Partnerstvo Javnog I Privatnog Sektora

PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA (JPP): Dobre i loe strane
PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA
Dobra i loa iskustva u odabranim zemljama u tranziciji

Naslov originala Public-Private Partnerships: Successes and Failures in Central and Southeastern Europe Izdava PALGO centar Za izdavaa Duan Damjanovi Kneginje Ljubice 14, Beograd Tel: + 381 11 30 25 813, faks: + 381 11 30 25 842 office@palgo.org, www.palgo.org Urednici Duan Damjanovi, Tatijana Pavlovi-Kriani, Gabor Peteri Prevod (osim poglavlja o Hrvatskoj) Angelina Miina Prevod poglavlja o Hrvatskoj Dubravka Jurlina Alibegovi Lektura i korektura Ivana Andri Dizajn korica Vesna Mila oli-Damjanovi Prelom i dizajn Tijana Dini tampa Standard2, Beograd Objavljivanje ove knjige pomogli su: LGI, Open Society Institute Local Government and Public Service Reform Initiative P.O. Box 519 1397 Budapest, Hungary Tel: + 36 1 882 3100, Fax: + 36 1 882 3105 Think Tank Fund, Open Society Institute Oktober 6 Street Nr. 12, 1051 Budapest, Hungary Tel: + 36 1 327 3836, Fax: + 36 1 327 3101 gbuldioski@osi.hu, www.soros.org/initiatives/thinktank Copyright PALGO centar, Beograd, Srbija
Beograd, 2010.
Sadraj
5 Predgovor 7 Partnerstvo javnog i privatnog sektora (JPP):
Dobre i loe strane

Gabor Peteri
21 Javno-privatno partnerstvo u Bugarskoj: Stefan Vladkov i Angel Markov 47 Javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj:
Marketizacija javnih usluga na optinskom nivou
Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

Dubravka Jurlina Alibegovi
63 Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Maarskoj:
Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

arls Jokaj
89 Javno-privatno partnerstvo u Poljskoj: Rafal Stanek i David Toft
Prevazilaenje psiholokih prepreka i rigidnih propisa
113 Partnerstvo javnog i privatnog sektora u Srbiji: Tatijana Pavlovi-Kriani i Ljiljana Brdarevi 141 O autorima 145 Indeks
Orijentacija ka pravinoj podeli rizika i isplativosti investicija
PREDGOVOR
Predgovor
Partnerstvo javnog i privatnog sektora nastoji da kombinuje ono to je najbolje iz ova dva sveta, s ciljem da prua javne usluge na lokalnom nivou, uz demokratsku odgovornost javnih vlasti i upravljake vetine i ekonominost koje donosi privatni sektor. Na izboru primera koje smo prouili u ovoj publikaciji eleli smo da ispitamo do koje mere je taj ambiciozan cilj i ostvaren u pet drava centralne i jugoistone Evrope. Oni su ilustracija uspeha u modernizaciji i unapreenju optinske infrastrukture, pomou prikupljanja dodatnog kapitala i povraaja uloenog tokom dueg vremenskog perioda nego to je to mogue standardnim finansiranjem iz javnog budeta. Oni pokazuju i sposobnost privatnog sektora da obezbedi tehniki kapacitet za projektovanje i upravljanje postrojenjima koja pogoduju irim podrujima nego to su pojedinane optine i zadovoljavaju stroe ekoloke standarde. Prikazani su i rizici koji neizbeno prate ovu vrstu partnerstva. Efikasnost u velikoj meri poiva na tenderskom postupku koji podstie konkurentnost potenom voenju postupka od strane optinske uprave, dostupnosti nekoliko dobavljaa i sposobnosti da se u odreenom trenutku preciziraju potrebe u pogledu usluga koje partner mora da zadovolji. Kod partnerstva postoji i opasnost rasparavanja ukupne odgovornosti izmeu optine i partnera iz privatnog sektora, sa posledicama po efikasnost i odgovornost. Ispriana iskustva razliitih zemalja ponovo pokreu jednu dilemu koja se javila u zapadnoj Evropi. Naime, javna odgovornost mora biti ureena strogim i sloenim zakonodavnim okvirom, koji pak moe ograniiti kapacitet i elju privatnog sektora za zasnivanjem ovakvih partnerstava i samim tim suziti konkurenciju od koje zavisi efikasnost i transparentnost javno-privatnih partnerstava. Ova publikacija predstavlja dragocen doprinos literaturi o reformi javnih usluga u trenutku kada priliv evropskih strukturnih fondova olakava kapitalna ulaganja u javnu infrastrukturu, a recesija, s druge strane, utie na smanjenu dostupnost drugih izvora kapitala i vri pritisak na dep korisnika i optinske budete, iz kojih se moraju izmirivati tekui trokovi. LGI srdano zahvaljuje PALGO centru u Srbiji za organizovanje konferencije za koju su pripremljeni radovi predstavljeni u publikaciji, kao i Gaboru Peteriju za ureivanje publikacije i saeto predstavljanje njenih glavnih tema i zakljuaka. Konano, italac treba da zna da su poglavlja ove knjige pisana 2008. godine, te se ona ne bave promenama u javno-privatnim partnerstvima i uticajem ekonomske krize koja je poela krajem 2009. godine. 5
Ken Dejvi stariji savetnik u agenciji LGI Novembar 2010.
Partnerstvo javnog i privatnog sektora (JPP): Dobre i loe strane

Gabor Peteri
Sadraj
1. 2. 3. 4.
4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.
Porast uea privatnog sektora u delokrugu javnog sektora9 ta je JPP?10 Zato JPP?12 Preduslovi za uspeh JPP13
Pravno-administrativni okvir14 Lokalni podsticaji za inovacije14 Politika EU15 Kapacitet za osmiljavanje JPP, pregovaranje o JPP i upravljanje JPP16 Upravljanje rizicima17
5.

Ekonomska kriza: smetnja ili ansa18

Koritena literatura19
1.
Porast uea privatnog sektora u delokrugu javnog sektora
Poslovna saradnja izmeu javnog i privatnog sektora iroko je rasprostranjena. Kompanije pruaju usluge u zamenu za prihod iz javnih fondova. Ovo partnerstvo zapravo predstavlja jednostavnu trinu transakciju, koja moe poprimiti razne oblike u okviru iroke lepeze javnih usluga. Na jednoj strani je dravna ili lokalna vlast naruilac usluga, proizvoda ili radova, a na drugoj privatna kompanija njihov isporuilac. Neke karakteristike partnerstva javnog i privatnog sektora (JPP) ine ovaj odnos neto sloenijim. Kao prvo, motivi pruaoca usluga veoma se razlikuju od motivacije klijenta nosioca javne vlasti. Drugo, kada se javna i privatna strana dogovore o saradnji, one moraju da razviju odgovarajue prakse planiranja, nabavke i upravljanja, kao i organizacione sheme i naine plaanja. Prema ugovorima o partnerstvu, privatne kompanije obino bivaju ukljuene u osmiljavanje javnih projekata ve od prvih faza odluivanja na nivou javne vlasti. Organizacionim oblikom sprovoenja projekta mogu zajedniki upravljati dve vrste potencijalnih vlasnika javni i privatni subjekti. Plaanje se moe izvriti putem obinog transfera sredstava iz budeta ili izabrani organ vlasti moe ovlastiti izvoaa za naplatu iz javnih prihoda. Klasini oblici partnerstva javnog i privatnog sektora mahom su bivali inicirani od strane centralne vlasti, i to u obliku koncesija. Privatna finansijska inicijativa (PFI), koja je pokrenuta u Velikoj Britaniji 1992. godine, predstavljala je prvu sveobuhvatnu dravnu politiku osmiljenu na osnovu ove logike. Lokalni projekti JPP bili su jednostavniji, da bi se kasnije proirili u vidu razliitih organizacionih i finansijskih modela. Potreba za javno-privatnim partnerstvom postepeno se razvijala od poetka osamdesetih godina 20. veka, kada su se pojavile ozbiljne kritike na raun neefikasnosti prualaca javnih usluga i njihove nesposobnosti da adekvatno reaguju na uoene potrebe. U to vreme razvila su se dva paralelna reformska trenda u javnom sektoru, kao odgovor na naftnu krizu, nakon koje je usledio konzervativni zaokret u ekonomskoj, socijalnoj i politikoj misli. Te reforme bile su usredsreene na transformaciju vlasti, i to (1) zalaganjem za decentralizaciju i (2) izmetanjem upravljanja uslugama iz javnog sektora privatizacijom i drugim mehanizmima zasnovanim na ueu privatnog sektora.
Gabor Peteri
Oba ova reformska trenda imala su za cilj unapreenje javnih usluga razdvajanjem uloga prualaca i naruilaca usluga i razvijanje novih oblika javne odgovornosti stavljanjem korisnika usluga, glasaa, u prvi plan javnog odluivanja unapreenjem orijentacije ka potroaima. Na kraju, smiljene su nove tehnike javnog upravljanja na istim principima i u drugim oblastima javne uprave i vlasti. Sada smo, meutim, svedoci sveukupne promene u percepciji javnog sektora: menjaju se njegove uloge, funkcije i pravila upravljanja. U ovoj novoj eri, koja je zapoela aktuelnom ekonomskom krizom, teorija javnog izbora i preterano korienje mehanizama privatnog sektora trpe sve vee kritike. Nakon tri decenije eksperimenata i inovacija u javnom sektoru, sve vie raste bojazan od toga da je poslovni sektor previe ukljuen u pruanje javnih usluga. Ekonomska kriza je promenila makroekonomske i fiskalne uslove za centralne i lokalne vlasti. One se sve vie brinu zbog rastuih budetskih deficita, pojave novih socijalnih problema i slabljenja izvora prihoda. Ovi neoekivani fiskalni problemi usmerili su panju na dugorone posledice mogue neefikasnosti javno-privatnih partnerstava. Sa mnogo strana uju se tvrdnje da je potrebno dravi dati vea ovlaenja kao vlasniku, a ne samo kao regulatoru. Trite se smatra mehanizmom koji stvara monopole i dodatno produbljuje drutvene nejednakosti. Postoji vrsta nada da e snanije vlasti biti efikasnije i pravinije. U ovom specifinom periodu, glavni cilj ove publikacije o JPP jeste razmena informacija radi podrke kreiranju zdrave politike u ovoj oblasti. Publika kojoj je ona namenjena obuhvata donosioce odluka na raznim nivoima vlasti. Naa namera, meutim, nije bila samo da napiemo tek jo jedan prirunik; postoji ve nekoliko prirunika te vrste koje su pripremile razliite meunarodne organizacije i programi za pruanje tehnike pomoi i obuke u ovoj oblasti. Na cilj je da pomognemo kreatorima politika na lokalnom nivou ukljuujui NVO tako to emo razjasniti kljune odlike javno-privatnog partnerstva. Nadamo se da e predstavljena iskustva pet drava biti od pomoi u pripremi modela finansiranja kapitalnih investicija i upravljanju ovim sloenim formama pruanja usluga.1 10
2.
ta je JPP?
Javno-privatno partnerstvo zasniva se na konceptu podele rizika. Postoji nekoliko inilaca koji utiu na uspeh upravljanja zajednikim javno-privatnim projektima. Veliki i tehniki komplikovani infrastrukturni projekti, sa sloenom shemom finansiranja, u velikoj meri zavise od spoljanjih faktora. To se naroito odnosi na situacije kad je potranja za tim uslugama pod uticajem politikih odluka o opravdanosti, ceni koja se plaa za uslugu i o nivou i obliku socijalnih subvencija. Mogunost neuspeha usled bilo kojeg od ovih faktora tek je jedan od rizika skopanih sa JPP. Postoje i drugi, interni rizici, na koje utiu unutranji faktori, kao to su gradnja, tehnologija i upravljanje. Projekt ili usluga mogu se smatrati javno-privatnim partnerstvom onda kada rizike gradnje, kao i rizike potranje ili raspoloivosti, snosi privatni sektor. Ovo je definicija koju primenjuje Evropska unija, u kojoj su javni ugovori razdvojeni od aktivnosti izvan budeta, prevashodno za potrebe raunovodstva. Kad su u pitanju JPP pored odgovornosti za uspeno obavljanje izgradnje privatni partner snosi i odgovornost u sluaju opadanja potranje za uslugom na tritu (rizik potranje), kao i u sluaju da usluga nije obavljena na dogovorenom nivou (rizik raspoloivosti). JPP moe imati dva oblika: jednostavno ugovorno partnerstvo, kod koga je privatni sektor ukljuen u projektovanje, finansiranje i upravljanje uslugom; ili institucionalno JPP, kod koga se osniva novo pravno lice, u zajednikom vlasnitvu dvaju partnera (Zelena knjiga 2004). Saradnja javnih i privatnih partnera u ovom drugom sluaju je vra. Stepen ukljuenosti privatnog sektora srazmeran je stepenu rizika privatnog sektora. Oblici JPP variraju od obinih ugovora o projektovanju i izgradnji, preko tzv. modela design-build-operate-transfer (projektuj-izgradi-koristi-predaj), pa sve do sloenih ugovora o koncesiji. Kod klasinog modela JPP, postoji est vrsta aktera, koji su povezani specifinim tokom kapitala. Kod klasinog institucionalizovanog JPP (1) projektno preduzee je u sreditu usluge. Poetni kapital u kompaniju ulau (2) vlasnici. Oni zauzvrat oekuju neku vrstu dividende, bilo u gotovini, bilo u formi subvencionisanih usluga. Projektno preduzee moe pribavljati sredstva na tritu, na primer, putem zaduivanja kod (3) banaka, kojima projektno preduzee servisira dug.
1 eleo bih da zahvalim Duanu Damjanoviu i Tatijani Pavlovi-Kriani, kolegama koje su zajedno sa mnom radile na tekstu i poglavljima o pojednim dravama, za njihove korisne komentare na ovo uvodno poglavlje, kao i Kenu Dejviju iz LGI.
Prilikom izgradnje nekog objekta, projektno preduzee kao investitor zakljuuje ugovor s (4) graevinskim preduzeem (izvoaem radova), iji se trokovi isplauju iz ostvarenih prihoda. Formira se (5) operativno telo, bilo u okviru projektnog preduzea, bilo kao posebni pravni subjekt, koje dobija nadoknadu za svoje trokove poslovanja. Finansijsku osnovu svih ovih tokova kapitala ini (6) korisnik usluge, koji plaa naknadu ili na drugi nain finansijski doprinosi. Vlasnik lokalna ili centralna vlast takoe moe da obezbedi sredstva iz optih poreskih prihoda za potrebe poslovanja. Ove uloge se mogu spojiti s obzirom na to da se ponekad vie funkcija moe dodeliti jednom subjektu (npr., kad je operater odgovoran i za izgradnju).
Slika 1. Uesnici i novani tok u JPP
Vlasnici (drava, investitor)
Akcijski kapital Izvoa Trokovi izgradnje
Dividende Operater Trokovi poslovanja
Projektno preduzee 11 Zajam Servisiranje duga Naknade za korienje
Banke
Korisnici
Izvor: UNIDO (1997)
Postoji i ira definicija javno-privatnog partnerstva. Kad je u pitanju urbanistiki razvoj, javne investicije (npr., izgradnja prikljuka na autoput, obnova nehigijenskih naselja) uvek doprinose ekonomskom razvoju (otvaranje novih radnih mesta, poveanje lokalne poreske osnovice itd.). S druge strane, kad se finansijski tok angauje u okviru sloenijih institucija, javlja se posredna korist za javni sektor. U SAD se ovi oblici nairoko primenjuju, kao tzv. zone unapreenog poslovanja (special districts) ili neki drugi pravni oblici finansiranja poveanja prihoda od poreza (kada se poveanje odreenih poreskih prihoda u zonama unapreenog poslovanja koristi za finansiranje projekta). U Evropi se zajedniki ciljevi formuliu tokom procesa planiranja i zatim ugrauju u sporazume o urbanistikom razvoju.2 Ove karakteristike javno-privatnog partnerstva ve jasno pokazuju razliku izmeu JPP i drugih organizacionih aranmana, prioriteta politike i tradicionalnih naina pruanja javnih usluga. U tabeli 1 dat je uporedni prikaz glavnih odlika ova dva pristupa pruanju javnih usluga.
U Maarskoj je, na primer, Zakonom LXXVIII o izgraenoj ivotnoj sredini iz 1997. godine uveden ugovor o izgradnji naselja. Ovim ugovorom utvruju se pravila o podeli odgovornosti izmeu privatnog sektora (mahom investicije) i lokalnih samouprava (koje obino garantuju povoljne propise o urbanistikom planiranju i zoniranju).
Gabor Peteri
Tabela 1 Uporedni prikaz klasinih modela javnog sektora i JPP Javni sektor 1. Ciljevi programske politike 2. Fokus Odgovornost (kvalitet i delotvornost) Javno-privatno partnerstvo Optimalno korienje finansijskih sredstava (efikasnost, preuzimanje rizika) irok: puno finansiranje kapitalnih i tekuih trokova Javni i privatni fondovi, krediti, takse koje se naplauju korisnicima i drugi javno kontrolisani prihodi Obino meovita Dugorono (povraaj tokom ivotnog ciklusa projekta) Komplikovan: moraju se potovati javne procedure i pravila koja vae u privatnom sektoru; Transparentnost je najvii prioritet Interni: pregovaranje, saradnja, kontrola/ revizija
Uzak: kapital ili postojei budet Javno: sopstveni prihodi, ustupljeni prihodi, dotacije i zaduivanje javnog sektora Javna, sa ogranienim uticajem izvoaa Kratkorono (izborni ciklus) Jednostavan: politiki, administrativni. Zakonski, potovanje svih pravila i propisa Eksterni: planiranje, izgradnja, upravljanje, nadzor
3. Finasiranje 4. Svojina 5. Vremensko odreenje 6. Postupak
7. Kapacitet 12
Osnovne razlike izmeu klasinih javnih projekata i JPP u tabeli se jasno uoavaju. Kod javnih projekata programski ciljevi su odreeni potrebama i efikasnou usluga, dok je kod JPP modela glavni zadatak efikasno korienje raspoloivih javnih i privatnih sredstava. Shodno tome, kod JPP fokus je na ukupnim trokovima pruanja usluga, dok su u javnom sektoru odluke o kapitalnom budetu i tekuem budetu obino razdvojene. Kod JPP izvori finansiranja su raznovrsniji i miljenje privatnih vlasnika ima veu teinu. Trajanje projekata kod JPP premauje izborni ciklus oni se ocenjuju dugorono, tokom celokupnog veka projekta. Postupak odluivanja je jednostavniji u javnom sektoru, a ukljuenje privatnog sektora zahteva potovanje novih pravila. Kapacitet za upravljanje javno-privatnim partnerstvom mora da se razvija interno, jer javni sektor obino ne poseduje potrebne vetine za pregovaranje, kontrolu i saradnju. Kod projekata koje finansira javni sektor, tehnika ekspertiza se pribavlja sa strane.
3.
Zato JPP?
Vlade su pod stalnim pritiskom da unaprede pruanje javnih usluga, pri emu raspolau ogranienim sredstvima. U nekim dravama koje su predstavljene u ovoj publikaciji, kao to su, na primer, Maarska ili Srbija, u kojima su javne institucije, zbog zakonskih i administrativnih ogranienja, bile manje sposobne da odgovore na potrebe od privatnih subjekata, dravne vlasti su se nadale da e akteri iz privatnog ili nevladinog sektora biti sposobni da prue vie i kvalitetnije. Takve novine su neophodne tokom perioda fiskalnih restrikcija, kada je pritisak na javni sektor da smanji broj zaposlenih i ukupne trokove izuzetno snaan. Kod nekih oblika JPP zaposleni u javnom sektoru se zapoljavaju kod privatnog partnera ili koncesionara, ime se smanjuje broj zaposlenih u javnom sektoru. Pored smanjenja trokova rada, javno-privatna partnerstva tee da privuku dodatne resurse u javni sektor. Trokovi jednokratnih investicija mogu se rasporediti na dui period, to se bolje uklapa u pravila o generisanju prihoda
javnog sektora. U decenijama koje su prethodile aktuelnoj ekonomskoj krizi, privatni sektor je mogao lako da pozajmljuje sredstva za ovakve dugorone projekte, koji stvaraju stabilan dotok prihoda. JPP pomae javnim preduzeima da potuju ogranienja koja se odnose na javni dug. To je posebno vano u dravama lanicama Evropske unije s obzirom na to da jedan od kriterijuma iz Mastrihta propisuje da javni dug ne sme da premai 60 posto BDP-a. U sektoru komunalnih usluga poboljanje javnih usluga trailo se preko transfera tehnologije. Posebno tokom prvih godina tranzicije, strane kompanije su imale bolji pristup modernoj opremi i tehnikama upravljanja. U poreenju s amortizovanom imovinom i zastarelom tehnologijom kojom su raspolagale javne institucije, ove kompanije su mogle brzo i primetno da poboljaju kvalitet usluga (u upravljanju vrstim otpadom u optinama, sektoru vode itd.). Oekuje se i da e JPP poboljati ekonominost. Naime, postojanje ugovornih obaveza znai da su projekti zavreni na vreme i da njihovi trokovi retko rastu tokom realizacije. Ova oekivanja nisu se uvek ostvarivala, ali finansijski briljivo kontrolisan PFI program u Velikoj Britaniji potvrdio je prednosti JPP. Problem kod finansijske procene JPP je u tome to se zacrtani ciljevi, kad je u pitanju uspenost pruanja usluga, modifikuju tokom trajanja ugovora o JPP, tako da je promene u ekonominosti teko uoiti. Metode koje se primenjuju za obraun trokova projekta mogu biti takve da idu u prilog privatnog sektora. Nii trokovi kod JPP dovode se u pitanje nekim podacima profitna stopa u privatnom sektoru za graevinske radove obino iznosi 12 posto, dok je profitna stopa u JPP projektima mnogo via (CEE Bankwatch Network 2008). Razne oblike JPP esto podstiu meunarodne finansijske institucije, evropske banke (EBRD, EIB), kao i Svetska banka, koja ih aktivno podstie putem svog Savetodavnog mehanizma za javno-privatnu infrastrukturu (Public-Private Infrastructure Advisory Facility PPIAF). Pogodnost za kreditiranje ovih savremenih oblika finansiranja javnih investicionih projekata lake se obezbeuje ukoliko su u pripremu ukljuene velike, meunarodne kompanije za pruanje komunalnih usluga. Bilo je i nekih izuzetaka nedavno, kada je podrka za uspostavljanje institucionalnih uslova za uee privatnog sektora prethodila stvarnom finansiranju od strane meunarodnih finansijskih institucija.3
13
4.
Preduslovi za uspeh JPP
Javno-privatno partnerstvo se ugovara u okviru sloenih sistema vlasti i na njega utiu specifinosti drutvenog i politikog okruenja. Obim i forma decentralizacije utiu na to koliko e aktivno lokalne samouprave moi da uestvuju u koristima od JPP. One moraju da se pridravaju novih pravila o javnim finansijama (npr., u raunovodstvu) i javnim nabavkama, a i lanstvo u Evropskoj uniji dovelo je do znaajnih promena u dravama koje su prouavane. Na to koliko e JPP biti prihvaeno utiu i promene u stavu javnosti prema privatizaciji i ueu privatnog sektora. Na primer, poetkom devedesetih godina 20. veka lokalne samouprave u Maarskoj bile su spremne da daju razne koncesije i poslove u komunalnom i sektoru usluga povere privatnim kompanijama. Nakon toga je usledio proces uenja, tokom koga su neki ugovori, kao to su ugovori o privatizaciji, bivali u znatnoj meri preinaeni ili poniteni (ponekad od strane istog politikog rukovodstva, kao u sluaju prinudnog otkupa manjinskih stranih udela u Peuju, Maarska). U Hrvatskoj, gde se sa JPP poelo posle izvesnog zakanjenja, dravne institucije (Ministarstvo finansija, Agencija za JPP) snano su podravale lokalno jaanje kapaciteta za pripremu, odobrenje, sprovoenje i nadgledanja JPP, kako ugovornih, tako i institucionalnih. U Srbiji, u kojoj postoji duga tradicija posebnih institucija samouprave, ukljuenje privatnog sektora u komunalne usluge ide sporo. Ne postoje propisi koji ureuju JPP, a lokalne samouprave nemaju obavezu da primene tenderski postupak koji ohrabruje konkurenciju za trite. Direktno pregovaranje doputeno je samo u izuzetnim sluajevima. Ovi primeri, kao i mnogi drugi, pokazuju da JPP moe biti uspeno samo u sredini koja podrava to reenje. Tehniki uslovi za projekte JPP definiu se u okviru sloenog pravnog i institucionalnog sistema. Naredna poglavlja daju poetni popis ovih inilaca, koji u krajnjoj instanci odreuju koliko koristi javni sektor moe da izvue iz JPP modela.
3 Na primer, projekat tehnike pomoi PPIAF Svetske banke strategiji reforme JKP u Srbiji, Republici Makedoniji; ili procena upravljakih struktura, menaderskih kapaciteta, finansijskog i tekueg poslovanja Vodovoda iz Podgorice pre stvarne privatizacije.
Gabor Peteri
4.1. Pravno-administrativni okvir

Drave centralne i istone Evrope razvile su sloeni zakonski okvir JPP tokom devedesetih godina 20. veka. Osnovni zakoni, poput zakona o koncesijama ili lokalnoj samoupravi, bili su neophodni, ali ne i dovoljni za stvaranje povoljnog pravno-administrativnog okruenja. Oni moraju biti praeni propisima koji reguliu tehnike aspekte angaovanja privatnog sektora: sektorskim zakonima i strategijama, postupcima javne nabavke, raznim oblicima upravljanja uslugama, statusom javnih sredstava i, posebno, lokalnom autonomijom u upravljanju optinskom imovinom. Nekvalitetno zakonodavstvo i nedostatak administrativnih kapaciteta takoe mogu obeshrabriti privatne inicijative. Na primer, po Zakonu o koncesijama Republike Srbije, vlada mora da odobri ili ne odobri optinsku inicijativu za pokretanje postupka za davanje koncesije u roku od tri meseca. Nadleno ministarstvo ima rok od est meseci da pripremi i podnese vladi nacrt ugovora o koncesiji. To znai da postupak javnog tendera moe da traje od jedne do tri godine od trenutka kad je podneta inicijativa za davanje koncesije. To se deava ak i u sluaju gradova kao to je Beograd, koji imaju veoma razvijene tehnike, materijalne i strune resurse. Pored ovih zakonodavnih osnova, uspeh JPP u velikoj meri zavisi i od sveukupnih pravila o upravljanju javnim finansijama. Kao prvo, raunovodstvena pravila definiu kako se donosi najvanija odluka u pogledu JPP (ili, da li se ona uopte donosi), a to je: da li e javni ili privatni metod finansiranja biti povoljniji? Kako izgleda poreenje trokova razliitih modela finansiranja? Poto prihodi od tarifa za usluge obino predstavljaju glavni izvor finansiranja projekata u komunalnom sektoru, samostalnost u utvrivanju visine naknada za korienje postaje vano pitanje. Klijenti organi lokalne samouprave ili centralne vlasti, moraju zadrati ovlaenje da formiraju cene usluga koje se pruaju putem aranmana JPP. Donosioci odluka trebalo bi da budu upoznati s raspoloivim opcijama za utvrivanje visine cena usluga koje se naplauju korisnicima, a uprava bi trebalo da poznaje razne metode formiranja cena. Poto su prihvatljive cene takoe presudan preduslov za uspeno privatno pruanje usluga, vlasti bi morale da imaju ideju o tome koliko graani mogu da plate za usluge, koji metodi socijalne podrke im stoje na raspolaganju, kao i na koji nain e reagovati u sluaju neplaanja usluga ili kanjenja u plaanju. Neke drave su izradile zasebne zakone o javno-privatnom partnerstvu. Dve drave koje su bile prouavane u okviru ovog projekta (Hrvatska i Poljska) nedavno su donele zakone koji reguliu opta pravila JPP. Ostale drave (eka Republika i Maarska, na primer) uspele su da razviju raznovrstan sistem javno-privatnih partnerstava bez donoenja konkretnih zakona, ve prostim prilagoavanjem postojeih zakona novih zahtevima. Ovo je uobiajena praksa u EU, budui da se u Saoptenju Evropskog saveta iz 2005. godine navodi da nije potrebno donositi zasebne propise o svim javnim ugovorima i koncesijama (ES 2005).
14
4.2. Lokalni podsticaji za inovacije

Javno-privatno partnerstvo jo uvek nije postalo uobiajen nain finansiranja kapitalnih investicija. Prema rezultatima jednog globalnog istraivanja, samo 4 posto svih investicija u javnom sektoru sprovodi se u nekoj formi JPP. Optinske investicije se uglavnom finansiraju iz sredstava dravnog budeta i dotacija za sufinansiranje. Lokalne samouprave su, meutim, odgovorne za vie od polovine investicija u javnom sektoru, tako da njihovi prioriteti kod odabira mehanizama za finansiranje odreuju naine finansiranja. ak se i klasini oblici finansiranja putem zaduivanja manje koriste u zemljama u tranziciji. Prosean dug lokalnih samouprava u EU, izraen u procentima BDP-a, iznosi skoro 6 posto, dok on u veini decentralizovanih srednjeevropskih zemalja, kao to su Poljska ili Maarska, iznosi tek oko 2 posto (Dexia 2008). Sam sistem finansiranja lokalnih samouprava podstie lokalne samouprave na iznalaenje alternativnih naina za finansiranje kapitalnih projekata. U mnogim dravama jugoistone Evrope, nizak nivo izvornih prihoda i skoro potpuno odsustvo sopstvenih kapitalnih prihoda primorava lokalne samouprave da se oslanjaju na budetske transfere
kao jedini izvor finansiranja kapitalnih investicija. S obzirom na to da lokalne samouprave ne mogu da usmere optinske prihode na infrastrukturne projekte, ogranien uticaj optina na utvrivanje visine cena za usluge koje se naplauju korisnicima predstavlja dodatnu prepreku JPP. Centralizovano planiranje i programi finansiranja, kao i preoptereenost kapitalnih ulaganja propisima tokom osmiljavanja projekata takoe ometa uspostavljanje javno-privatnog partnerstva na lokalnom nivou, stvaranjem pravnih i administrativnih prepreka za zaduivanje i inovativne forme finansiranja kapitalnih investicija. Postepene reforme u svim ovim oblastima mogle bi da podstaknu iru primenu JPP. Kada alokacija kapitalnih sredstava postane manje politizovana i lokalne samouprave dobiju vei ulog u finansiranju investicija, inovativne forme finansiranja projekata e verovatno postati popularnije. Nuno je promeniti i pravila upravljanja lokalnim organizacijama za pruanje komunalnih usluga. U nekim dravama rukovodei poloaji u ovim organizacijama dodeljuju se putem politikih pregovora, to dovodi do prevelikog broja zaposlenih i, samim tim, manje efikasnosti. Javno-privatna partnerstva, kod kojih je teite na ekonomskim aspektima pruanja usluga, mogu doprineti tome da se ova situacija promeni.
4.3. Politika EU
Politika Evropske unije u pogledu javno-privatnog partnerstva bavi se ovim pitanjem iz raznih uglova, budui da JPP nije ukljueno ni u pravne koncepte ni u pravnu terminologiju. Poev od 2004. godine, JPP je predmet raznih dokumenata i razvijene su sveobuhvatne strategije i propisi o tome (1) kako se JPP unosi u raunovodstvene dokumente, o (2) pravilima nabavke i (3) na emu se ona zasnivaju, kao i o tome (4) zato su JPP korisna u periodu ekonomskog oporavka. Statistiki pristup i raunovodstvena pravila dobili su na znaaju tokom proirenja EU 2004. godine. Naelo raunovodstva javnog duga zasniva se na raspodeli rizika unutar javno-privatnog partnerstva. Prema Evropskom sistemu raunovodstva, projekti se mogu smatrati vanbudetskom aktivom, ako ispunjavaju sledea dva kriterijuma: da privatni partner snosi rizik gradnje, kao i rizik raspoloivosti ili rizik potranje.4 U protivnom, re je o budetskom finansiranju i zajam za finansiranje projekta smatrae se delom javnog duga. Rano ukljuenje privatnih partnera u razvoj projekata uticalo je i na pravila o javnim nabavkama. U takvim sluajevima, kad vrednost ugovora o radovima i uslugama premauje odreeni prag, moraju se potovati standardna pravila, pri emu je, meutim, doputen konkurentni dijalog s potencijalnim ugovaraima. Modeli JPP obino su prilino sloeni, tako da je vlastima potreban tehniki input iz privatnog sektora. Svi javni ugovori ili koncesije za radove moraju potovati osnovna naela transparentnosti, ravnopravnosti i zabrane diskriminacije. Slina naela vae i u politici grantova EU. Projekti javno-privatnog partnerstva imaju podjednake mogunosti da budu finansirani iz javnih fondova, kako u pojedinanim dravama lanicama, tako i na nivou EU. Glavni potencijalni izvori finansiranja su strukturni fondovi, zajmovi Evropske investicione banke i drugi modaliteti, kao to su Evropska transportna mrea i Zajedniki program tehnoloke inicijative. Postoje i drugi zajedniki razvojni programi pri EIB i EBRD, koji obuhvataju infrastrukturne projekte, urbanistiki razvoj i mikro i srednja preduzea.5 U najnovijim evropskim planovima za ekonomski oporavak naglaen je znaaj javno-privatnog partnerstva. Opte uzev, prilike privatnog sektora za finansiranje se smanjuju i mnoge vlade su zaustavile ili odloile ovakve projekte. Meutim, u nekim sluajevima javna podrka JPP moe biti reenje za efikasnije korienje svih sredstava namenjenih za programe ekonomskih stimulansa. Neke drave su uvele dravu kao jemca (Francuska, Belgija i Portugalija), nove vrste mehanizama javnog zaduivanja (Velika Britanija, Nemaka i Francuska) i pojednostavile pravila postupka javnih nabavki za projekte JPP (EPEC 2009). 15
4 5
Evrostat, soptenje za medije 18/2004: Treatment of public-private partnerships (Tretman javno-privatnog partnerstva). Joint Assistance to Support Projects in European Regions; Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas; Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises (Zajednika pomo u cilju podrke projektima u evropskim regijama; Zajednika evropska podrka odrivom ulaganju u gradska podruja; Zajedniki evropski resursi za mikro i srednja preduzea).
Gabor Peteri
4.4. Kapacitet za osmiljavanje JPP, pregovaranje o JPP i upravljanje JPP

Javne usluge koje ukljuuju privatne partnere komplikovanije su od onih kojima se interno upravlja. U fazi planiranja, kada su ciljevi programske politike jasno postavljeni, postoji vea potreba da se informiu sve zainteresovane strane. Sporazum o stratekim ciljevima i bolje razumevanje motivacije zainteresovanih aktera pomae da se preduprede potencijalni sukobi u kasnijim fazama projekta. U toku pripreme i realizacije projekta mogu iskrsnuti odreena pitanja koja se tiu sigurnosti radnih mesta, upravljanja socijalnim problemima i fleksibilnosti standarda usluga. Stoga se mora razviti regulatorni kapacitet za projekte JPP, pogotovo na nivou lokalne samouprave, gde e zbog predstavnika potroaa i direktnog politikog uticaja moda biti potrebne neke sasvim nove upravljake vetine. Iskustva sa projektima JPP pokazuju da su, pored tehnikog znanja, izuzetno vani i bolje shvatanje komercijalne logike i iri institucionalni okvir. Ukupna sposobnost poslovanja nalazi se na vrhu liste vetina i kapaciteta javnog sektora: shvatanje potreba krajnjih korisnika, mogunosti nabavke, strateki kontekst i podsticaji na strani ponude, vetine komunikacije i pregovaranja, sposobnost saradnje sa savetnicima, sposobnost da se odri konkurentska tenzija itd. Prema nedavnom izvetaju Dravnog revizorskog biroa (NAO 2009), ove vetine brojano nadmauju strogo tehniko znanje u pripremi projekata i upravljanju njima. Sve ove sposobnosti mogu pomoi da se izbalansira asimetrina informisanost, koja bi inae dovela izvoaa-operatera u povoljniji poloaj u odnosu na klijenta-regulatora, tj. lokalnu samoupravu. Vlade se obino oslanjaju na informacije koje im pruaju izvoai, zbog toga to je nivo tehnike ekspertize u dravnoj upravi nii. Ovakva situacija moe imati negativne posledice. Kao reakcija na to, raste birokratski pritisak na operatera, odnosno jaa politiki pritisak na izvoaa (na primer, pritisak za unakrsne subvencije ili uvoenje poreza na ekstra dobit na oekivani profit). 16 Jedna od najeih kritika upuenih projektima JPP jeste da interesi poslovnog sektora vode do nepotrebnog proirenja obima projekata. Jedna studija Svetske banke pokazala je da u razvijenim zemljama oko polovine infrastrukturnih ugovora o JPP dobija 10 posto najveih kompanija. U sektoru vode, posebno, dominiraju kompanije kao to je Veolia Environment ili SUEZ (Estache 2009). Studija zakljuuje da bi, uprkos injenici da vei projekti dovode do ekonomije opsega, strategija povezivanja manjih projekata suzila konkurenciju poto bi se samo nekolicina kompanija kvalifikovala za dobijanje posla. U fazi realizacije projekta, sloeni projekti bi mogli da ogranie ovlaenja klijenta. Sporazumi dovode do vee rigidnosti u pruanju usluga, uprkos promenama u potranji ili tehnologiji. Ovlaenja javnog partnera se suavaju kod JPP i angaovanja podizvoaa, poto vlade nisu uvek u poziciji da usmeravaju izvoae i daju im instrukcije. Ovi problemi koji se tiu upravljanja mogli bi se delimino reiti veom transparentnou. Najvaniji korak kod javnog odluivanja o kapitalnim investicijama je dizajn projekta. Istraivanje sluajeva korupcije pokazalo je da izvoai i investitori imaju naina da poveaju trokove i forsiraju upotrebu skupih tehnologija. Vlade bi u tim sluajevima trebalo da budu u stanju da vre kontrolu u ovim ranim periodima planiranja i projektovanja kapitalnih investicija. Tokom ove faze pripreme JPP odabir projekata bi trebalo da bude usklaen s lokalnim razvojnim planovima i sektorskim razvojnim strategijama. Partneri i izvoai se obino biraju u konkurentnom tenderskom postupku. Taj postupak moe biti razliit od onog koji se primenjuje kod klasinih javnih nabavki, jer se tenderski postupak za JPP odvija u fazama, uz aktivno uee potencijalnih ponuaa. Plan koji je osmislila vlada prvi put se konfrontira s realnou obino tokom pregovora sa ponuaima kojima je u prvoj fazi priznata kvalifikacija. Procena i izrada projekta zahtevaju uestalu komunikaciju izmeu klijenta i izvoaa radova tokom celog perioda trajanja pregovora o okvirnim predlozima, preliminarnim i zavrnim pozivima.6
Videti: CREAM (2010), EU (2003) i UN (2007).
Transparentnost se moe poveati tako to e svi ugovori o JPP biti uneti u registar, to postoji kao obaveza u Hrvatskoj i ekoj Republici. A vea otvorenost tokom postupka u kome javni partner odluuje o ugovorima o JPP moe se postii potpisivanjem tzv. sporazuma o potenju (TI 2010). To je sporazum u pismenoj formi koji zabranjuje primanje mita, neasno udruivanje ponuaa i otkrivanje podataka o plaanjima po ugovoru. Krenje sporazuma moe povlaiti raskid ugovora, stavljanje na crnu listu, novane kazne, kao i pokretanje krivinog postupka. Ovaj sporazum predstavlja vie preventivno sredstvo nego stvarno oruje protiv korupcije. Bez obzira na to, sporazumi o potenju mogu imati ozbiljne posledice po trini poloaj kompanije (kao i po poloaj dravnih slubenika). Drugi nain na koji se moe pomoi u donoenju kompetentnih odluka o sloenim projektima jeste unapreenje baze znanja o JPP. Evropska komisija pokrenula je projekat jaanja organizacionih kapaciteta u Evropskoj investicionoj banci. Evropski ekspertski centar za JPP unapreuje ekspertizu, kako u dravama lanicama EU, tako i u dravama kandidatima, pomou analize i irenja praktinih smernica.7 C.R.E.A.M Europe JPP Alliance je profesionalna mrea za jaanje kapaciteta i promovisanje ovih oblika kapitalnih investicija. Postoje i nacionalni koordinatori JPP i centri JPP za inovacije u dravama kao to su eka Republika (JPP Centrum) ili Maarska (meuresorna jedinica za JPP). Ovi oblici irenja znanja o JPP trebalo bi da dobiju podrku u dravama koje ovde prouavamo. Budui da je jaanje kapaciteta najpotrebnije na lokalnom nivou, udruenja lokalnih samouprava u jugoistonoj Evropi ili njihova regionalna mrea (NALAS) mogu postati centri za razmenu informacija.
4.5. Upravljanje rizicima

Vlade su najodgovornije za pruanje usluga koje su im date u mandat. U tom smislu, njihov rizik je neogranien, jer se komunalne usluge, kao to je snabdevanje vodom ili grejanje, moraju isporuivati i u isto vreme se moraju ouvati radna mesta ljudi koji rade u javnom sektoru. Ipak, rizik, koji se definie kao faktor, dogaaj ili uticaj koji ugroava uspean zavretak projekta u smislu roka, cene ili kvaliteta, moe se donekle smanjiti (EU 2003). Pod upravljanjem rizikom podrazumeva se dodela zaduenja ugovornim stranama u JPP koje su sposobne da se uspeno izbore s odreenim problemom. Kao to analize sluajeva pokazuju, najvea pretnja JPP je upravo nepotpuna analiza rizika.8 Rizici koje podrazumevaju projekti JPP mogu se na razne naine klasifikovati. Statistiki pristup utvruje rizike izgradnje, raspoloivosti i potranje. Drugi nain klasifikacije moe biti razdvajanje pravnih od komercijalnih rizika u situacijama kada one prve nedvosmisleno snosi javni, a druge uglavnom privatni partner. Mora se ii i dalje od toga i moraju se utvrditi i potkategorije rizika, koje je korisno proceniti i potom na osnovu toga odluiti koji partner bi mogao da redukuje koji od njih i ko je odgovoran u sluaju neuspeha. Kategorije koje se navode u smernicama Evropske unije obuhvataju rizike koji se odnose na devizni kurs, politike rizike, kao i ekoloke i arheoloke rizike skopane s velikim infrastrukturnim projektima. Preterano rigidni ugovori mogu ugroziti profitabilnost projekata JPP kod kojih nisu definisani naini podele potencijalne dobiti sa javnim sektorom. Razvijene su sloene metodologije procene za osmiljavanje aranmana izmeu javnog i privatnog sektora. U Velikoj Britaniji u irokoj je primeni analiza odnosa cene i kvaliteta (vrednost za novac). Da bi se utvrdili strogo finansijski faktori, koristi se metod poznat kao komparator trokova javnog sektora. On se sastoji u poreenju trokova realizacije projekta JPP sa trokovima u sluaju da se projekat realizuje putem javne nabavke (OECD 2008). Ovo takoe podrazumeva dodatno finansiranje JPP investicije iz kredita za kapitalne rashode, ne samo iz tekueg budeta, ime se dopunjava privatno finansiranje projekta. Kvantitativno izraavanje svih potencijalnih trokova hipotetikog javnog projekta, poev od osmiljavanja pa sve do eksploatacije, veoma je kompleksan zadatak. Pri tom se moraju predvideti i promene u sredstvima aktive. Ovde, kao i kod svake studije o izvodljivosti i izvetaja o proceni efekta, presudni faktori su stopa inflacije, diskontna stopa i obraun reijskih/optih trokova.
17
7 8
http://www.eib.org/epec/about/index.htm. Iz izjave Kena Dejvija na Seminaru LGI odranom 24.10.2008. godine u Beogradu.
Gabor Peteri
5.
Ekonomska kriza: smetnja ili ansa
Kapitalne investicije lokalnih samouprava ine znaajan udeo u javnom sektoru: drave lanice Evropske unije vie od polovine svog kapitala troe na lokalnom nivou (Peteri 2009). To iznosi 1,5 % BDP-a, tako da bilo kakva promena u obimu kapitalnih rashoda ima uticaj na ekonomiju. Ekonomska kriza koja je zapoela krajem 2008. godine ve se nepovoljno odrazila na neke drave. Procene njenog uticaja na lokalne samouprave te iste godine ve su pokazale pad udela lokalnih investicija u ukupnim dravnim javnim investicijama za 4 posto. U nekim dravama dolo je do jo drastinijeg opadanja u prvom kvartalu 2009. godine (npr. -22% u Maarskoj), dok se kod drugih drava negativni efekti nisu ispoljili (porast od 11% u Hrvatskoj i Poljskoj). Ukupno smanjenje javnih fondova imae negativan efekat na javno-privatno partnerstvo u dravama koje su predstavljene u ovoj publikaciji. Kao to je izvetaj EPEC-a pokazao, u prvih devet meseci 2009. godine zabeleen je ukupan pad od 30% u obimu i broju aranmana JPP. Zatvaranje ili usporavanje projekata JPP prvenstveno su uzrokovala dva faktora. Prvo, sredstva koja obezbeuje bankarski sektor su presuila ili postala skuplja. Finansijska kriza je zaustavila povoljnije uslove pozajmljivanja novca i u privatnom i u javnom sektoru. U nekim dravama, preference u pogledu finansiranja velikih dravnih projekata su se promenile. Poelo se eksperimentisati sa izdavanjem obveznica, mahom kao dopune uplivu sredstava EU za projekte u javnom sektoru (u Maarskoj i Poljskoj, na primer). Drugo, korienje trinih reenja u javnom sektoru nailazilo je na sve vei otpor. Ekonomska kriza je morala da se reava velikim intervencijama drave i njenim preuzimanjem ugovora koji su ranije bili dodeljeni privatnom sektoru ponekad su meovita komunalna preduzea odmah otkupljivana. U ovom periodu, u kome je javnost neprijateljski nastrojena prema trino zasnovanom upravljanju uslunim sektorom, veoma je rizino za lokalne lidere da iniciraju vee programe JPP. 18 Ipak, koristi od alternativnih aranmana u pruanju usluga nisu zanemarljive. Novi oblici javnog upravljanja doveli su do znaajnih poboljanja u pruanju usluga i funkcionisanju vlasti. Ima prostora za inicijativu iz privatnog sektora, kao i za tehnologiju i upravljanje, trine podsticaje i privatni kapital, koji bi mogli otvoriti nove mogunosti partnerstva sa javnim sektorom. Ocena uspeha i neuspeha ovih partnerstava u budunosti moe dovesti javnu politiku i privatne aktivnosti do kljunih faza. Politika Evropske unije takoe podvlai znaaj JPP u sektorima kao to su ivotna sredina, energija, saobraaj, pa ak i zdravstvena zatita. Nakon trenutnog i privremenog opadanja, broj javno-privatnih partnerstava e verovatno opet poeti da raste. Oito je da se neke lekcije moraju nauiti iz nedavnih iskustava. Mora se nai prava mera odnosa izmeu ova dva aktera i mora se poveati javna odgovornost onih koji odluuju o JPP i to pomou vee transparentnosti.
Koritena literatura CEE Bankwatch Network (2008), Never Mind the Balance Sheet. The Dangers Posed by Public-Private Partnerships in Central and Eastern Europe. Brussels: CEE Bankwatch Network (with the support of International Visegrad Fund and the DG Environment). CREAM (2010), Building Europe Together with Public Private Partnership. Dostupno na adresi: http://www.cream-europe.eu/en/. Commission of the European Communities (2004) Green Paper: Public-private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels: COM. European Commission (2005) Communication from the Commission on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels: COM. Dexia. 2008. Sub-national Local Governments in the European Union. Dexia Editions: Paris. European PPP Expertise Center (EPEC) (2009). Dostupno na adresi: http://www.eib.org/epec/about/index.htm. Estache, A. i A. Iimi (2009) Bundling Infrastructure Procurement: Evidence from Water Supply and Sewage Projects. Policy Research Working Paper, WPS 4854. New York: The World Bank. European Union (2003) Guidelines for Successful Public-private Partnership. Brussels: DG Regional Policy. Transparency International (2002) Integrity Pact: Powerful Tool for Clean Bidding. Dostupno na adresi: http://www.transparency.org/global_priorities/ public_contracting/integrity_pacts. National Audit Office (2009) Commercial Skills for Complex Government Projects. Report by the Comptroller and Auditor General. HC 962 Session 2008 2009 (November), London: NAO. OECD (2008) Public-Private Partnership: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. Paris: OECD. Pteri, G. (ed.) (2008) Finding the Money: Public Accountability and Service Efficiency through Fiscal Transparency. Budapest: OSI/LGI. (2009) Local Capital Investment Policies in the Period of Economic Downturn. In: The Impact of the Economic Downturn on Local Government: What is Happening and What Can Be Done About It? Budapest-Strasbourg: CoE-OSI/LGI. UN (2007) Guidebook on Promoting Good Governance in PPP. New York-Geneva: UN Economic Commission for Europe. UNIDO (1997) Risk Identification and Management. Vienna: UNIDO. WEDC (2002) Public-private Partnership and the Poor. Leicestershire: Loughborough University.
19
Javno-privatno partnerstvo u Bugarskoj: Marketizacija javnih usluga na optinskom nivou

Stefan Vladkov i Angel Markov
Sadraj
Saetak23
1.
JPP PREGLED25
1.1. Definicija JPP25 1.2. Oblici JPP26
2.
Opti pravni okvir javno-privatnog partnerstva26
2.1. Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi27 2.2. Zakon o optinskoj svojini27 2.3. Zakon o koncesijama27 2.3.1. Nacionalni registar koncesija29 2.4. Posebni propisi na nivou sektora30 2.5. Zakon o socijalnoj pomoi30 2.6. Institucionalni aranmani31
3.
Uee bugarskih optina u JPP32
3.1. Problemi u optinskim JPP32 3.2. Primeri koncesija34
4.
4.1 4.3 4.4. 4.4.1. 4.4.2. 4.4.3.
Odabrane studije sluajeva JPP34

Kompleks bazena u Blagoevgradu34 Omladinski centar u Gabrovu38 Vodovod i kanalizacija u Sofiji40 Procedure u izboru koncesionara41 Ugovorne obaveze41 Monitoring ugovora o koncesiji42
4.2. Razvoj gradskih podruja: Burgas37
4.5. Kompleksni lokalni razvojni projekat u Sevlievu42
5.

Preporuke43
Aneks 1. Podaci o koncesijama u nacionalnom registru45 Koritena literatura45
JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ: Marketizacija javnih usluga na optinskom nivou
Saetak
Iako su javno-privatna partnerstva (JPP) relativno nova praksa u optinama Bugarske, neka ispitivanja pokazuju da bugarske lokalne vlasti daju sve vei znaaj partnerstvima sa privatnim sektorom i esto razmatraju realizaciju infrastrukturnih projekata kroz JPP aranmane jer se tako prevazilaze ogranienja nastala usled nedostatka finansijskih sredstava i infrastrukture na optinskom nivou. U isto vreme, koncept u osnovi pojma javno-privatnog partnerstva nije uvek dobro shvaen. Javlja se tendencija svrstavanja svih poslovnih odnosa izmeu optina i privatnog sektora u JPP. Sa druge strane, optine se na JPP oslanjaju uglavnom kao na mogunost za dobijanje nove infrastrukture, ne uvaavajui dovoljno druge odlike takvih aranmana. Zato ne iznenauje da se u nekima od njih javljaju tekoe na projektu ili se pristupa sporazumima u kojima je javni interes poslednje to se uzima u obzir kod izvrenja ugovora o JPP. Sutina JPP je u pozitivnom uticaju na zajednicu, koji je rezultat poboljanja na polju usluga i infrastrukture, pre nego u posebnoj formi poslovnih odnosa izmeu optine i privatnog sektora u okviru JPP. U tom smislu je potrebna promena stava lokalnih vlasti o JPP pomeranje teita sa sticanja dobara u prvom planu, ka pruanju usluga visokog kvaliteta. Pravni okvir treba da prui dovoljno fleksibilnosti u pogledu sadrine i prirode JPP. U Bugarskoj ne postoji poseban zakon o JPP. Takvi aranmani su definisani i regulisani kompleksnom interakcijom izmeu nacionalnih i optinskih propisa, kao i projektnim ugovornim odredbama. Sa stanovita javnog interesa, postiu se razliiti rezultati zbog uklapanja razliitih praksi i organizacije JPP aranmana u isti pravni okvir. Poslednjih godina je bilo i pozitivnih i negativnih primera JPP aranmana. Pregledom ostvarene prakse pokazalo se da je uspeh JPP u velikoj meri zavisio od sveobuhvatnog procesa procene i upravljanja razliitim faktorima kao to su tip JPP, rizici, partner, ugovoreni aranmani, uticaji, upravljanje, optinske programske politike i ciljevi itd. Izgleda da je jedan od glavnih problema nedovoljna procena rizika i rasporeivanja sredstava koje vodi poveanju finansijskih obaveza lokalnih vlasti. Poto je podela rizika jedna od kljunih komponenti JPP, proraun tog rizika je novi zadatak za optine jer to do sada nije bila uobiajena praksa. Ovaj rad se fokusira na pitanja i probleme od znaaja za projekte JPP na optinskom nivou i daje kratak pregled pravnog okvira i institucionalnih aranmana, razmatra glavne probleme sa kojima se suoavaju optine i predstavlja etiri specifine studije sluajeva aranmana JPP u bugarskim optinama. Na kraju, ponuene su preporuke proistekle iz nalaza usmerenih na regulatorne promene i mere koje bi trebalo da preduzmu lokalne vlasti.
23
1.
JPP PREGLED
25
1.1. Definicija JPP

Ne postoji jedna usaglaena definicija pojma JPP. U praksi postoje razliite definicije koje se odnose na sutinu javno-privatnog partnerstva. Poto je koncept JPP zasnovan na ideji stalnog unapreivanja i pronalaenja efikasnijih naina da se obezbedi javna infrastruktura i prue usluge, pravni okvir treba da pokae dovoljno fleksibilnosti po pitanju sadrine i prirode razliitih aranmana. U irem smislu, JPP se definie kao implementacija svih poznatih tipova saradnje izmeu javnih i privatnih partnera, koja, u mnogim sluajevima, vodi uspostavljanju zajednikih ulaganja. Smernice Evropske komisije za uspene JPP definiu JPP kao partnerstvo izmeu javnog i privatnog sektora u svrhu realizacije projekta ili usluga koje tradicionalno prua javni sektor. Kroz takvo partnerstvo, jake strane svakog od ta dva sektora (javnog i privatnog) se nadopunjuju u pruanju usluga ili izgradnji objekta u korist konkretne zajednice. Poto svaki od sektora radi ono u emu je najbolji, usluge i infrastruktura se drutvu nude na, u ekonomskom smislu, najefikasniji nain. Takva partnerstva karakteriu podela investicije, rizika, odgovornosti i dobiti meu partnerima. Bugarsko zakonodavstvo ne daje eksplicitno optu pravnu definiciju javno-privatnog partnerstva. Razliita ministarstva su objavila razliite dokumente koji sadre definicije JPP i njihovih oblika prema nameni za pojedine sektore ili tipove projekata. Ministarstvo finansija je izradilo Metodoloke smernice za javno-privatno partnerstvo, koje sadre sledeu definiciju: JPP je dugoroni ugovorni sporazum izmeu subjekata javnog sektora i privatnog sektora radi finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije infrastrukture, upravljanja infrastrukturom ili njenog odravanja, u kom privatni partner preuzima rizik izgradnje (izvrenje projekta) i bar jo jedan od dva rizika dostupnosti pruene usluge ili potranje za uslugom. Ova definicija uzima u obzir smernice Evrostata o uslovima pod kojim se aranmani JPP mogu skinuti sa bilansa stanja drave. Ministarstvo ekonomije i energije je usvojilo interna pravila za realizaciju javno-privatnih partnerstava kojima su definisani oblici JPP: (1) ugovor o projektovanju, izgradnji, odravanju, korienju objekta i upravljanju objektom koji je javna dravna imovina; (2) ugovor o projektovanju, izgradnji, odravanju, korienju objekta i upravljanju objektom koji je privatna dravna imovina; (3) ugovor o pruanju usluga; (4) privredno drutvo; (5) graansko partnerstvo.
Stefan Vladkov Angel Markov
1.2. Oblici JPP

Kako se uloge i odgovornosti partnera iz javnog i privatnog sektora razlikuju u individualnim partnerstvima, i sporazumi o javno-privatnim partnerstvima se mogu javiti u razliitim oblicima u zavisnosti od sektora, podele rizika, aranmana o finansiranju i korienju, potencijalnih implikacija na poreske obveznike. Predmeti takvih partnerstava mogu biti raznoliki, ali JPP obino podrazumevaju finansiranje, projektovanje, izgradnju, korienje i odravanje javne infrastrukture i usluga. Najei oblici javno privatnog partnerstva na osnovu meunarodnog iskustva su: Koristi i odravaj. U ovom modelu, javni partner zakljuuje ugovor sa privatnim partnerom koji e koristiti i odravati objekat u javnom vlasnitvu. Projektuj-izgradi-koristi-predaj (DBOT). U ovom modelu JPP privatni partner je zaduen za projektovanje, izgradnju i rukovanje infrastrukturnim objektom koji upotrebljava javni sektor. Vlasnitvo tog dobra treba da bude preneto na javni sektor po isteku ugovora. Privatnom sektoru se redovno plaa za pruene usluge u skladu sa prvobitno dogovorenom specifikacijom. Izgradi-koristi-predaj (BOT). Ovaj model JPP je slian modelu DBOT, ranije opisanom, sa tom razlikom to u njemu javni sektor izrauje projekat potrebne infrastrukture za pruanje usluga od strane privatnog partnera. Izgradi-predaj-koristi (BT). Ova opcija JPP je bliska modelu BOT, s tim to je u njoj javni sektor vlasnik infrastrukture od samog poetka realizacije ugovora. Izgradi-poseduj-koristi (BOO). U ovom modelu JPP privatni partner gradi, finansira i koristi objekat infrastrukture. BOO model se razlikuje od BTO po tome to privatni partner nema obavezu da prenese vlasnitvo nad dobrima na javni sektor. Javni sektor ima mogunost da stekne ta dobra tako to e ih kupiti po isteku ugovorenog perioda po vrednosti koju ima nakon to se obrauna amortizacija. Koncesija. Prema tumaenju Evropske Komisije, koncesija u irem smislu je zasnovana kada subjekt javne vlasti poveri treoj strani potpuno ili delimino upravljanje uslugama za koje je inae zaduen taj javni subjekt, pri emu privatna strana preuzima i rizik. Vlasnitvo nad dobrima obino ostaje na javnom sektoru, a privatna strana ima pravo da svoje trokove pokriva iz naknada koje e uvesti korisnicima. Javna nabavka se odnosi na kupovinu, zakup, najam dobara ili usluga od strane dravnih organa. Postupak javne nabavke se koristi zbog jednostavnosti eljene robe ili usluga, mogunosti izbora meu brojnim dobavljaima i cilja da se minimiziraju trokovi. ak i kada se nabavka odnosi na izgradnju, radi se o kratkotrajnom poslovnom odnosu koji obino finansira javni sektor. Aranmani JPP su povezani sa tradicionalnim javnim nabavkama u kojima se privatni partneri esto biraju u postupcima propisanim za tu oblast. JPP su esto kompleksnije, finansijski puno zahtevnije i dugoronije poslovne relacije, za razliku od jednokratnih odnosa zasnovanih u postupku javne nabavke. Projekti koji se realizuju kroz JPP aranmane su u velikoj meri finansirani od strane privatnog sektora. Prenos rizika na privatnog partnera takoe predstavlja znaajnu razliku izmeu JPP i javne nabavke. Aranmani JPP esto daju privatnim partnerima pravo korienja na dui vremenski period, kao i naplatu korisnikih naknada i preuzimanje kljunih odgovornosti, na primer, projektovanje, izgradnju, finansiranje, tehniko i komercijalno rukovanje i odravanje.
26
2.
Opti pravni okvir javno-privatnog partnerstva
Bugarsko zakonodavstvo ne regulie eksplicitno aranmane JPP jer ne postoji poseban zakon o javno-privatnom partnerstvu. Takvi aranmani su definisani i regulisani kompleksnom interakcijom izmeu nacionalnih i optinskih propisa, kao i projektnim ugovornim odredbama. Novi propisi doneti prole godine (2009) usvojeni su i postojei propisi dopunjeni amandmanima kako bi se unela pravna pravila EU u ugovore o javnim nabavkama i koncesije (Direktiva
2004/18/EZ). Neki od tih amandmana reguliu pitanja u vezi sa transparentnou, javnou, slobodnom utakmicom i garancijom zatite javnog interesa u postupcima. Nedavno izmenjen i dopunjen Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji (LSGLAA), zajedno sa Zakonom o koncesijama i Zakonom o javnim nabavkama, daju opti pravni okvir za javno-privatno partnerstvo u Bugarskoj.
2.1. Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi

Opti pravni okvir za javno-privatno partnerstvo daje Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi. On postavlja pravni osnov za saradnju i partnerstvo optina sa pravnim i fizikim licima radi postizanja ciljeva od zajednikog interesa i poveravanja aktivnosti u nadlenosti optine spoljnim partnerima. Javno-privatno partnerstvo se zasniva na potpisanom sporazumu o saradnji koji mora da odobri optinsko vee. U tom sporazumu treba da budu definisani sledei elementi: 1. ugovorne strane koje zakljuuju sporazum; 2. cilj i predmet sporazuma; 3. svrha saradnje; 4. oblici saradnje i/ili vrsta pravnog lica: na primer, saradnja radi implementacije konkretnog projekta, aktivnosti ili osnivanje pravnog lica u profitne ili neprofitne svrhe od strane optina, ili od strane optine i pravnih i/ili fizikih lica; 5. prava i obaveze ugovornih strana; 6. uee svake od ugovornih strana izraeno u finansijskim sredstvima, imovini i/ili drugim oblicima participacije, radi ostvarivanja zajednikog cilja. Zakon takoe daje neograniena prava optinama da obavljaju poslovne aktivnosti, formiraju partnerstva sa poslovnim organizacijama i ulau finansijska sredstva i imovinu u poslovne svrhe. 27
2.2. Zakon o optinskoj svojini

Pravila i procedure u obavljanju komercijalnih aktivnosti optina propisuje Zakon o optinskoj svojini. Optina moe uzeti uee u razliitim oblicima ekonomskih aktivnosti svojim finansijskim sredstvima, ali ih ne moe subvencionisati iz dravnog budeta. Isto tako, optina moe initi deo privrednog drutva sve dok njene obaveze ne prelaze vrednost akcija koje u njemu ima. Optine ne mogu ulaziti u drutva sa neogranienom odgovornou, ali mogu doneti odluku o zakljuenju partnerskog aranmana sa pravnim ili fizikim licima preko osnivanja akcionarskog drutva. Registracija takvog drutva se obavlja prema odredbama Zakona o privredi. Optinska vea su duna da usvoje odluku koja regulie osnivanje akcionarskih drutava i uivanje vlasnikih prava optina u tim drutvima na osnovu pravila propisanih Zakonom o optinskoj svojini. U praksi, preko takvih akcionarskih drutava optine postaju privredni subjekti koji ravnopravno uestvuju na tritu sa ostalim privrednim subjektima koji su registrovani i posluju u skladu sa Zakonom o privredi. Praktina realizacija ove vrste institucionalizovanog javno-privatnog partnerstva pokazuje da je doprinos optina u skoro svakom akcionarskom drutvu ogranien na dodelu nepokretne imovine bez uzimanja u obzir interesa lokalne zajednice. Detaljniji pregled prakse akcionarskih drutava sa ueem optina dat je u sledeem odeljku ovog rada.
2.3. Zakon o koncesijama

Zakon o koncesijama (ZK) je opti propis koji ureuje oblast javno-privatnog partnerstva izmeu optina i privatnog sektora. Kao pravni instrument, koncesija je ve due vreme stimulans za javno-privatno partnerstvo u Bugarskoj. Nakon jednog perioda u kome je bila suspendovana, koncesija je vraena usvajanjem Ustava iz 1991. godine Zatim
je ova oblast regulisana i Zakonom o koncesijama (1995). Sa perspektivom ulaska Bugarske u EU i harmonizacijom bugarskog zakonodavstva sa pravnim propisima EU u ovoj oblasti, novi Zakon o koncesijama je usvojen 2006. godine, a dodatno je dopunjen amandmanima 2007. i 2008. godine. Zakon o koncesijama propisuje pravila i procedure za dodelu koncesije. Njime se detaljno regulie itav proces, ukljuujui pripremu, tenderski postupak, sadrinu ugovora i sveobuhvatnu kontrolu izvrenja ugovora o koncesiji. Dalja razrada tih pravila je obezbeena Pravilnikom o sprovoenju ZK, koji je usvojio Savet ministara. Najvei deo ZK se odnosi na proceduralna pitanja. Prema ZK, koncesija se definie kao pravo da se koristi objekat od opteg interesa tako to e ga koncedent staviti na raspolaganje koncesionaru u zamenu za njegovu obavezu da izgradi i/ili koristi i odrava objekat koji je predmet koncesije na svoj sopstveni rizik. Tipovi koncesija. U zavisnosti od predmeta koncesije, definisana su tri tipa koncesija javni radovi, usluge, koncesije u rudarstvu. a. Koncesijama za javne radove koncesionar dobija pravo da izgradi objekat i njime rukuje i upravlja u odreenom vremenskom periodu. b. Koncesijama za usluge koncesionar dobija pravo da upravlja i rukuje javnim objektom, a to moe biti dopunjeno i deliminim proirenjem, deliminom rekonstrukcijom, deliminom obnovom ili renoviranjem objekta koji je predmet koncesije. c. Koncesije u rudarstvu predstavljaju pravo da se vade rude i minerali, finansijskim sredstvima koncesionara i na njegov sopstveni rizik. Kao to se moe videti iz prethodnih definicija, bugarski zakonodavac je, na osnovu samog zakona, dao uslove i propisao procedure za dodelu koncesija za javne radove i usluge. Te procedure su identine za obe ove vrste koncesija. to se koncesija u rudarstvu tie, Zakonom o rudama i mineralima je detaljno propisana procedura njihovog dobijanja. Uslovi za dodelu koncesija. Koncesija se dobija na osnovu dugoronog ugovora koji podrazumeva poseban materijalni interes, a zakljuuje se izmeu koncedenta i koncesionara na rok koji ne moe biti dui od 35 godina, bez prava na produenje. U posebnim propisima u okviru pojedinanih sektora predviena su jo neka ogranienja za dobijanje koncesija. Kada je re o uslovima za dobijanje koncesija, bugarski ZK ne pravi razliku izmeu koncesija za javne radove, kod kojih visina investicije zahteva dugoronije partnerstvo, i koncesija za pruanje javnih usluga, ukljuujui rukovanje i upravljanje javnim dobrima. Kod ovih drugih nema velikih investicija (tj. radi se, recimo, o koncesijama za brane ili plae), pa je logino da se odreuje krai period trajanja koncesije. Konkretan rok na koji se koncesija daje ureuje se ugovornim sporazumom poto se razmotre finansijski i ekonomski indikatori te koncesije i tehnike i tehnoloke specifikacije predmeta koncesije. Finansiranje i plaanja. Da bi dobio pravo da radi, koncesionar moe biti obavezan da plaa koncesionarsku naknadu. U sluajevima u kojima se koncesije daju za izgradnju ili usluge koncedent moe biti u obavezi da koncesionaru plati kompenzaciju, pored toga to mu prenosi pravo da koristi predmet koncesije. Ta kompenzacija koju plaa koncedent treba da pokrije deo trokova nastalih u vezi sa predmetom koncesije, ali ne iskljuuje obavezu koncesionara da snosi vei deo rizika koji mogu proistei iz izgradnje i/ili korienja i odravanja predmeta koncesije. Mogunost davanja kompenzacije i plaanja povodom koncesije utvruje se odlukom da se pokrene postupak za dodelu koncesije, u zavisnosti od ekonomske efikasnosti korienja predmeta koncesije, duine perioda na koji se koncesija daje i procene trokova izgradnje, upravljanja i odravanja, kao i projektovanih operativnih prihoda. Vlasnitvo. Predmet koncesije moe biti javna ili privatna optinska svojina1, na kojoj se zasniva ekonomska aktivnost. Prema koncesiji, koncedent zadrava vlasnika prava na predmetu koncesije (imovini koja je predmet koncesije), to
1 Javnu optinsku svojinu ine nekretnine i dobra koja nabraja zakon; nekretnine koje slue za ostvarivanje funkcija lokalne vlasti i lokalne uprave; druge nekretnine koje odredi optinski savet za dugorono zadovoljenje javnih potreba. Privatnu optinsku svojinu ine sve druge optinske nekretnine i dobra. Ta svojina, za razliku od javne optinske svojine, moe biti predmet poslovnih transakcija.
28
se odnosi i na njegova unapreenja (usled kojih je najee poveana i vrednost predmeta koncesije) i kad unapreenja nisu nastala izvrenjem ugovora o koncesiji. Ta unapreenja imovine postaju vlasnitvo koncedenta od trenutka u kom su nastala. U sluaju prenosa vlasnitva nad predmetom koncesije, odredbe ugovora o koncesiji ostaju na snazi i u odnosu na novog vlasnika. Podela rizika. ZK sadri nekoliko odredbi o podeli rizika. On predvia da koncesionar preuzima rizik u izgradnji i korienju predmeta koncesije. Faze u postupku i procedura dodele koncesije. ZK detaljno regulie proces dodela koncesija. Taj proces se odvija u sledee tri faze: (1) pripremne aktivnosti, (2) sprovoenje postupka dodele koncesije i (3) zakljuenje ugovora o koncesiji. Procedura dodele koncesije podrazumeva donoenje odluke o otvaranju postupka, sprovoenje samog postupka i nominovanje koncesionara. Predsednik optine ima centralnu ulogu tokom pripremnih aktivnosti i podnoenja ponuda u postupku dodele koncesije na objektima koji se nalaze u optinskom vlasnitvu. Za objekte nad kojima svojinu imaju optinska preduzea pripremne aktivnosti izvodi lice koje upravlja tim preduzeem. Pripremne aktivnosti ukljuuju obrazloenje za otvaranje postupka dodele koncesije, koje treba da bude zasnovano najmanje na pravnoj, finansijskoj, ekonomskoj, tehnikoj i analizi koja se bavi pitanjem ivotne sredine. Obrazloenjem se daju razlozi za dodeljivanje koncesije i specifikacija karakteristika predmeta koncesije, kao i njena osnovna sadrina. Na osnovu obrazloenja se izrauju sledei dokumenti: a. odluka o otvaranju postupka za dodelu koncesije; b. javni oglas o sprovoenju postupka za dodelu koncesije; c. ugovor o koncesiji; d. dokumentacija za uee u postupku (u sluajevima otvorenog i restriktivnog postupka) ili opisni dokument (u sluaju konkurentnog dijaloga). Vrste postupaka za izbor koncesionara su: otvoreni postupak, restriktivni postupak, konkurentni dijalog ili elektronska aukcija (kao dodatna procedura u otvorenom i restriktivnom postupku). Kod otvorenog postupka, svaka osoba moe podneti ponudu, a kod restriktivnog samo kandidati koji su pozvani posle preliminarne selekcije mogu podneti ponudu. U postupku konkurentnog dijaloga ponudu moe podneti samo kandidat koji je pozvan nakon to su obavljeni razgovori sa kandidatima kojima je dozvoljeno da uestvuju u postupku. Opta kontrola dodele optinskih koncesija. Kancelarija dravnog revizora kontrolie i vri nadzor nad svim aktivnostima po osnovu ZK, ukljuujui i naknadnu kontrolu. Regionalni guverner vri kontrolu zakonitosti odluka optinskih saveta za otvaranje postupaka dodele koncesija, kao i odluka o izmeni ili dopuni takvih odluka. Optinski saveti alju nacrte odluka o otvaranju postupaka za dodelu koncesija, kao i nacrte odluka o izmenama i/ili dopunama takvih odluka, kako regionalnom guverneru, tako i Ministarstvu odbrane, Ministarstvu unutranjih poslova, Ministarstvu ivotne sredine i voda. Ta ministarstva vre procene da li bi davanje koncesije moglo biti pretnja nacionalnoj bezbednosti ili odbrani zemlje, ivotnoj sredini ili zdravlju ljudi, zatienim teritorijama, zonama ili lokacijama, kao i javnom redu. 29
2.3.1. Nacionalni registar koncesija

Zakon o koncesijama definie ustanovljavanje i voenje Nacionalnog registra koncesija (NRK). Telo koje je nadleno za voenje ovog Registra jeste Savet ministara. Nacionalni registar koncesija je javna knjiga i moe mu se pristupiti i na internetu. Sadri dokumente o svim koncesijama, kao i javnu arhivu u kojoj se uvaju originali koncesija. Po zakljuenju ugovora o koncesiji svaki koncedent je u obavezi da dostavi NRK jedan originalni primerak ugovora i pratee dokumente. Informacije iz ugovora o koncesiji, koje ZK nije predvideo kao poverljive, mogu da se dobiju iz arhive na osnovu Zakona o pristupu informacijama od javnog znaaja.
NRK se sastoji od tri dela dravnih koncesija, optinskih koncesija i javnih koncesija (ove poslednje su, recimo, uglavnom finansirane iz javnih fondova od strane Narodne banke, Dravnog osiguravajueg fonda i Dravnog fonda zdravstvenog osiguranja). Svaki deo se sastoji od tri segmenta: a) informacija o sprovedenim postupcima dodele koncesija, b) podataka o dodeljenim koncesijama i c) informacija o realizaciji dodeljenih koncesija, ukljuujui plaanja izvrena povodom tih koncesija. Podaci koje je koncedent u obavezi da prijavi u roku od 14 dana po zakljuenju ili obustavljanju postupka za dodelu koncesije dati su u Aneksu 1. Iako javni registar sadri odeljak sa godinjim statistikim podacima o dravnim i optinskim koncesijama, taj deo nije dobro razvijen i u njemu nema podataka kojima se moe pristupiti.
2.4. Posebni propisi na nivou sektora

Niz propisa na nivou pojedinih sektora regulie pojedinane predmete koncesija i ustanovljava pravila i procedure prema specifinostima konkretnih predmeta koncesije takvi propisi su Zakon o vodama, Zakon o rudama i mineralima, Zakon o umama, Zakon o obali Crnog mora, Zakon o transportu eleznicom, Zakon o putevima itd. Obino se tim propisima ustanovljavaju neke obaveze, ogranienja i restrikcije u postupku, u zavisnosti od predmeta koncesije, kao to su: Obaveza dodeljivanja koncesije Zakon o rudama i mineralima propisuje da vaenje ruda i minerala mora obavezno biti predmet koncesije. Rude su u iskljuivom dravnom vlasnitvu, osim graevinskog materijala, koji je u optinskoj svojini. Zato, ako optina donese odluku da zasnuje JPP za vaenje graevinskog materijala (kamena, ljunka, peska, mermera), u obavezi je da to uradi putem koncesije u koordinaciji sa Ministarstvom ivotne sredine i voda. 30 Ogranienja trajanja koncesije Zakon o obali Crnog mora propisuje da koncesije na plae mogu biti dodeljene na rok do10 godina. Obala Crnog mora je iskljuivo dravna svojina i drava moe preneti upravljanje plaama na optine, ukoliko one nisu ve date u koncesiju. Sa druge strane, optine mogu dodeliti koncesije na plaama na period korienja koji ne prelazi 10 godina. Obaveza koordinacije sa centralnim organima vlasti Posebni propisi na nivou sektora sadre odredbe koje obavezuju optine da se, u zavisnosti od predmeta koncesije, konsultuju i koordiniraju svoje aktivnosti sa centralnim organima vlasti pre nego to zaponu postupak dodele koncesije. Na primer, Zakon o vodama propisuje takve konsultacije u sluaju davanja koncesije na mineralne vode (sa Ministarstvom ivotne sredine i voda). Propisivanje koncesionih naknada Odlukom o principima i metodima odreivanja naknada za vaenje ruda i minerala propisana je detaljna metodologija kojom e se te naknade odrediti. Ta odluka se odnosi i na graevinske materijale.
2.5. Zakon o socijalnoj pomoi

Oblast socijalnih usluga regulisana je posebnim odeljkom Zakona o socijalnoj pomoi i Pravilnikom o primeni Zakona. Taj zakon se primenjuje i na aranmane JPP izmeu optina i nevladinih organizacija, privatnih kompanija ili fizikih lica koja pruaju socijalne usluge. Zakon propisuje da privatni subjekti mogu pruati socijalne usluge samo ako su registrovani za pruanje takvih usluga u posebnom registru Agencije za socijalnu pomo Ministarstva rada i socijalne politike. Za pruanje socijalnih usluga deci mlaoj od 18 godina prualac usluge dodatno mora imati i licencu. Agencija sprovodi dravnu programsku politiku u oblasti socijalne pomoi i socijalnih usluga, sprovodi sveobuhvatnu kontrolu potovanja usvojenih kriterijuma i standarda za socijalne usluge, izdaje dozvole za otvaranje i zatvaranje specijalizovanih institucija za socijalne usluge i vodi registar prualaca tih usluga. Za registraciju je potrebno podneti
niz neophodnih dokumenata. Decentralizovana struktura Agencije vri kontrolu potovanja kriterijuma i standarda propisanih za socijalne usluge (u vezi sa personalom, ishranom, zdravstvenom zatitom, obrazovnim uslugama, pruanjem informacija, organizacijom linog slobodnog vremena i kontakata). Socijalne usluge se mogu pruati putem zajednikog uea javnog i privatnog sektora na osnovu ugovora zakljuenog izmeu optine i privatnog partnera. Predsednik optine moe, po sprovedenom konkursu, preneti upravljaka ovlaenja nad specijalizovanim institucijama ili socijalnim slubama u okviru lokalne zajednice, na osobe iz privatnog sektora. Na tim konkursima mogu uestvovati samo pruaoci socijalnih usluga koji su registrovani u registru Agencije za socijalnu pomo. Privatni sektor takoe moe da se prijavi za finansijska sredstva iz optinskog budeta za pruanje socijalnih usluga, pod uslovom da potuje usvojene kriterijume i standarde. Da bi se sprovela javna kontrola sprovoenja aktivnosti u oblasti socijalnih usluga, svaka optina treba, odlukom optinskog vea, da osnuje javni savet. Javni savet je konsultativno telo koje ima najmanje tri, a najvie devet lanova, predstavnika javnih institucija, pravnih lica ili pojedinaca koji sprovode aktivnosti u oblasti socijalne pomoi. Funkcije tog tela su da: a. doprinosi sprovoenju programske politike socijalne pomoi u optini; b. razmatra regionalne strategije, programe i projekte u oblasti socijalne pomoi; c. sarauje sa fizikim licima registrovanim u skladu sa Zakonom o privredi i pravnim licima u cilju koordinacije aktivnosti na pruanju socijalnih usluga; d. sprovodi kontrolu kvaliteta socijalnih usluga i njihovu saglasnost sa usvojenim kriterijumima i standardima; e. daje miljenja u vezi sa osnivanjem i prestankom rada specijalizovanih institucija za pruanje socijalnih usluga na teritoriji optine. Javni savet ima pravo da zahteva informacije od regionalnog odeljenja Agencije za socijalnu pomo. U sluaju problema u radu ili pritubi od korisnika, javni savet e slubeno obavestiti o tome optinski savet i Agenciju za socijalnu pomo. 31
2.6. Institucionalni aranmani

Strukture centralne vlasti koje imaju izvesna ovlaenja u vezi sa javno-privatnim partnerstvom su: - Sektor za javno-privatno partnerstvo u okviru Direktorata za upravljanje fondovima EU razvija strategije za realizaciju JPP u Bugarskoj, sprovodi nadzor nad implementacijom kofinansiranih i investicionih projekata i daje metodoloke smernice za realizaciju JPP; - Direktorat za ekonomsku i socijalnu politiku Saveta ministara prua metodoloke smernice i pravnu pomo i odrava internet stranicu Registra javnih koncesija. - Direktorat za administrativno ureenje i usluge u okviru Ministarstva dravne uprave sprovodi analize javnih upravnih usluga i daje preporuke za njihovo obezbeivanje kroz aranmane JPP; - Direktorat za pretpristupne programe i projekte u okviru Ministarstva ekonomije i energije upravlja Operativnim programom Konkurentnost, u kome se posebne mere odnose na implementaciju JPP projekata; - Specijalizovane jedinice sa nadlenou za pripremu postupaka za dodelu dravnih koncesija i sprovoenje kontrole njihove implementacije, formirane u drugim ministarstvima; - Kancelarija dravnog revizora i Agencija za dravnu internu finansijsku kontrolu u okviru Ministarstva finansija sprovodi finansijsku kontrolu, ukljuujui i onu nad projektima i ugovorima JPP. Ministarstvo finansija je pripremilo nekoliko metodolokih smernica kako bi pruilo pomo optinama i javnim institucijama u procesu pripreme i implementacije projekata. Na primer, Metodoloke smernice za javno privatno partnerstvo daju putokaze za analize koje su neophodne u procesu definisanja i sprovoenja projekta JPP i to sledee: analize primenjivosti i finansijske izvodljivosti projekta JPP, finansijske i ekonomske analize, kao i analize javne potronje i analize i podelu rizika itd.
Trenutno se preduzimaju mere za jaanje kapaciteta centralnih, regionalnih i lokalnih vlasti u oblasti javno-privatnog partnerstva, koncesija i javnih nabavki. U okviru Operativnog programa Administrativni kapacitet nekoliko tela centralne vlasti je primilo finansijska sredstva za projekte iji je cilj poveanje kapaciteta i jaanje nadzora i kontrole u pomenutim oblastima.
3.
Uee bugarskih optina u JPP
U bugarskim optinama JPP su relativno nova praksa, i to ranoj fazi razvoja. Uprkos tome, niz analiza pokazuje da lokalne vlasti u Bugarskoj kao veoma vano vide partnerstvo sa privatnim sektorom i smatraju da je implementacija infrastrukturnih projekata kroz JPP atraktivna alternativa tradicionalnim modelima javne nabavke radova i usluga, jer se tako mogu prevazii ogranienja nastala zbog nedostatka finansija i infrastrukture (kako kvalitativnih, tako i kvantitativnih) u optinama. U isto vreme, koncept u osnovi pojma javno-privatnog partnerstva nije uvek dobro shvaen. Prvo, optine pribegavaju JPP aranmanima uglavnom kao ansi da dobiju novu infrastrukturu. Drugo, postoji tendencija da se svi poslovni odnosi izmeu optina i privatnog sektora kvalifikuju kao JPP. Tipian primer za to je klasifikacija svih oblika akcionarskih drutava sa ueem optine kao javno-privatnih partnerstava, iako je u mnogim od tih sluajeva javni interes poslednje to se ima na umu kada se upravlja takvim kompanijama. Zbog toga ne iznenauje negativno miljenje javnosti o ovim komercijalnim aktivnostima optina. Javno-privatno partnerstvo znai da dravna vlast poverava privatnim kompanijama drutveno znaajne javne usluge ili one koje koristi veliki deo stanovnitva. Sutina JPP lei u pozitivnom uticaju na zajednicu kroz poboljane usluge i infrastrukturu, pre nego u poslovnim odnosima izmeu optina i privatnog sektora kroz aranmane JPP. U tom smislu je potrebna promena stava lokalnih vlasti prema JPP od fokusa na pribavljanje infrastrukture (dobara) ka pruanju kvalitetnih usluga. 32
3.1. Problemi u optinskim JPP

Poslednjih nekoliko godina donelo je kako pozitivne tako i negativne primere aranmana JPP. Pregledom ostvarene prakse pokazalo se da je uspeh JPP u velikoj meri zavisio od sveobuhvatnog procesa procene i upravljanja razliitim faktorima, kao to su tip JPP, rizici, partner, ugovoreni aranmani, uticaji, upravljanje, optinske programske politike i ciljevi itd. Jedan od glavnih problema je izgleda bila procena i raspodela rizika koja je vodila poveanju finansijskih obaveza lokalnih vlasti. Poto je podela rizika jedna od kljunih komponenti JPP, proraun tog rizika je novi zadatak za optine jer to do sada nije bilo uobiajeno. Lokalne vlasti su se nale u looj poziciji tokom ponovnih pregovaranja i bile su na kraju primorane prihvatiti da snose najvei deo rizika, sa vidljivim efektima na javne finansije dugorono gledano. Prilino esto optine su ulazile u javno-privatna partnerstva osnivanjem akcionarskih drutava ili davanjem koncesija koje su koriene uglavnom za korienje i odravanje javnih dobara. Optinska JPP u investicione svrhe su bila izuzetak. To je bilo logino jer je u mnogim od tih sluajeva koncesija podrazumevala ograniena finansijska sredstva, pa je mogla biti primenjena u irokom opsegu optinskih usluga. Kao to je ve pomenuto, optine i imaju neogranieno pravo da realizuju finansijske i ekonomske aktivnosti. Osnivanje akcionarskog drutva je jedan od glavnih vidova partnerstva izmeu optina i poslovnih subjekata i lokalne vlasti u Bugarskoj esto ga koriste. Uee optine u takvim drutvima je najee u formi unoenja optinske imovine u aranman. Takve sheme su ozloglaene zbog potpunog nedostatka transparentnosti, pa se postavlja pitanje kako je javni interes zatien kod ovih tipova JPP. Redovni izvetaji Kancelarije dravnog revizora o upravljanju optinskom imovinom u upravljanju optinskim deonicama u akcionarskim drutvima i njihovoj kontroli daju brojne primere nedostataka koji se mogu sumirati na sledei nain: a. optine masovno unose imovinu u akcionarska drutva; b. unoenje privatne optinske imovine u kapital akcionarskog drutva bez objavljivanja bilo koje javne informacije od strane optine o namerama da investira;
c. uee optine u osnivanju akcionarskih drutava izvedeno je bez potovanja bilo kakvih prethodno utvrenih kriterijuma i procedura za izbor partnera; d. izbor partnera se vri bez nadmetanja zainteresovanih inilaca, ime se zaobilazi nain postupanja koji bi, da je primenjen, garantovao ostvarivanje investicionih ciljeva optine u najveoj moguoj meri; e. optine ne vuku dividende; f. optine nisu uspostavile mehanizme ili procedure za monitoring, evaluaciju i ostvarivanje uticaja na delotvornost i efikasnost pruanja usluga i finansijsku situaciju u kompaniji. esta praksa meu optinskim savetima jeste da poveavaju ili smanjuju kapital akcionarskih drutava unoenjem imovine u kapital tih kompanija. U stvarnosti veliki deo te imovine ne slui u objavljenim aktivnostima kompanije. Nakon unoenja ta imovina se prodaje na tritu i tako se kompanija indirektno finansira od strane optine. Krajnji rezultat je taj da optina ostaje bez prihoda koje bi ostvarivala od prodaje ili davanja u zakup te imovine. Odluke optinskog vea o unoenju imovine u akcionarska drutva nisu bile praene detaljnim pregledima trenutnih statusa te imovine, a nisu bili dokazani ni posebni razlozi ili koristi po optine koji bi bili rezultat tih postupaka. Ni jedna od tih odluka nije bila potkrepljena finansijskom ili ekonomskom analizom. Obino bi optinski saveti samo doneli odluku koja bi imovina trebalo da se unese u kapital koje kompanije, a koja imovina prodata. Te kompanije, uz male izuzetke, ne ostvaruju svrhu za koju su bile osnovane kada je odluka o njihovom osnivanju bila doneta. Istraivaki tim nije pronaao ni jedno akcionarsko drutvo koje je osnovano u korist lokalne zajednice ili za ispunjenje neke javne potrebe. Propisi su se koristili za prenos optinske imovine privatnim telima bez ikakve naknade ili po veoma visokoj ceni. Redovna praksa je bilo registrovanje akcionarskog drutva od strane optine i privatnog partnera (odabranog na netransparentan nain, ponekad bez ikakvog konkursa). U kapital tog drutva bi bila unesena nepokretna optinska imovina, a onda bi optinsko vee donelo odluku da prenese pravo upravljanja nad tom imovinom na novo akcionarsko drutvo , koje bi tu imovinu unelo u kapital drugog privrednog subjekta sa kojim je povezano. Na taj nain bi optinska dobra jednom uneta u akcionarsko drutvo bila prenesena na drugu kompaniju. U praksi, optina je ostajala bez svoje imovine, a nije vukla nikakvu dividendu. Iako su te operacije sprovedene u skladu sa zakonom, krajnji rezultat je bio produeni proces prenosa imovine, prodaje i novih prenosa.
33
Primer 1. Sluaj Imovine Sofije i Uprave parkova Primer optinskog preduzea Sofiyski Imoti (Imovina Sofije). Prema izvetaju revizora Agencije za dravnu internu finansijsku kontrolu, u 2004. godini optinski budet Sofije je izgubio najmanje 33 miliona BGN zbog uea u akcionarskim drutvima. Taj iznos predstavlja oko 10 posto godinjeg budeta optine Sofija. U redu, ta se dogodilo? Preduzee je prodalo zemljite i prostor privatnim kompanijama po veoma niskim cenama i pod vrlo nejasnim i nepovoljnim uslovima. Uprava optinskih parkova i zelenih povrina u optini Sofija je drugi tipian sluaj. Mnoge parcele u okviru tih parkova su dobile optinske vlasnike dokumente koji su ih definisali kao privatnu optinsku imovinu. U realnosti, ta imovina je sluila javnim potrebama i trebalo je da za nju budu izdati vlasniki papiri koji bi je oznaavali kao javnu optinsku imovinu. Kao privatna optinska imovina te parcele su mogle biti predmeti poslovnih transakcija, i kao takve su unoene u kapital akcionarskih drutava i zatim prodavane. Sve te transakcije su bile odobrene odlukama optinskog saveta, a sama optina je bila manjinski akcionar i nije imala nikakvog praktinog uticaja. Samo u Junom parku Sofije 7 hektara parka je uneto u a.d. Gradsko preduzee Sofija. Na isti nain je 3,5 hektara u centralnom delu Borisova bate uneto u drugo akcionarsko drutvo. Opet je optina imala manjinske akcije i nije imala praktino nikakav uticaj ni kontrolu. Kasnije su parcele transformisane u zemljite za izgradnju stambenog prostora i poslovnih prostorija.
3.2. Primeri koncesija

Koncesija je est pristup zasnivanju aranmana JPP od strane bugarskih optina. Podaci iz Nacionalnog registra koncesija pokazuju da je u poslednjih deset godina (od kraja 1997. godine do aprila 2008. godine) registrovano 700 optinskih koncesija. Preovlaujui aspekt dodeljenih koncesija jeste da se one definiu kao koncesije za usluge. Vie od 400 optinskih koncesija je dodeljeno za jezera sa branama. Na osnovu takvih koncesija optine su prenosile pravo na upravljanje optinskom svojinom na branama na privatne subjekte, u odreenom vremenskom periodu. Tipine aktivnosti u tim sluajevima su bile uzgajanje ribe i sportski ribolov, a koncesionar je za to naplaivao naknade od korisnika. Optinske koncesije su takoe obuhvatale upravljanje sportskim i objektima za zabavu (njih preko 40), u koje su ulazili stadioni, bazeni za plivanje i drugi objekti za rekreaciju. U nekim sluajevima ugovori o koncesiji su ustanovljavali i obavezu izgradnje ili obnove predmeta koncesije. Oko 25 koncesija je dodeljeno za mineralne vode, 23 za vaenje graevinskog materijala, 11 za putne objekte (parkinge) i podzemne eleznice. Optinski vodovodi i usluge prikupljanja otpadnih voda su sektori koji su tipino predmet javno-privatnih partnerstava u zemljama lanicama EU. U Bugarskoj su samo dve optinske koncesije bile registrovane u NRK za vodosnabdevanje i kanalizacionu mreu jedna od njih u Sofiji. Sadanje vlasti su izradile novi zakon o vodosnabdevanju i kanalizacionom sistemu, koji e uskoro biti podnet parlamentu. Oekuje se da e usvajanje novog zakona ubrzati proces osnivanja JPP za pruanje ovih usluga od strane optina. Vie koncesija ima u oblasti upravljanja vrstim otpadom (15). Usluge koje su obuhvaene ovim koncesijama su obino prikupljanje, transport i odlaganje vrstog otpada i ienje ulica, ili kombinacije nekih od njih. Mogunost za privlaenje privatnog sektora u oblast usluga prerade otpadanih materija se u potpunosti zasniva na programskoj politici svake od optina. U svetlu ogranienih finansija i budetskih resursa, optine treba ohrabriti da u ovom sektoru ulaze u javno-privatna partnerstva. No, samo jedna optinska koncesija za izgradnju deponije je registrovana u Nacionalnom registru koncesija. Oko 200 koncesija je dodeljeno za pruanje drugih usluga odravanje zelenih povrina, upravljanje deijim obdanitima, pruanje usluga gradskog prevoza itd.
34
4.
4.1
Odabrane studije sluajeva JPP

Kompleks bazena u Blagoevgradu
Podaci o koncesiji Koncesionar Trajanje Investicija Kompleks bazena Akva Park Ltd. 30 godina 3.000.000 BGN 1
Optina Blagoevgrad je koncesionaru dala pravo korienja kompleksa bazena i drugih sportskih i rekreacionih objekata, ukljuujui pripadajuu infrastrukturu i pratea postrojenja koja slue kompleksu bazena. Rok trajanja koncesije je 30 godina. Pre koncesije, optina je imala delimino vlasnitvo i upravljala je zatvorenim bazenom, koji je bio u jako loem stanju, kao i malim otvorenim bazenom, koji je bio praktino neupotrebljiv. Bazeni se nalaze du takozvane Aleje zdravlja, pored reke Bistrice u Blagoevgradu. Ta aleja je veoma popularna rekreaciona zona za stanovnike Blagoevgrada. Oba bazena su zahtevala veliki remont i znaajne investicije. Preduzee Academica a.d. je bilo vlasnik bazena, a optina
zemljita (javna optinska svojina 12.700 kvadratnih metara). Ni Academica a.d. ni optina nisu bili voljni da ulau u njih. U 2004. godini optina je kupila bazene od Academice a.d. za priblino 100.000 BGN i dobila potpuno vlasnitvo nad tim dobrima. Koncesionar je izabran u postupku koji je otpoeo odlukom optinskog vea u novembru 2004. godine. Odluka se zasnivala na pravnoj, ekonomskoj, socijalnoj i ekolokoj analizi, koju je pripremila optinska uprava. Uslovi koncesije, koje je postavio optinski savet, zahtevali su minimum investicije od skoro 940.000 BGN i dvadesetogodinji period trajanja koncesije. Precizan iznos investicije i njeno trajanje odreuju se investicionim projektom koji podlee tenderskoj proceduri. Po ugovoru, koncesionar se obavezuje da unese investiciju o svom troku i u saglasnosti sa odobrenim investicionim programom. U obavezi je da obezbedi besplatno korienje bazena deijim obdanitima, srednjim, specijalizovanim i strunim kolama, kao i visokokolskim ustanovama i univerzitetima. Na kraju svake godine optina potpisuje aneks sa koncesionarom utvrujui uslove za korienje zatvorenog bazena za nastupajuu godinu. Optinsko vee je postavilo uslov da se koncesionim ugovorom garantuje optini sledei prihod od koncesionih naknada: 5.5 posto neto prihoda, ali ne manje od 20.418 BGN za prvu godinu; 8 posto neto prihoda, ali ne manje od 30.000 BGN za period od druge do sedme godine koncesije; 12 posto neto prihoda, ali ne manje od 40.000 BGN od osme godine do isteka ugovora. Na osnovu odluke optinskog saveta iz novembra 2004. godine, optinska uprava je organizovala tender za izbor koncesionara. U aprilu 2005. godine optinski savet je odobrio izbor Akva Park d.o.o. za koncesionara na bazenima i ovlastio optinsku upravu da potpie koncesioni ugovor sa tom kompanijom. Akva Park d.o.o. je bila jedina kompanija koja je dala ponudu. Usvojena ponuda je sadrala investiciju od 7.000.000 BGN koje je trebalo uplatiti u tri faze. U prvoj fazi ponuena investicija je bila 3.000.000 BGN i trebalo je da bude zavrena do 5. maja 2006. godine. Ponuda je ukljuivala renoviranje postojeeg zatvorenog bazena, izgradnju olimpijskog otvorenog bazena sa tribinama, izgradnju malog bazena za decu, nekoliko barova i restorana, hotela, podzemne garae i nekoliko prodavnica. Posebna ponuda kompanije Akva Park d.o.o. je integralni deo ugovora, ali nije bila dostupna javnosti. U junu 2006. godine optinski savet je odobrio desetogodinji produetak ugovora o koncesiji, uveavajui tako period njenog trajanja na 30 godina. Posebni razlozi za to produenje nisu jasni, a, pored toga, aneks kojim je ono uvedeno ne propisuje visinu koncesione naknade za poslednjih 10 godina vaenja ugovora, pa se mora pretpostaviti da e ona ostati nepromenjena. Podaci o ovom aneksu nisu dostupni u Nacionalnom registru koncesija. Poetno iskustvo sa ovom koncesijom je veoma kontroverzno. Prema podacima koje je pruila optina, do decembra 2007. godine optina je imala znaajne potekoe u upravljanju tom koncesijom. Internom revizijom, odreenom od strane novog predsednika optine, utvreno je da je nova uprava, kada je u septembru 2007. godine dola na vlast, nasledila tri problema. Izgledalo je da je veina problema proistekla iz nedostatka ili zbog neadekvatnosti kontrole od strane optine nakon izvrenje privatizacije. Neki delovi ugovorenih planova iz prve faze investicije tribine pored olimpijskog bazena, glavna zgrada sa svlaionicama, omladinski centar, sauna, kao i podzemna garaa nikada nisu realizovani. Odloeni su za faze dva i tri investicionog procesa, uz odobrenje optine. Rok za realizaciju faza 2 i 3 investicije je bio neodreen jer nikada nije postavljen. Pored svega navedenog, socijalni aspekt ugovora (besplatna upotreba zatvorenog bazena od strane kola, dejih obdanita itd.) gotovo uopte nije bio ostvaren. Samo je Jugozapadni Univerzitet Neofit Rilski koristio bazen 6 meseci. Optinska uprava snosi svu krivicu za to poto nije organizovala kole i deija obdanita i nije potpisala neophodni aneks sa koncesionarom. Drugi znaajni problemi sa koncesijom su poticali iz injenice da koncesionar nije osigurao objekte, kako je to ugovorima bilo propisano. On, takoe, nije uspostavio adekvatan i transparentan raunovodstveni sistem, a izvetaji koje je obavezno trebalo podnositi optini nisu bili dostavljani. Moda je to bio razlog to je koncesionar plaao minimalnu koncesionu naknadu. 35
Kratka finansijska analiza ekonomskih efekata koncesije predstavljena je nie:
Optina Blagoevgrad Trajanje projekta Poetna investicija Isplata zajma Operativni trokovi
Tradicionalan nain investiranja Optina sprovodi projekat sopstvenim sredstvima 30 godina 300.000 BGN 7.195.022 BGN 3.086.371 BGN (osim indirektnih administrativnih trokova) Ukupni trokovi: 10.581.393
Koncesija* 30 godina 3.000.000 BGN (prema ugovoru o koncesiji)
0 BGN
Minimalni prihodi od koncesione naknade Prihodi od naknade za korienje 36 Ukupna finansijska dobit za optinu
0 BGN
514.874 BGN
10.287.903 BGN
0 BGN
-293.490 BGN
514.874 BGN
*Ova analiza pokriva samo prvu fazu investicije poto je ona jedino kompletirana. Stvarna vrednost ukupne investicije ne moe biti utvrena.
Analiza razmatra alternativu koncesiji u kojoj bi optina realizovala projekat sopstvenim sredstvima. U projektu koji je sproveden pomou koncesije optina nije ulagala svoje resurse, ve je privukla sredstva iz spoljnih izvora vrednosti 3.000.000 BGN. Takvim pristupom je bila osloboena operativnih i trokova vraanja zajma. Ugovor o koncesiji je garantovao optini sledei prihod od koncesionih naknada: 5.5 posto neto prihoda, ali ne manje od 20.418 BGN za prvu godinu; 8 posto neto prihoda, ali ne manje od 30.000 BGN za period od druge do sedme godine koncesije; 12 posto neto prihoda, ali ne manje od 40.000 BGN od osme godine do isteka ugovora. U alternativnom sluaju, kada optina sprovodi projekat sopstvenim sredstvima, investicija je opet 3.000.000 BGN. Poto se radi o velikoj sumi, koja teko da moe biti obezbeena iz optinskog budeta, predvien je zajam koji pokriva 90 posto investicije (2.700.000 BGN) na 30 godina i sa 8 posto kamate. Preostalih 10 posto investicije (300.000 BGN) pokriva optinski budet. Isplata zajma je odreena u 30 godinjih rata od po 239.834 BGN. Planirani prihod je 10.287.903 BGN, obraunat na osnovu minimalnog neto prihoda koji se koristi za obraunavanje koncesione naknade. Operativni trokovi su procenjeni na 30 posto neto prihoda, u iznosu od 3.086.371 BGN. Poto koncesionar nije uspostavio adekvatan i transparentan raunovodstveni i sistem podnoenja izvetaja, radi se samo o procenama. Prema njima, optina gubi 290.490 BGN investicije. Na osnovu ove analize i injenice da je optina garantovala besplatnu upotrebu bazena za kole i deija obdanita, moglo bi se zakljuiti da koncesija nije bila tako dobra i od koristi za optinu. Problemi u konkretnoj koncesiji proizilaze, ne iz ideje da se zasnuje JPP aranman kroz koncesiju za bazene, ve iz specifine prirode ugovora koji je potpisan i, jo preciznije, iz injenice da nisu ustanovljene procedure nadzora i podnoenja izvetaja.
4.2. Razvoj gradskih podruja: Burgas

Podaci o koncesiji Koncesionar Trajanje Investicija Gradski trg za izgradnju podzemne garae Global Technology Company a.d. 30 godina 20.000.000 BGN
U 2005. godini optinski savet Burgasa dodelio je koncesiju na pravo gradnje na gradskom trgu, i to podzemne garae na tri nivoa, ukljuujui i infrastrukturu i pripadajue servisiranje predvienih objekata, prema odobrenom projektu. Sve to je trebalo da izgradi koncesionar svojim finansijskim sredstvima, a trajanje koncesije je ugovoreno na period od 30 godina. Koncesionar je preuzeo obavezu da izgradi predmet koncesije, preduzme gradnju podzemne garae i povrinskog dela na gradskom trgu, ukljuujui tehniku infrastrukturu i postrojenja potrebna za korienje tih objekata, na osnovu odobrenog projekta. Povrina gradskog trga je trebalo da bude urbanizovana i trebalo je da bude zasaeno zelenilo kako bi se dobio prostor za organizovanje kulturnih dogaanja, za relaksaciju, mesto drutvenog okupljanja, sa ulinom rasvetom i osvetljenjem crkve. Koncesionar tokom trajanja koncesije treba da odrava sve to predstavlja poboljanje zateenog stanja. Iznos koncesije od 4.500.000 BGN treba da bude plaen u godinjim ratama od po 150.000 BGN. Kratka finansijska analiza ekonomskih efekata koncesije predstavljena je nie: Tradicionalan nain investiranja Optina sprovodi projekat sopstvenim sredstvima Trajanje projekta Investirani resursi Isplata zajma Operativni trokovi Prihodi od koncesione naknade Godinja koncesiona naknada Prihodi od naknade za korienje Ukupna finansijska dobit za optinu 21.900.000 BGN -29.066.814 BGN 30 godina 20.000.000 BGN BGN -47.966.814 6.000.000 BGN 0 BGN 4.500.000 BGN 150.000 BGN 0 BGN 4.500.000 BGN
Koncesija 30 godina 20.000.000 BGN
37
U implementaciji projekta kroz koncesiju optina ne ulae sopstvena sredstva ve privlai finansijska sredstva spolja u vrednosti od 20.000.000 BGN. Takvim pristupom ona je bila osloboena operativnih i trokova vraanja zajma. Po isteku trinaeste godine, optina stie vlasnitvo nad tom imovinom. Ugovor o koncesiji garantuje optini godinji prihod of koncesionih naknada u iznosu od 150.000 BGN, sa tendencijom rasta tog iznosa sa rastom inflacije. To znai da bi ukupan prihod od koncesionih naknada iznosio 4.500.000 BGN.
Optina stie vlasnitvo nad datom imovinom nakon trinaeste godine. Uz veoma konzervativnu procenu da je vek trajanja tih dobara 50 godina, i uz korienje metode proporcionalne amortizacije po isteku koncesije, optina bi dobila imovinu vrednosti 8.000.000 BGN. Prihod od naknada za parkiranje za 20 godina se procenjuje na 14.600.000 BGN, za 400 parking mesta popunjenih 5 sati dnevno, 365 dana u godini i po ceni parkinga od 1 BGN na sat. No, taj prihod ide koncesionaru. Godinji operativni trokovi se procenjuju na 1 posto vrednosti investicije 200.000 BGN, ili 4.000.000 BGN za 20 godina. Prema tom obraunu, optina bi u periodu od 50 godina dobila 1.500.000 BGN. U tradicionalnom nainu investiranja, kada optina sprovodi projekat sopstvenim sredstvima, investicija bi opet imala vrednost 20.000.000 BGN. Poto se radi o velikoj sumi, koja teko da moe biti obezbeena iz optinskog budeta, predvien je zajam koji pokriva 90 posto investicije (18.000.000 BGN) na 30 godina i sa 8 posto kamate. Isplata zajma bi bila izvrena u 30 godinjih rata od po 1.598.893 BGN. Tako ukupna vrednost zajma (glavnice i kamate) iznosi 47.966.814 BGN. Preostalih 10 posto investicije (2.000.000 BGN) finansirano je iz optinskog budeta. Operativni trokovi se procenjuju na 5 posto vrednosti investicije 1.000.000 BGN. Iznos projektovanih projektnih prihoda je 21.900.000 BGN, obraunat na isti nain kao to je ve objanjeno. Prema tim procenama, optina bi za 30 godina trebalo da izgubi 29.066.814 BGN od vrednosti investicije. Prema ovim procenama, moe se oceniti da koncesija nije ni dobra ni od koristi za optinu. Treba napomenuti da je realni vek trajanja ovih dobara verovatno oko 100 godina.
4.3
Omladinski centar u Gabrovu

Podaci o koncesiji Optinska parcela za izgradnju drutvenog centra za mlade YMCA Gabrovo 15 godina 344.308 BGN
38
Koncesionar Trajanje Investicija
U 2003. godini, optinsko vee u gradu Gabrovo je obezbedilo korienje zgrade i zemljita za Omladinski centar u Gabrovu, koji bi sluio obrazovanju dece, mladih i ugroenih drutvenih grupa. Zgrada se nalazi na parceli koja je u javnoj optinskoj svojini, koju optina stavlja na raspolaganje u periodu od 15 godina (to je rok trajanja koncesije). Koncesija je potpisana u skladu sa Odlukom Optinskog saveta iz marta 2003. godine. Ta odluka je doneta na osnovu analize finansijskih, ekonomskih, ekolokih, pravnih i drutvenih aspekata potencijalnog omladinskog centra. Optinsko vee je svoju odluku takoe zasnovalo na prethodnoj odluci donetoj 2001. godine, koja je zahtevala izradu gorepomenute analize i uputila optinsku upravu na pronalaenje odgovarajue parcele za omladinski centar. Izgleda da je i 2001. i 2003. postojala opta saglasnost meu optinskim veima i optinskim upravama o neophodnosti formiranja centra koji bi obezbedio obuku, edukaciju, drutvene aktivnosti i organizovao dogaanja za mlade i razliite ugroene drutvene grupe. est optinskih odbora je procenjivalo predlog koncesije za urbanistiko planiranje, komunalne usluge i transport, ekonomiju, optinsku svojinu, restituciju i privatizaciju, kao i budetski i finansijski odbor i odobrilo ga. Prema stenografskom zapisniku sa sednice optinskog saveta, 23 lana saveta je glasalo za osnivanje takvog centra putem koncesije. Iz zapisnika se ne moe izvui ni jedno od miljenja iznetih tokom diskusije koje bi bilo protiv koncesije. Optinski savet je ustanovio proceduru za selekciju koncesionara putem tendera, u prisustvu ponuaa i u skladu sa Zakonom o optinskoj svojini (ZOS). Treba napomenuti da je u 2003. godini odeljak 7 ZOS propisivao postupak za dodelu optinskih koncesija. Za koncesionara je izabran YMCA Gabrovo. Prema ugovoru, koncesionar je bio u obavezi da, na svoj troak, projektuje predmet koncesije, prema rasporedu koordinisanom sa koncedentom. Takoe je trebalo da dostavi potpuni meseni plan investiranja izgradnje i opremanja centra i unapreenja okoline. Koncesionar se takoe saglasio sa time da moe
preduzimati samo one komercijalne aktivnosti koje su definisane ugovorom. Vrednost investicije je procenjena na 150.000300.000 BGN za izgradnju i 150.000 BGN za opremanje prostorija i nabavku nametaja. Godinja koncesiona naknada je odreena u iznosu od 240 BGN, koje je trebalo odjednom platiti. Prva isplata je bila predviena za mesec nakon poetka rada objekta, a rata za svaku narednu godinu je trebalo da bude plaena do 31. januara. Poetno iskustvo sa koncesijom je bilo pozitivno. Imovina je dobro odravana, koncesione naknade su plaane redovno i na vreme, to je evidentirano u Nacionalnom registru za koncesije. Prema reima Nikolaja Sirakova, sekretara Optine Gabrovo, kvalitet usluga je bio dobar. Organizacija je aktivna i organizuje mnoga dogaanja i sesije obuka za mlade. To se moe zakljuiti i po internet stranici centra2. U martu 2007. godine Nacionalna agencija za mlade i sportove odredila je ovaj centar kao regionalni Omladinski informacioni i savetodavni centar. Jedini negativni pogled na ovu koncesiju iskazan je u izvetaju Regionalne revizorske kancelarije u novembru 2007. godine. U izvetaju je dato 16 preporuka optinskoj upravi, od kojih je jedna poveanje koncesione naknade za Teritoriju mladih Gabrovo ugovorene izmeu YMCA i optine Gabrovo. Optina nije ispunila tu preporuku zbog pravne prepreke koju ugovor postavlja jer nema odredaba koje bi omoguile poveanje koncesione naknade ili njeno usklaivanje sa inflacijom. Kratka finansijska analiza ekonomskih efekata koncesije predstavljena je nie: Tradicionalan nain investiranja Optina sprovodi projekat sopstvenim sredstvima 15 godina 172.154 BGN -301.690 BGN 40.000 BGN 0 BGN 0 BGN 2.331 BGN 240 BGN
Optina Gabrovo Trajanje projekta Investirani resursi (uneti)* Isplata zajma Operativni trokovi Prihodi od koncesione naknade Godinja koncesiona naknada Knjigovodstvena vrednost imovine posle petnaest godina Prihodi od zakupnine Ukupna finansijska dobit za optinu
Koncesija 39 15 godina 344,308 BGN 0 BGN
241.016 BGN 360.000 BGN -113.844 BGN
241.016 BGN 0 BGN 2.331 BGN
*Ova analiza je modifikacija finansijske i ekonomske analize, koju je pripremila optinska uprava, kako bi se obezbedili podaci o stvarnoj vrednosti investicije 344.308 BGN.
Analiza razmatra alternativu koncesiji, u kojoj bi optina realizovala projekat sopstvenim sredstvima.
Dostupno na adresi: http://gb.mikc.bg/.
U projektu koji je sproveden pomou koncesije optina nije ulagala svoje resurse, ve je privukla sredstva iz spoljnih izvora u vrednosti od 344.308 BGN. Takvim pristupom je bila osloboena operativnih i trokova vraanja zajma. Po isteku petnaeste godine koncesije optina dobija puno vlasnitvo nad imovinom. Ugovor o koncesiji garantuje optini godinje prihode od koncesionih naknada u iznosu od 240 BGN, bez indeksiranja sa nivoom inflacije. Analiza je uraunala inflaciju od 6 posto za itav period od 15 godina, zbog ega je oekivan pad prihoda, pa tako navedeni prihodi od koncesionih naknada, umanjeni zbog predviene inflacije, iznose 241.016 BGN. Budui da optina stie vlasnitvo nad tom imovinom, posle isteka petnaeste godine analiza treba da uzme u obzir knjigovodstvenu vrednost i potencijalne prihode nakon isteka petnaeste godine. Imovinu ini dvospratna zgrada ukupne povrine od 285 kvadratnih metara. Na prvom spratu su dve sale koje se koriste za sastanke i rad sa decom sa invaliditetom, kao i prodavnica slatkia/peciva. Kancelarije uprave se nalaze na drugom spratu. Ako optina nakon petnaeste godine bude elela da zadri te funkcije zgrade, jedini prihod bi joj pristizao od zakupnine za prodavnicu slatkia/peciva. Uz veoma konzervativnu procenu da je vek trajanja tih dobara 50 godina, i uz korienje metode proporcionalne amortizacije po isteku koncesije, optina bi dobila imovinu u vrednosti od 241.000 BGN. Uz mesenu rentu od 2.000 BGN optina bi zaradila 840.000 BGN u periodu od 35 godina nakon isteka koncesije. U alternativnom sluaju, kada optina sprovodi projekat sopstvenim sredstvima, investicija je opet 344.308 BGN. Zajam bi pokrivao 50 posto investicije (172.154 BGN) na 15 godina i sa 8 posto kamate. Preostalih 50 posto investicije pokriva optinski budet. Isplata zajma je odreena u 15 godinjih rata od po 20.112 BGN. Planirani prihod je 360.000 BGN, i obraunat je na isti nain kao u ranijim primerima. Kada se uzmu u obzir sve ove pretpostavke, optina gubi 113.844 BGN od vrednosti investicije za period od 15 godina. Prema ovim pretpostavkama, moe se oceniti da koncesija nije ni dobra ni od koristi za optinu. Postoje i nefinansijske koristi od koncesije, koje nisu bile uzete u obzir pri sainjavanju finansijske i ekonomske analize. Prema njoj, broj ljudi koji bi imali direktne koristi od koncesije je 16.500 na godinjem nivou a 2.5005.000 njih bi imalo indirektne koristi. To znai da bi broj ljudi koji bi imali koristi od projekta iznosio izmeu 19.000 i 21.500 godinje, uzimajui u obzir obe opcije. Sainjena finansijska i ekonomska analiza, na kojoj je optinski savet zasnovao svoju odluku, nije razmatrala alternativne lokacije za izgradnju centra. Ona takoe nije uzela u obzir ni vrednost zemlje na kojoj je graeno (parcela je povrine 1735 kvadratnih metara), jer ona nije prodata ve samo iznajmljena.
40
4.4. Vodovod i kanalizacija u Sofiji

Koncesija za vodovod i kanalizaciju u Sofiji je dodeljena ugovorom zakljuenim 2000. godine. To je bila prva optinska koncesija u tom sektoru. Godine 1989. Sofija je registrovala optinsko preduzee ViK (ViK vodovodni i kanalizacioni sistem), sa ciljem da projektuje, odrava, rekonstruie vodovodni i kanalizacioni sistem i rukuje njime; sprovodi inenjerske aktivnosti na odravanju vodovodne i kanalizacione mree; upravlja mineralnim vodama i izvorima; projektuje, gradi, rekonstruie i odrava rena korita na teritoriji optine Sofija. Godine 1997. preduzee je ponovo registrovano kao akcionarsko drutvo sa jednim lanom ViK Sofia sa istim ciljem. Od oktobra 2000. godine akcionarsko drutvo Sofiyska Voda je prualo usluge vodosnabdevanja i odvoenja otpadnih voda u Sofiji. To je uraeno na osnovu odredaba ugovora o koncesiji zakljuenog izmeu grada Sofije i kompanije na period od 25 godina. Vlasnici kompanije su optina Sofija i britansko preduzee International Water. Svrha je bila rukovanje mreama vodovoda i kanalizacije i investiranje. Vrednost investicije u prvih 15 godina vaenja ugovora o koncesiji je oko152 miliona USD. U 2003. godini International Water je prenela svoje akcije na United Utilities i Evropsku banku za obnovu i razvoj (EBRD). Sada su akcije
kompanije podeljene izmeu optine Sofija (25 posto) i United Utilities/EBRD (75 posto). Usluge ViK-a prima preko 1,5 miliona stanovnika i kompanija je odgovorna za rukovanje, odravanje 4.077 kilometara vodovodne mree i 2.086 kilometara odvodne, kao i dve fabrike za obradu otpadnih voda i upravljanje njima. U kompaniji radi 1.000 ljudi.
4.4.1. Procedure u izboru koncesionara

U 1998. godini optina Sofija je angaovala PriceWaterhouseCoopers da saini analizu i informativni memorandum o statusu vodovodnog i kanalizacionog sistema u Sofiji. Iste godine Optinski savet Sofije je usvojio odluku o otvaranju dvofaznog postupka konkursa za dodelu koncesije za pruanje usluga vodosnabdevanja i odvoenja otpadnih voda. Konkurs je sproveden u skladu sa optinskim Dekretom o koncesijama, koji je u to vreme vaio. Odluka saveta nije sadrala vaan zahtev Dekreta tip, iznos i nain plaanja cene koncesije. Konkurs je sproveden u dva kruga pretkvalifikacije (preliminarna selekcija kandidata) i zavrni krug. Osam meunarodnih kompanija se prijavilo, a etiri su pozvane u drugi krug konkursa. Komisija je rangirala International Water Limited kao prvu, Lyonnaise des Eaux kao drugu i Vivendi/Marubeni kao treu. Godinu dana kasnije, u novembru 1999. godine, Optinski savet Sofije je odobrio izvetaj selekcione komisije i objavio da je International Water Limited pobedio, ovlaujui gradonaelnika za pregovore i potpisivanje ugovora o koncesiji u roku od mesec dana. International Water Limited je osnovao i registrovao akcionarsko drutvo pod imenom Sofiyska Voda sa seditem u Sofiji. Ugovor o koncesiji je potpisan u decembru 1999. godine izmeu optine Sofija (kao koncedenta) i kompanije Sofiyska Voda (kao koncesionara u procesu registracije). Rok trajanja koncesije je 25 godina. Ugovor je stupio na snagu u oktobru 2000. godine, nakon potpisivanja protokola o ispunjenju preliminarnih uslova, predvienih ugovorom o koncesiji. 41
4.4.2. Ugovorne obaveze

Prema odredbama ugovora o koncesiji, Sofiyska Voda je u obavezi da optini Sofija d garanciju za izvoenje u iznosu od 750.000 USD na dan stupanja na snagu ugovora o koncesiji. Taj iznos je trebalo da stavi u depozit kod meunarodno priznate banke iji su dugoroni zajmovi ocenjeni barem kao po kriterijumu kompanije Standard and Poors ili po uporedivom kriterijumu kompanije Moodys Investment Services. Izvoaka garancija vai na period od najmanje 12 meseci i moe biti obnovljena ili promenjena od strane koncesionara u smislu obezbeenja garancije optini za pristup fondovima u bilo koje vreme tokom ugovorenog perioda. U decembru 2000. godine, zakljuen je ugovor o zajmu izmeu kompanije Sofiyska Voda i EBRD za pozajmicu u visini od 31 miliona evra. Jedan od uslova za zakljuenje ugovora o zajmu je bilo dostavljanje garancije u ime optine. Tu garanciju su potpisali grad Sofija i EBRD. Optina je garantovala, bezuslovno i neopozivo, obavezu isplate svih potraivanja prema kompaniji Sofiyska Voda prema ugovoru o zajmu sa EBRD u sluaju da Sofiyska Voda ne ispuni svoje ugovorne obaveze. Tako je optina postala dunik banke. Dve ugovorne strane su usaglasile poetnu listu dobara u privatnoj svojini optinskog preduzea Vik. Ta dobra su ula u kapital akcionarskog drutva Sofiyska Voda u svrhu dobijanja akcija. Optinsko vee je donelo dve odluke (u julu 2000. i aprilu 2002) i odobrilo prenos sredstava jedinog vlasnika optinske kompanije ViK radi kupovine akcija po nominalnoj vrednosti kapitala koncesionara. Preneta sredstva optinske kompanije su iznosila 4.889.295 BGN. Naknade za usluge vodosnabdevanja i odvoda otpadnih voda i njihov pregled, ispravke i indeksacija regulisane su ugovorom o koncesiji. Osnovne cene su odreene u aneksu ugovora i bie primenjivane u prve tri godine izvrenja ugovora. Cena usluga je obraunata na osnovu osnovnih cena, indeksiranih i korigovanih tokom godinjih obrauna.
Indeksacija i korekcije se vre po metodologiji objanjenoj u finansijskom modelu. (Razliite naknade su odreene za pijau vodu, industrijsku vodu, odvod i preradu otpadnih voda. Naknade se takoe razlikuju prema kategorijama korisnika domainstva, budetski korisnici, privredni subjekti.) Rast cena za korisnike od poetnog do zavrnog perioda iznosio je od 28 do 34 posto.
4.4.3. Monitoring ugovora o koncesiji

U skladu sa odredbama ugovora i sporazuma postignutog od strane ugovaraa, optina je otvorila postupak izbora tela za monitoring koncesije. Oglasila je konkurs za izbor ekspertskog tima koji bi sprovodio sveobuhvatni monitoring izvrenja ugovora o koncesiji. Jedan kandidat se prijavio i optina je zakljuila ugovor na pet godina sa kompanijom Omonit d.o.o.. Glavni zadatak konsultanta je bio da pripremi strunu analizu realizacije ugovora i preporuke za reenje problema koji mogu da se pojave, kao i da podnosi periodine i godinje izvetaje optinskom savetu. Izvetaji treba da sadre analize o ispunjenju standarda usluga, implementaciji investicionog programa; obrazloenja sluajeva u kojima standardi izvrenja usluga nisu postignuti, obraun sankcija, finansijski monitoring i pritube korisnika. Predsednik optine upravlja koncesionim aktivnostima i vri nadzor nad njima. Ugovor o koncesiji sadri i aneks koji odreuje sankcije u sluaju da nisu ispotovani standardi izvrenja. U periodu 2001-2003. gradonaelnik Sofije je izrekao sankcije u iznosu od 263.000 BGN za neispunjenje standarda. Sofiyska Voda platila je novanu kaznu.
4.5. Kompleksni lokalni razvojni projekat u Sevlievu

42 Optina Sevlievo je primer dobre prakse uspenog partnerstva izmeu optine i privatnog sektora. Rukovodstvo optine i privatne kompanije koje posluju na teritoriji Sevlieva su dogovorile zakljuenje partnerskog sporazuma i registrovale neprofitno udruenje Sevlievo 21. vek. Glavni cilj partnerstva je ulaganje privatnih resursa u razvoj optine. Ciljevi partnerskog aranmana su doprinos socijalnom i ekonomskom razvoju optine, poveanje ivotnog standarda graana optine Sevlievo i pruanje prilike mladim ljudima da ostanu i rade u Sevlievu. lanovi udruenja su lokalna vlast i vie od 40 malih, srednjih i velikih preduzea sa teritorije optine. Upravljanje udruenjem se obavlja na volonterskoj bazi. Optina i poslovni subjekti rade zajedno na optinskim prioritetima, sainjavaju godinje akcione planove i preduzimaju aktivnosti na ostvarenju ciljeva tog partnerstva. Oblasti u kojima se deluje pokrivaju irok krug sektora zdravstvo, socijalnu pomo, kulturu, sport i drugo. Neki od rezultata partnerstva Sevlievo 21. vek finansiranog i kofinansiranog od strane poslovnih subjekata jesu: a. nabavka mikrobioloke laboratorije i rentgenskog aparata za optinsku bolnicu; b. unapreenje uslova ivota (nametaj i oprema) u ustanovama optinske socijalne slube za starije graane i decu sa posebnim potrebama; c. restauracija istorijskih spomenika i crkve u Sevlievu; d. izgradnja novog bioskopa; e. organizacija i sponzorstvo mnogih kulturnih dogaanja koncerata, predstava, izlobi, takmienja izmeu dece itd.; f. rekonstrukcija sportskih objekata, ukljuujui izgradnju bazena i obnovu gradskog stadiona; g. sponzorstvo optinskih sportskih klubova za sambu, dudo i odbojku; h. izgradnja igralita u gradskom parku; i. prikupljanje finansijskih sredstava za lokalni fudbalski tim; j. uvoenje mera bezbednosti na putevima.
Klju uspeha partnerstva Sevlievo 21. vek je u posveenosti svih partnera da rade na ostvarivanju ciljeva radi kojih je partnerstvo zasnovano, u jasnim procedurama za sprovoenje aktivnosti i jasnim ulogama partnera. Ovaj sluaj ilustruje kako ekspertiza javnog i privatnog sektora i finansijska sredstva mogu biti udrueni radi stvaranja jakog, operativnog partnerstva u interesu svih graana optine. Naalost, nema dostupnih detaljnih informacija ili komparativne literature o ovom aranmanu JPP.
5.
Preporuke
Preporuke su potekle iz naih nalaza i fokusirane su uglavnom na regulatorne promene i mere koje treba da preduzmu lokalne vlasti. Transparentnost akcionarskih drutava Osnivanje akcionarskih drutava, kako je ve pomenuto, obavlja se na netransparentan nain, uz ignorisanje javnog interesa. Osnivanju takvih drutava bi trebalo da prethodi velika diskusija koja treba da bude deo optinske programske politike u oblasti javno-privatnog partnerstva. Odluka da se registruje akcionarsko drutvo bi trebalo da bude zasnovana na principu ekonomske efikasnosti i ostvarivanja profita, ime bi se obezbedila dodatna sredstva za optinski budet. Odredbe Zakona o koncesijama bi trebalo prilagoditi lokalnim uslovima Jedan od nedostataka pravnog okvira o koncesijama koji je u vezi sa optinama je da ZK ne doputa pojedinanim optinama da usvajaju lokalne propise kojima prilagoavaju Zakon o koncesijama svojim specifinostima. Umesto toga, usvojen je centralizovan pristup usvajanjem Pravilnika o primeni ZK. Tim pravilima obezbeena je uniformna regulativa svih javnih subjekata koji dodeljuju koncesije, ukljuujui i optine. Mogu se doneti amandmani na ZK koji bi omoguili optinama primenu njihovih sopstvenih programskih politika u vezi sa koncesijama, a u okviru ZK. Optinski saveti bi mogli da usvoje odluke o koncesijama kojima bi pravila i procedure za dodelu optinskih koncesija bile precizirane uzimajui u obzir lokalne specifinosti. Potreba za lokalnom strategijom o upravljanju optinskom svojinom Optinski saveti bi mogli da iniciraju javnu raspravu i usvoje strategiju o upravljanju optinskom svojinom nakon konsultacija sa relevantnim iniocima. Strategija bi trebalo da definie programsku politiku optine u oblasti upravljanja optinskom svojinom i odredi ciljeve komercijalnih aktivnosti lokalnih vlasti. to se koncesija tie, strategija bi trebalo da sadri glavne karakteristike optinske nepokretne imovine koja e biti predmet ugovora o koncesiji. Na osnovu usvojene programske politike, optinski saveti bi trebalo da donesu godinje programe o upravljanju i raspolaganju optinskom imovinom. Taj program bi trebalo da se usvoji pre godinjeg budeta optine, a odeljak o koncesijama bi trebalo da sadri projekciju oekivanih prihoda i trokova, kao i opise optinskih dobara za koja lokalna vlast ima nameru da dodeli koncesije. Trebalo bi razviti lokalnu programsku politiku o javno-privatnom partnerstvu Bugarske optine nemaju programske politike o JPP. Odluke o upravljanju optinskom svojinom i o osnivanju privrednih drutava i sl. su lokalni propisi za odreene procedure. Ali ima pitanja koja odlikuju samo JPP, a u vezi su sa stratekim ciljevima optina u finansiranju infrastrukture i pruanju usluga. Zato bi optinska vea trebalo da usvoje odluke kojima e se utvrditi programske politike u oblasti JPP. Opseg i sadraj ovih formalnih dokumenata bi naravno varirao od optine do optine. Neke lokalne vlasti bi mogle usvojiti i programske politike koje ne promoviu javno-privatno partnerstvo kao opciju za pruanje usluga ili bi mogle uvesti restriktivna pravila kada se radi o nekim tipovima JPP. Druge mogu da ohrabruju JPP na izgradnju infrastrukture i pruanje usluga, kako u institucionalizovanim tako i u JPP zasnovanim na osnovu ugovora. U svakom sluaju, principi i razmatranja treba da ukljue pitanja kao to su vrste usluga i projekata, oblici JPP, stepen rizika koji su lokalne vlasti spremne da preuzmu ili nisu spremne da to urade, stav o konfliktu interesa
43
za sve koji su povezani sa JPP, procedure za ukljuivanje lokalne zajednice u proces, meurelacije sa drugim optinskim programskim politikama, ukljuujui finansije, ivotnu sredinu, zapoljavanje; tipove partnera; kao i temeljni princip transparentnosti, odgovornosti i lojalne konkurencije. Usvojene lokalne programske politike e imati brojne prednosti, kako za lokalne vlasti, tako i za lokalnu zajednicu. One e poslati jasnu poruku o javnom interesu kada se ulazi u javno-privatno partnerstvo. Takoe e olakati i voditi donoenje odluka kada se razmatra ulazak u aranman JPP. Dokument bi trebalo da definie principe, pravila i procedure za izvrenje ugovora o JPP, omoguavajui optimalnu upotrebu optinskih finansijskih sredstava i trajnih dobara, kao i zatitu javnog interesa. Nekoliko veih optina (Sofija, Plovdiv) je iniciralo usvajanje optinskih propisa o JPP. Nekoliko bugarskih optina je takoe usvojilo etike kodekse za rad sa privatnim poslovnim subjektima. Jasna podela odgovornosti za projekte JPP Kada lokalna vlast bude imala jasnu programsku politiku o javno-privatnom partnerstvu, trebalo bi da identifikuje one koji e na nivou optine biti zadueni za JPP. Iako poslednju re ima optinski savet, optinska uprava i odeljenje usluga iniciraju ili razmatraju inicijative za javno-privatno partnerstvo pre no to ih proslede optinskom savetu. Poto aranmani JPP mogu biti primenjivi na razliite vrste optinskih usluga, a realizacija zahteva posebnu strunost, korisno je zaduiti za javno-privatno partnerstvo jedno odeljenje ili pojedinca u optinskoj upravi i jednom stalnom odboru optinskog saveta. To bi imalo prednosti kao to su obezbeenje konzistentne programske politike optine o javno-privatnom partnerstvu, koncentrisanje ekspertize, kapacitet i podrka unutar lokalnih vlasti, postavljanje jasnih linija odgovornosti, uspostavljanje jednog kontaktnog punkta za privatni sektor i unapreenje koordinacije aktivnosti JPP meu razliitim odeljenjima koja pruaju usluge. 44
Aneks 1.
Podaci o koncesijama u nacionalnom registru
1. Telo koje je sprovelo postupak izbora koncesionara ime, adresa; 2. Vrsta koncesije; 3. Lokacija predmeta koncesije; 4. Pojedinani opis predmeta koncesije; 5. Opis i opseg usluga i/ili ekonomskih aktivnosti, koje je koncesionar ovlaen da preduzima u vezi sa predmetom koncesije; 6. Vrsta postupka i okolnosti koje opravdavaju podnoenje prijave; 7. Ime i dravljanstvo kandidata kojima je dozvoljeno uee u restriktivnom postupku i konkurentnom dijalogu i razlozi za davanje dozvole; 8. Ime i dravljanstvo uesnika odabranog kao prvi izbor i razlozi za takav izbor; 9. Ime i dravljanstvo drugih uesnika u postupku i obrazloenja njihovih evaluacija; 10. Vrednost obaveza koje koncesionar treba da izvri: a. b. c. d. izgradnja; druge investicije; trokovi upravljanja; operativni trokovi;
45
11. Datum okonanja postupka; 12. Razlozi za okonanje postupka.
Koritena literatura ACCESS (2004), Report on the Monitoring of the Economic Activities of Sofia Municipality. Sofia: ACCESS. European Commission (2003) Guidelines for Successful Public-Private Partnerships. Brussels: EC. (2004) Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels: EC. UNDP (2006) Assessment of Municipal and District Capacities for Participation in EU Structural and Cohesion Funds Absorption. Sofia: UNDP. Ministry of Finance (2009) Municipal Budgets Database. Sofia: MoF. (2006) Methodological Guidelines for Public-Private Partnerships. Sofia: MoF. National Concessions Register. Dostupno na adresi: http://www.nkr.government.bg/app.
Javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj: Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

Sadraj
Saetak49
1.
Institucionalni okvir51
1.1. Uvod51 1.2. Javno-privatno partnerstvo52 1.3. Pravni i institucionalni okvir53
2.
Primjeri iz prakse57
2.1. Grad Varadin i Varadinska upanija57 2.2. Grad Koprivnica58
3. 4.

Raspodjela rizika60 Zakljuci i preporuke60

JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U HRVATSKOJ: Institucionalni okvir i primjeri iz prakse
Saetak
Posljednjih nekoliko godina postoje brojni primjeri lokalnih i regionalnih jedinica vlasti koje pokazuju veliki entuzijazam u pronalaenju novih naina financiranja kapitalnih projekata. Ovaj je rad usmjeren na prikaz pravnog i institucionalnog okvira javno-privatnog partnerstva u Hrvatskoj. U ovom se radu analiziraju dva primjera ugovornog javno-privatnog partnerstva na lokalnoj razini. Iako je tek nedavno utvren cjelovit institucionalni okvir za javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj, hrvatska praksa pokazuje brojne uspjene projekte javno-privatnog partnerstva na nacionalnoj i lokalnoj razini. Hrvatska je zapoela s izgradnjom institucionalnog i zakonodavnog okvira javno-privatnog partnerstva u 2006. godini. Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog partnerstva donesene su te godine i njima su se regulirala samo ugovorna, a ne institucionalna javno-privatna partnerstva. Zakon o javno-privatnom partnerstvu donesen je krajem listopada 2008. godine. Nova Agencija za javno-privatno partnerstvo je registrirana u prosincu 2008. godine i slubeno je poela s radom u sijenju 2009. godine. U hrvatskoj praksi javno-privatno partnerstvo predstavlja relativno novu mogunost za osiguranje oskudnih sredstava za izgradnju vanih gradskih objekata. Nedostatak javnih sredstava je najvaniji razlog za ukljuivanje privatnog sektora u lokalne i regionalne investicijske i razvojne projekte. Odabrane jedinice lokalne samouprave, ija se iskustva prezentiraju u ovom radu, izabrane su kao uspjeni primjeri koji zorno pokazuju nain kako uspostaviti nove izvore prihoda za financiranje gradskih investicijskih projekata. Grad Varadin je jedan od prvih primjera gradova u Hrvatskoj koji je zapoeo s provedbom lokalne razvojne strategije koristei uglavnom pristup odozdo prema gore. Grad Varadin i Varadinska upanija su prvi primjeri u hrvatskoj praksi u kojima se primijenio novi model financiranja izgradnje kola i rekonstrukcije upanijske palae. Grad Varadin je, izmeu vie mogunosti, izabrao javno-privatno partnerstvo, BOT model. Privatni partneri su financirali izgradnju i odravanje javnih graevina u vlasnitvu Grada Varadina i Varadinske upanije, dok su se Grad Varadin i Varadinska upanija obvezali na plaanje svojim privatnim partnerima mjesene naknade za razdoblje od sljedeih 2030 godina. Grad Koprivnica je izabran zbog njegove posebne situacije, a ponajvie stoga to grad u to vrijeme nije bio pripremio lokalni strateki dokument. Meutim, ta injenica nije umanjila interes lokalne vlasti u gradu za koritenjem javno-privatnog partnerstva za financiranje izgradnje nove kole. Grad Koprivnica je odluio primijeniti BOT model. Iz ta dva primjera iz hrvatske prakse moe se izvui nekoliko vanih zakljuaka. Priprema stratekih razvojnih dokumenata na lokalnoj i regionalnoj razini je vana za prepoznavanje stratekih prioriteta. Strateki razvojni dokumenti su takoer sredstvo za prijavu i dobivanje EU sredstava. Takoer je neophodno istovremeno usvajanje stratekog programa i prorauna. Jedinice lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj dijele problem neadekvatnog financiranja. Praksa izabranih primjera pokazuje da lokalni prorauni nisu jedini izvori prihoda za financiranje gradskih razvojnih projekata. Zbog pomanjkanja javnih sredstava neophodno je ukljuivanje privatnog sektora u financiranje lokalnih i regionalnih investicijskih projekata. Osim toga, postoji i itav niz drugih razloga za ukljuivanje privatnog sektora u financiranje gradskih projekata: rastue potrebe na lokalnoj i regionalnoj razini, neodgovarajua struktura prihoda jedinica lokalne i regionalne samouprave, veliina kapitalnih projekata na lokalnoj i regionalnoj razini i ogranienja na zaduivanje lokalnih i regionalnih jedinica.
49
1.
Institucionalni okvir
51
1.1. Uvod
Posljednjih nekoliko godina postoje brojni primjeri lokalnih i regionalnih jedinica vlasti koje pokazuju veliki entuzijazam u pronalaenju novih naina financiranja kapitalnih projekata bez obzira postoje li ili ne postoje kod njih usvojeni strateki dokumenti. U Hrvatskoj se na lokalnoj i regionalnoj razini razvija izrada lokalnih stratekih razvojnih dokumenata u kojima se uvodi participativni pristup u planiranju razvojnih praksa. Postoje razliite prakse koje se primjenjuju u izradi i provedbi lokalnih stratekih dokumenata. Posebno treba izdvojiti praksu koja usklauje izradu i provedbu stratekih dokumenta s planiranjem prorauna i, posebno, planiranja kapitalnih investicija, te onu koja prati ostvarenje konkretnih rezultata (Kelly i Rivenbark, 2003; Shah, 2007). Lokalne se vlasti irom svijeta suoavaju s problemom neodgovarajueg financiranja. Struktura rashoda u lokalnim proraunima svuda pokazuje da prevladavaju tekui rashodi. Meutim, u cilju postizanja ekonomskog razvoja, rashodi bi trebali biti posve drugaije strukture. Da bi osigurali odgovarajua sredstva za kapitalne investicije, opine i gradovi moraju imati sljedee: - vjetine i neophodne informacije za izradu prorauna za tekuu i naredne godine (to ukljuuje njihove sposobnosti za izradu operativnog i kapitalnog prorauna); - sposobnost identificiranja, svrstavanja po vanosti i planiranja kapitalnih investicija; - sposobnost usporedbe razliitih mogunosti financiranja kapitalnih investicija (ukljuujui financiranje iz prorauna, zaduivanje, izdavanje municipalnih obveznica ili koritenje javno-privatnog partnerstva); i - sposobnost razumijevanja utjecaja zaduivanja na kapitalne investicije (kako godinjeg servisiranja duga, tako i godinjih operativnih rashoda i rashoda za odravanje).
Nedostatak javnih sredstava je najvaniji razlog za ukljuivanje privatnog sektora u lokalne i regionalne investicijske i razvojne projekte. Osim tog razloga, postoji i niz drugih razloga za ukljuivanje privatnog sektora u financiranja tih projekata: - rastue potrebe na lokalnoj i regionalnoj razini; - neodgovarajua struktura prihoda jedinica lokalne i regionalne samouprave; - veliina kapitalnih projekata na lokalnoj i regionalnoj razini; - ogranienja na zaduivanje lokalnih i regionalnih jedinica (Jurlina Alibegovi 2007a); i - unapreenje upravljake prakse i transfera tehnologije. Opine i gradovi trebaju biti u stanju identificirati i analizirati svoje tehnike i financijske mogunosti te osigurati privatne investitore koji imaju dovoljno sigurnih prihoda koji su dovoljni za osiguranje njihovih obveza za servisiranjem duga (Kandeva 2001). Ovaj je rad usmjeren na pravni i institucionalni okvir javno-privatnog partnerstva u Hrvatskoj. U ovom se radu razmatraju dva primjera javno-privatnog partnerstva na lokalnoj razini. Odabrane jedinice lokalne samouprave su izabrane kao uspjeni primjeri upotrebe novih izvora prihoda za financiranje gradskih investicijskih projekata. Glavna obiljeja javno-privatnog partnerstva su navedena u drugom dijelu ovog rada. Kratko obrazloenje postojeeg zakonodavnog i institucionalnog okvira za javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj dano je u treem dijelu ovog rada. etvrti dio rada istrauje dva hrvatska primjera javno-privatnog partnerstva na lokalnoj razini. Zadnji dio rada daje osnovne zakljuke i preporuke koji proizlaze iz analiziranih primjera. 52
1.2. Javno-privatno partnerstvo

Javno-privatno partnerstvo je partnerstvo koje je uspostavljeno izmeu javnog i privatnog sektora sa svrhom isporuke projekta ili pruanja javne usluge koju tradicionalno osigurava javni sektor. Javno-privatno partnerstvo prepoznaje da svaki sektor ima odreene prednosti u obavljanju posebnih zadataka. Omoguavanjem da svaki sektor obavlja ono u emu je najbolji, javne usluge i infrastruktura se mogu osiguravati na najekonominiji i najuinkovitiji nain. Vodei rauna o prednostima i nedostacima u pruanju javnih usluga, vano je uoiti da je najvanija uloga javno-privatnog partnerstva da djeluje kao novi model financiranja kapitalnih projekata. Postoji vie modela javno-privatnog partnerstva, a njihove varijacije i kombinacije u konkretnom sluaju odreuju lokalne vlasti kada odluuju o odreenom infrastrukturnom projektu. BOT model, jedan od poznatijih modela javno-privatnog partnerstva, ugovorni je sporazum putem kojeg graevinska tvrtka poduzima izgradnju infrastrukturnog objekta, ukljuujui i financiranje, te se brine za njegovo upravljanje i odravanje. Graevinska tvrtka upravlja objektom tijekom unaprijed odreenog vremenskog razdoblja, a da bi omoguila povrat ulaganja ima pravo naplaivati korisnicima tog objekta odgovarajue davanje, pristojbu, zakupninu ili druge vrste naknada koje ne smiju prijei iznos koji je predloen u ponudi ili koji je dogovoren, te je postao sastavni dio ugovora o javno-privatnom partnerstvu. Po isteku vremenskog razdoblja utvrenog ugovorom o koncesiji, graevinska tvrtka prenosi vlasnitvo nad objektom dravi, javnoj agenciji ili lokalnoj jedinici. U tom sluaju rije je o situaciji objedinjene ponude i upravljanja, odnosno radi se o ugovornom sporazumu putem kojeg na zahtjev javne vlasti, dravne agencije ili lokalne jedinice, snabdjeva opremom i ureajima za infrastrukturni objekt upravlja tim objektom i istovremeno osigurava odgovarajuu obuku pojedincima tijekom procesa prijenosa tehnologije javnoj vlasti, dravnoj agenciji ili lokalnoj jedinici. Odabir konkretnog modela javno-privatnog partnerstva ovisi o duini sudjelovanja privatnog partnera u projektu, vrsti naknade privatnom partneru za sudjelovanje u projektu, sudjelovanju privatnog partnera u ostvarenju profita, te u razini autonomije koju privatni partner ima u odreivanju cijene za pruenu javnu uslugu.
U javno-privatnom partnerstvu postoji vie zainteresiranih strana. To su: javnost (posebno potroai), graevinske tvrtke, pruatelji usluga, tvrtke koje pruaju usluge odravanja i dobavljai, financijske institucije koje osiguravaju kreditni kapital, investitori i osiguravajua drutva. Od javno-privatnih partnerstava se oekuje da poveaju ponudu infrastrukturnih projekata i drugih javnih usluga, a da pri tome previe ne opterete javne financije drave. Priljev privatnog kapitala moe ublaiti fiskalna ogranienja za infrastrukturna ulaganja i poveati njihovu djelotvornost. Meutim, javno-privatna partnerstva se moraju koristiti s velikom panjom. Ona su, bez svake sumnje, djelotvornija od tradicionalnog naina javnih ulaganja. Javno-privatna partnerstva se mogu iskoristiti kako bi se ulaganje iskljuilo iz prorauna, kao i potreba za zaduivanjem drave. Ipak drava i dalje snosi najvei dio rizika i potencijalno se suoava s velikim trokovima koje bi mogli snositi porezni obveznici. Matrica rizika sastoji se od tri razliite grupe rizika: rizika izgradnje, rizika raspoloivosti i rizika potranje. Ako je cilj javno-privatnih partnerstava da prue kvalitetne, trokovno djelotvorne javne usluge potroaima i dravi, mora postojati odgovarajui prijenos rizika s drave na privatni sektor. Kvaliteta javnih usluga mora biti definirana ugovorom, tako da se plaanje tvrtkama koje pruaju usluge moe povezati s uinkom, te da se rizik skupog obnavljanja ugovora moe svesti na minimum. Takoer, moraju postojati ili konkurencija ili propisi koji su utemeljeni na poticajima (Hemming i Ter-Minassian, 2005). U Hrvatskoj postoje primjeri javno-privatnih partnerstava. Veinom se radi o koncesijskim ugovorima za izgradnju auto-cesta u Istri i Dalmaciji. Model izgradnja, upravljanje i prijenos (BOT) predstavlja takoer i odlian primjer modela javno-privatnog partnerstva, koji se u Hrvatskoj naroito koristi u razliitim infrastrukturnim projektima (na primjer, sistem za proiavanje otpadnih voda u gradu Zagrebu).
1.3. Pravni i institucionalni okvir

Pravni okvir za javno-privatna partnerstva u Hrvatskoj sastoji se od sljedeih dokumenata: - Zakon o javno-privatnom partnerstvu (Narodne novine 129/08); - Uredba o kriterijima ocjene i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 56/09); - Uredba o sadraju ugovora o javno-privatnom partnerstvu (Narodne novine 56/09); - Uredba o nadzoru provedbe projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 56/09); - Uredba o izobrazbi sudionika u postupcima pripreme i provedbe projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 56/09); - Zakon o proraunu (Narodne novine 87/08); - Zakon o izvravanju dravnog prorauna za 2010. godinu (Narodne novine 151/09). Krajem listopada 2008. godine donesen je Zakon o javno-privatnom partnerstvu (Narodne novine 129/08)1, kojim se ureuju: - postupak pripreme, predlaganja i odobravanja prijedloga projekata javno-privatnog partnerstva; - prava i obveze javnih i privatnih partnera; te - osnivanje i nadlenosti Agencije za javno-privatno partnerstvo.
1 Zakon javno-privatnom partnerstvu (Narodne novine 129/08) stavio je izvan snage Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 98/06), koje su definirale javno-privatno partnerstvo kao oblik suradnje izmeu javnih i privatnih partnera s ciljem osiguranja financiranja, izgradnje, renoviranja, upravljanja, odravanja infrastrukture i pruanja javnih usluga, i Uredbu Vlade Republike Hrvatske o davanju prethodne suglasnosti za sklapanje ugovora o javno-privatnom partnerstvu po modelu privatne financijske inicijative (Narodne novine 20/07), kojom je bio propisan obavezni sadraj zahtjeva za davanje prethodne suglasnosti za sklapanje ugovora o javno-privatnom partnerstvu po modelu privatne financijske inicijative za projekte jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, ustanova iji je osniva jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave i trgovakih drutava u veinskom vlasnitvu jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, obvezni prilozi uz zahtjev, te nain izvjetavanja o izvravanju sklopljenih ugovora.
53
Prema novom zakonu svi prijedlozi projekata javno-privatnih partnerstava trebaju biti financijski i fiskalno odrivi i sukladni sa: - proraunskim projekcijama i planovima te fiskalnim rizicima i ogranienjima propisanim posebnim propisima; - sektorskim razvojnim planovima i strategijama; te - planovima razvojne politike jedinica lokalne, odnosno podrune (regionalne) samouprave. Najvanija prava i obveze javnih i privatnih partnera u provedbi projekta javno-privatnih partnerstava su ureena ugovorom o javno-privatnom partnerstvu. Zakon propisuje trajanje tih ugovora na rok od 5 do 40 godina. Procedura predlaganja i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva opisana je u sljedeih nekoliko odlomaka. Prema Zakonu, samo su javna tijela2 ovlatena predlagati provedbu projekta javno-privatnih partnerstava. Agencija za javno-privatno partnerstvo prihvaa prijedlog projekta javno-privatnog partnerstva u skladu s Uredbom o kriterijima ocjene i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva. Tom se Uredbom utvruju kriteriji i postupak za ocjenu i odobravanje prijedloga projekata javno-privatnog partnerstva, kriteriji ocjene i odobravanja dokumentacije za nadmetanje te kriteriji ocjene i odobravanja konanog nacrta ugovora o javno-privatnom partnerstvu. Javno je tijelo duno, u svrhu ocjene i odobravanja prijedloga projekta, Agenciji za javno-privatno partnerstvo dostaviti prijedlog projekta i popratnu dokumentaciju. Nadleno javno tijelo prije donoenja odluke o odabiru privatnoga partnera treba dostaviti Agenciji na odobravanje konani nacrt ugovora sa svim prilozima, kao i sve druge postojee ugovore povezane s konanim nacrtom ugovora. Javno tijelo, uz konani nacrt ugovora, dostavlja i druge dokumente Ministarstvu financija, koje daje suglasnost o sukladnosti konanog nacrta ugovora s proraunskim projekcijama i planovima, te fiskalnim rizicima i ogranienjima propisanim posebnim propisima. Agencija za javno-privatno partnerstvo duna je od nadlenog resornog ministarstva zatraiti miljenje o tome je li predlog projekta u skladu s razvojnim planovima i strategijama, odnosno s propisima iz podruja njegove nadlenosti. Nadlena tijela jedinica lokalne i regionalne samouprave su duna dostaviti Agenciji za javno-privatno partnerstvo, na njen zahtjev, miljenje o tome je li prijedlog projekta u skladu s planovima razvojne politike tih jedinica lokalne, odnosno regionalne samouprave. U roku koji ne moe biti dui od 90 dana od dana primanja prijedloga projekta i cjelokupne propratne dokumentacije, Agencija za javno-privatno partnerstvo donosi rjeenje o odobrenju provedbe predloenog projekta prema nekom od modela javno-privatnog partnerstva. Prijedlog projekta stjee status projekta javno-privatnog partnerstva iskljuivo na osnovu rjeenja Agencije za javno-privatno partnerstvo. Javno tijelo donosi odluku o provedbi projekta prema nekom od modela javno-privatnog partnerstva iskljuivo na osnovi prethodnog rjeenja Agencije. Prije pokretanja postupka odabira privatnog partnera, javno je tijelo duno dostaviti Agenciji za javno-privatno partnerstvo na ocjenu i odobrenje kopiju dokumentacije za javni natjeaj sa svim prilozima. Agencija za javno-privatno partnerstvo donosi rjeenje o tome je li dokumentacija u skladu sa odobrenim prijedlogom projekta u roku koji ne moe biti dui od 30 dana od dana primanja cjelokupne dokumentacije. Prije donoenja odluke o odabiru privatnog partnera, nadleno javno tijelo je duno dostaviti na odobrenje i saglasnost konaan nacrt ugovora o javno-privatnom partnerstvu, ukljuujui sve priloge, Agenciji za javno-privatno partnerstvo i Ministarstvu financija.
54
Popis tijela javne vlasti za 2010. godinu, http://www.transparency.hr/dokumenti/tekstovi/popis_tijela_javne_vlasti.pdf.
Agencija za javno-privatno partnerstvo je duna u roku od 30 dana od dana primanja konanog nacrta ugovora donijeti rjeenje o suglasnosti na tekst nacrta ugovora. Agencija za javno-privatno partnerstvo izdaje rjeenje na osnovu ocjene je li nacrt ugovora u skladu sa dokumentacijom za javni natjeaj i odredbama Uredbe o sadraju ugovora o javno-privatnom partnerstvu. Ugovor o javno-privatnom partnerstvu moe biti sklopljen samo na osnovu rjeenja Agencije za javno-privatno partnerstvo i dobivene saglasnosti Ministarstva financija na konani nacrt ugovora. Postupak odabira privatnog partnera se provodi u skladu sa propisima kojima se ureuje podruje javne nabave. Ukoliko provedba projekta javno-privatnog partnerstva podrazumijeva davanje koncesije, postupak izbora privatnog partnera se provodi u skladu s propisima kojima se ureuje postupak davanja koncesije. Uredba o kriterijima ocjene i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 56/09) utvruje kriterije i postupak za ocjenu i odobravanje prijedloga projekata javno-privatnog partnerstva, dokumentaciju za javni natjeaj i konani nacrt ugovora o javno-privatnom partnerstvu. Uredba o sadraju ugovora o javno-privatnom partnerstvu (Narodne novine 56/09) propisuje minimalni sadraj ugovora o javno-privatnom partnerstvu i ureuje prava i obaveze ugovornih strana. Ugovor o javno-privatnom partnerstvu je ugovor izmeu javnog i privatnog partnera ili javnog partnera i drutva posebne namjene, kojim se u svrhu provedbe projekta javno-privatnog partnerstva ureuju prava i obveze ugovornih strana. Ugovor, iji je predmet pruanje krajnjim korisnicima javnih usluga u podruju nadlenosti javnog partnera, mora sadravati najmanje sljedee odredbe: uvod, ugovorne strane, definiciju pojmova, svrhu i predmet ugovora, vrijeme na koje je ugovor sklopljen, imovinska prava ugovornih strana, podjelu rizika i pripadajuih trokova, financijska jamstva, plaanja ugovornih strana, dogaaje koji mogu prouzroiti tetu i nain postupanja ugovornih strana u sluaju njihova nastanka, ugovorne kazne, police osiguranja, posljedice neispunjenja ugovornih obveza, pravo nadzora od strane javnog partnera, viu silu, prestanak ugovora, zatitu okolia, slanje obavijesti tijekom ugovornog razdoblja, zatitu intelektualnog vlasnitva, poslovne tajne i tajnost podataka, standarde kvalitete usluga, podugovaranje, rjeavanje sporova proizalih iz ugovora, salvatornu odredbu, stupanje ugovora na snagu. Dodaci sadre: standarde usluga, matricu podjele rizika, odluku o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja, izvod iz sudskog registra i statut privatnog partnera, jamstvo za izvrenje ugovora, jamstvo matine tvrtke za drutvo posebne namjene, poslovni plan privatnog partnera. Uredbom o nadzoru provedbe projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 56/09) ureuju se ovlasti Agencije za javno-privatno partnerstvo u obavljanju nadzora provedbe projekata javno-privatnog partnerstva, nain postupanja prilikom nadzora provedbe projekata javno-privatnog partnerstva, te prava i obveze ugovornih strana u postupku nadzora provedbe projekata javno-privatnog partnerstva. Uredbom o izobrazbi sudionika u postupcima pripreme i provedbe projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 56/09) propisuje se: Program izobrazbe u podruju javno-privatnog partnerstva, osobe za koje se provodi izobrazba, organizacija i nain provedbe izobrazbe, sadraj potvrde o zavrenom Programu izobrazbe, te uvjerenja o zavrenom Programu izobrazbe. Zakon o proraunu (Narodne novine 87/08) utvruje ogranienja javnim partnerima, odnosno jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave, ustanovama iji je osniva jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave i trgovakim drutvima u veinskom vlasnitvu jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za sklapanje ugovora o javno-privatnom partnerstvu. Javni partneri mogu sklopiti ugovor o javno-privatnom partnerstvu ako ukupan godinji iznos svih naknada, koje javni partner na temelju svih ugovora o javno-privatnom partnerstvu plaa privatnim partnerima, ne prelazi 25 posto ostvarenoga proraunskog prihoda prethodne godine umanjenog za kapitalne prihode, uz miljenje Ministarstva financija i drugih tijela, prema posebnim propisima koji ureuju javno-privatno partnerstvo. Zakon o izvravanju dravnog prorauna za 2010. godinu (Narodne novine 151/09) ne spominje izriito javno-privatna partnerstva, niti izriito ograniava godinje iznose za otplatu obaveza na ugovore o javno-privatnom partnerstvu na dravnoj, opinskoj, gradskoj i upanijskoj razini. Isto je rjeenje postojalo u okviru Zakona o izvravanju dravnog
55
prorauna za 2009. godinu (Narodne novine 149/08), dok je Zakon o izvravanju dravnog prorauna za 2008. godinu (Narodne novine 28/08) utvrivao ogranienja opinama, gradovima i upanijama za zakljuivanje ugovora o javno-privatnom partnerstvu po modelu privatne financijske inicijative3. Ugovor o javno-privatnom partnerstvu se mogao sklopiti ako ukupan godinji iznos svih naknada, koje javni partner na temelju svih ugovora o javno-privatnom partnerstvu plaa privatnim partnerima, ne prelazi 35 posto ostvarenoga proraunskog prihoda prethodne godine umanjenog za kapitalne prihode, uz prethodnu suglasnost ministarstva ili drugog sredinjeg tijela dravne uprave u ijoj je nadlenosti predmet ugovora. Prje osnivanja Agencije za javno-privatno partnerstvo, Agencija za promoviranje izvoza i ulaganja je bila dravna agencija iji je osnovni zadatak bio pruanje pune podrke investitorima tijekom i nakon provedbe investicijskih projekata. Sektor za javno-privatno partnerstvo te Agencije je bio zaduen za sva pitanja u vezi sa javno-privatnim partnerstvima. Posebne odgovornosti Sektora su bile kontrola dokumentacije za javni natjeaj i ugovorne dokumentacije, prijedlog raspodjele rizika i ostalih elemenata ugovora o javno-privatnom partnerstvu koji definiraju zakup, kao i ocjenjivanje dostavljene dokumentacije u cilju potvrde da je projekt javno-privatnog partnerstva definiran prema naelima zakupa. Hrvatski sabor je 24. listopada 2008. godine usvojio Zakon o javno-privatnom partnerstvu i nakon objave u Narodnim novinama 129/08, 21. studenog 2008. godine registrirana je Agencija za javno-privatno partnerstvo. Vlada Republike Hrvatske je donijela odluku o imenovanju Upravnog vijea Agencije, te je 1. sijenja 2009. godine Agencija zapoela sa svojim radom, kao zakonski nasljednik nekadanjeg Sektora Agencije za promoviranje izvoza i ulaganja. Novi je zakon definirao brojne zadatke Agencije za javno-privatno partnerstvo. Agencija je postala glavno nacionalno tijelo zadueno za provedbu Zakona o javno-privatnom partnerstvu u Hrvatskoj. Osnovni zadaci i ovlasti Agencije obuhvaaju sljedee: 56 - provoenje postupka ocjene i odobravanja prijedloga projekata javno-privatnog partnerstva, dokumentacije za nadmetanje, te konanih nacrta ugovora; - objavljivanje popisa odobrenih projekata javno-privatnog partnerstva i njihovo prezentiranje potencijalnim investitorima; - ustrojavanje i voenje Registra ugovora o javno-privatnom partnerstvu; - obavljanje nadzora nad provedbom projekata javno-privatnog partnerstva; - meunarodnu suradnju sa svrhom unaprjeivanja teorije i prakse javno-privatnog partnerstva; - izuavanje domae i inozemne prakse u podruju javno-privatnog partnerstva i promoviranje primjene najbolje prakse; - sudjelovanje u stvaranju temeljnih strategija koje su vane za primjenu javno-privatnog partnerstva; - predlaganje izmjena i dopuna zakona i nacrta podzakonskih propisa koji su relevantni za primjenu najbolje prakse u pipremi i provedbi projekata javno-privatnog partnerstva; - donoenje uputa za provedbu; - struna tumaenja o pojedinim pitanjima iz podruja javno-privatnog partnerstva; - organiziranje i provoenje izobrazbe i usavravanja sudionika u pripremi i provedbi projekata javno-privatnog partnerstva, te organiziranje specijalistikih programa izobrazbe za javna tijela u suradnji s drugim nadlenim tijelima. U Hrvatskoj postoji niz projekata javno-privatnog partnerstva. Najvie ih je u sektoru infrastrukture. Veina hrvatskih auto-cesta je financirana kao projekat javno-privatnih partnerstava. U sljedeem dijelu ovog rada analiziraju se dva hrvatska primjera javno-privatnih partnerstava na lokalnoj razini.
3 Prije donoenje novog Zakona o proraunu, kojim se utvruju ogranienja za sklapanje ugovora za projekte javno-privatnog partnerstva.
2.
Primjeri iz prakse
Ovaj se dio rada temelji na prethodnim istraivanjima autorice, koja su prezentirana na razliitim konferencijama4.
2.1. Grad Varadin i Varadinska upanija

Ovaj se dio odnosi na dvije jedinice lokalne samouprave u Hrvatskoj i njihova iskustva s javno-privatnim partnerstvima. Grad Varadin i Varadinska upanija su bili prvi primjeri u kojima je uspostavljen novi model financiranja izgradnje kola i sportskih objekata. Te su se lokalne jedinice odluile za model javno-privatnog partnerstva. Grad Varadin je bio pionir u provoenju lokalne razvojne strategije, uglavnom primjenjujui pristup odozdo prema gore. Radna grupa za planiranje ekonomskog razvoja izradila je Strategiju gospodarskog razvoja Grada Varadina krajem 2001. godine (Grad Varadin, 2001). Kljuno pitanje kojim se strategija bavi jest: Kako osigurati i odrati razvoj ljudskih resursa i njihovo koritenje u svrhu ekonomskog razvoja? Strategija je istakla i potrebu za poboljanjem formalnog sustava obrazovanja. Iako strategijom nisu jasno definirana prioritetna podruja, kao to je izgradnja novih kola i dogradnja postojeih, istaknuta je vanost poboljanja formalnog sustava obrazovanja u smislu njegovog usklaivanja s razvojnim potrebama i suvremenim obrazovnim standardima. Analiza prorauna Grada Varadina za razdoblje od 2002. godine, kada je usvojena Strategija gospodarskog razvoja Grada Varadina, pokazuje da gradski proraun tada nije imao dovoljno sredstava za izgradnju novih kola, dogradnju postojeih ili izgradnju kolskih gimnastikih dvorana. Varadinska upanija je bila i meu prvim upanijama u Hrvatskoj koje su usvojile regionalni operativni program za razdoblje od 2006. do 2013. godine (AZRA i IMO, 2006), u kome je istaknuto jedanaest razvojnih prioriteta, meu kojima je kvalitetno obrazovanje dostupno svima. Premda regionalni operativni program nije jasno definirao kao prioritetno podruje izgradnju novih kola i proirenje postojeih, nekoliko se njegovih mjera odnosi na potrebu unaprjeenja obrazovnog sustava. Varadinska upanija je prva meu upanijama u Hrvatskoj ula u javno-privatno partnerstvo. Jedna od glavnih prednosti javno-privatnih partnerstava je to to prema ovom modelu financiranja jedinice lokalne samouprave troe tekue prihode, dok kapitalne prihode uvaju za izvravanje drugih razvojnih zadataka. Privatni partneri financiraju izgradnju i odravanje javnih objekata u vlasnitvu Varadinske upanije, dok Varadinska upanija plaa svojim privatnim partnerima mjesenu zakupninu tijekom razdoblja od 20 do 30 godina. Javno-privatno partnerstvo je bio model financiranja koji je koriten pri obnovi upanijske palae, izgradnji novih kola i dogradnji 42 kole u Varadinskoj upaniji. upanijska palaa je bio prvi projekt u Hrvatskoj koji je realiziran kao javno-privatno partnerstvo. itav je projekt bio realiziran za manje od tri mjeseca (zapoeo je 1. lipnja, a zavren je 1. rujna 2006. godine), tijekom kojih je itava palaa (ukupne povrine 2.240m2) kompletno obnovljena. Vano je napomenuti da je ova palaa spomenik svjetske kulturne batine, izgraen 1772. godine. Trokovi obnove palae iznosili su 9 milijuna kuna. Varadinska upanija e narednih 20 godina plaati svom privatnom partneru mjesenu zakupninu u iznosu od 84.000 kuna, dok e privatni partner, Meteor grupa, imati obavezu odravanja interijera i eksterijera palae. Osim projekta obnove upanijske palae, Varadinska upanija je poduzela i projekte izgradnje dvije nove kole i 15 kolskih gimnastikih dvorana, kao i dogradnje 27 kolskih objekata, sve na osnovu modela javno-privatnog partnerstva (53.000m2). Ukupna vrijednost ovih projekata iznosi 300 milijuna kuna, uz financiranje iz prorauna Varadinske upanije, prorauna jedinica lokalne samouprave u Varadinskoj upaniji i dravnog prorauna. Najvei dio financiranja dolazi iz privatnih izvora kroz model javno-privatnog partnerstva. Izgradnja je planirana tijekom dviju godina; prvo 20.000m2 u 2006, te preostalih 33.000m2 u 2007. godini.
57
Vidjeti na primjer Jurlina Alibegovi (2007b).
Osnovni cilj projekta izgradnje novih kola i kolskih gimnastikih dvorana te dogradnje postojeih kolskih objekata u Varadinskoj upaniji jest osiguranje prostora za razliite razvojne programe za uenike i omoguavanje organiziranja nastave u jednoj smjeni, bolje planiranje i upravljanje kolom, kao i podjednaka raspodjela kola i gimnastikih dvorana irom podruja upanije. Projekte izgradnje ili dogradnje kola i gimnastikih dvorana provode javni partneri (investitori), kao to su Varadinska upanija i gradovi i opine Varadinske upanije, i privatni partner, posebno osnovano drutvo koje e djelovati dok ne istekne ugovor o javno-privatnom partnerstvu (BOT ugovor). Ovo drutvo je odgovorno za projektiranje, izvoenje i financiranje radova, a djeluje i kao konzultantska tvrtka koja upravlja koritenjem i odravanjem kola i gimnastikih dvorana. Projekat izgradnje ili dogradnje kola i gimnastikih dvorana sastoji se od sljedeih faza: 1. analiza sadanjeg stanja; 2. definiranje potreba kolskog sustava; 3. priprema projektne dokumentacije; 4. obuka javnih partnera; 5. upuivanje javnog poziva zainteresiranim stranama; 6. upravljanje ponudama; 7. analiza i pregovori s investitorima; 58 8. potpisivanje ugovora; 9. pridravanje rokova za adaptaciju i izgradnju; 10. nadgledanje odravanja objekata u razdoblju od 20 do 30 godina; i 11. zavravanje prijenosa vlasnitva Varadinskoj upaniji. Premda je zakonodavni okvir kojim se ureuje podruje javno-privatnog partnerstva donesen tek u drugoj polovici 2006. i poetkom 2007. godine, to nije onemoguilo visoko motivirane slubenike u Gradu Varadinu i u Varadinskoj upaniji da i prije toga koriste pozitivne elemente novog modela financiranja razvojnih projekata (javno-privatno partnerstvo), to je potaknulo i val drugih razvojnih projekata. Osnovna prednost financiranja razvojnih projekata koritenjem modela javno-privatnog partnerstva jesu smanjeni trokovi i rastue mogunosti zaduivanja za jedinice lokalne samouprave, podjela odgovornosti i rizika izmeu lokalne vlasti i privatnih partnera, te vee mogunosti za realiziranje projekata bez ekstenzivnog ulaganja kapitala od strane jedinica lokalne samouprave, ime im se omoguuje da se koncentriraju na nadzor javnih usluga i poveavanje razine njihove kvalitete. Nedostatak javno-privatnog partnerstva je u injenici da elja za veim profitom i niim trokovima moe voditi do viih cijena i smanjivanja kvalitete javne usluge. Zbog toga je neophodno da lokalna vlast zadri nadzor nad aktivnostima privatnog partnera kako bi mogla pratiti da su one u skladu s odredbama ugovora koji su potpisala oba partnera.
2.2. Grad Koprivnica

Grad Koprivnica je, izmeu ostalog, izabran kao primjer u ovom radu zbog njegove specifine situacije. Iako u to vrijeme nije imao pripremljen nikakav strateki program razvoja, ta injenica nije umanjila zainteresiranost lokalne vlasti da primijeni model javno-privatnog partnerstva za financiranje izgradnje nove kole. Danas Grad Koprivnica smatra da su obrazovanje i znanje vaan preduvjet za lokalni razvoj. Meutim, sredinom 2004. godine, kada se u Koprivnici poelo razmiljati o potrebi izgradnje nove kole, nije bila izraena razvojna strategija, niti su bili utvreni razvojni prioriteti, ukljuujui izgradnju nove kolske zgrade.
Tek je u rujnu 2005. godine odran informativni seminar o razvoju nove Lokalne agende 21 za Grad Koprivnicu. To je bio dugoroni program odrivog razvoja Grada Koprivnice, koji se temeljio na ravnotei izmeu ekonomskih aktivnosti, zatite okolia i socijalnih uvjeta, a zavren je 2006. godine. Lokalna agenda je prepoznala problem niske razine obrazovanja kod veine stanovnika Koprivnice (naime, znaajan broj stanovnika nije zavrio niti osnovnu kolu). Kao najbolje rjeenje pokazala se organizacija nastave u jednoj smjeni, ali je utvreno da je broj uenika srednje kole prevelik za postojei kolski objekt. Iako Grad Koprivnica nije bio usvojio razvojnu strategiju, sredinom 2004. godine poeli su razgovori o izgradnji nove kole budui da su u postojeem kolskom objektu bile smjetene tri razliite kole sa 2.850 uenika i 85 razreda, a nastava se odravala u tri ili etiri smjene. Koprivniko-krievaka upanija i Grad Koprivnica su bili jedine jedinice lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj u kojima preko 30 godina nije izgraena nijedna srednja kola. Obrazovna struktura stanovnitva u Gradu Koprivnici i u Koprivniko-krievakoj upaniji bila je izuzetno nepovoljna. Grad Koprivnica je razmatrao mogunosti financiranja izgradnje nove kole. U gradskom proraunu nije bilo dovoljno sredstava za financiranje kapitalnog projekta i nije bilo mogunosti za financiranje razvojnih projekata grada iz dravnog prorauna. Zaduivanje jedinica lokalne samouprave, a samim tim i Grada Koprivnice, strogo je ogranieno Zakonom o proraunu. Ovaj zakon ograniava zaduivanje jedinica lokalne samouprave tako da ukupna godinja obveza jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave moe iznositi najvie do 20 posto ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini u kojoj se zaduuje,umanjenih za prihode od pomoi i donacija. Dodatno treba rei da nije bilo mogue pribaviti povoljan zajam za razdoblje od 25 godina. Jedina opcija Grada Koprivnice je bila da pronae nov nain financiranja izgradnje kole koritenjem modela javno-privatnog partnerstva, ime je ostvaren cilj da se maksimalno zatiti javni interes i da se, u skladu s ugovorom, osigura kvaliteta objekta tijekom narednih 25 godina. Ukupna je vrijednost projekta iznosila 106 milijuna kuna. Kronologija izgradnje kole na osnovu modela javno-privatnog partnerstva se sastojala od nekoliko faza i trajala je tri godine i tri mjeseca, poevi u lipnju 2004. i zavrivi u rujnu 2007. godine, kada je kola poela s radom. U lipnju 2004. godine Grad Koprivnica je razmatrao mogunost financiranja izgradnje kole kao model javno-privatnog partnerstva. Tek je u prosincu 2004. godine Gradsko vijee donijelo odluku o apliciranju modela javno-privatnog partnerstva za financiranje izgradnje kole. U prosincu 2005. godine je raspisan javni natjeaj za izbor privatnih partnera zainteresiranih za sudjelovanje u projektu. U sijenju 2006. godine ocjenjivana je podobnost kompanija koje su iskazale interes za sudjelovanjem u projektu. U veljai 2006. godine najavljen je javni natjeaj za prikupljanje obvezujuih ponuda, a u svibnju 2006. godine ponude su otvorene. Od svibnja do srpnja je trajao proces pregovaranja sa svim ponuaima, a tek je 10. srpnja 2006. potpisan ugovor o javno-privatnom partnerstvu. Gradnja je zapoela 24. srpnja 2006. godine i kola je zapoela s radom poetkom kolske godine, odnosno 3. rujna 2007. godine. Privatni partner je s Gradom Koprivnicom sklopio ugovor o izgradnji kole uz pravo koritenja u razdoblju od 25 godina. Rizike izgradnje i rizik raspoloivosti je preuzeo investitor, dok je rizik potranje podeljen tako da je privatni partner preuzeo 90 posto, a investitor 10 posto rizika. Naknadu za koritenje kole e plaati Grad Koprivnica u 286 mesenih rata od 700.000 kuna. To znai da je znaajan dio kapitalnog prorauna Grada Koprivnice ostao raspoloiv za financiranje drugih vanih razvojnih i infrastrukturnih projekata. Osim toga, model javno-privatnog partnerstva ima i nekoliko drugih prednosti: - javni partner je platio sve pruene usluge, na primjer, izgradnju kolske kuhinje; - osigurana je ista kvaliteta usluge za razdoblje od 25 godina, a standard odravanja kole je utvren kao obaveza privatnog partnera; - izgradnja kole je financirana bez veeg optereenja prorauna i bez deficita; i - maksimalno je zatien javni interes.
59
Nadzor i pregled izgradnje je organiziran na razini grada. To je ugovorna obveza posebne tvrtke za nadzor izgradnje. Odravanje je obveza privatnog partnera tijekom razdoblja od 25 godina. Danas Grad Koprivnica, sa svojom novom kolom, moe s ponosom kazati da su znanje i strunost bile glavne pokretake snage razvoja u Koprivnici, koja se sada smatra centrom u kojem postoje najpogodniji uvjeti za obrazovanje i najkvalitetnije usluge u podruju sektora obrazovanja.
3.
Raspodjela rizika
Fiskalni rizik se moe definirati kao izloenost prorauna sredinje drave ili lokalne jedinice vlasti uspjenosti javne investicije koju osigurava ili kojom upravlja na tradicionalan nain ili po modelu javno-privatnog partnerstva. U opisana dva primjera, izloenost fiskalnom riziku lokalne vlasti ovisi o podjeli zadataka i rizika u odnosu na projektiranje, izgradnju, djelovanje, odravanje i financiranje projekta. Javno-privatno partnerstvo je zajednika realizacija projekta od javnog interesa od strane javnog tijela i privatnog partnera (konzorcija). Javni i privatni partneri razdvajaju i/ili dijele zadatke i odgovornosti, te odgovarajue rizike. Raspodjela zadataka, odgovornosti i rizika je formalizirana ugovorom o javno-privatnom partnerstvu, u kojem privatni sektor snosi rizik osiguranja javne usluge. U izabranim hrvatskim primjerima javno-privatno partnerstvo poprima oblik dugoronih ugovora sastavljenih tako da se rizik izgradnje i odravanja prenosi s javnog sektora (gradovi i upanija) na privatni sektor (privatni partner). Rizik raspoloivosti i operativni rizik, kao i, djelomino, rizik potranje se takoer prenose s javnog sektora (Grad Varadin i Varadinska upanija, te Grad Koprivnica i Koprivniko-krievaka upanija) na privatni sektor. Budui da su rizici alocirani na partnera koji njima moe najbolje upravljati, ugovori o javno-privatnom partnerstvu mogu uinikovito osigurati smanjivanje rizika (vjerojatnosti pojave i/ili posljedica) i izloenost lokalne vlasti rizicima, ime se ostvaruje vrijednost za novac i smanjuje fiskalni rizik.
60
4.
Zakljuci i preporuke
Mogue je izvui vie vanih zakljuaka iz opisanih primjera iz hrvatske prakse. Strateki razvojni dokumenti Priprema stratekih razvojnih dokumenata na lokalnoj i regionaloj razini je od kljune vanosti za identificiranje stratekih prioriteta i osiguravanje instrumenta za apliciranje za sredstva Europske unije i za njihovo dobivanje. Usklaivanje stratekog razvojnog dokumenta s lokalnim proraunom Drugi pozitivan zakljuak koji se moe izvui iz analiziranih primjera je injenica da se poinje uviati vanost paralelnog usvajanja lokalnog stratekog programa i lokalnog prorauna. Izvanbudetski izvori prihoda za financiranje kapitalnih projekata Jedinice lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj dijele isti problem neadekvatnog financiranja. Praksa izabranih hrvatskih primjera ukazuje na to da lokalni prorauni nisu jedini izvor prihoda za financiranje gradskih razvojnih projekata. Rjeenje za lokalne i regionalne vlasti jest da pronau dodatne izvore prihoda za razliite razvojne projekte. Nedostatak javnih sredstava je osnovni razlog za ukljuivanje privatnog sektora u financiranje lokalnih i regionalnih investicijskih projekata. Osim toga, postoji jo nekoliko razloga za ukljuivanje privatnog sektora u financiranje gradskih razvojnih projekata: rastue potrebe na lokalnoj i regionalnoj razini, neodgovarajua struktura prihoda jedinica lokalne i regionalne vlasti, veliina razvojnih projekata na lokalnoj i regionalnoj razini i ogranienja na zaduivanje na lokalnoj i regionalnoj razini.
Budui izazovi za financiranje kapitalnih projekata Partnerstvo izmeu sredinje, regionalne i lokalne vlasti, nevladinih organizacija, privatnog sektora te svih drugih vanih dionika ukljuenih u regionalni i lokalni razvoj e kreirati korisne oblike uinkovitog meusobnog djelovanja, kao to je sudjelovanje predstavnika razliitih institucija u aktivnostima, inicijativama i proceduralnim pravilima za sudjelovanje u konzultacijama prilikom izrade prorauna ili planiranja glavnih kapitalnih projekata u lokalnom podruju. Postojanje aktivne mree razliitih dionika ukazuje na postojanje svijesti o potrebi zajednikog djelovanja i za meuinstitucionalnom suradnjom kada se trae prihodi za lokalni i regionalni razvoj. Kako bi imale glavnu ulogu u koordinaciji i promociji regionalnog i lokalnog razvoja, regionalna i lokalna razina vlasti se suoavaju s nizom vanih izazova koji se tiu zahtjeva i uvjeta lokalnog ekonomskog razvoja. Ti vani izazovi obuhvaaju traenje odgovarajue ravnotee izmeu javnog i privatnog sektora na lokalnoj razini i koritenje metoda i pristupa iz privatnog sektora u podruju lokalne javne uprave. Javni natjeaj i drugi oblici ugovaranja su instrumenti moderne lokalne vlasti. Rastue tendencije prema liberalizaciji, nedostatak sredstava u praktiki svim proraunima, te proces internacionalizacije stvaraju nove trine uvjete u infrastrukturnom sektoru, i to u podruju prometa, energije, zatite okolia i lokalnih javnih usluga, kao i u podruju izgradnje kola i sportskih objekata. To znai da je javno-privatno partnerstvo kljuna rije za razvoj na razini sredinje drave, a na slian nain i na razini lokalne i regionalne vlasti. Funkcija dravnog nadzora je povezana s operativnom efikasnou privatnog sektora. Praksa pokazuje da javno-privatno partnerstvo predstavlja odriv i uestalo koriteni nain projektnog financiranja u sluajevima kada je projekt odgovarjue veliine i kada ga odlikuje visok stupanj samofinanciranja koji dolazi pritjecanjem gotovine, kao i u sluajevima kada je mogue uspjeno postii unaprjeenje uinkovitosti. Vlada Republike Hrvatske je zapoela s procesom decentralizacije definirajui ga kao glavni cilj buduih aktivnosti u mnogim podrujima pruanja javnih usluga. Osim toga, Vlada Republike Hrvatske kontinuirano prua politiku podrku decentralizaciji. To znai da e budui lokalni razvoj uglavnom ovisiti o inicijativama na lokalnoj razini, ukljuujui poticanje novih naina financiranja razvojnih projekata. 61
Koritena literatura AZRA (Varadinska upanijska razvojna agencija) i Institut za meunarodne odnose (2006) Regionani operativni program Varadinske upanije 2006 2013. Varadin. Dostupno na adresi: http://www.varazdinska-zupanija.hr. Grad Koprivnica, UNDP i Regionalni centar za zatitu okolia (2006) Local Agenda 21 for the City of Koprivnica. Dostupno na adresi: http://koprivnica. hr/la21. Grad Varadin, Hrvatska gospodarska komora Varadinska upanijska komora, Urban Institute, i US Agencija za meunarodni razvoj (2001) Strategija gospodrskog razvoja Grada Varadina. Dostupno na adresi: http://www.varazdin.hr. Hemming, R. i T. Ter-Minassian (2004) Possible New Approaches to Fiscal Accounting. Finance & Development, Winter, 3033. Jurlina Alibegovi, D. (2007a) Tackling the Problem of Inadequate Financing for Local Development: The Case of Croatia. U: Sylvain Giguere (ed.), Local Innovations for Growth in Central and Eastern Europe. Paris: OECD. 257276. Jurlina Alibegovi, D. (2007b) Croatia Financial Success Stories: Varadin, Koprivnica and Rijeka. Rad prezentiran na UN-HABITAT Conference Cities in Dialogue Cycle Thematic Conference Series Dialogue 1 Facing and Promoting Integrated Local Development, 1718. prosinca; Sava Centar, Beograd, Srbija. Kandeva, E. (2001) Stabilization of Local Governments. Budapest: Open Society Institute/Local Government and Public Service Reform Initiative. Kelly, J. M. i W. C. Rivenbark (2003) Performance Budgeting for State and Local Government. Armonk, New York and London, England: M. E. Sharpe, Inc. Shah, A. (2007) Local Budgeting. Public Sector Governance and Accountability Series. Washington, D. C.: The World Bank. Ter-Minassian, T. (1997) Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington DC: International Monetary Fund.
Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Maarskoj: Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi
arls Jokaj
Sadraj
Saetak65
1.
Dravni i optinski propisi/zakonodavne norme kojima se ureuje JPP67
1.1. Uvod67 1.2. Opti podaci68 1.3. Zakonski okvir69 1.4. Meuresorna komisija za JPP (20032009)71 1.4.1. Pouke izvuene iz rada Meuresorne komisije72 1.5. Javne nabavke i koncesije73 1.5.1. Jedinstven poloaj optina73
2. 3.
Nivo institucionalizacije JPP vrste struktura JPP76 Vrste rizika78
2.1. Neki primeri JPP u Maarskoj77
3.1. Rizik klasifikacije78 3.2. Matrica rizika: izgradnja, raspoloivost, tranja79 3.3. Pristupi proceni rizika80 3.4. Rizici s kojima se suoavaju relevantni akteri80
4.
Pouke izvuene iz primera Maarske81
4.1. Pouke u pogledu regulative81 4.2. Matrica evaluacije81 5. Primeri i analiza sluaja Vesprem82
5.1. Program Sport XXI82 5.2. Analiza sluaja: sportska arena u Vespremu83 5.2.1. Finansijska konstrukcija84 5.2.2. Pouke iz Vesprema85
6.

Opti zakljuci86
Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Maarskoj Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi
Saetak
Ova studija daje irok prikaz metoda za ukljuenje privatnih prualaca usluga i kapitala u javne infrastrukturne projekte. Pre pristupanja EU 2004. godine, u Maarskoj praktino nije postojao zakonski okvir koji bi eksplicitno definisao JPP. Iz perspektive drave JPP se vidi kao vano sredstvo za zaobilaenje raznih ogranienja na ukupan javni dug (koji ne sme premaiti 60 posto BDP-a) i fiskalnih deficita (maksimum 3 posto BDP-a). Preporuke za definisanje politika u ovoj oblasti zasnovane na iskustvima Maarske centralne vlasti i ogranienog, u uem smislu definisanog, iskustva sa JPP na optinskom nivou, teie usklaenosti s Evrostatovom definicijom JPP kao vanbilansnog, dugoronog ugovora o uslugama, finansiranog od strane privatnog sektora, kod kojeg privatni sektor na sebe preuzima znaajan deo rizika. Usklaenost s Evrostatom podrazumeva da se zakonski i finansijski okvir projekta analiziraju iz perspektive toga koji partner javni sektor ili privatni sektor snosi najvei deo rizika. JPP ne postoji kao zasebna zakonska kategorija u Maarskoj. Drugim reima, transakcije u okviru JPP ukljuuju pravna lica koja su definisana nekim drugim zakonima delom zakonom o konkurenciji, o javnim nabavka i o koncesijama, prema potrebi. Sekundarni propisi, kao to su oni kojima se definie dug, nedosledno su menjani kako bi se uvailo postojanje aranmana JPP. Maarski Trezor tretira obaveze na osnovu JPP kao obaveze koje su ograniene godinjim budetom (ali koje ne ulaze u dravni dug). S druge strane, u zakonu o optinama izriito se ne spominje JPP, a dugorono plaanje obaveza optine prema operateru JPP (kao to je plaanje redovnih naknada) ne belei se kao optinski dug. Dugoroni ugovori o pruanju usluga, ukoliko nisu deo ugovora o koncesiji, takoe se ne pojavljuju kao dugorone obaveze i ne predstavljaju smetnju za zaduivanje optine u budunosti (iako svakako utiu na tok gotovine). Analiza sluaja sportske arene u gradu Vespremu (Veszprm) pokazuje da je okvir JPP odabran uz odreena kreativna reenja sa ciljem da se izbegne dug, a preuzme zakonska dugorona obaveza plaanja naknada privatnom partneru. Najoigledniji rizik, rizik klasifikacije, s kojim se suoavaju predlagai projekata JPP u Maarskoj, kako dravna ministarstva, tako i optine, sastoji se u tome da po standardima Evrostata njihov projekat moe biti klasifikovan kao dravni dug, odnosno da e, u sluaju optina, shema finansiranja projekta nepotrebno opteretiti njihov kapacitet zaduivanja. Budui da plaanja u okviru JPP na optinskom nivou jo uvek nisu ureena nacionalnim zakonom, njihovo ukljuivanje u limit zaduenja ili u zasebnu kategoriju obaveze koja postoji na dravnom nivou za optine, ve samo po sebi predstavlja znaajan rizik, ukoliko bi se optine upustile u projekte koji ispunjavaju standarde JPP. Moto: JPP su nuno zlo. Mi nikad ne bismo sami doli do tih reenja bez podsticaja sa strane. A banke su uvek uspevale da nadmudre ove ideje po kratkom postupku.1
65
G. Laslo Nemet, savetnik, Odeljenje za urbanistiki razvoj i komunalne usluge Grada Vesprema.
1.
Dravni i optinski propisi/zakonodavne norme kojima se ureuje JPP
67
1.1. Uvod
Ova studija daje irok prikaz metoda za ukljuenje privatnih prualaca usluga i kapitala u javne infrastrukturne projekte, budui da pre pristupanja EU, 2004. godine, u Maarskoj praktino nije postojao zakonski okvir koji bi eksplicitno definisao JPP. ak je i statistiki biro EU, Evrostat, tek 2004. godine objavio smernice o tome ta se smatra vanbilansnim JPP, dakle, nekoliko godina poto je Maarska pokuala da definie postupak za odobrenje predloga JPP na dravnom nivou. Stoga su mnogi projekti koji su devedesetih godina 20. veka i u prvoj deceniji 21. veka najavljeni kao primeri JPP morali da budu preimenovani u kvaziprikriveni javni dug ili proste nabavke usluga na dugi rok u okviru raznovrsnih modela finansiranja. Preporuke za definisanje politika u ovoj oblasti zasnovane na iskustvima Maarske centralne vlasti i ogranienog, u uem smislu definisanog iskustva sa JPP na optinskom nivou, teie usklaenosti s Evrostatovom definicijom JPP kao vanbilansnih, dugoronih ugovora o uslugama, finansiranih od strane privatnog sektora, kod kojih privatni sektor na sebe preuzima znaajan deo rizika. Usklaenost s Evrostatom podrazumeva da se zakonski i finansijski okvir projekta analiziraju iz perspektive toga koji partner javni sektor ili privatni sektor snosi najvei deo rizika. Ti rizici obuhvataju trini rizik, rizik raspoloivosti i rizik izvoenja. Privatni sektor mora da snosi rizik izvoenja i jo jedan rizik; u protivnom e se takav aranman smatrati javnim zaduivanjem i nee ispunjavati uslove da bude smatran pravom strukturom JPP. Premda postoji mali broj primera JPP u Maarskoj koji se po standardima Evrostata mogu smatrati za takve, pogotovo na optinskom nivou, bogato iskustvo koje see do prvih koncesija iz devedesetih ipak ukazuje na to da su optinske vlasti razborito odmeravale mogunosti za javno ili privatno finansiranje investicija putem ugovora o uslugama. Konkretna definicija onog to Evrostat smatra pravim projektom JPP, koji ne utie ni na godinji deficit ni na ukupan dravni dug, glasi:
arls Jokaj
Investicija se smatra vanbudetskom i vanbilansnom ako su ispunjena sledea dva uslova: prvo, da privatni investitor mora da preuzme sve rizike izgradnje; drugo, privatni partner mora da preuzme jedan od sledea dva rizika rizik raspoloivosti ili rizik tranje. Ako ovi uslovi nisu ispunjeni, onda Evrostat smatra da je projekat deo bilansa i budeta subjekta javne vlasti. Ova definicija je moda previe restriktivna za Srbiju u ovom trenutku, ali dugorono gledano, ispunjavanje uslova Evrostata moglo bi postati zavrni element u evaluaciji nekog projekta. I kod projekata koji ne ispunjavaju uslove iz navedene definicije, jo uvek je potrebno jasno utvrditi i raspodeliti rizike i izvriti podrobnu analizu. Ne sme se ni u kom sluaju pretpostaviti da projekti koji ne ispunjavaju gornje uslove nisu JPP u svakom drugom smislu. Oni to mogu biti, ali svaki regulatorni okvir, zakonodavstvo o JPP, postupak odobrenja ili sistem evaluacije moraju uzeti u obzir Evrostatove kriterijume. Postoje razliiti modeli koncipiranja i realizacije JPP, kako na centralnom, tako i na optinskom nivou vlasti u Maarskoj. Finansijske institucije, graevinske kompanije i privatni investitori obraaju se centralnoj i lokalnoj vlasti nudei razne sheme za finansiranje dravnih projekata putem mnotva finansijskih aranmana, kao to su BOT (izgradikoristi-predaj), DBOT (projektuj-izgradi-koristi-predaj) i slino. U dravom sektoru manjkalo je znanja i informacija o aranmanima JPP sve do 2003. godine, kad je formirana Meuresorna komisija za JPP kako bi regulisala one sluajeve u kojima sama drava preuzima dugorone obaveze. Pravila ugovaranja nisu opte poznata, metodi finansijske revizije su nedovoljno razvijeni, iako se oni u velikoj meri oslanjaju na metode koji se primenjuju u Velikoj Britaniji, kao to je komparator javnih trokova ili analiza cene u odnosu na kvalitet (value for money). S take gledita drave, JPP se vidi kao vano sredstvo za zaobilaenje raznih restrikcija na ukupan javni dug (koji ne sme premaiti 60 posto BDP-a) i fiskalnih deficita (maksimum 3 posto BDP-a). U brojnim izvetajima maarskog Dravnog revizorskog biroa (DRB) utvreno je da projekti koji se finansiraju na rok od 20 do 30 godina putem JPP na kraju kotaju vie u smislu neto sadanje vrednosti nego da se ista investicija realizovala putem dravnog zaduivanja. Dodatni troak, kako se ini, pravda se injenicom da prezaduene drave poput Maarske mogu putem JPP da izbegnu poveanje budetskog deficita ili dravnog duga. Mastrihtska optimizacija tako postaje esta tema meunarodnih konferencija o JPP. Projekti JPP se, dakle, u nekim sluajevima realizuju iz drugih razloga, a ne zbog optimalnog odnosa cene i kvaliteta, to doprinosi poveanju rizika (Bger 2007: 62). Ipak, iz rada Meuresorne komisije za JPP, koju je 2003. godine formirala vlada Maarske, kao i ocene dravnih projekata JPP, kao to su autoputevi, studentski domovi i ustanove kulture, moe se izvui mnotvo vanih pouka koje mogu biti od znaaja prilikom izrade propisa, primene najboljih, ili bar preporuljivih, praksi u Maarskoj, Srbiji i drugim dravama jugozapadnog Balkana. Ocene i pouke izvuene iz maarske dravne regulative tako e se projektovati na lokalni nivo u najveoj moguoj meri.
68
1.2. Opti podaci

JPP ne postoji kao zasebna zakonska kategorija u Maarskoj. Drugim reima, transakcije u okviru JPP ukljuuju pravna lica koja su definisana nekim drugim zakonima delom zakonom o konkurenciji, o javnim nabavka i o koncesijama, prema potrebi. Sekundarni propisi, kao to su oni kojima se definie dug, nedosledno su menjani kako bi se uvailo postojanje aranmana JPP. Maarski Trezor tretira obaveze na osnovu JPP kao obaveze koje su ograniene godinjim budetom (ali koje ne ulaze u dravni dug). S druge strane, u zakonu o optinama izriito se ne spominje JPP, a dugorono plaanje obaveza optine prema operateru JPP (kao to je plaanje redovnih naknada) ne belei se kao optinski dug. Dugoroni ugovori o pruanju usluga, ukoliko nisu deo ugovora o koncesiji, takoe se ne pojavljuju kao dugorone obaveze i ne predstavljaju smetnju za zaduivanje optine u budunosti (iako svakako utiu na tok gotovine). Koncesije u sektoru vode, otpadnih voda i upravljanja vrstim otpadom i aktiva (sredstva) stvorena za pruanje tih usluga, kao i sredstva koja se kreu izmeu koncesionara i optine vode se zasebno. U nekim ogranienim sluajevima, najamnine koje se plaaju firmi koncesionaru odbijaju se od gotovine raspoloive za servisiranje drugog duga. Koncesione naknade, koje plaaju operateri na ime korienja optinskih osnovnih sredstava takoe se zasebno knjie. Ova knjigovodstvena pravila predstavljaju vaan faktor u evaluaciji projekata JPP, odnosno to da li se oni vode kao koncesije, zaduivanje ili prosto dugoroni ugovori o pruanju usluga. Ovo odreenje na lokalnom nivou direktno utie na sposobnost zaduivanja u druge svrhe. Najrasprostranjenije ukljuivanje preduzea organizovanih na
komercijalnoj osnovi (iako su moda u stopostotnom vlasnitvu optine) u pruanje usluga zasniva se na dugoronim ugovorima o uslugama, po trgovinskom pravu, ili koncesijama, po zakonu o koncesijama i vaeim sektorskim zakonima. JPP per se tek kasnije ulazi u ovu igru, poto preko 300 preduzea za vodovod i kanalizaciju opsluuje skoro 3200 optina, a veina tih preduzea su u deliminom ili stopostotnom vlasnitvu optina. ak je i sedam regionalnih preduzea za vodovod i kanalizaciju koja su ostala u dravnom vlasnitvu ustrojeno u formi akcionarskog drutva. Uvedene su nove usluge, u veini sluajeva putem javno-privatnih koncesionih aranmana. JPP koja odgovaraju uskoj definiciji Evrostata do sada su bila inicirana programima drave na lokalnom nivou, i ona obuhvataju studentske domove, bazene, sportske sale ili vienamenske arene. Iako glavna poenta ove studije treba da budu pouke koje su izvuene kad je u pitanju regulisanje JPP i upravljanje rizicima na lokalnom, odnosno optinskom nivou u Maarskoj, mora se istai da se ni vladina uredba o JPP ni rad Meuresorne komisije za JPP ne bave JPP na optinskom nivou. Zapravo, na lokalnom nivou u Maarskoj, za razliku od dravnog nivoa, obaveze plaanja za JPP projekte ne ulaze u optinski dug i stoga ta plaanja ne potpadaju pod ogranienja koja vae za optinski dug. Za razliku od toga, neto sadanja vrednost ukupnih plaanja centralne vlasti za projekte JPP ni u kom sluaju ne sme da premai 3 posto godinjeg dravnog budeta. Centralna vlast zasniva JPP umesto zaduivanja da bi izgradila kapitalne infrastrukturne objekte, kao to su autoputevi, koncertne dvorane, studentski domovi, zatvori i ustanove kulture, kako bi izbegla dodatno poveanje tekueg budetskog deficita ili dravnog duga. Regulativa na nivou EU kasnila je za tritem, a Evrostat je objavio svoja uputstva o evaluaciji i evidenciji ugovora o JPP tek 2004. godine, godinu dana nakon to je Meuresorna komisija objavila svoj Prirunik o JPP. U ovom promenljivom regulatornom okruenju, uz naopak podsticaj da se izbegava prekoraenje limita i restrikcija kad je u pitanju javno zaduivanje, optine u Maarskoj su u mnogim sluajevima odbacile standardne BOT i druge modele JPP, pribegavajui, umesto toga, vlastitim resursima i finansiranju od strane banaka, poto se njihove obaveze u okviru JPP ne raunaju kao dug, a vee optine jo uvek nisu iscrple sve svoje sposobnosti zaduivanja.
69
1.3. Zakonski okvir

Iako u Maarskoj ne postoji poseban zakon o JPP, a u zakonima o koncesijama i javnim nabavkama JPP se uopte i ne pominje, ova oblast je ipak ureena, i to iz triju perspektiva: Prvo, sled postupaka koje moraju sprovesti predlagai projekata, kao to su ministarstva i centralni organi vlasti, definisani su vladinim uredbama i odlukama, ali ne i zakonom. Drugo, tim istim uredbama i odlukama zahteva se da projekti JPP koje predlae centralna vlast budu u skladu s razvojnim prioritetima drave koje predlae Dravna agencija za razvoj, a odobrava kabinet dva puta godinje. Tree, budui da se svi projekti JPP koji su regulisani ovim uredbama i odlukama finansiraju iz dravnog budeta (a ne iz optinskih budeta), godinji zakon o budetu, kao i zakon o budetskom sistemu utvruju postupak koji se mora potovati kada drava preuzima novu obavezu. Ne ulaze sve dugorone obaveze, kao to su plaanje usluga i JPP, u dug po maarskim optinskim propisima. Ako te obaveze ispunjavaju standarde Evrostata koje moraju da ispunjavaju pravi projekti JPP, onda se na njih ne odnose nikakve mere servisiranja duga. To vodi do odreenih iskrivljenih prikaza i podaci o dugoronim obavezama i kreditnoj sposobnosti takoe bivaju iskrivljeni u pokuaju da se izbegnu obaveze koje su eksplicitno definisane kao dugovanje. Ove nove obaveze, ukljuujui tekue obaveze JPP izraene u obliku neto sadanje vrednosti, ne smeju premaiti 3 posto bruto dravnog budeta. Na taj nain se skrining projekata JPP predloenih od strane budetskih subjekata na centralnom nivou vri iz tri perspektive: proceduralne i formalne, perspektive potovanja razvojnih ciljeva drave i uticaja na ukupna zaduenja koja se odnose na JPP. Ovi dravni projekti JPP regulisani su samo ako drava preuzima deliminu obavezu ili eli da klasifikuje budui tok plaanja kao vanbudetsku obavezu po Sporazumu iz Mastrihta. Gore opisani model ne primenjuje se na optinske projekte JPP, osim ako nije re o transferu budetskih sredstava ili subvenciji, to je bio sluaj sa, u velikoj meri neuspelim, projektom optinskih bazena i sportskih centara Sport XXI.
arls Jokaj
Meutim, ova u sutini trokraka provera usklaenosti s propisima mogla bi se primenjivati u modifikovanom obliku i na optinskom nivou, poto je, prema DRB, jedan od najveih problema kod poreenja projekata JPP sa tradicionalnim opcijama finansiranja odabir pravilne diskontne stope i neodgovarajue, ili ak pristrasno, finansijsko modelovanje i alokacija rizika koji su nedvosmisleno ili u prilog predloenog privatnog partnera. Na alost optina u Maarskoj, obaveze JPP ne moraju da se klasifikuju kao dug i samim tim ne ulaze u limit duga. S druge strane, poto ne postoji ogranienje na zasebne obaveze, kao to je sluaj na centralnom nivou vlasti, optine u Maarskoj smatraju da im je ekonominije tradicionalno finansiranje kreditima kod banaka ili finansiranje putem obveznica nego plaanje naknada privatnom partneru, pa se one stoga klone JPP jer su trokovi javnog zaduivanja oito nii, a tek je nekolicina optina dostigla limit u pogledu sposobnosti zaduivanja. Ministarstvo ekonomije i saobraaja (reorganizovano u Ministarstvo za ekonomski razvoj) godinu dana pre ulaska drave u EU (2004) dobilo je zaduenje da sprovede Odluku Vlade br. 2098/2003 i formira Meuresornu komisiju za JPP. Ministarstvo ekonomije prenelo je nadlenost nad Komisijom novoformiranom Ministarstvu za saobraaj i komunikacije u junu 2008. godine, ali za potrebe ovog dokumenta, skoro sva dokumenta koja se odnose na JPP objavilo je Ministarstvo ekonomije i to tek u januaru 2008. godine.2
Grafikon 1. Akteri u postupku odobrenja projekata JPP na dravnom nivou u Maarskoj
Vlada, Parlament Miljenja o projektu Izvetaji, rauni Predloene metodologije Meuresorna komisija za JPP MR komisija za JPP Meunarodne organizacije, konsultanti Koordinacija
70
Priprema, dokumentacija Sekretarijat JPP
Centralni biro za statistiku
Ministarstvo nansija
Ministarstvo za ekonomiju i saobraaj
Ministarstvo pravde i policije
Nacionalna agencija za razvoj
Kabinet premijera
Konsalting, koordinacija projekta
Radne grupe, eksperti
Menaderi projekta, predlagai u ministarstvima

Izvor: Ministarstvo ekonomije, 2008.
Meuresorna komisija rasformirana je uredbom vlade od 1.10.2009. godine, a sve njene funkcije prenete su na novoformiranu jedinicu pri Ministarstvu finansija. U ovom trenutku (januar 2010) nejasno je zato je napravljen takav korak, kako e se postupak promeniti i kako e to uticati na evaluaciju novih projeketa JPP.
U toku priprema za pristupanje Maarske EU postalo je oigledno da veliki infrastrukturni projekti organizovani na ad hoc bazi kao JPP (autoputevi M1 i M5) mogu uticati na javni deficit zemlje i statistike dugovanja. Poto je Evrostat tek 2004. godine (o emu e kasnije biti rei) objavio svoje miljenje kojim je definisao koje vrste projekata JPP se imaju smatrati javnim dugom, a koje ne, po ESA95, Ministarstvo je moralo da definie svoje procedure pre smernica Evrostata. Po miljenju DRB (iskazanom u brojnim ocenama projekata izgradnje autoputeva i ustanova kulture), kao i po navodima iz Prirunika o JPP Ministarstva ekonomije (ME 2008), JPP se u Maarskoj zainje sredinom devedesetih godina na inicijativu privatnog sektora. Kako se drava bliila ulasku u EU, postajalo je jasno da e JPP imati veoma vano mesto u vanbilansnom finansiranju javne infrastrukture. Stoga je regulatorni okvir u obliku uredbi i odluka maarske vlade morao da se pozabavi pitanjem sistema klasifikacije projekata, odnosno pitanjem da li oni poveavaju javni dug po kriterijumima Evrostata. Stoga glavni razlozi opravdanosti projekata JPP na dravnom nivou ne lee nuno u veoj efikasnosti ili smanjenju ukupnih trokova, ve u smanjenom fiskalnom pritisku, moda broj realizaciji i lakem ispunjavanju kriterijuma iz Mastrihta (Prirunik o JPP, 2004: 16).
1.4. Meuresorna komisija za JPP (20032009)3

Meuresorna komisija za JPP prvi put se sastala u junu 2003. godine. Sastav odbora inili su predstavnici Ministarstva ekonomije i saobraaja, Ministarstva finansija, Ministarstva pravde, Kabineta premijera i Biroa za statistiku.
Grafikon 2. Struktura Meuresorne komisije

Druga ministarstva, npr. Ministarstvo prosvete i kulture, Ministarstvo za optine i regionalni razvoj, Ministarstvo za zatitu ivotne sredine i vode
MR komisija za JPP Predsedavajui: ministar GKM ili lice koje on/ona imenuje
71
Sekretarijat JPP Odeljenje za JPP GKM
Centralni biro za statistiku
Ministarstvo nansija
Nacionalna agencija za razvoj
Kabinet premijera
Ministarstvo pravde i policije
Ministarstvo ekonomije i saobraaja
Izvestilac za JPP, radna grupa
Izvestilac za JPP, radna grupa Menader(i) projekta JPP
Izvor: EZ (20032006, 4)
Komisiji se 2007. godine prikljuuje i predstavnik Dravne agencije za razvoj. U januaru 2008. godine Komisija objavljuje veoma koristan Dokument sa smernicama (ME 2008.) koje se odnose na JPP, u kome je detaljno opisan postupak odobrenja onih projekata JPP iji su predlagai ministarstva i dravne agencije, a koji ispunjavaju uslove iz definicije Evrostata i u skladu su sa razvojnim prioritetima drave koje je utvrdila vlada. Smernice se ne odnose na optinske projekte, osim ako za njih nisu izdvojena sredstva iz dravnog budeta, i za njih se mora dobiti odobrenje Ministarstva finansija, Kabineta ili ak Parlamenta, u zavisnosti od obima. Poto optinske projekte niti odobrava, niti za njih garantuje vlada, Smernice u tom smislu pruaju samo potencijalno korisne primere za ugledanje.4
3 4
Kao to je prethodno reeno, funkcije Komisije od 1. 10. 2009. godine preuzima Ministarstvo finansija. U regulatornim okvirima, poput onih u Srbiji ili Makedoniji, gde je potrebno odobrenje ministarstva, kabineta ili drugog organa za izdvajanje optinskih sredstava, ove Smernice mogu da budu posebno korisne.
arls Jokaj
Komisija, kojom predsedava lan u rangu dravnog sekretara, nadlena je, izmeu ostalog, za: davanje ekspertskog miljenja o planovima JPP pre nego to oni budu dati na razmatranje Ekonomskom kabinetu, vladi ili Parlamentu; metodoloke smernice i informacije koje se odnose na sektor javne uprave; nadzor projekata JPP tokom njihove realizacije; ocenu faze koja sledi nakon realizacije; davanje miljenja o potrebnim izmenama drugih zakona, kao to su zakon o javnim nabavkama, zakon o koncesijama, zakon o konkurenciji itd. objavljivanje godinjeg izvetaja o statusu projekata JPP koje je predloila centralna vlast; Izrada i unapreenje pravila koja se odnose na proceduru za sprovoenje projekata JPP. S obzirom na to da obaveze JPP koje preuzima centralna vlast u Maarskoj moraju da budu odobrene od strane Kabineta, obim tih obaveza ureen je Zakonom o javnim finansijama (Akt XXXVIII, 1992, lan 126/B), a godinje obaveze moraju biti prikazane u dravnom budetu. To znai da predlozi JPP moraju da sadre detaljno obrazloenje, procenu obaveza iskazanu u neto sadanjoj vrednosti (NPV), detaljan finansijski i investicioni plan, nadzor itd., kao i izveden komparator trokova javnog sektora. Ove obaveze mora da odobri Kabinet, a one ne smeju premaiti 3 posto ukupnog iznosa dravnog budeta. To znai da postojee obaveze, kao i one nove, moraju da se obraunavaju svake godine. Vlada, osim toga, daje dvogodinji spisak prioriteta koji odraavaju razvojnu politiku. Meuresorna komisija, dakle, uzima u obzir limit obaveza, kao i dravne prioritete prilikom formiranja miljenja o projektima. Projekti moraju da budu potkrepljeni analizom trokova i koristi (cost/benefit), uporednim prikazom alternativnih izvora finansiranja, planovima toka gotovine, procenom rizika, postupkom raskida ugovora, pitanjima koja se tiu svojine itd. Odbor ima rok od 45 dana za ocenu predloga koji su u skladu s dravnim prioritetima. U Uredbi Vlade br. 161/2005 definisan je metod po kome se obraunava neto sadanja vrednost obaveza i koristi, to je vaan aspekt celog postupka. Ministarstvo objavljuje vaee diskontne stope na svojoj internet stranici. U Smernicama se daje i veoma koristan prikaz projektnog plana, koji se moe koristiti i na optinskom nivou, a primenljiv je i u drugim regulatornim sistemima. Kompletna struktura projektnog plana koriena u gornjem postupku prikazana je u Smernicama. S obzirom na obimnost i sofisticiranost postupka, jasno je da veina optina nee moi da ga sprovede bez angaovanja eksperata sa strane.
72
1.4.1. Pouke izvuene iz rada Meuresorne komisije

Komisija ima zakonsku obavezu da saini i objavi godinji izvetaj o svojim aktivnostima. U periodu 20002006. godine jedini propis na snazi kad je u pitanju JPP bila je Uredba Vlade br. 217/1998 o Procedurama za preuzimanje obaveza u ime drave. Stoga je pojedinanim predlagaima projekata, tj. resornim ministarstvima, ostavljeno da se opredeljuju za najbolje ili najgore prakse. Uoen je niz problema u nainu na koji je Komisija radila na oceni projekata JPP koje su predlagala razna ministarstva. Nije se sprovodio preliminarni skrining radi utvrivanja da li je projekat pogodan za JPP i da li postoje raspoloiva sredstva; sadrina i kvalitet projekata veoma su se razlikovali; Komisija nije redovno kontaktirana u fazi nabavke, uprkos zakonskoj obavezi predlagaa projekata da to ine; nije se vodio jedinstven spisak projekata koji su u toku ili su predloeni, kao ni jedinstven spisak dravnih sredstava koja su ve odvojena za te projekte; Komisija nije obavetavana tokom faze realizacije i nije utvren nijedan skup transparentnih pravila rada meu predlagaima; predlagai nisu imali obavezu da zatrae preliminarno miljenje Komisije pre nego to predstave ideje za projekat Kabinetu. Deavalo se i da se Ministarstvu finansija podnesu predlozi koji nisu podneti Komisiji. Ovi problemi su nagnali vladu da donese novu uredbu, 24/2007, kojom se ureuju dugorone obaveze u okviru aranmana JPP i ispravljaju gore opisani problemi u koordinaciji. Predlozi za unapreenje postupka koje je dala Komisija mogli bi se primeniti u drugim dravama koje razmatraju okvir za JPP na dravnom i optinskom nivou. Na primer, predloeno je da najmanja vrednost projekta koji se podnosi Komisiji na razmatranje bude milijardu forinti (HUF), odnosno 4 miliona evra (EUR). Srodni manji projekti bi mogli da
budu objedinjeni uz pomo standardizovanih obrazaca i ocenjeni kao celina. To znai da bi se prvo realizovao pilot projekat, a zatim bi se standardizovana dokumentacija primenjivala na sve. Problem velikog broja malih projekata u optinskom sektoru jo uvek mora da se rei u okviru ove regulatorne sheme.
1.5. Javne nabavke i koncesije

U zavisnosti od vrste projekta o kome je re, njegova realizacija podlee ili Zakonu o javnim nabavkama (Akt XXIX 2003) ili Zakonu o koncesijama (Akt XVI 1991). Ni u jednom od ovih zakona eksplicitno se ne pominje JPP, pa stoga odabir vrste postupka zavisi od sadrine i vrednosti datog projekta. Ovo bi se moglo smatrati nedostatkom u smislu zakonodavstva. Meutim, Zakon o javnim nabavkama ve ima preko 400 lanova, tako da dodavanje novih lanova ne bi bilo svrsishodno. On obuhvata koncesije za radove i usluge, gde spada veina projekata JPP. Ako su koncesije za radove obuhvaene i Zakonom o koncesijama (sektor vode, otpadnih voda, saobraaja itd.), onda se primenjuje odgovarajui lan Zakona o javnim nabavkama. Zakon o javnim nabavkama razlikuje tri vrste postupaka: (1) postupke koji se primenjuju za projekte ija je vrednost najmanje istovetna tzv. pragu koji je utvrdila Zajednica ili ga premauje; (2) postupke koji se primenjuju za projekte ija je vrednost najmanje istovetna tzv. nacionalnim pragovima ili ih premauje i (3) postupke koji se primenjuju za projekte ija je vrednost istovetna tzv. prostim pragovima ili ih premauje. U sledeem izvodu iz Dokumenta sa smernicama saeto je opisan odnos projekata JPP prema Zakonu o koncesijama i Zakonu o javnim nabavkama: Pravila postupka Zajednice i nacionalna pravila postupka su u velikoj meri slina; regulisanje obinog postupka je fleksibilnije zbog male vrednosti nabavke. U skladu sa direktivama Zajednice o javnim nabavkama, Zakon o javnim nabavkama ureuje nabavke koje sprovode dve grupe nadlenih tela: (1) tzv. klasini organi nadleni za nabavke odnosno javni uesnici i lokalne vlasti u irem kontekstu i organizacije koje ne spadaju u ovu grupu uesnika, a koje su dobile pomo bilo od drave bilo od EU i (2) tzv. javna preduzea, tj. organizacije koje obavljaju delatnosti u sektorima vode, energije, saobraaja ili potanskih usluga (ME 2008: 2023). Nacionalni projekti JPP uglavnom se realizuju po postupcima koji se primenjuju na projekte ija je vrednost istovetna pragu koji je utvrdila Zajednica ili ga premauje i njih iniciraju organi koji su inae ovlaeni za zakljuivanje ugovora. Postoje razliite vrste postupaka nabavke. Jednostavno reeno, postoje postupci kod kojih organ vlasti za to ovlaen zakljuuje ugovor (odnosno kod JPP vri izbor privatnog partnera) na osnovu ponuda prispelih na tenderu, i to bez pregovaranja. Za razliku od toga, postoje postupci u kojima je nadlenom organu naruiocu, doputeno da pregovara o uslovima ugovora. U ovom sluaju ugovor se zakljuuje, po okonanju pregovora, sa ponuaem ija je ponuda ocenjena kao najpovoljnija u odnosu ne unapred definisane kriterijume. Postupak pregovaranja moe biti iniciran objavljivanjem javnog poziva ili bez njega. On se moe primeniti iskljuivo u sluajevima koji su utvreni u skladu s direktivama Zajednice o javnim nabavkama u Zakonu o javnim nabavkama: Tenderski postupak za davanje koncesija je javan; izuzev u ogranienim sluajevima u kojima prevagu imaju interesi nacionalne odbrane i bezbednosti. Javni pozivi moraju se objaviti u najmanje dva dnevna lista koji se distribuiraju na teritoriji cele drave; javni pozivi lokalnih vlasti moraju se objaviti i u lokalnom dnevnom listu. Pravila koja se odnose na garancije definisana su i u Zakonu o koncesijama (tj. minimalni period pre roka za podnoenje ponuda), ali moemo zakljuiti da su pravila koja se odnose na javni tender za davanje koncesija fleksibilnija od onih koja se odnose na javnu nabavku. To je stoga to Zajednica jo nije usvojila zakonodavstvo u ovoj oblasti, osim za koncesije za radove. Direktive EU o nabavkama nisu ile u korak sa razvojem JPP i svakako je potrebno uskladiti zakonodavstvo na nivou Zajednice da bi Maarska mogla da optimizuje svoje zakonodavstvo u ovoj oblasti.
73
1.5.1. Jedinstven poloaj optina

JPP na optinskom nivou nisu eksplicitno regulisana. Drugim reima, instrumenti prethodno opisani, kao to su postupci za razmatranje i koordinaciju, usklaenost sa nacionalnim razvojnim ciljevima i ogranienja vezana za vrste ugovornih obaveza koja ne optereuju kreditnu sposobnost javno-pravnog subjekta, odnose se samo na projekte
arls Jokaj
koje predlae centralni nivo vlasti. DRB (Bger 2007: 78) ukazao ja na to da ak ni Revizorski biro nema podatke o optinskim projektima JPP, osim u sluajevima kad je optina bila ukljuena u reviziju ili ako su obezbeena dravna sredstva u okviru lokalnog aranmana JPP (kao to je sluaj sa programom Sport XXI). Prethodna istraivanja DRB oigledno su pokazala da je veina optinskih projekata bila loe pripremljena, da se nije ispitala efikasnost projekata i da su optine, suoene s deficitom budeta za kapitalne investicije, pribegavale JPP radi nabavke odreene usluge, elei da izbegnu optereivanje svog limita zaduivanja. Kako bi se u potpunosti razumeo regulatorni kontekst JPP u Maarskoj, vano je naglasiti sledee: Poetkom devedesetih maarskim optinama je predat u svojinu najvei deo dravne imovine koju su koristila nekadanja optinska vea. Optine u Maarskoj imaju puna imovinska prava, izuzev nad osnovnom imovinom koja slui za pruanje vitalnih usluga (ulice, vodovod, gasovodi) i drugim oigledno javnim prostorima (parkovima, trgovima, spomenicima itd.). Sva dravna preduzea, bilo da je njima upravljalo vee ili sama drava, kao to je vodovod, morala su da se transformiu poetkom devedesetih u privredna drutva s ogranienom odgovornou ili akcionarska drutva odnosno, bez obzira na to to su u vlasnitvu optine, ova drutva s ogranienom odgovornou nisu javna preduzea JKP kao u dravama bive Jugoslavije. Ona mogu da budu prodata privatnim vlasnicima, iako to nije nuno bio sluaj sa svima. Optine u Maarskoj moraju da obezbede pruanje niza vitalnih usluga kao to su usluge javnog zdravlja, odravanja higijene, uline rasvete, odravanja grobalja itd., ali nain obezbeivanja tih usluga odreuju one same, pod uslovom da se pridravaju svih drugih sektorskih zakona. To znai da angaovanje drugih firmi, davanje koncesija i saradnja sa privatnim firmama, koje moda ak i nisu u optinskom vlasnitvu, postoji kao standardna praksa jo od 1991. godine. Iz navedenog proistie da optine u Maarskoj imaju osamnaestogodinje iskustvo u upravljanju vitalnim uslugama, pre nego u pruanju istih. Optine su ovlaene da formiraju cene vode, kanalizacije, odnoenja vrstog otpada, dimniarskih i slinih komunalnih usluga. Tamo gde regionalna vodovodna preduzea u vlasnitvu drave obezbeuju nepreienu vodu, veleprodajna cena se formira na nivou drave, a maloprodajnu cenu moe da utvrdi optina. U nekim podrujima dravno regionalno preduzee direktno formira cenu ukoliko je ukljueno u distribuciju vode potroaima. Podsticaji za pruanje javnih usluga izvan budetskog i administrativnog okvira mahom se odnose na refundiranje PDV-a; amortizacija se vri putem plaanja najamnine ili zakupa optini radi stvaranja utiska vee efikasnosti, breg i fleksibilnijeg odluivanja i mogunosti da se rashodi i prihodi izmeste iz budeta. S obzirom na ogranienja u pogledu vlasnitva nad osnovnom imovinom izgraenom javnim sredstvima, kao to su kanalizaciona mrea ili deponije, privatni sektor je ukljuen u upravljanje, marketing itd., dok se za velike infrastrukturne investicije u objekte i opremu za pruanje optinskih usluga koriste javni fondovi (tj. privatni kapital se privlai putem ugovora o koncesiji, kod koje imovina ostaje u javnom vlasnitvu, ali je finansiranje privatno. JPP funkcionie po istoj logici na dravnom nivou). Ogranienje koje se odnosi na upliv privatnog kapitala u osnovnu imovinu adminstrativno je ublaeno u januaru 2007. godine, od kada optine mogu da sklapaju ugovore o upravljanju imovinom sa privatnim firmama, ukljuujui i pravo na amortizaciju imovine date privatnoj firmi. Imovina de iure ostaje u vlasnitvu optine. U Maarskoj, a moda i u drugim zemljama EEZ, itav niz opcija, od poveravanja poslova drugim firmama, zajednikog ulaganja (joint venture), davanja imovine u zakup, ugovora o uslugama i koncesija, pogreno se smatra formama JPP koje ne potpadaju pod definiciju JPP koju je dao Evrostat. Formalna evaluacija i politika u oblasti JPP na dravnom nivou u Maarskoj postoje od 2003. godine, budui da se za JPP na optinskom nivou ne daju garancije iz dravnog budeta, izuzev ako ona nisu eksplicitno odobrena od strane Parlamenta. Za optinsko zaduivanje i druge
74
dugorone obaveze nije potrebno dobiti odobrenje Ministarstva, a veina optina funkcionie znatno ispod svog limita zaduivanja. JPP na lokalnom nivou u Maarskoj se u izvesnom smislu ne belee pravilno kao dug ili dugorone obaveze, ve se pojavljuju u razliitim oblicima, kao to su dugoroni ugovori o uslugama ili koncesije. Neke optine5, kao to je Vesprem, glavni grad upanije, zapravo su odbile 2006. godine da koriste model JPP za izgradnju vienamenskog sportskog i kongresnog centra i tako utedele oko 30 % na trokovima izgradnje koristei svoj sopstveni kapacitet za zaduivanje. Glavni gradovi upanija, kao to je Vesprem, daleko su od toga da premae svoj limit zaduivanja, za razliku od centralne vlasti, i ne moraju da pribegavaju JPP da bi smanjile svoja ukupna dugovanja ili budetski deficit6. Za ovaj dug se, meutim ne daju suverene garancije ili garancije iz dravnog budeta i on ulazi u dravni dug. Meutim, ukupan dug optina je manji od 5% ukupnog javnog duga, tako da optine ne moraju da maskiraju svoja zaduivanja u formi dugoronih ugovora o uslugama u okviru aranmana JPP. Naravno, i dalje je potrebno definisati dug u drugim oblicima, kao to su dugoroni ugovori o uslugama, garancije itd., ali se ne oekuje da e to mnogo uticati na ukupan iznos javnog duga u Maarskoj. Vlada je predloila program Sport XXI u okviru koga bi se izgradilo oko 169 bazena, sportskih sala i drugih sportskih objekata u optinama koje su oskudevale ovim sadrajima. Ministarstvo za lokalnu upravu, koje je zadueno za sport, pripremilo je paket aplikacija sa standardizovanim predlozima, planovima, finansijskim analizama itd. Program je podrazumevao 3050 posto budetskih subvencija optinama za plaanje redovnih naknada privatnim partnerima. Privatni partner bi snosio rizik izgradnje i rizik raspoloivosti. Samo oko 1730 projekata e biti dodeljeno i zavreno (o emu e podrobnije biti rei u analizi sluaja) jedino stoga to optine nisu mogle, ak ni uz subvenciju, da plaaju naknade privatnom partneru. Mnoge optine su iznale druga reenja i izgradile svoje objekte uz pomo tradicionalnih metoda finansiranja, a mnoge su odustale od programa. Drugi veliki problem je bio u tome to su ponude za izgradnju ponekad viestruko premaivale procenjeni troak. Ni banke nisu bile voljne da pomognu jer su paketi sporazuma bili vrlo mali i komplikovani, iako je moda naelo vrednost za novac zaista bilo pravilno primenjeno od strane svih aktera (Bger, 2007:80). DRB vidi nekoliko oblasti u kojima bi optine mogle da se ubudue aktivnije angauju na JPP, ukoliko bi zakonski okvir bio jasniji. Te oblasti obuhvataju obavezne funkcije optine kao to su: socijalni stanovi za davanje u zakup, vodovod i kanalizacija, vrst otpad, lokalni putevi, lokalni javni prevoz/saobraaj, ustanove za dnevni boravak i vrtii, sportski objekti, zdravstveni objekti i domovi za stara lica. Zakon o koncesijama, Zakon o javnim nabavkama i drugi sektorski zakoni ponekad predstavljaju smetnju za zasnivanje JPP u optinama. Do 2007. godine Zakon o lokalnoj upravi nije doputao da se deo osnovne imovina optine d na korienje privatnom sektoru. U Zakon je 1. januara 2007. godine uneta klauzula o upravljanju imovinom, kojom se dozvoljava optinama da povere neki deo svoje osnovne imovine privatnoj firmi na upravljanje i brigu, pri emu bi privatna firma imala pravo na amortizaciju imovine da uiva plodove od nje, uz istovremenu obavezu da dotinu imovinu odrava i titi. Prenos prava upravljanja na privatni sektor omoguio je ovaj oblik alternativnog JPP. Velika odgovornost lei na optini, u smislu da je potreban optinski propis kojim e se urediti ovaj aranman. Tipino za Maarsku, centralna vlast je omoguavala ovo poveravanje, a da pri tom nije dala smernice ili primere svim optinama u vezi s predloenim metodologijama i postojeim zakonskim tekstovima. DRB (Bger 2007: 8283) zakljuuje da postoje jo dva problema koja se moraju reiti na optinskom nivou. Naime, kod projekata koji nisu delimino sponzorisani od strane centralne vlasti (kao u sluaju programa Sport XXI) nejasne su knjigovodstvene i raunovodstvene metode, a Trezor nije siguran da li optinska JPP poveavaju ukupni dravni dug ili ispunjavaju iste standarde kao i JPP koja su proli skrining Meuresorne komisije. Drugu prepreku, ve
75
5 6
Pokuaji centralne vlasti da izgradi sportske objekte, bazene itd. na bazi zajednikog ulaganja (joint venture) sa optinama naili su na ilav otpor optina, koje su shvatile da im njihova zdrava sposobnost zaduivanja omoguava da obave takve investicije uz nie trokove nego to bi ih imale ako bi sklopile ugovor o uslugama u okviru JPP koje vezuje deo budeta nekih 1520 godina. Budetski deficit za operativne trokove nije dozvoljen na optinskom nivou (mada on postoji u zamaskiranim oblicima). Kapitalne investicije mogu se finansirati iz prodaje obveznica ili kreditima od banaka, i za ovu vrstu finansiranja ne mora se dobiti odobrenje od centralne vlasti (osim ako se ne trai suvereno zaduivanje). Glasine o uvoenju restrikcija na optinsko zaduivanje krajem 2007. godine dovele su do pravog buma optinskih obveznica, kad se dug optina po osnovu obveznica za est meseci udvostruio. Po svim merilima, optinski sektor je daleko od iscrpljivanja svog maksimalnog kapaciteta za zaduivanje i oekuje se da e se ovaj vid predostronog zaduivanja nastaviti u klimi neizvesnog regulatornog okruenja u 2008. godini.
arls Jokaj
spomenutu u uvodu, predstavlja to to formulacije o ogranienju duga koje se odnose na optine moraju da budu preinaene kako bi ukljuile i druge obaveze, kao to je plaanje naknade u projektima JPP, na primer. Iako do toga jo uvek nije dolo, DRB se nada da e ovakva izmena spreiti optine da koriste JPP da bi izvrdale limit zaduivanja koristei se nedoreenou u zakonodavstvu.
2.
Nivo institucionalizacije JPP vrste struktura JPP
Maarska ima iskustva sa prenoenjem poslova, ugovorima o uslugama, koncesijom i sl. jo od poetka devedesetih. Ovi aranmani, ukljuujui i ponude privatnom sektoru da upravlja javnom imovinom, poput pogona za preiavanje otpadnih voda, po Priruniku Ministarstva ekonomije nisu smatrani varijantom JPP, iz prostog razloga to finansiranje investicija dolazi iz javnih fondova, a imovina je u veini sluajeva neotuiva, odnosno osnovna javna imovina. Prirunik (ME 2004: 2022) opisuje tri oblika prenoenja poslova: ugovori o uslugama sa rokom do pet godina, srednjoroni ugovori o korienju i zakup. Kod ugovora o korienju, ugovara moe imati obavezu da uvodi poboljanja. Kod ugovora o zakupu privatna firma uzima u zakup neko novo ili ve postojee javno dobro, kao to je sistem vodosnabdevanja, i odgovorna je za njegovo renoviranje i odravanje. Ovim ugovorima se obino ostvaruje sopstveni prihod, i oni se sklapaju na rok 515 godina. To su tipini ugovori o koncesiji u Maarskoj, kojima se daje samo pravo korienja, ali ne i vlasnitvo nad imovinom. Ovu formu koncesije optine koriste za davanje na korienje objekata za vodosnabdevanje i preiavanje otpadnih voda koji predstavljaju neotuivu imovinu optine. Tokom devedesetih prave koncesije nisu mogle biti davane u Maarskoj, jer se za izgradnju novih objekata nisu mogla koristiti meovita javno-privatna sredstva, s obzirom na to da oni, po zakonu, moraju biti osnovna imovina optina. U tom smislu, operativne koncesije u Maarskoj ne mogu se zaista svrstati u projekte JPP, iako je re o saradnji javnog i privatnog sektora. 76 U prirunicima Ministarstva ekonomije (iz 2004. i 2008. godine) ovi aranmani se smatraju za JPP koje ukljuuje sve faze projekta: planiranje, finansiranje, korienje, izgradnju. Aranmane po sistemu BOT (izgradi-koristi-predaj) jo uvek finansira drava u sektorima vode i saobraaja. Kod aranmana DBFO (projektuj-izgradi-finansiraj-koristi) jo uvek je neophodno da imovina ostane u dravnoj svojini tokom celokupnog perioda trajanja ugovora, a operater plaa zakupninu vlasniku (kao kod koncesija). Definisanje i regulisanje JPP u Maarskoj ide teko zbog restrikcija koje postoje u pogledu prenosa osnovne optinske imovine (imovine koja se koristi za pruanje obaveznih usluga) privatnom sektoru. Poev od januara 2007. godine, optinama je odobreno da prenesu prava upravljanja javnom imovinom na privatne operatere u formi trast aranmana. To znai da se, kao i u drugim dravama, imovina izgraena javnim sredstvima moe pojaviti u knjigama privatnih operatera, pri emu javni sektor zadrava vlasnitvo nad njom. To je na optinskom nivou postalo mogue tek 2007. godine. Otuda jo uvek postoji nestaica pravih projekata JPP u optinama. DRB, Statistiki biro Maarske i Meuresorna komisija moraju da primenjuju definiciju ESA95 JPP prilikom rangiranja i ocenjivanja predloga JPP na dravnom nivou. Projekat se moe smatrati JPP (vanbilansnom pozicijom) samo ako je re o ugovoru o dugoronom pruanju usluga, a ne tek zamaskiranom kreditu. Biro za statistiku mora da primenjuje smernice Evrostata iz 2004. godine i prouava komplikovane pojedinosti svakog predloenog ugovora kako bi utvrdio da li dotini projekat ispunjava kriterijume JPP. Projekat se moe nazvati JPP ako ispunjava kriterijume Evrostata o podeli rizika. Ispunjavanje tih kriterijuma ak ni danas nije sasvim jasno, te se stoga mnogo toga to izgleda kao projekat JPP u Maarskoj ne moe smatrati pravim primerom JPP upravo iz ovih razloga. Smernice Evrostata su, meutim, objavljene tek 2004. godine, tako da Maarska nije jedina drava u kojoj postoje lani projekti JPP koji se mogu klasifikovati kao zamaskiran javni dug. Da bi projekt bio JPP, privatni partner mora da preuzme celokupan rizik izgradnje. Pored toga, privatna firma mora da preuzme i jedan od sledea dva rizika: rizik raspoloivosti ili rizik tranje. Prve koncesije za autoput u Maarskoj s kraja devedesetih, koje su kasnije otkazane uz velike trokove, ne mogu se smatrati pravim JPP jer je drava plaala naknade koncesionaru (availability fee), kao i prikrivenu putarinu, kojom se garantuje izvestan nivo saobraaja bez obzira na stvarno korienje. Kod optinskih koncesija u sektoru vode takoe nije dolo do prenosa ni rizika raspoloivosti ni rizika tranje, te stoga one nisu ispunile uslove iz definicije projekata JPP koju daje Evrostat.
2.1. Neki primeri JPP u Maarskoj

Do 2003.godine JPP se primenjivalo na dravnom nivou za izgradnju puteva i ustanova kulture. Ovi rani pokuaji skupo su kotali dravu, previe garancija se davalo privatnom investitoru, a ovaj model je korien mahom da bi se izbeglo poveanje tekueg deficita i izmestio dravni dug iz dravnog bilansa. I pored vladine odluke iz 2003. godine o formiranju Meuresorne komisije za JPP, nakon koje je usledilo objavljivanje smernica i uputstava i nekoliko izdanja prirunika o JPP 2004. godine i najnovijeg izdanja s poetka 2008. godine, JPP i dalje nije precizno ureeno i standardizovano. Dravni revizorski biro, u svom izvetaju o JPP iz aprila 2003. godine, na osnovu revizije projekata JPP koje je sam sproveo, kao i na osnovu iskustava Meuresorne komisije, tvrdi da u Maarskoj jo postoji potreba da se definiu pravila o tome kako da se ocenjuju predlozi JPP i kako da se sprovode dugorone prognoze i procene neto sadanje vrednosti. Meuresorna komisija i DRB zalagali su se za takve izmene Zakona o koncesijama i Zakona o javnim nabavkama kojima bi se uzelo u obzir i JPP. U tabeli koja sledi, preuzetoj iz izvetaja Meuresorne komisije za JPP iz 2007. godine, prikazan je status projekata priznatih kao JPP u Maarskoj u januaru 2008. godine (MS 2007: 6). NPV projekta (NETO SADANJA VREDNOST) bez PDV-a u milijardama HUF
OPIS PROJEKTA JPP
INDEKSIRANE (PROCENJENE) NAKNADE (godinje) u milionima HUF bruto
PROJEKT MENADER
2006 Program Central Univesitas Palata umetnosti Autoput M5 Autoput M6: Erd-Dunajvaro Autoput M6: Sekzard-Bolj; M60: Bolj-Peuj Autoput M6: DunajvaroSekzard Zatvor u Sombahtelju Zatvor Tisalek Sport XXI. Okvirni program SVEUKUPNO JPP Udeo u HTK fondu 2 386,6 41 % 384,0 2 002,6
2007 2 997,4 8 262,8 36 949,7 20 975,0
2008 6 021,0 8 509,4 39 023,3 14 125,8 31.3* 537,8 193,6 OKM OKM GKM GKM 77
266,1
GKM
208,3**
GKM
1 638,6 505,7 292,5 69 983,1 47 % 2 164,4 1 363,9 72 846,4 46 %
40,3 39,4
IRM IRM TM
1 327,2
Izvor: Evidencija PM HTK, na dan 31. 1. 2008. * Vrednost investicije ** Maksimalna vrednost obaveze preuzete u sladu s Uredbom br. 96/2007. (X31) OGY (Narodna skuptina) (projekat je trenutno u fazi javne nabavke)
arls Jokaj
Kod projekta Sport XXI vide se delimine dravne subvencije za optinsku sportsku dvoranu i bazene. Drugi zanimljiv faktor je da je ak i uz projekte za autoputeve, koji crpe skoro dve treine centralnog budeta za JPP, drava 2008. godine potroila manje od polovine sredstava raspoloivih za obaveze u okviru JPP. Ovo ukazuje da postoje potekoe da se projekti uklope u prioritetne razvojne ciljeve, da ispune stroge uslove Evrostata, kao i da se objektivno prikae da su aranmani JPP ekonominiji, odnosno da donose veu vrednost novca od tradicionalnih naina finansiranja i realizacije projekata. Na optinskom nivou prevlauju ostali ugovori o uslugama, kao to su koncesije u sektoru vode, otpadnih voda i prerade vrstog otpada, poveravanje rutinskih usluga, kao to su usluge bezbednosti i odravanja, operativni lizing za kapitalnu opremu i energiju i saobraaj. Ti ugovori su, meutim, regulisani Zakonom o koncesijama, Zakonom o optinskoj upravi i sektorskim zakonima, i zapravo ne ispunjavaju kriterijume da bi se mogli smatrati za JPP. Ti aranmani ne predstavljaju dugoronu nabavku usluga od strane javnog sektora kod koje privatni sektor finansira i stvara neko dobro, preuzima na sebe najvei deo rizika i vraa amortizovano dobro nakon 1525 godina. Ako zanemarimo te prve koncesione aranmane, za koje je kasnije utvreno da ne predstavljaju JPP jer je celokupan rizik snosila drava, onda su nam od koristi samo podaci Meuresorne komisije. U periodu od 2003. do kraja 2006. godine Komisija je pregledala 85 predloga projekata. Oni su se odnosili na zatvore, modernizaciju sudova, studentske domove, pozorita i druge ustanove kulture od nacionalnog znaaja, autoputeve i studija dravnih TV mrea. Ministarstva za lokalnu upravu i sport poela su 2005. godine da predlau projekte sportskih objekata, bazena i sportskih sala u optinama, kod kojih bi drava delimino finansirala plaanja u okviru JPP. Ovaj program je imao za cilj izgradnju sportskih objekata u optinama koje su oskudevale ovim sadrajima. Veoma mali broj objekata je izgraen u okviru programa Sport XXI, o emu je ve iscrpno bilo rei, jer su optine smatrale da su obaveze plaanja za JPP za njih bile prevelike, ak i uz prihvatanje subvencije. Tako su se mnoge optine raznih veliina opredelile za tradicionalno zaduivanje i ugovore o koncesijama, ime su ostvarile utede 3050%. Od 133 projekta koja su razmatrana u periodu izmeu 2003. i 2006. godine, samo u 30 njih je dolo do zakljuenja ugovora. Potencijalna neto sadanja vrednost 133 projekta bila je oko etiri milijarde evra na kraju 2006. godine, odnosno 5,2 milijarde evra do kraja 2007. godine. Prema podacima Meuresorne komisije iz marta 2008. godine, u Maarskoj se realizovalo 67 projekata JPP, od kojih je na projekat autoputa M67 utroeno vie od dve treine izdvojenih sredstava. Meu ostalim primerima ivih projekata JPP nalaze se Palata umetnosti u Budimpeti, dva zatvora, 10 studentskih domova, adaptacija 13 studentskih domova, 15 istraivakih centara, 7 sportskih sala, 4 sportska bazena i jedan optinski sportski kompleks. U svojim Smernicama Komisija za JPP predlae matricu rizika koja uzima u obzir rizike planiranja/izgradnje, raspoloivosti i tranje. To su, naravno, samo rizici navedeni u standardima Evrostata i oni se moraju smatrati za minimum.
78
3.
Vrste rizika
3.1. Rizik klasifikacije

Najoigledniji rizik, rizik klasifikacije, s kojim se suoavaju predlagai projekata JPP u Maarskoj, kako dravna ministarstva, tako i optine, lei u mogunosti da njihov projekat, po standardima Evrostata moe biti klasifikovan kao dravni dug, odnosno da e, u sluaju optina, shema finansiranja projekta nepotrebno opteretiti njihov kapacitet zaduivanja. Budui da plaanja u okviru JPP na optinskom nivou jo uvek nisu ureena dravnim zakonom, njihovo ukljuivanje u limit zaduenja ili u zasebnu kategoriju obaveze koja postoji na dravnom nivou ve samo po sebi predstavlja znaajan rizik za optine, ukoliko bi se one upustile u projekte koji ispunjavaju standarde JPP. Opredeljivanje za aranman JPP samo da bi se izbegla raunovodstvena ili statistika klasifikacija je potencijalno opasna praksa, koja bi trebalo da se izbegava i to putem transparentnih uputstava o sprovoenju analize vrednost za novac i komparatora trokova javnog sektora. A to je taka u kojoj privatni sektor ima izrazitu prednost nad javnim sektorom.
Projekat autoputa M6 (Budimpeta-Peuj) proglaen je od asopisa PFI Magazine za JPP projekat godine 2007. Uprkos takvom publicitetu, projekat je kritikovan kao preskup (tuneli prokopani kroz niska brda, prevelik broj vijadukta), a kritike su ile i na raun prilino tajnih studija izvodljivosti. Diskontne stope i druge pretpostavke na osnovu kojih je odabran JPP pristup umesto komparatora trokova javnog sektora moda je doveo do iskrivljenja rezultata. Bazini obrauni su ostali tajna, to nije dobar presedan.
Stoga primenljiva i korisna JPP uputstva za izraunavanje odnosa cene i kvaliteta (value for money) i komparatora trokova javnog sektora predstavljaju oblasti u kojima bi liberalizovan regulatorni okvir mogao pomoi optinama. Ako bi ovaj okvir bio dovoljno jasan da ga optine mogu primeniti delujui u svom sopstvenom interesu, onda ne bi bilo potrebno da centralna vlast razmatra i odobrava projekte JPP. (Postoje svakako dokazi da su maarske optine odbijale projekte JPP zbog trokova i da su primenjivale druge modele finansiranja/poslovanja da bi realizovale svoje projekte). Poto obaveze u okviru JPP nisu regulisane na optinskom nivou, i ako se one ne smatraju klasinim oblicima optinskog duga, kao to su lizing, krediti od banaka i plaanja po osnovu obveznica, prednost modela JPP u odnosu na javno zaduivanje nije oigledna. Kao to je ve reeno, na dravnom nivou se JPP koristi da bi ubudue obaveze plaanja bile vanbilansne i da bi se spreilo da trokovi investicije opterete tekue deficite. Ne postoji motiv na optinskom nivou da se sakrije ova vrsta duga, poto se, za razliku od dravnog nivoa, obaveze u okviru JPP ne vode kao dug, niti su regulisane godinjim zakonom o budetu ili od strane Trezora. Drugim reima, maarskim optinama preti veliki rizik od toga da e preuzimanje obaveza u okviru JPP biti 1,52 puta skuplje od standardnog finansiranja putem bankarskih kredita ili emisije obveznica. Zbog toga, kada optine porede ukupne trokove JPP sa prostim zaduivanjem i ponudom za operativnu koncesiju, ovo poslednje odnosi pobedu. Zato sofisticiranije optine po pravilu odbijaju aranmane JPP. Nasuprot tome, odluka da se sprovede neki projekat JPP na centralnom nivou skopana je s rizikom da Biro za statistiku, ili ak Evrostat, mogu da naknadno reklasifikuju taj projekat kao dravni dug. Maarska je morala da ponovi tender za koncesije za autoput poto ih EU nije priznala kao istinske projekte JPP, a dravni deficit i plan za smanjenje koeficijenta duga bio je ugroen. Taj poetni rizik na nivou centralne vlasti je rizik reklasifikacije, dok na optinskom nivou odluka da se sprovede JPP bez odgovarajuih kalkulacija znai dodatni troak za privatne usluge, koji bi bio mnogo manji kad bi se primenile tradicionalne metode finansiranja i poveravanje poslova na neki drugi nain, a ne putem JPP.
79
3.2. Matrica rizika: izgradnja, raspoloivost, tranja Matrica rizika iz Smernica (ME 2004) korisna je ne samo za centralni nivo vlasti, ve i za optine za razdvajanje rizika izgradnje, raspoloivosti i, na kraju, tranje. Utvrivanje, procena i raspodela ove tri vrste rizika predstavlja dobru praksu koju optine treba da slede bez obzira na vrstu projekta koji predlau. 1. Rizici planiranja i izvoenja radova Ko je odgovoran za planiranje investicije? Da li ugovor primarno precizira obim i kvalitet usluge ili i uslove koji se odnose na karakteristike imovine koja je potrebna za pruanje usluga (veliina, projekat i tehniki kvalitet imovine koja e se koristiti)? Da li drava ili izvoa JPP snose rizike koji se pojave tokom realizacije investicije (npr. rizik od poveanja trokova, rizik finansiranja usled loeg projekta/izvoenja)? Kakve sankcije moe primeniti klijent u sluaju neuspeha, kanjenja ili neodgovarajue realizacije investicije? 2. Rizik raspoloivosti: drava ili privatni izvoa? Ko snosi rizike koji se mogu pojaviti tokom eksploatacije (npr., rizici usled kvarova, prekida rada ili prirodnih nepogoda)? Koje se sankcije primenjuju ako izvoa nije privremeno u stanju da obezbedi raspoloivost resursa u kvalitetu koji je preciziran u ugovoru? Da li se moe desiti da drava mora dati doprinos za finansiranje odravanja imovine? Koja strana je odgovorna za odravanje i osiguranje imovine? Koje se sankcije primenjuju od strane nadlenog ministarstva u sluaju neodgovarajueg kvaliteta usluge? Ko snosi rizik porasta operativnih trokova?
arls Jokaj
3. Rizik tranje Ko snosi rizik tranje? Da li privatni partner ima pravo na kompenzaciju u sluaju da je tranja manja od oekivane ili one navedene u ugovoru? Ko snosi trokove u sluaju da se pojavi vea tranja od oekivane ili one navedene u ugovoru? Da li izvoa moe da koristi stvorena dobra za pruanje usluga u okviru svojih delatnosti treim licima? Valjano definisanje ove tri kategorije rizika omoguava onome ko analizira projekat da utvrdi da li on ispunjava standarde Evrostata da bi imao vanbilansni tretman. Drugim reima, od privatnog partnera se oekuje da snosi celokupan rizik izgradnje i rizik tranje ili rizik raspoloivosti.
3.3. Pristupi proceni rizika

Maarski DRB je odluio da usvoji Okvir za ocenu sprovoenja projekata Privatne finansijske inicijative (DRB 2006). Po pristupu DRB, zasebno se ocenjuje est faza svakog projekta JPP, a to su: strategija, javni tender, sklapanje ugovora, predrealizacija, poetni period realizacije, odmakli period realizacije. Ono to je najbitnije za svaki regulatorni okvir je sposobnost da se strateki predvide uslovi za promovisanje projekata koji zadovoljavaju potrebe konkretnog nacionalnog plana razvoja. Kad je u pitanju strategija, ocenjuju se sledei aspekti: Pogodnost projekta u smislu poslovnih potreba Celishodnost JPP za relevantne aktere iz javnog sektora 80 Podrka projektu od strane partnera Kvalitet izvoenja projekta Optimalan odnos cene i kvaliteta Efikasna podela rizika Ovo su kriterijumi skrininga koji se obavlja pre samog poetka projekta. Ostali kriterijumi su pogodniji u ex post facto situaciji, u koju e se verovatno ukljuiti vrhovni revizorski organ.
3.4. Rizici s kojima se suoavaju relevantni akteri

U Maarskoj nije bilo neuspenih projekata JPP kod kojih su se eksplicitno znale posledice rizika s kojima se suoavaju relevantni akteri. Gore utvrene rizike (klasifikacija, izgradnja, raspoloivost i tranja) najveim delom zajedniki snose predlaga, tj. optina, i privatni izvoa. Oigledan finansijski rizik po obe strane predstavlja rizik nemogunosti plaanja (default risk) optina nije u stanju da plati sve ili ak samo deo naknada privatnom sektoru u nekom trenutku tokom 1530 godina, koliko obino traje tipian projekat JPP. Obema stranama preti rizik od smanjene, ili ak izmenjene, tranje za uslugama koje se pruaju u okviru JPP. Dobavljai za privatni sektor najvei rizik snose na samom poetku projekta. Pretpostavlja se, meutim da e privatni izvoa platiti dobavljae i graevinske izvoae na vreme, jer se u protivnom nee ni stii do faze realizacije i omoguiti dugoroan priliv gotovine koji je predvien dogovorom. Stoga se rizik koji preti dobavljaima i drugim podugovaraima ini minimalnim. Stanovnitvo, graani i potroai suoavaju se s rizikom preuzimanja krajnje odgovornosti za optinske obaveze na dug rok. Drugim reima, da li e se povisiti lokalne takse, naknade za korienje i da li e nivo usluga biti promenjen kako bi se mogle dugorono plaati redovne naknade privatnom partneru? Moe doi do ustupaka kad su u pitanju cene i raspoloivost drugih javnih usluga koje nisu povezane s prvobitnim uslugama koje se pruaju putem JPP. Korisnik usluga se suoava i sa rizikom opadanja kvaliteta, to bi, razume se, trebalo da bude regulisano ugovorom. Drugim lokalnim zainteresovanim akterima, moda konkurentima za usluge koje se pruaju putem JPP, preti rizik od gubitka trita na dugi rok. Ako su lokalne firme izgubile posao zbog novih usluga, postoji rizik od toga da e iz optinskog budeta morati da se izdvajaju sredstva za pomo u prilagoavanju, naknade za nezaposlenost i drugo.
Kako su neki od maarskih primera pokazali, ponude koje pristiu u postupku javne nabavke ponekad viestruko premauju iznose predviene u prvobitnoj strukturi JPP. To je skoro uobiajena pojava, koja nije uzrokovana samo neiskustvom predlagaa. Re je pre o tome da privatni ponuai pokuavaju da prevale sve rizike na javni sektor agresivnom politikom cena, ili preuveliavaju rizik zbog nedostatka iskustva. Bilo kako bilo, mnogi predloeni projekti JPP na optinskom nivou u Maarskoj (sportske sale, bazeni, program Sport XXI itd.) propali su na tenderu jer su ponuai ponudili previsoke cene. Na kraju, javni sektor u Maarskoj esto nije vet u vrenju analize odnosa cene i kvaliteta (value for money). Premda postoje uputstava o diskontnim stopama koje se primenjuju prilikom poreenja neto sadanje vrednosti, ovaj aspekt analize nije valjano dokumentovan ni potkrepljen metodolokim uputstvima ili prirunicima. S obzirom na osetljivu prirodu i sloenost kalkulacije, koja polazi od pretpostavke da e se odreeni trendovi rashoda i prihoda nastaviti tokom narednih 1530 godina, optine vre ovu analizu, makar u najjednostavnijem obliku, nastojei da koriste najniu moguu cenu pozajmljenih sredstava i pretpostavku punog vlasnitva nad optinskim preduzeem prilikom poreenja. U mnogim sluajevima je naknada za raspolaganje (availability fee), koju je ponudio progam Sport XXI ili privatni prodavac, bila previsoka u nominalnom iznosu da bi bila prihvatljiva za optine, bez obzira na mnotvo drugih potencijalnih prednosti koje nosi paket JPP. Drugim reima, ovo je jo uvek nerazvijeno, granino podruje.
4.
Pouke izvuene iz primera Maarske
4.1. Pouke u pogledu regulative

Meuresorna komisija predloila je set standardnih dokumenata koji bi se koristili za JPP pakete na svim nivoima vlasti. Ti dokumenti jo nisu uvedeni ni odobreni, ali bi oni mogli biti korisni i za druge zemlje u tranziciji. Oni obuhvataju (imajui u vidu sadrinu o kojoj je detaljnije bilo rei ranije): obrazac za preliminarnu evaluaciju (za organ koji je nadlean da odobri projekat) predloak projekta, predloak poslovnog plana i obrazac sa osnovnim podacima o projektu predloak s matricom rizika (podela rizika, finansijski, usklaenost s propisima itd.) obrazac za odobrenje dravne pomoi, koji popunjava odgovarajui organ obrazac za davanje odobrenja, koji popunjava Komisija modele ugovora obrazac izvetaja Trezora ili Ministarstva finansija, po potrebi obrasce za dvogodinje izvetavanje. Razume se da je za svaku komponentu ovog seta dokumenata potrebno doneti detaljna uputstva. 81
4.2. Matrica evaluacije

Kad je u pitanju evaluacija, odnosno davanje zelenog/crvenog svetla ili razraeniji sistem evaluacije, najpraktiniji pristup sastoji se u primeni matrice podele rizika (izgradnje, raspoloivosti, tranje). Za osnovnu finansijsku analizu, na primer, treba odrediti da lije nii javni troak ili troak privatnog partnera/operatera, koji se oduzima od prihoda i iskazuje u sadanjoj vrednosti. Kada je za obraun potreban komparator trokova javnog sektora, potrebno je imati konkretne podatke o: ceni izgradnje (kolika je predviena cena izgradnje, koja se obino pojavljuje od 1. do 3. godine projekta?) godinjim plaanjima privatnom partneru: sastoje se obino iz dve komponente: naknade za raspoloivost (availability fee), koja je uslovljena kapacitetom, ali ne i nivoom korienja. Ovde se ostvaruje kapitalni rashod, polazei od nivoa i kvaliteta raspoloive usluge. Druga komponenta moe biti prikrivena putarina, koja predstavalja dopunu prihodu koji se realno prikuplja od korisnika.
arls Jokaj
sadanjoj vrednosti godinjih plaanja, uz diskontnu stopu koja je predviena propisima. Odabir komparativne diskontne stope privatnog sektora je, naravno, za javni sektor od presudne vanosti za donoenje pravilne odluke.
5.
Primeri i analiza sluaja Vesprem
Pre nego to se pozabavimo konkretnim primerom projekta sportske arene u Vespremu, koji je poeo kao projekat JPP iji je predlaga bila drava, a na kraju bio u potpunosti finansiran bankarskim kreditom uz ukljuenje nekoliko optinskih preduzea, opisaemo kontekst u kome je maarska vlada pokuala da inicira prave projekte JPP na optinskom nivou od 2004 do 2007. godine.
5.1. Program Sport XXI

Ministarstvo unutranjih poslova, u okviru svojih nadlenosti u oblasti sporta, donelo je odluku da pokrene proces izgradnje sportskih objekata u podrujima koja oskudevaju tim objektima. Optine je trebalo da dobiju deliminu subvenciju iz dravnog budeta za plaanje naknada privatnim operaterima bazena, sportskih dvorana i drugih objekata. Dajemo odlomak iz autopsije projekta koju je izvrila Meuresorna komisija: Vlada je pokrenula projekat Sport XXI na osnovu svoje odluke br. 1055/2004 (VI.8) o transformaciji sistema razvoja i upravljanja sportskim objektima. Projekat se sastojao iz tri potprojekta o kojima je MK o JPP dostavila svoje miljenje: Potprogram Moderne sportske dvorane u svim mestima (sportske dvorane), Potprogram Bazeni za decu u svim manjim regionima (bazeni za decu), 82 Potprogram Sport u zajednice (sportske hale). (Bger 2007: 1213) Program je zakljuen 31. januara 2007. godine, nakon ega se nisu primale nove prijave. U decembru 2006. godine, MK o JPP sainila je zbirni izvetaj o iskustvima u vezi s programom, koji je dostavljen svim rukovodiocima nadlenih ministarstava i institucija koje se bave JPP. Najvanije kritike opaske u vezi s programom odnosile su se na: nepostojanje realizovanih probnih projekata (probni projekti su bili tek jedan korak ispred ostalih projekata); mali obim projekata; slaba konkurencija po objavljivanju poziva za dostavljanje ponuda. Svi ovi elementi skupa doprineli su da JPP bude relativno skupo, zbog ega se nekoliko lokanih samouprava povuklo iz programa i zakljuivanja ugovora (na kraju e tek 37 od planiranog 121 projekta biti realizovano). Projekti mogu biti realizovani na ekonomian nain samo u velikom obimu (u Maarskoj: iznad minimalne vrednosti investicije od 4 miliona evra = milijarda forinti) ili kao pravi paket (potpuno istovetna projektna dokumentacija i ugovor). U sledeim tabelama rezimirane su glavne odlike projekata NSH/TM (Nacionalne kancelarije za sport pri Ministarstvu za lokalnu upravu i regionalni razvoj): Potpisan punovani ugovor 8 14 1
U fazi odobrenja Sportska sala Bazen za asove plivanja Sportska hala Ukupno 3 -
U funkciji 7 4 1
Ukupno 18 18 1 37
Izvor: Izvetaj o stanju projekata podnet MR komisiji za JPP u januaru 2008.
Naselje
Bruto doprinos na teret drave dospeva 2007. (u 1000 HUF bruto) 19 440 22 134 22 134 38 500 48 349 30 152 5 533 29 139 10 004 4 393 0 11 385
Bruto doprinos na teret drave dospeva 2008. (u 1000 HUF bruto) 23 794 23 794 23 794 41 436 56 864 41 436 23 794 57 296 32 354 57 296 53 843 48 956 83
Sportska sala
Debrecen Maaratad Sena Somojad Kozarmislenj Nabajom Dedelstapolanj
Bazen za asove plivanja za decu
Moha Basalma Sigetvar Ibranj
Sportska hala
Kiskunfeleihaza
Izvor: Izvetaj o stanju projekata podnet MR komisiji za JPP u januaru 2008.
Gornji spisak prikriva injenicu da su gradovi Beke, enes, Jasberenji, Sigetentmikolo, Vesprem i Mosonmaarovar proglasili svoje tendere nevaeim jer su ponuene cene premaile sva oekivanja. Vesprem je, kao to je ve pomenuto, otvorio svoju vienamensku sportsku arenu u julu 2008. godine, uz trokove koji su bili bar za treinu manji u odnosu na varijantu putem JPP, koristei za to svoje vlastito preduzee i bankarske kredite. Sportska arena u gradu enes na kraju je izgraena uz pomo privatnog finansiranja i bez dravne subvencije, i to uz manje trokove od onih koji su predloeni programom centralne vlasti. Iako ga nema na gornjem spisku, treba pomenuti Hodmezovasarheli, koji je otvorio svoju vienamensku sportsku arenu u avgustu 2008. godine u okviru programa Sport XXI. Privatni izvoa je izgradio arenu i upravljae njome 15 godina, uz godinju naknadu od 120 miliona forinti (oko 500.000 evra), nakon ega e je predati u vlasnitvo grada. Program Sport XXI e plaati 42% naknade. ini se da Hodmezovasarheli predstavlja izuzetak od pravila, poto je vie optina koje su odbile ovaj program ili se sme upustile u ovaj posao od onih koje su program prihvatile. Mediji u Maarskoj obilato izvetavaju o zajednikim poslovima javnog i privatnog sektora i u veini izvetaja se tvrdi da su to projekti JPP, ak i ako oni ne ispunjavaju kriterijume Evrostata i druge kriterijume. Budui da za ove projekte nije potrebno miljenje i saglasnost s centralnog nivoa, a ne postoji ni sistem izvetavanja o projektima koji su oznaeni kao JPP na optinskom nivou, vrlo je teko, to je ukazao i DRB, nagaati o obimu, vrsti i broju ovih poslova.
5.2. Analiza sluaja: sportska arena u Vespremu

Program Sport XXI osmiljen je kako bi se delimino subvencionisali sportski objekti u optinama, izdvajanjem iz budeta i ukljuivanjem Komisije za JPP. Po prvobitnom planu, svaki glavni grad upanije bi izgradio vienamensku sportsku arenu, poput one koja je ve postojala u gradu Debrecenu. Od 18 glavnih gradova, samo je 9 poelo da planira izgradnju arene u okviru programa Sport XXI. Dva grada su odmah potom odustala od programa, est je ponitilo postupak nabavke, a samo je Vesprem zaista izgradio arenu, i to ne uz pomo dravnog programa JPP, ve
arls Jokaj
osmiljavanjem sopstvenog modela (koji e u daljem tekstu biti opisan). U veini sluajeva tokom postupka javne nabavke ponuene su cene koje su bile za 5060 posto vie od planiranih cena u tenderskoj dokumentaciji. Ovo ukazuje na to da je privatni sektor uoio veliki rizik koji je prenosio na javni sektor putem viih cena. Vesprem, grad sa hiljadugodinjom istorijom, sredite je upanije u zapadnom delu Maarske, smeten je na oko 20km severno od jezera Balaton i ima oko 60.000 stanovnika. U njemu postoji profesionalni rukometni klub MKB Vesprem, koji redovno ugoava timove iz cele Evrope. Sredinom devedesetih grad odluuje da izgradi vienamensku sportsku dvoranu po uzoru na onu u slovenakom gradu Celju, koja im je posluila kao model za tehnike planove. Ipak, arena nije isplanirana sa finansijske strane sve do 2005. godine, kada gradsko vee odluuje da uestvuje u vladinom programu Sport XXI i konkurie za subvenciju za JPP. Poetkom 2005. godine raspisan je prvi tender, na kome su etiri ponuaa dala svoje ponude za projekat JPP u trajanju od 15 godina, u vrednosti 15 milijardi forinti (oko 60 miliona evra). Po proraunu grada, ukupan troak za svih 15 godina, ukljuujui izgradnju i korienje, nije smeo da premai 9 milijardi forinti (36 miliona evra). Tender je ponovljen u septembru 2006. godine, mesec dana pre lokalnih izbora koji su doneli kompletnu smenu vlasti, ukljuujui novog gradonaelnika i pobedu stranke iz opozicije. Na tender iz septembra 2006. javila su se etiri ponuaa, od kojih su tri, na alost po grad, morala da budu diskvalifikovana iz formalnih razloga. Tender je predviao da trokovi izgradnje budu 4,5 milijardi forinti, a operativni trokovi takoe 4,5 milijardi forinti za period od 15 godina. Jedini uspeni ponua dao je ponudu koja je bila blizu predviene. Umesto da bude zadovoljan svojom pobedom, pobednik je probao da malo-pomalo dogura cenu do 13 milijardi forinti, pa grad nije mogao s njim da sklopi ugovor. U meuvremenu, poelo se sa izgradnjom u septembru 2006. godine, pre dobijanja konane graevinske dozvole. Ponitavanje poslednjeg tendera za JPP, poetak nelegalne gradnje i lokalni izbori imali su za rezultat to da je grad nastavio sa gradnjom arene bez valjanog pobednika na tenderu, ak i nakon smene optinske vlasti. U novembru 2006. godine nova vlast privremeno obustavlja izgradnju. 84 Biva vlast i opozicija zamenjuju mesta u oktobru 2006. godine. Ipak, uprkos sporenju u javnosti, postojao je konsenzus oko toga da Vesprem mora da zavri svoju dvoranu do 2008. godine, ali ne putem vladinog programa JPP. Izgradnja je nastavljena u maju 2007. godine, nakon to je grad platio kaznu Kancelariji za javnu upravu (institucija na dravnom nivou). Ono to je najzanimljivije jeste to da je grad napravio finansijsku konstrukciju kako bi izbegao JPP kao opciju koju je smatrao preskupom na osnovu dva neuspela javna tendera. Arena (www.veszpremarena.hu) sveano je otvorena u julu 2008. godine, a njena izgradnja je kotala 4,5 milijardi forinti, odnosno 18 miliona evra. Trokovi izgradnje su u potpunosti finansirani bankarskim kreditom sa rokom otplate od 15 godina. Pored toga, naknade koje se moraju plaati u narednih 15 godina iznose takoe 4,5 milijardi forinti, tako da je ukupan nominalni troak iznosio 9 milijardi forinti (36 miliona evra). Arena, neto vea od one u Celju, ima 6.000 sedita i povrinu od 2.000 m2 za razne manifestacije. Pored toga, ona ima i plesnu dvoranu za oko 650 ljudi. Grad je rezervisao 70 % prostora i vremena za svoje potrebe, uz usklaivanje sa rukometnim timom i drugim profesionalnim sportistima i klubovima.
5.2.1. Finansijska konstrukcija

Vesprem komunalne usluge, holding firma u stopostotnom vlasnitvu grada, ija delatnost obuhvata svu imovinu i usluge osim vode i gradske istoe, uzela je kredit u iznosu od 4,5 milijardi forinti od jedne komercijalne banke. Ovo komunalno preduzee je i vlasnik zemljita na kome je izgraena arena. Grad je raspisao tender za kupovinu prava na korienje arene u skladu sa specifikacijama. Pobednik na tom tenderu, koji e pruati traenu uslugu, bila je firma arnok (Arena) Ltd. u stopostotnom vlasnitvu holdinga Vesprem komunalne usluge. Grad je preduzeu arnok Limitid platio naknadu u visini procenjenog gubitka od poslovanja, uzevi u obzir i komercijalne prihode koje bi arnok Ltd. mogao da ostvari od manifestacija u areni. Otplata duga per se ne ide direktno iz gradskog budeta. Naravno, gradski budet garantuje otplatu 4,5 milijarde forinti koje duguje komunalno preduzee, ali novac ide iz budeta ka komunalnom preduzeu i na kraju banci na jedan inovativan nain. Grad je odluio da uvea upisani kapital kompanije za komunalne usluge za oko 2 miliona evra godinje sve dok kredit ne bude otplaen. Ovo se ne rauna kao dug u gradskom budetu i stoga ne utie na limit
zaduivanja grada. Ova transakcija ne ukljuuje ni plaanje PDV-a. Taksa koju grad plaa kompaniji operateru (arnok Ltd.) ukljuuje obavezu plaanja PDV-a koju grad ne moe da refundira. Stoga grad koristi kapitalnu transakciju na godinjoj bazi da finansira otplatu duga preduzea u svom vlasnitvu. Ugovor o izgradnji zakljuen je izmeu holding kompanije i operativne kompanije, a kredit je zakljuen izmeu holding kompanije i banke. Od operativne kompanije se oekuje da doe do nulte take (break even), ukljujui takse koje se plaaju za usluge i druge prihode. Tako je prvobitni aranman JPP postao dugorona kupovina usluga u vezi s arenom koju vri grad od svog sopstvenog preduzea arnok Ltd., uz finansijsko posredovanje drugog gradskog preduzea, kompanije za upravljanje imovinom i komunalne usluge. Naravno, ova konstrukcija je u stvarnosti neto komplikovanija, ali ona pokazuje finansijsku sofisticiranost i kreativnost koja ne postoji na dravnom nivou. Na kraju, arena je izgraena po predvienoj ceni i ini se da e raditi 15 godina po planu. Postoji ak i ansa da operativna kompanija ostvari profit iz nekih posebnih manifestacija, profit koji e se uneti u bilans stanja holding kompanije i operativne kompanije, a zaraena sredstva e grad moi da koristi dugorono za druge projekte.
5.2.2. Pouke iz Vesprema

Budui da je Vesprem gajio elju da izgradi sportsku arenu tokom nekoliko izbornih ciklusa, pojava programa Sport XXI, koji je predloilo Ministarstvo sporta, bila je dovoljan podsticaj da grad raspie dva javna tendera koja su propala. Nije bilo sumnje u to da su politiko rukovodstvo i eksperti koji su stajali iza njih, a koji su rutinski igrali ulogu opozicije i vlasti na lokalnom nivou, postigli politiki i struni konsenzus o tome da arena mora da se izgradi. Uprkos svim sporovima u javnosti i demagogiji, relevantni lokalni akteri su izraunali i sporazumeli se oko toga da im je prihvatljiva cena 9 milijardi forinti i nita iznad toga, to su pokazali i na dva neuspena javna tendera u okviru subvencionisanog programa Sport XXI. Lokalni akteri su se takoe unapred dogovorili o iznosu prihvatljivog transfera iz budeta u obliku takse koja e se plaati operateru. To nije uvek tako. Konano, uveanje kapitala tokom 15 godina u cilju otplate duga bio je genijalan potez koji je nadiveo smenu vlasti u oktobru 2006. godine. Najvanija lekcija koja se moe nauiti na primeru sportske arene u Vespremu jeste da je vano da postoji kontinuitet na strani relevantnih aktera, kao i sporazum o prihvatljivom troku i krajnjem cilju koji treba da se ostvari. Pokuaj uspostavljanja JPP ovde je bio samo spoljanji uticaj koji je podstakao kreativnije razmiljanje na optinskom nivou. Druga vana nauena lekcija jeste to da e, u sluaju da postoji samo jedan uspean ponua na tenderu, on pokuati da maksimalno iskoristi svoj poloaj, ak i kad su u tenderskoj dokumentaciji jasno navedeni oekivani ukupni trokovi projekta. Takav ponua ne bi trebalo da preterano iskuava svoju sreu. Ali poto su se sve strane na optinskom nivou sporazumele oko objektivne cene, ponua je preigrao stvar, zbog ega je na kraju izgubio posao. Pravi politiki momenat, elja da se izgradi spomenik bivem gradonaelniku i interesi zainteresovanih aktera bili su bitni faktori u razvoju sloenog finansijskog plana, koji e se, kako je definisano, protezati tokom jo najmanje tri izborna ciklusa. Po miljenju nekih relevantnih aktera, ni postignuta opcija od 9 milijardi forinti nije optimalna, jer je, prema nekim procenama, i cena od 6 milijardi u roku od 15 godina mogla biti postignuta. Ali, na dva javna tendera za JPP utvrena je cena od 9 milijardi forinti kao osnov, i tu cenu su prihvatile sve zainteresovane strane. U izvesnom smislu, krajnje reenje je uobliio drugi propali tender za JPP. Drugim reima, odabrano reenje je bilo bolje od svih analiziranih opcija JPP, ali i manje od optimalnog da je grad krenuo od nule. I na kraju, grad Vesprem je, kao i drugi gradovi, kreditno sposoban, za razliku od drave, i njegov primarni motiv bi trebalo da bude da dobije odgovarajuu vrednost za uloen novac. Taj cilj nije ispunjen s obzirom na skretanje u subvencionisani aranman JPP koji je predloila drava. Strunjaci u Sekretarijatu Komisije za JPP zadovoljni su regulatornim reenjima i postupcima na dravnom nivou. Kada im se postavi pitanje kakvi bi se postupci mogli primeniti na optinskom nivou, gde se ne zaduuju dravna sredstva, oni odgovaraju da bi svaki nivo vlasti trebalo da osmisli svoj sopstveni postupak.8 Taj odgovor, koji nije ba od pomoi, odslikava glavnu odliku javnih finansija u Maarskoj, koja se verovatno nee u skorije vreme promeniti. Naime, optinama nije potrebna bilo kakva saglasnost drave da bi se zaduile, ak i kad ta obaveza ispunjava kriterijume JPP koje je utvrdio Evrostat. Ipak, u dravama kod kojih je dravni organ, olien najee u Ministarstvu finansija, u velikoj meri ukljuen u odluivanje o zaduivanju, trebalo bi eksplicitno postaviti odreene standarde za evaluaciju, rangiranje i odobravanje projekata JPP.
8 Miljenja izreena tokom telefonskog razgovora sa Judit Selesi iz Sekretarijata Komisije za JPP, Budimpeta, septembar 2008.
85
arls Jokaj
Finansijski sektor, kao to primer Vesprema pokazuje, spreman je da tesno sarauje sa javnim partnerom na zaobilaenju formalnih ogranienja JPP. Stoga bi teite trebalo pomeriti na projekte koji su u svakom smislu odrivi, a ne motivisani traenjem rente (dobijanjem delimine dravne subvencije) ili eljom da se zaobiu restrikcije na javni dug (to je uobiajeno obrazloenje na dravnom nivou za davanje prednosti modelu JPP u odnosu na tradicionalne forme finansiranja).
6.
Opti zakljuci
Ova studija daje irok prikaz metoda za ukljuivanje privatnih prualaca usluga i kapitala u javne infrastrukturne projekte. Do pristupanja EU 2004. godine, u Maarskoj praktino nije postojao zakonski okvir koji bi eksplicitno definisao JPP. Stoga su mnogi projekti koji su najavljivani kao primeri JPP tokom devedesetih godina 20. veka i u prvoj deceniji 21. veka morali naknadno da se preimenuju u kvazipreruen javni dug ili, jednostavno, kupovinu dugoronih usluga u okviru razliitih finansijskih shema. Iako u Maarskoj ne postoji poseban zakon o JPP, a u zakonima o koncesijama i javnim nabavkama JPP se uopte i ne pominje, ova oblast je ipak ureena, i to iz tri perspektive: Prvo, sled postupaka koje moraju sprovesti predlagai projekata, kao to su ministarstva i centralni organi vlasti, definisani su vladinim uredbama i odlukama, ali ne i zakonom. Drugo, tim istim uredbama i odlukama zahteva se da projekti JPP koje predlae centralna vlast budu u skladu s dravnim razvojnim prioritetima koje predlae Dravna agencija za razvoj, a odobrava Kabinet dva puta godinje. Tree, budui da se svi projekti JPP koji su regulisani ovim uredbama i odlukama finansiraju iz dravnog budeta (a ne iz optinskih budeta), godinji zakon o budetu, kao i zakon o budetskom sistemu utvruju postupak koji se mora potovati kada drava preuzima neku novu obavezu (koja ne predstavlja nuno dug, budui da ove investicije, ako ispunjavaju standarde Evrostata, podrazumevaju dugoronu kupovinu usluga a ne zaduivanje). JPP nije eksplicitno regulisano na lokalnom nivou u Maarskoj. Prethodna istraivanja DRB oigledno su pokazala da je veina optinskih projekata bila loe pripremljena, da se nije ispitala njihova efikasnost i da su optine, suoene s deficitom budeta za kapitalne investicije i elei da izbegnu optereivanje svog limita zaduivanja, pribegavale JPP radi nabavke odreene usluge. Najoigledniji rizik, rizik klasifikacije, s kojim se suoavaju predlagai projekata JPP u Maarskoj, kako dravna ministarstva, tako i optine, lei u mogunosti da njihov projekat, po standardima Evrostata moe biti klasifikovan kao dravni dug, odnosno da e, u sluaju optina, shema finansiranja projekta nepotrebno opteretiti njihov kapacitet zaduivanja. Budui da plaanja u okviru JPP na optinskom nivou jo uvek nisu ureena nacionalnim zakonom, njihovo ukljuivanje u limit zaduenja ili u zasebnu kategoriju obaveze koja postoji na dravnom nivou ve samo po sebi predstavlja znaajan rizik za optine, ukoliko bi se one upustile u projekte koji ispunjavaju standarde JPP. Opredeljivanje za aranman JPP samo da bi se izbegla raunovodstvena ili statistika klasifikacija je potencijalno opasna praksa, koja bi trebalo da se izbegava i to putem transparentnih uputstava o sprovoenju analize vrednost za novac i komparatora trokova javnog sektora. Ako bi ovaj okvir bio dovoljno jasan da ga optine mogu primeniti delujui u svom sopstvenom interesu, onda ne bi bilo potrebno da centralna vlast razmatra i odobrava projekte JPP. (Postoje svakako dokazi da su maarske optine odbacivale projekte JPP zbog trokova i da su sprovodile druge modele finansiranja/poslovanja da bi realizovale svoje projekte). Drugim reima, maarskim optinama preti veliki rizik od toga da e preuzimanje obaveza u okviru JPP biti 1,52 puta skuplje od standardnog finansiranja putem bankarskih kredita ili emisije obveznica. Zbog toga, kada optine porede sveukupne trokove JPP sa jednostavnim zaduivanjem i ponudom za operativnu koncesiju, ovo poslednje odnosi pobedu. Stoga sofisticiranije optine po pravilu odbijaju aranmane JPP. Na kraju, javnom sektoru u Maarskoj esto nedostaju vetine potrebne za sprovoenje analize odnosa cene i kvaliteta (value for money). Premda postoje uputstva o diskontnim stopama koje se primenjuju prilikom uporeivanja neto sadanje vrednosti, ovaj aspekt analize nije valjano dokumentovan ni potkrepljen metodolokim smernicama ili
86
prirunicima. S obzirom na osetljivost i sloenost kalkulacije koja polazi od pretpostavke da e se odreeni trendovi trokova i prihoda nastaviti tokom narednih 1530 godina, optine sprovode ovu analizu, makar u najjednostavnijem obliku, nastojei da koriste najniu moguu cenu pozajmljenih sredstava i pretpostavku punog vlasnitva nad optinskim preduzeem prilikom poreenja. Najvanija lekcija koja se moe nauiti na primeru sportske arene u Vespremu jeste da je vano da postoji kontinuitet na strani relevantnih aktera, kao i sporazum o prihvatljivom troku i krajnjem cilju koji treba ostvariti. Druga vana lekcija je da e, u sluaju da postoji samo jedan uspean ponua na tenderu, on pokuati da maksimalno iskoristi svoj poloaj, ak i kad su u tenderskoj dokumentaciji jasno navedeni oekivani ukupni trokovi projekta. Po miljenju nekoliko relevantnih aktera, ak ni prihvaena opcija trokova od 9 milijardi forinti nije optimalna. Drugim reima, odabrano reenje je bilo povoljnije od svih razmotrenih predloga JPP, ali ono nije optimalno, to bi bio sluaj da je grad mogao da krene od nule. I na kraju, grad Vesprem je, kao i drugi gradovi, kreditno sposoban, za razliku od drave, i njegov primarni motiv bi trebalo da bude da dobije odgovarajuu vrednost za uloen novac. U dravama kod kojih je dravni organ, olien najee u Ministarstvu finansija, u velikoj meri ukljuen u odluivanje o zaduivanju, trebalo bi eksplicitno postaviti odreene standarde za evaluaciju, rangiranje i odobravanje projekata JPP. Finansijski sektor, kao to primer Vesprema pokazuje, spreman je da tesno sarauje sa javnim partnerom na zaobilaenju formalnih ogranienja JPP, a teite bi trebalo pomeriti na projekte koji su u svakom smislu odrivi, a ne motivisani traenjem rente (dobijanje delimine dravne subvencije) ili eljom da se izbegnu restrikcije na javni dug (to je uobiajeno obrazloenje na dravnom nivou za davanje prednosti modelu JPP u odnosu na tradicionalne forme finansiranja).
87
Koritena literatura Bger, Gusztav et al. (2007) Meunarodna i domaa iskustva sa javno-privatnom saradnjom (na maarskom). Budimpeta: Dravni revizorski biro. European Commission (2000) Commission Interpretive Communication on Concessions under Community Law. Official Journal (2000/C 121/02). April 29. (2003) Guidelines for Successful Public-Private Partnerships. European Commission. March. (2004) Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. u COM (327) final. (2005) Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions. COM (569) Final. Kemeny Koncz, Ildiko (2005) Projekti JPP na optinskom nivou. Rukopis na maarskom. U Raiffeisen Bank Rt. 31. januar. Kotn, Attila (2005) Nepotreban troak ili ansa? Modeli JPP i njihova primena u Maarskoj. U Competitio 4 (1). Na maarskom, objavljeno na internetu, preuzeto u septembru 2008. Dostupno na adresi:www.econ.unideb.hu/oktatas_es_kutatas/competitio/download/Competitio_konyvek_4_2_Kotan_ Attila.pdf. Ministry of Economics (2008) Guidance Document: Institutional and regulatory background of Public Private Partnerships in Hungary. Ministry of Economics and Transport. Dostupno na engleskom na adresi: www.khem.gov.hu/feladataink/JPP. Ministry of Transport (MoT) (2004. i 2008.) PPP Handbook: Successful Cooperation between the Public and Private Sectors. Dostupno na maarskom i engleskom na adresi: www.khem.gov.hu/feladataink/JPP. National Council for Public-Private Partnerships (2009) NCPPP. Washington, D.C.: NCJPP. Dostupno na adresi: www.ncJPP.org. Standard & Poors (2005) Public Private Partnerships: Global Credit Survey. London: Standard & Poors. Dravni revizorski biro (DRB) (2006) Izvetaj o uporednoj reviziji modela finansiranja autoputeva (na maarskom). Izvetaj br. 645. Ter-Minassian, Teresa (2004) Public-Private Partnerships. Meunarodni monetarni fond. March 12. Varga, Mihly (2005 JPP u Maarskoj: Da li nam prave tetu ili donose korist? (na maarskom). U Pnzgyi Szemle, 50: 5669. Spisak intervjua (septembar 2008) Laslo Nemet (Lszl Nmeth), glavni savetnik, Kancelarija za urbanistiki razvoj i aktivnosti, Grad Vesprem. Itvan Matja (Istvn Mtys), bivi lan gradskog vea i predsednik komisije za nabavke (20042006.), Grad Vesprem. Ferenc Hartman (Ferenc Hartmann), bivi predsednik Ekonomskog odbora i zamenik gradonaelnika zaduen za finansije, Grad Vesprem. Sadanji lider frakcije Socijalistike partije. Lajo Baumgartner (Lajos Baumgartner), predsednik Ekonomskog odbora, gradsko vee Grada Vesprema, od 2006. godine do danas. Gabor Zongor (Gbor Zongor), generalni sekretar Maarske nacionalne asocijacije lokalnih vlasti. Judit Selesi (Judit Szllssy), Sekretarijat Meuresorne komisije za JPP, Ministarstvo za ekonomiju i razvoj, Budimpeta.
Javno-privatno partnerstvo u Poljskoj: Prevazilaenje psiholokih prepreka i rigidnih propisa

Rafal Stanek i David Toft
Sadraj
Saetak 91
1.
1.1 1.2
Dokumenti EU u kontekstu JPP u Poljskoj91

Smernice za uspeno javno-privatno partnerstvo91 Zelena knjiga i Zakon zajednice o ugovorima u javnim nabavkama i koncesijama92
2.
2.2 2.3
Sistem javno-privatnog partnerstva u Poljskoj92

Javne Investicije93 Poeci JPP94
2.1 Deficit i javni dug92 2.1.1 Stanje u jedinicama lokalne samoupraves (JLS)93
3.
3.1 3.2
Vaei propisi o javno-privatnom partnerstvu u Poljskoj94

Propisi koji se direktno odnose na JPP94 Propisi koji se indirektno odnose na JPP95
4.
4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
Poljski zakon o javno-privatnom partnerstvu iz 2009. godine95

Opte odredbe95 ta je JPP?96 Uesnici u JPP96 Sopstveni doprinosi, aranmani, imovina96 Izbor i naknada za privatnog partnera97 Vrednost za novac97 Okvirni JPP sporazum97 Sopstveni doprinosi ugovornih strana98 Kontrola projekta98 Prenos imovine po isteku ugovora98 Fleksibilne forme JPP98 Rizici ulaska u JPP aranmane98 Finansiranje JPP iz dravnog budeta99 JPP i Fondovi EU 99 Procedura konkurentnog dijaloga za izbor privatnog partnera99
5.
5.1 5.2
Koncesije za javne radove99

Koncesije u zakonodavstvu EU 99 Koncesije u poljskom zakonu100
6.
Projekti javno-privatnog Partnerstva u Poljskoj101
6.1 Sektor snabdevanja vodom i odvoenja otpadnih voda103 6.1.1 Osnivanje kompanije za upravljanje snabdevanjem vodom i odvoenjem otpadnih voda u Gdanjsku 103 6.1.2 AQUA Bielsko-Biaa prvo akcionarsko drutvo za upravljanje snabdevanjem vodom i odvoenjem otpadnih voda105 6.2 6.3 Modernizacija uline rasvete u Krakovu (BOT)106 Podzemna garaa u Krakovu koncesija (DBFO)107
7. 8.
8.1 8.2
Trini Potencijal JPP108 Prepreke razvoju JPP u Poljskoj109

Nedostatak iskustva109 Prepreke pravne prirode110
7.1 Takmienje za najbolje JPP u 2008. godini108
9.

Zakljune preporuke111
JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ: Prevazilaenje psiholokih prepreka i rigidnih propisa
Saetak
Ovaj rad se bavi osnovama javno-privatnog partnerstva u okviru kog se u Poljskoj mogu pruati javne usluge i realizovati komunalni projekti. U prvom odeljku je predstavljen i ocenjen vaei pravni reim po kom se upravlja i primenjuje JPP u Evropi i Poljskoj. Najznaajniji propis u Poljskoj je nedavno usvojeni Zakon o javno-privatnom partnerstvu (Zakon o JPP). Naalost, zbog raznih mana i nedostataka, prethodni Zakon o JPP zajedno sa propisima za njegovo sprovoenje uopte nije bio primenjivan, iako je bio na snazi oko tri godine. Ovaj rad potom nudi primere uspenih investicija u Poljskoj realizovanih u okviru JPP aranmana. Na osnovu studija sluajeva, sprovedena je analiza poljskog trita s obzirom na razvoj razliitih oblika JPP. Te studije sluajeva su primeri za sledee JPP modele: osnivanje novih firmi od strane javnih i privatnih osnivaa (kompanija sa meovitim kapitalom), zakljuenje ugovora zasnovanih na Zakonu o javnim nabavkama, izgradi-koristi-predaj (BOT) investicije i koncesije. U toku realizacije projekata JPP tipa u Poljskoj koji su predstavljeni u ovom radu (dokument zapravo obuhvata sve takve projekte u Poljskoj zakljuno sa krajem 2008. godine) psiholoke prepreke su morale biti savladane da bi JPP postalo popularnije. Na kraju rada date su neke kljune preporuke za razvoj JPP.
1.
Dokumenti EU u kontekstu JPP u Poljskoj
91
1.1. Smernice za uspeno javno-privatno partnerstvo

Osnovni dokument Evropske Komisije o JPP jesu Smernice za uspeno javno-privatno partnerstvo, tampane 2003. godine. One su fokusirane na pet oblasti: 1. strukture JPP, faktori sprovodivosti i uspeha 2. pravne i regulatorne strukture 3. finansijski i ekonomski efekti JPP 4. integrisanje finansiranja putem dotacija i ciljevi JPP 5. koncepcija, planiranje i implementacija JPP (EZ 2003). Smernice se u velikoj meri oslanjaju na shvatanje da privatni sektor ima sposobnost da poslove obavlja na nain koji delotvorno obezbeuje efikasno upravljanje imovinom, ak i u sluajevima koji su tradicionalno u sferi javnih funkcija (EZ 2003). Evropska komisija se nada da JPP mogu da odigraju kljunu ulogu u razvoju novih zemalja lanica kroz delotvornije korienje imovine i javnih fondova. To shvatanje potie iz teorijskog stava da su JPP u stanju da uveaju investicione fondove do iznosa neostvarivih u tradicionalnim formama finansijskog upravljanja u javnom sektoru, bez prevelike podrke iz EU ili budeta zemalja lanica i svodei finansiranje putem dotacija na pomonu ulogu. Konano, unoenjem vee fleksibilnosti u razvoj infrastrukture, zasnovan na saradnji sa privatnim sektorom, ostvaruje se namera da se to je vie mogue investicija u javnu infrastrukturu izvede izvan budetskih ciklusa EU. Primenjivost ideje Evropske komisije da subjekti javnog sektora otvorenije sarauju sa jakim pripadnicima privatnog sektora jasno je izraena u sluaju Poljske, jer je jo uvek velika potreba za investiranjem u sektore koji su od sutinske vanosti za ekonomski razvoj (posebno transport, energetski sektor, vodosnabdevanje i odvoenje otpadnih voda i sektor telekomunikacija), kao i za investiranjem u drutvenu infrastrukturu, posebno zdravstvenu zatitu, obrazovanje i javnu bezbednost.
Rafal Stanek David Toft
1.2. Zelena knjiga i Zakon Zajednice o ugovorima u javnim nabavkama i koncesijama

Zakon Zajednice o ugovorima u javnim nabavkama i koncesijama donet 30. aprila 2004. godine ne propisuje nikakva posebna pravila za JPP. Ipak, svaki akt, bilo ugovorni ili jednostrani, kojim subjekt javnog sektora poverava sprovoenje neke ekonomske aktivnosti treoj strani, mora biti analiziran u odnosu na pravila i principe koji proistiu iz Lisabonskog ugovora. Od posebnog znaaja su principi slobode poslovnog nastanjivanja i slobode pruanja usluga, koji ukljuuju principe transparentnosti, jednakog postupanja, proporcionalnosti i uzajamnog priznavanja (EZ 2004). Zelena knjiga pravi razliku izmeu: 1. JPP koja su isto ugovorne prirode, u kojima je partnerstvo javnog i privatnog sektora zasnovano iskljuivo na ugovornim vezama. 2. JPP institucionalne prirode, koja podrazumevaju saradnju izmeu javnog i privatnog sektora u okviru posebnog entiteta (EZ 2004). U ugovornim partnerstvima moemo prepoznati dva osnovna modela: Koncesioni model odlikuje direktna veza izmeu privatnog partnera i krajnjeg korisnika: privatni partner prua usluge graanima na licu mesta, ali pod kontrolom javnog partnera. Druga karakteristika je nain na koji izvrilac usluga dobija naknadu za ono to radi, a to se ostvaruje putem naplate od korisnika i, ako je neophodno, dodatno se subvencionie od strane subjekta javnog sektora. U ovom modelu, akt zakljuenja ugovora se definie kao koncesija. Privatni partner koristi i upravlja infrastrukturom za javnog partnera. U ovom modelu, naknadu privatni partner ne ostvaruje naplatom usluga od korisnika, ve prima redovne uplate od javnog partnera. One mogu biti fiksne ili varijabilne, na primer, po obraunu ponuenih ili korienih radova ili usluga. U ovom modelu akt zakljuenja ugovora se definie kao ugovor o javnoj nabavci (MoE 2007). 92 Institucionalizovana JPP podrazumevaju osnivanje zajednikog preduzea od strane javnog i privatnog partnera. Zajedniko preduzee ima zadatak da obavlja rad u javnom interesu ili prua javne usluge. U zemljama lanicama, subjekti javne vlasti nekada pribegavaju ovakvim strukturama, posebno u oblasti pruanja javnih usluga na lokalnom nivou (na primer, za snabdevanje vodom ili usluge prikupljanja vrstog otpada). Institucionalizovano JPP se moe zasnovati bilo osnivanjem zajednikog preduzea od strane inilaca javnog i privatnog sektora ili preuzimanjem kontrole nad postojeim javnim preduzeem od strane subjekta privatnog sektora. Modeli JPP opisani u Zelenoj knjizi jesu uglavnom oni koji su zastupljeni u Poljskoj, posebno kada se radi o koncesijama i ugovorima o javnim nabavkama. Poljski Zakon o javnim nabavkama u oblasti izbora privatnih partnera primenjuje pristup preporuen u pomenutom dokumentu, direktno upuujui na proceduru konkurentnog dijaloga uvedenu poljskim zakonom iz 2007. godine.
2.
Sistem javno-privatnog partnerstva u Poljskoj
Sa razvojem poljskog drutva i privrede, lokalne samouprave su poele da se suoavaju sa sve kompleksnijim zadacima. Prvenstveno emo se fokusirati na lokalne vlasti jer se na njih prenosi sve vei broj javnih usluga koje nisu uvek praene odgovarajuim finansijskim sredstvima. To dovodi ne samo do smanjenja raspoloivih resursa za projekte kapitalnih investicija, ve i do potrebe efikasne upotrebe raspoloivih resursa za realizaciju tih novih zadataka. Lokalne vlasti, zaduene za pruanje javnih usluga, ponekad bez adekvatnog finansiranja, a obavezane na potovanje propisa o zatiti ivotne sredine u oblastima odlaganja vrstog otpada, kvaliteta vode i upravljanja odvoenjem otpadnih voda, primorane su da uveavaju javni dug kako bi finansirale pomenute aktivnosti i investicije (MoE 2007).
2.1. Deficit i javni dug

Budui da je svrha JPP smanjenje pritiska na javne budete (jer se ona ne uraunavaju u javni dug) i imajui u vidu pomenuto poveanje obaveza lokalnih vlasti, bez prateih finansijskih sredstava, bilo bi od koristi posvetiti se na kratko javnom dugu u Poljskoj.
Deficit i javni dug institucija dravnih i lokalnih vlasti u periodu od 2004. godine do 2007. godine predstavljeni su u Tabeli 1 koja sledi.
Tabela 1. Javni dug u Poljskoj, 20042008 Specifikacija Bruto drutveni proizvod (BDP) Deficit u institucijama sektora dravne i lokalne vlasti Procenat BDP-a Dug institucija sektora dravne i lokalne vlasti Procenat BDP-a milioni novih poljskih zlota 2004 924.538 52.685 5.7 422.386 45.7 2005 983.302 42.358 4.3 462.742 47.1 2006 1.060.031 41.131 3.9 505.149 47.7 2007 1.175.266 22.131 1.9 527.520 44.9 2008 1.271.715 49.537 3.9 598.402 47.1
tavie, prema projekciji Ministarstva finansija, deficit ovog sektora u 2009. godini e dostii 6.3 posto BDP-a, dok e javni dug initi 51.2 posto BDP-a (Zavod za statistiku 2008).
2.1.1. Stanje u jedinicama lokalne samouprave (JLS)

Podaci u ovom odeljku predstavljaju stanje u sektoru lokalne samouprave u prethodnim godinama, sa posebnim naglaskom na obavezama i investicijama. Zaduenost jedinica lokalne samouprave, tj. optina (gmina), okruga (poviat), gradova sa statusom okruga i pokrajina (vojvodstava) predstavljena je u Tabeli 2 koja sledi (Zavod za statistiku 2008). Godina 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ukupno u milionima novih poljskih zlota 17.277 19.105 21.181 24.949 25.876 33.897
Izvor: Ministarstvo finansija (2009)
93
Tabela 2. Ukupni dug lokalnih vlasti
U 2008. godini ukupni iznos obaveza JLS je porastao za 31 posto u odnosu na 2007. godinu i 36 posto u odnosu na 2006. godinu.
2.2. Javne investicije

Investicije javnog sektora u Poljskoj nastavljaju da rastu dramatinim tempom. U periodu 20032008. ukupni izdaci za investicije javnog sektora Poljske su poveani (vidi Tabelu 3).
2003 2004 2005 2006 2007 2008
35.197 38.433 45.679 52.392 61.415 74.961

Izvor: (Zavod za statistiku 2009).
Tabela 3. Investicije javnog sektora (u milionima novih poljskih zlota)
Uveanje finansijskih obaveza javnog sektora, zajedno sa propisima i restrikcijama koje se odnose na javni dug (ukupan dug je limitiran na 55 posto budetskih prihoda, a ukupno servisiranje duga na 15 posto budetskih prihoda), smanjuje kreditne sposobnosti lokalnih vlasti, a time i njihovu mogunost korienja dunikih instrumenata (kao to su zajmovi i obveznice) za finansiranje. U Poljskoj, strukturalni fondovi EU mogu biti od pomoi (trenutno na raspolaganju za budetski period 20072013). Sa druge strane, kada se koriste za finansiranje optinskih investicija, strukturni fondovi zahtevaju lokalni doprinos u smislu kofinansiranja. tavie, ako su investicioni projekti kofinansirani iz strukturnih fondova, u principu lokalne vlasti treba da poloe finansijska sredstva unapred, a ona im se zatim vraaju (obino po zavretku projekta). To znai da lokalne vlasti, u svojstvu investitora, treba da imaju finansijska sredstva na raspolaganju i pre poetka projekta. Tako, iako su veliki (strukturni) fondovi dostupni, moe se desiti da lokalne vlasti nemaju odgovarajuu kreditnu sposobnost ili svoje raspoloive fondove da bi mogle da sve to realizuju. To dalje znai da nedostatak finansija za sopstveni doprinos onemoguava pristup strukturnim fondovima za infrastrukturne razvojne projekte poljskih optina (MoE 2007).
94
2.3. Poeci JPP

Prve investicije u Poljskoj koje su ukljuile i privatni kapital realizovane su devedesetih godina 20. veka. Godine 1994. stupio je na snagu Zakon o javnim nabavkama, po kome su subjekti javnog sektora mogli da za izvoenje graevinskih radova i pruanje usluga angauju privatne partnere (preduzetnike). Taj zakon nije sadrao nikakve odredbe o koncesijama i nije bio u potpunosti usaglaen sa propisima EU u oblasti javnih nabavki. Nakon to je Poljska 2004. godine pristupila EU, Zakon o javnim nabavkama zamenjen je drugim propisom u ovoj oblasti Zakonom o javnim nabavkama na koji su nekoliko puta bili usvajani amandmani kako bi se usaglasio sa propisima EU. Relevantne odredbe ovog zakona e biti razmotrene u daljem tekstu. Ugovaranje pruanja javnih usluga (ugovori o uslugama) kao forma JPP popularno je u Poljskoj, dok se korienje infrastrukture i ugovori o odravanju ree koriste, i to najee kao pratei uz druge forme JPP, npr., uz sporazume o zakupu optinskih infrastrukturnih objekata i kod novih zajednikih preduzea osnovanih od strane javnog i privatnog sektora (kompanija sa meovitim kapitalom). Do 2005. godine (kada je stupila na snagu prva verzija Zakona o javno-privatnom partnerstvu) nije bilo posebnih propisa koji bi regulisali aranmane javno-privatnog partnerstva. Uprkos tome, nekoliko velikih projekata tipa JPP je bilo realizovano u Poljskoj (pored veoma estih ugovora o javnim nabavkama) na osnovu odredaba Graanskog zakonika i Zakona o javnim nabavkama u delu koji se odnosio na izbor kontraktora. Opti zakljuak , kada je Poljska u pitanju, bio bi da mali broj ostvarenih investicija u formi JPP znai da se ne radi o popularnom metodu pruanja javnih usluga.
3.
Vaei Zakon o javno-privatnom partnerstvu u Poljskoj
3.1. Propisi koji se direktno odnose na JPP

Uopteno govorei, propisi o JPP u Poljskoj mogu biti podeljeni u dve grupe: na propise koji se direktno odnose na JPP i one koji se indirektno odnose na JPP. U prvu grupu ulaze sledei propisi:
a. Zakon o javno privatnom partnerstvu koji je usvojen 19. decembra 2008. godine, a stupio na snagu u februaru 2009. godine b. Izvrne rezolucije (podzakonski propisi): - Rezolucija Ministra ekonomije od 9. juna 2006. godine o obimu, formama i principima u pripremanju informacija o ugovorima u JPP (Zbornik zakona, 13. jul 2006. godine) - Rezolucija Ministra finansija od 30. juna 2006. godine o elementima potrebnim za analizu projekata JPP (Zbornik zakona, 13. jul 2006. godine) - Rezolucija Ministra ekonomije od 21. juna 2006. godine o rizicima u vezi sa sprovoenjem projekata JPP (Zbornik zakona, 13. jul 2006. godine).
3.2. Propisi koji se indirektno odnose na JPP

Ovi propisi imaju dopunsku ulogu u odnosu na Zakon o JPP. Zakljuno sa avgustom 2008. godine, to su: a. Zakon o javnim nabavkama od 29. januara 2004. godine (Zbornik zakona br. 19, stavka 177, sa amandmanima) u delu koji se odnosi na proces izbora partnera i zakljuenje ugovora o JPP. b. Zakon o koncesijama za radove i usluge. c. Zakon o javnom sistemu u delu koji se odnosi na ovlaenja institucija javnog sektora da zakljuuju ugovore o JPP i donoenje pravnih i programskih akata koji imaju uticaja na kriterijume za izbor privatnog partnera i konanu sadrinu ugovora o JPP. d. Zakon o budetu, koji propisuje ukupni maksimalni iznos finansijskih obaveza za aranmane JPP koje dravni organi mogu da preuzmu (javni dug). e. Graanski zakonik Poto je zakonodavna vlast u Poljskoj smestila sistem JPP u oblast graanskog prava, propisi iz ovog zakonika su od kljune vanosti za razvoj i izvrenje obaveza ugovornih strana u aranmanu JPP. Novi Zakon o JPP koristi Graanski zakonik kao svoju glavnu regulatornu referencu. f. Zakonik o privrednim preduzeima u delu koji se odnosi na kreiranje okvira za kompanije sa meovitim kapitalom (projektna preduzea), koje se osnivaju radi realizacije ugovora o JPP. g. Specifini sektorski propisi koji se odnose na konkretne javne usluge koje se pruaju u okviru JPP. h. Dokumenti Evropske komisije koji se odnose na JPP. 95
4.
Poljski Zakon o javno-privatnom partnerstvu iz 2009. godine
U ovom odeljku e biti razmotrene osnovne komponente poljskog Zakona o JPP iz 2009. godine. Zakon je donet kako bi se ispravili znaajni nedostaci prethodnog zakona. On je trebalo odavno da bude usvojen i sutinski je bio neprimenjiv jer tokom dueg perioda nisu bili doneti propisi za njegovo sprovoenje. Bio je veoma kritikovan jer je ostavljao mnogo prostora za analize i druge pripremne radove. Rezultat je bilo odsustvo registracije ijednog JPP po pravilima tog prethodnog zakona. Neke aktivnosti u oblasti JPP su se ipak odvijale posebno u pruanju usluga na optinskom nivou, kao to je vodosnabdevanje, prikupljanje vrstog otpada i rekreacija takvih je primera bilo malo i javljali su se izvan JPP struktura, pa zato i nisu bili registrovani. Jedan od razloga za sklapanje JPP aranmana, oigledan u drugim zemljama limitiranje javnog duga nije bio izraen u Poljskoj.
4.1. Opte odredbe

Zakon o javno-privatnom partnerstvu je usvojen 19. decembra 2008. godine, a stupio je na snagu u februaru 2009. godine. Svrha zakona je da slui kao osnova za novu eru razvoja u Poljskoj, pomogne demonopolizaciju rada javne uprave tako to e omoguiti privrednim subjektima preuzimanje odreenih javnih poslova i obezbediti uslove za efikasniji rad javne uprave pruanjem kvalitetnijih usluga graanima uz manje trokove za vlasti.
Novi zakon postavlja pet principa i to: 1. slobodu partnerstva izmeu javnih i privatnih subjekata; 2. zatitu vanih javnih interesa; 3. zatitu opravdanih privatnih interesa; 4. zatitu javnog duga; 5. usaglaenost sa pravom EU. Novi zakon sadri mnogo manje detalja od prethodne verzije i sainjen je tako da prui samo okvir, izbegavajui unoenje nepotrebnih odredaba i primenjujui samo dokazana pravna reenja sadrana, inter alia, u privrednom i graanskom pravu. Takoe je kreiran tako da prui to je vie mogue prostora obema ugovornim stranama da definiu reenja, posebno ona koji se odnose na ugovore, koja ispunjavaju njihove potrebe.
4.1.1. ta je JPP?
Zakon definie JPP kao zajedniko ostvarenje aranmana zasnovanog na podeli poslova i rizika izmeu subjekta javnog sektora i privatnog partnera (lanovi 1[2], 2[4]). Definicija aranmana je veoma iroka i zasniva se na konceptima postavljenim graanskim pravom. Zakon ne ograniava opseg JPP samo na investicione poslove, ve podrazumeva da je bilo koja javna usluga potencijalno podobna za JPP, pod uslovom da je to u korist javnog interesa. Strane u JPP uivaju slobodu ugovaranja zasnovanu na obavezujuem propisu u Poljskoj, kao i na dobrim praksama i proceduralnim modelima.
96
4.1.2. Uesnici u JPP

Prema Zakonu o JPP javni subjekat je onaj koji mora da primenjuje Zakon o javnim nabavkama (lanovi 2[1], 2[2]). Budui da lista subjekata koji mogu da zakljuuju ugovore ukljuuje i neke kategorije privatnih partnera od kojih se trai da primenjuju propise o javnim nabavkama, katalog javnih subjekata je ui i ukljuuje samo one kategorije koje nesumnjivo pripadaju javnoj sferi. U tom smislu, prema Zakonu o JPP javni subjekti su: jedinice u sektoru javnih finansija, regulisane propisima o javnim finansijama; druge dravne organizacione jedinice bez statusa pravnih lica; druga pravna lica osnovana u posebne svrhe ispunjavanja javnih neindustrijskih i nekomercijalnih potreba, ako ti javni subjekti: obezbeuju vie 50 posto finansijskih sredstava, ili imaju vie od polovine akcija, ili sprovode nadzor nad upravljakim telima, ili imaju pravo imenovanja vie od polovine sastava nadzornih ili upravljakih tela; udruenja pomenutih subjekata. Privatni partneri su preduzetnici, ukljuujui i strane, kako ih definie Zakon o slobodi poslovnih aktivnosti. Zakon o JPP postavlja samo zahtev da privatni partner mora biti ovlaen za obavljanje poslovne aktivnosti u Poljskoj.
4.1.3. Sopstveni doprinosi, aranmani, imovina

Javni subjekt ili privatni partner daje sopstveni doprinos tako to: snosi deo trokova aranmana, ukljuujui finansiranje dodatak na usluge koje prua privatni partner prema projektu; ulae imovinu (lanovi 2[3], 2[4], 2[5]).
Zakon se puno oslanja na koncepte graanskog prava i definie aranman kao jednu ili vie aktivnosti u vezi sa korienjem, odravanjem imovine ili upravljanjem imovinom koja je predmet: izgradnje zgrade pruanja usluga izvoenja radova, posebno onih koji e imovini dodati elemente koji e joj poveati vrednost ili upotrebu drugih usluga ili doprinosa koji nisu prethodno pomenuti ili je u vezi sa ovim. U definisanju imovine, Zakon o JPP koristi terminologiju Graanskog zakonika. iroka definicija imovine olakava prilagoavanje obaveza ugovornih strana u JPP konkretnoj situaciji. Imovina koja moe biti smatrana sopstvenim doprinosom u JPP ukljuuje nepokretnu imovinu, preduzea, zgrade i strukture, druga trajna postrojenja, pokretnu imovinu i svojinska prava.
4.1.4. Izbor i naknada za privatnog partnera

Ako naknade za privatnog partnera dolaze iskljuivo od javnog subjekta, privatni partner bi trebalo da bude odabran na osnovu Zakona o javnim nabavkama (lanovi 4, 5 i 10). Zakon definie konkurentni dijalog kao najprikladniju proceduru izbora. Ako, pak, naknada za privatnog partnera proistie iz prava ubiranja dobiti po osnovu partnerstva ili tog prava i isplate definisanog iznosa novca, privatni partner bi trebalo da bude odabran na osnovu Zakona o koncesijama od 9. decembra 2009. godine, uzimajui u obzir i odredbe Zakona o JPP. Ako je ugovor o JPP prestao da proizvodi dejstvo pre isteka roka na koji je zakljuen, javni partner e ili odabrati drugog privatnog partnera ili okonati aranman na neki drugi nain, a ne putem JPP. 97
4.2. Vrednost za novac

Vrednost za novac se definie kao skup kriterijuma koji se koriste u izboru najbolje ponude (lan 6). Budui da kod JPP cena ne moe biti jedini kriterijum za selekciju, zakon postavlja listu kriterijuma (kako obaveznih tako i opcionih) koje treba koristiti u izboru najbolje ponude: Obavezni kriterijumi: podela dunosti i rizika izmeu privatnog i javnog partnera; rokovi izvrenja i iznosi koje treba da plati ili druga dobit koju treba da prenese javni partner (ako je to planirano). Opcioni (posebni) kriterijumi: raspodela profita izmeu javnog i privatnog partnera; srazmera izmeu sopstvenih doprinosa koje unose javni i privatni partner; efikasnost realizacije projekta, ukljuujui efikasnost korienja imovine; kvalitet, funkcionalnost, tehniki parametri, ponueni tehnoloki nivo, trokovi odravanja, servis.
4.3. Okvirni JPP sporazum

Ugovor o JPP je okvirni sporazum (lanovi 7 i 13). Zasniva se na sledeem: Privatni partner preuzima obavezu da realizuje projekat u zamenu za naplatu i u potpunosti ili delimino snosi trokove njegove realizacije ili uvodi treu stranu koja e podneti te trokove.
Javni partner ima obavezu da sarauje u ostvarivanju cilja aranmana putem doprinosa u naturi (in-kind) Svaka strana snosi deo rizika na projektu. Naknada za privatnog partnera zavisi od stvarne upotrebe ili raspoloivosti za upotrebu predmeta JPP. Pojedinane obaveze predviene ugovorom o JPP mogu biti propisane u formama koje dozvoljavaju odredbe vaeeg Graanskog zakonika. Sam zakon se ne mea mnogo u sadrinu ugovora o JPP, propisujui samo da njime treba predvideti koje su posledice neizvrenja ili deliminog izvrenja obaveza, sa naglaskom na ugovornim kaznama ili smanjenju naknade ugovorene u korist privatnog partnera (ili projektnog preduzea). Zakon zabranjuje promenu sadrine ugovora o JPP u odnosu na sadrinu podnete prijave na osnovu koje je privatni partner izabran, osim pod okolnostima koje nisu mogle da se predvide u vreme zakljuenja ugovora.
4.3.1. Sopstveni doprinosi ugovornih strana

Sopstveni doprinos ugovornih strana moe biti unet kroz razliite oblike imovine putem kupoprodaje, zajma, prava korienja, zakupa ili najma (lan 9). Ako imovinu koja predstavlja doprinos javnog partnera koristi privatni partner, na nain koji je oigledno u suprotnosti sa svrhom definisanom ugovorom o JPP, privatni partner (ili projektno preduzee) je u obavezi da vrati predmetnu imovinu javnom partneru na osnovu odredaba ugovora o JPP (ili internih akata privrednog drutva).
4.3.2. Kontrola projekta

98 Budui da je svrha partnerstva pruanje odreenih javnih usluga, kao izuzetak od principa slobode ugovaranja, novi Zakon o JPP ovlauje javnog partnera na kontinuiranu kontrolu (lan 8). Ovo odstupanje treba da obezbedi odravanje standarda u sprovoenju projekta, posebno kada se radi o javnim postrojenjima i aktivnostima. Detaljne procedure za kontrolu bi trebalo da budu definisane ugovorom o JPP.
4.3.3. Prenos imovine po isteku ugovora

Zakon propisuje da po okonanju partnerstva imovina koja je koriena treba da bude vraena javnom partneru, osim ako drugaije nije predvieno ugovorom o JPP (lanovi 11 i 12). Imovina treba da bude u neoteenom stanju, osim po osnovu amortizacije proistekle od pravilne upotrebe. Ugovorom moe takoe biti predvieno da se imovina vraa subjektu dravne ili lokalne vlasti koji nije bio ukljuen u projekat ili kompaniji koju je osnovao javni partner radi sprovoenja projekta. Privatni partner e imati kako tokom trajanja perioda na koji je ugovor o JPP potpisan, tako i odmah po okonanju partnerstva pravo pree kupovine nad predmetnom imovinom (nepokretnom) koja je inila doprinos javnog partnera, u sluaju prodaje te imovine.
4.4. Fleksibilne forme JPP

JPP moe da se realizuje na osnovu samog ugovora o JPP, ali se moe osnovati i posebno projektno preduzee za njegovu realizaciju, a svrhu i ciljeve e mu ugovorne strane definisati ugovorom o JPP (lanovi 14, 15 i 16). Zakon o JPP ne ostavlja nikakvu sumnju o tome da projektna preduzea predstavljaju osnovu JPP i njima je posveen jedan ceo odeljak tog zakona. Odredbe o ovim privrednim drutvima se u osnovi zasnivaju na odredbama Zakonika o privrednim drutvima, sa modifikacijama ija je svrha zatita javnih partnera.
4.5. Rizici ulaska u JPP aranmane

Prema Zakonu o JPP, partnerstvo je zasnovano na podeli poslova i rizika izmeu javnog i privatnog partnera. Sam zakon ne nabraja rizike i njihove kategorije, ve podvlai da partneri treba zajedniki da realizuju aranman i podele eventualne rizike. Otuda odredbe o riziku slue samo kao smernice, a ne propisuju posebna pravila o poloaju partnera ili samog ugovora u ovoj oblasti.
4.6. Finansiranje JPP iz dravnog budeta

Zakon o JPP propisuje da ukupni iznos finansijskih obaveza javnog subjekta po osnovu zakljuenih ugovora o JPP u odreenoj godini treba da bude definisan Zakonom o dravnom budetu (lanovi 17 i 18). Zakon je uveo i zahtev da se trai odobrenje od ministra finansija za ugovore ija vrednost prelazi 100 miliona novih poljskih zlota (oko 24 miliona evra). Takoe, ministar finansija, pri izdavanju dozvole, mora imati u vidu javne finansije i javni dug. Period razmatranja zahteva za izdavanje dozvole je ogranien na 6 nedelja.
4.7. JPP i fondovi EU

Zakon koji propisuje pravila za sprovoenje razvojnih politika dopunjen je tako to je dodata odredba koja izriito doputa kofinansiranje projekta JPP korienjem fondova EU, ime se elela ukloniti svaka sumnja da li je taj vid finansiranja mogu kod projekata koji se sprovode po formuli JPP.
4.8. Procedura konkurentnog dijaloga za izbor privatnog partnera

Procedura konkurentnog dijaloga uvedena je Zakonom o javnim nabavkama iz 2007. godine. Po toj proceduri, po objavljivanju oglasa, subjekt ovlaen za zakljuenje ugovora poziva na dijalog odabrane kontraktore kako bi ih zatim pozvao da podnesu ponude. Taj subjekt se moe odluiti na zakljuenje ugovora, na osnovu konkurentnog dijaloga, ako su ispunjeni sledei uslovi: a. Zakljuenje ugovora o javnim nabavkama u otvorenom ili restriktivnom tenderskom postupku nije mogue. Zbog kompleksnosti ugovora, njegov predmet se ne moe definisati u smislu uslova predvienih Zakonom o javnim nabavkama ili je nemogue definisati pravne ili finansijske uslove za realizaciju takvog ugovora. b. Cena nije jedini kriterijum za izbor najbolje ponude. Ako vrednost ugovora prelazi sumu (u novim poljskim zlotima) ekvivalentnu iznosu od 20 miliona evra, a za ugovore o pruanju usluga sumu od 10 miliona, primena tenderske procedure konkurentnog dijaloga mora prethodno da bude odobrena od strane predsednika Kancelarije za javne nabavke u formi administrativne odluke. Kontraktori podnose prijave za uee u postupku, a zatim se kvalifikuju za ulazak u drugu fazu pregovora. Subjekt ovlaen za zakljuenje ugovora odmah obavetava kontraktore koji su ispunili proceduralne uslove i poziva ih na dijalog. Ako je broj kontraktora koji su ispunili kriterijume za uee u proceduri vei od onog koji je naveden u oglasu, subjekt ovlaen za zakljuenje ugovora poziva samo one koji su postigli najvie ocene u evaluaciji i sa njima vodi dijalog sve dok ne doe do jednog ili vie reenja koja mogu ispuniti potrebe. Nakon to se dijalog proglasi zavrenim, i uesnici o tome budu obaveteni, subjekt ovlaen za zakljuenje ugovora poziva uesnike tendera da podnesu konane ponude zasnovane na reenju/reenjima dogovorenim tokom dijaloga. Ti tenderi bi trebalo da sadre sve traene elemente neophodne za sprovoenje projekta. Finalne ponude procenjuje subjekt ovlaen za zakljuenje ugovora, na osnovu kriterijuma koji treba da budu ispunjeni da bi se zakljuio ugovor o javnoj nabavci, a koji su objavljeni u oglasu o tenderu. Vano je rei da novi Zakon o JPP definie tender drugaije od Zakona o javnim nabavkama. Prema Zakonu o JPP najbolja ponuda je ona koja nudi najbolji odnos izmeu novane vrednosti i drugih kriterijuma relevantnih za aranman, ukljuujui raspodelu poslova i rizika izmeu javnog i privatnog partnera, kao i rokove, naknade i drugu dobit. 99
5.
Koncesije za javne radove
5.1. Koncesije u zakonodavstvu EU

Pravo Zajednice predvia mogunost poveravanja javnih poslova drugim subjektima na osnovu koncesija. Definicije koncesija su sadrane u Direktivi 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 31. marta 2004. godine o koordinaciji procedura za zakljuenje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama i ugovora o pruanju usluga. Kod ugovora o javnim radovima Direktiva 2004/18/EZ detaljno regulie proceduru koja je obavezujua za subjekt
ovlaen za zakljuenje ugovora kada se radi o izboru kontraktora sa kojim e ugovor biti potpisan. Odredbe koje se odnose na koncesije za javne radove su opte i ograniene. Pre svega, Direktiva 2004/18/EZ se primenjuje samo na koncesije za javne radove kod kojih vrednost ugovora iznosi 5.15 miliona evra ili je vea (ta vrednost je promenljiva i obraunava se u saglasnosti sa pravilima koja se primenjuju na ugovore o javnim radovima iz odredbe lana 9 Direktive)1. Kod koncesije za javne radove, subjekt ovlaen za njenu dodelu je u obavezi da primenjuje propise Direktive 2004/18/EZ koji se odnose posebno na obavezu objavljivanja oglasa u Slubenom listu EU i definisanje odgovarajueg roka za prijem zahteva za uee. Direktiva 2004/18/EZ ne regulie proceduru koncesije, ostavljajui je diskrecionom pravu zemalja lanica. Izbor koncesionara moe biti izvren po procedurama pobrojanim u Direktivi 2004/18/ EZ (otvorenoj, restriktivnoj, konkurentnom dijalogu ili pregovorima nakon objavljenog oglasa), ili primenom bilo kog drugog metoda predvienog nacionalnim zakonodavstvom. Direktiva postavlja samo zahtev da se potuje minimalni rok za prijem zahteva za uee. To znai da, za razliku od stroge procedure predviene za zakljuenje ugovora o javnim nabavkama Direktivom 2004/18/EZ, zemlje lanice EU uivaju prilinu slobodu u donoenju domaih propisa o dodeli koncesija. Poljsko zakonodavstvo ta pravila sprovodi kroz Zakon o javnim nabavkama. Prema poljskom zakonu, koncesija za javne radove je u stvari forma realizacije posla putem mehanizma tipinog za javno-privatno partnerstvo.
5.2. Koncesije u poljskom pravu

Koncesija za javne radove je u sutini ugovor koji se razlikuje od ugovora u kojima e naknada koncesionara poticati iz korienja onoga to je napravljeno (izgraenog objekta) ili iz tog prava i naplate obavljenog posla. Dodela koncesije nije administrativni akt i ne znai da su javni poslovi privatizovani. Javni subjekti ostaju odgovorni za njihovo obavljanje. Koncesija je vid obavljanja javnih poslova u kom vei deo ekonomskog rizika uspene realizacije aranmana pada na privatni subjekt, za razliku od ugovora o javnim radovima, kod kojih je itav ekonomski rizik uspenog sprovoenja projekta na subjektu koji je ovlaen da ugovor zakljui. Koncesija regulisana Zakonom o javnim nabavkama, za razliku od drugih oblika obavljanja javnih poslova, moe biti koriena iskljuivo za radove na izgradnji. Zakon o koncesijama u javnim radovima i uslugama standardizuje procedure koje se odnose, kako na radove, tako i na usluge. Slino javno-privatnom partnerstvu, koncesija moe biti dodeljena primenom odgovarajuih propisa o otvorenom postupku, restriktivnom postupku ili pregovorima koji se vode po objavljivanju oglasa o dodeljivanju koncesije. Ugovorna strana i subjekt koji dodeljuje koncesiju mogu biti, inter alia, tela sektora javnih finansija, kao to su optinske, okrune i pokrajinske vlasti, kao i njihova udruenja, budetske jedinice i budetska preduzea. U izboru najbolje tenderske ponude, pored kriterijuma postavljenih opisom projektnog zadatka, ugovorna strana koja dodeljuje koncesiju ima pravo da uzme u obzir i subjektivne kriterijume kojima e podrobnije proceniti tehnike, ekonomske i finansijske sposobnosti kontraktora. To je i osnovna razlika u odnosu na procedure definisane Zakonom o javno-privatnom partnerstvu, koji zabranjuje primenu takvih kriterijuma u procesu selekcije privatnog partnera. Reenje koje se primenjuje kod koncesija oigledno olakava selekciju pravog partnera i ini je fleksibilnijom. Kao i u poslovima koji se obavljaju na osnovu Zakona o javno-privatnom partnerstvu, naknada za kontraktora koji je dobio koncesiju za radove potie ili iskljuivo iz korienja onoga to je napravljeno (izgraenog objekta) ili iz tog prava i naplate obavljenog posla2. Ugovor o koncesiji treba da pokriva dovoljno dug period da kontraktor uspe da povrati trokove investicije. Poljski propisi ne propisuju dobijanje odobrenja od predsednika Kancelarije za javne nabavke za zakljuenje takvih ugovora na periode due od tri godine, no oni ipak treba da budu zakljueni na definisani vremenski period.
100
1 2
Videti odredbe lanova 9 i 56 Direktive. Definicija iz Direktive 2004/18/EZ.
tavie, ugovor o koncesiji moe biti zakljuen na period dui od 3 godine i bez ispunjenja uslova predvienih za takve ugovore Zakonom o javno-privatnom partnerstvu, tj. bez sprovoenja analize o relevantnosti, koja bi uzela u obzir obim planiranih trokova i period njihovog povraaja, platene sposobnosti ugovorne strane, kao i bez procene da li realizacija ugovora u odreenom periodu ima za rezultat utedu u projektnim trokovima u poreenju sa onim koji bi nastali u periodu od 3 godine. Ako je vrednost koncesije u novim poljskim zlotima manja od sume ekvivalentne iznosu od 5.15 miliona evra, ugovorna strana koja je dodeljuje u obavezi je da objavi oglas u Biltenu javnih nabavki. Ako je vrednost jednaka tom iznosu ili vea od njega, oglas mora biti objavljen u Slubenom listu Evropskih zajednica. Ukratko, moe se zakljuiti da u odreenim situacijama koncesije za javne radove mogu biti jednostavniji i delotvorniji vid sprovoenja projekta u javno-privatnom partnerstvu. Treba obratiti panju na injenicu da postoji vie zakona koji reguliu koncesije, to moe dovesti do konfuzije. U Poljskoj izvor konfuzije moe biti Zakon o naplati putarine na autoputevima, kojim su duplirane mnoge odredbe zakona o javnim nabavkama. U isto vreme, donet je zakon o koncesijama za javne radove i javne usluge (Zakon o koncesijama), koji zamenjuje odredbe o koncesijama Zakona o javnim nabavkama. Uprkos injenici da su propisi o koncesijama za javne radove (poljski propisi koriste termin graevinski radovi) u Zakonu o javnim nabavkama na snazi jo od 2004. godine, poljsko trite za ove koncesije je jo uvek veoma malo. Do sada, jedini primer investicije realizovane po ovom modelu koncesije jeste izgradnja podzemne garae u Krakovu (opisana u odeljku 6.3.). Analiza trita za JPP ipak pokazuje porast interesa za ove vidove JPP (videti takoe odeljak 7). Od 2007. godine, bilo je objavljeno pokretanje 18 koncesionih tenderskih postupaka za javne investicije. Jedan od razloga za to jeste to to je procedura za dodelu koncesija za radove predviena Zakonom o javnim nabavkama veoma slina rigoroznoj proceduri za zakljuenje ugovora za javne nabavke. Dodatno, poljski zakon ne predvia mogunost koncesija za pruanje javnih usluga. Novi zakon treba da odblokira sistem koncesija za radove i uvede novi institut koncesiju za pruanje javnih usluga. Taj novi zakon sadri fleksibilnije odredbe, koje na sveobuhvatniji nain reguliu oba instituta. Njime je zamenjen odeljak 4 Zakona o javnim nabavkama (o koncesijama za javne radove) i funkcije regulisane novim Zakonom o JPP.
101
6.
Projekti javno-privatnog partnerstva u Poljskoj
Uprkos injenici da je Zakon o JPP postojao ve godinama, u ovom ili onom obliku, u Poljskoj je saradnja izmeu javnih i privatnih partnera razvijana uprkos vaeim propisima umesto na osnovu tih propisa. Glavni oblici saradnje izmeu javnih i privatnih partnera u javnom komunalnom sektoru su: 1. osnivanje javnih komunalnih preduzea sa meovitim kapitalom uglavnom u sektoru vodosnabdevanja i odvoenja otpadnih voda (projektnih preduzea, ili sredstava za posebne namene); 2. ugovaranje pruanja javnih usluga je esta praksa (na osnovu Zakona o javnim nabavkama); 3. investicije tipa BOT izgradi, koristi,predaj; 4. koncesije za (graevinske) radove (zasnovane na Zakonu o javnim nabavkama), koje se uglavnom odnose na optinske investicije (koje su u Poljskoj takoe u BOT sistemu). JPP se najee mogu nai u preduzeima sa meovitim kapitalom. Iako je broj takvih preduzea u Poljskoj prilino veliki, u totalu je to ipak mali procenat subjekata koji obavljaju javne poslove. Informacije o tim preduzeima prikuplja i objavljuje svake godine Ministarstvo trezora u dokumentu pod naslovom Informacije o transformaciji i privatizaciji zajednike imovine, koji se izdaje na osnovu lana 69 Zakona o komercijalizaciji i privatizaciji iz 1996. godine (sa amandmanima). Poslednje izdanje se odnosi na status u periodu do 31. decembra 2005. godine. Izvetaj daje podatke prikupljene iz 94.6 % jedinica lokalne samouprave.
Ti podaci koje je ministarstvo prikupilo omoguavaju monitoring organizacionih, strukturnih i vlasnikih transformacija (privatizacije) u celom javnom sektoru nacionalne ekonomije. Izvetaj daje pregled organizacionih i pravnih oblika javnih komunalnih subjekata. Tabela koja sledi predstavlja te subjekte po ekonomskim sektorima i tipovima poslova. Iz tabele se moe utvrditi da kompanije sa meovitim kapitalom, one sa ogranienom odgovornou i akcionarska drutva ine ukupno 477 (11 %) i 151 (12 %) svih javnih subjekata.
Tabela 4. Komunalna preduzea prema organizacionim i pravnim oblicima (period do kraja 2005. godine) Budetske ustanove Budetske jedinice Kompanije sa ogranienom odgovornou 1* 89 232 2* 13 33 3* 24 29
Budetski subjekti
Ukupno
Akcionarska drutva 1* 2 8 2* 1 3* 7 3
Vrsta Javni prevoz Vodosnabdevanje i otpadne vode Proizvodnja i distribucija energije za zagrevanje i elektrine energije 102 Sakupljanje otpada Gradsko zelenilo Upravljanje optinskim stambenim prostorom Ostale javno-komunalne usluge Multisektorska javno-komunalna preduzea Socijalne slube Komunalna preduzea koja nisu javna Ukupno
176 603
2 8
5 20
34 269
272
20
158
70
11
234 340
3 4
13 276
68 21
80 24
13 1
50 13
3 -
4 -
676
33
266
277
20
66
711
230
189
79
13
95
83
663 410 135 4173
8 2 44
25 299 1 902
315 63 2 1247
227 25 40 1231
20 3 5 128
66 15 49 477
2 1 29
1 11
2 2 35 151
Izvor: Ministarstvo trezora (2006) 1 jednolano akcionarsko drutvo 2 preduzee u vlasnitvu vie od jedne lokalne samouprave 3 kompanije sa meovitim kapitalom (privatnim i javnim)
Imajui u vidu da je veina JPP u Poljskoj u sektorima vodosnabdevanja i odvoenja otpadnih voda, postojanje preduzea sa meovitim kapitalom ipak nije garancija da se u konkretnim sluajevima radi o aranmanima JPP.
Ugovaranje usluga je najei vid saradnje izmeu javnog i privatnog sektora. Pruanje odreenih usluga se poverava privatnim subjektima, obino odabranim u saglasnosti sa Zakonom o javnim nabavkama na period od nekoliko godina. Procenu broja ugovora o javno komunalnim poslovima je teko izvriti zbog njihove uestalosti i nedostatka zvaninih izvetaja ili studija uraenih od relevantnih institucija, kao to je Glavni statistiki zavod. Ipak, izvori informacija o JPP mogu biti izvetaji i publikacije pojedinih optina i zainteresovanih subjekata, kao to su advokatske kancelarije. Takoe, zbog poljskih propisa, elementi koji se u drugim zemljama mogu nai u operativnim ugovorima u sektoru vodovoda i kanalizacije, nalaze se u mnogim dokumentima koje je po zakonu neophodno pribaviti: dozvolama; propisima o uslugama snabdevanja vodom i odvoenja otpadnih voda; viegodinjim investicionim planovima; odlukama ministra graevine o uvoenju tarifa. Iz tog razloga, mnoge optine i vodovodno-kanalizaciona preduzea ne prave operativne ugovore, smatrajui pomenute dokumente dovoljnim za regulisanje svojih odnosa. Tek je privatizacija tih usluga dovela do potrebe preciznijeg definisanja elemenata koji nisu ureeni tim dokumentima.
6.1. Sektor snabdevanja vodom i odvoenja otpadnih voda 6.1.1. Osnivanje kompanije za upravljanje snabdevanjem vodom i odvoenjem otpadnih voda u Gdanjsku
Ovaj aranman se smatra prvim projektom u Poljskoj, mogue i u celoj centralnoj i istonoj Evropi,koji je realizovan kao JPP. U njemu je kombinovano vie modela JPP: ugovor o pruanju usluga, ugovor o korienju i odravanju, zakup i privatizacija. Posebno projektno preduzee osnovano tim povodom, sa meovitim privatnim i javnim kapitalom. 103
Tabela 5. Kratak pregled Saur Neptun Gdansk S.A. Ime projekta Svrha aranmana Izbor privatnog partnera Uesnici Organizacioni i pravni model JPP Privredna grana Godina zakljuenja ugovora Saur Neptun Gdask S.A. (akcionarsko drutvo) SNG Snabdevanje vodom i usluge odvoenja otpadnih voda za graane Gdanjska, Sopota i susednih optina Pregovaranje meu stranama Grad Gdanjk, Saur meunarodna kompanija za komunalne usluge Ugovor o pruanju usluga, ugovor o korienju i odravanju, zakup infrastrukture
Upravljanje snabdevanjem vodom i odvoenjem otpadnih voda
1992.
Finansiranje Model saradnje
Investicija u finansiranje javnog subjekta 100 posto, privatni partner plaa naknadu za zakup i koristi infrastrukturu tako to obezbeuje snabdevanje vodom i odvoenje otpadnih voda na osnovu ugovora sa optinama Gdanjsk i Sopot. Osnivanje kompanije sa meovitim kapitalom: 51 posto SAUR i 49 posto Grad Gdanjsk Ugovor o korienju vodovodne mree i instalacija, kanalizacione mree, ukljuujui crpne stanice otpadnih voda i vodozahvatne stanice zakljuen na 30 godina. Javni sektor je zaduen za investicije u sistem prikupljanja atmosferskih voda, a privatni partner za korienje tog sistema i koordinaciju investicija (plaa naknadu za zakup). Korisnike naknade, koje se naplauju od stanovnitva, sastoje se od dve komponente: naknade za korienje (za projektno preduzee SNG) i fiksne naknade (za zakup), koje se uplauju u gradski budet i namenjene su obnavljanju sredstava. Nakon izmena ugovora iz 2005. godine, fiksna naknada se plaa novoj kompaniji u vlasnitvu optine Gdaska Infrastruktura Wodocigowo-Kanalizacyjna GIWK (Infrastrukturna mrea vodosnabdevanja i odvoenja otpadnih voda Gdanjska). GIWK je preuzeo infrastrukturu i odgovornost za planiranje i finansiranje investicija. Grad odluuje i o tarifama i kontrolie usluge koje prua SNG; a ta kompanija iznajmljuje infrastrukturu od grada, odgovara za kvalitet usluga, odnose sa korisnicima, kao i za odravanje i popravke infrastrukture. Shema kooperacije
Struktura upravljanja/ principi saradnje
104
51 % akcija Saur International
49 % akcija
100 % kapitala
Optina Gdanjsk
Ugovor o korienju infrastrukture vodovoda i kanalizacije; odluka o tarifama; kontrola usluga
Akcionarsko drutvo Saur Neptun Gdansk Korisnik infrastrukture vodovoda i kanalizacije
Plaanje naknade za korienje infrastrukture vodovoda i kanalizacije
Holding kompanija Gdanska Infrastruktura Wodociagowo Kanalizacyjna
Usluge vodosnabdevanja i odvoenja otpadnih voda; kvalitet usluga, odnosi sa korisnicima, odravanje i popravke infrastrukture
Izvor: SNG, 2009. godina
Investicije ( nansiranje i planiranje)
Ugovor izmeu Gdanjska i Saur Neptuna je potpisan 1992. godine. To je bilo prvo JPP za pruanje usluga vodosnabdevanja i odvoenja otpadnih voda u Poljskoj. Gdanjsk je zadrao vlasnivo nad infrastrukturom (i ostao zaduen za kapitalne investicije), dok je Saur Neptun koristi i zaduen je za koordinaciju investicija (francuski model JPP). Akcije u Saur Neptunu pripadaju Sauru (51 %) i Gradu Gdanjsku (49 %). Trenutno, Saur Neptun obezbeuje usluge za 500 hiljada stanovnika Gdanjska (i oblinjeg grada Sopota). Tarifa se sastoji od dva dela: naknade za korienje (za Saur Neptun) i naknade za modernizaciju i kapitalne investicije (namenjene optinskom budetu). Ugovor je potpisan na 30 godina.
6.1.2. AQUA Bjelsko-Bjala prvo akcionarsko drutvo za vodosnabdevanje i odvoenje otpadnih voda
U gradu Bjelsko-Bjala (Bielsko-Biaa), vodovodne i kanalizacione usluge prua AQUA S.A. Ta kompanija ima korene u privatizaciji i transformaciji vlasnitva. Radi se o prvom poljskom preduzeu za vodosnabdevanje i odvoenje otpadnih voda koje je transformisano u akcionarsko drutvo. Pruanje javno-komunalnih usluga zasniva se na ugovoru o upravljanju, korienju i odravanju i sporazumu o zakupu. Akcionarsko drutvo Aqua je zadueno za snabdevanje vodom, preradu otpadnih voda i prikupljanje atmosferskih voda. Svoje aktivnosti sprovodi u gradu Bjelsko-Bjala (176.000 stanovnika) i okolnim optinama. Kompanija obezbeuje usluge za ukupno 225.000 stanovnika. Kanalizacioni sistem kojim upravlja Aqua ini 134 kilometra kombinovane kanalizacione mree i 70 kilometara mree za odvoenje atmosferskih voda. Kombinovana kanalizaciona mrea se uglavnom nalazi u starom gradskom jezgru i postepeno se zamenjuje posebnim sistemima. Aqua je i vlasnik i korisnik infrastrukture (britanski model JPP). U 1999. godini, kompanija International Water UU Holdings B.V. (sada Objedinjene komunalne usluge [Poljska] B.V.) kupila je akcije u kompaniji Aqua. Vlasniku strukturu sada ini: optina Bjelsko-Bjala (51 %), Objedinjene komunalne usluge (Poljska) B.V. (33 %), i ostali akcionari (16 %) (AQUA 2009).
Tabela 6. Kratak pregled AQUA S.A. Ime projekta AQUA S.A. Upravljenje snabdevanjem vodom i odvoenjem otpadnih voda u gradu Bjelsko-Bjali i jo 14 optina u regionu Podbeskie (Podbeskidzie). Glavna aktivnost AQUA S.A. je pruanje usluga snabdevanja vodom i odvoenja otpadnih voda. One obuhvataju: upravljanje postrojenjima i instalacijama za snabdevanje vodom i odvoenje otpadnih voda, priliv, obradu i distribuciju vode graanima sledeih optina: Bjelsko-Bjala (Bielsko-Biaa), irk (Szczyrk), Kenti (Kty), Vilamovice (Wilamowice), kao i: Bukovice (Buczkowice), Jasjenica (Jasienica), Javoe (Jaworze), Kozi (Kozy), Porombka (Porbka), Vilkovice (Wilkowice), Andrihov (Andrychw), Bestvina (Bestwina), Hibje (Chybie), ehovice-eice (Czechowice-Dziedzice). Kompanija obezbeuje velike koliine vode i sledeim optinama: Andrihov (Andrychw), ehovice-eice (Czechowice-Dziedzice), Kenti (Kty) i Bestvina (Bestwina). Takoe, AQUA S.A. sakuplja i odvodi otpadne vode iz optina Bjelsko-Bjala (Bielsko-Biaa), irk (Szczyrk), Bukovice (Buczkowice), Vilkovice (Wilkowice), Jasjenica (Jasienica) i Javoe (Jaworze). Privatizacija, transformacija vlasnitva Grad Bjelsko-Bjala, druge optine u regionuPodbeskie Ugovori o pruanju usluga, upravljanju, korienju i odravanju, privatizacija Upravljanje snabdevanjem vodom i odvoenjem otpadnih voda 105
Svrha aranmana
Izbor privatnog partnera Uesnici Organizacioni i pravni model JPP Privredna grana Godina zakljuenja ugovora Finansiranje
1990 poetak transformacije vlasnitva
Investicije u infrastrukturu se finansiraju iskljuivo iz sredstava AQUA S.A., dok se investicije grada Bjelsko-Bjala svode na kupovinu izdatih akcija.
Model saradnje
Akcionarsko drutvo sa sledeom vlasnikom strukturom: Bjelsko-Bjala optina 51.06 %, Objedinjene komunalne usluge (Poljska) B.V. 33.18 %. Preostale akcije (15.06 %) su u vlasnitvu optina u regionu Podbeskie i privatnih investitora. Akcijski kapital je krajem 2005. godine iznosio oko 207 miliona novih poljskih zlota podeljenih na oko 12.9 miliona akcija. AQUA S.A. prua usluge vodosnabdevanja i odvoenja otpadnih voda, posebno obrade i distribucije vode, na teritoriji 14 optina u regionu Podbeskie, kao i prikupljanje otpadnih voda i njihovu obradu u 6 optina. Te usluge koristi ukupno preko 225 hiljada stanovnika. Iako su glavni korisnici domainstva i stambena naselja, znaajan je i broj javnih institucija kao i uslunih i proizvodnih preduzea. U obavljanju poslova vodosnabdevanja kompanija koristi vodozahvatne i stanice za obradu vode, kao i mrena postrojenja. Za poslove odvoenja otpadnih voda koristi mreni sistem za odvoenje otpadnih voda i postrojenja za njihovu obradu. AQUA upravlja infrastrukturom u vlasnitvu optina na osnovu ugovora o zakupu.
6.2. Modernizacija uline rasvete u Krakovu (BOT izgradi, koristi, predaj)

Kao BOT tip JPP, ovaj aranman je bio investicioni projekat za modernizaciju uline rasvete u gradu Krakovu po ESCO formuli, a uz finansiranje tree strane. Slian investicioni projekat je takoe sproveden i u gradu Bitom.
106
Tabela 7. Kratak pregled BOT aranmana za ulinu rasvetu u Krakovu Ime projekta Modernizacija uline rasvete u Krakovu Modernizacija uline rasvete (ne ukljuuje podruje centra grada, koje je pod posebnom pravnom zatitom). Tokom projekta su izvedeni sledei radovi: zamena opreme za rasvetu, izvora svetlosti i (u ogranienom obimu) zamena i obnova preostalih instalacionih elemenata (kontrolnih panela stubova za rasvetu). U skladu sa Zakonom o javnim nabavkama Grad Krakov, konzorcijum kompanija: Elektrim ES Sistem Krakov BOT izgradi, koristi, predaj Optinska infrastruktura rasveta 1998. Privatni partner 100 posto investicionih trokova Ugovor o izvoenju, upravljanju i odravanju 12.9 miliona novih poljskih zlota osnovna suma koja se isplauje na godinjem nivou iz gradskog budeta u periodu od est godina (valorizuje se svake godine)
Svrha aranmana
Izbor privatnog partnera Uesnici Organizacioni i pravni model Privredna grana Godina zakljuenja ugovora Finansiranje Model saradnje Vrednost ugovora
Kontraktor investicije konzorcijum Elektrim Warszawa ES Sistem Krakov finansirao je i izvrio sve radove na modernizaciji sistema rasvete. Po okonanju radova na modernizaciji, konzorcijum je est godina upravljao itavim sistemom rasvete, to mu je omoguilo povraaj investicionih ulaganja iz ostvarenih uteda. Institucija koja upravlja sistemom rasvete je Preduzee za upravljanje putevima i transportom (optinska jedinica). Kontraktor je primio razliku izmeu valorizovane osnovne sume (obezbeene optinskim budetom) i stvarnih rauna za elektrinu energiju koje je dostavilo Preduzee za upravljanje putevima i transportom. Tako je cilj kontraktora bio da ostvari maksimalno mogue utede elektrine energije i smanji operativne trokove. Rezultat projekta je bilo znaajno unapreenje uline rasvete u Krakovu. Iz izvetaja Optine se moe utvrditi da je poveana operativna pouzdanost instalacija, smanjena potronja energije i poveana opta bezbednost saobraaja i kretanja.
6.3. Podzemna garaa u Krakovu koncesija (DBFO projektuj, izgradi, finansiraj, koristi)
Investicioni projekat je realizovan kao koncesija za izvoenje radova. Kontraktor i subjekt koji upravlja podzemnom garaom je panska kompanija ASCAN Empresa Constructora y de Gestion S.A., odabrana na tenderu. To je primer DBFO modela JPP. U konkretnom sluaju, naknadu za koncesionara predstavlja pravo korienja objekta i ubiranja profita. Grad Krakov na osnovu tog pozitivnog iskustva planira realizaciju i drugih optinskih investicionih projekata zasnovanih na dodeli koncesija za izvoenje radova, meu kojima su jo tri garae. U Poljskoj se trite za ovakve aranmane razvija od 2007. godine. Prema dokumentu Informacija o ugovorima o javnim nabavkama na poljskom tritu, studiji izraenoj od strane Odseka za kompjuterizaciju i sistem analizu Kancelarije za javne nabavke, bilo je objavljeno pet javnih oglasa za ovaj tip ugovora u Poljskoj u 2007. godine i trinaest u 2008. godini (do 31. jula) (KJN, 2009). ini se da raste popularnost ove vrste saradnje. 107
Tabela 8. Kratak pregled Podzemne garae u Krakovu DBFO Ime projekta Svrha aranmana Izbor privatnog partnera Uesnici Organizacioni i formalni model Privredna grana Godina zakljuenja ugovora Finansiranje Podzemna garaa trg Na Groblach u Krakovu Izgradnja podzemne garae (sa 600 parking mesta); ruenje i rekonstrukcija objekata kolskog sportskog centra i sportskih terena. U skladu sa Zakonom o javnim nabavkama Grad Krakov, Ascan Empresa Constructora y de Gestion S.A. DBFO projektuj, izgradi, finansiraj, koristi Optinska infrastruktura parking mesta 2006. Privatni partner snosi 100 posto investicionih trokova
Model saradnje Vrednost investicije
Koncesija za izvoenje radova 62.7 miliona novih poljskih zlota Sve investicione trokove snosila je panska kompanija, koja je za uzvrat dobila pravo da naplauje naknade za parkiranje u periodu od 70 godina. Kontraktor takoe plaa taksu na imovinu i u obavezi je da renovira sve ulice i trotoare oko trga. Kompanija inae ima iskustva u izgradnji slinih objekata u istorijskim gradskim jezgrima, kao to je onaj u monumentalnom centru Burgosa.
7.
Trini potencijal JPP
U 2007. i 2008. godini dva puta su odrana takmienja za najbolje projekte JPP u Poljskoj (Investiciona podrka 2009). Organizovala su ih kompanija Investiciona podrka i Ministarstvo ekonomije (ME) pod pokroviteljstvom Kancelarije za javne nabavke i uz uee privatnih partnera kao to je Lewiatan (vodea organizacija poslodavaca u Poljskoj), nekoliko velikih banaka i poljskih dnevnih novina epospolita (Rzeczpospolita) [Res Publica]. Rang ovih takmienja, a posebno uee ME, daju pogled na trini potencijal JPP u Poljskoj. Projekti JPP (prijavljeni za takmienja 2007. i 2008. godine) mogu biti podeljeni u etiri kategorije: a. optinska infrastruktura (optinska gradnja, programi revitalizacije, modernizacija i izgradnja javnih objekata); 108 b. mrena infrastruktura (projekti u oblasti transporta, vodosnabdevanja i odvoenja otpadnih voda i u energetskom sektoru); c. sportska i rekreaciona infrastruktura (pored ostalog, sportski i rekreacioni centri, stadioni, sportske i hale za druge namene); d. mala JPP (projekti vrednosti ispod 10 miliona evra, bez obzira na sektor).
7.1. Takmienje za najbolje JPP u 2008. godini

Ukupno 42 projekta investicionih ponuda za zajedniku implementaciju sa privatnim partnerima prijavljeno je na takmienje. Tom prilikom je realizovan pilot program JPP projekta. Broj podnetih projekata po kategorijama je predstavljen na slici 1 koja sledi.
4.10
Mrena infrastruktura Mala JPP 11.26 Optinska infrastruktura Infrastruktura za sport i rekreaciju
15.35
Slika 1. Projekti podneti u 2008. godini, prema tipu
12.29
Kao i u 2007. godini, opet su najpopularniji bili predlozi projekata u sektoru sporta i rekreacije. To su projekti izgradnje sportskih hala i hala za druge namene, kao i razliitih vrsta vodenih parkova. U kategoriji optinskih infrastrukturnih projekata su oni iz sektora zdravstvene zatite, izgradnje parking prostora i revitalizacije naselja. Kategorija mrene infrastrukture je sadrala etiri projekta u oblasti transporta, podneta od strane lokalnih vlasti. Mali aranmani JPP su se odnosili na proirenje vodovodnih mrea, izgradnju zgrade optinske uprave, modernizaciju putne infrastrukture. Najvei broj prijava stigao je iz gradova i manjih optina, ukupno 22 projekta (vidi sliku 2).
25 20 15 10 5 0 Regionalna vlast Okruna vlast 3
22
Slika 2. Tipovi lokalnih vlasti koje su podnele predloge projekata JPP u 2008. godini
2 2 Gradska i optinska vlast Ostalo
Prema geografskoj rasprostranjenosti, najvei broj projekata je i dalje pristizao iz razvijenijih regiona Poljske, ali se pokazao i mali porast broja projekata iz siromanijih, istonih delova zemlje. S druge strane, najsiromaniji regioni Poljske su nastavili da budu nedovoljno zastupljeni.
109
8.
Prepreke razvoju JPP u Poljskoj
Ukratko, glavne prepreke razvoju JPP u Poljskoj se mogu podeliti u dve osnovne grupe: (1) nedostatak iskustva, koji dovodi do nepoverenja i drugih psiholokih barijera, i (2) prepreke pravne prirode, usled nedostatka primenjivog pravnog okvira za JPP.
8.1. Nedostatak iskustva

Prema nekim strunjacima, nedostatak iskustva i strah od nepoznatog predstavljaju glavne prepreke razvoju JPP u Poljskoj.3 Politike i drutvene sumnje u to mogu li se privatnim partnerima poveriti poslovi javne uprave jo uvek postoje, a jedan od najeih razloga sumnji je mogunost korupcije na taki susreta privatnog i javnog interesa. Zbog nedostatka konsenzusa u drutvu, veoma je izraena potreba za regulativom o JPP koja e, ne samo otkloniti sumnje, ve i dati okvir za zatitu, posebno lokalnih samouprava, od preteranih rizika koje projekti mogu nositi. Lokalne vlati obino nemaju na raspolaganju profesionalce u pravnoj sferi, pa je na optinskim slubenicima da procenjuju rizike i koristi od investicionih projekata. U lokalnim vlastima Poljske jo uvek se ne praktikuje u veem obimu angaovanje konsultanata koji bi pripremili ekonomske i pravne analize; oni se prvenstveno angauju na pripremi aplikacija i pratee dokumentacije za kofinansiranje iz fondova EU, kao i za izradu tehnike dokumentacije koju zahteva zakon.
Na primer, Pjotr Soltiski (Piotr Sotyski), projekt-menader kompanije Hochtief PPP Solutions, kako ga citira Jezjerska (2008).
Nedostatak iskustva u organima lokalne vlasti, kao i njihovo nepoverenje u poslovni svet, vodi do situacije da su lokalne vlasti u projektima JPP retko oni koji tee promenama. Sa druge strane, subjekti iz poslovnog okruenja trenutno ne planiraju pilot projekte na nivou lokalne samouprave i u Poljskoj su oni jo uvek uverenja da je finansijska odgovornost za realizaciju takvih projekata, posebno onih koji uvode novine, na organima vlasti. Po njima, aranmane JPP treba da iniciraju lokalne vlasti jer one najbolje poznaju potrebe svojih birakih tela. Relativno nizak stepen iskustva lokalnih vlasti u saradnji sa privatnim partnerima dovodi do malog interesa i inicijative da se ue u aranmane JPP kao vidove investiranja. Da bi se podelilo znanje i promovisala JPP, u oktobru 2007. godine pokrenuta je inicijativa da se osnuje Centar za javno-privatna partnerstva. To je bila inicijativa kako privatnih tako i javnih partnera, a centar je zamiljen kao nezavisna graanska institucija koju bi osnovale organizacije koje su za njom imale najvie potrebe. Glavni zainteresovani akter bila je Poljska konfederacija privatnih poslodavaca Levjatan (Lewiatan), koja je zapoela saradnju sa nekoliko institucija, ukljuujui druge organizacije poslodavaca, konsultantske kue, banke, advokatske kancelarije i organizacije lokalne vlasti. Polazna ideja je bila da se formira institucija slina onim u mnogim drugim evropskim zemljama, kao to su Velika Britanija, Nemaka i Republika eka. Centar je zapoeo sa radom u jesen 2008. godine. Cilj JPP centra je da pomogne realizaciju aranmana JPP u Poljskoj tako to bi stvarao uslove za skraenje vremena i trokova neophodnih da se projekti pripreme, ali i da promovie koncept JPP. Centar takoe treba da promovie investicije koje bi zajedniki ponudili javni i privatni partneri sa ciljem da se zadovolje najhitnije potrebe u oblasti infrastrukture, kao to su izgradnja novih puteva i autoputeva, eleznike mree, aerodroma, lokalne infrastrukture i objekata zdravstvene zatite itd. Centar treba i da uklanja prepreke investicijama kroz aranmane JPP prikupljanjem i podelom iskustava i najboljih praksi iz zemalja u kojima su JPP uspena. Fokusiran je na svoju ulogu sabirne take za JPP, pripremu standardnih ugovora i procedura, monitoring investicija u JPP i predlaganje amandmana na vaee propise. Pored lanarina koje ubira od lanova, izvor finansiranja inicijativa centra je i finansijska pomo na koju se obavezala dravna vlast, a i Evropska investiciona banka je najavila svoju spremnost da prui tehniku podrku.
110
8.2. Prepreke pravne prirode

Prethodni zakon o JPP je bio kritikovan zbog: obaveze da se pre donoenja odluke o saradnji sa privatnim partnerom pripreme skupe analize, za iju izradu je bilo potrebno i dosta vremena; ta obaveza je bila posebno teka za male projekte i dovodila je do gubljenja podstreka za njihovu realizaciju; komplikovanih poetnih procedura, ukljuujui restriktivne propise koji reguliu izbor privatnih partnera; formalnih i pravnih barijera, kao to je obaveza da se objavi oglas o planiranom aranmanu u Biltenu javnih nabavki (BJN) i Biltenu javnih informacija; formalnosti koje su preporuene za razvoj JPP pak ne sadre relevantne odeljke o objavljivanju namere da se sprovede projekat JPP; ipak, prema zakonu, propust da se objavi takva informacija ini ugovor o JPP nevaeim; nedostatka propisa kojima se ugovorom moraju zatiti interesi obe ugovorne strane; nepotrebnih birokratskih obaveza koje kode saradnji lokalnih vlasti i subjekata iz poslovnog sveta. Trenutno, nije jasno kako i u kojoj meri doprinos privatnog partnera u aranmanu JPP moe da se povee sa budetom investicije kako bi bio kofinansiran fondovima EU. Novi zakon regulie nain na koji se koriste sredstva iz strukturnih fondova u aranmanima koji se realizuju kao JPP. Analitiari su tvrdili da je stari Zakon o JPP bio potpuno suvian jer nije postojala potreba za jo jednim dokumentom koji menja itav niz postojeih propisa. Zbog toga je novi Zakon o JPP sainjen tako da bude okvirni dokument, a da sve najvanije odrednice treba da budu sadrane u ugovorima izmeu subjekata javne vlasti i privatnih partnera.
Ugovorne strane u takvom aranmanu uivaju najveu moguu slobodu kada je re o detaljima saradnje, i to treba da se odraava u svakom ugovoru. Iskustvo iz drugih zemalja pokazuje da kada postoje okvirni propisi i nema psiholokih prepreka, jer se steklo dovoljno iskustva, JPP se dobro razvijaju.
9.
Zakljune preporuke
Poljska je oigledno preduzela pozitivne korake ka omoguavanju razvoja javno-privatnog partnerstva. Prvo, novi Zakon o JPP je zamenio zakon koji je bio na snazi tri godine, ali je u sutini bio bez ikakvog dejstva, jer po njegovim odredbama ni jedan projekat nije bio realizovan. Novi zakon je koristio iskustva drugih zemalja i zamenio rigidne i detaljne procedure okvirnim smernicama. To e nesumnjivo biti kritikovano od strane nekih predstavnika lokalnih vlasti jer moe biti shvaeno kao da im ne prua dovoljno zatite od rizika. Dodatno, iako Poljska ima dobre primere JPP u sektoru vodosnabdevanja i odvoenja otpadnih voda, ti primeri su ipak malobrojni i retki. Drugo, psiholoke prepreke koje proistiu iz nedostatka iskustva nastoje se prevazii osnivanjem Centra za javno-privatno partnerstvo, koji treba da slui kao stecite informacija i najboljih praksi u oblasti JPP, dok e u isto vreme pruati tehniku i finansijsku pomo u pripremi analiza o javno-privatnim partnerstvima. Ova dva koraka se preporuuju i drugim zemljama, posebno onim iz centralne i istone Evrope, koje nemaju istoriju saradnje javnog i privatnog sektora, a sada razvijaju javno-privatna partnerstva.
111
Koritena literatura Kompanija AQUA Bielsko Biaa (2009), internet stranica kompanije: www.aqua.com.pl. European Commission (2003) Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, Directorate General for Regional Policy, March. (2004) Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concessions, (COM/2004/0327 final). European Parliament (2004) Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of March 31, 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts. Brussels: European Parliament. Jezierska, A (2008) Prawo blokuje rozwj PPP (Zakon spreava razvoj JPP). Gazeta Samorzdu i Administracji (Glasnik lokalna uprave), Br. 7 (27. mart). Investment Support (2009) Dobre Praktyki PPP. Varava: Investment Support. Dostupno na adresi: www.dobrepraktykippp.ue. Main Statistical Office (GUS) of Poland (2008) Komunikat dotyczcy deficytu i dugu sektora instytucji rzdowych i samorzdowych w 2008 r. (Statement on the deficit and public debt of the sector of government and local government institutions in 2008). Warsaw: GUS. Ministry of Economy (MoE) (2007) Wskazowki dla podmiotow publicznych zainteresowanych podejmowaniem partnerstwa publiczno-prywatnego (Guidelines for public entities interested in public-private partnership). Warsaw: Department of Assistance Instruments. Ministry of Finance (MoF) (2009) Informacja o stanie zobowiza wg tytuw dunych oraz o stanie nalenoci jednostek samorzdu terytorialnego w latach 2005-2008 (Information on the debt of local government units in the period of 20052008). Warsaw: MoF. Ministry of the Treasury (MoT) (2006) Information on Transformation and Privatization of Communal Property. Dostupno na adresi: http://www.msp.gov. pl/index_eng.php. Office of the Committee for European Integration (Urzd Komitetu Integracji Europejskiej) (2005) Wskazwki dotyczce Partnerstwa PublicznoPrywatnego (Guidelines of the European Commission on Public Private Partnership). Warsaw: CON. Polish Journal of Laws (2009) Act on Public Private Partnership of December 19, 2008. Journal of Laws of February 5, 2009 (19 item 100). Kancelarija za javne nabavke (2009),internet stranica kancelarije: www.uzp.gov.pl. Saur Neptun Gdansk, S.A. (SNG) (2009), internet stranica kompanije: www.sng.com.pl.
Partnerstvo javnog i privatnog sektora u Srbiji: Orijentacija ka pravinoj podeli rizika i isplativosti investicija
Tatijana Pavlovi-Kriani i Ljiljana Brdarevi
Sadraj
Saetak115
1. 2.
2.1. 2.2. 2.3. 2.4.
Uvod117 Pravno-regulatorni okvir118

Ugovorna JPP118 Koncesije119 Meoviti pravni subjekti osnovani kao privredna drutva119 Uloga drave u upravljanju javno-privatnim partnerstvima i njihovoj kontroli120
3.
3.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.3.4. 3.3.5. 3.4.
Monitoring i evaluacija - Izvuene pouke120

Tehnike ocenjivanja120 Upravljanje JPP123 Stanje pre JPP: zato su potrebne promene?123 Kako su donoene optinske odluke?123 Argumenti za JPP i protivnjega na optinskom veu124 Kako je tekao tenderski postupak, postupak izbora partnera i zakljuivanja ugovora?124 Metodi za nadzor i evaluaciju JPP125 Ugovorne obaveze privatnog partnera125 Garancije za ispunjavanje ugovornih obaveza koje polae privatni partner125 Nadzor nad izvravanjem ugovornih obaveza u okviru JPP126 Nadzor nad kvalitetom usluga126 Raskid ugovora u sluaju neizvravanja ugovornih obaveza126 Kakva su poetna iskustva?126
4.
4.1. 4.2.
Preispitivanje srpskog pristupa JPP127

Identifikacija sistemskih nedostataka127 Predlozi za unapreenje JPP128
5.
5.1. 5.1.1. 5.1.2. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.3. 5.3.1. 5.3.2. 5.4. 5.4.1. 5.4.2. 5.5. 5.5.1. 5.5.2.
Primeri javno-privatnog partnerstva129

Javni prevoz u Gradu Beogradu129 Kako je dolo do JPP130 Glavna naela na kojima se zasniva ovo JPP130 Tretman i odlaganje vrstog otpada u Gradu Beogradu131 Kako je dolo do JPP131 Glavna naela na kojima se zasniva ovo JPP132 Beogradski vodovod i kanalizacija133 Kako je dolo do JPP134 Finansiranje i upravljanje135 Parking usluge u optini Kikinda136 Kako je dolo do JPP137 Glavna naela na kojima se zasniva ovo JPP137 Odravanje istoe i deponija u optini Smederevska Palanka138 Kako je dolo do JPP138 Glavna naela na kojima se zasniva ovo JPP138
PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI: Orijentacija ka pravinoj podeli rizika i isplativosti investicija
Saetak
Proteklih nekoliko godina optine u Srbiji nainile su prve probne korake ka uvoenju javno-privatnog partnerstva u oblast komunalnih delatnosti. Oajnika potreba za novim investicijama u tradicionalno zapostavljane sektore, kao to su javni prevoz, daljinsko grejanje, snabdevanje prirodnim gasom i upravljanje vrstim otpadom, nagnala je optinske vlasti u Srbiji da uspostavljaju javno-privatna partnerstva (JPP) i otvore svoja vrata i za neke inovativnije oblike pruanja komunalnih usluga. Broj uspenih javno-privatnih projekata u Srbiji, dodue, jo uvek je prilino mali, imajui u vidu neophodnost revitalizacije komunalne infrastrukture i poboljanje kvaliteta usluga. Oblast JPP u Srbiji ureena je mreom relevantnih zakona o lokalnoj samoupravi, komunalnim delatnostima, koncesijama, javnim nabavkama i komunalnim preduzeima. Postojea JPP u Srbiji ostvaruju se ili u formi ugovornih JPP, kojima se poverava obavljanje komunalnih usluga privatnom investitoru, ili u formi meovitih javno-privatnih drutava (institucionalizovana JPP) za obavljanje komunalnih delatnosti. Iako jo uvek nije formirana dravna agencija za koordinaciju i pruanje saveta u pogledu formiranja JPP, lokalne vlasti su motivisane da sklapaju ovakva partnerstva zbog uoenih koristi od dopune skromnih optinskih budeta privatnim finansijskim sredstvima, elje da se dobije know-how od privatnog sektora i pomeranja uloge javne uprave koja od neposrednog pruaoca usluga sve vie postaje organizator, regulator i kontrolor. Lokalne vlasti u Srbiji nalaze se tek u poetnom stadijumu procesa uspostavljanja politikog, pravnog i administrativnog okvira koji bi omoguili i olakali razvoj privatnog sektora i javno-privatnih partnerstava. Ono to u ovom trenutku koi snaniji zamah investicija privatnog sektora u delatnost komunalnih usluga jesu zamreno i nejasno pravno okruenje i rizino trite za investicije, to je posledica slabih ili nepotpunih institucionalnih struktura, nedostatka celovite strategije reforme komunalnih preduzea i administrativne kontrole cena komunalnih usluga itd. Optine su, pored toga, nedovoljno pripremljene za efikasno upravljanje razliitim aspektima i fazama aranmana JPP. Analiza JPP u Srbiji zasniva se na iskustvima Grada Beograda u sektoru javnog prevoza i njegovoj borbi da obezbedi bezbedan, siguran, pouzdan i ist javni prevoz za graane. Pored toga, Grad je suoen i sa problemima oko revitalizacije i proirenja kapaciteta gradske deponije u Vini, na koju se odlae najvei deo gradskog vrstog otpada, i uspostavljanja JPP velikog obima za unapreenje sistema za vodovod i kanalizaciju. Dva JPP manjeg obima zasnovana u Kikindi i Smederevskoj Palanci, prvo zarad veih prihoda od parking usluga, a drugo za odravanje deponija u Smederevskoj Palanci, ilustruju rezultate JPP u manjim optinama u odnosu na prestonicu. Poetno iskustvo sa ueem privatnog sektora u komunalnim investicijama u Srbiji pokazuje da optinskim vlastima za sada nedostaje celovito iskustvo u finansiranju, strukturiranju i realizaciji projekata. Stoga im je neophodna neposredna podrka ako se eli da one preduzmu sve one zadatke i snose sve one rizike skopane s traenjem potencijalnih partnera, pregovaranjem i pripremom ugovora i odravanjem svakog partnerskog odnosa. Ovo se odnosi kako na finansijsku, pravnu i administrativnu, tako i na druge oblasti javne uprave. 115
1.
Uvod
117
U proteklih nekoliko godina optine u Srbiji nainile su prve probne korake ka uvoenju javno-privatnog partnerstva u delatnost lokalnih usluga. Oajnika potreba za novim investicijama u tradicionalno zapostavljanim sektorima, kao to su javni prevoz, daljinsko grejanje, snabdevanje prirodnim gasom i upravljanje vrstim otpadom nagnala je optinske vlasti u Srbiji da zasnivaju javno-privatna partnerstva (JPP) i otvore svoja vrata nekim inovativnijim oblicima pruanja javnih usluga. Broj uspenih javno-privatnih projekata u Srbiji, dodue, jo uvek je prilino mali, s obzirom na sutinsku potrebu za revitalizacijom optinske infrastrukture i poboljanjem kvaliteta usluga. U ovom trenutku u Srbiji postoje dva oblika JPP: ugovorno JPP u svim sluajevima u formi poveravanja obavljanja komunalne delatnosti privatnom investitoru, i javno-privatna pravna lica u meovitom vlasnitvu (institucionalno JPP) za obavljanje komunalnih usluga. Ima se utisak da se lokalne samouprave u Srbiji nalaze tek u poetnoj fazi procesa uspostavljanja politikog, pravnog i administrativnog okvira koji e omoguiti i olakati razvoj privatnog sektora i zasnivanje javno-privatnih partnerstava. U ovom trenutku, ono to koi snaniji zamah investicija privatnog sektora u delatnost komunalnih usluga jesu zamreno i nejasno pravno okruenje i rizino trite za investicije, kao posledica slabih ili nepotpunih institucionalnih struktura, nedostatka celovite strategije reforme komunalnih preduzea i administrativne kontrole cena komunalnih usluga itd. Optine su, pored toga, nedovoljno pripremljene za efikasno upravljanje razliitim aspektima i fazama aranmana JPP. Poetna iskustva s ukljuenjem privatnog sektora kao investitora u javni sektor Srbije pokazala su da optinskim vlastima u Srbiji nedostaje pravo iskustvo u finansiranju, strukturiranju i realizaciji projekata. Stoga im je potrebna neposredna podrka ako se eli da one preduzmu sve one zadatke i snose sve one rizike skopane s traenjem potencijalnih partnera, pregovaranjem i pripremom ugovora i odravanjem bilo kakvog partnerskog odnosa. To se odnosi na finansijsku, pravnu, administrativnu i druge oblasti javne uprave.
Tatijana Pavlovi-Kriani Ljiljana Brdarevi
2.
Pravno-regulatorni okvir
2.1. Ugovorna JPP

Srbija, kao i mnoge druge drave centralne i istone Evrope, nema zakone koji bi eksplicitno regulisali oblast javno-privatnog partnerstva. Bez obzira na to, postojei pravni okvir omoguava razliite vrste saradnje javnog i privatnog sektora od ugovora o poveravanju komunalnih delatnosti, pa sve do zasnivanja institucionalnih partnerstava kada se osniva novo pravno lice. Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu da povere pruanje komunalnih usluga privatnim subjektima. To mogu biti subjekti koji obavljaju komercijalne delatnosti (privredna drutva), ali i druga pravna lica (neprofitne organizacije), kao i fizika lica (preduzetnici). Kako bi ovi subjekti obavljali traene delatnosti, javni subjekt mora da im poveri obavljanje tih delatnosti putem ugovora, kojim se definiu prava i obaveze u vezi s obavljanjem delatnosti od opteg interesa. Pomenutim ugovorima utvruju se prava, obaveze i odgovornosti ugovornih strana. Zakon o lokalnoj samoupravi (Slubeni glasnik Republike Srbije br. 129/07) obezbeuje opti pravni osnov za formiranje JPP na lokalnom nivou u Srbiji tako to daje mogunost jedinicama lokalne samouprave (gradovima i optinama) da ugovorom povere obavljanje komunalnih usluga pravnom ili fizikom licu. Zakonom o lokalnoj samoupravi ovo ovlaenje se daje organima lokalne samouprave uz klasino ovlaenje da osnuju javno-komunalna preduzea (JKP) ili druge organizacije za pruanje ovih usluga. Jasno je da ova odredba ima za cilj da lokalnoj vlasti prui dve opcije kad je u pitanju obavljanje delatnosti od opteg interesa: putem posebnih, u tu svrhu osnovanih javnih komunalnih preduzea (ili ustanova) ili putem ugovornog odnosa sa privatnim investitorom ili meovitog pravnog subjekta koji zajedniki osnivaju grad/optina i privatni partner. Pomenuti zakon ne utvruje detalje postupka za poveravanje poslova u nadlenosti optine putem javno-privatnog partnerstva. Delatnosti koje predstavljaju prirodne monopole u Srbiji, kao to su preiavanje i distribucija vode za pie, preiavanje i odvoenje otpadnih voda, proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom, tramvajski i trolejbuski prevoz, mogu obavljati iskljuivo javna komunalna preduzea. Poto su javna preduzea u Srbiji jedini tip privrednog drutva koje moe biti u vlasnitvu iskljuivo javnih subjekata (kao osnivai javnih preduzea mogu se pojaviti samo drava, autonomna pokrajina ili jedinice lokalne samouprave), u oblastima komunalnih delatnosti koje predstavljaju prirodne monopole, potpuna ili delimina privatizacija (prodaja dravnog kapitala ili osnivakih udela u dravnoj svojini privatnom sektoru) u ovom trenutku zakonski nije mogua. Meutim, ako obavljanje komunalne delatnosti od strane javnog preduzea ne bi bilo racionalno, grad/optina moe poveriti ovu delatnost privatnom investitoru. To znai da organ lokalne samouprave moe dozvoliti privatnim partnerima da obavljaju komunalne delatnosti kao prirodne monopole samo ako obavljanje tih delatnosti ne bi bilo ekonomski racionalno s obzirom na obim poslova i broj korisnika. Zakon o komunalnim delatnostima predvia uslove i nain poveravanja komunalnih delatnosti, kao i nain kontrole tih delatnosti. Po Zakonu o komunalnim delatnostima, na osnovu sprovedenog postupka javnog konkursa (javno nadmetanje, pismeno dostavljanje ponuda ili direktni pregovori), mora se postii sporazum o poveravanju poslova. Mora se naglasiti da Zakon o komunalnim delatnostima doputa optinama da u izuzetnim sluajevima odaberu privatnog partnera za pruanje komunalnih usluga i bez postupka javnog konkursa. Zakon propisuje obavezu da posebna komisija, koju bira optina, organizuje postupak izbora partnera, odnosno da pregleda prispele ponude i obavi odgovarajue pregovore. Zakonom se dalje predvia da se obavljanje delatnosti od opteg interesa moe poveriti privatnom preduzeu na period od pet godina, osim ako se preduzee nije obavezalo da investira u datu delatnost, i u tom sluaju e se obavljanje delatnosti poveriti na rok koji je potreban za povraaj uloenih sredstava, a koji ne moe biti dui od 25 godina. Po okonanju tog roka, preduzee ima pravo da konkurie, pod istim uslovima kao i druga zainteresovana preduzea, za dalje obavljanje date delatnosti. Pravila i uslove uea na konkursu utvruje skuptina optine. Prilikom poveravanja vrenja komunalnih usluga jedinica lokalne samouprave ima pravo da kontrolie kako se obavlja ta delatnost, da utvruje cene i na drugi nain, u skladu sa zakonom, utie na obavljanje delatnosti.
118
Relevantne odredbe Zakona o komunalnim uslugama, koji je usvojen pre Zakona o koncesijama, predviaju period trajanja ugovora do pet godina, s mogunou produenja do 25 godina radi amortizacije ulaganja. Na postupak dodeljivanja ugovora u skladu sa Zakonom o komunalnim delatnostima ne primenjuje se Zakon o javnim nabavkama, a ni Zakon o koncesijama, jer se Zakon o koncesijama odnosi samo na koncesione ugovore (ne na poveravanje komunalnih delatnosti), kao to se i Zakon o javnim nabavkama odnosi samo na tradicionalne javne nabavke dobara i usluga. Pruanje komunalnih usluga od strane privatnih operatera na osnovu ugovora o poveravanju komunalnih delatnosti ne prua privatnom partneru mogunost da se samostalno, tj. bez nadzora partnera iz javnog sektora angauje/ obavlja delatnosti. tavie, u oblasti utvrivanja cena, ugovor o poveravanju komunalnih delatnosti daje ogranien prostor privatnom partneru da utie na kriterijume za utvrivanje cene proizvoda ili usluga. Prema lanu 3. stavu 3. Zakona o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, privatna preduzea koja obavljaju delatnosti od opteg interesa imaju iste dunosti i obaveze u pogledu obavljanja tih delatnosti kao i javno preduzee ili javna ustanova. Ta odredba implicira da u oblasti utvrivanja cena, grad/optina (kao i Vlada Srbije) zadravaju pravo davanja saglasnosti privatnom partneru prilikom promene cena. ak i kad kod JPP postoji direktna povezanost izmeu privatnog partnera i krajnjeg korisnika (javni prevoz u Beogradu je primer takvog aranmana) i privatni partner je taj koji prua usluge graanima, grad/optina zadravaju pravo kontrole kad je u pitanju izmena visine cena koje plaaju korisnici usluga. Te cene mogu, po potrebi, biti subvencionisane. Kao to je ve spomenuto, ugovori o poveravanju komunalnih usluga trebalo bi da se zakljuuju u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Taj zakon postavlja pravni okvir za poveravanje javnih usluga privatnim investitorima, nastojei da smanji potencijalne rizike koji vrebaju naruioce (ukljuujui lokalne vlasti) u postupku nabavke, a koji proistiu iz pomanjkanja tehnikih znanja i vetina. Cilj ovog zakona je i da obezbedi konkurenciju, transparentnost i da sprei zloupotrebe u raspolaganju sredstvima iz javnih prihoda. U Zakonu o javnim nabavkama veoma je detaljno definisan postupak nabavke usluga. Ugovori o nabavci usluga mogu se zakljuiti na tri naina: putem otvorenog postupka, restriktivnog postupka i neposrednih pregovora. Glavna odlika otvorenog postupka jeste to to u njemu mogu uestvovati svi zainteresovani, bez prethodne selekcije samo odreenih ponuaa, a javni poziv za uestvovanje na tenderu mora biti objavljen u Slubenom glasniku. Restriktivni postupak sastoji se iz dve faze, od kojih je prva kvalifikacioni postupak. Prema Zakonu o javnim nabavkama takav postupak se moe sprovoditi samo kada su predmet javne nabavke takva dobra, usluge ili radovi koji, s obzirom na tehniku, kadrovsku i finansijsku osposobljenost, mogu biti isporueni, prueni, odnosno izvedeni samo od strane ogranienog broja ponuaa. Treba napomenuti da Zakon o javnim nabavkama postavlja odreene preduslove za zakljuivanje ugovora o javnoj nabavci. Naime, javna nabavka mora biti predviena planom nabavki i za nju moraju biti predviena sredstva u gradskom, odnosno optinskom budetu. 119
2.2. Koncesije
Na nacionalnom nivou u Srbiji nema javno-privatnih partnerstava. Glavni razlog za to je veoma komplikovana i nadasve dugotrajna procedura zakljuenja ugovora o koncesiji. Tako je, na primer, Vlada Republike Srbije duna da o predlogu za davanje koncesije odlui u roku od 3 meseca. Nakon toga, nadleno ministarstvo ima rok od est meseci da pripremi i dostavi predlog akta o koncesiji Vladi RS. Dakle, od trenutka pokretanja inicijative za zakljuenje koncesionog ugovora do pokretanja tenderske procedure moe da proe od jedne (u najboljem sluaju) do dve godine. Za lokalne vlasti sloenost koncesione procedure predstavlja nepremostivu prepreku, ak i za gradove sa veoma razvijenim strunim, materijalnim i tehnikim kapacitetima, kao to je Beograd. Postupak dodele koncesije za deponiju u Vini, na primer, trajao je, s prekidima, preko tri godine, pre nego to je obustavljen na neodreeno vreme.
2.3. Meoviti pravni subjekti osnovani kao privredna drutva

Imajui na umu injenicu da Srbija jo uvek nije otpoela proces privatizacije komunalnih preduzea, postojei pravni okvir ne podrava u potpunosti institucionalna JPP na lokalnom nivou. Prema Zakonu o komunalnim delatnostima moe biti prodato (privatizovano) samo do 49% vrednosti dravnog kapitala u javnom preduzeu koje prua komunalne usluge. Javna preduzea koja obavljaju delatnosti preiavanja i distribucije vode za pie, preiavanja i odvoenja otpadnih voda, proizvodnje i snabdevanja parom i toplom vodom
i obezbeivanja tramvajskog i trolejbuskog prevoza, ne mogu da budu ak ni delimino privatizovana. Pomenuta odredba ne predstavlja ni u kom sluaju ograniavajui faktor za uvoenje privatnog sektora u delatnosti javno-komunalnih preduzea putem privatizacije u sektorima koji nisu prirodni monopoli. Ostaje nejasno, ipak, da li privatni partner ima pravo da dodatno ulae u preduzee i, sledstveno tome, povea svoj udeo u njemu.
2.4. Uloga drave u upravljanju javno-privatnim partnerstvima i njihovoj kontroli

Kao to smo prethodno objasnili, Srbija jo uvek nema zakon o javno-privatnom partnerstvu. Prethodna srpska vlada imala je vrlo ambiciozan plan da oformi posebnu organizacionu jedinicu za javno-privatno partnerstvo u okviru Ministarstva finansija. Ta jedinica bi bila tek prvi korak ka formiranju institucije sa posebnom namenom nadlene za nadzor realizacije javno-privatnih partnerstava. Jedinica bi imala posebna ovlaenja da preuzme na sebe funkciju povezivanja svih strana, ukljuujui i druga ministarstva, organizuje i vri planiranje i pripreme studije izvodljivosti i okvirna idejna reenja, da utvruje modele finansijskih zahteva i pregovara sa razvojnim bankama i drugim potencijalnim finansijerima. Ostaje da se vidi da li e i sadanja vlada nastaviti u istom pravcu. U ovom trenutku, vlada ima vrlo ogranienu ad hoc ulogu u procesu uspostavljanja javno-privatnih partnerstava na lokalnom nivou. tavie, kod javno-privatnih partnerstva organizovanih na osnovu ugovora o poveravanju komunalne delatnosti drava nema nikakvu ulogu. Drava mora biti konsultovana i mora odobriti transakcije kad su u pitanju koncesioni ugovori i ugovori o institucionalnim partnerstvima (formiranje novog poslovnog subjekta ili prodaja dravnog kapitala u optinskom komunalnom preduzeu). Naime, za bilo kakvu prodaju imovine ili akcija preduzea u dravnom vlasnitvu saglasnost mora dati Vlada Srbije. Samo je Vlada nadlena da donosi odluke o kupovini i prodaji akcija dravnih preduzea (dravnog kapitala u javnim preduzeima). Svaki ugovor koji bi eventualno bio zakljuen mimo odredaba ovog lana smatra se nitavnim. Meutim, Vlada nema nikakav mandat da nadgleda sprovoenje ugovora o JPP. Uloga Vlade Srbije je najvanija u procesu dodele ugovora o koncesiji. To je za sada samo teoretska mogunost, budui da na lokalnom nivou jo uvek nema operativnih ugovora o koncesiji. Zakon RS o koncesijama utvruje nadlenost Vlade Srbije u pogledu nadzora postupka izbora partnera, realizacije i funkcionisanja ugovora o JPP. Srbija, meutim, kao to je pomenuto, jo uvek nema agenciju za praenje sprovoenja JPP ija bi jedina dunost bila da nadzire sprovoenje institucionalnih JPP (a moda ak i ugovornih JPP). Stoga je hitno potrebno oformiti takvu agenciju u Srbiji, u kojoj su institucije jo uvek krhke, nivo korupcije dosta visok, trite za infrastrukturne investicije se jo uvek smatra rizinim i ne postoji bogato iskustvo u finansiranju, strukturiranju i realizaciji projekata.
120
3.
Monitoring i evaluacijaIzvuene pouke
3.1. Tehnike ocenjivanja

Ubrzana urbanizacija i rastua tranja doveli su do poveane potrebe za ulaganjem u razvoj infrastrukture u Republici Srbiji. Ogranienost sredstava koja stoje na raspolaganju za razvoj infrastrukture produbila je jaz izmeu potreba i ponude. Potrebe za investicijama su daleko vee od koliine sredstava koja se za tu svrhu izdvajaju iz budeta. Lokalne vlasti zato podstiu javno-privatna partnerstva (JPP) kako bi privukle trine investicije i tako na najbolji mogui nain iskoristile svoja budetska sredstva i odgovorile na potrebe za obezbeivanjem infrastrukture i javnih usluga. JPP je prepoznato u Republici Srbiji kao opti dugoroni ugovor zakljuen izmeu subjekta javnog sektora (centralna i lokalna vlast ili javno preduzee) i privatne kompanije, kojim se definie projektovanje, finansiranje, korienje/upravljanje i odravanje javne infrastrukture ili koncipiranje, finansiranje i pruanje usluga. Javno-privatno partnerstvo je ugovorni odnos javnog i privatnog sektora, u okviru koga privatni operater prua usluge koje je tradicionalno pruala ili finansirala neka javna ustanova. Pravno gledano, JPP se nalazi na pola puta izmeu javne nabavke i privatizacije, kao nain pruanja javnih usluga, putem koga se znatan deo rizika moe preneti na privatni sektor. Krajni cilj JPP je da se dobije vea vrednost za novac nego to bi to bio sluaj putem tradicionalne javne nabavke. Uprkos tome to je ex ante procena oekivane vrednosti
za novac esto vrlo sloen posao, uopteno se moe rei da JPP donosi veu vrednost kad god se njime ostvare sledee prednosti: nii trokovi tokom korienja projekta, efikasnija podela rizika, bra realizacija, bolji kvalitet usluga i dodatni prihod. Poslednjih godina zabeleen je znaajan porast saradnje javnog i privatnog sektora u razvoju infrastrukture i upravljanju infrastrukturom, namenjenom za obavljanje brojnih ekonomskih delatnosti. Uspostavljanje JPP u Republici Srbiji motivisano je kombinacijom nekoliko faktora: (a) potragom za privatnim finansijskim sredstvima koja bi dopunila skromne javne budete (b) eljom da se iskoriste know-how i operativne vetine privatnog sektora i (c) strukturnim promenama uloge lokalne vlasti, koja sve vie postaje organizator, regulator i kontrolor, a manje neposredni operater. Ovaj deo sadri kratak pregled osnovnih modela javno-privatnih partnerstava koji su izabrani za sprovoenje ili se ve sprovode u lokalnim samoupravama irom Srbije. Mogunosti saradnje koje nudi JPP kreu se od onih kod kojih je angaovanje privatnog sektora minimalno, npr. zakljuivanje ugovora o pruanju usluga, pa sve do onih kod kojih privatni sektor u znatnoj meri uestvuje u upravljanju projektom, kao to je rekonstrukcija infrastrukture i ulaganje u infrastrukturu, koncesije i BOT (izgradi-koristi-predaj) ugovori. U nastavku emo predstaviti svaku od ovih opcija ponaosob. Skoro u svim ovim opcijama javni partner obino preuzima punu kontrolu nad imovinom po isteku ugovora sa privatnim partnerom. Analiza primera iz prakse omoguava nam da utvrdimo kljuna rukovodea naela razvoja i primene JPP na lokalnom nivou u Republici Srbiji. Vano je naglasiti da su strukture JPP koncept u poetnoj fazi svog razvoja. Iako su koristi od partnerstva sa privatnim sektorom nesumnjive, njega ne bi trebalo smatrati jedinim moguim pristupom, s obzirom na sloen postupak njegovog osmiljavanja, realizacije i upravljanja njime. Ova vrsta partnerstva zato mora da bude briljivo ocenjena u kontekstu projekta, javne koristi i relativnog dobitka koji bi se postigao primenom razliitih pristupa. Broj primera koje smo predstavili je oigledno mali, imajui u vidu stvarni broj projekata i sporazuma koji su inicirani i ostvareni. Glavni problem s kojim smo se susreli tokom istraivanja ostvarenih JPP jeste nespremnost lokalnih vlasti da obelodane ugovore o JPP i da podele svoja iskustva steena u postupku ocene, nabavke i pregovaranja. Podatke smo pribavili iz raznovrsnih izvora, kao to su finansijeri, organizacije koje su pruale institucionalnu podrku i korisnici projekata. U toku analize sluajeva, kao kriterijume smo ustanovili: vrstu ugovora, period trajanja ugovora, vrednost investicije, prenos odgovornosti, rizik tranje, rizik raspoloivosti, finansijski trini rizik i rizik cene. Analiza je otkrila da postoje brojne razlike meu modelima JPP koji se primenjuju u Srbiji. Na osnovu gorenavedenih kriterijuma, dolo se do sledeih zakljuaka: Vrsta ugovora. Ugovori o poveravanju obavljanja usluga su najei oblik uspostavljenih JPP. Koncesije koje smo analizirali jo nisu realizovane. Zajednika privredna drutva su registrovana u oblastima upravljanja otpadom i distribucije gasa. Struktura vrste ugovora pokazuje da ne postoji zainteresovanost lokalnih vlasti za sprovoenje sveobuhvatne ocene najpogodnije strukture JPP. U svakom sluaju, mogle bi se prouiti razliite strukture JPP na osnovu visine sredstava koja bi se mogla preusmeriti iz javnih fondova i sredstava koje je potrebno da uloi privatni partner, eljenog nivoa usluga, platene spremnosti i prihvatljivosti cene za potroae, rekonstrukcije postojeih sistema itd. Lokalne vlasti preferiraju ugovore o poveravanju obavljanja delatnosti u odnosu na ugovore o koncesiji, jer je postupak za izbor operatera usluga krai i laki od pravno sloenog postupka za procenu i realizaciju koncesija i odabira koncesionara putem javnog nadmetanja (javne nabavke). Povrh toga, proputanje da se izvri procena adekvatnih struktura JPP dovodi do gubitka dopunskog prihoda za javni sektor, koji bi se mogao ostvariti naplatom lokalnih naknada i taksi za korienje postojeih javnih objekata i za pravo privatnih partnera na obavljanje javnih usluga kojima se ostvaruje prihod. Osnivanje zajednikog drutva (joint venture) predstavlja dodatni rizik kad se razmilja o koncesiji. Osnivanje takvih drutava u Srbiji ne donosi koristi kao koncesije i praeno je gubitkom vlasnitva nad javnom imovinom, slabljenjem pregovarakih kapaciteta i kontrole od strane lokalne vlasti. Period trajanja ugovora mora biti utvren na osnovu visine uloenog kapitala, stepena angaovanosti privatnog sektora i vremena potrebnog za povraaj uloene investicije i ostvarenje profita. Trajanje ugovora se, naalost, utvruje prema pomenutim kriterijumima samo u sluaju uspostavljanja koncesije, u skladu sa Zakonom o koncesijama. 121
Kod drugih vrsta JPP trajanje ugovora se utvruje na osnovu ponude privatnog partnera i pregovaranja izmeu ugovornih strana, bez obrauna perioda povraaja investicije. Ovakvo utvrivanje duine trajanja ugovora ukazuje na injenicu da Srbija jo uvek nije postala ozbiljno i razvijeno trite za infrastrukturne projekte. Posledica toga je da se ugovori o koncesiji, pa ak i ugovori o pruanju usluga i upravljanju, koji podrazumevaju male investicije u usluge koje donose prihod i kod kojih je period povraaja uloenih sredstava kratak, mahom zakljuuju na period dui od 20 godina. Vrednost investicije. Sektori vode i kanalizacije zahtevaju najvee kapitalne investicije. To je i oekivano, s obzirom na veliinu tih projekata i potrebne investicije. Na primer, kapital koji je neophodno uloiti u beogradski vodovod i kanalizaciju procenjen je na 987 miliona evra. Najnia finansijska ulaganja, koja povlae najmanji finansijski rizik, ostvarena su kod usluga parkinga i upravljanja vrstim otpadom, i ona se kreu u rasponu od 0,6 do 40 miliona evra. Dakle, kod JPP u oblasti parkinga i upravljanja vrstim otpadom period povraaja uloenih sredstava je krai, a rizik koji snose privatni partneri je manji. Samim tim je priliv privatnog kapitala zabeleen najvie u sektorima koji zahtevaju manje investicije. Prenos odgovornosti predstavlja stepen angaovanosti privatnog partnera na projektu, kako je definisano ugovorom, vlasnitvo nad sredstvima ili pravo upravljanja njima i organizaciju sprovoenja projekta. Sluajevi koje smo prouili pokazuju da se podela odgovornosti vri na osnovu karakteristika projekta i ugovornih strana. Prenos odgovornosti definie se u tenderskoj dokumentaciji i finalnim ugovorima. Najvei stepen prenosa odgovornosti na privatnog partnera je u upravljanju vrstim otpadom, pruanju parking usluga i distribuciji gasa. Ovo je esto povezano sa komercijalnijim karakterom investicija u ove delatnosti, kod kojih se od privatnog partnera oekuje da finansira projekte i preuzme rizik tranje i trini rizik. Ugovor o pruanju usluga javnog prevoza u Beogradu pokazuje da je privatni partner odgovoran za nabavku, korienje i odravanje imovine na kratak period, dok grad snosi finansijski rizik i rizik upravljanja. Prihod privatnih partnera zavisi od postizanja unapred definisanog uinka. Kod koncesije za upravljanje vrstim otpadom u Beogradu, privatni partner je zaduen za projektovanje, finansiranje, izgradnju, korienje i odravanje komunalnih objekata koje e, po okonanju ugovora, vratiti gradskoj upravi. Prihodi koncesionara zavise od uinka i komercijalnog rizika. Rizik tranje je stepen prenosa trinih rizika na privatnog partnera, kao to su promena tranje, konkurencija ili zastarelost tehnologije. Prema ovim kriterijumima, rizik tranje se u najveem stepenu prenosi na privatnog partnera u upravljanju vrstim otpadom i parking uslugama. Stvarni nivo prenetog rizika tranje zavisi od kvaliteta usluge i obima pokrivenosti optine uslugom koja je poverena privatnom partneru. Ovaj rizik moe biti znatno smanjen monopolskim poloajem komunalnog operatera. Na primer, procenjeno je da je rizik tranje koji je prenet na koncesionara koji e upravljati vrstim otpadom u Beogradu veoma mali, s obzirom na to da u gradu postoji razvijen sistem komunalnih usluga u oblasti prikupljanja i odlaganja otpada i stabilan rast ivotnog standarda graana. Za razliku od toga, procenjen rizik tranje u upravljanju vrstim otpadom u optini Smederevska Palanka je relativno visok, s obzirom na veliki broj domainstava u ruralnim naseljima koja nisu nikad koristila ovu vrstu usluge. Zarada privatnog partnera zavisie od naplate naknada od ovih korisnika, pogotovo na poetku ovog posla. Rizik raspoloivosti je stepen do kojeg privatni partner rizikuje u sluaju da ne obavi posao u skladu sa ugovorom, ne ispuni standarde i nivo kvaliteta, ne isporuuje usluge u skladu sa specifikacijama ili ne postigne dogovoreni obim usluga. Rizike u okviru ove kategorije u svim prouenim primerima JPP dele privatni i javni partneri, pri emu je privatni partner obino odgovoran za kvalitet i efikasnost pruanja usluga koje su mu poverene odredbama ugovora, a javni partner je garant dobrog izvrenja i pruanja komunalnih usluga graanima. U sluaju Beograda, koncesionar bi snosio punu odgovornost za projektovanje, finansiranje, izgradnju i korienje nove infrastrukture i pruanje usluga graanima. Gradska vlada je duna da vri nadzor nad koncesijom i ima puno pravo da raskine ugovor ukoliko koncesionar ne ispunjava svoje ugovorne obaveze. Ovo pravo omoguava gradu da graanima garantuje dobro izvrenje i pruanje kvalitetnih usluga. Na isti nain su ureeni i drugi aranmani o JPP koje smo analizirali.
122
Finansijski trini rizik je stepen prenosa rizika promene trinih pokazatelja, kao to su cene na malo, kamatne stope, kurs dinara, cene nafte, prosena bruto plata itd., na ugovorne strane u JPP. Mnogi od primera pokazuju da su finansijski rizici usled trinih kretanja ugraeni u obraun i promenu cena komunalnih usluga. Rizik cene je stepen do kojeg privatni partner prenosi na korisnike usluga rizik promene efikasnosti rada i naplate tarifa. Na osnovu ugovora u koje smo imali uvid, korisnici usluga nisu izloeni znaajnom riziku cene, u koji ih moe dovesti privatni partner. U svim sluajevima cenu komunalnih usluga odreuje i usvaja skuptina optine u skladu sa kriterijumima definisanim ugovorom. Glavni kriterijumi za prilagoavanje cena su zvanini trini parametri koji utiu na trokove pruanja usluga. Na primer, ugovorom o pruanju usluga javnog prevoza u Beogradu regulisana je struktura ukupnih trokova privatnog partnera i odnos izmeu svakog pojedinanog troka i odgovarajueg trinog parametra. Stoga nema mesta za korekciju tarifa usled poveanih trokova zbog pada efikasnosti poslovanja privatnog partnera.
3.2. Upravljanje JPP 3.2.1. Stanje pre JPP: zato su potrebne promene?
U svim optinama koje smo analizirali postoji potreba za ulaganjima da bi se proirila postojea infrastruktura i unapredile komunalne usluge. Primer toga je potreba za izgradnjom vodovodno-kanalizacionog sistema u Beogradu. Smederevska Palanka je primer optine sa nedovoljno razvijenim komunalnim delatnostima, koja mora da razvije svoje kapacitete za preradu vrstog otpada, kao i optina Kikinda, koja nema razvijen sistem usluga parkiranja i neophodnu infrastrukturu. U svim ovim sluajevima lokalne vlasti nisu bile u stanju da iz budeta obezbede investicije u infrastrukturu koja nedostaje. Istovremeno, ove optine su ve bile iscrple svoje kapacitete za zaduivanje uzevi zajmove od finansijskih institucija. Jedina mogunost koja im je preostala bila je da privuku finansijska sredstva privatnih partnera zainteresovanih za ostvarenje profita putem investiranja u lokalnu infrastrukturu, uz preuzimanje komercijalnih rizika u pruanju komunalnih usluga. Moramo ipak podvui da JPP za pruanje usluga javnog prevoza u Beogradu nije bilo iskljuivo motivisano nedostatkom sredstava, ve i potrebom da se uvede konkurencija u delatnost javnih usluga i pobolja kvalitet tih usluga.
123
3.2.2. Kako su donoene optinske odluke?

Saglasno Ustavu Republike Srbije, Zakonu o lokalnoj samoupravi i Zakonu o komunalnim delatnostima, lokalne vlasti su dune da obezbede uslove za obavljanje javnih delatnosti, reguliu nain obavljanja tih delatnosti, omogue sredstva za rad i razvoj i vre nadzor nad obavljanjem javnih delatnosti. Skuptina optine odluuje o tome ko e obavljati koju javnu delatnost donoenjem odluke o osnivanju javnih subjekata (ustanova, organizacija ili preduzea) ili odluku o poveravanju obavljanja odreene delatnosti privatnom preduzeu ili preduzetniku. U pokuaju da ispune pomenute zakonske obaveze, jedinice lokalne samouprave u Srbiji suoavaju se sa nedostatkom sredstava i vetina potrebnih za razvoj osnovnih komunalnih delatnosti. Zbog manjka budetskih sredstava za investiranje u izgradnju potrebnih komunalnih objekata i dalji razvoj javnih delatnosti, lokalne vlasti odluuju da privuku privatne partnere, koji bi uloili svoja sredstva i preuzeli na sebe upravljanje tim delatnostima. Na tragu te ideje, veina jedinica lokalne samouprave odluila je da uspostavi JPP sa privatnim sektorom, zbog manjka javnih sredstava koja bi se ulagala u komunalne objekte i delatnosti. Nain procene izvodljivog i adekvatnog modela JPP zavisi od znanja i iskustva lokalnih vlasti u finansiranju kapitalnih projekata i sveobuhvatnom upravljanju imovinom i finansijama. Najuspeniji pristup u oceni adekvatnog modela JPP zabeleen je u srpskoj prestonici. Uz podrku iskusnih meunarodnih institucija i konsultanata, finansiranih iz inostranih donacija, uprava Grada Beograda donela je odluku o
modelu JPP na osnovu detaljne pravne, finansijske, ekonomske, ekoloke i tehnike analize postojeeg komunalnog sistema i njegovog funkcionisanja. To se moe videti na primeru uspostavljanja JPP u javnom prevozu, upravljanju vrstim otpadom i vodovodno-kanalizacionom sistemu grada. to se tie drugih lokalnih vlasti, mnoge od njih su donele odluke o uspostavljanju JPP na osnovu oekivane vrednosti investicije privatnog partnera i ponuenog nivoa cena za korisnike usluga. Pre donoenja odluke, oni nisu obavili analizu postojeeg stanja komunalnih usluga niti analizu finansijskog i ekonomskog efekta izabranog JPP na optinsku imovinu.
3.2.3. Argumenti za JPP i protiv njega na optinskom veu

Glavni argument za uspostavljanje JPP je mogunost ostvarivanja koristi za korisnike usluga i lokalnu vlast, kao rezultat uea privatnog partnera u investiranju u infrastrukturu, pruanju javnih usluga i upravljanju javnim uslugama. Uobiajene koristi od uspostavljanja JPP koje prepoznaje skuptina optine su: - poveanje efikasnosti zahvaljujui uvoenju trinih principa u rad komunalnog sistema - poveanje nivoa i kvaliteta komunalnih usluga - obezbeivanje dugorone finansijske, tehnike i ekoloke odrivosti komunalnog sistema, uz prihvatljive cene za krajnje korisnike - uvoenje visokofunkcionalnog sistema plaanja i kontrole komunalnih delatnosti - razvoj novih komunalnih usluga uvoenjem tehnikih vetina i iskustva privatnog partnera 124 - poveanje naplate prihoda budeta. Glavni argumenti protiv uspostavljanja JPP, koji se mogu pojaviti tokom diskusije u skuptini optine su: - korienje finansijskih i ekonomskih podataka generisanih od strane neefikasnih komunalnih sistema kao polazne osnove za utvrivanje kriterijuma ugovornih obaveza za novi aranman JPP - ugovaranje JPP bez prethodne analize finansijskih i ekonomskih efekata odabranog modela JPP u odnosu na druge opcije - nedostatak kvalifikovanih i iskusnih predstavnika optina, koji bi uestvovali u pregovorima sa kompetentnim i strunim partnerima iz privatnog sektora - gubljenje kontrole nad javnom imovinom i resursima - strah od nepredvidljivih efekata primene naela punog pokria trokova prilikom utvrivanja cena komunalnih usluga.
3.2.4. Kako je tekao tenderski postupak, postupak izbora partnera i zakljuivanja ugovora?
Prema srpskim zakonima, jedinicama lokalne samouprave doputeno je da zakljuuju ugovore o poveravanju obavljanja usluga putem javnog konkursa, u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Zakon o koncesijama detaljno ureuje postupak davanja koncesija sprovoenjem postupka javnog tendera. Zakon o komunalnim delatnostima omoguuje osnivanje zajednikog drutva (joint venture) radi obavljanja delatnosti od opteg interesa, ali ne regulie nain izbora privatnog partnera. Ostavljen je, dakle, prostor za direktne pregovore izmeu lokalnih vlasti i privatnog partnera o formiranju zajednikog preduzea bez primene konkurencije u postupku izbora partnera. Sluajevi koje smo analizirali pokazuju da su privatni partneri birani putem javnog konkursa u skladu sa predmetnim zakonom. Prilikom zakljuivanja ugovora o poveravanju vrenja usluga, sve lokalne vlasti su tokom pripreme konkursne dokumentacije primenjivale svoja iskustva steena u postupku nabavke usluga regulisanog zakonom. Konkursna dokumentacija pripremana je, po formi i sadrini, u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Pozivi za dostavljanje
ponuda u tenderskom postupku objavljivani su u Slubenom glasniku i dnevnim listovima. Zainteresovani kandidati morali su da dokau kvalifikaciju za obavljanje date komunalne usluge i dostave tehnike i finansijske ponude, uz bankarske garancije za uee u tenderskom postupku. Prilikom izbora najbolje ponude primenjivan je kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude, i to na osnovu sledeih elemenata: tehniko reenje za komunalnu uslugu, ukupna vrednost investicije i cena usluge za korisnike. Koncesija za deponiju u Beogradu je trebalo da bude dodeljena na meunarodnom tenderu, po Zakonu o koncesijama i izvravanju koncesije projekta JPP, uz saglasnost Vlade Republike Srbije. Tenderska dokumentacija je sadrala sve elemente i uputstva potrebna za pripremu ponuda, kao i Memorandum o tenderskom postupku, koji je sadrao, pored uslova za dostavljanje ponuda, i druge elemente od znaaja za tenderski postupak. Zainteresovani kandidati su morali da ispune kriterijume za kvalifikaciju i podnesu bankarsku garanciju da bi uestvovali u postupku. Tenderski postupak je trebalo da bude sproveden u dve faze: evaluacija tehnikih ponuda i evaluacija finansijskih ponuda svih kandidata ije tehnike ponude ispunjavaju minimalne zahteve. Nakon ove dve faze sledi zajedniko ocenjivanje tehnikih i finansijskih ponuda kandidata kojima je priznata kvalifikacija. Najpovoljniji ponua bira se na osnovu kombinovane ocene tehnike i finansijske ponude. Na kraju, Komisija za pregovaranje dovrava tekst ugovora sa najpovoljnijim ponuaem.
3.3. Metodi za nadzor i evaluaciju JPP

Za uspeh JPP neophodno je da postoji delotvoran zakonodavni okvir i okvir za nadzor JPP, kao i da oba partnera potuju ciljeve i potrebe onog drugog. Korist od JPP moe se garantovati samo ukoliko se ima svest o prednosti i slabosti svih vrsta aranmana i optim i neposrednim ciljevima oba partnera. S tim u vezi, uloga javnog sektora, koji moe od pruaoca usluga postati supervizor ugovora o poveravanju usluga, od izuzetne je vanosti. U ovom odeljku daemo pregled postojeih modela JPP na lokalnom nivou, kao i naina na koji se vri nadzor nad njima.
125
3.3.1. Ugovorne obaveze privatnog partnera

Obaveze privatnog partnera vrlo su precizno utvrene ugovorima u veini aranmana JPP koje smo prouili, to je i osnovni preduslov za uspeno praenje i evaluaciju uspostavljenih JPP iz perspektive lokalne vlasti. U nekoliko sluajeva koje smo prouili, ugovorne obaveze privatnih partnera podrazumevale su sledee: - kad je u pitanju koncesija za preradu i odlaganje vrstog otpada u Gradu Beogradu, glavne obaveze koncesionara su: rehabilitacija deponije i unapreenje kvaliteta usluga, poboljanje efikasnosti i smanjenje trokova putem uvoenja trinih principa, i obavljanje komunalnih usluga utvrenih odredbama ugovora - privatni autobuski prevoznici koji su zakljuili ugovor sa Gradom Beogradom duni su da finansiraju nabavku odreenog broja vozila odreenog kvaliteta i obavljaju prevoz putnika u skladu sa gradskim propisima - po ugovoru o pruanju parking usluga u optini Kikinda, privatni partneri duni su da: unapreuju parking usluge uvoenjem trinih naela i uspostave visokofunkcionalan sistem naplate i kontrole parkiranja
3.3.2. Garancije za ispunjavanje ugovornih obaveza koje polae privatni partner

Kako bi se obezbedilo kvalitetno i efikasno pruanje poverenih usluga u dogovorenom roku, koncesionar je duan da poloi garanciju za izvravanje ugovornih obaveza: za period izgradnje (10 posto od planirane vrednosti investicije za period izgradnje) i za period korienja i odravanja (5 posto od planirane vrednosti investicije za period korienja i odravanja). Pored toga, koncesionar e obezbediti i odravati na snazi sledee polise osiguranja: graevinsko osiguranje, osiguranje od odgovornosti za zagaivanje okoline, osiguranje od tete prema treim licima, osiguranje od profesionalne odgovornosti, osiguranje radnika i imovine.
Sa druge strane, veina ugovora o poveravanju obavljanja usluga ne obavezuje privatne partnere da poloe garanciju za izvrenje ugovornih obaveza. Ovi ugovori, dodue, definiu odgovornost privatnog partnera za pruanje kvalitetnih usluga i staranje o tome da komunalni objekti budu u stalnom funkcionalnom stanju, ali bez ikakvih instrumenata obezbeenja (kolaterala) koji bi bili aktivirani u sluaju neispunjavanja obaveza.
3.3.3. Nadzor nad izvravanjem ugovornih obaveza u okviru JPP

Predstavljeni sluajevi pokazuju da je lokalna vlast duna da sprovodi nadzor nad izvravanjem ugovornih obaveza privatnog partnera. U tom cilju, svi ugovori definiu ulogu privatnog partnera u pogledu izvetavanja, kao i postupak izvetavanja tokom trajanja JPP. Koncesionar, na primer, mora da vodi evidenciju i priprema izvetaje tokom perioda trajanja koncesije i da ih podnosi Gradu Beogradu. Izvetaji moraju da sadre podatke o: koliini, vrsti i poreklu (optina) vrstog otpada. Grad, kao koncedent, mora da ima slobodan i otvoren pristup deponiji i svim prateim objektima radi vrenja inspekcije. Gradska direkcija za javni prevoz zaduena je da nadzire da li privatni prevoznici izvravaju odredbe ugovora o poveravanju usluga. Direkcija je, dakle, duna da sprovodi stalnu kontrolu kvaliteta usluga koje pruaju privatni prevoznici. Ona to moe da vri samostalno ili angaovanjem treeg pravnog lica. U optini Kikinda, Sekretarijat za saobraaj nadlean je za nadzor parking usluga koje su poverene privatnom preduzeu. Kljuni element nadzora ugovora o poveravanju usluga je kontrola prihoda koji se ubiraju od parking usluga, a koje izmeu sebe dele optina i dato preduzee. Zahvaljujui modernom softverskom paketu za stalno upravljanje parking uslugama koji je izradilo dato privatno preduzee, mogue je vriti takvu kontrolu.
3.3.4. Nadzor nad kvalitetom usluga

126 Ugovorima o JPP trebalo bi regulisati standarde kvaliteta usluga koje se pruaju korisnicima, kako bi se obezbedilo da graani dobiju visok kvalitet usluga. Upravo je to sluaj sa ugovorima o pruanju usluga javnog prevoza u Beogradu. Sami graani imaju aktivnu ulogu u oceni kvaliteta javnog prevoza. Oni mogu da upuuju albe o funkcionisanju javnog prevoza Direkciji za javni prevoz. Regulisana identifikacija vozila i osoblja Sekretarijata za saobraaj omoguuju graanima da podnose albe na uoene nepravilnosti u funkcionisanju javnog gradskog prevoza. Javnim koncesijama u oblasti vrstog otpada takoe se definiu obaveze koncesionara prema korisnicima usluga. U izvetajima, koje podnose koncesionari, moraju da se navedu sve eventualne pritube korisnika i opiu naini na koje je koncesionar reio problem i ispravio nedostatak. Privatni operateri parking usluga i upravljanja vrstim otpadom moraju da daju prikaz kvaliteta usluga koje pruaju korisnicima.
3.3.5. Raskid ugovora u sluaju neizvravanja ugovornih obaveza

Svi ugovori o JPP sadre odredbu o raskidu ugovora u sluaju da privatni operater ne ispunjava svoje obaveze. Prema toj odredbi, jedinica lokalne samouprave ima puno pravo da raskine ugovor ukoliko privatni partner ne ispunjava svoje ugovorne obaveze. To pravo omoguuje optini da svojim graanima garantuje kvalitetne komunalne usluge. U sluaju raskida ugovora, optina moe imati pravo pree kupovine prethodno izgraene i instalirane imovine. Otkazni rok omoguuje optini da dodatno regulie obavljanje usluga u sluaju raskida ugovora. Ako privatni partner raskine ugovor, duan je da podmiri sve trokove optine koji su nastali usled raskida ugovora.
3.4. Kakva su poetna iskustva?

Teko je na osnovu poetnih injenica dati ocenu JPP u Srbiji, poto su svi ugovori tek u poetnoj fazi realizacije i pruanja usluga. Meutim, i u toj fazi se moe doi do nekih zakljuaka. U svim do sada uspostavljenim JPP privatni partner je bio stimulisan da blagovremeno isporuuje usluge i koristi imovinu projekta. Glavni razlog lei u tome to je privatni partner preuzeo komercijalni rizik prilikom obavljanja komunalne usluge, sadran u naelu nema usluge nema naplate. Iz tog razloga su sve investicije zavrene u ugovorenom
roku. Privatni partner je bio dodatno podstaknut da pronae inovativna reenja da bi se izborio sa operativnim rizicima projekta. Najoigledniji rezultat do sada realizovanih JPP u optinama u Srbiji bilo je osetno poboljanje kvaliteta usluga koje pruaju privatni partneri. Sprovoenje ugovora o poveravanju obavljanja usluga javnog prevoza u Beogradu omoguilo je gradu da proiri infrastrukturu javnog prevoza za 30 posto bez zahvatanja u javne fondove, uvede konkurenciju za operatere javnog prevoza, to je dovelo do porasta efikasnosti i profitabilnosti, i unapredi kvalitet usluga koje se pruaju graanima bez poveanja tarifa. Ugovor o pruanju parking usluga u Kikindi doveo je do unapreenja parking usluga i uspostavljanja funkcionalnog sistema za naplatu i kontrolu parkiranja i uspostavljanja novog sistema parkiranja i plaanja putem SMS-a, koji je doneo kvalitetniju uslugu korisnicima. Sprovoenje ugovora o odravanju i ienju deponije u Smederevskoj Palanci rezultiralo je uklanjanjem ilegalnih deponija, unapreenjem upravljanja vrstim otpadom, boljim odravanjem higijene i veim kapacitetom deponije. Ugovorom su takoe zadovoljene potrebe graana da se zatiti ivotna sredina i omogui zdraviji ivot i estetski prijatnije okruenje. Optina mora da pregleda izvetaje o radu i finansijske izvetaje svojih partnera iz privatnog sektora kako bi procenila finansijske efekte partnerstva na optinski budet. Naalost, ne raspolaemo podacima iz podnetih izvetaja da bismo mogli dati adekvatnu ocenu postignutih finansijskih rezultata JPP.
4.
Preispitivanje srpskog pristupa JPP

127
4.1. Identifikacija sistemskih nedostataka

Istorija javno-privatnih partnerstava u Srbiji je vrlo kratka. Poto su sva JPP nedavno uspostavljena, teko je dati ukupnu i tanu procenu njihovog uinka, pogotovo to ne postoji organizovano praenje naina uspostavljanja i efekata JPP u Srbiji, na dravnom ili lokalnom nivou. Primeri analizirani u prethodnom poglavlju mogu navesti na pomisao da razvoj JPP tee uspenije nego to je to zaista i sluaj. U ovom tekstu smo analizirali primere JPP u optinama koje su elele da podele svoja iskustva sa nama, jer su potovale pravni okvir, imale stranu pomo i savete i miljenja konsultanata prilikom osmiljavanja i uspostavljanja JPP. Ostala JPP ne moemo da komentariemo jer nemamo podataka o tome kako su ona uspostavljena. Poto nemamo finansijske i ekonomske pokazatelje za praenje efekata JPP, u narednom poglavlju emo analizirati praksu uspostavljanja JPP u Srbiji, uz objanjenja rizika koji se mogu pojaviti tokom faze realizacije. Porast broja partnerstava, pre svega u cilju razvoja lokalnih komunalnih usluga i obnove infrastrukture, rezultat je niza preduslova koji su se stekli u lokalnim samoupravama u Srbiji. Oni obuhvataju potrebu za prevazilaenjem izazova i reavanjem zadataka koji se stavljaju pred njih usled strukturne ekonomske transformacije, promenljivih trinih uslova i rastue konkurencije, kao i traenja novih pristupa za prevladavanje tih izazova. Broj i sastav uesnika iz javnog i privatnog sektora u partnerskim projektima ne podlee vrstim pravilima, pa se oni razlikuju od sluaja do sluaja. Bez obzira na te razlike, uoene su neke zajednike odlike kada su u pitanju uesnici u partnerstvima: - partneri iz javnog sektora mahom su predstavnici lokalne vlasti, i - partneri iz privatnog sektora su finansijski moni akteri, kao to su graevinski investitori i velike grupe kompanija angaovane unutar irokog spektra sektora za razvoj javnih usluga i infrastrukture, ili razliite firme koje posluju u delatnostima kanalizacije i odlaganja otpada. Oekivanja javnih i privatnih partnera od ove saradnje razlikuju se u zavisnosti od njihovih specifinih funkcija i uloga. Javni sektor, koji je u veini sluajeva inicijator projekata JPP, oekuje mobilisanje privatnih sredstava, rastereenje ogranienih optinskih budeta, pristup strunim znanjima i kapacitetima privatnog sektora, kao i bri i profesionalan zavretak projekata.
Akteri iz privatnog sektora polau velike nade u zajednike projekte zbog obeanog pristupa lokalnim ovlaenjima i vlasti, veeg uticaja na proces planiranja i odluivanja i zbog dobro finansirane i uglavnom nerizine realizacije projekata. Optine u Srbiji mogu uspostavljati JPP radi pruanja komunalnih usluga pod uslovom da za to ne postoje zakonske prepreke. Gde e takva partnerstva biti zasnovana i u koju svrhu zavisi, kako srpsko iskustvo pokazuje, od jednog presudnog faktora: od toga da li privatni partner moe ostvariti dobit od uspenog povraaja uloenih sredstava ili dovoljnih javnih subvencija. Prioriteti projekata JPP u veini sluajeva su izgradnja i razvoj komunalnih usluga i unapreenje infrastrukture. Po pravilu, to su projekti od kojih se oekuje da unaprede neko podruje ili grad. Privatni partneri su pokazivali rastue interesovanje za profitabilne oblasti gradskog prevoza, distribucije gasa i izgradnje infrastrukture za upravljanje vrstim otpadom. Pored ovih delatnosti, lokalne vlasti bi trebalo da insistiraju i na praktinim projektima, kao to su renoviranje, korienje i upravljanje irokim dijapazonom javnih objekata. Kao to iskustvo razliitih lokalnih vlasti u raznim zemljama pokazuje, lokalne vlasti u Srbiji mogle bi se susresti sa nizom problema i rizika tokom trajanja nedavno uspostavljenih JPP. Oni se pre svega odnose na: - smanjenu kontrolu i uticaj legitimnih demokratskih predstavnika na lokalnom nivou, usled specifine situacije koja esto nastaje prilikom saradnje javnog i privatnog sektora (odstupanje od uobiajene administrativne procedure, svoenje javnog domena na nekolicinu protagonista znaajnih za politiku urbanistikog planiranja i razvoja itd.) - naputanje dugoronih, stratekih perspektiva zarad relativno kratkoronih komercijalnih kalkulacija, usled jaanja uticaja razmiljanja usmerenog na profit na planiranje lokalnih vlasti, ciljeve planiranja i prioritete 128 - smanjene lokalne nadlenosti i manevarske sposobnosti usled prenosa dela lokalne vlasti i nadlenosti na privatne partnere - neravnopravna podela rizika meu partnerima, koja esto namee nepredviene proceduralne tekoe i finansijske deficite javnom sektoru. Da li e se ovi problemi zaista i pojaviti zavisi od brojnih faktora kao to su ciljevi i interesi, da navedemo samo neke, kvalitet informacija i kvalifikacija kojima protagonisti iz javnog sektora doprinose koopertivnim projektima sa privatnim kompanijama.
4.2. Predlozi za unapreenje JPP

Osnovni uslovi za uspena JPP su: - pouzdan pravno-regulatorni okvir koji titi interese i imovinska prava i omoguava zakonsko izvravanje komercijalnih ugovora - dravne agencije kojima su dodeljena ovlaenja za davanje koncesija i licenci, bilo putem zasebnih zakona o koncesijama ili drugih vaeih zakona ili propisa - mehanizmi za reavanje sporova i potencijalnih sukoba interesa na ekonomian, pravian i izvodljiv nain. Putem uspenih JPP pruaju se kvalitetne usluge korisnicima i dravi uz znatno nie trokove nego to bi to bio sluaj kod javnih investicija i drave kao pruaoca tih istih usluga. Odgovarajui institucionalni okvir neophodan je ako se eli da JPP uspeju. Izazovi po ovom pitanju su veliki u Republici Srbiji, u kojoj je trina ekonomija tek u nastajanju. Politika posveenost i dobro upravljanje su preduslovi uspeha javno-privatnih partnerstava. Privatni sektor preuzima veliku obavezu stupanjem u JPP i on mora da zna da su i politiari istinski opredeljeni za ukljuivanje privatnih partnera. Neizvesnost po ovom pitanju moe stvoriti politiki rizik, koji ne pogoduje donoenju dugoronih poslovnih odluka. Stoga je vano jasno definisati nadlenosti i odgovornosti drave u JPP. Odgovarajui pravni okvir moe privatnom sektoru pruiti sigurnost da e ugovori biti potovani. U tu svrhu je neophodno promenili ili dopuniti postojee zakone u Srbiji.
Vlada Srbije bi trebalo da utvrdi detaljnu i jasnu politiku u oblasti JPP, kojom e se urediti JPP na svim nivoima vlasti sa naglaskom na dobar odnos cene i kvaliteta (value for money), i optim interesom kao kljunim elementom te politike. Njome bi se dopunilo postojee fiskalno zakonodavstvo, ukljuujui Zakon o koncesijama i Zakon o javnim nabavkama. Bilo bi uputno razmisliti i o formiranju tela, koje bi bilo zadueno za sveukupnu koordinaciju programa JPP i odobravanje konkretnih projekata. JPP zahtevaju razvoj ekspertize u javnom sektoru. Tu se misli na itav spektar vetina neophodnih za upravljanje programom JPP. Posebna panja se mora posvetiti sticanju vetina na niim nivoima vlasti, budui da je u mnogim zemljama na njih preneta nadlenost za sprovoenje projekata u oblastima predloenim za JPP. Vlada bi morala da pobolja postupak procene projekata i utvrivanja prioriteta. Kao prvo i najvanije, odluka o tome da li da se ue u projekat, kao i opredeljivanje za tradicionalne javne investicije ili JPP kod realizacije projekata mora da se zasniva na tehniki utemeljenim poreenjima po kriterijumu odnosa cene i kvaliteta (value for money). Naroito je vano izbei pristrasnost u korist JPP samo zato to ono podrazumeva privatno finansiranje i u nekim sluajevima donosi dotok prihoda za dravu. Politika/propisi u oblasti JPP moraju da sadre odredbe kojima e se na najmanju meru svesti izloenost privatnih partnera institucionalnom riziku. Kljuni elementi za suzbijanje rizika da drava nee plaati obaveze privatnom partneru ukljuuju: (1) prioritet plaanja ugovornih obaveza JPP u odnosu na druge vrste rashoda, osim servisiranja dugova i ustavno propisanih rashoda, (2) dozvola privatnim partnerima da sredstva koja e im ubudue biti plaana u okviru ugovora o JPP daju kao zalog finansijskim institucijama, (3) odobrenje za odvajanje sredstava iz prihoda za plaanje ugovornih obaveza JPP i (4) stvaranje starateljskih fondova kao garancije plaanja ugovornih obaveza JPP.
5.
Primeri javno-privatnog partnerstva

Poveravanje obavljanja prevoza putnika u javnom gradskom prevozu Grada Beograda Bolji kvalitet usluga i proirenje infrastrukture javnog prevoza Grad Beograd, Direkcija za javni prevoz i privatni prevoznici koji imaju licencu za rad Vlastita sredstva ili sredstva pozajmljena od privatnog partnera Ne Ugovor o poveravanju obavljanja usluga 7 godina Komercijalni rizik snosi Grad Direkcija za javni prevoz kontrolie izvrenje ugovornih obaveza Grad, u skladu sa ugovorom Uvoenje konkurentskog okruenja za GSP. Investiranje u javnu infrastrukturu bez troenja javnih sredstava. Komercijalni rizik snosi grad kroz garantovani nivo prihoda privatnih partnera u skladu sa pruenim uslugama.
5.1. Javni prevoz u Gradu Beogradu

Analiza sluaja Ciljevi JPP Uesnici u JPP Izvori finansiranja Inostrane donacije Vrsta ugovora Rok ugovora Podela rizika Nain upravljanja Formiranje cena Prednosti Nedostaci
129
Primer Beograda ilustruje nain uspostavljanja parnerstva sa operaterima iz privatnog sektora. Privatni operateri su morali da dokau kvalifikovanost za obavljanje usluga javnog prevoza i sposobnost da investi raju u saobraajnu infrastrukturu. Ovo JPP ima za cilj uspostavljanje i podizanje standarda kvaliteta javnog prevoza u Beogradu.
5.1.1. Kako je dolo do JPP

Poslove javnog prevoza u Beogradu obavljaju GSP Beograd (autobuski, trolejbuski, tramvajski prevoz), privatni autobuski prevoznici, taksi prevoznici, SP Lasta (prigradski i lokalni autobuski saobraaj), Beovoz gradska eleznica i ekspres minibus. Privatni autobuski prevoznici pojavili su se na beogradskim ulicama 1997. godine poto GSP nije bilo u stanju da samostalno prua usluge javnog prevoza usled finansijskog deficita. Privatni prevoznici su zahtevali naplatu pojedinanih karata u svojim vozilima, mimo tarifnog sistema koji je vaio za GSP. Tokom 2005. godine gradska vlada je prepoznala mogunost za uvoenje integrisanog tarifnog sistema u gradski javni prevoz. Integrisani tarifni sistem objedinio bi GSP i privatne prevoznike i graani bi mogli da se sa pojedinanim kartama ili povlasticama voze i vozilima GSP-a i vozilima privatnih prevoznika. Stoga je grad zakljuio ugovore sa kvalifkovanim privatnim prevoznicima koji su dali najpovoljnije ponude za obavljanje usluga javnog prevoza. Tako je zasnovano JPP izmeu grada Beograda i privatnih prevoznika, korienjem najboljih iskustava iz prakse razvijenih trinih ekonomija.
5.1.2. Glavna naela na kojima se zasniva ovo JPP

Mogunost ostvarivanja koristi i za grad i za privatnog partnera. Grad bi trebalo da unapredi infrastrukturu javnog gradskog prevoza bez troenja budetskih sredstava i prihoda JKP za nabavku novih vozila. Povrh toga, grad je uveo konkurenciju JKP GSP, to je trebalo da dovede do vee efikasnosti i profitabilnosti. Privatni javni prevoznik stupanjem u ugovorni odnos obezbeuje sebi dugorone prihode za narednih sedam godina, koji zavise od obavljanja usluga javnog prevoza. Ispunjenjem ugovornih obaveza privatni prevoznik ostvaruje profit, koji ne mora da zavisi od broja prevezenih putnika. 130 Privatni partneri se biraju putem javnog konkursa. Sadrina i forma konkursne dokumentacije pripremljene su u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama Republike Srbije. Svaki privatni prevoznik koji je uestvovao na konkursu, morao je da dokae kvalifikovanost za obavljanje usluga javnog prevoza i sposobnost da obezbedi vozni park predvien tehnikim specifikacijama. Privatni partner obavezuje se da investira u vozni park, shodno uslovima definisanim u konkursnoj dokumentaciji (odreen broj i kvalitet vozila). Dokaz o finansijskoj sposobnosti za nabavku voznog parka bio je presudan kriterijum za priznavanje kvalifikacije privatnog partnera u postupku javnog konkursa. Privatnom parneru se garantuje ostvarivanje prihoda koji se obraunava na osnovu ostvarene kilometrae i ugovorene cene obavljenog prevoza. Prihod se ostvaruje iz sledeih izvora: 1) integrisanog tarifnog sistema naplate 2) prodaje pojedinanih karata u vozilima i 3) gradskog budeta, subvencija do garantovanog nivoa prihoda. Podela rizika tokom trajanja ugovora. Rizik tranje je preuzeo grad zbog cene karata, koja je subvencionisana iz budeta. Finansijski rizici usled kretanja na tritu (cene na malo, cene nafte, kurs dinara i prosena bruto plata) ukljueni su u obraun i korekciju cene javnog prevoza. Tu cenu utvruje gradska vlada, na predlog Sekretarijata za saobraaj, u skladu sa metodologijom definisanom u ugovoru. Rizik od tete pokriven je polisom osiguranja. Rizik neizvrenja ugovornih obaveza privatnog partnera pokriven je bankarskom garancijom. Ugovorne obaveze privatnog partnera su: finansiranje nabavke odreenog broja vozila, odreenog kvaliteta i obavljanje usluge gradskog prevoza. Obavljanje usluga javnog prevoza ureeno je ugovorom. Direkcija za javni prevoz ima obavezu da vri stalnu kontrolu kvaliteta usluga, koje pruaju privatni prevoznici. Ona to moe da vri sama ili posredstvom treeg pravnog lica. Prilikom kontrole uzimaju se u obzir sledei kriterijumi kvaliteta javnog prevoza: ugovoreni nivo usluga, uestalost pruanja usluga, oprema, odravanje higijene vozila i obavetavanje graana. Raskid ugovora zbog nezadovoljavajueg rada. Privatni partner moe raskinuti ugovor, ali ne pre roka definisanog ugovorom. Direkcija za javni prevoz moe da raskine ugovor u bilo kom trenutku ako utvrdi da privatni partner ne ispunjava svoje ugovorne obaveze.
Pruanje kvalitetnih usluga graanima garantuje se ugovorom koji ureuje sledee: broj vozila za javni prevoz na dodeljenim linijama, broj rezervnih vozila, red vonje, obeleavanje vozila, prodaju karata u vozilima, pravila oblaenja i identifikacije zaposlenih, mere u sluaju nezgoda i nepredvienih dogaaja, odravanje voznog parka i podnoenje mesenih i godinjih izvetaja o obavljanju usluga javnog prevoza. Graani imaju aktivnu ulogu u oceni kvaliteta javnog prevoza. Oni mogu da upuuju albe o funkcionisanju javnog prevoza Direkciji za javni prevoz. Propisana identifikacija vozila i zaposlenih omoguuju graanima da podnose albe na uoene nepravilnosti u funkcionisanju sistema javnog gradskog prevoza.
5.2. Tretman i odlaganje vrstog otpada u Gradu Beogradu

Analiza sluaja Ciljevi JPP Uesnici u JPP Izvori finansiranja Inostrane donacije Vrsta ugovora Rok ugovora Podela rizika Nain upravljanja Formiranje cena Prednosti Nedostaci Koncesija za tretman i odlaganje vstog otpada u gradu Beogradu Unapreenje usluga i rehabilitacija deponije uz potovanje ekolokih propisa i standarda EU Grad Beograd i koncesionar Grad ulae zemljite i infrastrukturne objekte Koncesionar ulae 40 miliona evra Donacija Vlade Francuske za trokove pravnih konsultanata Koncesija, po modelu BOOT (izgradi-poseduj-koristi-predaj) 25 godina Komercijalni rizik snosi privatni partner. Finansisjki rizik usled trinih kretanja ugraen je u postupak utvrivanja tarifa. Gubitak sredstava usled tete pokriven je polisom osiguranja Grad kontrolie izvrenje ugovora Grad, u skladu sa ugovorom Koncesionar investira u komunalnu infrastrukturu i unapreenje usluga uz preuzimanje komercijalnog rizika Grad nee ubirati znaajan prihod od koncesione naknade zbog toga to je vrednost ulaganja koncesionara vea od vrednosti postojeih objekata na deponiji 131
Ovaj primer ilustruje postupak javnog konkursa za davanje koncesije za tretman i odlaganje vrstog otpada u cilju obezbeenja dugorone finansisjske, tehnike i ekoloke odrivosti usluga u oblasti vrstog otpada, bez korienja javnih sredstava u tu svrhu.

Deponijom u Vini ve 25 godina upravlja JKP Gradska istoa (JKP GC), koja obavlja usluge prikupljanja i odlaganja otpada na teritoriji Beograda. Koliina smea koje je odloeno na deponiju 2002. godine iznosila je oko 400.000 tona, da bi u 2005. godini ona narasla na 530.000 tona. Broj stanovnika obuhvaenih uslugom odnoenja smea JKP GC je oko 1,45 miliona, koji, mereno po jedinici, proizvedu oko 320 kg po glavi stanovnika godinje. Proizvodnja smea e u budunosti verovatno nastaviti da raste u skladu s ekonomskim rastom, za koji se predvia da e narednih godina u Srbiji biti visok, kako se zemlja bude pribliavala ulasku u EU. Grad Beograd i Republika Srbija nemaju dovoljno sredstava u budetu za rehabilitaciju deponije u Vini kako bi ona mogla da se upodobi postojeim propisima i standardima zatite ivotne sredine i upravljanja vrstim otpadom.
Zbog toga je Vlada Republike Srbije tokom 2006. godine usvojila predlog Grada Beograda o davanju koncesije za izgradnju, odravanje i korienje objekata za prihvatanje, obradu i odlaganje vrstog otpada na deponiji Vina radi obavljanja komunalne delatnosti u tim objektima. IFC (Meunarodna finansijska korporacija), lan organizacije World Bank Group, odabrana je kao savetnik Grada Beograda za strukturiranje i realizaciju JPP. Zbog promena u vladajuoj strukturi Grada Beograda i korekcije tehnikih elemenata za upravljanje vrstim otpadom, grad je odluio da ne daje koncesiju. Bez obzira na to, mi emo predstaviti kljune elemente koncesije, koja je trebalo da se realizuje.

- Mogunost ostvarenja koristi za grad i za koncesionara. Grad Beograd je trebalo da (a) pobolja kvalitet gradskih usluga, (b) rehabilituje deponiju u Vini i upodobi je vaeim propisima i standrardima u oblasti zatite ivotne sredine i upravljanja vrstim otpadom i (c) povea efikasnost i smanji trokove uvoenjem trinih principa poslovanja. Privatni partner je trebalo da stekne pravo da obavlja komunalne usluge korienjem postojeih objekata na deponiji, uz plaanje simboline koncesione naknade i dugorono ostvarivanje stabilnog prihoda sa niskim rizikom naplate. - Koncesija se dodeljuje na osnovu javnog tendera u skladu sa Zakonom o koncesijama, donoenjem koncesionog akta u okviru projekta JPP (koji je odobrila Vlada Srbije u decembru 2006. godine). Tenderska dokumentacija sadri sve potrebne elemente i uputstva za pripremu ponuda uesnika u tenderskom postupku, kao to su: 132
uputstvo za sainajavanje ponude i obrazac ponude izjava ponuaa o prihvatanju uslova javnog tendera priroda i obim graevinskih radova rok za zavretak izgradnje tehnika dokumentacija uputstva o garanciji za kontrolu kvaliteta i izvoenje radova definisanje vrste garancije za ispunjavanje finansijskih i drugih obaveza ponuaa vrsta i sadrina dokumentacije za dokazivanje ispunjenosti uslova za pristupanje javnom tenderu ostali elementi znaajni za predmet koncesije.
Zainteresovani kandidati moraju da prou postupak kvalifikacije i podnesu tehnike i finansijske ponude, sa bankarskom garancijom za uee na tenderu. Tenderski postupak sprovodi se kroz dve faze: prva faza je ocena tehnikih ponuda, a druga faza je ocena finansijskih ponuda onih kandidata za iju tehniku ponudu se utvrdi da ispunjava minimalne tehnike zahteve. Uspean ponua mora da ispuni sledee tehnike, finansijske i zahteve u pogledu relevantnog iskustva:
najmanje pet godina aktivnog obavljanja poslova u sektoru upravljanja otpadom, od kojih najmanje dve
kao uspean direktni operater EU ili EPA Klase II deponije kapaciteta najmanje 500 tona dnevno ili veeg; iskustvo u radu sa sistemima za sakupljanje i preradu procednih i ocednih voda, kao i iskustvo u projektovanju novih deponija i iskustvo sa uspeno sprovedenim planovima zatvaranja naputenih smetlita na kojima je odlagan vrst otpad;
minimum finansijskog iskustva u izradi faznog plana projekta za postojee ili planirane deponije.
Tokom faze detaljnog ispitivanja ponuai su bili pozvani da daju svoje komentare na nacrt ugovora o koncesiji. Konana verzija ugovora morala je da se saini pre dostavljanja ponuda. Koncesionar je obavezan da investira u svim fazama koncesije. Predviena vrednost investicionog programa je oko 40 miliona evra, koji bi obuhvatao: (a) remedijaciju postojeeg smetlita u najveoj moguoj meri, (b) izgradnju dodatnih elija oko prvobitne lokacije u skladu sa relevantnim propisima i standardima (c) zatvaranje postojee deponije nakon to ona ispuni svoj kapacitet i naknadno staranje. Ugovor o koncesiji predvia dve faze: aktivnu fazu, u oekivanom trajanju od 12 do 14 godina, i posteksploatacionu fazu, u fiksnom trajanju 10 godina. Po isticanju koncesionog ugovora vlasnitvo nad svim novoizgraenim objektima bie preneto sa privatnog koncesionara na grad. Grad bi plaao koncesionaru dogovorenu naknadu, tipping fee, po toni komunalnog otpada koju JKP GC isprui na deponiju za odlaganje. Koncesionar bi naplaivao naknadu tipping fee direktno od onih trinih i industrijskih predzea koja bi neposredno odlagala otpad na deponiju (ne koristei usluge naplate JKP GC). Koncesionar bi plaao koncesionu naknadu za korienje dobara i obavljanje delatnosti, koja bi bila simbolina jer je njegova investicija vea od vrednosti postojeih objekata na deponiji. Podela rizika je regulisana tokom trajanja koncesije. Rizik smanjenja obima tranje prenet je na koncesionara. Grad bi, prilikom korekcije naknade tipping fee na zahtev koncesionara, upravljao finansijskim trinim rizikom. Rizik od tete (gubitka) pokriven je polisom osiguranja. Privatni koncesionar je po ugovoru duan da obezbedi polisu osiguranja. Zatita zaposlenih u gradskom JKP regulisana je tenderskom dokumentacijom, koja sadri smernice o potrebnom broju radnika i kvalifikacionoj strukturi angaovanih radnika za realizaciju koncesije. Koncesionar e dati garancije za ispunjavanje ugovornih obaveza: za period izgradnje (10 posto planirane vrednosti investicije, maksimalno milion evra) i za period obavljanja usluga i odravanja (5 posto planirane vrednosti investicije za period obavljanja usluga i odravanja, maksimalno milion evra.). Koncesionar je duan da obezbedi i odrava na snazi sledee polise osiguranja: graevinsko osiguranje, osiguranje od odgovornosti za zagaivanje okoline, osiguranje od tete prema treim licima, svi rizici, osiguranje od profesionalne odgovornosti, osiguranje radnika i imovine. Koncesionar je duan da vodi evidenciju i priprema izvetaje tokom perioda trajanja koncesije i podnosi ih Gradu Beogradu. Izvetaji moraju da sadre podatke o: koliini, vrsti i poreklu (optina) vrstog otpada i svim eventualnim albama graana. Grad, kao koncedent, mora imati slobodan i otvoren pristup deponiji i svim objektima radi vrenja inspekcije. Pravo na otkaz ugovora o koncesiji omoguava Gradu Beogradu da garantuje kvalitetno obavljanje komunalnih usluga, to je regulisano ugovorom. 133
5.3. Beogradski vodovod i kanalizacija

Analiza sluaja Ciljevi JPP Uesnici u JPP Izvori finansiranja Inostrane donacije Strategija razvoja modela JPP za beogradski vodovod i kanalizaciju Izgradnja kanalizacione mree, bolja prerada otpadnih voda i restrukturiranje komunalnih usluga Grad Beograd, Direkcija za vode, JKP Beogradski vodovod i kanalizacija (BVK) i privatni partner Budetski prihodi Grada Beograda, akcijski kapital privatnog partnera, novac pozajmljen na tritu kapitala Donacija Evropske unije
Vrsta ugovora Rok ugovora Podela rizika Upravljanje Formiranje cena Prednosti
Koncesioni ugovor i ugovor o projektovanju-izgradnji-finansiranju-korienju (DBFO) 25 godina Komercijalni rizik snosi privatni partner. Finansijski rizici usled kretanja na tritu ugraeni u formiranje cena. Grad vri nadzor nad izvravanjem ugovornih obaveza Skuptina Grada Beograda Izgradnja infrastrukture uz dugoronu finansijsku, tehniku i ekoloku samoodrivost sistema i dostupnost usluga korisnicima Privatni partner bi mogao biti izloen visokom komercijalnom riziku, zbog nedostatka preciznih podataka o stanju/statusu i radu postojeeg komunalnog sistema.
Nedostaci
Ovo je istaknut primer stratekog pristupa nalaenju adekvatnog modela JPP za beogradski vodovod i kanalizaciju, u cilju izgradnje potrebnih infrastrukturnih objekata i unapreenja efikasnosti komunalnog sistema putem restrukturiranja.

134 Vodovodno-kanalizacionim sistemom za najvei deo teritorije grada Beograda trenutno upravlja JKP Beogradski vodovod i kanalizacija (BVK). Ono opsluuje 1,4 miliona od ukupno 1,6 milona stanovnika grada i zapoljava 3.700 radnika. BVK raspolae sveobuhvatnim sistemom za snabdevanje vodom za pie, kojom snabdeva praktino sve ljude unutar oblasti koju pokriva svojim uslugama. Kanalizacione usluge (prikljuak na kanalizacionu mreu) obezbeene su samo za 50 do 70 posto potroaa vode za pie. Osim lokalnog ienja septikih jama, grad nema sistem za preiavanje otpadnih voda. Zbog nedostatka budetskih sredstava i prihoda BVK koji bi se mogli uloiti u izgradnju preko potrebnog kanalizacionog sistema, grad je doneo odluku da stupi u partnerstvo sa nekim privatnim partnerom zainteresovanim da ulae u ovaj komunalni sistem. Strategija za razvoj JPP aranmana sastoji se iz dve faze. Prva faza podrazumeva sprovoenje kompletne i detaljne analize pravnih, finansijskih, ekonomskih, ekolokih i tehnikih aspekata postojeeg sistema za vodovod i kanalizaciju i njegovog rada, koja e biti predstavljena u stratekom izvetaju, zajedno sa detaljnim preporukama o modelima JPP. Druga faza obuhvata realizaciju ugovora o JPP i ukljuuje: marketing JPP, identifikaciju potencijalnog partnera za JPP, izradu ugovorne dokumentacije, sprovoenje javnog konkursa i izbor najboljeg ponuaa, pregovore i zakljuivanje ugovora. Spovoenje ove faze nadgledae EAR i IFC. Po zavretku prve faze, Grad Beograd je dobio studiju izvodljivosti JPP u sistemu za vodovod i kanalizaciju. Studija je identifikovala i predloila tri izvodljiva modela JPP, koji bi grad trebalo da odabere i sprovede u narednoj fazi.
5.3.2. Finansiranje i upravljanje

Pretpostavke studije: I Ukupna sredstva koja treba obezbediti u narednih 25 godina: Vrsta ulaganja Kapitalno odravanje i unapreenje vodovoda tokom 25 godina Izgradnja kanalizacione mree i unapreenje prerade otpadnih voda Unapreenje poslovanja kroz restrukturiranje JKP Beogradski vodovod i kanalizacija Ukupni trokovi investiranja II Struktura izvora finansiranja: Kapitalna subvencija iz budeta grada, 15 miliona evra tokom prve 3 godine JPP Donacija Evropske unije, od 4. godine JPP Sredstva privatnog partnera, kapital od 16,5 miliona evra ili prioritetni dug od 15,0 miliona evra godinje u periodu investiranja Sredstva iz poslovanja rezervisana za kapitalne rashode Sredstva iz ekolokog fonda za zatitu Save i Dunava, 6,4 miliona evra godinje i Zaduivanje na finansijskom tritu od 77 miliona evra III Pretpostavke finansijskog modela: Odnos duga i kapitala je 70:30 (prosek u regionu) Stopa prinosa od kapitala je 2022 % za 15 godina koncesije (prosek u regionu) Raspodela ostvarene dividende poinje u 3. godini JPP Dug privatnog partnera ja na rok do 22 godine sa marginom 4,00 % i jednokratnim trokovima od 1,5 % IV Cena komunalne usluge: Sadanja cena vode ( 28,15 din/m3 domainstva, 56,87 din/m3 pravna lica) postepenim poveanjem 2019. godine dostii e nivo od 132 din/m3. , tako da cena vode nee prei 1 evro tokom trajanja JPP. V Odnos javnosti na bazi ispitanog uzorka od 2000 graana: visok nivo podrke unapreenju kanalisanja i prerade otpadnih voda, naroito u cilju reavanja plavljenja Save i Dunava visok nivo podrke graana utvrivanju prioritetnih aktivnosti u cilju zatite ivotne sredine nezadovoljstvo graana kvalitetom vode i uslovima funkcionisanja vodovoda i kanalizacije jaka podrka uspostavljanju JPP u cilju poveanja efikasnosti ove komunalne delatnosti spremnost da plate viu cenu vode u cilju unapreenja komunalnog servisa i podrka evropskim integracijama Predloeni adekvatni modeli JPP Model A: Davanje koncesije za vodovod, kanalizaciju i otpadne vode Model B: Davanje koncesije za vodovod i kanalizaciju i ugovaranje DBFO (projektovanje-izgradnja-finansiranjekorienje) objekata za preradu otpadnih voda Model C: Davanje koncesije za vodovod i kanalizaciju uz finansiranje prerade otpadnih voda iz ekolokog fonda 135 Vrednost 407.000.000 525.000.000 55.000.000 987.000.000 Struktura 41 % 53 % 6% 100 %
Osnovna naela objedinjene koncesije za vodovod, kanalizaciju i otpadne vode - Davanje koncesije za vodovod, kanalizaciju i preradu otpadnih voda zasnivalo bi se na odluci Vlade Srbije o davanju koncesije, u skladu sa Zakonom o koncesijama RS. Sporazum bi bio sklopljen izmeu Grada Beograda i novoosnovanog preduzea Novi BVK (Special Purpose Company, SPC). Novi BVK kao SPC bio bi zaduen za izvrenje koncesionog ugovora. Novo preduzee formirali bi JKP BVK i odabrani privatni partner. - Glavni kretirijum za izbor privatnog partnera koji zadovolji uslove kvalifikacije i investicione zahteve iz tenderske dokumentacije, su predloene cene usluga. - Koncesionar bi bio zaduen da: (1) upravlja postojeom infrastrukturom i odrava je, (2) sprovede restrukturiranje JKP BVK i (3) finansira i vri kapitalna ulaganja u vodovod, kanalizaciju i preradu otpadnih voda. Tender i koncesija diktiraju ukupno projektovanje, finansiranje, izgradnju i eksploataciju nove infrastrukture. - Finansiranje kapitalnih investicija vrilo bi se iz jedinstvenog sistema naplate usluge, sredstava koncesionara, kredita i donacija, saglasno propisima kojima je regulisan pravni status koncesionara. - Koncesionar bi snosio rizike finansiranja, gradnje, eksploatacije, naplate od korisnika i unapreenja naplate. - Koncesionar moe biti vlasnik novoizgraene infrastrukture, koja po okonanju koncesije mora da bude predata u vlasnitvo grada. Koncesionar bi imao pravo da koristi postojeu infrastrukturu.
5.4. Parking usluge u optini Kikinda

Analiza sluaja Ciljevi JPP Uesnici u JPP Izvori finansiranja Inostrane donacije Vrsta ugovora Rok ugovora Podela rizika Nain upravljanja Formiranje cena Prednosti Zakljuivanje ugovora o pruanju parking usluga Razvoj parking usluga Optina Kikinda i Parking sistem i garae d.o.o. Optina ulae zemljite, a privatni partner ulae 1.000.000 evra Ne Ugovor o zakupu i upravljanju 22 godine Komercijalni rizik snosi privatni partner Optina kontrolie izvravanje ugovornih obaveza Skuptina optine na zahtev privatnog partnera Razvoj parking usluga i ulaganje u parking infrastrukturu bez troenja optinskih sredstava Naplata naknada za korienje zemljita je izvor prihoda za optinski budet, koji sada ubira privatni partner pruanjem parking usluga. Tako je sada budetski prihod podloan komercijalnom riziku koji mora da se prenese na privatnog partnera.
136
Nedostaci
Ovaj primer ilustruje kako javni sektor moe koristiti JPP da privue nove tehnologije i znanja s trita za razvoj savremenih parking usluga, koje nisu bile razvijene u optini.

Optina Kikinda zasnovala je partnerstvo sa privatnom kompanijom Parking sistem i garae Beograd. Podatke o modelu JPP za potrebe ove analize dobili smo od date privatne kompanije. Ugovor o poveravanju obavljanja komunalnih usluga zakljuen je u skladu sa Zakonom o komunalnim uslugama RS, Zakonom o javnim nabavkama RS i odlukom Skuptine optine Kikinda o zakljuivanju ugovora o obavljanju parking usluga u gradu.

Mogunost da se ostvari korist za optinu i za privatnu kompaniju. Optina bi trebalo da dobije (bez ulaganja javnih sredstava): (a) kvalitetne parking usluge putem uvoenja trinih principa u ovu nedovoljno razvijenu komunalnu uslugu (b) visokofunkcionalan sistem za naplatu i kontrolu parkiranja i (c) poveanje prihoda u budetu optine. Kompanija bi trebalo da stekne pravo ostvarivanja dugoronog stabilnog prihoda, kao nadoknadu za uloena sredstava u parking usluge i preuzete komercijalne rizike. Ugovor o poveravanju vrenja usluga u oblasti parkiranja zakljuen je na osnovu javnog konkursa. Najbolji ponua izabran je na osnovu kriterijuma ekonomski najpovojnije ponude, na osnovu sledeih potkriterijuma: tehnikog reenja parking servisa, vrednosti investicije i cene parkiranja. Privatni parner e uloiti milion evra u parkiralita (otvoreni parking prostor i montane garae), opremu (za naplatu i kontrolu naplate parking servisa) i odravanje parking prostora i opreme. Rizik ostvarenja prihoda usled promene tranje u potpunosti preuzima privatni partner, koji samostalno vri naplatu parking servisa od graana i pravnih lica Prihod ostvaren po osnovu naplate parking servisa deli se izmeu optine i privatnog partnera. Optini pripada 10 %, a privatnom partneru 90 % ostvarenog prihoda na rok do 22 godine. Ugovoreni deo prihoda pripada optini kao naknada za korienje graevinskog zemljita. Rizici su tokom trajanja ugovora podeljeni. Rizik promene tranje preuzima privatni partner, koji vri naplatu parking servisa od korisnika. Optina e uzeti u obzir rizik trinih kretanja prilikom korekcije cene parking karata. Cena karte bi trebalo da se koriguje u odnosu na prosenu cenu parkiranja u tri velika grada u regionu. O ceni parkiranja odluuje Skuptina optine. Privatni partner je duan da se osigura od rizika tete (gubitka), to moe uiniti polisom osiguranja. Ugovorne obaveze privatnog partnera su: (a) razvoj parking usluga, ulaganjem 1 miliona evra, (b) obavljanje parking usluga po trinim principima i (c) uvoenje visokofunkcionalnog sistema naplate i kontrole parkiranja. Privatni partner bio je duan da dostavi bankarsku garanciju da bi mogao da uestvuje u konkursu. Prilikom zakljuivanja ugovora od privatnog partnera je traeno da podnese garanciju za isplatu svih finansijskih obaveza prema optini do kraja trajanja ugovora. Privatni partner je duan da vodi evidenciju i podnosi optini izvetaje o radu svake godine. Optinski sekretarijat za saobraaj nadlean je za nadzor obavljanja parking usluga. Glavni cilj nadzora je praenje ostvarenih prihoda od naplate parking usluga jer taj prihod dele optina i privatna kompanija. Ovaj nadzor je mogu zahvaljujui modernom softverskom paketu za on-line upravljanje uslugama parkiranja, ASW PARKING SYSTEM, koji je izradila data kompanija. Naplata parkiranja putem SMS-a i kontrola plaanja putem PDA ureaja samo su deo integralnog informacionog sistema za praenje rada kompanije i toka svih segmenata delatnosti. Optina ima puno pravo da otkae ugovor u sluaju da privatni partner ne ispunjava svoje ugovorne obaveze. Na osnovu ovog prava optina moe svojim graanima da jemi kvalitetne parking usluge. U sluaju raskida ugovora, optina ima pravo pree kupovine do tada instalirane opreme i izgraenih garaa. Ako privatni partner raskine ugovor, duan je da pokrije sve trokove optine nastale usled raskida ugovora.
137
5.5. Odravanje istoe i deponija u optini Smederevska Palanka

Analiza sluaja Ciljevi JPP Uesnici u JPP Izvori finansiranja Inostrane donacije Vrsta ugovora Rok ugovora Podela rizika Nain upravljanja Formiranje cena Prednosti Nedostaci 138 Ugovor o odravanju istoe i deponija u optini Smederevska Palanka Razvoj komunalnih usluga Optina Smederevska Palanka i kompanija Trojon & Fischer EKO Optina ulae zemljite. Privatni partner ulae 600.000 evra Ne Ugovor o poveravanju obavljanja usluga 15 godina Komercijalni rizik preuzima privatni partner Optina kontrolie ispunjavanje ugovornih obaveza Skuptina optine Privatni partner investira u unapreenje komunalne delatnosti uz preuzimanje rizika naplate prihoda Optina ne ostvaruje prihod od ove delatnosti
Ovaj primer je ilustracija dugoronog plana razvoja odlaganja vrstog otpada putem sklapanja ugovora o poveravanju usluga odravanja istoe i deponija privatnom partneru. Optina je zadrala funkciju kontrole obavljanja ove komunalne usluge.

Ugovor izmeu optine Smederevska Palanka i srpsko-nemakog komunalnog preduzea Trojon & Fischer EKO (T&F) o poveravanju vrenja komunalnih deatnosti potpisan je u avgustu 2006. godine, na osnovu Zakona o komunalnim delatnostima RS i odluke Skutine optine o zakljuivanju ugovora o poveravanju komunalnih usluga odravanja istoe i deponija. Optina je duna da se stara o potovanju odluke o komunalnim uslugama i da prui pomo kompaniji T&F u poetnoj fazi. Poetkom 2006. godine T&F Co. i projekat GTZ-a Modernizacija komunalnih usluga otpoeli su zajedniki projekat JPP u cilju unapreenja upravljanja vrstim otpadom. Projekat je obuhvatao medijsku kampanju za upoznavanje graana irom Srbije, kao i u samoj optini, sa ekolokim i ekonomskim aspektima upravljanja otpadom. Sprovedene su intezivne aktivnosti informisanja i edukacije graana Smederevske Palanke putem kampanje u medijima, aktivnosti po kolama, seminara, tampanja informativnih materijala itd., sve u saradnji s optinskom upravom.

Mogunost ostvarenja koristi za optinu i za kompaniju T&F. Optina bi trebalo da, bez ulaganja budetskih sredstava: (a) razvije i unapredi komunalne usluge (b) odrava deponije i ukloni divlje deponije i (c) pobolja organizaciju i efikasnost uvoenja trinih principa poslovanja u komunalne delatnosti. Ugovorom o poveravanju obavljanja komunalnih usluga kompanija T&F se obavezuje da koristi i odrava komunalne objekte i finansira razvoj komunalnih usluga. Zauzvrat ona dobija pravo da ubira prihode tokom trajanja ugovonog perioda od 15 godina, koji se moe produiti na 25 godina.
Ugovor o poveravanju usluga zakljuen je na osnovu javnog konkursa. Zainteresovani kandidati morali su da dokau kvalifikovanost za obavljanje poslova odravanja istoe i deponija i dostave tehniku i finansijsku ponudu i bankarsku garanciju za uee na javnom konkursu. Glavni kriterijum za ocenu finansijskih ponuda kandidata kojima je priznata kvalifikacija bio je predloeni cenovnik usluga sakupljanja i odvoenja smea i odravanja istoe. Privatni partner e investirati 600.000 evra u opremu koja je neophodna za pruanje komunalnih usluga u poetnoj fazi projekta i dalji razvoj usluga tokom 15 godina trajanja ugovora. Produetak ugovora za jo 10 godina zavisi od ukupnog iznosa koji je kompanija uloila u razvoj komunalnih usluga tokom osnovnog perioda trajanja ugovora od 15 godina. Ukupni prihodi od naplate usluga idu kompaniji za pokrivanje poetne investicije, trokova odravanja i rada, kao i ostvarenja projektovanog profita tokom trajanja ugovora. Rizik tranje preuzima privatni partner, koji ostvaruje prihod naplatom usluga od domainstava i pravnih lica. Procenjeno je da je taj rizik visok zbog velikog broja seoskih naselja koja nisu koristila ovu komunalnu uslugu. Naplata naknada od ovih korisnika uticae na prihod privatnog partnera, pogotovo na poetku posla. Finansijski rizik usled trinih kretanja nije jasno definisan ugovorom. Skuptina optine bi mogla da ga uzme u obzir prilikom utvrivanja cene usluga u budunosti. Rizik od tete (gubitka) ide na teret privatnog partnera, koji se moe obezbediti polisom osiguranja. T&F je preuzeo vie od 72 zaposlenih iz JKP Mikulja, koje je do tada obavljalo poslove odnoenja smea u optini. Ugovorne obaveze privatnog partnera su: ulaganje u razvoj i unapreenje komunalnih usluga, odravanje deponija i uklanjanje divljih deponija, kao i unapreenje organizacije i efikasnosti uvoenjem trinih principa poslovanja u komunalne delatnosti. Garancije od strane privatne kompanije. Ugovor o poveravanju delatnosti ne definie kako e se obezbediti izvrenje ugovornih obaveza. Ugovorom se definie odgovornost partnera da obezbedi stalnu funkcionalnost komunalnih objekata, opreme i instalacija. Privatna kompanija je duna da vodi evidenciju i priprema izvetaje tokom trajanja ugovora i podnosi ih optini jedanput godinje. Svi odbornici Skuptine optine imaju pravo da, na svoj zahtev, budu obavetavani i dobijaju izvetaje o radu kompanije. Optina ima puno pravo da otkae ugovor o poveravanju obavljanja delatnosti ukoliko privatni partner ne izvrava svoje ugovorne obaveze. I privatna kompanija ima pravo da otkae ugovor, uz otkazni rok od est meseci. Ovaj period je potreban optini da bi regulisala dalje obavljanje komunalnih delatnosti u sluaju otkazivanja ugovora. Garantovanje visokog standarda usluga korisnicima. Zahvaljujui savremenoj mehanizaciji i kvalifikovanom personalu, T&F nastoji da zadovolji potrebe graana i lokalne vlasti za zatitom ivotne sredine, zdravijim ivotom i lepim okruenjem.
139
O autorima
Ljiljana Brdarevi je vii strunjak za finansije i specijalista za rad subjekata javnog sektora i donatorske programe. Radila je na projektu USAID-a MEGA na pruanju pomoi jedinicama lokalne samouprave u jaanju njihovih kapaciteta, s ciljem unapreenja finansijskog poslovanja i komunalnih usluga putem uspostavljanja JPP. Pored toga, pomagala je ministru finansija u radu na poboljanju zakonodavstva kako bi se podstakao dalji razvoj trita za optinske kredite i omoguila emisija optinskih obveznica. U okviru Urban Institute-a imala je vodeu ulogu u dodeli prvih meunarodnih kreditnih rejtinga za tri grada u Srbiji od strane agencije Moodys Investors Service pod okriljem USAID-a. Provela je 15 godina kao menader u najveim komercijalnim bankama na poslovima sa stanovnitvom, kao i sa privredom, nakon ega je etiri godine obavljala funkciju zamenika sekretara Sekretarijata za finansije Grada Beograda, radei na modernizaciji javnih usluga, a potom prela u privatni sektor. Stekla je zvanje magistra u oblasti monetarnog, fiskalnog i bankarskog poslovanja na Beogradskom univerzitetu. Duan Damjanovi, dipl. ing. arh. (Ecole nationale suprieure darchitecture Paris-Malaquais, Pariz, Francuska, 2003) izvrni je direktor ekspertske neprofitne organizacije PALGO centar. Od 2006. godine zaduen je za celokupan programski razvoj i organizacionu orijentaciju PALGO centra kao policy instituta. G. Damjanovi je bio koordinator mnogobrojnih projekata PALGO centra u oblastima javne politike (razvoj socijalnog stanovanja, javno-privatna partnerstva, mere za unapreenje energetske efikasnosti na lokalnom nivou); strategije urbanog upravljanja i razvoja (sveobuhvatne strategije i sektorske strategije razvoja, razvoj braunfilda); i lokalne samouprave (nacrt Zakona o Beogradu, uloga lokalnih samouprava u procesu evro-integracija). Konsultant je i saradnik Stalne konferencije gradova i optina (izbor najbolje prakse u lokalnoj samoupravi), Saveta Evrope (proces decentralizacije u Srbiji), Urbanistikog zavoda Beograda i predava na Arhitektonskom fakultetu Univerziteta u Beogradu. Urednik je nekoliko publikacija koje je objavio PALGO centar i kourednik ili koautor drugih izdavakih projekata. Duan Damjanovi je i glavni i odgovorni urednik kvartalnog asopisa o javnoj upravi i lokalnoj samoupravi Agenda. Karolj (arls) Jokaj je specijalista za optinske finansije i kreditnu sposobnost sa dugogodinjim iskustvom u dravama srednje i istone Evrope Srbiji, Bosni i Hercegovini, Maarskoj, Makedoniji i Rumuniji, a nedavno (2009) radio je i u Indiji, Junoj Africi, Namibiji i Bocvani. Budui da je dve godine obavljao funkciju savetnika za razvoj optinskih trita
141
O AUTORIMA
kapitala pri Ministarstvu unutranjih poslova i Ministarstvu finansija Maarske, stekao je veliko regionalno iskustvo u oblasti reforme zakonodavstva, optinskih finansija i budetiranja, komunalne infrastrukture i promovisanju i irenju informacija u optinama. Njegova firma IGE Consulting Limited (www.ige.hu), osnovana 1996. godine, prua konsultantske usluge meunarodnim donatorima i optinama u Maarskoj u oblasti razvoja i finansiranja lokalnih samouprava. Dubravka Jurlina Alibegovi je nauni saradnik i rukovodilac Odeljenja za javni sektor Ekonomskog instituta u Zagrebu. Stekla je zvanje doktora ekonomskih nauka na Sveuilitu u Zagrebu. lan je izvrnog odbora Evropskog udruenja za urbana istraivanja (EUA), hrvatske sekcije Evropskog udruenja za regionalna istraivanja i Hrvatske mree eksperata za lokalni i regionalni razvoj, i uestvovala je u odabranim aktivnostima Hrvatske udruge konzultanata za lokalne i regionalne samouprave. lan je Odbora poverenika Meunarodne diplomske kole za poslovno upravljanje (Graduate Business School) u Zagrebu. Izvesno vreme je bila zamenica ministra znanosti i tehnologije Hrvatske. Podruja njenog interesovanja su regionalni i lokalni razvoj u Hrvatskoj, s posebnim naglaskom na finansiranju optina i regiona, fiskalnim odnosima izmeu razliitih nivoa vlasti, finansiranju kapitalnih projekata i fiskalnoj decentralizaciji. Angel Markov je strunjak za institucionalni razvoj i edukaciju. Radio je kao konsultant na vie projekata realizovanih pod okriljem UNDP-a, USAID-a i Fondacije za otvoreno drutvo u Sofiji (Open Society Foundation Sofia). G. Markov ima vie od deset godina iskustva u oblasti komunalnih usluga, optinske imovine i finansija. Tatijana Pavlovi-Kriani je strunjak za pravne i institucionalne reforme, sa vie od dvadeset godina iskustva u radu za meunarodne organizacije, NVO, privredu i javni sektor. Diplomirala je na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu i magistrirala na Centralnoevropskom univerzitetu (CEU) u Budimpeti. Tokom poslednjih deset godina radila je na nekoliko programa za decentralizaciju, regionalizaciju i lokalni ekonomski razvoj, uglavnom u okviru projekata koje je finansirao USAID. Ga Pavlovi-Kriani prua pravnu i institucionalnu savetodavnu podrku Stalnoj konferenciji gradova i optina, brojnim optinama u Srbiji, kancelarijama za lokalni ekonomski razvoj, kancelarijama lokalnih ombudsmana i javnim komunalnim preduzeima. Sarauje sa mnogim istaknutim predstavnicima civilnog sektora u Srbiji. Od 1988. do 1995. godine radila je kao samostalni savetnik u Saveznom ministarstvu za pravosue i dravnu upravu i uestvovala u izradi propisa u oblasti graanskog i privrednog prava, meunarodnog privrednog prava i ureenja sudstva. Od 2005. godine radi kao zamenik efa tima za pravne reforme u Programu za podsticaj ekonomskom razvoju optina(MEGA), koji je pokrenuo USAID. Gabor Peteri, dr. sc. oec., zapoeo je karijeru u Sekretarijatu za planiranje i ekonomiju Grada Budimpete. Nakon desetogodinjeg rada u Maarskom institutu za javnu upravu postao je samostalni konsultant i radio na nekoliko projekata Britanskog know-how fonda (British Know-How Fund), Agencije Sjedinjenih Drava za meunarodni razvoj (USAID), Svetske banke, kao i na drugim projektima u Maarskoj. Od 1999. godine bio je direktor za istraivanja Inicijative za reformu lokalne samouprave i javnih usluga (Public Service Reform Initiative) Instituta za otvoreno drutvo Budimpeta (Open Society Institute Budapest). Trenutno radi kao konsultant i izvrni direktor agencije LGI Development Ltd. (LGI). Objavio je mnotvo radova o finansiranju lokalnih samouprava, finansijskom poslovanju i formulisanju politike reforme lokalne samouprave. Meu mnogobrojnim publikacijama LGI u kojima je saraivao, nedavno je (2010) napisao uvod za knjigu Upravljanje multietnikim gradovima u jugoistonoj Evropi (Managing Multiethnic Cities in South Eastern Europe). Rafal Stanek je stariji partner u firmi SST-Consult iz Krakova, Poljska. Magistrirao je na temi sistemskih istraivanja na Univerzitetu za nauku i tehnologiju AGH u Krakovu. Proteklih dvadeset godina radio je irom regiona na raznovrsnim projektima u sektoru voda i srodnim projektima za planiranje i finansiranje lokalnih samouprava. David Toft je stariji partner u firmi SST-Consult iz Krakova, Poljska. Magistrirao je na temi planiranja u javnim poslovima na Institutu za javne poslove Hamfri Univeriziteta u Minesoti (Humphrey Institute of Public Affairs at the University of Minnesota). Trenutno radi na sprovoenju strategija za vodu i gradsku istou u Republici Moldaviji. Pre ove dunosti, dve godine je radio u Turskoj, saraujui sa 15 turskih optina na slinim projektima. Tokom proteklih dvadeset godina radio je na sprovoenju mnogobrojnih projekata u sektoru voda u centralnoj i istonoj Evropi i ire.
142
O AUTORIMA
Stefan Vladkov je pravni savetnik sa vie od deset godina iskustva u radu sa lokalnim samoupravama. Pre toga je radio u Nacionalnom udruenju optina i programu USAID-a za reformu lokalne samouprave u Bugarskoj (USAID Local Government Initiative Program in Bulgaria). Pored toga, uestvovao je u izradi regulatornih akata koji se odnose na lokalnu samoupravu, kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou. G. Vladkov prua pravne savete optinama i radi na edukaciji o izradi zakonodavstva, sprovoenju zakona, javnim nabavkama i javno-privatnim partnerstvima.
143
INDEKS
Indeks Agencija za javno-privatno partnerstvo 13, 49, 53-56 akcionarsko drutvo 27, 32, 33, 40, 41, 43, 69, 74, 102, 105 analiza trokova i koristi 31, 33, 35-40, 57, 67, 68, 72, 75, 78, 81, 86, 87, 124, 134 asimetrina informisanost 16 aukcija 29 bilans stanja 25, 85 budetski deficit 10, 68, 69, 75 ienje ulica 34 deficit 59, 65, 67, 68, 71, 74, 75, 77, 79, 86, 92, 93, 128, 130 delatnosti od javnog interesa 73, 84, 115, 117-120, 123, 124, 127, 132, 135, 138, 139 delimina privatizacija 118, 120 dugovanja 69, 71, 75, 129 efikasnost 5, 9, 10, 12, 28, 33, 43, 61, 71, 74, 86, 97, 122-125, 127, 130, 132, 135, 138, 139, 141 Evrostat 25, 65, 67-69, 71, 74, 76, 78-80, 83, 85, 86 evropski raunovodstveni sistem 15, 35, 36 ekonomska kriza 5, 9, 10, 13, 18 ekonomski stimulans 15 evaluacija 33, 45, 68, 69, 74, 81, 85, 87, 99, 125 garancija 27, 41, 73-75, 77, 102, 125, 126, 129, 130, 132, 133, 137, 139 imovina 13, 14, 25, 27-29, 32, 33, 37-40, 43, 74-76, 79, 84, 85, 91, 96-98, 101, 120-126, 128, 133, 142 institucionalno JPP 10, 27, 43, 92, 115, 117, 119, 120 isporuilac usluga 9, 17, 122, 126 izgradi-koristi-predaj (BOT) 26, 49, 68, 76, 91, 101, 106, 121 izvoa radova 9, 11, 16, 79, 80, 83 javna nabavka 13-17, 26, 27, 32, 39, 55, 65, 68, 69, 72, 73, 75, 77, 78, 81, 84, 86, 91, 92, 94-97, 99-101, 103, 107, 108, 110, 115, 119-121, 124, 129, 130, 143 javni prevoz 34, 75, 115, 117, 119, 120, 122-124, 126-128, 130, 131 joint venture 74, 121, 124 kapitalne investicije 5, 10, 14-18, 51, 74, 86, 92, 104, 122, 136 klasifikacija rizika 17 klijent 9, 14, 16, 79 komercijalna optinska imovina 27, 32, 43, 69 komparator trokova javnog sektora 17, 68, 72, 78, 79, 81, 86 komunalno preduzee 18, 84, 101, 115, 117-120, 138, 142 koncesija 9, 10, 13-15, 26-43, 45, 52, 53, 55, 65, 67-70, 72-79, 86, 92, 95, 97, 99-101, 107, 115, 119-122, 124-126, 128, 132, 133, 135, 136 konkurencija 13, 16, 44, 53, 65, 68, 72, 82, 119, 122-124, 127, 130 konkurentski dijalog 15, 29, 45, 92, 97, 99, 100 korienje i odravanje 26, 28, 32, 103, 105, 122, 125 korupcija 16, 17, 109, 120 kriterijumi iz Mastrihta 13, 71 145
INDEKS
manjinski udeo 33 matrica rizika 53, 55, 78, 79, 81 meovito pravno lice 118 monopol 10, 118, 120, 122 Nacionalni registar koncesija 29, 34, 35, 39, 49 nadgledanje 13, 20, 58, 134 naknada za koncesiju 14, 26, 28, 30, 35-37, 40, 68, 76, 80, 100, 104, 107, 122, 133, 137 neto sadanja vrednost 68, 69, 72, 77, 78, 81, 86 optinsko upravljanje vrstim otpadom 13, 34, 68, 74, 75, 78, 92, 95, 115, 117, 122-127, 131, 138 osiguranje 30, 49, 52, 55, 58, 60, 75, 125, 130, 133, 137, 139 osnovna optinska imovina 74-76 otvoreni tenderski postupak 29, 99, 100, 119 PDV 74, 85 podela rizika 10, 15, 23, 25, 26, 29, 31, 32, 59, 68, 76, 79-81, 97-99 ,121, 130, 133, 137 poveravanje poslova 13, 27, 32, 74, 75, 78, 79, 92, 99, 103, 109, 115, 117, 119-127,137-139 praenje uinka 120, 125, 127, 137 preduzea u dravnom vlasnitvu 69, 74, 120 prihvatljivost cene 14, 85, 121, 124 privatizacija 9, 13, 35, 38, 101-103, 105, 118-120 privatna finansijska inicijativa 9, 56, 80 procena rizika 17, 23, 32, 72, 79, 109, 122, 139 projektno preduzee 10, 11, 95, 98, 101, 103 projektuj-izgradi-koristi-predaj (DBOT) 10, 26, 68, 115, 125, 128 prualac usluga 9, 10, 30, 31, 53, 65, 67, 86 restriktivni tenderski postupak 29, 45, 99, 100, 119 revizija 35, 68, 74, 77 rizik cene 121, 123 rizik izgradnje 25, 29, 59, 60, 68, 75, 76, 78-81 rizik potranje 10, 15, 17, 25, 53, 59, 60, 68, 76, 78-80, 121, 122, 130, 133, 137, 139 rizik raspoloivosti 10, 15, 17, 53, 59, 60, 67, 68, 75, 76, 78- 81, 121, 122 savetodavni mehanizam za javno-privatnu infrastrukturu 13 sporazum o potenju 17 sport 39, 42, 69, 74, 75, 78, 84, 85, 109 sredstva, imovina 9-15, 17, 18, 23, 27, 28, 31, 32, 36-44, 49, 51, 52, 57, 59-61, 68, 69, 71, 72, 74, 76, 78, 80, 81, 85, 87, 92, 94, 96, 101, 110, 115, 118-123, 127-131, 134-138 strukturni fondovi 5, 15, 94, 110 studija o izvodljivosti 17, 120, 134 sufinansiranje 14 sukob interesa 43 tekui budet 12, 17 tender 14, 35, 38, 73, 79, 80, 81, 83-85, 87, 99, 107, 119, 124, 125, 132, 136 transparentnost 5, 15-18, 27, 32, 33, 35, 36, 43, 44, 72, 78, 92 trast 76
146
INDEKS
ugovorno JPP 10, 13, 16, 17, 23, 26, 27, 44, 49, 52, 55, 69, 92, 95, 97-99, 110, 115, 117, 118, 120, 126, 129, 130, 134 ugovor o pruanju usluga 25, 55, 65, 67-69, 74-76, 78, 94, 99, 101, 103, 121-123, 125, 126, 137 ugovor o upravljanju 74, 150 upravljanje rizikom 17, 23, 32, 69 utvrivanje tarifa 14, 15, 119, 124, 139 vodosnabdevanje 17, 34, 40, 41, 69, 74-76, 91, 95, 101-105, 108, 109, 111, 118, 119, 122-124, 133-136 vrednost za novac 17, 60, 68, 75, 78, 79, 81, 86, 97, 120, 121, 129 zajmovi 15, 41, 94, 123
147
CIP - , 005.56:351.712(4-664)(082) 351.712.2:338.46(4-664)(082) PARTNERSTVO javnog i privatnog sektora : dobra i loa iskustva u odabranim zemljama u tranziciji / [urednici Duan Damjanovi, Tatijana Pavlovi-Kriani, Gabor Peteri ; prevod Angelina Miina, Dubravka Jurlina Alibegovi]. - Beograd : PALGO centar, 2010 (Beograd : Standard2). - 147 str. : graf. prikazi, tabele ; 26 cm Prevod dela: Public-Private Partnerships. Tira 300. - Str. 5: Predgovor / Ken Dejvi. Napomene i bibliografske reference uz tekst. - Bibliografija uz svaki rad. - Registar. ISBN 978-86-84865-06-1 a) - - b) - - COBISS.SR-ID 180899084

Partnerstvo Javnog I Privatnog Sektora

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Partnerstvo Javnog I Privatnog Sektora

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA (JPP): Dobre i loe strane