LA GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL

1.- Introduccin
En Mxico el municipio es la clula poltica bsica de la sociedad; en l encuentran su espacio natural de actuacin tanto el gobierno como la ciudadana organizada, en la bsqueda de soluciones a los problemas ms inmediatos de la poblacin. Sin embargo, ante la creciente participacin social, sobre todo en las ltimas dcadas, los ayuntamientos se encuentran rebasados para dar respuesta oportuna y suficiente a la problemtica que se les plantea cada da con mayores niveles de precisin y detalle. El acelerado proceso de desarrollo ocurrido durante los aos 40 y 70, dio origen a la concentracin de poblacin en algunos centros urbanos, principalmente por migracin de reas rurales empobrecidas. Desafortunadamente, la mayora de los municipios catalogados como metropolitanos han crecido anrquicamente como resultado de la ausencia de polticas de planeacin urbana y de ordenamiento del territorio, lo cual ha provocado, entre otras cosas, el deterioro de la calidad ambiental. De esta manera, una gran cantidad de municipios se ven envueltos en una dinmica compleja, que al mismo tiempo los coloca en una situacin desventajosa ya que estos deben enfrentar problemas ambientales caractersticos de las grandes ciudades, pero con las limitaciones legales, tcnicas, financieras y polticas del gobierno municipal. Aunque la atencin a la problemtica ambiental se inici en el gobierno federal desde los aos setenta, y buena parte de los gobiernos estatales han asumido un compromiso serio en la proteccin al ambiente, la gestin ambiental municipal, an no ha logrado consolidarse. Para superar esta desventaja es necesario fortalecerla mediante la formulacin de una estrategia nacional que de como resultado la elaboracin de programas estatales que contemplen la formulacin de estrategias particulares, acordes con la problemtica y particularidades de cada estado en materia jurdica, financiera, tcnica e institucional, as como la implementacin de mecanismos para fomentar la participacin y la corresponsabilidad de la sociedad. Para lograrlo, se requiere de una profunda reflexin y discusin colectivas que derive en propuestas armnicas y efectivas para el paulatino e irreversible fortalecimiento de la autonoma municipal en materia de proteccin al ambiente.

En el marco de la transformacin nacional hacia el verdadero federalismo, la orientacin de la poltica ambiental enfocada al fortalecimiento de los gobiernos locales, en general, y de la gestin ambiental municipal, en particular, no podr ser calificada menos que como un acierto. De esta manera, el municipio se constituir en un orden de gobierno eficiente y capaz de enfrentar los problemas y las demandas ms apremiantes por un mejor medio ambiente, dejando a los otros rdenes de gobierno tareas menos particulares y sobre todo de incidencia regional y nacional.

II.- Marco de municipal

actuacin

de

la

gestin

ambiental

Al promulgarse la Constitucin de 1857 se reinstituy el federalismo que se haba establecido inicialmente en la Constitucin de 1824, reconociendo a los estados como miembros de la Federacin, los cuales, para su administracin interior deban reconocer a su vez a las municipalidades (artculos 36 y 42). Sin embargo, poco a poco la autonoma de los estados fue cediendo ante la presin de un gobierno central, por lo que las administraciones estatales sufrieron cada vez ms una reduccin de sus esferas de competencia y de su capacidad de gestin (Barrera y Ferreyra, 1989; Calope, 1990; Meyer, 1986). Ante esto, los gobiernos estatales reprodujeron los esquemas centralistas dejando a los municipios con mnimas facultades y posibilidades en la toma de decisiones y en la definicin de polticas. Posteriormente, la Constitucin de 1917, proporcion con el artculo 115 un nuevo marco legal, que establece al municipio libre como la base de la administracin poltica de los estados y por ende del pas (Calope, 1990). Las condiciones histricas del surgimiento del federalismo en Mxico marcaron el rumbo que seguiran los municipios y que prevalece hasta nuestros das; es decir, los municipios constituyen la base de la organizacin poltica, pero tambin han estado sometidos a la estricta vigilancia del centro. Como resultado de ese proceso histrico, la realidad del municipio mexicano sigue siendo, con algunas excepciones, la que se identifica con la pobreza y la desorganizacin; ya que en la prctica, los municipios se encuentran atados a las administraciones estatales, las que, a su vez, dependen de las decisiones tomadas en el centro (Merino, 1992).

III.- Marco jurdico-normativo de la gestin ambiental municipal

El marco jurdico que sustenta la gestin ambiental municipal es mucho ms complejo que el federal, ya que las disposiciones que establecen las atribuciones de los municipios en la materia se encuentran diseminadas en

varios ordenamientos: desde la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) y sus reglamentos; las normas oficiales mexicanas; las constituciones de cada estado y sus propias leyes y reglamentos de proteccin al ambiente; los reglamentos ambientales municipales, las disposiciones jurdicas contempladas en sus bandos de polica y buen gobierno; las leyes orgnicas de la administracin pblica federal, estatal y municipal as como otras disposiciones generales, tales como acuerdos, decretos, circulares, programas nacionales, manuales de organizacin y resoluciones, entre otros. La situacin para los municipios se vuelve an ms compleja debido a la falta de claridad en las interpretaciones jurdicas, sobre todo a nivel de la distribucin de competencias municipales; adems, en general la reglamentacin municipal vigente fue elaborada con base en modelos propuestos por las autoridades federales y estatales, sin considerar la realidad en cada municipio.

a) Marco constitucional
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos es la base del sistema jurdico nacional, ya que de ella emanan todas las disposiciones reglamentarias y normativas que rigen la actividad poltica, social y productiva, incluyendo las relativas a la proteccin del ambiente. La Constitucin instituye el sistema federal mexicano (artculo 40), organiza el sistema de competencias entre la federacin y los estados miembros y establece las bases que fundamentan el derecho ambiental de nuestro pas. En lo que respecta a la distribucin de competencias entre la federacin, los estados y los municipios, el artculo124 establece que las facultades que no estn expresamente concedidas a la federacin, se entienden reservadas a los estados; los artculos 117 y 118 establecen las facultades que se prohiben a las entidades federativas; el artculo 71 establece que las legislaturas estatales tienen el derecho de promulgar leyes o decretos en todas las materias; y el Artculo120 establece que el ejecutivo estatal est obligado a publicar y hacer cumplir las leyes federales. Las reformas constitucionales de 1983, 1987 y 1992, incorporan disposiciones generales en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico, tales como: el derecho a vivir en un ambiente sano, el impulso el desarrollo productivo bajo modalidades de conservacin del medio ambiente y de los recursos naturales, as como las facultades del Congreso para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios en el mbito de sus respectivas competencias,

imponer modalidades a la propiedad privada y restaurar el equilibrio ecolgico. Por su parte, el artculo115, fraccin II, otorga a los municipios la facultad de expedir bandos municipales y disposiciones de carcter general en materia ambiental. Dicho artculo ampla el mbito de competencia municipal, atribuyndole a este orden de gobierno la prestacin de servicios pblicos (agua potable y alcantarillado; alumbrado pblico; limpia; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines; seguridad pblica y trnsito), la administracin libre de su hacienda conforme a los bienes que les pertenezcan, el decreto y manejo de reservas territoriales, la intervencin en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana y los usos del suelo. No obstante, los gobiernos municipales encuentran acotadas las posibilidades de ejercer tales atribuciones debido a otras restricciones legales establecidas en las leyes estatales y federales.

b) Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA)

Las recientes modificaciones a la LGEEPA (publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de noviembre de 1996), incluyen una mayor definicin en la distribucin de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, a diferencia de la Ley de 1988 que no distingua las competencias entre los rdenes estatal y municipal. De acuerdo con dichas modificaciones, corresponde a las entidades federativas la formulacin. ejecucin y evaluacin de un programa estatal de proteccin al ambiente (artculo7, fraccin XVIII); asimismo corresponde a los municipios la formulacin, ejecucin y evaluacin de un programa de proteccin al ambiente (artculo 8, fraccin XV). Otro de los elementos novedosos de las modificaciones a la Ley lo constituye la posibilidad de suscribir convenios o acuerdos de coordinacin entre la Federacin y las entidades federativas en materia ambiental, as como entre stas y los municipios, con el objeto de que los estados o el Distrito Federal, y en su momento los municipios, asuman algunas funciones que hoy son de competencia federal (artculos 11 y 12). Asimismo, las entidades feederativas podrn suscribir entre s y con el gobierno del Distrito Federal, acuerdos de coordinacin y colaboracin administrativa, con el propsito de atender y resolver problemas ambientales comunes; de igual manera, los municipios podrn a su vez suscribir entre s este tipo de acuerdos, aunque pertenezcan a entidades federativas diferentes (artculo13).

Las autoridades ambientales federales y estatales integrarn un rgano en el que se reunirn peridicamente con el propsito de coordinar sus esfuerzos en materia ambiental, analizar e intercambiar opiniones en relacin con las acciones y programas en la materia, evaluar y dar seguimiento a las mismas, as como formular las recomendaciones pertinentes (artculo14 BIS). De esta manera, las modificaciones a la LGEEPA aumentan las posibilidades de participacin tanto de las entidades federativas como de los municipios en la toma de decisiones a travs de una mayor coordinacin, y por lo tanto, su contribucin en la solucin de los problemas ambientales dentro de sus propias jurisdicciones territoriales.

c) Financiamiento para la gestin ambiental municipal

La falta de recursos financieros destinados a la gestin ambiental es quiz uno de los principales problemas que enfrentan los municipios para el desarrollo de sus propias polticas y programas ambientales, y en los casos en los que se cuenta con recursos, stos se destinan a otras reas consideradas como prioritarias para el desarrollo, dejando de lado las asignaciones destinadas a la solucin de problemas ambientales. Existen mltiples mecanismos para la obtencin de recursos financieros que hasta la fecha no se han aplicado en los municipios. Esto se debe en cierta medida al desconocimiento que existe por parte de las autoridades municipales sobre el diseo y la aplicacin de frmulas fiscales e instrumentos econmicos aplicables a la gestin ambiental municipal. Para lograr una verdadera autonoma econmica, los municipios necesitan crear esquemas de financiamiento provenientes de los recursos fiscales municipales para aumentar sus propios ingresos; promover la inversin privada en proyectos para el mejoramiento del ambiente en trminos financieros favorables para los municipios; desarrollar, integrar y aplicar instrumentos econmicos en las polticas ambientales que ayuden a modificar los patrones de produccin y consumo que simultneamente aporten los fondos necesarios para consolidar la gestin ambiental municipal. Dentro de dichos esquemas, la participacin del sector privado a travs de concesiones para la prestacin de servicios pblicos es fundamental para incrementar la calidad y la oferta de los servicios pblicos, responsabilidades que constitucionalmente corresponde a los municipios (suministro de agua potable y su tratamiento, alcantarillado y limpia, y manejo de residuos slidos, por ejemplo).

Los instrumentos econmicos, adems de contribuir a cambiar los patrones de consumo y de produccin de los agentes econmicos, podran generar recursos para los gobiernos municipales. Dichos recursos permitiran fortalecer la capacidad de gestin, dar mayor certeza en la planeacin municipal y finalmente podran contribuir a mejorar la provisin de bienes y servicios pblicos. Para lograr una mejor gestin, los municipios requieren de mayores recursos que les permitan cubrir sus necesidades y alcanzar las metas ambientales establecidas. Adems de las necesidades de financiamiento, de capacitacin tcnica y de recursos humanos, es necesaria una continuidad en las polticas as como el diseo de planes a largo plazo. Antes de las modificaciones de la LGEEPA, los ayuntamientos encontraban serias limitaciones jurdicas y administrativas que bloqueaban su participacin en asuntos que afectaban directamente a sus habitantes; por otro lado, no se haban desarrollado esquemas institucionales que permitieran la colaboracin de otros sectores sociales en la gestin ambiental local. Hoy en da, con las reformas a la legislacin ambiental se amplan las perspectivas de los ayuntamientos, ya que ahora se establece claramente la posibilidad de coordinacin intergubernamental entre todos los actores involucrados en el quehacer ambiental.

iv.- Diagnstico de la gestin ambiental municipal

El ayuntamiento, pese a ser la institucin poltico-administrativa ms antigua del pas y ser, en virtud de lo sealado por el artculo 115 constitucional, el orden de gobierno que atiende a las necesidades y problemticas ms inmediatas de la poblacin, an no logra alcanzar un nivel de desarrollo y autonoma que le permita abordar con eficiencia la definicin y operacin de una poltica ambiental. Las causas que dan origen a esta circunstancia son mltiples y de muy diversa naturaleza. Este hecho se hace aun ms evidente si consideramos que, en una cantidad creciente de municipios, la metropolizacin ha incorporado elementos que hacen ms compleja la solucin a la problemtica ambiental. De una manera sucinta expondremos las limitaciones que enfrenta la gestin ambiental municipal en lo concerniente a los siguientes aspectos:

Marco Programtico

En general, los municipios no cuentan con diagnsticos ambientales actualizados que les permitan identificar necesidades y priorizar su atencin hacia los problemas ms urgentes. Ausencia de programas municipales de proteccin al ambiente. A pesar de que las modificaciones a la LGEEPA contemplan como

responsabilidad de los ayuntamientos la elaboracin de un programa municipal de proteccin al ambiente, la mayora de stos no han desarrollado an dichos programas y cuando existen, repiten el modelo central. Adems, los programas ya elaborados presentan incongruencias con la poltica estatal y federal, y no incluyen mecanismos de evaluacin y seguimiento. Centralismo en las polticas de planeacin estatal y federal, las cuales no consideran los aspectos que los municipios pudieran tomar en cuenta para la elaboracin de sus propios planes y programas. Ausencia de polticas de planeacin del desarrollo urbano municipal, que resultan en asentamientos irregulares, uso inadecuado del suelo debido a que no se toma en cuenta su vocacin natural; adems tampoco se imponen restricciones y condicionamientos ambientales de carcter preventivo a los nuevos desarrollos y edificaciones. Marginacin del municipio en los procesos de definicin de las polticas metropolitanas y estatales para el mejoramiento del ambiente.

Marco jurdico

Deficiente conocimiento de la materia jurdica ambiental por los rganos municipales, lo cual limita considerablemente las posibilidades de una eficiente reglamentacin local y redunda en interpretaciones y aplicaciones inapropiadas. Ausencia y, en su caso, insuficiencia e imprecisiones de los instrumentos normativos municipales que provoca que una buena parte de las facultades conferidas a los ayuntamientos por ordenamientos superiores no puedan ser cumplidas cabalmente. Por otra parte, los ordenamientos existentes repiten el modelo federal y estatal.

Financiamiento

Falta de financiamiento para la gestin ambiental municipal. Restricciones presupuestales de las reas del ejecutivo municipal encargadas de la aplicacin de la poltica ambiental y de la vigilancia del cumplimiento de los ordenamientos locales en la materia. Indefinicin y falta de aplicacin de impuestos y derechos ambientales de carcter local. Ausencia de mecanismos de financiamiento y autofinanciamiento de programas de proteccin ambiental que involucren a los diversos sectores de la sociedad. Subutilizacin de los mecanismos de financiamiento que ofrecen instituciones pblicas y privadas, nacionales e internacionales a los municipios para programas de proteccin ambiental.

Inequidad en la distribucin fiscal y en el ejercicio del gasto pblico.

Institucionalidad

Falta de estructuras administrativas para la gestin ambiental municipal con reas definidas que redunda en dispersin de funciones operativas entre diversas dependencias del ejecutivo municipal y en la falta de procedimientos tcnico-administrativos de la poltica ambiental municipal. Falta de capacidad operativa, debida a la escasez de recursos humanos con alto perfil, y a la falta de recursos tcnicos y financieros. Indefinicin de funciones de las diversas reas relacionadas con la operacin de la poltica ambiental, duplicacin de acciones en algunas materias y vacos en otras, debido a la multiplicidad de instancias involucradas en el quehacer ambiental. Desconfianza hacia la capacidad operativa de los municipios. Desarticulacin entre las reas operativas y las comisiones edilicias sobre el tema. Restricciones a la participacin de la comunidad en proyectos y acciones debido a la ausencia de procedimientos de consulta ciudadana efectivos y sistemticos. La participacin de la sociedad se limita a la denuncia popular y a demandas aisladas de solucin a problemas especficos. Falta de inters por parte de los ayuntamientos en la definicin y apoyo a la gestin ambiental municipal.

La problemtica anteriormente expuesta, y que enfrentan la mayora de los municipios del pas, son realidades que ya no son compatibles con los patrones de centralizacin de funciones y de recursos que restringen a los gobiernos locales en el ejercicio de su soberana y autonoma, lo que se traducen como obstculos difciles de salvar para el logro de una eficiente gestin ambiental, sobre todo, frente al esquema de globalizacin mundial que demanda la generacin de oportunidades y expectativas favorables para la poblacin de las diferentes regiones que integran el mosaico nacional y la necesidad de insertar al pas en las relaciones de competitividad mundial. Por lo anteriormente expuesto, es necesario contribuir a crear los consensos y acuerdos que fortalezcan la autonoma municipal en materia de gestin ambiental y los mecanismos de coordinacin metropolitana. De no hacerse as, es de prever que las polticas ambientales impulsadas por la federacin y los gobiernos estatales no puedan trascender como es debido, al no encontrar el apoyo correspondiente de los gobiernos municipales.

Poltica nacional y fortalecimiento ambiental municipal

de la

gestin

Para superar la problemtica mencionada es necesario que las entidades federativas elaboren programas estatales que incorporen estrategias para el fortalecimiento de la gestin ambiental municipal. Los programas estatales debern considerar:

Los compromisos adquiridos por el Estado mexicano ante los organismos internacionales y que requieran para su cumplimiento de la participacin de los rdenes de gobierno estatal y municipal. El marco jurdico vigente, particularmente la distribucin de competencias estatales y municipales establecida en las modificaciones de la LGEEPA. El marco programtico que incluye el Plan Nacional de Desarrollo 19952000, el Programa de Medio Ambiente 1995-2000 y los dems programas sectoriales relacionados con la materia. La problemtica ambiental regional, particularmente de la entidad de que se trate.

Las estrategias para el fortalecimiento de la gestin ambiental municipal debern considerar cuatro lneas de accin bsicas:

Fortalecimiento de la legislacin

Revisin del marco jurdico estatal y municipal en la materia. Asesora jurdica permanente para la elaboracin de los instrumentos jurdico normativos que den sustento a la actuacin municipal en los mbitos de su competencia. Desarrollo de normas estatales para la proteccin al ambiente. Desarrollo de instrumentos propios para la aplicacin de la poltica ambiental municipal.

Fortalecimiento de las estructuras de gestin ambiental

Elaboracin de diagnsticos ambientales locales y regionales. Establecimiento de formas ms efectivas de participacin ciudadana. Fortalecimiento de las reas operativas en los municipios. Optimizacin de la coordinacin interinstitucional. Inclusin de los gobiernos municipales en los rganos consultivos y de coordinacin en materia ambiental.

Capacitacin

Apoyo a la capacitacin tcnica y actualizacin profesional del personal.

Financiamiento

Gestin para la consecucin de apoyos crediticios y de financiamiento con los organismos pblicos y privados nacionales e internacionales. Reformas a las leyes de hacienda municipal que las tesoreras municipales incrementen la captacin de recursos propios por las tesoreras municipales. Creacin de mecanismos de financiamiento de los programas ambientales municipales con recursos de los diferentes rdenes de gobierno.

Es obvio que los resultados de la aplicacin de la poltica ambiental nacional y de la de los estados en lo particular, depende en buena medida, de contar con municipios fortalecidos, capaces de emprender con xito acciones para el mejoramiento ambiental. Esto no puede ser producto de la casualidad o de acciones desordenadas e inconexas, sino de la debida planeacin que redunde en la homologacin de los tres rdenes de gobierno en cuanto a su capacidad para hacer gestin ambiental.

Bibliografa
Barrera, R. y Mara del Pilar Ferreyra, 1989. Descentralizacin pblica de los estados federados (ensayo analtico-metodolgico). INAP-Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Mxico. Calope, 1990. Realidad y perspectivas del proceso de descentralizacin en Mxico. Manuscrito. Mxico. Merino, Mauricio, 1992. Fuera del centro. Universidad Veracruzana, Mxico. Meyer, Lorenzo, 1986. "Un tema aejo siempre actual: el centro y las regiones en la historia mexicana" en B. Torres (comp.). Descentralizacin y democracia en Mxico. Colegio de Mxico, Mxico.