime public en raison de la perte de son emploi. De plus, des mesures de contrle de la qualit du travail sont aussi mises en application, au moyen de lcoute effectue par les superviseurs. La RAMQ a galement accru ses contrles a posteriori pour valider ladmissibilit des participants, ce qui lui a permis de rcuprer des sommes importantes. Ainsi, en ce qui a trait aux jeunes de 18 25 ans inscrits titre dtudiants au rgime public, soit quelque 60 000 personnes, elle a men deux projets pilotes entre 2005 et 2007. Pour ces projets, elle a slectionn un chantillon de personnes inscrites au rgime titre dtudiants et leur a envoy une lettre. En rponse, elles devaient confirmer leur statut dtudiant temps plein et fournir la preuve de leur frquentation scolaire. Lopration a t fructueuse. En 2007, par exemple, elle a entran une modification de statut ou une annulation de linscription de 60 p. cent des 1 000 tudiants vrifis qui avaient t slectionns en fonction de certains paramtres. Par contre, partir de 2008-2009, la RAMQ a plutt choisi denvoyer une lettre plus dtudiants (5 000) afin quils confirment leur statut sur son site Web. Cette nouvelle faon de faire a pour avantage de rejoindre un plus grand nombre de gens, mais elle restreint la proportion de ceux qui doivent fournir une preuve de frquentation scolaire. En effet, depuis lors, la RAMQ exige que 250 personnes seulement le fassent chaque anne. risques lis ladmissibilit des Comme lensemble de ces travaux ne couvrent tudiants encore prsents. quune faible proportion de la population tudiante et que les projets pilotes ont fait ressortir des taux levs de non-conformit, nous sommes davis que les risques lis ladmissibilit de cette clientle sont encore prsents et que la RAMQ doit demeurer vigilante. Les progrs raliss sont donc insatisfaisants en ce qui a trait la recommandation de la CAP lgard de la clientle tudiante.
Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

6.2.28

6.2.29

6.2.30

6.2.31

6.2.32

6.2.33

6-10

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

6.2.34

Par ailleurs, les professionnels de la sant indment inscrits au rgime public en 2004, que nous avions reprs en exploitant des donnes de la RAMQ, ont rembours les sommes dues. De plus, en 2008, la RAMQ a tendu son analyse dautres catgories de professionnels. Cette opration lui a permis de mettre fin linscription au rgime public des deux tiers des 494 personnes dont les dossiers taient potentiellement non conformes et de rcuprer 160 000 dollars. Compte tenu des rsultats, la RAMQ compte exercer ce contrle chaque anne. En outre, le MSSS a dpos un projet de loi, sanctionn en 2005, qui dicte des rgles additionnelles en matire de dfinition de groupe et dadmissibilit au rgime public afin dviter que des personnes, en particulier des professionnels, annulent leur rgime priv. Nous considrons donc que les progrs accomplis sont satisfaisants lgard de la recommandation de la CAP. En ce qui a trait au suivi des modifications de statut susceptibles davoir une influence sur ladmissibilit des participants, des gestes ont galement t poss par la RAMQ. Depuis janvier 2007, la loi oblige lemploy qui refuse lassurance offerte par son employeur lui dmontrer, au moyen dune pice justificative, quil dtient une assurance mdicaments fournissant des garanties au moins gales celles du rgime public. De mme, Revenu Qubec demande des pices justificatives aux personnes de 65 ans ou plus qui veulent se retirer du rgime public en invoquant comme raison leur participation un rgime priv. De plus, la RAMQ analyse la situation des personnes inscrites au rgime public alors que leur conjoint dtient une assurance du secteur priv (ce qui est non conforme la loi1). Par exemple, en 2008 elle a choisi, en se basant sur certains paramtres, 340 conjoints inscrits seuls au rgime public, sur une possibilit de quelque 38 000, pour vrifier la conformit de leur situation. Cette opration lui a permis dannuler linscription de 35 p. cent des personnes examines et de rcuprer prs de 100 000 dollars. Compte tenu de ces rsultats probants, nous invitons la RAMQ accrotre ses efforts pour rgulariser le maximum de cas. Enfin, en ce qui concerne les montants de rcupration cibls grce un change dinformations avec un organisme gouvernemental, notre suivi rvle que la plupart ont t perus. De plus, un processus rgulier de mise jour des statuts a t mis en place, ce qui permet de rgler le problme la source. Contrles affrents au recouvrement des primes ou du cot des mdicaments

6.2.35

6.2.36

6.2.37

6.2.38

Au moment de la vrification initiale, un programme commun de recouvrement permettait Revenu Qubec de rcuprer des primes impayes, dans le cas o les gens taient admissibles, et la RAMQ de demander le remboursement des mdicaments reus par ceux qui bnficiaient du rgime public sans y tre admissibles. Les travaux ce titre nous semblaient toutefois insuffisants. De plus, une dmarche visant dterminer les personnes qui ne bnficiaient daucune couverture dassurance avait t amorce par Revenu Qubec. Cependant, la proportion de dossiers vrifis tait minime et la question des assurs qui payaient leurs primes au rgime public sans y tre admissibles ntait pas aborde. En outre, la RAMQ accomplissait peu de travail pour reprer les personnes qui ne disposaient daucune assurance mdicaments.

1. La loi prvoit toutefois certaines exceptions : par exemple, les autochtones bnficient dune couverture en vertu dune loi du Parlement du Canada.

Tome II

6-11

Chapitre 6

6.2.39

Dans ce contexte, nous avions recommand la RAMQ et Revenu Qubec de sassurer que toutes les personnes admissibles participent au rgime public et de poursuivre leurs efforts afin de sassurer que les participants au rgime public paient leurs primes. De son ct, la CAP avait recommand Revenu Qubec dobtenir des contribuables qui dclarent tre assurs par un rgime priv dassurance mdicaments les rfrences concernant cette couverture. Depuis 2004-2005, 116,5 millions Les oprations effectues depuis par la RAMQ et de dollars rcuprs. Revenu Qubec se sont accrues et rpondent de faon satisfaisante aux deux recommandations du Vrificateur gnral. Ainsi, le programme conjoint de Revenu Qubec et de la RAMQ dont nous avons parl prcdemment a t reconduit. Il a donn la possibilit de vrifier, comme lindique le tableau 3, une moyenne de 136 843 dossiers par an et de rcuprer au total 116,5 millions de dollars. Selon Revenu Qubec, il permet de rgulariser les cas non conformes, qui reprsentent en moyenne 60 p. cent des cas tudis, mais environ 30 p. cent des personnes prises en dfaut rcidivent lanne suivante. Devant ces rsultats, le Conseil du trsor lui a accord un caractre permanent. tableau 3 programme conjoint de contrle et de rgularisation
anne dapplication 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 total Moyenne annuelle Nombre de dossiers 130 531 133 915 129 324 153 600 547 370 136 843 Sommes rcupres (en millions de dollars) 28,8 29,7 27,9 30,1 116,5 29,1

6.2.40

6.2.41

Dautre part, en 2007-2008 Revenu Qubec a notamment vrifi 13 600 dossiers de gens qui ne bnficiaient en apparence daucune couverture dassurance mdicaments. Comme rsultat de cette opration, il a rclam les sommes dues 23 p. cent de ces personnes, soit un montant de 1,4 million de dollars. De mme, la RAMQ effectue actuellement une vrification auprs de 500 personnes (sur une possibilit de 72 000 dsignes comme potentiellement en cart ) qui paient des primes au rgime public sans y tre inscrites afin de rgulariser leur situation. Cependant, Revenu Qubec na pas donn suite la recommandation de la CAP. Il nexige pas des contribuables quils prcisent, dans leur dclaration de revenus, les rfrences concernant le rgime priv avec lequel ils disent tre assurs. Il a plutt choisi de cibler davantage ses interventions. Ainsi, depuis 2007-2008, il communique avec les employeurs afin de savoir sils offrent ou non un rgime dassurance mdicaments, de dterminer qui leur rgime sadresse et quelles en sont les conditions. Il utilise linformation ainsi obtenue dans le cadre de lanalyse des dossiers quil vrifie.

6.2.42

6-12

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

Gestion de la Liste des mdicaments et cot des mdicaments


inscription la Liste des mdicaments
6.2.43

Depuis 2002, la Loi sur lassurance mdicaments prvoit que le Conseil du mdicament doit donner son avis au ministre sur quatre critres danalyse de nouveaux mdicaments. Notre vrification initiale avait fait ressortir les constatations suivantes. Lorganisme nvaluait que deux de ces critres, soit la valeur thrapeutique de chaque mdicament et la justesse du prix et le rapport entre le cot et lefficacit de chaque mdicament . Il ne se penchait pas sur les deux autres, cest--dire limpact de linscription de chaque mdicament la liste sur la sant de la population et sur les autres composantes du systme de sant et lopportunit de linscription dun mdicament en regard de lobjet du rgime . De plus, le processus de mise jour de la Liste des mdicaments empchait le rgime public de profiter rapidement des baisses de prix accordes par les fabricants, et ce, mme dans les cas o un fabricant en avisait officiellement le Conseil du mdicament. Lors de notre suivi, nous avons constat que, depuis aot 2007, le Conseil du mdicament prend en compte tous les critres2 prvus la loi pour juger de la pertinence dinscrire ou non un mdicament la liste. En consquence, nous considrons que les progrs accomplis cet gard sont satisfaisants. Le rgime public profite plus Pour ce qui est de la mise jour de la Liste des rapidement des baisses de prix des mdicaments, nos travaux rvlent que les modifimdicaments. cations seffectuent maintenant plus rapidement afin, notamment, que le rgime puisse profiter des baisses de prix. notre avis, les progrs raliss sont donc satisfaisants. En effet, une modification lgislative entre en vigueur en 2007 permet au Conseil du mdicament, ds quil est inform de la baisse du prix dun mdicament, den aviser la RAMQ qui effectue la correction requise la liste sur son site Internet. Le dlai moyen de la mise en application des baisses de prix est de 24 jours3, alors quauparavant on devait attendre la prochaine publication de la liste la Gazette officielle du Qubec, ce qui pouvait reprsenter plus de 3 mois. cot des mdicaments

6.2.44

6.2.45

6.2.46

Dans un contexte de progression constante des dpenses du rgime public, il importe den limiter les cots, constitus en majeure partie du prix pay pour les mdicaments, du remboursement de la marge bnficiaire des grossistes et des honoraires verss aux pharmaciens. Concernant le prix pay pour les mdicaments, le rgime prvoit que pour des mdicaments identiques le montant rembours sera gal au prix de la marque commerciale la moins chre. Cependant, dans une optique de soutien conomique lindustrie pharmaceutique, le Qubec a choisi doffrir une protection supplmentaire aux mdicaments brevets et
2. la suite dune modification lgislative entre en vigueur en 2006, il est maintenant question de cinq critres, puisque le critre la justesse du prix et le rapport entre le cot et lefficacit du mdicament a t scind en deux. De plus, la dmonstration de la valeur thrapeutique est devenue pralable lanalyse des autres critres. 3. Il sagit dune estimation effectue partir des donnes disponibles du 25 mai au 1er octobre 2008.

6.2.47

Tome II

6-13

Chapitre 6

de les soustraire temporairement lapplication du prix le plus bas. Lors de la vrification initiale, un montant annuel de 10 millions de dollars tait vers au Fonds de lassurance mdicaments en guise de compensation. Nous avions constat que cette compensation navait pas t rvalue depuis 2000 et quelle se rvlait nettement insuffisante pour couvrir le cot rel qui dcoulait de ce choix. Nous avions galement constat que, bien que le MSSS ait fait cette poque des analyses sur lopportunit dimplanter des avenues de contrle du cot du rgime, aucune dcision navait t prise cet gard.
6.2.48

Ensuite, pour ce qui est de la marge bnficiaire accorde aux grossistes, qui variait de 5 7,15 p. cent du prix du mdicament selon le grossiste, nous navions pu dterminer sur quels critres elle avait t tablie. De plus, le MSSS navait pu nous expliquer pourquoi le rgime public acceptait de payer ainsi des marges diffrentes. Enfin, une entente entre le ministre de la Sant et des Services sociaux et lAssociation qubcoise des pharmaciens propritaires, dont lobjet tait de contrler lvolution du cot du pilulier, limitait les honoraires tre verss pour ce service 3,75 p. cent du total des honoraires annuels des pharmaciens. Pourtant, ces derniers recevaient effectivement 9 p. cent de leurs honoraires pour leurs services de piluliers. Plus de 60 millions de dollars auraient t pays en moins entre 2000-2001 et 2003-2004 si les clauses de cette entente avaient t respectes. Depuis, le MSSS a pos plusieurs actions en vue de corriger les lacunes souleves. Il rvalue annuellement la compensation verse au Fonds de lassurance mdicaments. Celle-ci a t majore 30 millions de dollars en 2006-2007 et 41,2 millions en 2007-2008. Nous pouvons donc conclure que notre recommandation cet gard a t applique dune manire satisfaisante. Le MSSS encadre le prix des En ce qui concerne les avenues de contrle du cot des mdicaments, nous sommes galement gnriques. davis que les moyens pris par le MSSS rpondent de faon satisfaisante notre recommandation. On trouve en effet dans la Politique du mdicament diverses mesures, dont lencadrement du prix des mdicaments gnriques. ce titre, outre lexigence pour les fabricants doffrir au rgime public qubcois le meilleur prix consenti tout rgime public provincial au Canada, dj en vigueur en 2004, le MSSS tablit maintenant dautres rgles. En effet, il limite le prix des mdicaments gnriques 60 p. 100 du prix du mdicament innovateur pour un premier mdicament inscrit et 54 p. 100 pour les suivants. De plus, le prix de ces mdicaments est fix en tenant compte de la concurrence entre les fabricants et des prix tablis dans les autres provinces. En outre, lajout dun lment relatif au potentiel significatif dconomies comme motif dvaluation prioritaire des mdicaments dans la Politique du mdicament a permis au Conseil du mdicament, depuis novembre 2007, dinscrire quatre mdicaments en invoquant ce motif. Daprs les donnes fournies par le Conseil, cette mesure a gnr une pargne de prs de 3 millions de dollars. Par ailleurs, la suite de labandon par le gouvernement de la politique de non-augmentation du prix des mdicaments en vigueur depuis 1994, le MSSS a implant un mcanisme pour autoriser lindexation du prix des mdicaments et encadrer les hausses. Ces hausses sont limites, sauf exception, lindice des prix la consommation. En effet, si le prix de vente4
4. Il sagit du prix de vente exempt de toute forme de rabais, de ristourne ou de prime, garanti par le fabricant. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

6.2.49

6.2.50

6.2.51

6.2.52

6.2.53

6-14

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

demand par le fabricant est plus lev que le prix maximum tabli en fonction de lindice, il peut, de faon exceptionnelle, tre accept lorsque son retrait de la liste entranerait des consquences srieuses sur la sant des personnes ou sur le rgime. Lorsque ce nest pas le cas, lcart doit tre assum par lassur, sauf pour les clientles exonres du paiement de toute contribution. Lors de notre suivi, les assurs payaient le surplus pour 36 produits. De plus, la Politique du mdicament prvoit la conclusion dententes entre le ministre de la Sant et des Services sociaux et les fabricants pour que ces derniers apportent une contribution financire afin dattnuer les rpercussions des hausses permises. Ces ententes, ngocies par le MSSS, prvoient que le fournisseur contribue financirement pour un montant quivalant un pourcentage de laugmentation de la valeur des ventes dcoulant de la hausse du prix des mdicaments. Ces contributions sont verses au Fonds de lassurance mdicaments. Au cours de lexercice termin le 31 mars 2008, 12 ententes ont t signes et elles ont rapport plus de 2 millions de dollars.
6.2.54

Marge bnficiaire maintenant gale Pour ce qui est de la marge bnficiaire accorde aux grossistes, le MSSS a galement appliqu de pour tous les grossistes. faon satisfaisante la recommandation que nous lui avions faite. Il a fix cette marge un maximum de 6 p. cent pour tous. De plus, les analyses quil a effectues en collaboration avec la RAMQ pour juger de la pertinence dtablir des critres afin daccorder des taux diffrents selon les grossistes, en fonction du niveau de service offert, nont pas permis de les distinguer les uns des autres et, ce faisant, de moduler la marge bnficiaire. Enfin, une nouvelle entente a t signe entre le ministre de la Sant et des Services sociaux et lAssociation qubcoise des pharmaciens propritaires. Elle prvoit un seuil maximal de 25 p. cent des honoraires pour les services de piluliers. En 2007, ce seuil a t respect car le taux rel sest lev 19,3 p. cent. Un nouveau comit a aussi t mis en place. Il suit lvolution du cot des services couverts en vertu de lentente et recommandera aux parties des mesures correctrices advenant des carts. En ce qui a trait aux honoraires pour les services de piluliers, nous considrons donc les progrs accomplis comme satisfaisants. contrle des demandes de paiement des pharmaciens

6.2.55

6.2.56

Rappelons quafin de sassurer que les demandes provenant des pharmaciens sont conformes et quelles ont trait des transactions rellement excutes, la RAMQ applique diffrents contrles. Certains de ces contrles sont effectus a posteriori pour contrer les risques non couverts par les validations informatiques, notamment au regard de lauthenticit des transactions factures et de leur conformit. En effet, des vrifications sont menes en pharmacie, alors que dautres sont faites la RAMQ partir de documents obtenus des pharmaciens. En 2004, nos travaux nous amenaient conclure que les contrles exercs a posteriori taient insuffisants et comportaient des lacunes quant leur application. Ainsi, plusieurs critres permettant de reprer les pharmacies qui prsentaient des risques de facturation incorrecte avaient t exclus de lanalyse ralise par la RAMQ sans que le bien-fond en ait t dmontr lors de la slection des pharmacies qui feraient effectivement lobjet de vrifications. Qui plus est, plusieurs pharmacies dsignes par cette slection navaient pas t soumises une vrification de la RAMQ. Dailleurs, comparativement

6.2.57

Tome II

6-15

Chapitre 6

aux pratiques en cours dans dautres rgimes publics au Canada, le nombre de pharmacies visites tait bien infrieur. Quant aux travaux de vrification effectus la RAMQ sur des thmes qui prsentaient un risque derreur dans la facturation par les pharmaciens, nous avions dtermin que la RAMQ gagnerait en accomplir davantage. ce sujet, lors de laudition concernant notre vrification initiale, la CAP avait recommand la RAMQ de poursuivre ses travaux afin dadopter une approche de vrification plus dissuasive auprs des pharmaciens en diversifiant le type et en augmentant le nombre de vrifications.
6.2.58

Des lacunes avaient aussi t constates dans le processus de vrification. La RAMQ informait lavance le pharmacien des ordonnances qui feraient lobjet dun examen et la vrification se limitait, jusquen juillet 2004, aux ordonnances pralablement dsignes et celles qui figuraient sur la mme prescription. La RAMQ ne vrifiait pas non plus auprs des personnes assures si les services facturs taient effectivement rendus alors que ce mcanisme tait prvu par la Loi sur lassurance maladie. Enfin, elle navait jamais factur les frais de recouvrement de 10 p. cent aux pharmaciens faisant lobjet dune rclamation malgr une prescription de la loi cet effet. En constatant ce fait, la CAP lui avait recommand de remdier la situation. Notre suivi nous a permis de noter que la RAMQ a revu sa mthodologie de contrle a posteriori de la facturation des pharmaciens. Le nouveau cadre mthodologique, en application depuis avril 2006, comporte un algorithme de dcision qui tient compte de lensemble des risques lors de la slection des pharmacies vrifier. Les progrs accomplis par la RAMQ cet gard sont donc satisfaisants. plus de pharmacies visites et De plus, depuis 2005-2006, la RAMQ a visit danalyses effectues. plus de pharmacies et fait davantage danalyses. En effet, au cours des exercices 2005-2006 2007-2008, le nombre de pharmacies visites a atteint une moyenne de 19,3 alors que, de 2001-2002 2003-2004, cette moyenne ne slevait qu 5,7. Concernant les analyses, la moyenne pour la priode allant de 2005-2006 2007-2008 tait de 10,3 comparativement 3 pour les exercices 2001-2002 2003-2004. En outre, des visites virtuelles ont t introduites en 2006-2007. Celles-ci consistent obtenir par courrier des pharmaciens un nombre dordonnances quivalant celui qui a t dtermin lors des visites et vrifier la conformit de la facturation. Le tableau 4 prsente le dtail des contrles a posteriori effectus de 2001-2002 2007-2008. En conclusion, nous jugeons les progrs satisfaisants car des gestes significatifs ont t poss par la RAMQ pour augmenter le volume des contrles a posteriori, ce qui a galement permis de donner suite la recommandation de la CAP.

6.2.59

6.2.60

6.2.61

6-16

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

tableau 4 contrles a posteriori de la rgie auprs des pharmaciens et sommes rcupres


Vrifications en pharmacie Sommes rcupres (en dollars) 67 841 31 138 512 000 610 979 203 660 340 000 340 497 228 837 164 611 733 945 244 648 analyses Sommes rcupres (en dollars) 34 506 92 888 308 172 435 566 145 189 231 469 715 320 806 350 2 488 654 4 010 324 1 336 775 Visites virtuelles Sommes rcupres (en dollars) s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. 88 615 145 617 234 232 117 116

anne Lors de la vrification initiale 2001-2002 2002-2003 2003-2004 total Moyenne annuelle pendant la priode de transition 2004-2005 aprs la vrification initiale 2005-2006 2006-2007 2007-2008 total Moyenne annuelle Source : RAMQ.

Nombre 8 3 6 17 5,7 8 20 21 17 58 19,3

Nombre 1 4 4 9 3,0 9 14 7 10 31 10,3

Nombre s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. 6 7 13 6,5

6.2.62

Quant au processus de vrification des pharmacies, il a t revu. La RAMQ informe encore lavance le pharmacien des ordonnances qui feront lobjet dun examen. Cependant, une fois sur place, elle analyse dautres ordonnances qui sont slectionnes en fonction des risques cibls et qui reprsentent une proportion de 16 20 p. cent du nombre prslectionn. Par ailleurs, lorsque des anomalies sont observes, lchantillon analys est largi et peut mme comprendre plus du double dordonnances. Ainsi, lors des 11 visites effectues en 2008, lchantillon initial a connu des augmentations variant entre 16 et 292 p. cent. Nous considrons donc que le nouveau processus adopt par la RAMQ est satisfaisant. Concernant le fait de vrifier auprs des personnes assures si les mdicaments ont t distribus et si les services pharmaceutiques ont t rendus, nous avons constat que la RAMQ a valu la faisabilit et lefficacit de limplantation dune telle vrification par la mise en place dun projet pilote. Elle a cependant conclu quil ntait pas pertinent dimplanter cette mesure prvue par la loi. En effet, selon la RAMQ, le projet pilote ne permettrait pas de vrifier lauthenticit des services reus compte tenu des limitations de la loi relativement la nature des informations transmettre aux assurs. Par exemple, elle nous a indiqu que, cause de ces restrictions, le nom du mdicament, sa teneur et le nom du prescripteur ne figurent pas dans la lettre de confirmation. Nous devons conclure que, tant donn que cest une exigence de la loi et quil ny a pas eu de modification lgislative cet gard, les progrs raliss concernant cette recommandation sont insatisfaisants.

6.2.63

Tome II

6-17

Chapitre 6

6.2.64

Enfin, en ce qui a trait aux frais de recouvrement Frais de recouvrement facturs de 10 p. cent sur les sommes dues par les quatre pharmaciens seulement pharmaciens propritaires, la RAMQ a exig depuis 2004-2005. que quatre pharmaciens seulement les paient depuis 2004-2005, soit ceux dont les dossiers avaient t soumis ses services juridiques. Selon la Loi sur lassurance maladie, tout montant dont un professionnel de la sant est redevable en vertu de la prsente loi comporte des frais de recouvrement de 10 % . notre avis, la RAMQ devrait imposer de tels frais relativement toutes les rclamations effectues la suite de procdures de contrle a posteriori. Nous linvitons donc poursuivre ses efforts puisquelle na pas rpondu dune manire satisfaisante notre recommandation et celle de la CAP. commentaires du ministre de la Sant et des Services sociaux
Le ministre de la Sant et des Service sociaux se rjouit du fait que le Vrificateur gnral souligne les progrs notables raliss dans la gestion du Rgime gnral dassurance mdicaments (RGAM), depuis 2003-2004, et quil mentionne que toutes les recommandations qui relvent du MSSS ont enregistr des progrs satisfaisants. ce propos, il convient de mentionner que la publication de la Politique du mdicament, en fvrier 2007, et ladoption du projet de loi 130, en dcembre 2005, ont permis de dployer les moyens requis pour rpondre aux proccupations souleves par le Vrificateur gnral dans son rapport portant sur lanne 2003-2004. Ajoutons quune nouvelle entente intervenue entre le ministre de la Sant et des Services sociaux et lAssociation qubcoise des pharmaciens propritaires a permis de revoir les dispositions relatives au pilulier. En ce qui concerne la Politique du mdicament, notons en particulier que les dispositions qui rgissent la publication de la Liste de mdicaments ont t revues, permettant au RGAM de bnficier plus rapidement des baisses de prix consenties par les fabricants de mdicaments. De nouvelles balises de prix ont t instaures pour les mdicaments gnriques, compter de fvrier 2008, ce qui a permis au rgime public et ses assurs de bnficier dconomies substantielles. La marge maximale des grossistes a galement t ramene de 9 p. cent 6 p. cent et les marges des diffrents grossistes ont t ajustes en consquence en fvrier 2008. En ce qui a trait la rgle de 15 ans, dont la Politique du mdicament a confirm le maintien pour des motifs de soutien au dveloppement conomique, le montant de la contribution verse au Fonds de lassurance mdicaments sera rvalu priodiquement pour mieux en reflter le cot rel.

6.2.65

6.2.66

commentaires de la rgie de lassurance maladie du Qubec


La Rgie de lassurance maladie du Qubec tient dabord exprimer sa satisfaction quant lapprciation du Vrificateur gnral concernant les rsultats des actions entreprises depuis le dpt de son rapport en 2004. En effet, des efforts importants ont t raliss afin doffrir des services de qualit aux assurs du rgime public dassurance mdicaments et de garantir laccessibilit aux mdicaments requis par leur tat de sant.

6-18

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

Trois recommandations faites en 2003-2004 ncessiteraient selon le Vrificateur gnral des efforts additionnels. Il sagit des recommandations portant sur laccessibilit au service tlphonique, sur la vrification des services effectivement rendus aux personnes assures par les pharmaciens et sur les frais de recouvrement exigibles sur les sommes dues par des pharmaciens propritaires. La Rgie tient apporter les commentaires suivants. Laccessibilit au service tlphonique demeure une priorit la Rgie et comme la constat le Vrificateur gnral, des actions court, moyen et long terme sont planifies de faon ce que le citoyen puisse avoir accs toute linformation et tous les services auxquels il a droit. Nous croyons fermement que ces actions seront efficaces et permettront une amlioration substantielle en matire daccessibilit. En ce qui concerne la vrification des services effectivement rendus par les pharmaciens aux personnes assures, les dispositions actuelles de la loi ne sont pas appropries en matire de contrle de consommation en assurance mdicaments. La Rgie reconnat quune modification lgislative la Loi sur lassurance maladie est ncessaire pour corriger cette situation. Ds que cela sera possible, une dmarche en ce sens sera entreprise. Quant limposition de frais sur les sommes dues la Rgie par des pharmaciens propritaires suite lapplication des dispositions de lentente de rmunration conclue entre le ministre de la Sant et des Services sociaux et lAssociation qubcoise des pharmaciens propritaires, la Rgie sassurera que ces frais soient rclams lorsquils sont exigibles lgalement, et ce, en vertu de critres que la Rgie compte prciser. 6.2.67

commentaires du conseil du mdicament


Le Conseil du mdicament reoit positivement lavis du Vrificateur gnral en ce qui a trait la recommandation qui le concerne. Le Conseil constate que ses efforts nombreux et rigoureux dans la rvision de son processus dvaluation des mdicaments ont port fruit. En effet, lapplication de lensemble des critres dvaluation prvue la Loi sur lassurance mdicaments a modifi les faons de faire du Conseil en intgrant notamment une priode de consultation des groupes de professionnels et de citoyens. Cette approche novatrice continue enrichir les recommandations que le Conseil prsente au ministre de la Sant et des Services sociaux concernant la couverture des mdicaments dans le Rgime gnral dassurance mdicaments.

6.2.68

commentaires de revenu Qubec


Les travaux du Vrificateur gnral ont permis de conclure que Revenu Qubec avait donn suite de faon satisfaisante aux deux recommandations quil lui avait adresses. Revenu Qubec poursuivra ses efforts afin de sassurer que toutes les personnes admissibles participent au rgime public et paient leurs primes.

Tome II

6-19

Chapitre 6

Qualit de linformation sur la performance


Travaux effectus auprs du ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale
6.3.1

quipe :
Bertrand Carrier
Directeur de vrification

Charles Cauchon Martin St-Louis

Nous avons procd au suivi de la vrification de loptimisation des ressources effectue en 2003-2004 auprs du ministre de lEmploi, de la Solidarit sociale et de la Famille (MESSF)5 lgard de la qualit de linformation sur la performance. Nos travaux ont pris fin en novembre 2008. La vrification initiale, dont les rsultats ont t publis dans le chapitre 5 du tome II du Rapport du Vrificateur gnral lAssemble nationale pour lanne 2003-2004, avait pour objectif de nous assurer de la qualit de linformation sur la performance publie dans le rapport annuel de gestion 2003-2004 du MESSF. Il convient de noter ici que ce rapport sinscrivait dans le cycle de planification stratgique 2001-2004 et que les travaux ne visaient pas valuer la performance du ministre ni vrifier lexactitude du contenu du rapport. lpoque, nous avions conclu que le document prsentait des rsultats satisfaisants lgard de six des neuf critres dvaluation servant apprcier la qualit de linformation sur la performance. Lannexe 1 donne une dfinition dtaille de ces neuf critres. Nous avions alors formul neuf recommandations au ministre. Certaines taient en relation avec des critres jugs insatisfaisants et dautres portaient sur des aspects amliorer relativement des critres jugs satisfaisants. En mars 2005, la Commission de ladministration publique (CAP) a entendu le sousministre du MESS au sujet du rapport annuel et fait les recommandations suivantes : Que le ministre prsente systmatiquement, dans son rapport annuel de gestion, une information comparative dans le temps et que les carts significatifs soient expliqus ; Que le ministre prsente aussi, dans son rapport de gestion, de linformation permettant la comparaison avec ce qui se fait lextrieur du Qubec ; Que le ministre lui fasse parvenir, au cours de lautomne 2005, un rapport dtape relatif son plan daction pour le suivi des recommandations du Vrificateur gnral en matire de qualit de linformation sur la performance. Pour raliser notre suivi, nous avons examin la reddition de comptes effectue par le MESS dans son rapport annuel de gestion 2007-20086 lgard des 21 objectifs du Plan stratgique 2005-2008. Lannexe 2 expose ces objectifs et fournit de linformation relative la performance du ministre leur gard, et lannexe 3 prsente des renseignements gnraux sur le MESS. Comme lpoque, nos travaux ne visaient pas valuer la performance du ministre ni vrifier lexactitude des donnes contenues dans le rapport annuel. Nous avons galement valu lapplication des recommandations de la CAP.

6.3.2

6.3.3

6.3.4

6.3.5

5. Le MESSF est devenu le ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale (MESS) le 18 fvrier 2005. 6. Notre suivi na pas port sur lvaluation des rapports annuels dEmploi-Qubec et du Centre de recouvrement. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

6-20

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

Conclusions gnrales
6.3.6

Progrs satisfaisants pour sept des En 2005, pour donner suite la demande de la neuf recommandations. CAP, le MESS a labor un plan daction en vue de prvoir des moyens de mettre en uvre nos recommandations. Notre suivi rvle dailleurs que, depuis la vrification initiale, des progrs satisfaisants ont t accomplis pour ce qui concerne sept de nos neuf recommandations. Il reste toutefois des actions entreprendre pour les deux autres. En particulier, des efforts supplmentaires seront ncessaires pour que les rsultats portent davantage sur les effets de la prestation de services et que le rapport contienne de linformation comparable avec celle des entits similaires. Par ailleurs, lorsque les cibles lies aux objectifs sont atteintes ou dpasses ds le premier exercice de planification stratgique, le MESS devrait sassurer, dans un souci de toujours maintenir ou damliorer sa performance, dexpliquer les raisons pour lesquelles il nen effectue pas la rvision. Le tableau 1 dresse le bilan relatif lapplication de chacune des recommandations.

6.3.7

6.3.8

Tableau 1 Suivi des recommandations


Progrs satisfaisants Veiller ce que les rsultats prsents renseignent sur les effets de sa prestation de services. Fixer, pour lensemble des rsultats, des cibles traduisant les attentes. Expliquer adquatement tout cart significatif entre les objectifs poursuivis et les rsultats atteints. Prciser les moyens prconiss pour dmontrer sa capacit maintenir ou amliorer la performance attendue. Discerner linfluence des facteurs internes de celle des facteurs externes quant aux rsultats prsents et prciser la contribution des partenaires lgard de ces rsultats. tablir le lien entre les ressources et les rsultats. Prsenter une information comparative pour lensemble de ses rsultats et expliquer les carts significatifs y affrents.

Progrs insatisfaisants

Comparaison avec les exercices prcdents Comparaison avec les organisations similaires

7 78 % 2 22 %

Rendre compte de tous les rsultats relatifs aux engagements formuls dans ses dclarations de services aux citoyens. Total des recommandations Pourcentage des recommandations

Tome II

6-21

Chapitre 6

effets de la prestation de services


6.3.9

peu dobjectifs assortis de Lors de notre vrification initiale, nous avions renseignements sur les effets de la constat que les rsultats exposs dans le rapport prestation de services. annuel de gestion recouvraient tous les lments de la mission du ministre. Bien que nous ayons jug satisfaisante linformation concernant la prsentation des aspects essentiels de la performance, nous avions soulign que trs peu dobjectifs taient assortis de renseignements sur les effets de la prestation de services. La situation ne sest pas amliore depuis. En effet, pour la majorit des objectifs (15 sur 21), nous navons pas trouv dinformation cet gard. Voici deux exemples illustrant nos propos : Concernant lobjectif dharmoniser les pratiques administratives en matire de soutien gouvernemental aux organismes communautaires, le MESS affirme avoir diffus et appliqu un plan daction en plus davoir fait une valuation de la mise en uvre de la politique gouvernementale. Linformation fournie ne renseigne pas sur les changements apports afin damliorer les gains en efficacit ou en efficience engendrs par cette harmonisation. Pour ce qui regarde lobjectif de maintenir 4 100 le nombre de nouvelles ententes de qualification de la main-duvre, le MESS rend compte du nombre dententes sans en exposer les rsultats ni les rpercussions. Nous jugeons que des amliorations ce sujet doivent tre apportes dans le rapport annuel de gestion.

6.3.10

Dtermination de cibles, explication des carts et moyens prconiss


6.3.11

lpoque, nous avions soulign que prs de la moiti des objectifs ntaient pas accompagns de cibles prcises permettant de juger de la performance. De plus, lorsque la performance relative des attentes ntait pas satisfaisante, le rapport donnait rarement les explications des carts et ne faisait pas mention des moyens prconiss afin dobtenir de meilleurs rsultats, le cas chant. Objectifs accompagns de cibles Le rapport annuel 2007-2008, quant lui, prsente apparies un taux datteinte. des objectifs accompagns de cibles apparies un taux datteinte exprim en pourcentage, ce qui est une amlioration notable. Il fournit aussi des explications sur les carts lorsque cest ncessaire. De plus, il mentionne frquemment des actions mettre en uvre relativement aux objectifs, ce qui permet, comparativement au rapport annuel 2003-2004, de mieux dmontrer la capacit du MESS amliorer ou maintenir sa performance. Par exemple, il annonce la mise en place dun comit directeur et de comits de ralisation concernant la modernisation de la prestation de services (annexe 2, objectif 19). Nous concluons donc que lapplication des recommandations associes ces trois aspects est satisfaisante. Toutefois, les points suivants devraient faire lobjet dune attention particulire :

6.3.12

6-22

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

Pour 17 des 21 objectifs, le rapport annuel indique que la cible a t pleinement atteinte ou dpasse, et souvent, depuis la premire anne dapplication de la planification stratgique 2005-2008. Dans ce contexte, il aurait t de mise que le MESS justifie le maintien des cibles au mme niveau ou quil les harmonise avec celles dEmploiQubec qui en a rvis un certain nombre. En ce qui a trait lobjectif daugmenter le taux demploi des prestataires de lassistanceemploi qui ont bnfici dune intervention dEmploi-Qubec, soit de le faire passer de 38 41 p. cent au cours de la priode couverte par la planification stratgique, le MESS a apport une amlioration la mthode utilise pour compiler les donnes. la suite de ce changement, le taux pour 2005 est pass de 38,3 43,9 p. cent, cest--dire au-del de la cible de 41 p. cent fixe pour 2008. Une rvision de la cible aurait alors t ncessaire afin de tenir compte de la nouvelle mthode de calcul.

influence des facteurs internes et externes


6.3.13

En 2003-2004, nous avions jug, de faon globale, que lexplication de tous les facteurs essentiels lis la performance tait satisfaisante dans le rapport annuel du MESSF. Nous avions cependant observ que, mme si les diffrents partenaires taient brivement prsents dans une section et quon en faisait parfois mention lorsquon exposait les rsultats, il tait impossible de dterminer leur contribution. Dans le rapport annuel 2007-2008, nous avons not que le ministre souligne mieux lapport des partenaires ou linfluence des facteurs socioconomiques lgard de latteinte des objectifs, ce qui nous permet de conclure que des progrs satisfaisants ont t raliss. Il doit cependant accorder une attention particulire afin de distinguer sa propre contribution de celle des facteurs externes. Lexemple suivant illustre nos propos : Le MESS sest donn comme objectif de maintenir, dici 2008, le niveau de financement des services publics demploi dans les rgions ressources, par personne de 15 64 ans, un niveau galant au moins 1,45 fois celui tabli dans les autres rgions. Pour lexercice 2007-2008, ce niveau gale 1,71 fois celui des autres rgions et le ministre explique la situation par deux facteurs : la hausse de la part relative des budgets qui vont vers ces rgions et la baisse de la part relative de la population qui y rside. Il ne fait cependant pas ressortir limportance de chacun en quantifiant leur impact financier.

Lien entre les ressources et les rsultats


6.3.14

lpoque, nous avions recommand au ministre, cots unitaires compars ceux de lgard de lintgration de linformation financire lexercice prcdent. celle qui nest pas de nature financire, dtablir le lien entre les ressources et les rsultats. Contrairement ce que nous avions observ en 2003-2004, le rapport de 2007-2008 prsente les rsultats financiers des principales activits (cots unitaires) et les met en comparaison avec ceux de lexercice prcdent. En outre, il explique les principaux carts. Pour illustrer cette bonne pratique, nous reproduisons dans le tableau 2 un extrait du rapport annuel 2007-2008.

Tome II

6-23

Services de solidarit sociale Gestion des recours de la clientle Recouvrement des sommes dues au Ministre

35,1 % 2,3 % 3,8 %Chapitre 6 78,0 %

Services publics demploi et de solidarit sociale Les dpenses administratives totales des services publics demploi et de solidarit sociale ont lgrement tableau 2 rapport 2006-2007 (- 1 %). diminu par

extrait du rapport annuel de gestion 2007-2008


SERVICES PUBLICS DEMPLOI Services 2007-2008 ($) 2006-2007 ($)

Cots par :

cart ($)

cart (%)

Services aux individus Services aux entreprises Ententes de qualification Services de placement

426 3 016 1 203 16

416 3 305
a

personne aide entreprise aide entente poste vacant et candidature signale

+ 10 - 289 - 403 -3

+ 2,4 - 8,7 - 25,1 - 15,8

1 606 19

a Le cot unitaire 2006-2007 a t ajust afin de rendre les donnes comparables. Ont ainsi t ajouts les cots pour les services-conseils.

Pour maintenir le service la clientle et favoriser latteinte des rsultats, certaines raffectations de leffectif ont t ralises en tenant compte notamment des dparts la retraite. Ces efforts de rorganisation combins avec des allgements administratifs et avec des amliorations technologiques ont permis de rduire les cots unitaires de divers services publics demploi, notamment les services aux entreprises et les services de placement. En ce qui a trait aux services aux individus, le cot unitaire est, somme toute, demeur stable par rapport lanne passe. Pour ce qui concerne la gestion des ententes de qualification, mentionnons que lanne 2006-2007 tait une anne de transition. La fin des dmarches de qualification des oprateurs en eau potable en 2005-2006 a donn lieu des investissements non rcurrents en dveloppement de nouveaux crneaux en 2006-2007. La fin de ces investissements explique la baisse du cot unitaire par entente de qualification en 2007-2008.

6.3.15

En ce qui concerne linformation permettant dtablir le lien entre les ressources et les rsultats, nous notons que des progrs satisfaisants ont t raliss. Toutefois, le lien entre les objectifs stratgiques et les ressources investir pourrait tre amlior. En effet, il serait important que le rapport prcise ce type de lien, comme celui qui existe entre les investissements prvus dans le domaine de la technologie et des systmes dinformation et les objectifs y affrents.

information comparative
6.3.16

En 2003-2004, nos travaux rvlaient que le rapport annuel du ministre comportait une lacune importante lgard de la comparaison des rsultats atteints avec ceux des exercices prcdents et des organisations similaires. En effet, nous avions observ lors de notre vrification initiale que, pour prs de la moiti des objectifs, les rsultats ntaient pas mis en relation avec la performance des annes antrieures. la suite de nos travaux, la CAP avait demand au ministre de prsenter systmatiquement, dans son rapport annuel de gestion, une information comparative dans le temps et dexpliquer les carts significatifs. Le rapport annuel de gestion 2007-2008 laisse voir des progrs significatifs cet gard. Dans tous les cas o cest pertinent, le MESS fait connatre lvolution de la performance relative aux trois derniers exercices.

6.3.17

6-24

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

6.3.18

Par ailleurs, le rapport annuel de 2007-2008, tout comme celui de 2003-2004, contient peu de comparaisons avec dautres entits similaires. En effet, un seul objectif stratgique fait lobjet dune comparaison. Il sagit de celui qui consiste maintenir 32 000 le nombre annuel de nouveaux participants des activits de formation de base. Le rapport mentionne que la situation au Qubec est comparable celle des autres provinces, sans plus de prcision. des fins de comparaison, le MESS dispose pourtant dinformations pertinentes qui proviennent de travaux internes, de lEnqute sur la population active7 de Statistique Canada et des changes tenus au sein du Groupe de travail sur linformation du march du travail du Forum des ministres du march du travail, qui regroupe des reprsentants des provinces canadiennes. efforts raliser : talonnage avec Le MESS doit poursuivre ses efforts afin de prsenter dautres organisations. un plus grand nombre de comparaisons permettant de valider sa performance et dappliquer des bonnes pratiques dveloppes dans dautres organisations ou dautres provinces. Dailleurs, en juin 2005, la suite dune rencontre avec le sous-ministre du MESS, la CAP recommandait que le Ministre prsente aussi, dans son rapport de gestion, de linformation permettant la comparaison avec ce qui se fait lextrieur du Qubec . Nous concluons que le MESS na pas donn suite, de faon satisfaisante, la recommandation de la CAP. Nous jugeons que les progrs accomplis sont satisfaisants lgard de la comparaison avec les exercices prcdents, mais que des efforts supplmentaires doivent tre raliss en ce qui trait ltalonnage avec dautres organisations ou dautres provinces.

6.3.19

6.3.20

6.3.21

Dclaration de services aux citoyennes et aux citoyens


6.3.22

lpoque, linformation sur le respect des exigences de reddition de comptes et les engagements pris dans la dclaration de services aux citoyens (DSC) avait t considre comme globalement satisfaisante. Toutefois, nous avions signal que le rapport annuel 2003-2004 nabordait pas tous les engagements divulgus dans les DSC. En juin 2007, une stratgie a t adopte par le MESS. Elle comprend entre autres un sondage aux deux ou trois ans, une compilation des plaintes et une reddition de comptes du plan damlioration des services. Par cette stratgie, le ministre vise sacquitter de ses responsabilits de reddition de comptes lgard des engagements formuls dans la DSC, tout en tant souple. Le rapport annuel 2007-2008 expose, entre autres, le nombre de plaintes reues relativement aux engagements de la DSC et les rsultats dun sondage effectu auprs de la clientle du Rgime qubcois dassurance parentale concernant tous les engagements pertinents en regard du rgime. Un sondage couvrant lensemble des clientles est prvu pour les prochaines annes. Nous considrons que la reddition de comptes et les mcanismes mis en place par le MESS permettent de rpondre de faon satisfaisante la recommandation.
7. Les taux dactivit, de chmage et demploi y sont notamment indiqus pour chaque province et pour les principales rgions, et mis jour mensuellement.

6.3.23

6.3.24

6.3.25

Tome II

6-25

Chapitre 6

6.3.26

commentaires du ministre
Le ministre estime avoir amlior sa reddition de comptes depuis 2005, en mesurant les effets de la prestation de ses services par orientations stratgiques plutt que par objectifs stratgiques. Par ailleurs, les donnes la disposition du ministre aux fins dtalonnage sont difficilement comparables en raison des pratiques, des programmes et des rgimes qui diffrent. Le ministre analysera les possibilits qui soffrent lui pour rpondre favorablement cette demande lorsque cela sera possible. Au plan de linfluence des facteurs internes et externes, le ministre poursuivra ses efforts, lorsque cela savrera possible, afin de distinguer sa propre contribution de celle des facteurs externes. Le ministre considre quil a fait dimportants progrs dans la prsentation des liens entre les ressources et les rsultats. Ainsi, en sappuyant sur les diffrents volets de sa mission, depuis 2005-2006, il prsente le cot de ses services ventils par secteur dactivit : emploi, solidarit sociale, rvision, plaintes et recouvrement. En outre, depuis 2006-2007, le ministre prsente les cots de ses investissements prvus dans le domaine de la technologie et des systmes dinformation incluant les cots par ressources utilises. Compte tenu de ces commentaires, le ministre de lEmploi et de la Solidarit sociale poursuivra encore ses efforts pour prendre en compte les commentaires du Vrificateur gnral du Qubec afin damliorer la qualit de linformation sur la performance de ses prochains rapports annuels de gestion.

6-26

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

annexe 1 caractristiques des critres dvaluation


Les huit premiers critres retenus sont inspirs des principes mis de lavant par la Fondation canadienne pour la vrification intgre et du Guide sur le rapport annuel de gestion publi par le Secrtariat du Conseil du trsor. Le neuvime critre porte sur le respect des principales exigences (lgales et gouvernementales) Q u a l i d e l i f o reddition l a p e r f o r m n c sur imposes aux entits concernes en tmatirender m a t i o n s u rde comptesa et e la responsabilit relative aux engagements pris dans la DSC. Le tableau suivant prsente les neuf critres qui ont aussi t utiliss en 2003-2004.
ANNEXE 2 CARACTRISTIQUES DES CRITRES DVALUATION
Pour permettre dvaluer la performance, linformation prsente dans le rapport annuel de gestion doit :
Critre Description Aspects analyss

tre focalise sur les aspects essentiels de la performance

Les entits prennent des engagements sur une multitude daspects lis laccomplissement de leur mission, entre autres lorsquelles laborent leur planification stratgique. lre o linformation foisonne, trop souvent, les rapports annuels de gestion en divulguent une surabondance, limitant ainsi la capacit des lecteurs se forger une image prcise de la performance. Il faut donc aborder essentiellement les objectifs et les engagements cls, soit ce qui est important pour les citoyens, ainsi que les aspects de la performance que le gouvernement considre comme essentiels.

Les rsultats exposs dans le rapport annuel de gestion touchent aux multiples facettes de la mission de lentit ; Les rsultats sont essentiels, cest-dire que le lien entre ceux-ci et les volets de la mission est clairement dmontr ; Les rsultats permettent au lecteur dvaluer lefficience et les consquences des actions rapportes. Les objectifs sont clairement dfinis ; Il existe une relation logique vidente entre les rsultats prsents et les objectifs ; Les objectifs sont apparis avec une cible claire et crdible ; Les carts significatifs entre les buts poursuivis et lissue relle des activits sont expliqus. Les principaux risques influenant latteinte des rsultats sont divulgus ; Des moyens mis en place pour rduire les diffrents risques sont prsents.

Porter sur lavenir ainsi que sur le pass

Pour que le lecteur du rapport annuel de gestion soit mme de conclure sur le rendement de lentit, les rsultats doivent tre prsents en relation avec les objectifs poursuivis. Il faut que linformation prsente porte sur les aspects tant prospectifs que rtrospectifs de la performance. Les objectifs et les cibles sont prciss et expliqus ; un lien est tabli entre les rsultats obtenus et les objectifs ainsi que les cibles dfinis prcdemment.

Expliquer les risques cls

Pour bien circonscrire le contexte o se droulent les activits dune entit, les lecteurs ont besoin dtre rassurs sur la capacit de celle-ci remplir ses engagements. La rvlation des risques et de leurs possibles consquences est le gage dune grande transparence aidant la gouverne et la bonne gestion. Il faut donc cerner les principaux risques, expliquer linfluence quils exercent sur les choix et les orientations, et tablir un lien entre les ralisations et les niveaux de risque accepts. Les utilisateurs du rapport annuel sattendent ce que lentit divulgue, pour chacun des indicateurs publis, les moyens prconiss pour obtenir, sil y a lieu, de meilleurs rsultats. Ainsi, il est pleinement indiqu de mentionner comment les cibles qui nont pas t atteintes le seront lavenir et comment les rsultats qui galent ou dpassent les cibles seront maintenus, voire bonifis. Cette pratique sinscrit dans un processus damlioration continue et elle est essentielle pour dmontrer la capacit livrer et maintenir la performance attendue.

Expliquer les principales considrations relatives la capacit

Un lien est tabli entre les rsultats obtenus et la capacit raliser ou amliorer la performance.

107

Tome II

6-27

Chapitre 6
Qualit de linformation sur la performance Vrificateur gnral du Qubec Rapport de 2003-2004 (II) Vrificateur gnral du Qubec Rapport de 2003-2004 (II)

ANNEXE 2 CARACTRISTIQUES DES CRITRES DVALUATION


Pour caractristiques des critres dvaluation (suite) annexe 1 permettre dvaluer la performance, linformation prsente dans le rapport annuel de gestion doit :
Critre Critre Description Description Aspects analyss Aspects analyss

Expliquer tout tre focalise autre facteur essentiel li sur les aspects essentiels la performance de la performance

Pour valuer la contribution de lentit latteinte des rsultats, Les entits prennent des engagements sur une multitude le lecteur doit laccomplissement de de mission, entre autres daspects lis pouvoir, la lumire leurlinformation figurant dans le rapport annuel, discerner ce qui est d des causes lorsquelles laborent leur planification stratgique. lre o externes de ce qui trop souvent, les rapports annuels de linformation foisonne,dcoule directement de laction de lorganisation. En effet, une surabondance, limitant ainsi la gestion en divulguent si le lecteur voit clairement le rle jou par les des lecteurs se forger une qui ne sont pas la capacitpartenaires ou dautres facteursimage prcise de du ressort de lentit, il pourra plus essentiellement les lapport performance. Il faut donc aborderfacilement apprcierobjectifs rel de celle-ci. Il faut donc ce qui et important pour les et les engagements cls, soitaborder estexpliquer tout autre facteur dterminant les aspects de de compte dans que le citoyens, ainsi que qui entre en lignela performance la mise en uvre de considre ou dans la comprhension de la gouvernementla stratgiecomme essentiels. performance.

Les autres facteurs dans le rapport Les rsultats expossimportants permettant latteinte des rsultats aux annuel de gestion touchent sont expliqus multiples ;facettes de la mission de lentit ; Les partenaires contribuant latteinte des rsultats sont prsents. Les rsultats sont essentiels, cest-dire que le lien entre ceux-ci et les volets de la mission est clairement dmontr ; Les rsultats permettent au lecteur dvaluer lefficience et les consquences des actions rapportes. Le cot relatif latteinte des rsul Les objectifs sont;clairement dfinis ; tats est prsent

Intgrer linformation Porter sur lavenirqui nest financire celle ainsi que sur le pass pas de nature financire

Expliquer les risques cls Prsenter une information comparative

Critre

Les ressources utilises par les organisations publiques sont Pour queconsidres comme annuel de gestion soiteffectus souvent le lecteur du rapport des investissements mme de conclure sur le rendement de lentit, les rsultats doivent par les contribuables. Il est donc lgitime que ceux-ci se Il existe une financierslogique vi Les rsultats relation sont clairetre prsents enle rendement quils reoivent en contrepartie. questionnent sur relation avec les objectifs poursuivis. Il faut dente entre les rsultats que mis en ment prsents ainsi prsents et que linformation est pertinentporte sur les aspects tant Dans ce contexte, il prsente que les ressources soutenant les objectifs ; avec ceux de lexercice comparaison prospectifs quede lentit soient associes aux rsultatsobjectifs la performance rtrospectifs de la performance. Les diffuss prcdent et les principaux carts Les objectifs sont apparis avec une et lesson rapport prciss etgestion. La ; un lien est tabli entre dans cibles sont annuel de expliqus transparence en matire sont claire et crdible ; cible expliqus. les rsultats deffort estles objectifs ainsi que les ciblesdans la de cot et obtenus et un principe incontournable dfinis Les carts significatifs entre les buts prcdemment. gestion toujours plus efficiente. Il importe poursuite dune poursuivis et lissue relle des actidonc de dterminer les sommes engages pour raliser vits sont expliqus. chacune des activits prioritaires si lon veut que les services soient de haute qualit et rendus au moindre cot. Les principaux risques influenant Pour bien circonscrire le contexte o se droulent les activits Qualit de linformation sur la performance latteinte des rsultats sont divuldune entit, les lecteurs ont besoin dtre rassurs sur la Les rsultats sont compars avec La prsentation dune information comparative est fort utile gus ;des exercices prcdents ; capacit de celle-ciet remplir ses engagements. La rvlation ceux pour les citoyens les lus afin quils puissent poser un des risques et de leurs possibles consquences est le gage Des rsultats sont mis place pour jugement pondr sur la performance. Deux types de Les moyens mis en en compadune grande transparence aidant la gouverne et la bonne rduire les diffrents risques sont comparaisons sont particulirement rvlatrices : celles que raison avec ceux dautres entits gestion. Il fautavec des rsultats concernant des expliquer prsents. lon effectue donc cerner les principaux risques, priodes similaires ; linfluence quils exercent sur les choix et les orientations, et antrieures ainsi que celles o lon se confronte avec des Les carts significatifs entre les dontablir un lien entre les ralisations et les niveaux de risque organisations similaires. nes comparatives sont expliqus. accepts. Description Aspects analyss Il nest pas toujours possible davoir sa ce que lentit Les utilisateurs du rapport annuel sattendent disposition de linformation totalement exempte derreurs. Certains moyens divulgue, pour chacun des indicateurs publis, leslments ne peuvent tre obtenir, sil y a lieu, avec prcision et ils doivent prconiss pour chiffrs ou mesursde meilleurs rsultats. Ainsi, tre pleinement dit, lorsque lentit publie de linformation il estestims. Celaindiqu de mentionner comment les cibles sur nont pas t atteintes peut se lavenir aspects connus qui sa performance, elle nele serontlimiter auxet comment les avec une certitude absolue et mesurs prcisment ; une telle rsultats qui galent ou dpassent les cibles seront maintenus, approche quivaudrait ngliger de renseigner sur des voire bonifis. Cette pratique sinscrit dans un processus dimensions importantes. elle donner une image dmontrer damlioration continue etPour est essentielle pour fidle de la ralit, lentit est et maintenir la le niveau de attendue. la capacit livrer tenue dexprimer performance confiance ou de prcision accord linformation prsente dans son rapport annuel de gestion. Par exemple, lorsque linformation provient dun sondage (ce qui suppose un chantillon), il est opportun dindiquer la marge derreur et le niveau de confiance. Lentit donnera lheure juste au lecteur condition, entre autres, de spcifier toute limitation relative la fiabilit des donnes, de linformation et des explications contenues dans son rapport. Il faut donc exposer les lments sur lesquels les 107 auteurs du rapport se fondent pour sassurer de la fiabilit de linformation publie et prciser ltendue du processus de 108 validation effectu. Outre la ncessit pour les autorits responsables davoir en vue les caractristiques inhrentes la qualit de linformation sur la performance quelles publient, la Loi sur ladministration publique ainsi que dautres exigences lgales et gouvernementales encadrent la reddition de comptes en prcisant leurs devoirs. Le lien est tabli entre dclaration Un rapport contient uneles rsultats de la direction concernant la ou obtenus et la capacit raliserfiabilit des donnes et des amliorer la performance. contrles affrents ; Un rapport de vrification vient appuyer la fiabilit des donnes.

Prciser les fondements Expliquer les principales des jugements poss considrations relatives la capacit

Traiter du respect des exigences de reddition de comptes et des engagements pris dans la dclaration de services aux citoyens

Les devoirs des autorits concernent notamment les aspects suivants : lobligation de rpondre des engagements lis au plan stratgique et au plan annuel de gestion des dpenses; le dlai relatif au dpt du rapport annuel de gestion ; la prsentation de linformation vise par les autres exigences.

6-28

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

rsultat indicateur cible 20052006 20062007 20072008 2005- 2006- 20072006 2007 2008

Objectif atteint

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

annexe 2 rsultats lgard des objectifs du Plan stratgique 2005-2008

Tome II 48,9 % 50,7 % 51,1 % 52,9 % Rapport entre les dpenses des 15 64 ans des rgions ressources et les dpenses des 15 64 ans des autres rgions 1,45 Printemps 2005 Automne 2006 En cours Ralis En cours Ralis Janvier 2006 1,6 1,5 1,71 Plan de mise en uvre Bilan de mise en uvre Mise en uvre du rgime Nombre annuel de nouveaux participants des activits de formation de base 32 000 36 373 33 923 33 672 Nombre annuel de nouvelles ententes de qualification de la main-duvre 4 100 5 519 3 854 4 296 Nombre annuel dentreprises nouvellement aides par les mesures dEmploi-Qubec 4 500 6 060 6 386 7 214 Taux demploi des prestataires de laide financire de dernier recours qui ont bnfici dune intervention dEmploi-Qubec Proportion des personnes ayant quitt laide financire de dernier recours et ny revenant pas vs autres Taux dassistance sociale de la population de 0 64 ans 41 % 43,9 % 41,4 % 42,5 % 65 % 7,5 % 61,7 % 7,7 % 61,7 % 7,6 % 61,9 % 7,5 % *

Objectif du Plan stratgique 2005-2008

Taux demploi des personnes qui Dici 2008, accrotre de 45,9 % 48,9 % le taux demploi des personnes qui ont bnfici ont bnfici dune intervention dEmploi-Qubec dune intervention dEmploi-Qubec

Maintenir dici 2008 le niveau du financement des services publics demploi dans les rgions ressources un niveau galant au moins 1,45 fois celui tabli dans les autres rgions

Assurer, en 2005 et en 2006, la mise en uvre du Plan gouvernemental pour lemploi

Mettre en uvre, compter du 1er janvier 2006, le Rgime qubcois dassurance parentale

Dici 2008, maintenir 32 000 le nombre annuel de nouveaux participants des activits de formation de base

Dici 2008, maintenir 4 100 le nombre de nouvelles ententes de qualification de la main-duvre

Dici 2008, maintenir 4 500 le nombre annuel dentreprises aides par EmploiQubec dans le cadre des mesures actives

Dici au 31 mars 2008, augmenter de 38 % 41 % le taux demploi des prestataires de lassistance-emploi qui ont bnfici dune intervention dEmploi-Qubec

Dici au 31 mars 2008, accrotre de 61,2 % 65 % la proportion de sorties durables de lassistance-emploi

10

Dici au 31 mars 2008, abaisser de 8 % 7,5 % le taux dassistance sociale

* Lobjectif est atteint en partie. Le taux datteinte de la cible au cours du cycle de planification stratgique est de 95 p. cent.

6-29

6-30 rsultat indicateur Revenu disponible moyen des mnages en situation de pauvret cible 20052006 20062007 20072008 2005- 2006- 20072006 2007 2008 Objectif atteint Hausse dau moins 5% 5,4 % 6,4 % 6,9 % Mise en uvre dun programme rpondant la problmatique particulire des prestataires de laide financire de dernier recours qui prsentent des contraintes svres lemploi et mise en uvre du Programme alternative jeunesse Automne 2006 En cours Ralis Automne 2006 En cours Ralis Nombre de territoires de CLE dots dententes visant le dveloppement social et la lutte contre la pauvret et lexclusion sociale 50 territoires de CLE sur 154 Avril 2006 En cours Avril 2007 Avril 2008 Ralis Ralis En cours Consolidation et complmentarit des services demploi et de solidarit sociale Rvision de la DSC Mesure du taux de satisfaction de la clientle En cours 53 Mise en uvre de lentente de partenariat entre le MESS et Services Qubec Avril 2006 En cours Ralis

Objectif du Plan stratgique 2005-2008

11

Accrotre dau moins 5 %, dici au 31 mars 2008, le revenu disponible moyen des mnages en situation de pauvret par la mise en uvre des mesures du Plan daction gouvernemental en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale

12

Assurer une meilleure adquation entre loffre de service et les besoins de la clientle par la mise en uvre, dici lautomne 2006, de programmes rpondant des problmatiques particulires

13

Simplifier, dici lautomne 2006, le rgime de Mise en uvre du nouveau cadre scurit du revenu rglementaire associ la Loi sur laide aux personnes et aux familles

14

Pour lensemble des rgions, faire en sorte que, dici au 31 mars 2008, 50 territoires de CLE, o lon retrouve une concentration de pauvret, soient dots dententes visant le dveloppement social et la lutte contre la pauvret et lexclusion sociale

15

Offrir, dici avril 2008, des services intgrs de qualit

annexe 2 rsultats lgard des objectifs du Plan stratgique 2005-2008 (suite)

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

16

Contribuer, dici avril 2006, limplantation de Services Qubec

Chapitre 6

rsultat indicateur Diffusion et application du Plan daction gouvernemental en matire daction communautaire 73,5 % 97,8 % 97,8 % ** 100 % des actions ralises Avril 2007 cible 20052006 20062007 20072008 2005- 2006- 20072006 2007 2008

Objectif atteint

Suivi de vrifications de loptimisation des ressources

annexe 2 rsultats lgard des objectifs du Plan stratgique 2005-2008 (suite)

Tome II Production dun rapport dvaluation de la mise en uvre de la politique gouvernementale Avril 2007 Avril 2006 Mars 2006 Ralis En cours En cours Ralis En cours En cours Ralis Mise en place du Portail Emploi Dpt du plan pluriannuel des ressources humaines Ralisation de 100 % des tapes du processus de planification des ressources humaines 2008 Mars 2006 En cours Mars 2008 Mise en uvre dune politique de gestion des changements Mars 2006 En cours En cours *** En cours En cours Adoption dune politique de gestion des comptences avec renouvellement et transfert dexpertise Mise en uvre de la politique En cours *** Mise en uvre dun plan de mesures de prvention en matire de sant des personnes au travail Mars 2006 En cours En cours Ralis Mise en uvre de nouvelles approches et doutils additionnels favorisant la valorisation et la reconnaissance du personnel Mars 2008

Objectif du Plan stratgique 2005-2008

17

Harmoniser, dici avril 2007, les pratiques administratives en matire de soutien gouvernemental aux organismes communautaires

18

Mettre en place, dici avril 2006, le Portail Emploi

19

Assurer, dici mars 2008, la continuit du service la clientle dans le cadre de la modernisation de la prestation de services et du renouvellement de leffectif

20

Assurer, dici mars 2008, le maintien de la qualit du service la clientle par une meilleure adquation entre les comptences professionnelles et les exigences des emplois

21

Mettre en uvre, dici mars 2008, de nouvelles pratiques de gestion des ressources humaines favorisant la contribution du personnel la modernisation de la prestation de services

** Lobjectif est atteint en partie. Le taux datteinte de la cible au cours du cycle de planification stratgique est de prs de 98 p. cent. *** Lobjectif nest pas atteint. Le MESS mentionne dans son rapport annuel de gestion quil est en cours de ralisation.

6-31

Chapitre 6

annexe 3 renseignements gnraux concernant le ministre


cration Il a t cr par dcret gouvernemental en fvrier 2005 et a remplac le MESSF. Mission Le ministre participe la prosprit conomique et au dveloppement social du Qubec en effectuant les actions suivantes : contribuer lquilibre du march du travail ; soutenir le dveloppement et la pleine utilisation des ressources humaines ; lutter contre la pauvret et lexclusion sociale ; appuyer la concertation en matire daction communautaire et bnvole. ressources En 2007-2008, les dpenses ont totalis 4,1 milliards de dollars. Cette somme se rpartit comme suit : mesures daide lemploi : 0,8 milliard ; mesures daide financire : 2,8 milliards ; administration : 0,5 milliard. Au 31 mars 2008, leffectif tait globalement de 6 164 quivalents temps complet.

6-32

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009


Tome II

annexe

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Tome II

A-1

Annexe

Table des matires

Paragraphe

avant-propos .................................................................................................................................................... 1. Observations du vrificateur gnral ........................................................................................................... 5. Mandat et porte de notre vrification ...................................................................................................... 24. Remarques dcoulant de la vrification des tats financiers consolids pour lanne financire 2007-2008 Rforme de la comptabilit du gouvernement ................................................................................ 30. Papier commercial adoss des actifs ............................................................................................. 35. Partenariats public-priv ..................................................................................................................... 53. Universit du Qubec Montral ..................................................................................................... 62. Socit nationale du cheval de course ............................................................................................. 68. autres remarques Loi sur lquilibre budgtaire ............................................................................................................. 78. Loi sur lquilibre budgtaire du rseau public de la sant et des services sociaux .................. 90. Endettement du Qubec .................................................................................................................... 99. Suivi des recommandations de la Commission de ladministration publique ............................ 171. annexe 1 Rapport du Vrificateur gnral annexe 2 Recommandations du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement appliques en 2006-2007 annexe 3 extraits du projet de loi no 85, soit la Loi modifiant la Loi sur lquilibre budgtaire et dautres dispositions lgislatives annexe 4 extraits de la Loi sur lquilibre budgtaire annexe 5 extraits de la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations annexe 6 extraits de la Loi constituant une rserve budgtaire pour laffectation dexcdents Les commentaires du ministre des Finances du Qubec apparaissent aprs chacun des sujets traits, sil y a lieu, sauf en ce qui concerne la Loi sur lquilibre budgtaire du rseau public de la sant et des services sociaux, puisque nous rapportons les commentaires du ministre de la Sant et des Services sociaux.

Abrviations et sigles
Commission de ladministration publique Conseil sur la comptabilit dans le secteur public CDPQ Caisse de dpt et placement du Qubec CFP Commission des finances publiques FARR Fonds damortissement des rgimes de retraite FCR Fonds consolid du revenu ICCA Institut Canadien des Comptables Agrs INTOSAI Organisation internationale des institutions suprieures de contrle des finances publiques CAP CCSP Ministre de la Sant et des Services sociaux OSBL Organisme sans but lucratif PCAA Papier commercial adoss des actifs PCGR Principes comptables gnralement reconnus PIB Produit intrieur brut SIQ Socit immobilire du Qubec SONACC Socit nationale du cheval de course SQAE Socit qubcoise dassainissement des eaux UQAM Universit du Qubec Montral MSSS

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

avant-propos
1.

quipe :
Camille Daigle Patrick Dubuc Lucie Pageau

Le prsent rapport spcial est dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008. Il prsente mes observations et mes remarques la suite de la vrification des tats financiers consolids du gouvernement du Qubec. Le rapport de vrification de ces tats financiers, qui est joint aux Comptes publics, figure lannexe 1 du prsent rapport. Le prsent rapport traite galement dautres sujets dintrt pour les parlementaires. Il vise notamment leur permettre de prendre connaissance simultanment des tats financiers consolids du gouvernement du Qubec et de toutes les remarques que je considre pertinentes loccasion du dpt de ces derniers. Ce rapport sera reproduit en annexe dans lun des prochains tomes de mon Rapport lAssemble nationale pour lanne 2008-2009.

Directeurs de vrification

2.

3.

4.

France Babin Julie Ct Marie-Jose Couture lyse Fortier Vickie Fournier Genevive Gagn Julie Laflamme Christian Madore Guy Magnan Daniel Martel Sandra Mc Lean David Morin Mlanie Poisson Serge Prvost Gaston Riverin Karine Ttreault Marie-Catherine Tremblay
Plus de 50 autres vrificateurs ont aussi contribu la ralisation de ces travaux.

Observations du vrificateur gnral


5.

Le gouvernement a dpos lAssemble nationale ses tats financiers consolids pour lanne financire 2007-2008. Ceux-ci font tat dun surplus annuel de 1,7 milliard de dollars, dun passif de 173,3 milliards, dune dette nette de 124,3 milliards et dun dficit cumul de 94,2 milliards au 31 mars 2008. Opinion sur les tats financiers consolids pour lanne financire 2007-2008

6.

Ma premire observation concerne les tats financiers consolids. Pour une deuxime anne conscutive, au terme de ma vrification, je conclus que les tats financiers consolids du gouvernement sont tablis dans le respect des principes comptables gnralement reconnus du Canada pour le secteur public (PCGR) et des conventions comptables du gouvernement. En effet, compte tenu de la mise en uvre par le gouvernement depuis 2006-2007 de la trs grande majorit des recommandations formules par le Groupe de travail sur la rforme de la comptabilit du gouvernement, les tats financiers consolids ont t prpars sur la base de conventions comptables conformes aux PCGR. Encore cette anne, je flicite tous les acteurs, dont le gouvernement : ils ont fourni les efforts ncessaires pour permettre lmission de cette opinion quant la qualit de linformation financire incluse dans les tats financiers.

7.

Tome II

A-3

Annexe

8.

Dans le cadre des travaux que jai mens au cours de la dernire anne, jai t mme de constater lampleur du travail accompli jusqu prsent en lien avec la rforme prcite et aussi de celui quil reste terminer au cours de la prochaine anne. En effet, ds 2008-2009, les entits des rseaux ainsi que celles qui gravitent autour deux devront tre consolides ligne par ligne. Pour ce faire, le gouvernement devra tout dabord recenser toutes les entits qui uvrent en priphrie des rseaux. Par la suite, il devra valuer sil les contrle ou non. Enfin, il devra analyser les conventions comptables des entits quil contrle et, le cas chant, redresser leurs donnes financires afin de les inclure dans ses propres tats financiers. Je suis de trs prs le droulement de ces travaux denvergure. Le plan daction, bien que raliste, est ambitieux. Il ncessite lentire collaboration de nombreuses personnes provenant de diverses entits du gouvernement et des rseaux, et ce, lintrieur dun chancier contraignant. En ce qui me concerne, je continuerai offrir au gouvernement ma collaboration pour ces importants travaux. Au bnfice des parlementaires, je produis dans le prsent rapport un suivi de toutes les recommandations dcoulant de la rforme de la comptabilit gouvernementale. Ce suivi permet de comprendre les principaux chantiers actuellement en cours pour atteindre les objectifs viss en matire de consolidation pour la prochaine anne. De plus, je tiens rappeler que linclusion des entits des rseaux dans le primtre comptable du gouvernement ne devrait aucunement altrer lautonomie de leurs gestionnaires ni les empcher dassumer leur obligation de reddition de comptes. Je continuerai donc de massurer quils respectent la Loi sur lquilibre budgtaire du rseau public de la sant et des services sociaux. Je compte ainsi contribuer amliorer le contrle parlementaire sur les dpenses substantielles engages dans ce secteur crucial de ladministration publique. Dette publique

9.

10.

11.

Ma seconde observation porte sur la question de la dette publique. Le dpt des Comptes publics lAssemble nationale est un moment fort du contrle parlementaire sur les finances de ltat. Par consquent, il me semble que ce moment est bien choisi pour prsenter mes remarques sur la question, laquelle suscite un intrt rel de la part des parlementaires. Le Qubec est dailleurs lune des provinces les plus endettes au Canada selon les informations publies par le ministre des Finances1. Or, un fort niveau dendettement peut limiter considrablement la marge de manuvre dun gouvernement car plus le service de la dette engage une partie importante des revenus de ltat, moins il reste des sommes disponibles pour assurer le financement des dpenses de programmes. En outre, le niveau dendettement dun gouvernement peut le rendre vulnrable des fluctuations importantes des taux dintrt. Mon souci de satisfaire les besoins des parlementaires mincite suivre de prs la reddition de comptes du gouvernement lgard de lendettement du Qubec. Il mimporte de massurer quils disposent de toute linformation leur donnant la possibilit dvaluer adquatement les risques en cette matire et, ainsi, de permettre la tenue dun dbat public plus clair.

12.

1. Plan budgtaire 2008-2009, p. D.15. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

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Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Mesures de lendettement
13.

Il existe plusieurs faons dexprimer la dette publique et celle-ci peut prendre plus dune forme. Cette situation rend complexe sa mesure, sa comprhension et son valuation. En raison de cette grande complexit et de son importance, le gouvernement produit des informations afin dexpliquer les facteurs qui influent sur lendettement du secteur public du Qubec ainsi que les divers lments pris en compte pour les calculs de cet endettement par les nombreuses parties intresses, comme les agences de notation. Lan dernier, jai eu loccasion de prsenter la Commission de ladministration publique (CAP) ainsi qu la Commission des Finances publiques (CFP) mon calcul de lendettement ralis partir de mes propres hypothses. Ce calcul se voulait le plus inclusif possible. Lobjectif premier tait de regrouper dans un mme document la trs grande majorit des lments pouvant tre considrs comme une dette par les diffrentes parties intresses et dclaircir les diffrentes notions dendettement prsentes aux parlementaires par le gouvernement. Lors de ma prsentation, les parlementaires mont demand sil tait possible de produire des donnes historiques partir de mon calcul. Malheureusement, pareille opration tait impossible au prix dun effort raisonnable. Nanmoins, compte tenu de lintrt manifest, jai dcid de mettre jour ce calcul pour lanne financire termine le 31 mars 2008. De plus, jai ajout cette anne des tableaux permettant de suivre lvolution des obligations contractuelles prsentes dans la note 10 des tats financiers consolids, tant donn leur croissance significative. Ces obligations constituent une dette implicite qui amputera la marge de manuvre budgtaire du gouvernement des prochaines annes au mme titre que les autres dettes dj reconnues dans son bilan. Respect des lois

14.

15.

Ma troisime observation porte sur le respect des lois par le gouvernement. Encore cette anne, plus du quart des tablissements de la sant et des services sociaux ne se conforment pas la Loi sur lquilibre budgtaire du rseau public de la sant et des services sociaux. Cette situation perdure depuis maintenant huit ans. Je suis inquiet de ce phnomne qui a pour effet de banaliser le respect de cette loi. Cette proccupation est dautant plus importante que ladoption prvue des PCGR par ces tablissements pourrait accentuer la situation de dsquilibre budgtaire. Par ailleurs, trois autres lois font lobjet de remarques sur la conformit dans le prsent rapport, savoir la Loi constituant une rserve budgtaire pour laffectation dexcdents, la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations et la Loi sur lquilibre budgtaire. La nonadoption du projet de loi n 85, soit la Loi modifiant la Loi sur lquilibre budgtaire et dautres dispositions lgislatives, explique cette situation de non-conformit. En effet, mon avis, le gouvernement a pos des gestes dans le contexte de ce projet de loi, et non dans lesprit des lois actuelles. Il mimporte toutefois de rappeler quen tout respect de lAssemble nationale, je me dois de continuer porter un jugement sur les actes du gouvernement partir de la lgislation actuellement en vigueur. Enfin, je presse le gouvernement de tout mettre en uvre pour sassurer que lensemble des lois sont respectes rigoureusement.

16.

Tome II

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Annexe

Loi sur lquilibre budgtaire


17.

linstar de la plupart des autres gouvernements canadiens, le gouvernement du Qubec sest endett pendant plusieurs annes pour combler des besoins courants. Ces dficits oprationnels, communment appels dficits dpicerie , se chiffrai[en]t 94,2 milliards de dollars au 31 mars 2008. Ils figurent dans les tats financiers consolids sous la rubrique dficits cumuls . Afin de limiter le recours lendettement pour des dficits de nature courante, lAssemble nationale du Qubec sest donn la Loi sur lquilibre budgtaire. Ainsi, depuis maintenant plus dune dcennie, un mcanisme permet de rendre compte annuellement du respect de lquilibre budgtaire. Or, jai rpt au cours des dernires annes que ce mcanisme devait tre rvis, tant donn que les dficits cumuls ont continu de crotre malgr cette loi. Lindicateur prvu par cette loi, lequel reflte latteinte de lquilibre budgtaire tel que calcul par le gouvernement, nest pas un juste reflet de la ralit parce que ce dernier a choisi des mthodes comptables avantageuses, a inscrit des dpenses ou des rductions de revenus directement dans les dficits cumuls des tats financiers du gouvernement sans en tenir compte aux fins de la loi et, enfin, a inscrit des revenus en double dans son calcul du solde aux fins de la loi. Par consquent, jai fait ma propre estimation du solde aux fins de la loi en utilisant une comptabilit rigoureuse dans le respect de lesprit de cette loi. la demande des parlementaires et la suite du dpt du projet de loi n 85 visant modifier la Loi sur lquilibre budgtaire, jai mis jour mon estimation de ce solde en date du 31 mars 2007. Dans le prsent rapport, compte tenu du fait que ce projet de loi na pas t adopt, jai actualis mon calcul du solde aux fins de la loi actuellement en vigueur. Pour lanne termine le 31 mars 2008, je constate une diminution relle des dficits cumuls tant aux fins de la Loi sur lquilibre budgtaire quaux fins comptables grce au surplus ralis pour lanne 2007-2008. De plus, le poids des dficits cumuls par rapport au produit intrieur brut (PIB) a diminu lui aussi. En fait, ce ratio tait de 31,6 p. cent au 31 mars 2008. Il tait de 34,0 p. cent au 31 mars 2007. Malgr ce recul encourageant, la surveillance de lquilibre budgtaire annuel est au cur des proccupations des parlementaires, et cela, juste titre, puisque les perspectives budgtaires laissent entrevoir un dficit pour lanne 2008-20092. Le gouvernement a mentionn quil entend compenser ce dficit avec une portion des surplus des deux annes antrieures quil a dsigne au titre de sa rserve budgtaire. Je ritre donc mon invitation au gouvernement de poursuivre ses dmarches visant revoir la Loi sur lquilibre budgtaire afin que les parlementaires disposent dun indicateur fiable de la mesure de lquilibre budgtaire, donc de lexistence de dficits dpicerie .

18.

19.

20.

21.

2. Plan budgtaire 2008-2009, p. C. 38. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

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Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Suivi des recommandations de la Commission de ladministration publique


22.

Ma dernire observation concerne le suivi des recommandations formules par la CAP. En novembre et dcembre 2007, il y a eu des auditions du sous-ministre des Finances, de la Contrleur des finances et de la comptabilit gouvernementale, du Secrtaire du Conseil du trsor et de moi-mme. Ces auditions taient tenues dans le cadre du mandat suivant de lAssemble nationale : Faire toute la lumire, compter du 1er novembre 2007, sur lapplication de la Loi sur lquilibre budgtaire et proposer, le cas chant, dici le 20 dcembre 2007 des recommandations de nature corriger lquilibre budgtaire artificiel. la suite des auditions, les membres de la CAP ont formul unanimement six recommandations. Dans la dernire section du prsent rapport, je fais le point sur ces six recommandations. Ainsi, les parlementaires pourront valuer dans quelle mesure le gouvernement a donn suite de faon satisfaisante leurs proccupations.

23.

Mandat et porte de notre vrification


24.

En vertu de la Loi sur le vrificateur gnral, nous avons procd la vrification des tats financiers consolids du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008. Ces tats financiers sont prpars par le Contrleur des finances et de la comptabilit gouvernementale pour la ministre des Finances. Cette dernire les prsente lAssemble nationale conformment la Loi sur ladministration financire. Ils sont inclus dans la deuxime section du volume 1 des Comptes publics et ils sont dresss daprs les conventions comptables proposes par la ministre des Finances, et adoptes par le Conseil du trsor. Par ailleurs, lexception des donnes permettant de produire le Rapport de lexcdent des dpenses et des autres cots sur les crdits, nous navons effectu aucun travail quant au volume 2 des Comptes publics, qui a pour sous-titre Revenus, crdits, dpenses et investissements du Fonds consolid du revenu et informations financires sur les fonds spciaux du gouvernement du Qubec. La vrification des tats financiers consolids du gouvernement seffectue selon les normes de vrification gnralement reconnues du Canada. Elle comprend le contrle par sondages des lments probants lappui des montants et des autres lments dinformation ainsi quune valuation des principes comptables suivis et des estimations financires faites par le gouvernement. En outre, les tats financiers donnent lieu une apprciation de leur prsentation densemble de la part du Vrificateur gnral.

25.

26.

Tome II

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Annexe

27.

Cette vrification financire comporte deux objectifs. Tout dabord, elle a pour but de fournir lassurance raisonnable que les tats financiers sont exempts dinexactitudes importantes et quils donnent une image fidle de la situation financire du gouvernement et de ses rsultats en fonction des PCGR du Canada pour le secteur public. Cette vrification a galement pour objet, conformment aux exigences de la Loi sur le vrificateur gnral, de permettre de formuler une opinion sur la question de savoir si les tats financiers donnent une image fidle de la situation financire du gouvernement ainsi que de ses rsultats selon les conventions comptables du gouvernement. De plus, nous avons procd la ralisation du suivi des recommandations faites par le Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement le 29 novembre 2007 ainsi que de celles formules par la CAP le 18 dcembre 2007. Enfin, nous avons galement men des travaux sur lendettement du Qubec et sur la conformit certaines lois considres comme pertinentes au contrle parlementaire sur la gestion des finances publiques.

28.

29.

Remarques dcoulant de la vrification des tats financiers consolids pour lanne financire 2007-2008
Rforme de la comptabilit du gouvernement
30.

Au printemps 2007, un groupe de travail form de reprsentants du ministre des Finances et du Vrificateur gnral a t mis sur pied afin de proposer une rforme majeure de la comptabilit gouvernementale. Le groupe de travail a fait plusieurs recommandations. Une majorit de celles-ci ont t appliques et prises en compte dans les tats financiers consolids du gouvernement pour lanne financire termine le 31 mars 2007. Les recommandations qui ont t appliques ds lanne 2006-2007 sont prsentes lannexe 2. Pour les autres, le suivi est prsent dans le tableau 1.

31.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Tableau 1 Suivi des recommandations du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement au 31 mars 2008
Recommandation Inclusion des entits des rseaux dans le primtre comptable Poursuivre les travaux visant tudier le statut des entits qui gravitent autour des rseaux afin dvaluer sil faut les inclure ou non dans le primtre comptable du gouvernement. Le recensement des entits gravitant autour du rseau de lducation est avanc. En effet, les informations ncessaires lvaluation du contrle exerc par le gouvernement ont t demandes aux tablissements. Les analyses permettant dvaluer leur statut sont amorces. Quant au secteur de la sant et des services sociaux, des documents ont galement t demands. Toutefois, plusieurs travaux restent effectuer pour terminer lanalyse du statut des entits. Le gouvernement prvoit inclure dans son primtre les entits les plus importantes quil contrle en 2008-2009. Poursuivre les travaux pour rendre les donnes financires des rseaux conformes aux PCGR. Le gouvernement analyse prsentement les principes comptables appliqus par les entits des rseaux. Cette analyse devra tre effectue pour les entits qui gravitent autour des rseaux lorsque le gouvernement aura termin son recensement et quil aura dtermin lesquelles il contrle. Compte tenu du fait que toutes ces entits continueront dutiliser leurs conventions comptables actuelles en 2008-2009, le gouvernement prvoit redresser lui-mme leurs donnes financires afin de les rendre conformes aux siennes. Les commissions scolaires ont choisi dadopter les normes du secteur public comme rfrentiel comptable. Ces normes ont t appliques compter du 1er juillet 2008. En ce qui concerne les tablissements de la sant, lUniversit du Qubec et ses composantes ainsi que les collges, le rfrentiel comptable choisi sera appliqu pour lexercice se terminant respectivement les 31 mars, 31 mai et 30 juin 2010. Mandater les ministres responsables des rseaux, en collaboration avec les ministres centraux, dentamer des travaux afin de faciliter linclusion harmonieuse des entits des rseaux dans le primtre comptable du gouvernement, en conformit avec les conventions comptables du gouvernement. En janvier 2008, un comit interministriel sur la consolidation des entits des rseaux impliquant des reprsentants du ministre des Finances, du Contrleur des Finances, du ministre de la Sant et des Services sociaux (MSSS), du ministre de lducation, du Loisir et du Sport ainsi que du Secrtariat du Conseil du trsor a t mis sur pied. Ce comit se penche notamment sur le rfrentiel comptable que les entits devront utiliser. Pareille rflexion est dautant plus pertinente quactuellement lInstitut Canadien des Comptables Agrs (ICCA) est aussi se positionner quant au rfrentiel comptable le plus pertinent pour ce type dentits. Le gouvernement prvoit que les actions lies aux conclusions du comit seront mises en uvre graduellement dci 2009-2010. Toutefois, le rythme des travaux devra tre soutenu sil compte respecter cet chancier. En effet, certaines chances prvues dans le plan de travail au cours de la dernire anne ont dj dues tre repousses. Suivi

Tome II

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Annexe

Tableau 1 Suivi des recommandations du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement au 31 mars 2008 (suite)
Recommandation Mandater les ministres centraux, afin quils mettent en place, en collaboration avec les ministres responsables des rseaux et dans le respect de lautonomie des entits des rseaux, un cadre de gestion prvoyant des mcanismes de suivi financier et de reddition de comptes plus formels. Suivi Le gouvernement sest dot dun plan de travail sur trois ans, soit 2007-2008, 2008-2009 et 2009-2010. Un projet de loi en prparation devrait tre prsent lAssemble nationale lautomne 2008.

Conclusion : nous sommes satisfaits du degr davancement des travaux raliss par le gouvernement, lesquels portent sur linclusion des entits des rseaux dans son primtre comptable. Le plan daction labor comporte des chances et des responsabilits bien dfinies. Le gouvernement devra cependant suivre de prs ce plan tout en respectant rigoureusement chacune des chances qui y sont prvues, compte tenu de lampleur du travail quil reste accomplir. Comptabilit dexercice pour les revenus Dvelopper des mthodes destimations pour les diverses catgories de revenus fiscaux laide dextractions de donnes et de banques de donnes historiques. Pour lanne financire termine le 31 mars 2008, lestimation de limpact des mesures fiscales votes pour limpt des particuliers et les taxes dans le cadre du budget 2007-2008 a t compare avec les donnes relles disponibles au 30 juin 2008. Cette comparaison a donn lieu des ajustements significatifs. Le gouvernement doit entreprendre en 2008-2009 des travaux pour valuer dautres mthodes destimation qui permettraient un dpt plus htif des Comptes publics et pour raffiner ses estimations actuelles.

Revoir rgulirement ses mthodes destimations des revenus fiscaux afin quelles soient toujours point.

Conclusion : Compte tenu du peu de temps coul depuis la rforme comptable, la situation au 31 mars 2008 est satisfaisante. Cependant, le gouvernement devrait se doter court terme dun plan daction assorti dun chancier qui lui permettra damliorer les mthodes destimation des revenus fiscaux, notamment llaboration de banques de donnes historiques. Modifications comptables Comptabiliser rtroactivement avec retraitement des annes financires prcdentes toutes les modifications significatives de conventions comptables et toutes les corrections derreurs, soit dun montant suprieur 25 % du niveau dimportance relative utilise par le Vrificateur gnral pour effectuer ses travaux de vrification, moins que les recommandations du Conseil sur la comptabilit dans le secteur public (CCSP) ne permettent un traitement diffrent. autres sujets abords brivement par le groupe de travail Poursuivre les travaux sur le statut de la Socit Immobilire SHQ afin de dterminer si elle peut toujours tre reconnue comme entreprise publique. Lanalyse du gouvernement est complte. La Socit Immobilire SHQ est maintenant considre comme un organisme du gouvernement. Les corrections ncessaires ont t apportes dans les tats financiers du gouvernement pour lanne financire termine le 31 mars 2008. Les corrections derreurs qui concernaient des oprations financires des annes antrieures ont t comptabilises dans les rsultats de fonctionnement de lanne 2007-2008, tant donn que celles-ci taient infrieures 25 p. cent du niveau de limportance relative de lexercice.

Conclusion : nous considrons que cette recommandation est entirement applique.

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Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Tableau 1 Suivi des recommandations du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement au 31 mars 2008 (suite)
Recommandation Poursuivre les travaux sur la comptabilisation des immobilisations dinfrastructures routires conformment aux recommandations du CCSP. Suivi Le ministre des Transports a mis sur pied, en 2008, un comit consultatif compos de certains spcialistes uvrant dans diffrents domaines ainsi que de personnes provenant du Contrleur des finances. Le comit a pour mandat deffectuer le suivi des diffrentes tudes et analyses dcoulant des recommandations du Vrificateur gnral et du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement, de valider les rsultats, incluant les impacts administratifs, et de formuler des avis sur les modifications proposes et sur le plan de mise en uvre. Ce comit sera assist dans sa dmarche dun cabinet dexperts-comptables. Le comit effectuera des consultations auprs des gouvernements des autres provinces canadiennes. Les rsultats des travaux de ce comit sont prvus pour juin 2009.

Conclusion : La premire recommandation est entirement applique. Quant la seconde, nous sommes satisfaits du degr davancement des travaux raliss par le gouvernement. Impact de la rforme comptable sur les principales lois budgtaires du gouvernement Proposer lAssemble nationale de modifier la Loi sur lquilibre budgtaire afin de revoir le calcul de lexcdent cumul, en vertu de cette mme loi, en date du 31 mars 2006, pour tablir zro cet excdent au 1er avril 2006 et inclure dornavant dans cet excdent limpact de toutes les inscriptions aux dficits cumuls qui affectent les rsultats financiers dannes antrieures lexception de limpact : des modifications actuelles et ultrieures dcoulant de la prsente rforme ; des modifications ultrieures aux conventions comptables du gouvernement et de ses entreprises pour les rendre conformes une nouvelle norme de lICCA. Le 13 mai 2008, le gouvernement a prsent le projet de loi no 85, la Loi modifiant la Loi sur lquilibre budgtaire et dautres dispositions lgislatives. Ce projet de loi na pas t adopt par lAssemble nationale. Les principales dispositions de ce projet de loi sont reproduites lannexe 3.

Sassurer que les modifications qui pourraient tre apportes Il ny a pas eu de modification cette dfinition au cours la dfinition de dette totale dans le glossaire des de lanne. Comptes publics : soient annonces dans le discours sur le budget ; fassent lobjet dune reddition de comptes adquate pour permettre aux parlementaires de comprendre leurs incidences sur latteinte des cibles de la Loi. Conclusion : nous encourageons le gouvernement continuer ses dmarches afin de donner suite la recommandation du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement portant sur la Loi sur lquilibre budgtaire.

32. 33.

Le tableau ci-dessus montre que des efforts importants ont t faits en vue dappliquer les recommandations du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement. Nous avons recommand au gouvernement de poursuivre les efforts entrepris afin de finaliser la mise en uvre de lensemble des recommandations du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement.

Tome II

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Annexe

34.

Commentaires du ministre des Finances


Le rapport du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement, publi le 29 novembre 2007, contenait 32 recommandations qui ont t accueillies favorablement par le gouvernement. Lors du dpt des Comptes publics 2006-2007 en dcembre 2007, dj 21 des recommandations ont t mises en vigueur ce moment avec la rforme de la comptabilit du gouvernement. Pour les 11 recommandations commentes par le Vrificateur gnral, dont lobjectif principal est dassurer la consolidation administrative et budgtaire de la rforme comptable, les ministres centraux, les ministres sectoriels et les tablissements des rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation travaillent en troite collaboration pour la mise en uvre de lensemble des recommandations, et ce, selon un chancier entendu. Parmi les ralisations date, mentionnons entre autres :

La constitution dun comit interministriel ds janvier 2008 avec le mandat de sassurer de


la planification et du suivi de tous les travaux ncessaires lharmonisation des pratiques comptables des tablissements des rseaux et de la consolidation ligne par ligne de leurs rsultats aux tats financiers consolids du gouvernement ;

Llaboration et la mise en application ds 2008 dune politique de capitalisation et

damortissement des immobilisations pour lensemble des tablissements des rseaux ;


La prsentation par le gouvernement lAssemble nationale du projet de loi n 85, soit

la Loi modifiant la Loi sur lquilibre budgtaire et dautres dispositions lgislatives, pour tablir le calcul de lexcdent cumul conformment la recommandation du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement ;
Ladoption en juin 2008 de la Loi modifiant la Loi sur ladministration financire

(L.Q. 2008, c. 12), qui autorise la ministre des Finances dposer des sommes la Caisse de dpt et placement du Qubec, jusqu concurrence de lobligation actuarielle relative aux congs de maladie accumuls, afin de former le Fonds des congs de maladie accumuls. La cration de ce fonds est lie la recommandation de comptabiliser le passif des avantages sociaux sur la base de mthodes actuarielles ;
La prparation dun projet de loi tre dpos lAssemble nationale permettant la

ministre des Finances dobtenir, dun ministre responsable dun organisme, linformation financire et les prvisions ncessaires la prparation des Comptes publics, des autres rapports financiers et des prvisions financires du gouvernement.

Papier commercial adoss des actifs


35.

Les marchs des capitaux internationaux ont connu en 2007 une forte agitation qui a t alimente par la crise des prts hypothcaires haut risque aux tats-Unis. Au Canada, cest le papier commercial adoss des actifs non garanti par les banques et actuellement en restructuration (PCAA3) qui prouve des problmes de liquidit.

3. Aux fins de ce rapport, PCAA est le sigle pour papier commercial adoss des actifs non garanti par les banques et actuellement en restructuration. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

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Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

36.

Le papier commercial adoss des actifs est un placement court terme dont lchance se situe gnralement de 90 180 jours de la date dmission. Il est mis par une fiducie, qui utilise le produit de lmission pour acqurir un groupe de biens varis, comme des comptes clients, des crances lies des cartes de crdit, des prts automobile, des prts lhabitation et des prts hypothcaires. En outre, il arrive que la fiducie conclue des oprations sur drivs afin daugmenter les rendements des biens sous-jacents4. Le gouvernement du Qubec na pas chapp cette tourmente. En effet, plusieurs entits incluses dans son primtre comptable dtiennent directement ou indirectement du PCAA. Il en est de mme pour dautres entits du secteur public qubcois comprises dans le champ de comptence du Vrificateur gnral, mais exclues du primtre comptable parce quelles exercent des activits de nature fiduciaire. Dans la note 12 de ses tats financiers consolids pour 2007-2008, le gouvernement prsente, conformment aux PCGR, lvolution de la restructuration du PCAA et les incidences de celui-ci pour les entits incluses dans son primtre comptable. Dune part, cette note indique le montant des placements dans le PCAA ainsi que la perte pour moins-values qui a t comptabilise dans les rsultats de lexercice du gouvernement relativement au PCAA dtenu directement auprs dinstitutions financires par les organismes consolids ligne par ligne, par les entits des rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation ainsi que par les entreprises du gouvernement. Dautre part, la note fait galement tat du montant des placements dans le PCAA ainsi que des provisions pour moins-values non encore matrialises prises par la Caisse de dpt et placement du Qubec (CDPQ) en ce qui concerne le PCAA dtenu par le Fonds damortissement des rgimes de retraite (FARR), le Fonds du rgime des rentes de survivants, le Fonds des gnrations, les autres actifs des rgimes de retraite et les autres organismes consolids, par lintermdiaire dunits de dpts participation dans les fonds de la CDPQ. Ces provisions seront comptabilises par le gouvernement dans ses rsultats, sil y a lieu, partir de lan prochain, conformment ses conventions comptables et aux mthodes damortissement dcrites dans la note 7 de ses tats financiers consolids. entits incluses dans le primtre comptable du gouvernement

37.

38.

39.

40.

41.

Nous prsentons ci-dessous le tableau 2, qui permet davoir une vue densemble de lincidence du PCAA sur les diverses entits du secteur public incluses dans le primtre comptable du gouvernement. Comme lillustre ce tableau, les placements effectus dans le PCAA par lensemble de ces entits slevaient 3 306,6 millions de dollars au 31 mars 2008. Les moins-values attribuables ces placements se chiffraient 506,4 millions, soit 15,3 p. cent.

4. Conseil canadien de linformation sur la performance, Info CCIP, numro 5, 17 janvier 2008.

Tome II

A-13

Annexe

Tableau 2 Incidence du papier commercial adoss des actifs non garanti par les banques et en restructuration sur les entits incluses dans le primtre comptable du gouvernement au 31 mars 2008 (en millions de dollars)
PCaa dtenu directement auprs dinstitutions financires (au cot) a Provisions pour moins-values non Pertes pour comptabilises moins-values dans les comptabilises rsultats dans les rsultats D C

entits entits consolides ligne par ligne La Financire agricole du Qubec Agence mtropolitaine du transport* Autorit des marchs financiers (Fonds dassurance dpt) Fonds dassuranceprts agricoles et forestiers Socit de dveloppement des entreprises culturelles Bibliothque et Archives nationales du Qubec Socit dhabitation du Qubec Immobilire SHQ* Rgie des installations olympiques** Socit du Palais des congrs de Montral Sous-total organismes Fonds damortissement des rgimes de retraite Fonds des gnrations Fonds du rgime de rentes de survivants Actifs dautres rgimes de retraite Sous-total entits consolides ligne par ligne

PCaa dtenu par lintermdiaire de la CDPQ (au cot) B

Pourcentage des moins-values sur le PCaa dtenu (C+D)/(a+B)

Valeur nette du PCaa (au cot) a+B-C

91,5 44,3

13,9 7,8

15,2 17,6

77,6 36,5

32,5

4,8

14,7

32,5

9,4

12,2

1,4

1,8

14,8

20,2

18,3

3,7

20,2

14,6

16,7 9,6 9,3 8,0 4,5 211,6

44,7

2,0 2,3 0,8 1,6 1,4 34,9

6,6

12,0 24,0 8,6 20,0 31,1 16,2

14,7 7,3 8,5 6,4 3,1 221,4

2 689,5 58,0 34,4 34,8

396,4 8,5 5,1 5,1

14,7 14,7 14,8 14,6

2 689,5 58,0 34,4 34,8

211,6

2 861,4

34,9

421,7

14,9

3 038,1

* Les donnes proviennent des tats financiers vrifis au 31 dcembre 2007. ** Les donnes proviennent des tats financiers vrifis au 31 octobre 2007. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

A-14

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Tableau 2 Incidence du papier commercial adoss des actifs non garanti par les banques et en restructuration sur les entits incluses dans le primtre comptable du gouvernement au 31 mars 2008 (en millions de dollars) (suite)
PCaa dtenu directement auprs dinstitutions financires (au cot) a Provisions pour moins-values non Pertes pour comptabilises moins-values dans les comptabilises rsultats dans les rsultats D C

entits entits des rseaux Comit de gestion de la taxe scolaire de lIle de Montral Sous-total organismes des rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation entreprises du gouvernement Socit gnrale de financement du Qubec Capital Financire agricole inc. Socit Innovatech Qubec et ChaudireAppalaches Sous-total entreprises du gouvernement Total entits incluses dans le primtre comptable du gouvernement

PCaa dtenu par lintermdiaire de la CDPQ (au cot) B

Pourcentage des moins-values sur le PCaa dtenu (C+D)/(a+B)

Valeur nette du PCaa (au cot) a+B-C

74,7

12,0

16,1

62,7

74,7

12,0

16,1

62,7

139,3 11,4

34,2 2,3

24,6 20,2

105,1 9,1

8,2

1,3

15,9

6,9

158,9

37,8

23,8

121,1

445,2 3 306,6

2 861,4

84,7 506,4 15,3

421,7

15,3

3 221,9

Total du PCaa

Total des moins-values

Pourcentage des moins-values

Tome II

A-15

Annexe

42.

Ce tableau montre que certaines entits ont comptabilis, en tout ou en partie, leurs moins-values dans les rsultats de 2007-2008, alors que dautres les comptabiliseront ultrieurement. Cette situation sexplique par la mthode comptable utilise. Selon que les placements sont comptabiliss la valeur du march, une valeur de march redresse ou encore au cot, il en dcoule que les pertes estimes sont reconnues immdiatement ou quelles seront chelonnes sur un certain nombre dannes conformment la convention comptable. Ainsi, les placements comptabiliss la juste valeur prsenteront dans lanne les pertes totales estimes, contrairement aux deux autres mthodes. Ce tableau rvle aussi que le pourcentage total de moins-values sur le PCAA dtenu peut diffrer dune entit lautre. Deux raisons expliquent ce pourcentage diffrent. Tout dabord, la composition des actifs et des passifs des diverses fiducies mettrices de PCAA varie dune fiducie lautre. Ainsi, les pertes peuvent varier considrablement selon les catgories dactifs. En fait, le niveau de risque de pertes diffre selon que lon est en prsence dactifs traditionnels, dactifs synthtiques ou dactifs haut risque (lis aux sous-primes des tats-Unis), aussi appels actifs inligibles . Cette dernire catgorie contient des actifs que les investisseurs considrent inadmissibles en raison des incertitudes relatives la qualit du crdit et leur volatilit plus leve. Consquemment, plus le PCAA provient de cette dernire catgorie, plus le pourcentage de pertes estimes sera lev. Enfin, les variations du pourcentage de pertes sexpliquent par le fait que les entits ont eu recours diffrents modles dvaluation pour estimer la juste valeur du PCAA. En effet, le PCAA, qui se voulait au dpart un placement court terme, nest plus ngoci depuis leffondrement des marchs. Divers modles dvaluation de la juste valeur sont acceptables. De plus, ces modles reposent sur des hypothses et des probabilits qui peuvent encore une fois diffrer dune entit lautre. Dans le cadre de nos travaux de vrification, nous nous sommes assurs du caractre raisonnable des rsultats obtenus selon les divers modles utiliss et du ralisme des hypothses et des probabilits comprises dans ces modles. Nous avons galement eu recours des spcialistes en la matire. Par ailleurs, avec le plan de restructuration, il est prvu que de nouveaux billets long terme, dont lchance pourrait varier de sept neuf ans, remplaceront le papier original. Lorsque les marchs recommenceront ngocier ces nouveaux billets, les entits gouvernementales qui ont du PCAA dtenu directement auprs dinstitutions financires devront valuer sil est prfrable de les conserver ou de les vendre. De plus, lestimation de la valeur de ces nouveaux billets devra tre rvise annuellement pour tenir compte du comportement des marchs. Ces entits nont pas toujours les ressources internes qualifies pour prendre les meilleures dcisions dans une perspective gouvernementale. Conscient de cette situation, le ministre des Finances a pris des mesures visant les soutenir dans le but de limiter les effets dcoulant de la dtention de PCAA. la fin du mois daot 2008, le ministre des Finances a demand aux diverses entits qui dtiennent du PCAA de laviser de leurs intentions quant au papier commercial dtenu. Il visait trois objectifs : faire en sorte quaucune transaction ne soit effectue sans laval du ministre des Finances, laborer une stratgie concerte et contrler les effets sur les quilibres financiers du gouvernement.

43. 44.

45.

46.

47.

A-16

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

48.

Par ailleurs, le projet de loi no 44, soit la Loi modifiant la Loi sur ladministration financire et la Loi sur le ministre des Finances, a t sanctionn le 21 dcembre 2007. Ce projet de loi vise notamment restreindre les actions des organismes lgard des emprunts, des placements et des engagements financiers. Les autorisations du ministre responsable et du ministre des Finances sont requises. Lentre en vigueur du projet de loi doit se faire par dcret. Certains articles de cette loi ont t mis en vigueur le 8 octobre 2008. Toutefois, les articles concernant les placements seront mis en vigueur uniquement le 15 dcembre 2008. Nous avons recommand au gouvernement de poursuivre la mise en uvre des mcanismes visant soutenir et encadrer adquatement les entits gouvernementales incluses dans son primtre comptable, qui dtiennent directement auprs dinstitutions financires du papier commercial adoss des actifs en restructuration, afin de favoriser une bonne gestion des risques dans une perspective gouvernementale et, ainsi, de minimiser les pertes ventuelles. Commentaires du ministre des Finances
Le Vrificateur gnral reconnat que le gouvernement prsente, de faon conforme aux PCGR, lvolution de la restructuration du PCAA et les incidences de celui-ci pour les entits incluses dans son primtre comptable. Ces entits dtiennent 3,3 milliards de dollars de PCAA au 31 mars 2008 et des moins-values de 506 millions de dollars sont attribuables ces placements. Les risques du gouvernement se limitent exclusivement ces montants. En introduisant, au paragraphe qui suit, le concept dentits incluses dans le champ de comptence du Vrificateur gnral, le Vrificateur gnral pourrait amener certains lecteurs de son rapport croire que le gouvernement est expos la totalit du PCAA dtenu par ces autres entits, ce qui nest pas le cas.

49.

50.

entits incluses dans le champ de comptence du Vrificateur gnral du Qubec mais exclues du primtre comptable
51.

Rappelons quen avril 2008, la CDPQ a rendu public son rapport annuel 2007 dans lequel elle indique avoir ralis un rendement global de 5,6 p. cent pour lanne 2007, incluant une perte pour moins-values relative au PCAA dtenu. titre informatif, nous prsentons dans le tableau 3 la situation des entits incluses dans le champ de comptence du Vrificateur gnral mais exclues du primtre comptable. Il est noter que le gouvernement ne dcide pas des politiques de placement de ces organismes fiduciaires. Ce tableau indique que celles-ci ont subi des moins-values de 1 435,4 millions de dollars, soit une baisse de valeur de 14,7 p. cent, sur des placements dans le PCAA de 9 740,2 millions dtenus en quasi-totalit par la CDPQ.

52.

Tome II

A-17

Annexe

Tableau 3 Incidence du papier commercial adoss des actifs non garanti par les banques et en restructuration sur les entits incluses dans le champ de comptence du Vrificateur gnral du Qubec mais exclues du primtre comptable au 31 mars 2008 (en millions de dollars)
PCaa dtenu directement auprs dinstitutions financires (au cot) a Provisions pour moins-values non Pertes pour comptabilises moins-values dans les comptabilises rsultats dans les rsultats D C

entits** Rgimes de retraite caisse des employs* : Rgime de retraite des employs du gouvernement et des organismes publics Rgime de retraite des lus municipaux Rgime de retraite des membres de la Sret du Qubec Rgime de retraite du personnel dencadrement Rgimes de retraite particuliers Rgie des rentes du Qubec Commission de la construction du Qubec* Fonds de la sant et de la scurit du travail* Fonds dassurance automobile du Qubec* Fonds dassurance-rcolte Fonds dassurance parentale*

PCaa dtenu par lintermdiaire de la CDPQ (au cot) B

Pourcentage des moins-values sur le PCaa dtenu (C+D)/(a+B)

Valeur nette du PCaa a+B-C-D

3 988,1 13,8

587,8 2,0

14,7 14,5

3 400,3 11,8

0,9

0,1

11,1

0,8

666,1 19,8 2 789,0

98,2 2,9 411,1

14,7 14,6 14,7

567,9 16,9 2 377,9

842,0

124,1

14,7

717,9

763,7

112,6

14,7

651,1

23,3

622,0 4,8 3,4

91,7 3,9 0,5

14,7 13,9 14,7

530,3 24,2 2,9

* Les donnes proviennent des tats financiers vrifis au 31 dcembre 2007. ** La CDPQ fait partie du champ de comptence du Vrificateur gnral du Qubec. Elle napparat pas sur une ligne distincte de ce tableau puisque la quasi-totalit des fonds quelle administre sont dtenus par des entits qui font partie de notre champ de comptence. Ceci permet dviter de prsenter lincidence du PCAA en double.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Tableau 3 Incidence du papier commercial adoss des actifs non garanti par les banques et en restructuration sur les entits incluses dans le champ de comptence du Vrificateur gnral du Qubec mais exclues du primtre comptable au 31 mars 2008 (en millions de dollars) (suite)
PCaa dtenu directement auprs dinstitutions financires (au cot) a Provisions pour moins-values non Pertes pour comptabilises moins-values dans les comptabilises rsultats dans les rsultats D C

entits** Fonds dindemnisation des clients des agents de voyage et Cautionnements individuels des agents de voyage Fonds dassurancegarantie administr par la Rgie des marchs agricoles et alimentaires du Qubec Total entits incluses dans le champ de comptence du Vrificateur gnral mais exclues du primtre comptable

PCaa dtenu par lintermdiaire de la CDPQ (au cot) B

Pourcentage des moins-values sur le PCaa dtenu (C+D)/(a+B)

Valeur nette du PCaa a+B-C-D

2,6

0,4

15,4

2,2

0,7

0,1

14,3

0,6

23,3 9 740,2

9 716,9

1 434,9 1 435,4 14,7

0,5

14,7

8 304,8

Total du PCaa

Total des moins-values

Pourcentage des moins-values ** La CDPQ fait partie du champ de comptence du Vrificateur gnral du Qubec. Elle napparat pas sur une ligne distincte de ce tableau puisque la quasi-totalit des fonds quelle administre sont dtenus par des entits qui font partie de notre champ de comptence. Ceci permet dviter de prsenter lincidence du PCAA en double.

Partenariats public-priv
53.

En juin 2004, le gouvernement rendait publique sa politique-cadre sur les partenariats public-priv. Cette politique faisait suite lintention du gouvernement de recourir davantage ce mode de ralisation de projets. Elle prsente notamment la dmarche suivre pour juger de lopportunit de raliser un projet selon le mode du partenariat public-priv.

Tome II

A-19

Annexe

54.

En application de ladite politique, des projets de nature et dampleur varies concernant la culture, la justice, la sant, la scurit publique ou les transports ont atteint divers degrs davancement. Les plus connus ont trait de grands centres hospitaliers et des autoroutes. Par ailleurs, la faon de comptabiliser ces projets peut diffrer selon les modalits propres chacun. En 2007, le ministre des Transports a conclu une entente de partenariat avec une entreprise prive5 visant la conception, la construction, le financement, lexploitation et lentretien dune portion du parachvement de lautoroute 25 dans la rgion mtropolitaine de Montral. Lentente est dune dure de 35 ans, dont 4 ans pour la construction, soit de 2008 2011 inclusivement. Au cours de cette priode, des paiements dits de construction de 80 millions de dollars seront verss par le ministre. Par la suite, et jusqu la fin de lentente, soit en 2042, des paiements annuels de disponibilit de 13,4 millions seront effectus, pour un total de 415 millions. De plus, lentente prvoit que des revenus de page seront perus des utilisateurs. Ces revenus sont estims, en dollars constants de 2006, 504 millions pour toute la dure de lentente. Ils seront inscrits par le gouvernement dans ses revenus. Par la suite, ces sommes seront verses au partenaire titre de paiement pour une partie de lactif, les intrts sur la dette du gouvernement relative cet actif, le remboursement des frais dentretien des infrastructures encourus par le partenaire ainsi que lattribution dune marge bnficiaire. Soulignons que le gouvernement garantit au partenaire que celui-ci recevra annuellement au moins 60 p. cent des revenus annuels de page estims au moment de la conclusion de lentente. Ainsi, si les revenus rels sont infrieurs la somme ainsi calcule, le gouvernement paiera la diffrence au partenaire. De mme, dans le cas o les revenus rels de page excdent 120 p. cent de ceux prvus, lexcdent est partag parts gales entre le gouvernement et le partenaire. Comptabilisation de lentente de partenariat relative lautoroute 25

55.

56.

57.

58.

59.

Il nexiste pas, au Canada, de norme spcifique pour la comptabilisation des partenariats public-priv. Pour le projet affrent lautoroute 25, le gouvernement prvoit comptabiliser dans ses livres la juste valeur de lactif qui, la fin de la priode de construction en 2011, atteindra 502 millions de dollars, soit les cots totaux de construction estims. la fin de cette priode, il aura aussi inscrit une dette de 422 millions, montant quivalant la valeur de cet actif, dduction faite des paiements de construction de 80 millions. Au cours de lanne financire termine le 31 mars 2008, relativement ce projet, le gouvernement a inscrit dans ses livres un actif de 79 millions de dollars, montant qui correspond au cot des travaux effectus cette date. Une dette du mme montant a aussi t comptabilise puisquaucune somme navait encore t verse au partenaire cette date. La diffrence entre les cots totaux du projet et lactif comptabilis, soit 423 millions, est prsente dans les tats financiers du gouvernement titre dobligations contractuelles. En effet, le gouvernement sest engag dbourser cette somme au cours des 35 prochaines annes.
5. Pour la suite du rapport, nous dsignons cette entreprise par le mot partenaire . Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

60.

A-20

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

61.

Nous sommes davis que le fait dinscrire un tel actif et une telle dette rsultant de ce partenariat dans les livres du gouvernement respecte les PCGR.

Universit du Qubec Montral


62.

Linclusion des entits du rseau de la sant et des services sociaux et de celui de lducation dans le primtre comptable du gouvernement implique que le surplus ou le dficit annuel de chacune dentre elles est ajout celui figurant dans les tats financiers consolids du gouvernement quil produit. Par le fait mme, leurs surplus ou dficits cumuls affectent la valeur comptabilise des actifs non financiers du gouvernement. Il est donc important que les donnes provenant de ces entits soient de qualit pour que nous puissions formuler une opinion sur la fidlit des tats financiers consolids du gouvernement. Une des faons de confirmer cette qualit est de communiquer avec les vrificateurs des tats financiers des principaux tablissements. cette occasion, nous nous assurons que leur opinion ne comporte aucune restriction ou commentaire qui pourrait avoir une incidence sur les Comptes publics. LUniversit du Qubec Montral (UQAM) est lune des entits qui a t intgre dans les tats financiers consolids du gouvernement du Qubec depuis le 31 mars 2007. Comme la plupart des autres universits, son exercice financier annuel se termine le 31 mai. Le gouvernement utilise les donnes financires vrifies du 31 mai 2007 dans ses tats financiers pour 2007-2008. Nous ralisons des travaux afin de voir sil ny a pas dlments importants survenus entre le 31 mai 2007 et le 31 mars 2008 qui ncessiteraient dtre considrs dans les tats financiers du gouvernement se terminant cette date. Dans les tats financiers de lUQAM de lexercice termin le 31 mai 2007, deux restrictions sont formules par le vrificateur externe. Lune concerne la comptabilisation dune subvention conditionnelle recevoir du gouvernement du Qubec de 57 millions de dollars sans lobtention de la confirmation du ministre de lducation, du Loisir et du Sport. Lautre restriction a trait limpossibilit dexprimer une opinion sur les cots des immobilisations et la dette long terme de 84 millions, qui sont relatifs llot Voyageur, faute davoir reu une confirmation externe. Dans le cas de la premire restriction, le gouvernement a fait un redressement pour liminer la subvention recevoir des tats financiers de lUQAM. Dans le cas de la seconde restriction, le gouvernement a ajout une provision de 200 millions de dollars au dficit annuel de lUQAM prsent dans ses tats financiers du 31 mai 2007 pour faire face aux dvaluations futures qui pourraient arriver concernant llot Voyageur. Cette perte pour moins-values est donc incluse dans le dficit annuel du rseau de lducation, dficit qui est prsent dans lannexe 18 des tats financiers consolids du gouvernement. Des obligations contractuelles de 492 millions de dollars engages par lUQAM relativement llot Voyageur sont galement incluses dans celles prsentes lannexe 18 de ces tats financiers. notre avis, compte tenu des montants en cause et du traitement comptable adopt par le gouvernement, les restrictions formules par le vrificateur externe ne nuisent pas la fidlit des tats financiers consolids du gouvernement pris dans leur ensemble.

63.

64.

65.

66.

67.

Tome II

A-21

Annexe

Socit nationale du cheval de course


68.

Le projet de loi no 31, soit la Loi modifiant la Loi concernant la Socit nationale du cheval de course, a t sanctionn le 13 juin 2006. Les modifications apportes par le projet de loi font en sorte que la totalit des membres du conseil dadministration de la Socit nationale du cheval de course (SONACC) sont nomms par le ministre des Finances. Le primtre comptable du gouvernement englobe les entits qui sont sous son contrle. Le CCSP dcrit ainsi ce dernier : Le contrle sentend du pouvoir dorienter les politiques financires et administratives dun autre organisme de sorte que les activits de celui-ci procureront des avantages attendus au gouvernement ou lexposeront un risque de perte. Par ailleurs, les PCGR prvoient que la capacit du gouvernement de prendre le contrle temporaire dun autre organisme dans des circonstances exceptionnelles, comme une situation de crise dcoulant par exemple dune dfaillance du conseil dadministration, ne constitue pas en soi une forme de contrle. Ce contrle temporaire est de nature court terme, et il est exerc en vue dtre abandonn ds la crise termine. Au fil des ans, le gouvernement a pos plusieurs gestes afin de relancer lindustrie des courses de chevaux. la suite dun appel doffres visant privatiser la gestion des hippodromes, une entente a t conclue avec Attractions Hippiques. Au moment de la signature de lentente finale avec Attractions Hippiques, le conseil dadministration de la SONACC a refus de signer. Le gouvernement a alors propos le projet de loi no 31 pour permettre la conclusion de lentente. De lavis des reprsentants gouvernementaux rencontrs, le contrle du gouvernement sur la SONACC se voulait et se veut toujours temporaire. Linterprtation du gouvernement selon laquelle le contrle quil exerce est temporaire fait en sorte que la SONACC ntait pas incluse dans les tats financiers consolids du gouvernement au 31 mars 2008. Or, certains lments militent en faveur dune rvision de la position prise par le gouvernement au regard du contrle quil exerce sur cette socit. Tout dabord, en vertu de la loi, la Socit ne peut aliner ou grever de droits un immeuble en particulier de la circonscription foncire de Montral, ni tout autre immeuble dsign par le ministre et pour lequel le gouvernement a consenti des fonds publics sans avoir obtenu une autorisation du gouvernement. De plus, la loi prvoit quen cas de dissolution de la Socit, les biens de celle-ci seront dvolus ltat. De mme, si, au moment de la dissolution, les dettes de la Socit excdent la valeur de ses biens, ltat assumera cet excdent. Enfin, la loi mentionne que le gouvernement peut, par dcret, dissoudre la SONACC la date, aux conditions et selon les modalits quil dtermine. Il ne fait donc aucun doute que le gouvernement a le pouvoir dorienter les politiques financires et administratives de la Socit, de sorte que les activits de celle-ci lui procureront des avantages ou lexposeront un risque de perte. En outre, compte tenu du fait que les dispositions qui confrent le contrle sont enchsses dans une loi, nous sommes davis quil est fort probable que ce contrle nest pas temporaire. Par ailleurs, nous navons pas t en mesure dobtenir les tats financiers vrifis de la SONACC pour lanne financire termine le 31 dcembre 2007, puisque ceux-ci ntaient pas encore termins au moment de produire le prsent rapport. Ainsi, nous navons pas t en mesure de quantifier limpact quaurait eu linclusion de la SONACC dans les tats financiers consolids du gouvernement.
Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

69.

70.

71.

72.

73.

74.

A-22

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

75.

De fait, les derniers tats financiers vrifis de la SONACC que nous avons pu obtenir sont ceux du 31 dcembre 2006. La Socit prsentait des actifs nets ngatifs de 4 millions de dollars cette date. Par surcrot, le rapport des vrificateurs joint ces tats financiers comporte une restriction. En effet, les vrificateurs nont pas t en mesure de valider si les immobilisations corporelles comptabilises de 27 millions au 31 dcembre 2006 auraient d tre dvalues. Nous avons recommand au gouvernement : dobtenir les tats financiers de la Socit nationale du cheval de course pour lanne financire termine le 31 dcembre 2007 et de sassurer dobtenir les tats financiers en temps opportun lavenir ; de revoir le statut de la Socit nationale du cheval de course. Commentaires du ministre des Finances
Le gouvernement dtient une participation dans la SONACC qui est comptabilise au cot sous la forme dun prt au montant de 12 millions de dollars. Au 31 mars 2008, le gouvernement croit fermement quil peut rcuprer la totalit de ce prt sur la base de la valeur des actifs de la SONACC. Le gouvernement na toujours pas lintention dexercer un contrle permanent sur cette socit. Par ailleurs, le gouvernement va faire tous les efforts ncessaires afin dobtenir les tats financiers en temps opportun.

76.

77.

autres remarques
Loi sur lquilibre budgtaire
78.

Une des recommandations formules au gouvernement par le Groupe de travail sur la rforme de la comptabilit du gouvernement tait de proposer lAssemble nationale de modifier la Loi sur lquilibre budgtaire (les principales dispositions sont reproduites lannexe 4) afin de revoir le calcul de lexcdent cumul en vertu de cette mme loi, en date du 31 mars 2006, pour tablir zro cet excdent au 1er avril 2006. De plus, en vertu de cette recommandation, cet excdent inclurait dornavant limpact de toutes les inscriptions directement dans les dficits cumuls qui affectent les rsultats financiers dannes antrieures, lexception de limpact des modifications dcoulant de la rforme et des modifications ultrieures pour rendre les conventions comptables conformes une nouvelle norme de lICCA. Le 13 mai 2008, le gouvernement a prsent lAssemble nationale le projet de loi n 85, soit la Loi modifiant la Loi sur lquilibre budgtaire et dautres dispositions lgislatives. Il contient plusieurs lments de nature budgtaire dont celui visant remettre zro le solde aux fins de cette loi au 1er avril 2006, conformment la recommandation du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement. Ce projet de loi contient galement des modifications la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations et il abroge la Loi constituant une rserve budgtaire pour laffectation dexcdents. Des extraits de ces lois sont reproduits aux annexes 5 et 6.
A-23

79.

Tome II

Annexe

80.

Le 21 mai 2008, lAssemble nationale a, en lien avec ce projet de loi, adopt une motion pour demander au Vrificateur gnral du Qubec dtablir dans un rapport spcial le solde budgtaire rel au 31 mars 2007. Ce solde a t tabli dans le Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale concernant le solde aux fins de la Loi sur lquilibre budgtaire au 31 mars 2007. Dans ce rapport, lestimation a t faite en additionnant au solde cumul au 31 mars 2006, comme il avait t tabli prcdemment par le Vrificateur gnral, le solde budgtaire annuel pour 2006-2007 dtermin aux fins de cette loi ainsi que les lments de la rforme comptable inscrits directement dans les dficits cumuls des tats financiers consolids du gouvernement au 1er avril 2006, qui auraient d tre pris en compte dans le calcul du solde cumul au 31 mars 2007. Les lments de revenus ou de dpenses inclus dans notre estimation : concernaient des oprations survenues entre le 1er avril 1998 et le 31 mars 2006, soit aprs la rforme comptable mene en 1997-1998 ; auraient eu des effets sur le surplus ou le dficit annuel apparaissant dans les tats financiers consolids du gouvernement pendant cette priode et donc sur les soldes annuel et cumul aux fins de la Loi sur lquilibre budgtaire, sils avaient t tablis dans le respect des PCGR ; pouvaient tre valus avec un degr lev dassurance en fonction des donnes disponibles au moment dlaborer ce rapport ; taient pris en compte uniquement compter de lanne financire o la nouvelle norme comptable dont ils dcoulaient, le cas chant, tait applicable. Le Vrificateur gnral estimait dans ce rapport que le dficit cumul depuis la mise en uvre de la loi slevait 5,8 milliards de dollars au 31 mars 2007. Le projet de loi no 85 na pas t adopt avant lajournement de la session parlementaire en juin. notre avis, le gouvernement accomplit des gestes et effectue sa reddition de comptes dans le contexte de ce projet de loi, et non dans lesprit des lois actuelles. Une telle faon de procder montre que lobjectif poursuivi par le gouvernement avec la cration et lutilisation dune rserve a volu depuis ladoption de la loi en 2001. En effet, le projet de loi no 85 contient des dispositions qui crent une rserve de stabilisation devant servir au maintien de lquilibre budgtaire dans le contexte dun cadre financier pluriannuel. De plus, ce projet contient une habilitation lgislative permettant au gouvernement de dterminer un montant verser au Fonds des gnrations partir de sommes prises mme le Fonds consolid du revenu (FCR) et une rserve de stabilisation. Cependant, comme ce projet de loi na pas t adopt, il ne peut donner lieu une autorisation lgislative pour affecter la rserve au maintien de lquilibre budgtaire dans le respect de lesprit de la loi actuelle. De mme, il ne peut donner lieu une autorisation lgislative pour prlever des sommes dans le FCR en faveur du Fonds des gnrations. Ainsi, une somme de 1,3 milliard de dollars a t affecte la rserve budgtaire en 2006-2007, dont 1,1 milliard au maintien de lquilibre budgtaire en 2008-2009 et 200 millions aux fins du Fonds des gnrations. Pour 2007-2008, une somme additionnelle de 717 millions a t ajoute la rserve destine au maintien de lquilibre budgtaire.

81.

82. 83.

84.

85.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

86.

Pour notre part, nous avons effectu une nouvelle mise jour du solde cumul au 31 mars 2008 aux fins de la Loi sur lquilibre budgtaire actuellement en vigueur, sans prendre en compte ces affectations la rserve budgtaire et au Fonds des gnrations (tableau 4). Tableau 4 Dficit cumul aux fins de la Loi sur lquilibre budgtaire au 31 mars 2008 (en millions de dollars)
Solde tabli par le Vrificateur gnral Dficit cumul au 31 mars 2007 Plus : montant affect la rserve budgtaire au 31 mars 2007 Dficit cumul redress au 31 mars 2007 Surplus annuel 2007-2008 tabli selon les PCGR Moins : revenus du Fonds des gnrations excdent annuel 2007-2008 aux fins de la loi Dficit cumul au 31 mars 2008 (5 756)* 1 300** (4 456) 1 650 (449) 1 201 (3 255)*

* Les dtails et hypothses sous-tendant le solde sont prsents dans le Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale concernant le solde aux fins de la Loi sur lquilibre budgtaire au 31 mars 2007. En ce qui concerne les passifs environnementaux, il tait impossible au prix dun effort raisonnable de dterminer la portion qui rsulte de faits survenus depuis lintroduction de la Loi sur lquilibre budgtaire. Ainsi, nous avons fait lhypothse que les passifs ont tous pris naissance avant lintroduction de la loi. ** Ce montant inclut 1 100 millions de dollars mis en rserve pour lquilibre budgtaire et 200 millions verss au Fonds des gnrations en 2007-2008.

87.

Ce tableau rvle qu notre avis, lexcdent annuel pour 2007-2008 tabli aux fins de la Loi sur lquilibre budgtaire se chiffre 1 201 millions de dollars. Il montre galement que le solde cumul aux fins de la Loi sur lquilibre budgtaire tait dficitaire de 3,3 milliards au 31 mars 2008. Nous avons recommand au gouvernement de se conformer lesprit des dispositions actuelles de la Loi sur lquilibre budgtaire, de la Loi constituant une rserve budgtaire pour laffectation dexcdents et de la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations, en attendant quait lieu leur rvision, laquelle permettrait aux parlementaires de disposer dun indicateur fiable de la mesure de lquilibre budgtaire et de faire en sorte que la constitution et lutilisation prvues de toute rserve budgtaire et les versements au Fonds des gnrations soient conformes un nouveau cadre lgislatif. Commentaires du ministre des Finances
Le ministre des Finances est sensible aux proccupations du Vrificateur gnral. Il importe pour tous les intervenants de dissiper toute ambigut quant la porte des lois, sans toutefois rduire la rigueur quelles imposent au plan de la gestion des finances publiques. cet effet, le gouvernement a dpos lAssemble nationale au printemps 2008 le projet de loi n 85, soit la Loi modifiant la Loi sur lquilibre budgtaire et dautres dispositions lgislatives. Ce projet de loi applique les recommandations du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement et propose lAssemble nationale de modifier la Loi sur lquilibre budgtaire afin de revoir le calcul de lexcdent cumul au 31 mars 2006. De plus, pour viter toute ambigut, il simplifie le mcanisme dtablissement et dutilisation de la rserve budgtaire aux fins de maintenir lquilibre budgtaire.

88.

89.

Tome II

A-25

Annexe

Loi sur lquilibre budgtaire du rseau public de la sant et des services sociaux
90.

La Loi sur lquilibre budgtaire du rseau public de la sant et des services sociaux dicte qu compter de 2000-2001, un tablissement public du rseau doit, en cours danne financire, maintenir lquilibre entre ses dpenses et ses revenus et ne pas terminer celle-ci en enregistrant un dficit. Il est galement prvu que le ministre de la Sant et des Services sociaux peut tablir des mcanismes de contrle afin de sassurer de latteinte de lobjectif de la loi. Depuis 2002-2003, nous recommandons au gouvernement de poursuivre ses efforts afin que les tablissements publics du rseau de la sant et des services sociaux se conforment la loi en maintenant lquilibre budgtaire. En effet, nous avons observ que plusieurs tablissements drogent la loi depuis son entre en vigueur. Encore cette anne, 55 des 191 tablissements publics du rseau, soit 29 p. cent, affichent un dficit de fonctionnement qui est dtermin selon des conventions comptables tablies par le MSSS. En 2005-2006, nous avions not que lapplication de mesures de contrle, la mise en uvre dun processus rgionalis pour lattribution de cibles budgtaires ainsi que lallocation dune enveloppe budgtaire additionnelle avaient port fruit. Toutefois, depuis ce temps, nous constatons que la situation na gure volu. De fait, depuis 2005-2006, le total des dficits de fonctionnement annuels enregistrs par les tablissements de ce rseau aux prises avec un manque gagner est demeur peu prs le mme. Effectivement, comme lillustre le graphique 1, les dficits ont totalis 127 millions de dollars en 2007-2008 et sont le fait de 55 tablissements. Ils se chiffraient 137 millions en 2006-2007, 139 millions en 2005-2006 et 223 millions en 2004-2005. Parmi les 55 tablissements en dficit en 2007-2008, 47 de ceux-ci accusent un dficit depuis au moins 5 ans. Il nous est difficile de comprendre pourquoi, aprs plus de sept annes, lquilibre budgtaire voulu par cette loi nest pas atteint. Notons les causes possibles suivantes : les subventions accordes par le MSSS sont insuffisantes pour rpondre aux besoins des tablissements dficitaires ; les tablissements dficitaires ne sont pas grs en fonction des enveloppes budgtaires qui leur sont destines et dont les montants sont dcids par lagence de qui ils relvent ; lutilisation de la comptabilit par fonds permet de prsenter des dficits de fonctionnement et, en mme temps, des surplus pour certaines activits comptabilises dans dautres fonds. Cette situation rend complexe la comprhension de la situation financire relle des tablissements par les administrateurs.

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92.

93.

94.

95.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Graphique 1 Dficit dexploitation des tablissements publics du rseau de la sant et des services sociaux
400 350 En millions de dollars 300 250 200 150 100 50 0 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 148 139 137 127 282 301 223 363

96.

Nous avons de nouveau recommand au gouvernement de poursuivre ses efforts afin que les tablissements publics du rseau de la sant et des services sociaux se conforment la loi en maintenant lquilibre budgtaire. Nous lui avons galement recommand de dterminer les causes expliquant la non-atteinte de cet quilibre. Commentaires du ministre de la Sant et des Services sociaux
Au sujet des conventions comptables suivies par les tablissements de sant, le ministre de la Sant et des Services sociaux tient souligner que celles-ci sont, tous les gards, les mmes depuis ladoption de la Loi sur lquilibre budgtaire du rseau public de la sant et des services sociaux, assurant ainsi une comparabilit et une continuit dans le suivi des dficits dexploitation enregistrs par les tablissements. noter que des travaux sont actuellement en cours afin dharmoniser les conventions comptables appliques par les tablissements du rseau aux principes comptables gnralement reconnus pour le secteur public. Concernant la Loi sur lquilibre budgtaire du rseau public de la sant et des services sociaux, le ministre est daccord avec la recommandation du Vrificateur gnral du Qubec. Le gouvernement sest fix, comme objectif, le rtablissement de lquilibre budgtaire annuel des tablissements du rseau de la sant et des services sociaux par lintgration progressive dun financement rcurrent. Des allocations budgtaires additionnelles, en relation directe avec cet objectif, ont permis de rduire le dficit. Ces ajouts financiers, accompagns de limplantation dun nouveau mode dallocation des ressources, visaient soutenir les tablissements publics dans leur gestion des ressources financires en vue dun retour progressif lquilibre budgtaire. Dailleurs, comme le ministre de la Sant et des Services sociaux lestime, la situation financire des tablissements publics du rseau de la sant et des services sociaux est sous contrle. Ainsi, les rsultats financiers se sont maintenus un niveau comparable celui des deux annes prcdentes. Le dficit observ en 2007-2008, soit 128 millions de dollars, reprsente 0,8 p. cent, soit moins de 1 p. cent des budgets des tablissements du rseau.

97.

Tome II

A-27

Annexe

La comptabilit par fonds ne devrait pas crer de confusion puisque leur utilisation est relie des fins spcifiques. Il revient la direction des tablissements den assurer une prsentation approprie. Finalement, la situation financire dficitaire de certains tablissements est tributaire de la nature des activits sous leur responsabilit et, par consquent, leur redressement budgtaire ne peut tre ralis sans remettre en cause le niveau de services dispenss la population. 98.

Raction aux commentaires du ministre de la Sant et des Services sociaux Nous sommes inquiets de la rponse du ministre qui, notre avis, contribue banaliser le respect de cette importante loi. Comme il est illustr dans les Comptes publics 2007-2008, les dficits cumuls dans le rseau de la sant et des services sociaux ont atteint 2,6 milliards de dollars au 31 mars 2008 malgr lexistence de cette loi. Nous comprenons bien que le gouvernement ne dsire pas remettre en question le niveau de services dispenss la population. Nanmoins, ce dernier se doit de faire des choix dans le respect du cadre lgislatif dtermin par lAssemble nationale du Qubec. Nous invitons donc le ministre de la Sant et des Services sociaux valuer concrtement les moyens mettre en uvre pour le respect intgral de cette loi par lensemble des tablissements ou encore proposer des modifications cette loi.

endettement du Qubec
99.

Le Vrificateur gnral du Qubec a publi dans le tome III de son rapport lAssemble nationale pour 2007-2008 son propre calcul de lendettement du secteur public du Qubec au 31 mars 2006 et au 31 mars 2007. Compte tenu de lintrt constant des parlementaires pour cet aspect de la situation financire du Qubec, le Vrificateur gnral a poursuivi son exercice afin dtablir les diffrentes composantes de lendettement au 31 mars 2008. Rappelons que ce calcul repose sur son interprtation de ce qui constitue une dette. Les hypothses et les approches utilises lui sont donc propres. Ladoption dhypothses ou dapproches diffrentes de celles quil a retenues pourrait ne pas donner le mme rsultat. Le ministre des Finances fait appel, lui aussi, plusieurs mesures relativement lendettement du Qubec, tout comme les agences dvaluation de crdit. Nous prsentons plus loin les bases utilises par le gouvernement ainsi que les explications les concernant. Dans les tableaux produits ci-dessous, les chiffres comparatifs de 2007 ont t modifis pour tenir compte du changement de statut dImmobilire SHQ. En effet, cette entit tait considre comme une entreprise de nature commerciale et est dornavant considre comme un organisme du gouvernement. Ceci fait en sorte quImmobilire SHQ est maintenant consolide ligne par ligne dans les comptes du gouvernement. En consquence, les dettes de cette entit, qui figuraient parmi les dettes autofinances des entreprises commerciales, ont t reclasses dans la dette supporte par le gouvernement.

100.

101.

102.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

103.

Une autre modification a galement t apporte aux donnes comparatives de 2007 et de 2006 pour ajouter les dettes dHydro-Qubec non garanties par le gouvernement du Qubec. Ces dernires dettes ntaient pas incluses dans nos calculs des annes antrieures, conformment linformation prsente par le gouvernement dans ses documents budgtaires. Lajout de ces dettes a eu pour effet daugmenter la dette autofinance dHydro-Qubec de 1 milliard et de 767 millions de dollars respectivement pour les annes termines le 31 mars 2007 et le 31 mars 2006. Nous avons galement procd la reclassification de certains montants pour faciliter le reprage de ceux-ci dans les tats financiers consolids du gouvernement. Mesure de lendettement par le Vrificateur gnral

104.

105.

Lendettement total du secteur public du Qubec, tel que la calcul le Vrificateur gnral, se compose de la dette supporte par le gouvernement, de la dette autofinance des entreprises commerciales et de celle assume par les secteurs municipal et universitaire. Comme le tableau 5 lindique, lendettement total se chiffrait 208,3 milliards de dollars au 31 mars 2008, somme reprsentant 69,9 p. cent du PIB. Il a augment de 3,5 milliards comparativement au 31 mars 2007, tandis que son poids relatif par rapport au PIB a diminu de 2,5 p. cent.

106.

Tableau 5 endettement total du secteur public du Qubec au 31 mars 2006, au 31 mars 2007 et au 31 mars 2008 (en millions de dollars)
2008 Dette supporte par le gouvernement* Dette autofinance des entreprises commerciales Dette supporte par les secteurs municipal et universitaire** endettement total du secteur public du Qubec en pourcentage du PIB*** 158 790 34 385 15 159 208 334 69,9 2007 redress 156 204 34 400 14 245 204 849 72,4 2006 redress 150 978 33 915 13 274 198 167 72,7

* Les obligations contractuelles (sauf les emprunts rembourss par le gouvernement) et les oprations fiduciaires sont exclues. ** Les dettes de lUniversit du Qubec et de ses constituantes ne sont pas considres, car elles sont incluses dans la dette supporte par le gouvernement. *** Le PIB auquel nous rfrons est celui tabli par Statistique Canada en date du 28 avril 2008.

Tome II

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Annexe

Dette supporte par le gouvernement


107.

La dette supporte par le gouvernement est dfinie par le Vrificateur gnral comme tant la dette qui sera rembourse directement ou indirectement par le gouvernement du Qubec. Rappelons ici les hypothses et les critres sur lesquels le calcul de cette dette repose : Les montants dus par le gouvernement des tiers et assimilables une dette sont inclus. Les dettes lgalement attribues des tiers, mais pour lesquelles le gouvernement sest engag payer le capital et les intrts ou qui seront rembourses ultimement par des subventions du gouvernement, sont incluses. Ces dettes sont prsentes titre dobligations contractuelles (engagements) dans les notes affrentes aux tats financiers consolids du gouvernement. Les emprunts sur les marchs financiers effectus directement par des entits des rseaux intgres dans le primtre comptable du gouvernement sont inclus. Nous les avons pris en considration du fait que ces entits sont contrles par le gouvernement et quelles sont trs largement subventionnes par ce dernier pour tre en mesure de faire face leurs obligations. Les fonds affects prcisment au remboursement de la dette ainsi que les placements temporaires nets sont dduits de la dette supporte par le gouvernement. cet gard, nous voulions tenir compte du fait que le gouvernement peut effectuer des emprunts par anticipation lorsque le march des capitaux est favorable. Les sommes ainsi empruntes tant places temporairement, la dette en est rduite dautant. Par ailleurs, la dette supporte par le gouvernement exclut toutes les obligations contractuelles autres que celles mentionnes ci-dessus. Par exemple, les paiements que le gouvernement ou une entit des rseaux sest engag faire en vertu de baux de locationexploitation ne sont pas comptabiliss dans cette dette. Mme si nous sommes davis que ces obligations ne doivent pas tre considres comme des dettes, nous croyons quil est dintrt de suivre leur volution puisquelles reprsentent des engagements importants qui sont en forte progression. Le lecteur trouvera au tableau 17 lvolution de ces obligations ; celui-ci figure dans la section Obligations contractuelles . Le calcul de la dette supporte par le gouvernement exclut galement les montants que celui-ci pourrait tre amen payer la suite des dficits enregistrs par des entits effectuant des oprations fiduciaires. Ces entits sont exclues du primtre comptable du gouvernement puisque les sommes confies leur gestion nappartiennent pas ce dernier. ce sujet, le lecteur est invit consulter le paragraphe 144 qui traite du dficit accumul par le Fonds dassurance-stabilisation des revenus agricoles. Nous avons aussi dtermin la dette supporte par le gouvernement, dune part, en fonction des emprunteurs et, dautre part, selon la forme quelle prend. La dette tablie selon la forme permet de comprendre les hypothses que nous avons poses pour calculer lendettement et les autres critres dont nous avons tenu compte pour effectuer ce calcul. Ils nous ont conduits dfinir les trois formes de dette suivantes : les montants dus qui sont assimilables une dette, le passif net au titre des rgimes de retraite et autres avantages sociaux futurs ainsi que les emprunts sur les marchs financiers.

108.

109.

110. 111.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

112.

Nous prsentons la dette tablie selon les emprunteurs en nous rapportant lentit qui est lgalement responsable de son remboursement. Nos travaux ont donn lieu trois catgories demprunteurs : le gouvernement lui-mme ; les entits des rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation ; les municipalits et les autres bnficiaires de subventions du gouvernement. Le Vrificateur gnral estime que la dette supporte par le gouvernement se montait 158,8 milliards de dollars au 31 mars 2008, ce qui reprsente 53,3 p. cent du PIB. La hausse est de 2,6 milliards par rapport au 31 mars 2007. Les tableaux 6 et 7 dtaillent ces rsultats.

113.

Tableau 6 Dette supporte par le gouvernement, calcule selon les emprunteurs (en millions de dollars)
2008 Gouvernement : Montants dus, dettes ou emprunts effectus sur les marchs Entits des rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation incluses ou non dans le primtre comptable : Emprunts effectus sur les marchs Municipalits ou autres bnficiaires de subventions : Emprunts effectus sur les marchs Total au 31 mars* en pourcentage du PIB** 4 049 158 790 53,3 3 919 156 204 55,2 3 746 150 978 55,4 4 057 4 082 4 051 150 684 148 203 143 181 2007 redress 2006 redress

* Des emprunts de 6 036 millions de dollars (5 853 millions en 2007 et 17 565 millions en 2006) rembourss par le gouvernement et prsents dans les obligations contractuelles lannexe 20 des Comptes publics sont inclus. ** Le PIB auquel nous nous rfrons est celui tabli par Statistique Canada en date du 28 avril 2008.

Tableau 7 Dette supporte par le gouvernement, calcule selon sa forme (en millions de dollars)
2008 Montants dus assimilables une dette Passif net des rgimes de retraite et autres avantages sociaux futurs Emprunts sur les marchs Moins : placements temporaires nets* et sommes accumules dans le Fonds des gnrations Total au 31 mars en pourcentage du PIB 2 264 31 159 129 779 (4 412) 158 790 53,3 2007 redress 2 721 33 596 126 423 (6 536) 156 204 55,2

2006 redress
3 811 35 422 114 445 (2 700) 150 978 55,4

* Il sagit des placements temporaires et de lencaisse (cest--dire du dcouvert bancaire en 2007 et en 2006).

114.

Les montants dus assimilables une dette (tableau 8) sont dfinis comme tant soit ceux qui sont payables principalement long terme et ne sont pas relis aux activits courantes, soit ceux qui seront transforms en dette directe lors de leur paiement.

Tome II

A-31

Annexe

115.

Les sommes payer en vertu de la Loi sur lquit salariale ainsi que les transferts du gouvernement fdral rembourser (rsultant dune entente long terme) composent ce type de dette. Au 31 mars 2008, les montants dus assimilables une dette totalisaient 2,3 milliards de dollars, une baisse de 457 millions par rapport lanne financire prcdente. Cette baisse rsulte du rglement dune autre partie du dossier de lquit salariale, lequel entrane une hausse de la dette directe, ainsi que du versement annuel relatif lentente avec le gouvernement fdral. Concernant les transferts fdraux rembourser, notons quau 31 mars 2008, il restait huit remboursements annuels denviron 238 millions faire.

116. 117.

Tableau 8 Dette supporte par le gouvernement montants dus assimilables une dette (en millions de dollars)
2008* Montants relatifs lquit salariale (inclus dans les crditeurs) Transferts rembourser au gouvernement fdral Total au 31 mars * Comptes publics 2007-2008, p. 75, 140. ** Comptes publics 2006-2007, p. 76, 133. 362 1 902 2 264 2007* redress 450 2 271 2 721 2006** redress 1 171 2 640 3 811

118.

Le passif net au titre des rgimes de retraite (tableau 9) est tabli, dune part, sur la base de la valeur actuarielle des prestations constitues par les employs en tenant compte de certains redressements6 et, dautre part, en dduisant les placements effectus dans le Fonds damortissement des rgimes de retraite (FARR). Ces placements sont faits en vue de pourvoir au paiement dune partie ou de lensemble des prestations de retraite. Au 31 mars 2008, le passif lgard des rgimes de retraite se chiffrait 62,6 milliards de dollars ; il sagit dune hausse de 2,8 milliards comparativement celui tabli au 31 mars 2007. Quant aux placements dans le FARR et dans les autres actifs des rgimes, ils se montaient 32,2 milliards, une hausse de 5,2 milliards par rapport lanne financire prcdente. La variation du passif des rgimes de retraite rsulte du cot des prestations constitues, cest--dire de la valeur actualise des prestations de retraite que les employs ont accumules pour le travail effectu en 2007-2008. Cette variation est galement lie aux intrts dus par le gouvernement sur le passif accumul et aux prestations que ce dernier a verses dans lanne aux pensionns. Quant aux placements dans le FARR, ils varient en fonction des dpts effectus par le gouvernement, auxquels sajoutent les revenus de placements qui saccumulent dans le solde. En 2007-2008, le gouvernement a investi 3 000 millions de dollars dans le Fonds et des revenus de 1 887 millions ont t comptabiliss. De leur ct, les autres avantages sociaux futurs nont pas connu de variation importante au cours de la dernire anne.
6. Les redressements ont trait aux gains et aux pertes actuariels constats lors des valuations actuarielles triennales et aux ajustements dtermins lors des extrapolations effectues entre deux valuations. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

119.

120.

121.

122.

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Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Tableau 9 Dette supporte par le gouvernement passif net au titre des rgimes de retraite et autres avantages sociaux futurs (en millions de dollars)
2008* Passif des rgimes de retraite Moins : placements dans le FARR et autres actifs des rgimes Avantages sociaux futurs : congs de maladie accumuls et rgime de rentes de survivants Total au 31 mars * Comptes publics 2007-2008, p. 79, 85. ** Comptes publics 2006-2007, p. 80, 84. 62 606 (32 180) 733 31 159 2007* redress 59 812 (26 968) 752 33 596 2006** redress 57 193 (22 563) 792 35 422

123.

Les emprunts sur les marchs (tableau 10) sont ceux contracts sur les marchs financiers nationaux et internationaux par : le gouvernement lui-mme ; les entits incluses dans son primtre comptable ; les entits exclues de son primtre comptable, pourvu que ces emprunts soient rembourss au moyen de subventions du gouvernement. Ces emprunts, qui ont augment de 13,4 p. cent au cours des deux dernires annes, se composent de la dette directe, de la dette contracte pour financer les rseaux et de celle relative au financement du secteur municipal et dautres bnficiaires de subventions du gouvernement.

124.

Tableau 10 Dette supporte par le gouvernement emprunts sur les marchs (en millions de dollars)
2008 Dette directe Dette pour financer les rseaux Dette pour financer le secteur municipal Dette pour financer dautres bnficiaires de subventions du gouvernement Total au 31 mars 102 229 21 085 5 142 1 323* 129 779 2007 redress 100 319 19 663 5 313 1 128* 126 423 2006 redress 89 900 18 121 5 552 872* 114 445

* Ce montant est prsent titre dobligations contractuelles (Comptes publics 2006-2007, p. 146 ; Comptes publics 2007-2008, p. 153).

Tome II

A-33

Annexe

125.

La dette directe rsulte du total de la Dette avant gain (perte) de change report et du Gain de change report . Elle est prsente sous ces rubriques dans ltat de la situation financire. Il sagit de la dette contracte sur les marchs financiers pour les besoins du Fonds consolid du revenu et des organismes consolids. Par consquent, les sommes engages pour subvenir aux besoins des rseaux ainsi que la dette contracte par le gouvernement par lentremise de la Socit qubcoise dassainissement des eaux (SQAE) lors de la construction des usines dassainissement des eaux du secteur municipal ne sont pas comprises dans la dette directe. Le gain de change report y est ajout puisquil ne sest pas matrialis. Ce gain rsulte de la variation annuelle des taux de change et il est amorti sur la dure restante des emprunts dans les devises concernes. La dette avant gain de change report reprsente la somme qui serait ncessaire, en dollars canadiens, pour rgler la dette au 31 mars de lanne financire concerne, compte tenu du taux de change en vigueur ce moment. Cette estimation ne tient toutefois pas compte de pnalits ou de tout autre montant quil faudrait dbourser pour rembourser la dette en devises trangres ce moment. Comme on peut le voir dans le tableau 11, la dette directe slevait 102,2 milliards de dollars au 31 mars 2008, la hausse tant de 1,9 milliard comparativement celle de 2006-2007.

126.

127.

Tableau 11 Dette supporte par le gouvernement emprunts sur les marchs : dette directe (en millions de dollars)
2008* Dette avant gain de change report Plus : gain de change report Total au 31 mars 101 083 1 146 102 229 2007* redress 98 434 1 885 100 319 2006** redress 88 294 1 606 89 900

* Comptes publics 2007-2008, p. 57. ** Comptes publics 2006-2007, p. 55 ; les donnes ont t ajustes pour tenir compte de la consolidation de lImmobilire SHQ.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

128.

Le tableau 12 prsente les principaux lments justifiant la hausse de 1,9 milliard de dollars de la dette directe au cours de la dernire anne. Tableau 12 Principaux lments expliquant la variation de la dette directe en 2007-2008 (en millions de dollars)
augmentation (diminution) Participation dans les entreprises du gouvernement Bnfices dHydro-Qubec non dclars en dividendes Augmentation des dividendes dHydro-Qubec et de Loto-Qubec non verss au 31 mars 2008 Sous-total Placements Investissement dans le Fonds des gnrations Placement la CDPQ en vertu de la Loi constituant une rserve budgtaire pour laffectation dexcdents Diminution des placements temporaires nets Sous-total Dette des rgimes de retraite Investissement dans le FARR Rinvestissement des revenus de placements dans le FARR Excdent des dpenses des rgimes de retraite sur les montants dbourss cet gard Sous-total Investissements nets dans les rseaux Immobilisations Investissements nets en immobilisations, aprs dduction de lamortissement et des rductions de valeur Surplus de lanne Variation dans les autres composantes de la dette Financement des paiements relatifs lquit salariale et du remboursement des transferts au gouvernement fdral Augmentation de la dette visant financer les rseaux Diminution des gains de change reports Sous-total Variation non explique augmentation de la dette directe en 2007-2008 457 (1 447) (739) (1 729) 196 1 910 3 000 1 912 (2 458) 2 454 487 1 457 (1 650) 649 1 100 (2 773) (1 024) 831 888 1 719

129.

La dette du gouvernement pour financer les rseaux figure sous la rubrique Dette pour financer les rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation dans ltat de la situation financire au 31 mars 2008. Elle se compose de dettes du Fonds de financement, de Financement-Qubec, de la Corporation dhbergement du Qubec et dImmobilire SHQ, lesquels ont consenti des prts aux entits des rseaux ou fait des investissements en immobilisation[s] pour celles-ci. Ces quatre organismes sont consolids ligne par ligne dans les tats financiers du gouvernement.

Tome II

A-35

Annexe

130.

En plus de la dette contracte par le gouvernement, la dette pour financer les rseaux comprend galement celle directement contracte sur les marchs par les entits des rseaux incluses dans le primtre comptable. Cette dette est considre dans le calcul de linvestissement net des rseaux prsent dans ltat consolid de la situation financire au 31 mars 2008. On trouve sa valeur dans lannexe 18 des Comptes publics, qui prsente le sommaire des renseignements financiers des entits des rseaux. Enfin, la dette pour financer les rseaux englobe certaines dettes directement contractes sur les marchs par des universits exclues du primtre comptable, mais dont le remboursement sera fait au moyen de subventions accordes par le gouvernement. Puisque ce dernier supportera ces dettes, il en fait tat dans ses obligations contractuelles. La dette pour financer les rseaux (tableau 13) totalisait ainsi 21,1 milliards de dollars au 31 mars 2008, soit 1,4 milliard de plus quau 31 mars 2007.

131.

132.

Tableau 13 Dette supporte par le gouvernement emprunts sur les marchs : dette pour financer les rseaux (en millions de dollars)
2008 Dette du gouvernement pour financer les rseaux Dette directe contracte sur les marchs par les entits des rseaux incluses dans le primtre comptable Dette directe contracte sur les marchs par les universits exclues du primtre comptable et remboursable par le gouvernement Total au 31 mars 17 028 3 494 563 21 085* 2007 redress 15 581 3 386 696 19 663** 2006 redress 14 070 3 197 854 18 121***

* Une somme de 15 017 millions de dollars sera rembourse par le gouvernement, dont 1 987 millions sont prsents titre dobligations contractuelles (Comptes publics 2007-2008, p. 153). ** Une somme de 14 303 millions de dollars sera rembourse par le gouvernement, dont 1 934 millions sont prsents titre dobligations contractuelles (Comptes publics 2007-2008, p. 153). *** Une somme de 13 819 millions de dollars est prsente titre dobligations contractuelles (Comptes publics 2006-2007, p. 146).

133.

La dette supporte par le gouvernement pour financer le secteur municipal se compose, dune part, des emprunts quil a effectus par lentremise de la SQAE pour verser sa quote-part dans la construction des usines dassainissement des eaux et, dautre part, des emprunts faits par les municipalits quil subventionne. La dette de la SQAE apparat de manire distincte dans ltat de la situation financire du gouvernement, tandis que les emprunts des municipalits subventionnes sont prsents titre dobligations contractuelles dans lannexe 20 des tats financiers. Le tableau 14 indique que la dette supporte par le gouvernement pour financer le secteur municipal tait de 5,1 milliards de dollars au 31 mars 2008 (baisse de 171 millions par rapport lanne financire prcdente). Notons que les emprunts effectus par le gouvernement pour financer sa quote-part dans la construction des usines dassainissement des eaux est continuellement en diminution, tant donn que la SQAE ne ralise plus de tels travaux et quun remboursement partiel de la dette accumule de la SQAE est effectu chaque anne.

134.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Tableau 14 Dette supporte par le gouvernement emprunts sur les marchs : dette pour financer le secteur municipal (en millions de dollars)
2008 Emprunts effectus par le gouvernement pour financer sa quote-part dans la construction des usines dassainissement des eaux Emprunts qui sont effectus par les municipalits pour financer des immobilisations et qui seront rembourss par le gouvernement Total au 31 mars 2 416 2 726* 5 142 2007 2 522 2 791* 5 313 2006 2 678 2 874* 5 552

* Ce montant est prsent titre dobligations contractuelles (Comptes publics 2006-2007, p. 146 ; Comptes publics 2007-2008, p. 153).

135.

Enfin, la dette supporte par le gouvernement pour financer dautres bnficiaires (1 323 millions de dollars au 31 mars 2008 ; 1 128 millions au 31 mars 2007 ; 872 millions au 31 mars 2006) renvoie des obligations contractuelles du gouvernement aux fins de lacquisition dimmobilisations par ces bnficiaires. Ceux-ci sont surtout des organismes but non lucratif dont les activits relvent des domaines de la culture ou du logement social. Ils incluent aussi les centres de la petite enfance. Cette dette progresse un rythme important. En fait, elle a augment de 52 p. cent depuis deux ans. Cette augmentation rsulte principalement des dpenses relatives au programme de financement global des immobilisations des centres de la petite enfance, au programme Rnovation Qubec qui appuie les municipalits qui veulent se doter de programmes visant lamlioration des logements et des habitations dans les secteurs rsidentiels dgrads et au programme Accs-Logis Qubec qui vise la ralisation de logements coopratifs et but non lucratif. Dette autofinance des entreprises commerciales

136.

La deuxime grande composante de lendettement du Qubec est la dette autofinance des entreprises commerciales. Elle est ainsi qualifie parce que les activits de ces entreprises leur permettent de gnrer des revenus suffisants pour faire face leurs obligations. Les dettes de ce type sont prsentes dans les tats financiers consolids, mais uniquement dans lannexe 10 portant sur les participations du gouvernement dans ses entreprises, laquelle dtaille leur situation financire. Ces entreprises sont incluses dans le primtre comptable selon la mthode modifie de la comptabilisation la valeur de consolidation. Cette mthode est la mme que celle utilise lgard des entits des rseaux. On se souviendra quelle entrane la comptabilisation dun investissement net (un placement) dans les tats financiers consolids du gouvernement, par opposition la mthode de consolidation ligne par ligne qui, elle, conduit lintgration des dettes des entits dans celles du gouvernement. La dette autofinance des entreprises commerciales selon le tableau 15 se chiffrait 34,4 milliards de dollars au 31 mars 2008, soit 15 millions de moins quen 2006-2007. Nous avons dduit de cette dette les prts consentis par IQ Immigrants Investisseurs des entits incluses dans le primtre comptable. En effet, les bnficiaires de ces prts ont dj pris en compte ces montants dans le calcul de leur propre dette.

137.

138.

Tome II

A-37

Annexe

139.

Il est noter que la dette autofinance des entreprises commerciales provenait 98 p. cent dHydro-Qubec. Les donnes de la dette dHydro-Qubec ont t redresses en 2007 et en 2006 afin dinclure la totalit des dettes appartenant cette entreprise, qui sont prsentes dans ses tats financiers. Lan dernier, nous avions utilis linformation divulgue par le gouvernement dans ses documents budgtaires. Or, cette information ne comportait que les dettes garanties par le gouvernement.

Tableau 15 Dette autofinance des entreprises commerciales (en millions de dollars)


2008 Hydro-Qubec* IQ Immigrants Investisseurs inc.** Socit gnrale de financement Autres entreprises commerciales Moins : prts des entits incluses dans le primtre comptable Dette autofinance des entreprises commerciales au 31 mars 33 653 2 959 312 183 (2 722) 34 385 2007 redress 33 682 2 610 410 102 (2 404) 34 400 2006 redress 33 134 2 292 445 115 (2 071) 33 915

* Cette dette inclut les emprunts, la dette perptuit ainsi que les passifs relatifs aux rgimes de retraite dduits des actifs sy rapportant. ** Cette entreprise a consenti des prts des entits incluses dans le primtre comptable. De plus, la dette prsente dans les tats financiers de cette entreprise a t redresse pour prsenter linformation au cot.

Dette supporte par les secteurs municipal et universitaire


140.

La troisime et dernire composante de lendettement du Qubec est la dette supporte par les secteurs municipal et universitaire. Cette dette sera rembourse, selon le cas, par les municipalits ou les universits avec des recettes qui leur sont propres. Il est gnralement entendu que la dette des administrations locales (les municipalits) doit tre prise en compte dans le calcul de lendettement du secteur public du Qubec. Le Vrificateur gnral tient donc compte des dettes des municipalits dans sa mesure de lendettement du Qubec, tout comme le gouvernement le fait dans ses propres calculs. Le tableau 16 rvle que la dette supporte par les secteurs municipal et universitaire se chiffrait 15,1 milliards de dollars au 31 mars 2008. Elle a donc connu une hausse de 914 millions depuis le 31 mars 2007.

141.

142.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

Tableau 16 Dette supporte par les secteurs municipal et universitaire (en millions de dollars)
2008 Dette long terme des municipalits et des organismes municipaux Moins : dette pour financer le secteur municipal supporte par le gouvernement Sous-total Dette long terme des universits exclues du primtre comptable Total au 31 mars * Plan budgtaire 2007-2008, p. E.15 ; Plan budgtaire 2008-2009, p. D.13. 19 683* (5 142) 14 541 618 15 159 2007 redress 18 931* (5 313) 13 618 627 14 245 2006 redress 18 347* (5 552) 12 795 479 13 274

Oprations fiduciaires
143.

Les oprations fiduciaires ne figurent pas dans les rsultats du gouvernement puisque les entits qui procdent de telles oprations ne font pas partie de son primtre comptable. Ainsi, ces oprations apparaissent seulement en annexe de ses tats financiers consolids. Dans la prsente analyse concernant lendettement du Qubec, nous avons jug pertinent dattirer lattention des parlementaires sur les oprations fiduciaires du Fonds dassurance-stabilisation des revenus agricoles. Le Fonds prsentait un avoir net dficitaire de 780 millions de dollars au 31 mars 2008 et de 597 millions au 31 mars 2007, ce qui constitue une hausse de 183 millions de dollars. Il faudra procder des augmentations tarifaires afin de combler ce dficit. Comme environ les deux tiers de ces augmentations seront assumes par La Financire agricole, elles seront finalement la charge du gouvernement du Qubec. En effet, les comptes de cette entit sont consolids dans ceux du gouvernement. Une partie de cet avoir net dficitaire reprsente donc une dette implicite pour le gouvernement. Obligations contractuelles

144.

145.

Notre calcul de lendettement inclut les obligations contractuelles du gouvernement pour des emprunts lgalement attribus des tiers, mais pour lesquels le gouvernement sest engag payer le capital et les intrts. Ces obligations slvent 6 milliards de dollars au 31 mars 2008 et 5,9 milliards au 31 mars 2007. Elles sont prsentes sous la rubrique Remboursement du principal des emprunts contracts pour lacquisition dimmobilisations dans lannexe 20 des tats financiers consolids du gouvernement. Par ailleurs, le gouvernement a aussi dautres formes dengagements financiers qui ne sont pas inclus dans notre calcul de lendettement. Ceux-ci dcoulent principalement dententes, de contrats ou de baux. Ces engagements sont soit contracts directement par le gouvernement ou ses organismes consolids (note 10 et annexe 20), soit par les entits des rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation (annexe 18), soit par ses entreprises (annexe 10). Nous prsentons leur volution pour les trois dernires annes dans les tableaux 17 et 18.

146.

Tome II

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Annexe

147.

LINTOSAI, soit lOrganisation internationale des institutions suprieures de contrle des finances publiques, considre les obligations contractuelles comme une dette implicite qui doit tre contrle au mme titre que les autres dettes. Par ailleurs, il convient de souligner que, pour lINTOSAI, la dette implicite ninclut pas seulement les obligations contractuelles. Cette dette sentend galement des engagements auxquels un tat devra faire face lavenir, notamment les dpenses rcurrentes dinvestissement ou les obligations dcoulant des programmes de politique sociale. Cette dette est de nature grever la marge de manuvre budgtaire des prochains gouvernements. Aux fins de la prsente tude, nous nous limitons montrer lvolution des obligations contractuelles qui sont prsentes dans les tats financiers du gouvernement. Il est dautant plus important de suivre cette volution que lutilisation accrue de partenariats public-priv pourrait avoir des rpercussions significatives sur la croissance de ce type de dette.

148.

Tableau 17 Obligations contractuelles la charge du gouvernement autres que celles dj incluses dans la dette supporte par le gouvernement (en millions de dollars)
2008 engagements contracts par le gouvernement1 Engagements verser des subventions pour le financement dacquisition dimmobilisations autorises mais non encore finalises2 Engagements verser des subventions pour le remboursement du cot dimmobilisations Ententes Contrats de location-exploitation Acquisition dimmobilisations Approvisionnement en biens et services Autres contrats Sous-total engagements contracts par les rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation4 Agences et tablissements publics du rseau de la sant et des services sociaux Commissions scolaires Collges Universit du Qubec et ses constituantes Sous-total Total des autres obligations contractuelles la charge du gouvernement 1 804 1 481 91 653 4 029 19 616 1 657 596 107 364 2 724 16 392 1 643 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 1 925 428 8 445 1 961 1 582 699 547 15 587 1 683 161 8 237 1 442 974 572 599 13 668 1 366
3

2007

2006

54 6 455 1 363 882 306 411 10 837

1. Comptes publics 2007-2008 et Comptes publics 2006-2007, note 10 et annexe 20. 2. Ces obligations contractuelles reprsentent la valeur des montants autoriss, dont une partie fait dj lobjet dun financement pour lacquisition dimmobilisations ralise. 3. Cette somme exclut les obligations contractuelles envers lensemble des entits des rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation, qui sont depuis la rforme comptable de 2006-2007 intgrs dans le primtre comptable du gouvernement. 4. Comptes publics 2007-2008, annexe 18.

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149.

Les engagements contracts par le gouvernement taient en hausse de 1,9 milliard de dollars au 31 mars 2008. Cette augmentation de 14 p. cent au cours de la dernire anne est principalement attribuable aux lments suivants : augmentation de 259 millions de dollars des engagements pris par le gouvernement envers les municipalits et les organismes municipaux de rembourser le capital et les intrts pour des emprunts effectus dans le cadre de diffrents programmes visant le financement dacquisition dinfrastructures municipales ; augmentation de 275 millions de dollars des engagements de la Socit de financement des infrastructures locales (SOFIL) pour le versement dune aide financire relative aux immobilisations construites par divers organismes municipaux en vertu du Programme dinfrastructures deau potable, deaux uses, de voirie locale et de transport en commun ; augmentation de 257 millions de dollars en vertu dune nouvelle entente avec le Grand Conseil des Cris et lAdministration rgionale crie dans le but damliorer ladministration et la justice pour les Cris et les services correctionnels ; baisse de 274 millions de dollars relativement lentente sur un nouveau partenariat fiscal et financier sign pour une priode de six ans avec les municipalits. Lentente couvre la priode du 1er janvier 2007 au 31 dcembre 2013. La baisse est donc attribuable aux paiements de lanne courante ; augmentation de 274 millions de dollars relativement une nouvelle entente signe par le ministre des Transports avec les autorits organisatrices du transport au Qubec ; hausse des contrats de location-exploitation de la Socit immobilire du Qubec (SIQ) de 547 millions de dollars. Ces contrats font suite la vente de trois immeubles dont la SIQ tait propritaire et qui ont t repris bail par la suite ; hausse des engagements acqurir des immobilisations la suite de nouveaux contrats relatifs aux partenariats public-priv pour la construction de lautoroute 25 ; cette hausse est de 423 millions. Les engagements contracts par les rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation concernent des contrats de location-exploitation, des baux long terme, des contrats dapprovisionnement de biens et services et des acquisitions dimmobilisations. Laugmentation de ces engagements, qui est de 1,3 milliard de dollars en 2008, est principalement attribuable la rengociation par plusieurs commissions scolaires des contrats avec leurs fournisseurs de transport scolaire sur une priode de cinq ans (hausse de 829 millions) et laugmentation de 250 millions de lengagement de lUQAM concernant llot Voyageur. Quant aux obligations contractuelles des entreprises de nature commerciale qui sont prsentes dans le tableau 18, elles sont principalement composes des engagements dHydro-Qubec. Celles-ci ont trait des investissements en immobilisations de 4,1 milliards de dollars et des contrats dachat dlectricit de 5,2 milliards. La baisse en 2008 est attribuable aux contrats dachat dlectricit (variation de 289 millions).

150.

151.

Tome II

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Annexe

Tableau 18 Obligations contractuelles de nature commerciale* (en millions de dollars)


2008 Hydro-Qubec IQ Immigrants investisseurs inc. IQ Fier inc. Socit gnrale de financement du Qubec Autres entreprises Total des obligations contractuelles des entreprises de nature commerciale * Comptes publics 2007-2008 et Comptes publics 2006-2007, annexe 10. 9 330 193 166 175 641 10 505 2007 9 680 177 219 37 632 10 745 2006 9 340 166 205 31 720 10 462

Mesure de lendettement par le gouvernement du Qubec


152.

Le gouvernement du Qubec fait appel diffrents indicateurs pour mesurer lendettement du Qubec. Ce sont la dette nette, les dficits cumuls, la dette totale aux fins de la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations, la dette brute et la dette long terme du secteur public. Nous les prsentons ci-aprs et nous exposons comment le gouvernement sy rfre dans le cadre de sa dmarche. Dette nette

153.

La dette nette stablit par la diffrence entre le total de tous les passifs et celui des actifs financiers. Cette dette rsulte de lacquisition dactifs non financiers et des dficits cumuls au fil des annes (ce quon appelle communment les dficits dpicerie ). Pour ce qui est de 2007-2008, le gouvernement estime que la dette nette du Qubec slve 124,3 milliards de dollars, soit 21 millions de plus quen 2006-2007 (tableau 19). Son poids par rapport au PIB a diminu de 2,2 points de pourcentage. Quant la hausse entre 2006 et 2007, elle est attribuable lintgration des entits des rseaux dans le primtre comptable du gouvernement. Tableau 19 Dette nette selon le gouvernement* (en millions de dollars)
2008 Passifs totaux Moins : actifs financiers Dette nette au 31 mars en pourcentage du PIB** 173 334 (49 016) 124 318 41,7 2007 redress 172 153 (47 856) 124 297 43,9 2006 redress 144 681 (39 998) 104 683 38,4

154.

* Comptes publics 2006-2007, p. 55 ; Comptes publics 2007-2008, p. 57. ** Le PIB auquel le gouvernement se rfre est celui tabli par Statistique Canada en date du 28 avril 2008.

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Dficits cumuls
155.

Les dficits cumuls, qui correspondent la dette lie aux dficits dpicerie accumuls au fil des ans, peuvent se calculer de deux faons : Ils peuvent quivaloir laccumulation des surplus ou des dficits annuels, auxquels sajoutent les ajustements ports directement aux dficits cumuls (tableau 20). Ils peuvent galement reprsenter la diffrence entre la dette nette et les actifs non financiers une date donne (tableau 21).

Tableau 20 Dficits cumuls selon le gouvernement* accumulation des dficits annuels et des ajustements (en millions de dollars)
Surplus (dficit) 2008 Dficits cumuls au 1 avril dj tablis Redressements affects aux annes antrieures : Gouvernement Rforme comptable Passifs environnementaux Autres redressements entreprises Solde redress Surplus annuel aux tats financiers Autres Total au 31 mars en pourcentage du PIB** (345) (20) (96 124) 1 650 303 (94 171) 31,6 (6 426) (813) 810 (98 128) 1 993 11 (96 124) 34,0 (4 511) (25) (91 760) 37 24 (91 699) 33,6
er

2007 redress (91 699)

2006 (87 224)

(95 759)

* Comptes publics 2005-2006, p. 48 ; Comptes publics 2006-2007, p. 54, 73 ; Comptes publics 2007- 2008, p. 56. ** Le PIB auquel le gouvernement se rfre est celui tabli par Statistique Canada en date du 28 avril 2008.

Tableau 21 Dficits cumuls selon le gouvernement* diffrence entre la dette nette et les actifs non financiers (en millions de dollars)
Surplus (dficit) 2008 Dette nette Moins : immobilisations Moins : investissements nets dans les rseaux Moins : stocks et frais pays davance Total au 31 mars en pourcentage du PIB** (124 318) 19 483 10 472 192 (94 171) 31,6 2007 redress (124 297) 18 026 9 985 162 (96 124) 34,0 2006 (104 683) 12 984 (91 699) 33,6

* Comptes publics 2006-2007, p. 55 ; Comptes publics 2007-2008, p. 57. ** Le PIB auquel le gouvernement se rfre est celui tabli par Statistique Canada en date du 28 avril 2008.

Tome II

A-43

Annexe

Dette totale aux fins de la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations
156.

Le Fonds des gnrations a t cr par la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations. Les sommes verses dans le Fonds, lequel est gr par la CDPQ, sont destines uniquement au remboursement de la dette. Le Fonds est aliment par diverses sources de revenus : redevances hydrauliques (Hydro-Qubec et producteurs privs) ; biens non rclams ; placements sur les sommes constituant le Fonds ; partie des bnfices sur la vente dlectricit lextrieur du Qubec ; redevances sur leau capte ; vente dactifs ; dons, legs ou autres contributions ; toute autre somme dcrte par le gouvernement. La dette totale aux fins de la loi se rfre la dfinition de dette totale fournie dans le glossaire des Comptes publics. Cette dfinition peut tre modifie lors de la publication des Comptes publics sans que la loi soit modifie. En fonction de cette dfinition, la dette totale stablissait 126 milliards de dollars au 31 mars 2008 ; ce montant reprsente 42,2 p. cent du PIB. La dette totale sest donc accrue de 3,3 milliards par rapport celle du 31 mars 2007. Le calcul de la dette totale aux fins de la loi est illustr dans le tableau 22. La dfinition de la dette totale na pas t modifie en 2007-2008. Il convient toutefois de souligner que, mme si la dette dImmobilire SHQ a t incluse en 2007-2008 dans le bilan du gouvernement la suite du changement de son statut, cette dette a t retranche du calcul de la dette totale aux fins de la loi conformment la dfinition du glossaire des Comptes publics. Lobjectif ainsi vis par le gouvernement est dinclure dans cette dette uniquement les dettes des entits prises en compte au moment o les cibles de rduction ont t fixes.

157.

158.

Tableau 22 Dette totale tablie par le gouvernement aux fins de la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations* (en millions de dollars)
2008 Dette directe Moins : gain de change report Moins : emprunts par anticipation Moins : dette des nouvelles entits incluses dans le primtre comptable Sous-total Plus : dette nette relative aux rgimes de retraite Moins : sommes accumules dans le Fonds des gnrations Total au 31 mars en pourcentage du PIB** 102 229 (1 146) (2 413) (1 948) 96 722 30 426 (1 233) 125 915 42,2 2007 redress 100 319 (1 885) (6 069) (2 025) 90 340 32 844 (584) 122 600 43,3 2006 87 962 (1 606) (2 684) 83 672 34 630 118 302 43,4

* Comptes publics 2006-2007, p. 33 ; Comptes publics 2007-2008, p. 34. ** Le PIB auquel le gouvernement se rfre est celui tabli par Statistique Canada en date du 28 avril 2008.

A-44

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

159.

La Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations contient des cibles relatives la rduction de la dette, qui sont exprimes en pourcentage du PIB. Ainsi, la rduction vise correspond 38 p. cent du PIB au 31 mars 2013, 32 p. cent du PIB au 31 mars 2020 et 25 p. cent du PIB au 31 mars 2026. Latteinte de ces cibles nest pas influence par les lments suivants parce quils nentrent pas dans le calcul de la dette totale : les emprunts pour financer les rseaux ; les emprunts pour financer les travaux municipaux ; les autres lments de passif non inclus dans la dette totale (par exemple, une somme due au gouvernement fdral) ; les obligations contractuelles assimilables des dettes ; les nouvelles entits incluses dans le primtre comptable. Le choix du gouvernement de faire emprunter une municipalit ou une entit des rseaux en sengageant leur rembourser le capital et les intrts plutt que demprunter lui-mme a pour effet de ne pas influer sur le calcul de la dette aux fins de la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations. Ainsi, la cible se rapportant la rduction de la dette vise par la loi pourrait tre atteinte sans pour autant rduire la dette relle supporte par le gouvernement du Qubec, telle que nous lavons dfinie. Il en est galement ainsi du choix exerc par le gouvernement de faire emprunter HydroQubec plutt que demprunter lui-mme. En effet, la modification de la politique de dividendes dHydro-Qubec afin de hausser 75 p. cent de son bnfice net 7 les dividendes que cette entreprise verse au gouvernement depuis lanne 2007 a comme consquence daugmenter le niveau dendettement dHydro-Qubec et de rduire celui du gouvernement. Rappelons quHydro-Qubec versait historiquement en dividendes 50 p. cent de son bnfice net. Pour lanne 2007-2008, cette modification de politique a eu pour effet daccrotre le dividende dclar par Hydro-Qubec denviron 700 millions de dollars. Cette nouvelle politique facilitera au gouvernement latteinte de la cible portant sur la rduction prvue dans la loi sans pour autant rduire lendettement total du secteur public du Qubec. Dette brute

160.

161.

162.

La dette brute est un nouvel indicateur de mesure introduit par le gouvernement dans les Comptes publics 2006-2007. Essentiellement, il sagit de la dette totale calcule aux fins du Fonds des gnrations, laquelle dautres lments pertinents de la dette sont ajouts pour tenir compte de la redfinition du primtre comptable et de la rforme rcemment accomplie. Comme on peut le constater dans le tableau 23, la dette brute se chiffrait 148,0 milliards de dollars au 31 mars 2008.

163.

7. La Loi sur Hydro-Qubec prcise que le surplus susceptible de distribution pour un exercice financier donn est gal 75 % du total du revenu net dexploitation de la Socit et de son revenu net de placement pour le mme exercice financier, diminu de la dpense brute dintrt pour cet exercice .

Tome II

A-45

Annexe

Tableau 23 Dette brute selon le gouvernement (en millions de dollars)


2008* Dette totale aux fins du Fonds des gnrations Dette du gouvernement pour financer les rseaux Emprunts effectus par le gouvernement pour verser sa quote-part dans la construction des usines dassainissement des eaux Avantages sociaux futurs Dette de nouvelles entits incluses dans le primtre comptable Comptes recevoir dun organisme fiduciaire et dun organisme sans but lucratif Total au 31 mars en pourcentage du PIB** 125 915 17 028 2 416 733 1 948 (25) 148 015 49,6 2007* redress 122 600 15 581 2 522 752 2 025 (31) 143 449 50,7

* Comptes publics 2007-2008, p. 34. ** Le PIB auquel le gouvernement se rfre est celui tabli par Statistique Canada en date du 28 avril 2008.

164.

Au bnfice des parlementaires, nous avons dtaill dans le tableau 24 les diffrences entre la dette brute dtermine par le gouvernement et celle supporte par le gouvernement telle que nous lavons tablie, car ces deux faons de faire relatives lendettement ont comme objectif commun de reprsenter une estimation de la dette globale sous la responsabilit du gouvernement du Qubec.

Tableau 24 cart entre la dette brute selon le gouvernement et la dette supporte par le gouvernement selon le Vrificateur gnral (en millions de dollars)
2008 Dette brute dtermine par le gouvernement Plus : emprunts effectus directement par les entits des rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation et qui seront rembourss par le gouvernement* emprunts qui sont effectus par des municipalits et dautres bnficiaires de subventions et qui sont rembourss par le gouvernement** transferts rembourser au gouvernement fdral montants relatifs lquit salariale (inclus dans les crditeurs) gain de change report autres Sous-total Dette supporte par le gouvernement selon le Vrificateur gnral au 31 mars 4 057 4 049 1 902 362 1 146 (741) (10 775) 158 790 4 082 3 919 2 271 450 1 885 148 (12 755) 156 204 148 015 2007 redress 143 449

* La dette des universits qui ne sont pas incluses dans le primtre comptable et qui nest pas rembourse par le gouvernement est exclue. ** Ces emprunts sont prsents dans les obligations contractuelles.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

165.

Lcart de 4 057 millions de dollars (4 082 millions en 2007) quant la dette des rseaux provient de linclusion dans nos calculs de la dette contracte sur les marchs par les entits vises, soit celles incluses dans le primtre comptable, ainsi que des obligations contractuelles du gouvernement envers les universits non incluses dans ce primtre (voir galement le tableau 13). Le gouvernement na considr, pour sa part, que la dette qui figure dans ltat de sa situation financire. Pour ce qui est de la diffrence de 4 049 millions de dollars (3 919 millions en 2007) lgard de la dette des municipalits et dautres bnficiaires, elle sexplique par la prise en compte des dettes pour lesquelles le gouvernement sest engag envers les municipalits payer le capital et les intrts (obligations contractuelles). Tout comme pour la dette des rseaux, le gouvernement na tenu compte que de la dette prsente dans ltat de sa situation financire (voir ici les tableaux 10 et 14). Les autres lments pour lesquels il y a une divergence entre les chiffres que nous avanons et ceux du gouvernement se rapportent essentiellement des montants dus apparaissant dans ltat de la situation financire du gouvernement, mais que celui-ci ne considre pas dans sa mesure de lendettement. En fin de compte, la dette brute calcule par le gouvernement est infrieure de 10,8 milliards de dollars la dette supporte par le gouvernement du Qubec que nous avons tablie. Cet cart rsulte principalement de la prise en compte de certaines obligations contractuelles aux fins de notre calcul de lendettement. Dette long terme du secteur public

166.

167.

168.

169.

La dette long terme du secteur public est prsente par le gouvernement dans son plan budgtaire. Elle slevait 197,3 milliards de dollars au 31 mars 2008 et reprsente 66,2 p. cent du PIB. Par rapport au 31 mars prcdent, ce passif a connu une augmentation de 3,2 milliards. Compte tenu du fait que le calcul de lendettement total du secteur public effectu par le Vrificateur gnral stablissait 208,3 milliards au 31 mars 2008, il existe un cart de 11,0 milliards par rapport la dette long terme dtermine par le gouvernement partir de ses propres hypothses.

Tome II

A-47

Annexe

Tableau 25 Dette long terme du secteur public1


2008 2007 2006 avant rforme 118 302 13 078 32 367 3 540 18 347 185 634 68,1

aprs rforme Dette du gouvernement Hydro-Qubec Autres entreprises du gouvernement Municipalits et organismes municipaux Total au 31 mars en pourcentage du PIB
4 3 2

144 911 1 515 32 238 1 354 17 267 197 285 66,2

141 597 2 023 32 674 1 394 16 409 194 097 68,6

Rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation

1. Plan budgtaire 2008-2009, p. D.13. Les donnes de 2008 sont prliminaires et, par consquent, ne tiennent pas compte du changement de statut dImmobilire SHQ. 2. Avant la rforme comptable, les donnes correspondaient au concept de dette totale aux fins de la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations ; actuellement, elles correspondent au concept de dette brute. 3. Les emprunts effectus par le gouvernement pour verser sa quote-part dans la construction des usines dassainissement des eaux sont exclues. 4. Nous nous sommes bass sur le PIB tabli par Statistique Canada en date du 28 avril 2008 pour effectuer ce calcul.

170.

Commentaires du ministre des Finances


Le gouvernement a procd en dcembre 2007 une rforme majeure de ses conventions comptables. Cette rforme a notamment consist largir le primtre comptable du gouvernement afin dy inclure les entits des rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation. Lors de cette rforme, le ministre des Finances a examin les concepts de dette en usage au gouvernement et a analys les mesures dendettement utilises par les gouvernements fdral et provinciaux. Le document intitul La dette du gouvernement du Qubec publi en dcembre 2007 faisait tat des rsultats de cette rflexion. Il contenait notamment un tableau prsentant la dette des gouvernements fdral et provinciaux. Les donnes de ce tableau ont t mises jour pour reflter les donnes les plus rcentes.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

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Dette au 31 mars 2007 selon les diffrents concepts (en millions de dollars)

Ce tableau montre que quatre gouvernements, soit le Qubec, lOntario, lAlberta et le gouvernement fdral, utilisent le concept de dette reprsentant les dficits cumuls dans leurs documents budgtaires. La plupart des autres gouvernements utilisent le concept de dette nette. Le ministre des Finances constate que les donnes du Vrificateur gnral prsentent des carts par rapport aux donnes du ministre. Ces carts sont attribuables des diffrences dans les mthodologies utilises par les deux organismes. Des analyses sont en cours au ministre des Finances afin de dterminer sil serait souhaitable de modifier la mthodologie utilise par le ministre. Il convient de noter que les choix mthodologiques doivent tre guids notamment par la ncessit dadopter des concepts de dette qui soient comparables avec ceux utiliss par les autres gouvernements au Canada ainsi que par les agences de notation. Autrement, on risquerait dintroduire des biais qui fausseraient les comparaisons avec les autres gouvernements.

Tome II

A-49

Annexe

Suivi des recommandations de la Commission de ladministration publique


171.

En novembre et en dcembre 2007, il y a eu des auditions du sous-ministre des Finances, de la Contrleur des finances et de la comptabilit gouvernementale, du Secrtaire du Conseil du trsor et de moi-mme. Ces auditions taient tenues dans le cadre du mandat suivant de lAssemble nationale : Faire toute la lumire, compter du 1er novembre 2007, sur lapplication de la Loi sur lquilibre budgtaire et proposer, le cas chant, dici le 20 dcembre 2007 des recommandations de nature corriger lquilibre budgtaire artificiel. la suite de ces auditions, les membres de la CAP ont formul unanimement six recommandations. Les paragraphes ci-dessous visent informer les parlementaires des actions accomplies par le gouvernement pour donner suite ces six recommandations. 1re recommandation : Que le gouvernement mette en application lensemble des recommandations contenues dans le Rapport du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement. La premire section du prsent rapport fait le point sur lavancement des travaux visant mettre en application lensemble des recommandations contenues dans le Rapport du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement. Nous concluons que la trs grande majorit des recommandations sont dj appliques et que les travaux sont en cours pour les autres. 2e recommandation : Que le gouvernement amende la Loi sur lquilibre budgtaire afin de larrimer la rforme comptable. Le projet de loi no 85 visant modifier la Loi sur lquilibre budgtaire et dautres dispositions lgislatives, qui a t prsent lAssemble nationale le 13 mai 2008 par le gouvernement, na pas t adopt. Cette recommandation demeure donc pertinente et nous avons invit le gouvernement poursuivre sa dmarche cet gard. 3e recommandation : Que le gouvernement harmonise la dfinition de la dette prvue la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations et celle utilise dans les tats financiers consolids. Lorsque nous avons prsent aux parlementaires notre propre calcul de lendettement du Qubec, ceux-ci ont mis des proccupations selon lesquelles la dfinition de la dette aux fins de la loi excluait plusieurs lments. Par exemple, cette dfinition ne prend pas en compte la dette des rseaux de la sant et des services sociaux et de lducation ainsi que celle contracte par le gouvernement pour des subventions accordes au secteur municipal. Cette recommandation nayant pas t applique par le gouvernement, nous continuerons den faire le suivi au cours de la prochaine anne.

172.

173.

174. 175.

176.

177.

A-50

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

178.

4e recommandation : Que le gouvernement revoie le processus de prsentation des Comptes publics afin de permettre la Commission de ladministration publique den prendre connaissance, huis clos, au moins 48 heures avant leur dpt lAssemble nationale, selon les modalits suivantes : audition conjointe du sous-ministre des Finances et du Contrleur des finances, pour une dure de deux heures et trente minutes ; subsquemment, audition du Vrificateur gnral sur son rapport sur les tats financiers consolids, pour une dure de deux heures et trente minutes ; quil y ait un jour franc entre la fin des auditions de la Commission de ladministration publique et le dpt lAssemble nationale des Comptes publics, afin de permettre la Commission de faire ses observations. La quatrime recommandation renvoie au processus de prsentation des Comptes publics. cet gard, le vrificateur gnral a discut avec le sous-ministre des Finances de cette demande de la Commission. Ces discussions nont cependant pas permis de trouver une solution satisfaisante pour donner suite au souhait exprim par les parlementaires de prendre connaissance des Comptes publics avant leur dpt. Par ailleurs, afin de favoriser la comprhension par les parlementaires des tats financiers consolids et, ainsi, den accrotre lutilit, nous avons effectu des travaux sur lanalyse que le ministre des Finances prsente dans la premire partie des Comptes publics. Ces travaux visaient ce que le gouvernement bonifie cette analyse de faon mieux outiller la CAP lors de ltude des Comptes publics. Le rapport dcoulant de ces travaux, qui contient des suggestions et des illustrations danalyses susceptibles dintresser les lecteurs des tats financiers du gouvernement, a t remis au ministre des Finances. 5e recommandation : Que le gouvernement dpose une fois par anne des renseignements sur la politique de placement qui a t utilise ainsi que sur les risques associs pour le Fonds damortissement des rgimes de retraite (FARR) et pour le Fonds des gnrations. En rponse la cinquime recommandation de la CAP, le gouvernement prsente la politique de placement du FARR en vigueur au 1er janvier 2008 dans son Plan budgtaire 2008-2009. Lobjectif de rendement moyen vis tait de 7,0 p. cent cette date. Le gouvernement prsente galement la politique de placement en vigueur au 31 mars 2007 et au 31 mars 2008 dans la note 7 de ses tats financiers. Cette note indique par ailleurs le rendement ralis par ce Fonds au cours des deux dernires annes ainsi que le taux de rendement vis des actifs du Fonds. Le tableau 26 reprend cette information et y ajoute les deux annes prcdentes au bnfice des parlementaires.

179.

180.

181.

182.

183.

Tome II

A-51

Annexe

Tableau 26 Rendement du Fonds damortissement des rgimes de retraite (en millions de dollars)
avoir au 31 mars ( la juste valeur) 2007-2008 2006-2007 2005-2006 2004-2005 32 024 28 859 23 042 17 362 Rendement ( %) 0,73 11,93 14,70 1,84 Rendement vis ( %) 6,83 6,79 6,98 6,84

184.

Quant la politique de placement du Fonds des gnrations, celle en vigueur au 1er janvier 2008 est prsente dans le Plan budgtaire 2008-2009. Lobjectif de rendement moyen vis y est galement indiqu. Le tableau 27 prsente le taux de rendement obtenu ainsi que le taux vis pour les actifs du Fonds des gnrations pour les deux dernires annes, soit depuis quil existe. Les Comptes publics sont muets cet gard. Nous invitons le gouvernement prsenter toute linformation pertinente concernant ce fonds en note dans ses tats financiers. Tableau 27 Rendement du Fonds des gnrations (en millions de dollars)
avoir au 31 mars ( la juste valeur) 2007-2008 2006-2007 1 147 576 Rendement ( %) 1,60 0,99 Rendement vis ( %) 6,8 6,8

185.

186.

Les tats financiers prsentent galement la note 9 le taux dintrt moyen pondr du gouvernement. Le tableau 28 prsente ces taux pour les quatre dernires annes. Tableau 28 Taux dintrt moyen pondr du gouvernement du Qubec sur ses dettes (en pourcentage)
Taux dintrt moyen pondr ( %) 2007-2008 2006-2007 2005-2006 2004-2005 5,22 5,47 5,36 5,60

187.

la lumire de ces renseignements et de ceux contenus dans les tats financiers consolids, nous considrons que les parlementaires dtiennent certains lments pertinents relativement leur recommandation. Il sera nanmoins ncessaire que le gouvernement ajoute dautres informations pertinentes avant que nous puissions conclure que la prsente recommandation est applique.

A-52

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

188.

Nous avons recommand au gouvernement de prciser dans ses Comptes publics sur quel horizon le rendement vis des actifs du FARR est recherch et dindiquer le taux de rendement moyen obtenu sur ce mme horizon jusqu prsent. Pour le Fonds des gnrations, nous avons recommand au gouvernement de prciser dans ses Comptes publics : le rendement vis ; lhorizon sur lequel ce rendement est recherch ; le taux de rendement annuel rel au cours des deux dernires annes ; le taux de rendement moyen obtenu sur lhorizon recherch jusqu prsent. Commentaires du ministre des Finances
Le gouvernement prsente certaines informations mentionnes dans la recommandation du Vrificateur gnral lgard du Fonds damortissement des rgimes de retraite (FARR) et du Fonds des gnrations. Notamment, les renseignements sur les politiques de placement du FARR et du Fonds des gnrations sont prsents une fois par anne dans le plan budgtaire dpos par la ministre des Finances au moment du discours sur le budget. Le gouvernement y prsente galement les rendements viss par ces politiques de placement. Quant aux Comptes publics, la prsentation de linformation financire lgard de ces deux fonds respecte les PCGR de lICCA. Toutefois, le gouvernement prend acte des recommandations du Vrificateur gnral.

189.

190.

191.

6e recommandation : Que le gouvernement envisage la production de renseignements sur ltat et lvolution des infrastructures de lensemble des rseaux (routier, commissions scolaires, cgeps, universits, tablissements de sant). Le 11 octobre 2007, le gouvernement lanait le Plan qubcois des infrastructures. Afin de sassurer que les investissements de 30 milliards de dollars prvus dans le cadre de ce plan soient faits conformment aux meilleures pratiques de gestion et de manire transparente et quil y ait une rpartition adquate de ces investissements entre ceux relatifs lentretien des infrastructures et ceux concernant leur dveloppement, lAssemble nationale sanctionnait le 21 dcembre 2007 la Loi favorisant le maintien et le renouvellement des infrastructures publiques. Cette loi est entre en vigueur le 30 avril 2008. Cette loi prvoit que le prsident du Conseil du trsor doit dposer lAssemble nationale chaque anne le budget dinvestissement pluriannuel de ltat dans les infrastructures publiques de mme que le rapport annuel portant sur lutilisation qui en a t faite. Selon les discussions que nous avons eues avec les reprsentants du ministre des Finances, la publication de cette information devrait contribuer rpondre cette recommandation de la CAP.

192.

193.

194.

Tome II

A-53

Annexe

annexe 1 Rapport du Vrificateur gnral


lAssemble nationale, Jai vrifi ltat consolid de la situation financire du gouvernement du Qubec au 31 mars 2008 ainsi que les tats consolids des rsultats de fonctionnement, des dficits cumuls, de la variation de la dette nette et des flux de trsorerie de lanne financire termine cette date. La responsabilit de la prparation de ces tats financiers incombe la ministre des Finances. Ma responsabilit consiste exprimer une opinion sur ces tats financiers en me fondant sur ma vrification. Ma vrification a t effectue conformment aux normes de vrification gnralement reconnues du Canada. Ces normes exigent que la vrification soit planifie et excute de manire fournir lassurance raisonnable que les tats financiers sont exempts dinexactitudes importantes. La vrification comprend le contrle par sondages des lments probants lappui des montants et des autres lments dinformation fournis dans les tats financiers. Elle comprend galement lvaluation des principes comptables suivis et des estimations importantes faites par le gouvernement, ainsi quune apprciation de la prsentation densemble des tats financiers. mon avis, ces tats financiers consolids donnent, tous les gards importants, une image fidle de la situation financire du gouvernement du Qubec au 31 mars 2008 ainsi que des rsultats de ses activits, de la variation de ses dficits cumuls, de sa dette nette et de ses flux de trsorerie pour lanne financire termine cette date, selon les principes comptables gnralement reconnus du Canada. Par ailleurs, comme lexige la Loi sur le vrificateur gnral, jexprime lopinion que ces tats financiers consolids donnent, tous les gards importants, une image fidle de la situation financire du gouvernement du Qubec au 31 mars 2008 ainsi que des rsultats de ses activits, de la variation de ses dficits cumuls, de sa dette nette et de ses flux de trsorerie pour lanne financire termine cette date, selon les conventions comptables du gouvernement du Qubec qui sont nonces dans la note 1 affrente aux tats financiers consolids. De plus, conformment cette loi, je dclare qu mon avis, ces conventions ont t appliques de la mme manire quau cours de lanne financire prcdente. Le vrificateur gnral du Qubec,

Renaud Lachance, CA Qubec, le 14 octobre 2008

A-54

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Rapport spcial du Vrificateur gnral du Qubec dpos lAssemble nationale loccasion de la publication des Comptes publics du gouvernement du Qubec pour lanne financire termine le 31 mars 2008

annexe 2 Recommandations du Groupe de travail sur la comptabilit du gouvernement appliques en 2006-2007


Inclure dans son primtre comptable les agences de la sant et des services sociaux, les tablissements publics de sant et de services sociaux, les commissions scolaires, les collges denseignement gnral et professionnel et lUniversit du Qubec et ses constituantes. Retenir la mthode modifie de consolidation la valeur de consolidation jusquau 31 mars 2008. Ajuster les donnes financires des entits des rseaux pour les rendre majoritairement conformes aux PCGR et poursuivre les travaux dans cette voie (voir le tableau de suivi concernant la seconde partie de la recommandation). tablir la valeur de consolidation des entits dont la date de fin de leur exercice financier nest pas le 31 mars partir des donnes financires vrifies de lexercice qui se termine lintrieur de celui du gouvernement, en considrant pour la priode de dcalage, les oprations significatives qui affecteraient la situation financire du gouvernement ou ses oprations. Consolider ligne par ligne, Financement-Qubec et la Corporation dhbergement du Qubec dans les tats financiers consolids du gouvernement. Modifier ses conventions comptables afin dy mentionner, selon la nature des transferts, les facteurs dterminants quant au moment de constatation dans ses rsultats dune dpense de transfert. Comptabiliser sur la base de la priode de rfrence approprie, la fois les subventions de fonctionnement aux universits lies la clientle tudiante et les dpenses de transfert effectues titre de compensation tenant lieu de taxes. Comptabiliser tous ses revenus sur la base de la comptabilit dexercice. Utiliser une valeur lie au march pour valuer les placements du Fonds damortissement des rgimes de retraite. Rviser annuellement la valeur lie au march utilise pour dterminer les revenus de placement du Fonds damortissement des rgimes de retraite. Modifier le statut dentreprise du gouvernement de la Socit de lassurance automobile du Qubec, de la Socit de dveloppement de la Baie James et de la Socit des tablissements de plein air du Qubec pour celui dorganisme et de les comptabiliser selon la mthode de la consolidation ligne par ligne dans les tats financiers consolids du gouvernement.

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Annexe

Constater titre de dpense llment subvention compris dans les prts et placements assortis de conditions avantageuses importantes au moment o ces prts ou placements sont consentis ou effectus et damortir lcart dactualisation, le cas chant, des prts titre de revenu au cours dune priode correspondant leur dure. tablir les provisions pour pertes sur les interventions financires en fonction du moment du dbours du prt ou de la mise en vigueur de la garantie. Comptabiliser ses stocks et frais pays davance titre dactifs non financiers dans ses tats financiers consolids. valuer annuellement la situation afin de sassurer que les principaux stocks et frais pays davance sont adquatement comptabiliss. Comptabiliser le passif et lactif lis aux avantages sociaux, qui sacquirent ou saccumulent, sur la base de mthodes actuarielles, lorsque requis, et damortir les gains et pertes actuariels qui en rsultent sur une base approprie. Comptabiliser le cot des avantages sociaux lis un vnement particulier ds que cet vnement se produit. Comptabiliser les gains ou les pertes de change sur les instruments financiers court terme au fur et mesure quils surviennent, sauf sil fait appel la comptabilit de couverture et quil en respecte les conditions. Continuer reporter et amortir, lors de rachats avant chance dinstruments financiers, les gains et pertes de change, les cots dmission reports et les compensations financires verses ou reues sur la dure restante de linstrument financier rachet. Appliquer rtroactivement les ajustements rsultant de la prsente rforme comptable sans retraiter les annes financires antrieures. Prendre acte des incidences financires des prsentes recommandations calcules pour lanne financire 2006-2007 et de modifier ses conventions comptables, sur la base des prsentes recommandations, pour la production des tats financiers consolids du gouvernement au 31 mars 2007. Prsenter les informations relatives la rserve budgtaire uniquement dans les notes complmentaires ou les annexes qui font partie intgrante des tats financiers.

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annexe 3 extraits du projet de loi no 85, soit la Loi modifiant la Loi sur lquilibre budgtaire et dautres dispositions lgislatives
1. Larticle 2 de la Loi sur lquilibre budgtaire (L.R.Q., chapitre E-12.00001) est modifi : 1 par linsertion, selon lordre alphabtique, de la dfinition suivante : dficit : lexcdent des dpenses sur les revenus pour une anne financire ; ; 2 par le remplacement de la dfinition de dficit budgtaire par la suivante : dficit budgtaire : le dficit dune anne financire, diminu du solde de la rserve de stabilisation ; ; 3 par le remplacement de la dfinition de dpassement par la suivante : dpassement : un dficit budgtaire ou, selon le cas, les sommes manquantes pour atteindre les objectifs budgtaires prvus par un plan financier de rsorption pour une anne financire ; ; 4 par le remplacement de la dfinition de excdent par la suivante : excdent : lexcdent des revenus sur les dpenses pour une anne financire ; ; 5 par la suppression de la dfinition de surplus budgtaire . 2. Larticle 7 de cette loi est modifi par le remplacement du chiffre 9 par le chiffre 10 . 3. Cette loi est modifie par linsertion, aprs larticle 7, des suivants : 7.1. Une rserve de stabilisation est tablie afin de faciliter la planification budgtaire pluriannuelle du gouvernement. 7.2. La rserve de stabilisation doit tre affecte au maintien de lquilibre budgtaire. 7.3. Tout excdent constat pour une anne financire est imput la rserve de stabilisation. Le ministre peut, en tout temps, imputer la rserve un excdent quil prvoit pour une anne financire. Toutefois, le solde de la rserve prsent aux comptes publics doit tre fix en fonction de lexcdent constat. Le prsent article ne sapplique pas un excdent devant tre ralis pour rsorber un dpassement conformment aux articles 8 et 11 13. 7.4. Le montant de lexcdent cumul ou, selon le cas, du dficit cumul, tabli aux fins de lapplication de la prsente loi, correspond au montant net des excdents annuels et des dficits annuels. Il doit tre ajust en fonction : 1 des sommes que le gouvernement verse au Fonds des gnrations conformment larticle 4.1 de la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations (chapitre R-2.2.0.1) ;

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Annexe

2 des inscriptions au dficit cumul prsent aux tats financiers consolids du gouvernement rsultant de modifications comptables visant une priode postrieure au 1er avril 2006, lexception : a) des modifications comptables relatives la rforme comptable 2006-2007, apparaissant dans les comptes publics de cette anne financire ; b) de toute modification aux conventions comptables du gouvernement ou de lune de ses entreprises, qui a pour objet de les rendre conformes une nouvelle norme de lInstitut Canadien des Comptables Agrs dont la date de mise en vigueur recommande par ce dernier est postrieure au 1er avril 2006. Malgr le sous-paragraphe b du paragraphe 2 du premier alina, lorsquune modification aux conventions comptables du gouvernement ou de lune de ses entreprises, rsultant dune nouvelle norme de lInstitut Canadien des Comptables Agrs, est applique une date postrieure celle recommande par celui-ci, le montant de lexcdent cumul ou, selon le cas, du dficit cumul doit tre ajust pour tenir compte de limpact de cette modification sur les rsultats financiers des annes financires coules depuis la date de mise en vigueur recommande. 7.5. Le solde de la rserve de stabilisation est ajust conformment larticle 7.4. Il nest jamais ngatif. 7.6. Le ministre dpose la Caisse de dpt et placement du Qubec les sommes imputes la rserve de stabilisation pour une anne financire, au plus tard le 31 mars de lanne financire qui suit leur prsentation aux comptes publics. Les sommes dposes font partie du fonds consolid du revenu. La Caisse de dpt et placement du Qubec administre ces sommes suivant la politique de placement dtermine par le ministre. . 4. Larticle 8 de cette loi est remplac par le suivant : 8. Lorsque la rserve de stabilisation a t utilise en totalit et quun dpassement de moins de 1 000 000 000 $ est constat pour une anne financire, le gouvernement doit raliser, au cours de lanne financire subsquente, un excdent suffisant pour rsorber ce dpassement. . 5. Larticle 9 de cette loi est remplac par le suivant : 9. Le gouvernement peut encourir un dficit pour une anne financire, jusqu concurrence du montant de lexcdent cumul. . 6. Larticle 14 de cette loi est modifi : 1 par la suppression des mots Malgr larticle 9, ; 2 par linsertion, aprs le mot servir , des mots en priorit .

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7. Cette loi est modifie par linsertion, aprs larticle 14, du suivant : 14.0.1. Le vrificateur gnral peut faire tout commentaire quil juge appropri sur le montant constat de lexcdent cumul ou, selon le cas, du dficit cumul, ajust conformment larticle 7.4, dans son rapport sur les tats financiers annuels du gouvernement ou dans tout rapport annuel ou spcial quil peut soumettre lAssemble nationale en vertu de la Loi sur le vrificateur gnral (chapitre V-5.01). . 8. Larticle 15 de cette loi est modifi par le remplacement du premier alina par le suivant : 15. Le ministre fait rapport lAssemble nationale, loccasion du discours sur le budget : 1 des objectifs viss par la prsente loi, de latteinte de ceux-ci et, sil y a lieu, des carts constats ; 2 de ltat des oprations de la rserve de stabilisation ; 3 du montant de lexcdent cumul ou du dficit cumul, le cas chant. . 9. Larticle 3 de la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations (L.R.Q., chapitre R-2.2.0.1) est modifi par linsertion, aprs le paragraphe 5 du premier alina, du suivant : 5.1 des sommes verses en application des articles 4 et 4.1 ; . 10. Cette loi est modifie par linsertion, aprs larticle 4, du suivant : 4.1. Sous rserve de larticle 6 de la Loi sur lquilibre budgtaire (chapitre E-12.00001), le gouvernement peut, aux conditions quil dtermine et sur la recommandation du ministre, utiliser la rserve de stabilisation vise dans cette loi afin de verser des sommes au Fonds. Ces sommes sont prises mme le fonds consolid du revenu. . 11. La Loi constituant une rserve budgtaire pour laffectation dexcdents (L.R.Q., chapitre R-25.1) est abroge. 12. Le montant de la rserve de stabilisation vise larticle 7.1 de la Loi sur lquilibre budgtaire (L.R.Q., chapitre E-12.00001) est de 1 409 000 000 $ au 31 mars 2007. Il est form de la somme, cette date, de lexcdent cumul au sens de cette loi et du montant de la rserve budgtaire tablie dans la Loi constituant une rserve budgtaire pour laffectation dexcdents, telle quelle se lisait le (indiquer ici la date prcdant celle de lentre en vigueur du prsent article). 13. Lexcdent cumul vis dans la Loi sur lquilibre budgtaire est tabli zro au 1er avril 2006. 14. La prsente loi a effet depuis le 1er avril 2007, lexception de larticle 3, dans la mesure o il dicte larticle 7.4 de la Loi sur lquilibre budgtaire, et de larticle 13 de la prsente loi, qui ont effet depuis le 1er avril 2006.

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Annexe

annexe 4 extraits de la Loi sur lquilibre budgtaire


(L.R.Q., chapitre E-12.00001) 1. La prsente loi a pour objectif dquilibrer le budget du gouvernement. 2. Dans la prsente loi, on entend par : dficit budgtaire ; dficit budgtaire : lexcdent des dpenses sur les revenus, ajust en y dduisant les sommes de la rserve qui ont t utilises et en y ajoutant les sommes affectes la rserve vise dans la Loi constituant une rserve budgtaire pour laffectation dexcdents (chapitre R-25.1) ; dpassement ; dpassement : les sommes manquantes pour atteindre les objectifs dquilibre budgtaire ou de surplus prvus pour une anne financire par la prsente loi ou par un plan financier de rsorption ; dpenses ; dpenses : les dpenses comptabilises dans les tats financiers consolids du gouvernement conformment ses conventions comptables, lexclusion de celles relies au Fonds des gnrations vis dans la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations (chapitre R-2.2.0.1) ; excdent ; excdent : les sommes qui excdent les objectifs dquilibre budgtaire ou de surplus prvus pour une anne financire par la prsente loi ou par un plan financier de rsorption ; revenus ; revenus : les revenus comptabiliss dans les tats financiers consolids du gouvernement conformment ses conventions comptables, lexclusion de ceux relis au Fonds des gnrations ; surplus budgtaire . surplus budgtaire : lexcdent des revenus sur les dpenses, ajust en y dduisant les sommes affectes la rserve et en y ajoutant les sommes de la rserve qui ont t utilises. 6. Le gouvernement ne peut encourir aucun dficit budgtaire. 7. Les prvisions budgtaires dposes lAssemble nationale doivent tre conformes aux dispositions de larticle 6, sauf dans les cas prvus aux articles 9 12. 8. Si un dpassement de moins de 1 000 000 000 $ est constat pour une anne financire, le gouvernement doit raliser un excdent gal ce dpassement au cours de lanne financire subsquente. 9. Si le gouvernement ralise un excdent pour une anne financire, il peut encourir des dpassements pour les annes financires suivantes, jusqu concurrence de cet excdent.
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10. Le gouvernement peut encourir des dpassements pour plus dune anne financire sil prvoit encourir, lors dun discours sur le budget et avant lapplication dun plan financier de rsorption, un dpassement dau moins 1 000 000 000 $ pour lanne financire de ce budget, ou sil constate pour une anne financire un dpassement dau moins 1 000 000 000 $, en raison des circonstances suivantes : 1 une catastrophe ayant un impact majeur sur les revenus ou les dpenses ; 2 une dtrioration importante des conditions conomiques ; 3 une modification dans les programmes de transferts fdraux aux provinces qui rduirait de faon substantielle les paiements de transferts verss au gouvernement. 11. Dans les cas viss larticle 10, le gouvernement doit rsorber, au cours dune priode maximale de cinq ans, les dpassements encourus ou prvus pour cette priode. cette fin, le ministre des Finances doit, loccasion du discours sur le budget prononc pour la premire anne financire de cette priode : 1 faire rapport lAssemble nationale sur les circonstances qui justifient le gouvernement de se prvaloir de larticle 10 ; 2 prsenter un plan financier permettant de rsorber ces dpassements au cours de cette priode et comprenant des perspectives rvises des quilibres financiers ; 3 appliquer des mesures de rsorption de ces dpassements, dau moins 1 000 000 000 $, au cours de lanne financire vise par ce budget ; 4 rsorber au moins 75 % de ces dpassements durant les quatre premires annes financires de cette priode. La priode maximale de cinq ans vise au prsent article commence au dbut de lanne financire o un dpassement est constat ou prvu conformment larticle 10. Toutefois, lorsque ce dpassement est constat pour lanne financire en cours, le ministre peut indiquer que cette priode commence au dbut de lanne financire suivante. 12. Le gouvernement peut encourir de nouveaux dpassements durant la priode o un plan financier de rsorption sapplique si, durant cette priode, il prvoit encourir, lors dun discours sur le budget et avant lapplication dun nouveau plan financier de rsorption, un dpassement dau moins 1 000 000 000 $ pour lanne financire de ce budget, ou sil constate pour une anne financire un dpassement dau moins 1 000 000 000 $, en raison des circonstances vises larticle 10. Le ministre des Finances doit, loccasion du discours sur le budget : 1 faire rapport lAssemble nationale sur les circonstances qui justifient le gouvernement dencourir de nouveaux dpassements ; 2 prsenter un plan financier permettant de rsorber ces nouveaux dpassements pendant les annes restantes de la priode o un plan financier de rsorption est dj en application et comprenant des perspectives rvises des quilibres financiers relativement ceux prvus dans ce plan ;

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3 appliquer des mesures de rsorption de ces nouveaux dpassements, dau moins 1 000 000 000 $, au cours de lanne financire vise par ce budget ; 4 rsorber au moins 75 % de ces nouveaux dpassements avant la dernire anne financire de cette priode. 13. Lorsquun plan financier de rsorption est en application et si un dpassement de moins de 1 000 000 000 $ est constat, le gouvernement doit raliser un excdent gal ce dpassement au cours de lanne financire subsquente. 14. Malgr larticle 9, lorsquun plan financier de rsorption est en application, tout excdent doit servir rsorber les dpassements constats ou prvus. 14.1. Les excdents raliss pour les annes financires 1996-1997 1999-2000 conformment la prsente loi telle quelle se lisait le 28 mars 2001 sont rputs tre des excdents raliss pour ces annes financires conformment la prsente loi telle que modifie par la Loi constituant une rserve budgtaire pour laffectation dexcdents (chapitre R-25.1). 15. Le ministre fait rapport lAssemble nationale, loccasion du discours sur le budget, des objectifs viss par la prsente loi, de latteinte de ceux-ci et, sil y a lieu, des carts constats. Il fait rapport annuellement lAssemble nationale de limpact, sur les rsultats financiers du gouvernement, des modifications aux conventions comptables relativement celles en vigueur pour lanne financire prcdente.

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annexe 5 extraits de la Loi sur la rduction de la dette et instituant le Fonds des gnrations
(L.R.Q., chapitre R-2.2.0.1) 1. La prsente loi a pour objectif de rduire la dette du gouvernement un niveau infrieur 38 % du produit intrieur brut du Qubec au plus tard le 31 mars 2013, un niveau infrieur 32 % de ce produit au plus tard le 31 mars 2020 et un niveau infrieur 25 % de ce produit au plus tard le 31 mars 2026. 2. Est institu, au ministre des Finances, le Fonds des gnrations. Ce fonds est affect exclusivement au remboursement de la dette du gouvernement. Dans la prsente loi, on entend par dette du gouvernement , celle apparaissant comme la dette totale dans les comptes publics. 3. Le Fonds des gnrations est constitu : 1 des sommes provenant de la location de forces hydrauliques en vertu de larticle 3 de la Loi sur le rgime des eaux (chapitre R-13) ainsi que des sommes provenant de lexploitation de forces hydrauliques en application des articles 68 70 de cette loi et de larticle 32 de la Loi sur Hydro-Qubec (chapitre H-5) ; 2 de sommes reprsentant une partie des bnfices raliss par Hydro-Qubec sur ses ventes dlectricit lextrieur du Qubec, dcoulant de lajout de nouvelles capacits de production, sous rserve de larticle 15.2 de la Loi sur Hydro-Qubec ; non en vigueur 3 de sommes provenant de droits ou de redevances pour le prlvement de leau, lexclusion des sommes verses au Fonds vert en vertu du paragraphe 5 de larticle 15.4 de la Loi sur le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs (chapitre M-30.001) ; 4 de sommes provenant de la vente dactifs, de droits ou de titres du gouvernement ; 5 des sommes verses en application de larticle 41.1 de la Loi sur le curateur public (chapitre C-81) ; 6 de dons, legs et autres contributions reus par le ministre et que celui-ci verse au fonds pour la rduction de la dette du gouvernement ; 7 des revenus provenant du placement des sommes constituant le fonds. Les redevances relatives lexploitation de forces hydrauliques par Hydro-Qubec sont payables partir de ses activits de production. Le gouvernement fixe, aux conditions quil dtermine et sur la recommandation du ministre, la partie des sommes ou revenus viss aux paragraphes 2 4 du premier alina, qui doit tre verse dans le fonds. Un dcret qui fixe les sommes prvues au paragraphe 2 du premier alina est pris sur la recommandation du ministre, qui consulte au pralable Hydro-Qubec.

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Annexe

4. Malgr larticle 5 de la Loi sur ladministration financire (chapitre A-6.001), le gouvernement peut, aux conditions quil dtermine et sur la recommandation du ministre, dcrter que soit verse directement dans le fonds la partie quil fixe de toute somme quil peroit ou reoit et sur lesquelles le Parlement a droit dallocation. 5. Le ministre est responsable de ladministration du fonds. Les sommes constituant le fonds sont verses au crdit du ministre qui doit les dposer auprs de la Caisse de dpt et placement du Qubec. Les dpenses relatives au fonds sont imputes ce dernier. La comptabilit du fonds et lenregistrement des engagements financiers qui lui sont imputables sont tenus par le ministre. 6. La Caisse de dpt et placement du Qubec gre les sommes provenant du fonds suivant la politique de placement que le ministre dtermine en collaboration avec celle-ci. Cette politique comporte la recherche du rendement optimal des sommes constituant le Fonds tout en contribuant au dveloppement conomique du Qubec. 7. Le ministre peut prendre toute somme constituant le fonds pour rembourser la dette du gouvernement. 8. Les articles 26, 27 et 89 de la Loi sur ladministration financire (chapitre A-6.001) sappliquent au fonds, compte tenu des adaptations ncessaires. 11. Le ministre fait rapport lAssemble nationale, loccasion du discours sur le budget, des sommes constituant le fonds et, le cas chant, de celles utilises pour rembourser la dette du gouvernement. DISPOSITIONS TRANSITOIRES 22. Pour lanne civile 2007, la moiti des redevances exigibles des dtenteurs de forces hydrauliques, lexception dHydro-Qubec, en vertu de larticle 68 de la Loi sur le rgime des eaux (chapitre R-13) tel que modifi par larticle 18 du chapitre 24 des lois de 2006, ou en vertu dun dcret ou contrat dcoulant de lapplication de larticle 3 de la Loi sur le rgime des eaux, est verse au Fonds des gnrations. Lautre moiti de ces redevances est verse au fonds consolid du revenu. Les redevances sur les forces hydrauliques exigibles dHydro-Qubec, pour cette mme anne, sont rduites de moiti et verses dans le Fonds des gnrations.

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annexe 6 extraits de la Loi constituant une rserve budgtaire pour laffectation dexcdents
(L.R.Q., chapitre R-25.1) 1. Le ministre des Finances dtermine loccasion du discours sur le budget les excdents qui peuvent tre affects en totalit ou en partie une rserve budgtaire. Il dtermine alors les volets de la rserve ainsi que les montants affects chacun deux. Dans la prsente loi, le mot excdent a le sens prvu par larticle 2 de la Loi sur lquilibre budgtaire (chapitre E-12.00001). 2. La rserve ne peut tre utilise que pour des projets dimmobilisations et dautres projets dont la ralisation a une dure dtermine. Toutefois, lorsque le gouvernement estime que lintrt public lexige, il peut autoriser des projets autres que ceux prvus au premier alina. 3. Le gouvernement constitue des comits pour la slection des projets relatifs chacun des volets. Ces comits sont composs du ministre des Finances, du prsident du Conseil du trsor et de tout autre ministre dsign par le gouvernement. Les comits soumettent les projets slectionns lapprobation du gouvernement. 4. Malgr les articles 1 3, le gouvernement peut affecter en totalit ou en partie la rserve au maintien de lquilibre budgtaire lorsquil estime que survient lune des circonstances suivantes : 1 une catastrophe ayant un impact majeur sur les revenus ou les dpenses ; 2 une dtrioration importante des conditions conomiques ; 3 une modification dans les programmes de transferts fdraux aux provinces qui rduirait de faon substantielle les paiements de transferts verss au gouvernement. 5. Le ministre dpose auprs de la Caisse de dpt et placement du Qubec durant lanne financire vise par le budget les sommes affectes la rserve, lexception de celles utilises en application de larticle 2 et de celles affectes en application de larticle 4. La Caisse de dpt et placement du Qubec administre ces sommes suivant la politique de placement dtermine par le ministre. Les revenus produits par ces sommes sont comptabiliss au fonds consolid du revenu et sont rputs tre affects la rserve.

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Annexe

6. Le budget de dpenses prsente un sommaire des crdits relatifs aux dpenses qui se rapportent lutilisation de la rserve. Les sommes alloues pour ces dpenses ne peuvent tre utilises que pour la ralisation des projets approuvs par le gouvernement. Le prsent article ne sapplique pas aux sommes affectes en application de larticle 4. 7. Le ministre peut galement, loccasion du discours sur le budget, rduire les montants affects lun des volets de la rserve des sommes qui nont pas t alloues un projet. Ces sommes devront tre alloues de nouveau dautres volets. 8. Le ministre fait rapport annuellement lAssemble nationale de ltat des oprations de la rserve pour chacun des volets.

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009

Signification du logo
Un difice bien reconnaissable, le Parlement, o sige lAssemble nationale, autorit de qui le Vrificateur gnral tient sa mission et qui il rend compte. Trois traits dynamiques, illustrant la fois : les trois types de vrifications ralises par son personnel, savoir la vrification financire, celle de la conformit avec les lois, les rglements, les politiques et les directives ainsi que la vrification de loptimisation des ressources ;

les trois lments qui sont examins lors des travaux en matire doptimisation des ressources : lconomie, lefficience et lefficacit ; les trois domaines social, conomique et environnemental lis aux enjeux concernant le dveloppement durable.

Vritable signe distinctif, le logo du Vrificateur gnral illustre bien que cette institution, en constante volution, vise seconder les lus dans leur volont dassurer la saine gestion des fonds publics, au bnfice des citoyennes et citoyens du Qubec.

Le vrificateur gnral du Qubec


Le Vrificateur gnral relve exclusivement de lAssemble nationale. Cette dernire nomme le titulaire de cette fonction sur une proposition prsente par le premier ministre et adopte par au moins les deux tiers des dputs. La dure de son mandat est de 10 ans, non renouvelable. La Loi sur le vrificateur gnral prcise ses devoirs et ses pouvoirs. Le Vrificateur gnral favorise, par la vrification, lexercice du contrle parlementaire sur les actes du gouvernement, de ses ministres et de ses organismes. Il effectue la vrification financire, celle de la conformit des oprations avec les lois, rglements, noncs de politique et directives, ainsi que la vrification de loptimisation des ressources. Il exerce ses responsabilits lgard des organismes publics ainsi que des organismes et des entreprises du gouvernement. Il a galement comptence en matire de vrification se rapportant aux fonds verss sous forme de subventions. Sauf pour les obligations prvues dans la loi, le Vrificateur gnral dtermine lui-mme les travaux quil effectue et tablit le contenu de son rapport lAssemble nationale. M. Renaud Lachance occupe la fonction de Vrificateur gnral du Qubec depuis le 9 aot 2004. Il est titulaire dun baccalaurat en administration des affaires, dune matrise en fiscalit et dune matrise en conomie. Il est membre de lOrdre des comptables agrs du Qubec. De 1985 2004, M. Lachance a uvr au sein de HEC Montral titre de professeur. Il a galement assum diverses responsabilits de direction dans cet tablissement universitaire spcialis en gestion.

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Dpt lgal 1er trimestre 2009 Bibliothque et Archives nationales du Qubec Bibliothque nationale du Canada ISBN 978-2-550-55455-4