Modelo para la concesin de centros educativos pblicos

INTRODUCCIN

Cada pas apunta, segn sus propsitos, a la estructuracin del marco normativo e institucional que encaje mejor con su propia realidad. En el mbito de la educacin pblica, el Per es una nacin difcil de administrar. Adems de la insu ciente asignacin presupuestal para atender las mltiples necesidades en materia de calidad educativa, infraestructura, tecnologa y docencia, existe un complejo y problemtico campo para la adecuacin de los mecanismos y los procesos de la administracin pblica. Al respecto, Luis Bustamante Belande (2006), en su artculo Educacin y agua, seala que:
La intervencin del Estado en la educacin, en el mundo entero, supone manejar ingentes recursos scales con reglas irracionales y altamente ine cientes. Ello se traduce en sueldos escasos para los docentes pblicos; atiende criterios polticos antes que pedaggicos; genera, en los educandos y sus familias, una dependencia cultural del Estado; y muestra grandes de ciencia de calidad. Si los recursos que el Estado gasta en mantener sus escuelas fueran manejados por agentes privados y con reglas razonables, los resultados seran ms e cientes econmicamente y de mejor calidad educativa (Bustamante Belaunde, 2006a: A6).

Se trata de un tema que viene captando la preocupacin y la atencin del sector privado, en especial de los empresarios. Incluso, la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Con ep) dedic la decimosexta edicin del Congreso Nacional de la Empresa Privada, llevado a cabo a nes de octubre de 2006, a su compromiso con la educacin. En esa ocasin, su presidente, Jos Miguel Morales, anunci la formacin de la Asociacin de Empresarios
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por la Educacin en el Per, como el primer paso de un proceso de mayor compromiso de los empresarios con la tarea de la educacin. Motivados por esta situacin, el presente trabajo pretende promover la discusin y el anlisis de la utilizacin de mecanismos de gestin privada, como las concesiones co nanciadas de infraestructura y servicios pblicos o las asociaciones pblico-privadas (APP), a n de impulsar mejoras sustanciales en el mbito urbano de nuestro pas, entendiendo por educacin escolar pblica la educacin gratuita brindada por el Estado en los centros educativos de carcter pblico, es decir, los que se encuentran a cargo del Estado, en cumplimiento del mandato que contiene la Constitucin Poltica del Per1. Podemos de nir el concepto de concesin co nanciada como el acto mediante el cual el concedente (normalmente el Estado) transmite a una persona jurdica, denominada el concesionario, la ejecucin y la gestin (operacin) de determinada obra pblica de infraestructura y/o la prestacin de determinado servicio pblico, por un plazo determinado. La principal caracterstica de este mecanismo es que el nanciamiento y el riesgo econmico de la actividad concedida son asumidos por ambos actores, en los trminos y las condiciones que se acuerden de antemano y que queden establecidos en el contrato respectivo. Del mismo modo, podemos entender que el concepto de asociacin pblico-privada se re ere a una estructura asociativa que, bajo diversas modalidades, implica la colaboracin entre el sector pblico y el sector privado en aspectos que van desde la concepcin, puesta en marcha y operacin de obras de infraestructura pblica hasta la prestacin de servicios pblicos, mediante la distribucin de los riesgos y las responsabilidades entre ambos participantes. Una vez precisados estos conceptos, de un anlisis general de la situacin de la educacin escolar pblica se puede determinar que
1. Artculo 17. de la Constitucin Poltica de 1993.

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los principales problemas que esta enfrenta son: la falta de calidad de la enseanza y de un nivel adecuado de aprendizaje; una pobre infraestructura educativa, sin mantenimiento ni modernizacin; el bajo empleo de tecnologa informtica e innovacin metodolgica para la educacin escolar; y un personal docente y/o administrativo que no est adecuadamente seleccionado, preparado, contratado, incentivado ni evaluado. Todos estos son factores que convergen en un problema mayor, que es el bajo nivel de formacin educativa y aprendizaje de los estudiantes escolares. En ese sentido, partiendo del anlisis de las normas vigentes con respecto a la educacin escolar pblica y a las concesiones de obras y servicios pblicos, el presente trabajo propone un modelo de participacin del sector privado en la gestin de la educacin escolar pblica que permita, bajo los mecanismos de las APP y las concesiones co nanciadas, la generacin de una nueva infraestructura idnea y la prestacin de servicios educativo-pedaggicos de calidad, de tal modo que se tenga una alternativa de solucin a los graves problemas que hemos reseado. Planteamos un modelo concreto para implementar, en el marco de las APP, el otorgamiento a entidades privadas de concesiones co nanciadas de infraestructura y servicios educativos, para mejorar la calidad de la educacin escolar pblica urbana, resaltando la importancia del rol del Estado y dndole nuevos enfoques en este importante mbito. Nuestro planteamiento, que busca promover el anlisis, la discusin y, en de nitiva, las iniciativas que coadyuven a mejorar los estndares de calidad actuales, considera y propone soluciones a los problemas identi cados para reducir progresivamente la brecha presentada entre la educacin escolar privada y la educacin escolar pblica. Del mismo modo, tanto en el mbito internacional como recientemente en el nacional, se han dado exitosas experiencias de desarrollo de infraestructura y prestacin de servicios pblicos bajo los mencionados mecanismos de las APP y las concesiones de obras y

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servicios pblicos en la ejecucin de proyectos de inversin de bene cio social, que han resultado rentables y econmica y nancieramente viables, utilizando de preferencia fondos de procedencia institucional, por la caracterstica de largo plazo de sus nanciamientos. Estas experiencias se extienden progresivamente a otros pases de la regin, en mbitos de necesidad social nuevos como la salud y la educacin2, entre otros, lo que consideramos tambin ocurrir en el Per3. En las fuentes de informacin consultadas hay diferentes posiciones doctrinarias con respecto a los conceptos de educacin escolar pblica y educacin escolar privada. La mayora sostiene las virtudes de esta ltima sobre el fracaso relativo de la primera. No obstante, existen tendencias como las de Chile (Cenda, 2006), que pretende rescatar el valor del papel del Estado en la educacin, entendida como un derecho y un deber, reconstruyendo y fortaleciendo el sistema de educacin pblica. Nuestro trabajo no pretende tomar partido en esta discusin; por el contrario, busca tender un puente entre la educacin escolar pblica y las iniciativas privadas tomando en cuenta que en el Per el Estado atiende a la mayor parte de la poblacin que recibe educacin bsica. Encontramos algunos ejemplos en Colombia y Chile, que durante los aos noventa han experimentado con programas alternativos de ampliacin de cobertura de educacin escolar para los estratos de bajos recursos, en particular los programas de subsidios directos a los estudiantes (sistemas de vouchers) y de compra de cupos en establecimientos privados (Villa y Duarte, 2002). Con respecto a la evaluacin, tanto en el modelo pblico como en los programas alternativos mencionados se han determinado problemas sobre la
2. Concesiones de hospitales pblicos en Chile (IKONS ATN, 2005) y de colegios pblicos en Colombia (Villa y Duarte 2002). IKONS ATN es una empresa chilena de asesora orientada, principalmente, al desarrollo y el diseo integral de asociaciones pblico-privadas en el rea de los negocios de infraestructura y servicios. 3. Por lo pronto, a modo de ejemplo, se puede citar en el Per la concesin de carreteras, como la concesin de infraestructura vial IIRSA Norte.

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calidad de la enseanza y los resultados obtenidos que, no obstante, son modelos que pueden mejorarse y seguir siendo alternativas viables (Aedo y Sapelli, 2001). En el caso de la concesin de colegios en Bogot, se mencionan varias limitaciones de los programas alternativos privados de oferta de servicios educativos. En primer lugar, la falta de evaluacin de los resultados obtenidos: los programas de subsidios a la demanda controlaron la calidad de los establecimientos participantes mediante estndares preestablecidos, pero no contemplaron la evaluacin de resultados como criterio para la permanencia de los establecimientos en dichos programas; en consecuencia, se generaron problemas de calidad. En segundo lugar, se aducen serios problemas de continuidad en las inversiones, tanto por razones de nanciamiento como por los cambios polticos de las autoridades. Se seala tambin que el sistema pblico presentaba claras desventajas para expandir la oferta mediante los mecanismos tradicionales, por lo que el anlisis sobre estos aspectos dio origen a la idea de los colegios en concesin, que propuso un esquema pblico que aprovechara las ventajas de la administracin de las instituciones privadas y garantizara una educacin de calidad (Villa y Duarte, 2002). Los objetivos que nos hemos propuesto en el presente trabajo son los siguientes: Identi car los principales problemas que afectan a la educacin escolar pblica en los mbitos urbanos de nuestro pas, realizando para ello una revisin de la informacin disponible que nos permita tener un diagnstico general de la situacin y sus perspectivas. Analizar el marco normativo vigente en materia de educacin escolar y de concesiones de obras y servicios pblicos, a n de proponer los aspectos que deben considerarse para que se expida una norma sectorial que contribuya a hacer posible la participacin del sector privado en la gestin y el nanciamiento de los servicios educativos pblicos, mediante las modalidades antes sealadas.

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Generar la discusin y el anlisis sobre el planteamiento de promover la participacin privada mediante la utilizacin de los mecanismos de las APP y las concesiones co nanciadas en el mbito de la educacin escolar pblica. Proponemos para ello un modelo y los principales lineamientos para su implementacin en la generacin de nueva infraestructura escolar y la prestacin de servicios educativos. Establecer nuevos enfoques respecto del rol del Estado en la provisin de los servicios pblicos como la educacin bsica.

Se pretende observar la situacin general de la educacin escolar pblica con el propsito de constatar que en la actualidad es de ciente e irregular, adems de encontrarse en un franco proceso de deterioro con respecto al nivel de aprendizaje de los alumnos y la calidad de la enseanza impartida; as se genera una brecha cada vez mayor con relacin a la educacin privada, lo que origina un crculo vicioso de elitizacin en funcin del nivel socioeconmico de los alumnos. Para el levantamiento de informacin relevante hemos recurrido, principalmente, a fuentes secundarias, es decir, libros, normas legales, revistas especializadas, estudios, notas periodsticas, y otros tipos de fuentes, nacionales y extranjeras, obtenidas por Internet. Son varias las causas de la actual situacin de la educacin escolar pblica, desde la insu ciente asignacin presupuestal y la deciente formacin y/o cali cacin del personal docente hasta los vicios y los defectos en que incurre la administracin pblica, que se traducen en la falta de calidad de la enseanza, de ciencias en la infraestructura educativa, carencia de tecnologa informtica e innovacin metodolgica, y ausencia de personal docente y administrativo adecuados. Pretendemos destacar los problemas que hemos identi cado en la revisin y el diagnstico general realizados, y que consideramos fundamentales.

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A partir de estos problemas de la educacin pblica, analizamos el marco normativo aplicable al objeto de nuestro estudio, as como sus alcances, vacos legales y urgente necesidad de cambio, con el propsito de plantear los aspectos que debera contener una norma legal de carcter sectorial que promueva la concesin de infraestructura y servicios educativos por parte del Estado y el funcionamiento de las APP, siendo esta una alternativa de gestin de participacin mixta que puede mejorar los estndares de la educacin escolar pblica en las ciudades. Luego revisamos los conceptos que sern relevantes para nuestro estudio, como el de servicio pblico, considerando como tal la educacin bsica escolar que brinda el Estado de manera gratuita y obligatoria en los locales bajo su gestin. Asimismo, analizamos los conceptos de gestin pblica y gestin privada, como dos alternativas no excluyentes sino complementarias. La propuesta del presente trabajo es que el servicio pblico educativo otorgado por el Estado se puede mejorar a travs del aporte privado. Como ya mencionamos, otro concepto importante es el de APP, como mecanismo diverso4 que nos permite reunir al sector privado y al Estado para afrontar juntos el reto de realizar importantes obras pblicas y/o la prestacin de servicios pblicos. Finalmente, revisamos la concesin co nanciada, que consideramos como la modalidad de APP ms adecuada y viable para que el sector privado incursione en la gestin y el nanciamiento de la educacin escolar pblica en las ciudades de nuestro pas. Nuestro planteamiento presenta la descripcin, los aspectos contractuales y el anlisis econmico- nanciero de un modelo de concesin de servicios educativos que opere mediante mdulos ubicados en los grandes distritos populares que circundan Lima y las principales ciudades del pas. Estos servicios podran prestarse en los locales escolares que ya existen o en algunos nuevos, de ser el caso.
4. La asociacin pblico-privada no incluye solo casos extremos como el de la privatizacin o la simple contratacin pblica, sino todo un continuo de alternativas (IKONS ATN, 2005).

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Se propone, como primera fase, la remodelacin, la construccin o la implementacin de los locales y, como segunda y ms importante, la prestacin de servicios educativos de calidad por parte del concesionario, lo que constituye un cambio sustancial y un aporte vital de la participacin privada a la educacin pblica. Cabe mencionar que este estudio de la educacin pblica se centrar en el mbito urbano, porque consideramos que la realidad y la problemtica de la educacin escolar en el mbito rural dependen de variables muy diferentes y complejas que requieren de una investigacin mayor. Sin embargo, podemos decir a priori que la educacin rural implica situaciones como la dispersin de la poblacin escolar, lo que hace suponer que la implementacin y el nanciamiento de algunas iniciativas privadas tendran mayores di cultades, dadas las condiciones socioculturales y geogr cas.