TERCERA PARTE PROBLEMAS DE LA REGULACION ECONOMICA

PRIVATIZACION Y REGULACION: LECCIONES DE LA EXPERIENCIA CHILENA

RICARDO PAREDESM.

INTRODUCCION 1. II. III. IV. FUNDAMENTOS PARA LA REGULACION PREVIA ALA PRIVATIZACION PRIVATTZACION Y REGULACION DE MONOPOLIOS ASPECTOS INSTITUCIONALES CONCLUSIONES

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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

7. PRIVATIZACION Y REGULACION: LECCIONES DE LA EXPERIENCIA CHILENA*

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INTRODUCCION La experiencia de privatizacin en Chile ha sido estudiada desde diversos ngulos. Entre los temas que mayor interes ha concitado esta experiencia se encuentra el efecto de la privatizacin sobre la eficiencia en la gestin y operacin de las empresas (Galal, 1992), la valorizacin econmica previa a la venta y las transferencias que involucr el proceso (Marcel, 1989; Ldets, 1990). El anlisis de estos temas, sin embargo, est lejos de haber generado algn acuerdo. Ello es as no ~610porque el debate econmico fue una importante vlvula de escapedurante el gobierno militar, perodo en el que se realizaron las privatizaciones y que hizo que la discusin frecuentemente se enmarcara ideolgicamente, sino porque la informacin con que se cuenta es muy escasae imprecisa. Por ejemplo, la valoracin de empresasrequiere disponer de alguna medida de los dividendos esperados y de la tasa de descuento relevante al momento de la venta, datos que independientemente de la depuracin con que hayan sido construidos, siempre podrn ser discutibles. Asimismo, la evaluacin del cambio en la eficiencia de las empresas privatizadas podra abordarse a travs del cambio del valor de mercado, pero ello requiere contar con datos confiables de retornos accionarios y del momento en que se supo que la empresa sera privatizada, lo que nuevamente es muy difcil de obtener en un pas como Chile, donde el mercado burstil es incipiente y posiblemente muy impcrfccto. Un aspecto diferente que tiene estrecha vinculacin con la eficiencia del proceso de privatizacin, pero que sorprendentemente ha sido muy dejado de

Se agradecen las ideas y comentarios de V. Blanlot, R. Devlin, L. Jarvis, C. Budnevich, J. Jiles, 0. Muoz, D. Robbins, R. E. Sdez, J. M. Snchez, A Rojas, y a los participantes del Workshop sobre Empresas Pblicas del Harvard Institute of Intemational Development. Esta forma de analizar el cambio en eficiencia, sin embargo, es seriamente cuestionada a partir de Shleifer y Summers (1988). Para un estudio de eventos relacionados con el proceso de privatizacin iniciado en Chile a mediados de los ochenta y en el cual se analiza la percepcin que tuvo el mercado del cambio de propiedad de activos hacia grupos econmicos, ver Paredes y Johansen (1991).

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lado en el anlisis, dice relacibn con el marco regulatorio y su efecto en el funcionamiento de las empresas privatizadas. Este aspecto es de gran inters, por la relevancia de las empresasprivatizadas que tambin deban ser reguladas. En efecto, la experiencia de Chile contempla diferentes etapas de privatizacin (Saez, 1993), entre las cuales se incluye la privatizacin de empresas para las que no existla una clara razbn econbmica que justificara su posesin por parte del Estado, ya que eran empresasproductivas sin poder monoplico o estaban sujetas a la competencia externa. En cambio, la etapa de privatizacin ms relevante desde el punto de vista conceptual y de las implicancias de poltica econmica se refiere a aquella en la cual se privatizaron las empresas de utilidad pblican2. Para estas empresas, tradicionalmente consideradas como monopolios naturales, existe un debate ms interesante sobre si es o no conveniente privatizarlas. As, los detractores del proceso de privatizacin sostienen que desde el punto de vista de la regulacin, el Estado es un regulador considerablemente ms eficiente cuando posee las empresas que cuando no lo hace. En este artculo no se discuten los meritos de las posiciones a favor o contrarias a la privatizacin. Mas bien, el objetivo es analizar ciertas condiciones para que el Estado regule adecuadamente y, as, el proceso de privatizaci6n contribuya a aumentar el bienestar social. Para ello se analiza la experiencia chilena de privatizacin teniendo especial consideracin en los aspectosde regulacin que acompaaron este proceso. En la primera seccin se analiza la conexin que existe entre regulacin y privatizacin. En la segunda seccin se analizan los aspectos ms fundamentales para la regulacin y se ejemplifican algunas situaciones que demuestran errores y omisiones regulatorias en Chile. La tercera seccin analiza dos aspectos institucionales de inter& en el caso chileno. El artculo concluye con recomendacionesde poltica. 1. FUNDAMENTOS PARA LA REGULACION PREVIA A LA PRIVATIZACION

La definicin clara de las reglas en las cuales debe enmarcarse el comportamiento de los agentes econmicos es un factor que consensualmente se considera importante para lograr la eficiencia del sistema. Uno de los aspectos centrales que definen tal claridad es la predictibilidad y, por ende, racionalidad del esquema de regulacin. Regulaciones arbitrarias sin bases coherentes de sustentacin generan incertidumbre y pueden convertirse en fuentes de indefinicin de derechos de propiedad. Ya sea porque la regulacin no existe, porque es fcilmente vulnerable o porque no es creble o monitoreable, los agentes pucdcn sentirse inseguros de disponer de las rentas

No obstante, en la primera etapa de privatizacin hubo una falta de regulacin financiera, lo que indujo a una concentracin excesiva de creditos y del riesgo y, en definitiva, a comienzos de los ochenta a la reversin casi rota1 de ese proceso. Para ms detalles, ver Sez (1993) y Budnevich (1993) en este libro.

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asociados a su actividad. Por ejemplo, cuando el regimen de tarifas aplicables a monopolios regulados se determina postprivatizacin, no existir una clara definicin sobre los derechos de propiedad a que accede el comprador de la empresa, haciendo el proyecto de compra mas riesgoso. La consecuenciade esta falta de claridad es que se afectar la distribucin de beneficios entre el sector privado y el Estado, posteriormente a la privatizacin, pero tambin, y posiblemente ms importante, alterar la distribucin de beneficios entre los propios agentes privados. A su vez, ello generar presiones por regulaciones subptimas y conducir a que los privados gasten recursos al tratar de protegcrsc contra eventuales cambios en las reglas. As, siendo uno de los fundamentos para promover la intervencin del Estado en la economa la indefinicin de los derechos de propiedad3, resulta natural que el Estado deba generar un marco regulatorio estable. No obstante la importancia de tener un marco regulatorio adecuado,el rol de la regulacin ha sido muy descuidado cn la literatura sobre privatizacin. Ello es sorprendente, pues la definicin de tal marco influye no ~610en el valor de las firmas privatizadas y en la transparencia del proceso de privatizacin, sino que tambien lo hace sobre la eficiencia en la operacin del sistema y sobre la posibilidad de revertir el proceso. Lo anterior no significa desconocer que la falta de regulacin y la indefinicin de derechos de propiedad pueden obedecer a limitaciones tcnicas. Sin embargo, ella suele ser ms la consecuenciade una comprefsi6n inadecuada del funcionamiento de la actividad que se desea regular El marco rcgulatorio es determinante del valor de las empresas y su eficiencia. El debate sobre la valorizacin de las empresas privatizadas en Chile ha sido intenso, pero no ha generado acuerdos entre los analistas. Una razn para ello es que la valoraci6n real de las empresas es algo extremadamente complejo. Tal dificultad se puede constatar, por ejemplo, en las conclusiones opuestas entre Cabrera, Ldcrs y Hachette (1989), quienes sostienen que la privatizacin de empresasno signific un traspaso real de ingresos del Estado al sector privado y Marcel (1989), otro de los principales exponentes del debate y quien, tambin basndosecn datos depurados y procedimientos razonables de estimacibn, sugiere lo contrario5. No obstante lo difcil que resulta evaluar si existi o no una transferencia desde el Estado al sector privado a traves del proceso de privatizacin, es de gran interes analizar si el Estado pudo generar Este es el fundamento del Teorema dc Coase, que seala que es una condicin necesaria que los derechos de propiedad esth hcn dciinidos para que sean los propios privados quienes internalicen los ekckx de Ias cxtcrnalidades sobre el bienestar social. Con este teorema, ademls de cambiar la via Pigoviana sobre las externalidades, se relativiza la importancia del rol del Estado en la economa. Ver G6mez.Lobo y J~lcs. en este libro, donde se ilustra la dificultad de regular la explotacin dc un recurso renovable. La dificultad de evaluar cmprcaas fue particularmente importante durante la primera etapa de privatizacin, comprendida entre 1974 y 1980 (Skz, 1993), donde es prcticamente imposible concordar en una tasa de descuento, pues las percepciones de los riesgos involucrados del proceso era muy diferentes. Para un an8lis1s de este periodo, ver Ostergard y Paredes (1992).

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condiciones ms favorables que pcrmiticran aumentar el precio recibido sin que ello fuera la consecuenciade la entrega de un poder monop61ico6. En esta direccin, cabe sealar que la inexistencia de un marco regulatorio o simplemente la incertidumbre sobre la naturaleza de la regulacin que regira la actividad una vez que la firma est operando privadamente, disminuye el valor social de la privatizacin. La falta de claridad en las reglas introduce un claro elemento de incertidumbre, que por lo general sera considerado negativamente por los potenciales inversionistas en el momento de valorizar la empresa. Ello, porque aunque siempre existe la posibilidad que el Estado aplique regulaciones que reduzcan la rentabilidad esperadade la firma en forma posterior a la privatizacin, esa posibilidad aumenta con la falta de claridad de las reglas. Asl, por ejemplo, mientras mayor sea la probabilidad que el sector privado impute a que una vez que la empresa ha sido traspasadael Estado Bste fijar las tarifas a niveles inferiores a las que resultaban implcitas en la transacci6n, se desalentara la concurrencia de inversionistas privados para adquirir la empresa. Desde luego, este potencial comportamiento oportunista en conty de los inversionistas es un elemento disuasivo para incorporarse en cl proceso Por cierto tal comportamiento no ha de ser descartado a prioti, especialmente en el caso de paises en los que histricamente los derechos de propiedad no han estado bien definidos y en los cuales diferentes gobiernos han vulnerado tales derechos. Ms an, el cambio de reglas podra llegar a ser una forma atractiva para un gobierno de recaudar fondos adicionales a travks de la apropiacin de cuasi-rentas que fueron traspasadas al sector privado, an cuando ello tiene ~610un efecto de corto plazo (Kydland y Prescott, 1982). Independientemente de si es efectivo o no un comportamiento oportunista postventa por parte del Estado, la sola posibilidad que ste exista, disminuye el precio que ofrecern los privados, pues as compensarn el riesgo que involucra comprar una empresa para la que no se conoce con certero el ambiente en el cual operar. Adems, en ambientes confusos de regulacin y en especial cuando esta permite aprovechamientos monoplicos en ciertas etapas, los privados tomaran acciones defensivas que pueden incluir postergacin de inversiones, uso de tecnologas ineficientes, etc. Asf, no ~610habra un problema de transferencia entre el Estado y el sector privado, sino que la asignacin de recursos se ver distorsionada. Ms an, cuando se mantiene un factor de riesgo que pudiera ser evitado mediante la creacin de un marco regulatorio ex-ante apropiado, los compradores de la empresa no seran necesariamente quienes

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En particular, es de inter& estudiar mis profundamente la hiptesis de la existencia de una relacin positiva entre la valorizacin de la firma y la consistencia del marco rqulatotio, en el que le cabe un rol fundamental al Estado. Para un anlisis lcrico de este punto, ver Klem, Crawford y Akhian (1978). En los ltimos vcintc aos existen buenos ejemplos de actuaciones de gobiernos en tal sentido. Por ejemplo, en distintos pases latinoamericanos a trav de intervenciones en el sector financiero se redujeron los activos privados a travk de congelamientos de ttulos financieros.

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tengan la mayor capacidad de manejarla eficientemente, sino que seran, ceteris paribus, quienes muestran una mayor disposicin a tomar riesgosg. Una situacin diferente, aun cuando tiene consecuenciassimilares a las descritas precedentemente, es la de los agentes que creen que la falta de regulacin persistira despus de la privatizacin, lo que les permitira una actuacin monoplica. Si bien es cierto que el mayor flujo esperado de rentas puede aumentar el valor de la firma, ello se har a un costo social elevado, que ser pagado por todos los consumidores a travs de la menor produccin y del mayor precio que genera el monopolio. La relacin entre poder monoplico y precio de la empresa es especialmente relevante de tener presente,pues la venta de firmas con poder monoplico puede llegar a ser considerada una forma de inccntivar a los $vados a comprar empresasy as aumentar la recaudacin por parte del Estado . As como privatizar firmas con poder monoplico hace ms viable la privatizacin, y considerando ademsque los burcratas a cargo de los procesosde privatizaci6n son evatuadospor el nmero de empresastraspasadas al sector privado (o por el valor dc los activos) y no por la gestin post privatizacin de las mismas, se produce un incentivo muy perverso, que debe ser evitado. Finalmente, y aparte dc los conceptos ticos elementales que indican que el proceso de privatizacin debe ser muy transparente, la claridad del esquema regulatorio lo hace ms sostenible y eficiente. En efecto, cuando se formulan reglas postprivatizacin, o al cambiarse estas, necesariamente se genera un sector perdedor, que son los consumidores o los duetios de las empresas privatizadas. En tal caso las presionesy resistencia a las nuevasreglas reducen la viabilidad de una regulacin eficiente. Por otra parte, la regulacin previa a la privatizacin permite que exista un debate amplio y desinteresado sobre la forma ms adecuada de regular y de realizar la transferencia, lo que evidentemente conduce a un esquema de regulacin mas coherente y ptimo. As, por ejemplo, regulaciones previas que reduzcan la rentabilidad esperada de la empresa se traducirn ~610en un menor precio de la venta de la empresa, lo que no debiera generar resistencia. A su vez, un debate amplio determinar un esquema flexible de regulacin, el que debe aceptar la posibilidad de reformas futuras.

Existe una polmica, tampoco resuelta, sobre el tipo de inversionistas que compraron las empresasen el primer perodo de privatizacin EFIChile (SAez,1993). En este periodo, en parte por la falta de claridad en la regulaci6n financiera, y en parte por la misma secuenciadel proceso (primero privatizacin de bancosy luego empresas),se fortalecieron grupos econmicos nuevos que tenan una alta disposicin a tomar riesgos. Algunos analistas sostienen que tal disposici6n agrav6 la crisis financiera que vivi el pas a comienzm de los ochenta. Ver, por ejemplo, Edwards y Edwards, (1987) y Budnevich (1993), en este libro. 10 La ptivatizacin de telfonos mexicanosadoleci en parte de este problema. En esecaso, que no es nico en latinoam&ica, adems de la venta se ha garantizado un monopolio temporal a los evOS propietarios. ll Ver, sin embargo, los argumentos de Dwlin, en este libro, acerca de los efectos sobre la distribucin del ingreso.

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II.

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Las principales y ms relevantes privatizaciones en Chile a partir de 1985 fueron las de empresas de utilidad pblica. A estas se les ha asociado histricamente con los monopolios naturales, pues en casos como los de teltfonos, agua potable, refinacin de petrleo, transporte ferroviario, reaseguro y otros, comparten la caracterstica de haber requerido fuertes inversiones con algn carcter de irreversibles. De hecho, son fundamentalmente estos requerimientos de inversin los que junto a niveles relativamente pequeos de demanda hacen quet$a empresa de utilidad pblica se considere equivalente a un monopolio natura1 . Cuando se privatizan monopolios naturales ea necesario que se lleve a cabo una regulacibn que tiene caractersticasdistintas al control ejercido por el Estado a sus empresas. El Estado, al autorregularse, dispone de informacin que usualmente no tiene al regular una empresa privada. Por otra parte, cuando el Estado transfiere una empresa que mantiene su condicin de monopolio, se privatizan tambicn los recursos humanos ms calificados y, por lo tanto, dejan de ser elementos tiles para la regulacin. Ello fue muy claro en el proceso de privatizacin en Chile, donde no ~610los expertos se movieron con las firmas, sino que ellos mismos estuvieron detrs de la regulaci6n que los regira posteriormente. Esta caracterstica del proceso de privatizacin en Chile es por lo general inevitable, por lo que el reconocimiento de la dificultad que tiene el Estado para regular a las empresas una vez que se privatizan es un paso necesario para promover una organizacin industrial factible de regular en forma eficiente. En definitiva, resulta importante reconocer que incluso en el caso que el marco regulatorio sca tericamente perfecto, existen circunstancias que hacen imposible una regulacin efectiva, por lo que es crucial diagnosticar la capacidad que tiene el regulador para determinar la forma del proceso de privatizacin. Tambien es necesario considerar que la sociedad es vulnerable a la aplicacin de medidas de regulacin que no estn encaminadas a la satisfaccin del bienestar social. As, el regulador debe siempre tener presente que el problema de la regulacin frecuentemente consiste en descubrir cuando y por que una industria es capaz de usar al Estado para sus propios objetivos (Stigler, 1971). 1. CONSIDERACIONESGENERALESSOBRELA REGULACION DE MONOPOLIOSNATURALES

La regulacin de un monopolio cs compleja y dicha complejidad se hace mayor en la medida que las firmas sofistican sus procesos productivos y se integran. No es fcil siquiera determinar cundo una empresa tiene la caracterstica de monopolio natural y mas difcil resulta evaluar el momento en
12 Ver por ejemplo el clsico articulo de H. Demsetz (1968), que incluso en su titulo sugiere la relacin monopolio natural-empresas de utdidad pblica.

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que una empresa considerada monopolio natural deja de serlo. El crecimiento de la demanda y la evolucin de la tecnologa hacia requerimientos de tamaos de plantas cada vez ms pequeos son fuerras que ayudan a la desaparicin de los monopolios naturales, pero esa misma dinmica hace prcticamente imposible derivar un tamao crtico que identifique los monopolios en forma inmediata13. La caracterstica principal de los monopolios naturales es que, dada la coexistencia de altos costos irreversibles y una demanda relativamente pequea, lo eficiente es que se genere espacio para un solo productor en el mercado. De ello, sin embargo, no se desprende que la privati7acin de empresas debiera realizarse en base a la misma estructura organizacional que exista cuando el Estado posea la firma. Tal apreciacin sera errnea y fue posiblemente un obstculo para que, en el caso chileno, se procediese con una mayor desintegracin de las firmas que fueron privatkadas. Si bien en el caso chileno hubo acciones tendientes a reorganizar algunas empresas estatales antes de la privatizacin, la desintegracin tanto horizontal como vertical de las empresas fue algo ms bien excepcional. En el sector ekktrico, por ejemplo, la dos subsidiarias de CORFO, Chilectra y Endesa, fueron divididas en varias firmas en 1980, ms de cinco aos antes de la privatizaci6n. Sin embargo, estos cambios estuvieron fundamentalmente orientados a mejorar la eficiencia y no a hacer ms fcil la regulacin de las empresas.No obstante lo anterior, la conveniencia de desintegrar una empresa pblica previamente a la privatizacin debe ser materia de un profundo anlisis. Es posible, por ejemplo, que una empresa estatal tenga una situacin monoplica exclusivamente en consideracin a una ley que prohibe al sector privado incursionar en el sector, como era la situacin de la mayora de las empresasde los pasesde Europa del Este. De ser este el caso y de no obedecer la ley al objetivo de proteger el uso de economas de escala,la venta fraccionada de la cmprcsa simplificara la posterior regulacin, pues tal forma de venta favorecera la competencia4. Un caso ms relevante para nuestros propsitos es la privatizacin de una empresa que tiene caractersticasde monopolio natural. En tal situaci6n resulta importante determinar si es econmicamente conveniente desintegrar verticalmente la cmprcsa de modo que, una vez privatizada, la regulacin se aplique sobre una estructura simple que incluya cl mnimo de procesos eficientemente integrados. Como se seal6 ms arriba, la existencia de costos

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En los Estados Unidos, por ejemplo, a fines de los sesenta la Comisidn Federal de Comunicaciones (CFC) modific radicalmente su posicibn respecto del ingreso de competidores a la AIT en el uso de microondas. La decisin de la CFC en 1969 de autorizar el ingreso de competidores de la ATT, y que fue muy debatida, sugiere que lo que consideraba un monopolio hasta esa fecha, haba dejado de serlo. La prohibicin de entrada para proteger economas de escala requiere de una argumentaci6n especifica. Evidentemente, no se necesita de este tipo de proteccin si la regulacin es perfecta, pero ante la existencia de reas de operacin heterogneas que involucran subsidios cruzados, la prohibicin de entrada puede llegar a ser eficiente. MSS adelante se hace un tratamiento detallado del tema.

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irreversibles generalmente est detrs de la presencia de un monopolio natural. Por otra parte, la mayora de las vcccs cs posible identificar el factor principal que define a una empresa como monopolio natural, es decir, el que explica la cada de los costos medios. Si se determina por ejemplo que la empresa estatal de ferrocarriles es un monopolio natural, ello obedece a la alta inversin en la lnea frrea, y no est relacionado con las estaciones ni con la operacin dc vagones. Anlogamente, si la distribucin de combustibles se asimilara a un monopolio natural, ello sera por la existencia de oleoductos y no por la de puestos de distribucin. Es por ende importante que en un proceso dc privatizacin se distinga la etapa productiva que corresponde a lo que se puede denominar monopolio nnturnl inrrinseco, de aquellas otras etapas productivas que no tienen ese carcter. As, se debe proceder a la desintegracin de empresascuando ello no genere costos sustancialesen trminos de eficiencia, es decir, superiores a los de una regulacin ms deficiente. En todo caso, ~610la parte privatizada como monopolio natura1 intrnseco requiere de un anlisis cuidadoso del marco regulatorio que Caregir, de los costos de implcmcntacin de la regulacin y de las ventajas o desventajas que el monopolio natural intrnseco siga siendo una empresa estatal. Una segunda consideracin que debe regir el anlisis del tema de regulacin previo a la privatizacin tiene que ver con las limitaciones de los organismos reguladores para ejercer su labor. La teora econmica sugiere que la regulacin ptima requiere que cl regulador conozca un set de informacin que rara vez est disponible. Generalmente, la informacin de costos histricos y de balances reemplaza a las funciones de costo sugeridas por la teora econbmica. La dificultad dc interpretar la informacin histrica y de usarla en la prediccin de costos se presenta en la generalidad de los casos y no en la excepcin. La consolidacin de informacin entre filiales no reguladas y firmas reguladas, el ocultamiento de datos y la carencia de medios tecnicos que permitan verificar el cumplimiento de reglas especficas,son todos factores que estn muy presentes y que no deben ser ignorados cuando se evala la Corma especffica de privatizar una empresa. Una ltima consideracin sobre la conveniencia de actuar previamente a la privatizacin es que si bien en el caso de monopolios naturales no habr competencia en la operacin, s se puede generar decompetencia en una etapa anterior a la venta. El Estado pucdc promover la competencia en trminos de las tarifas y subsidios que estn dispuestos a cobrar y a recibir los postulantes a operar como monopolistas. Con ello, por ejemplo, los postulantes a la construccin y operacin dc un puerto que operar como monopolio pueden competir en terminos de tarifas, servicios, plazos de concesin y otros para acceder a ser el operador, conduciendo eventualmente la operacin mono@lica a una situacin similar a la que existira en el caso de regulacin ptima .
15 La idea original de este tipo de acc10n es de Demsetz (1968). No obstanle las crticas al tipo de contrato que se drnva de este esquema, la Ley de Concesiones de Obras Pblicas aprobada en

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Recuadro 1: Privatizacin de una etapa monoplica: el sector elctrico En el sector electrice el proceso productivo involucra fundamentalmente tres etapas claramente distinguibles: la gcncracin clbctrica, la transmisin regional y la distribucin a los consumidores. Existe un amplio debate por parte de los especialistas sobre que etapas del proceso tienen condiciones de monopolio natural. En las etapas de generacin, donde en Chile coexisten varias empresas y en la de distribucin a los consumidores, donde hay superposiciones, la evidencia indica que hay algn margen para la competencia. Una situacin diferente es la etapa de transmisin, donde por los montos de inversin, la capacidad que se genera y los requerimientos de coordinacin entre empresashace de esta etapa un monopolio natural intrnseco. En el caso de la privatizacin de las empresas de electricidad en Chile no existi6 un anlisis que evaluara la conveniencia de separar las etapas de produccin y el monopolio natural intrnseco de la transmisin. La privatizacin de la principal empresa generadora (ENDESA) incluy6 el proceso de transmisin (Sistema Interconectado Central, SIC), lo que ha determinado que las firmas competidoras de ENDESA en la generacin, deban pagarle un peaje para acceder al mercado objetivo. Este peaje tiene el propsito de prorratear cl costo del capital asociado al sistema de transmisi6n, lo que es absolutamente necesario para financiarlo y promover su mantencin adecuada. Sin embargo, la determinacin del pcajc y que est contenida en la Ley Electrica, permite que ENDESA, la duea de la red de transmisin, pueda ejercer un poder de mercado que no ~610reduce las rentas de sus competidores, sino que introduce incertidumbre a la nueva inversin en la industria. Tal comportamiento es posible debido a la poca claridad de la Ley para fijar los peajes, a la estacionalidad de la produccin de las distintas generadoras, lo que hace ms rentable la provisin en ciertas Cpocas del ano y a la participacin que tiene ENDESA en la decisin de fijar esos peajes. Ms an, el comportamiento de ENDESA puede ser incentivado por la integracin que tiene con la etapa distribuidora. Adems de las consccucncias dc una eventual actuacin tendiente a reducir los ingresos de las firmas privatizadas competidoras de ENDESA en generacin, existe el peligro cierto que la compaa duea del SIC impida, o al menos reduzca, la nueva inversin en esta etapa. Es bien sabido que la existencia de contratos no elimina la

Chile en 1991 cst(l orientada en esta direccin. Esta idea, sin embargo, no fue considerada en lo absoluto r&vante en el proceso de privalizaci6n realizado en Chile a mediados de los ochenta, lo que cn parle obcdcci a que las ventas fueron realizadas a trav& de la Bolsa de Comercio y no por la va de licitacin.

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posibilidad de actitudes y comportamientos oportunistas. Ello esl apoyado por la evidencia a partir de los problemas que se han presentado respecto del precio que debe regir por la transmisin y de las demoras ocasionadas para realizar la conexin entre ENDESA y Colbn por una parte, y ENDESA Pullinque por otra (para mas detalles, ver Blanlot (1993) en este libro). FLIACION DE PRECIOSE INVERSION En el caso que el proceso de competencia ex-ante sea imposible, con el objeto de maximizar el bienestar social, el regulador debiera proceder a la fijacin de tarifas. La determinacin de estas tarifas es una tarea diffcil, pues requiere conocer la demanda y la estructura de costos, elementos sobre los cuales no se tiene sino una idea aproximada. Ms an, el conocimiento de la estructura de costos de un monopolio en un momento del tiempo no es suficiente, ya que el monopolista tendr por lo general costos superiores a los que prevalecerfan de operar el a un nivel socialmente ptimo. Para ilustrar la dificultad del proceso ms evidente de regulacin, cual es la fijacibn de tarifas, considrese una situacin como la descrita en el Grfico ND 1, en la que existe un monopolista no regulado. El monopoltta, en ausencia de regulacin,,producir qu con una planta de tamato CMe . La tarificacin al nivel de P se puede considerar apropiada desde un punto de vista de la asignacin*de recursos en el largo plazo, pues eventualmente lo llevar a producir q . Sin embargo, durante el geriodo,que demora el monopolista en readecuar el tamao de planta de CMe a CMe , existir un excesode demanda que ha de ser racionado en alguna forma. As, para evitar racionamientos de cantidad16,la forma ms conveniente de proceder es establecer inicialmente el precio en P. Esto es simplemente reconocer que, en el muy corto plazo, el monopolista es incapaz de alterar su tamao de planta. Sin embargo, el regulador debe cuidarse de los incentivos que puede tener el monopolista, en e! sentido de mantener su nivel de produccin, o retardar su adecuacin a CMe para as mantener la fijacin de precios en Pi Es por esta razn que la regulacin debe contemplar una estructura d,etarlfas decreciente en el tiempo, de modo que el precio termine fijado en P . Alternativamente, la regulacin tarifaria debe complementarse con requerimientos sobfe los planes de inversin, que obliguen al monopolista a moverse hacia CMe . En el caso de la privatizacin de la Compaa de Telkfonos en Chile se implement una variante de este esquema.As, se permiti que por un perodo la Compaa de Telonos cobrara un precio adicional al servicio bsico, que decreca en el tiempo. En tcrminos del Grfico 1, esta forma de tarificacin se puede racionalizar en una tarifa P por el servicio bsico, ms una tarifa

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En el caso de energa el&trics, ello rigmhca apagones generalizados; en el caso de telecomunicaciones, congestionat~~irntos dc lnrar y dificultades para comunicarse.

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equivalente a (Pr-P), que se reduce hasta eliminafse en un perfodo en el que se considera que la empresa ajust su tamao a CMe . La complejidad terica que existe para fijar los precios es ~610una parte del problema. El conocimiento dc la funcin de costos de la firma monoplica es muy limitado, especialmente cuando existen incentivos para distorsionar la informacin entregada al regulador. La consecuenciade la falta de informacin por parte del regulador es que los parmetros de referencia que sirven para la fijacin de precios son aproximaciones imperfectas de los requeridos. As, cn lugar dc fijar precios equivalentes al costo marginal (es decir, donde la demanda iguala al costo marginal), el regulador suele fijar la tarifa al nivel del costo medio mas un margen razonable de rentabilidad. Por otra parte, aun cuando la aceptacin de un margen dc rentabilidad simplemente permite conciliar el concepto contable con la idea econ6mica de costo, la determinacin practica de lo que es rentabilidad razonable generalmente induce a importantes distorsiones. Esto es as, por ejemplo, cuando la tarifa se fija en funcin de los costos operacionales ms un X% dc rentabilidad sobre los activos fijos. En este caso, y como Cueraexpuesto hace treinta aos por Averch y Johnson (1962), la empresa regulada tendr incentivos para incrementar la base a la que se le

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aplica el porcentaje de precio (activos fijos), distorsionando el uso de factores y reduciendo la eficiencia. Una forma ms conveniente de fijacin de tarifas es hacerlo en funcin de los costos incrementales de desarrollo, contenidos en los planes de expansin que cada una de las empresas debiera presentar, antes del proceso de lijacin tarifaria. En tal situacin, la tarifa debiera incluir todos los costos asociadosa proyectos nuevos y ampliacin de servicios (costos de capital, tributacin, riesgo, depreciacibn, etc.), de tal forma que el valor actualizado neto represente una rentabilidad competitiva. Esta forma de tarificaci6n. sin embargo, no soluciona los requerimientos de regular la inversin (eventualmente obligar expansin de la empresa) y evidentemente requiere traspasos considerables de informacin del sector privado al regulador, 3. REGULACION SORRELA INTEGRACION DE EMPRESAS

Existen distintas formas en las cuales las empresas pueden integrarse. La integracin horizontal se refiere a la unin de procesos identicos que hacen que la firma adquiera un tamao mayor ~610 en trminos de las unidades producidas. Por ello, el tema de integracin horizontal generalmente se asocia con la participacin en el mercado y a variaciones del poder monoplico. La integracin vertical se refiere a la incorporacin de procesos productivos adicionales. La firma ha sido definida como la integracin vertical de procesos que pudieron haberse coordinado a traves del mercado (Coase, 1937). La justificacin para que se sustituya al mercado por la integracin vertical es que, a trav& de esta, se reducen los costos de transaccin que conlleva el uso del mercado y, por ende, se acepta que la integracin puede llegar a ser un proceso eficiente. Por ltimo, existe un tipo de integracin que no tiene una clara relacin con los casosaludidos y que se define como de conglomeracin. En este caso, la justificacin terica que aduce eficiencia es relativamente menos clara. Se suceden ideas que aluden a ventajas de la conglomeracin atribuibles a indivisibilidades de la capacidad empresarial (L.eff, 1978), hasta ahorro en costos de agencia (Paredes y Caller, 1992). Sin embargo, una posible ventaja privada pero que a diferencia de las reseadastiene implicancias negativasen el bienestar social, es que la conglomeracin permite la transferencj: de costos entre empresas reguladas y no reguladasy as vulnera la regulacin . Como se ha mencionado ms arriba, la regulacin tarifaria es por lo general imperfecta y de una forma u otra se basa en datos histricos de costo, por lo que cuando una empresa regulada se integra con otra se hace relativamente mas difusa la asignacin de los COSIOS totales que corresponden al proceso productivo bajo regulacin de los que no corresponden a eseproceso.

17 En Paredes y Flor (1992) se testea la l1iptes~ssugerida inicialmente par Sanfuentes (1984) que los grupm econmicos transfieren utilidades enlre las distintas empresas. encontrando alguna evidencia cn este sentido.

PRIVATIZACION

Y REGULAClON

229

Las Comisiones Antimonopolio han debido tratar diversos casosque son producto de ventas conjuntas o de integracin de etapas reguladas y no reguladas en empresas chilenas. Por ejemplo, en un caso reciente entre Chilectra, distribuidora de electricidad, y la Compafa de Telfonos de Chile, la ltima empresa denunci a la primera por el cobro abusivo de sus postes elctricos para cl uso de telefonos. En este caso result de especial interks conocer si la postacin se considera como de uso exclusivo de electricidad y, por ende, SC amortiza en la tarifa totalmente el costo del poste o si, por el contrario, se descuenta el servicio que Chilectra vende a terceros. En otro caso tratado en 1991, la Compaa de Teltfonos fuc obligada a devolver todo lo cobrado a los usuarios de un servicio que no fue considerado cuando se fij la normativa tarifaria. Este servicio consiste en la entrega de informacin de clientes que aparecen cn el directorio telefnico. La Compaa Telefnica carg6 por varios meses una tarifa superior al 100% de la fijada para llamadas normales, lo que las Comisiones Antimonopolios consideraron abusivo. Los casos sealados sugieren que para lograr una regulacin adecuada, cuando existen procesos integrados, es importante cuestionarse qu parte del costo asociado a cada servicio regulado debe ser consideradaen el costo aplicable a la tarifa. Existen otras razones que hacen que la regulacin en los casos de integracin de etapas reguladas y no reguladas sea considerablemente ms compleja que cuando no existe integracin. Como se ejemplifica en el recuadro 2, en el caso de la regulacin del sector elctrico la experiencia chilena muestra que no ha habido una consideracin expresadel problema y que, peor an, se ha sobrepasado la racionalidad econmica en aspectos considerablemente ms obvios referidos a los costos de ventas conjuntas-eintegracin. Recuadro 2. Regulacin de servicios elctricos El Decreto No 552 de 1973 del Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccibn, que estableca el regimen de control al cual quedaban sometidas las tarifas de servicios anexos a la distribucin por empresas concesionarias de servicio pblico eltctrico, fue derogado por la Ley No 18.899 de diciembre de 1989. Con esta derogacin quedaron libres una serie de precios de servicios anexos, lo que permite que empresas sujetas a regulacin tarifaria tambien entreguen servicios que tienen libertad de precios. Sin embargo, ello es tal vez el aspecto menos problemtico de esta reforma. En efecto, en la actualidad an rigen reglamentos, en particular el de Explotacin de Servicios Electrices de Alumbrado y Fuerza Motriz, cn que la ejecucin de varios de los servicios ha sido reservada exclusivanwnte para las empresasde distribucin. As, estasempresas cuentan con un poder monop6lico legal en la provisin de ciertos servicios que son absolutamente complementarios con la provisin del bien al que se le aplica la tarifa.

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RICARDO

PAREDES

M.

Los servicios que estuvieron sometidos a regmenes de fijacin de precios o de precios informados a la autoridad y que desdediciembre de 1989se encuentran en libertad se muestran en la siguiente tabla: SINTESIS DE SERVICIOS
Servicios Tm+ elcthzs Perodo 10173 04181 F Perodo 04181- 12189 Perodo 12/89-

Ejecucin retiro y deempalmes Reposicin fuside blesde empalme Reconexin serde viciossuspendidos Colocacin retiro y de medidores Arriendode medidores,si estospertenecen lasEmpresas a de Servicio Pblico ElCctrico Conservacin medide dores,si pertcnccen al consumidor Los mismostem paraotrosequipos de medida

1 1 1 1 1

L L L L L

F = Rkgimcn de precios fijados porla autoridad. 1 = Regimen de precios informados a la autoridad L = Regimen de precios libres.

El tipo de servicios anexos que quedan con libertad tarifaria est evidentemente ligado al otorgamiento del servicio bhico bajo regulacibn. Por ello, resulta absolutamente necesario someterlo a fijacin tarifaria, de modo de evitar que las empresas distribuidoras obtengan las rentas monoplicas a travks del cobro de precios de estos servicios. La alternativa de dejarlos libres evidentemente requiere que no exista exclusividad legal de otorgarlos, aun cuando tal libertad legal no garantiza competencia efectiva.

PRNATI7ACION

Y REGULACION

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A.

Integracin y depredacin: obstculos para la competencia

Aparte de los efectos positivos sobre la eficiencia que pueda generar la integracin vertical y de la mayor complejidad que &ta puede ocasionar al regulador, existe en la literatura la idea que la integracin puede reforzar poderes monoplicos existentes y por lo tanto debiera limitarse. Sin embargo, en el caso de monopolios no regulados la integracin vertical hacia adelante, es decir, hacia etapas ms cercanasal consumidor final, no es en general necesaria para lograr un mayor aprovechamiento del poder monoplico, pues todo el poder monoplico existente en una etapa dada se puede obtener mediante un apropiado cobro de precios. Para ilustrar este argumento considreseun modelo simplificado aplicado al mercado de comunicaciones de larga distancia. La realizacin de una llamada de larga distancia de, por ejemplo, un minuto requiere dos insumos que no pueden sustituirse: un minuto de servicio bsico o local (L) y un minuto de servicio de distancia (D). Supngaseque la empresa local L es monopolio no regulado, que D es provisto competitivamente, que la empresa local vende su servicio a alguna o todas las empresas que prl;een servicio de distancia y que esta ltima le enva la cuenta al consumidor . Tambien suponemos que los costos medios son constantes iguales a C y C para las industrias local y de distancia respectivamente, y que la demand por% servicio final es Q = P (Q). Existe usualmente una concepcin equivocada respecto de los beneficios de la integracin, pues se cree que como el monopolio local no enfrenta a los consumidores, no puede aprovechar su poder. Sin embargo, el monopolista podr cobrar un precio equivalente al monoplico a las compaas de larga distancia, que traspasarn el costo al consflmidor. En otras palabras, el monopolio local puede obtener la demanda que ejercen las empresas de larga distancia por sus servicios y, en funcin de esta demanda derivada, maximizar sus beneficios de la misma forma en que lo hara estando integrado. As, la compaa local maximizar sus beneficios expresadoscn (1) n, =

[P(Q)- CD]Q- CLQ

donde (P(Q) - Cr,) es el mximo precio que las empresasen D estn dispuestas a pagara la empresa L, es decir, es la demanda derivada del servicio provisto por L. En este caso, es simple demostrar que si el monopolio L se integrara hacia alguna empresa en D, L no aumentar sus beneficios. Supngase para ello que no hay ventajas ni desventajas tecnolgicas de la integracin, es decir, la empresa integrada no ve alterado sus costos como consecuencia de esta. En tal caso,la funcin de bcncficios que maximizari la empresa integrada ser:

18 Este supwlo cs irrclwanteen cuanto los resultados que se derivan. Sin embargo, es a importante exphcitarlo dehido a que sobre 61 ha surgido alguna pol6mica.

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RICARDO

PAREQESM.

n = [p(a)-

[CD +

c,lQl

Como se verifica inmediatamente, la funcin (2) es identica a (l), lo que descarta que, en una situacin como la descrita, exista algn incentivo para la integracin vertical. No obstante el resultado anterior, debe reconocerse que en la actualidad el problema de la integracibn es un tpico extensivamcntc discutido por las consecuencias que tiene sobre la competencia y ha sido materia de una larga disputa entre la Compaa de Telefonos y las empresasde larga distancia. El hecho que la Compaa de TclCfonos de Chile (CTC) tenga un marcado interks por integrarse a la larga distancia sugiere que el ejemplo anterior no es enteramente aplicable a la realidad chilena y existen otras razones para la bsqueda de la integracin por parte de CTC. En la bsqueda de explicaciones conceptualesque pueden justificar la idea de procurar un mayor aprovechamiento monoplico a travs de la integracin, es relevante el caso de la provisin conjunta de servicios que caracteriza al sector telecomunicaciones. Supngase,al igual que en cl caso anterior, que Les monopolio no regulado y D se provee competitivamente, pero ahora que la compafila local produce servicios que estn orientados a dos mercados distintos. As, aparte de servir como insumo para llamadas de larga distancia, la compaa local provee el servicio ltimo para el servicio de llamadas locales. En otras palabras, L provee todo el servicio para hacer llamadas locales y provee, conjuntamente con empresasen D, el servicio para llamadas de larga distancia. En esta situacin, la compaa local maximiza sus ingresos netos en los dos mercados que sirve. Definiendo Ptc como el precio que estn dispuestosa pagar los consumidores por las llamadas locales y PLd cl precio que las empresg de larga distancia estn dispuestas a pagar por el uso del servicio local , la maximizacin que hace el monopolista Les: maxnL= PLc

Q,-C, Q,+PLd QD-C,Q,

De esta maximizacin se obtienen los precios a cobrar en cada uno de los mercados. PLC = c, (E C/(l + 5)
pLd = % (Ed,(l+Ed,

donde E c es la elasticidad

de demanda de los consumidores iocales por el servicio local y Ed es la

elasticidad de la demanda por servicios locales por parte de las empresas de larga distancia.

19 Este precio depende de la demanda por el servicio tinal de larga distancia que tienen los consumidores y del costo para las empresas en D de generar el servicio de larga distancia.

PRIVATIZACION

Y REGULACION

233

Los precios ptimos a cobrar en cada mercado en general diferirn. Si por ejemplo las funciones de demanda en cada uno de los mercados son lineales de la forma. n = ai + bi Qi, donde i = local (1) y distancia (d) los precios ptimos sern PL=
aL+

cL

Sin embargo, el caso ms relevante es cuando existe prohibicin de discriminar entre usuarios, con lo que la igualdad de tarifas conllevar un menor beneficio para la firma. En efecto, la prohibicin de discriminar determinar un precio igual para ambos mercados que, a menos que a, = ad, es decir, existan iguales elasticidades de demanda, reducir los benefiaos del monopolio. No obstanle, el monopolista puede evadir la prohibicin de discriminacin a travs de la integracin vertical. En caso por ejemplo que PLd z PLc en (S), la compaha local puede cobrar por las llamadas locales (sean estaspara el servicio local o usadascomo insumo de la larga distancia) el mismo precio (aL + C,)/2, es decir, no discriminar, pero su filial en larga distancia, cobrar
cL aL + aL

es decir, un preci;$ue captar el margen que no le es permitido captar a travks de discriminacin y que resulta superior a su costo medio y al precio cobrado por sus competidores. Cabe sealar, sin embargo, que a la filial de la firma monoplica le ser posible vender en el mercado de larga distancia sobre lo cobrado por los competidores ~610si existe la posibilidad que L, la casa matriz, desve el trfico hacia su filial mediante, por ejemplo, demoras a la conexin a los usuarios que opten por la competencia, congestionamiento de lineas, etc. En la actualidad en Chile el centro de la discusin sobre la conveniencia de autorizar a la CTC a incursionar en la larga distancia radica en la pregunta de si existe la capacidad del regulador para evitar que CTC Favorezca a sus fliales sobre sus competidores. No obstante el interks terico del anlisis precedente, pudiera argumentarse que no es del todo relevante, pues la estructura actual del
20

EsteprGo sedclcrmina

sumando PLC de (5) y el margen asociable a la discriminacin, esto es, PLd - PLC tambikn dc (5). Ntese que la inlegraci6n de etapas reguladas y no reguladas genera incentivos tsla prctica. Ver recuadro 2. para

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PAREDES M.

mercado nacional chileno indica que la compaa telefnica local est regulada yen el futuro previsible seguir estando, por cuanto se considera que constituye un monopolio natural. En la etapa de larga distancia la situacin es algo diferente, pues aun cuando existe un virtual monopolio (ENTEL posee aproximadamente el 90% del mercado) la introduccin de competencia en esta etapa puede significar en un futuro cercano su desregulacin. Estos elementos permiten variar los supuestos sobre los escenarios relevantes para entender el inters de la CTC por incursionar en la larga distancia. Una razn diferente que incentivara la integracin del monopolio regulado hacia la etapa no regulada es la obtencin de rentas monoplicas que no son accesibles directamente debido a la regulacin que lo afecta. Considerense los datos del ejemplo anterior, pero ahora que L es un monopolio bien regulado, es decir, se le fija una tarifa igual a CL, y D es una industria de muchas empresas no reguladas. Si L cobra a todas las empresasen D el precio fijado C , las empresas competidoras en larga distancia estaran dispuestas a cobrar ak consumidor final C, + CD. Sin embargo, en el caso que L pueda desviar trAfico hacia su filial, sta podra cobrar un precio a los consumidores Pd = (ad + C, f CdK2 La situacin descrita en la que se argumenta falta de regulacin o que hay regulacin defectuosa es muy pertinente para el caso chileno. Los evidentes errores en la fijacin de tarifas de larga distancia en Chile son en parte la causa de la existencia de rentas en el servicio de larga distancia. En efecto, la fijacin de tarifas para la larga distancia consider los diversos costos en que incurren las empresas que otorgan este servicio. Uno de estos costos, el de corresponsala, es un costo negociado multilateralmente entre pases que se traduce en lo que se denomina tasa contable y que corresponde al costo de hacer una interconexin internacional. Sin embargo, ~610cuando un usuario nacional efecta un llamado hacia el extranjero, la empresa nacional incurre en el costo total y es razonable que se le compense con la tasa contable. Por el contrario, cuando un usuario en el exterior efecta un llamado a traves de una empresa extranjera, una fraccin muy reducida de la tasa contable es un costo efectivo para la empresa nacional. As, es lgico que el sistema de fijacin de tarifas considere el porcentaje de la tasa contable que se espera afecte a la empresa nacional. Sin embargo, el desbalancede trfico es un elemento fundamental que debe ser considerado en la fijacin tarifaria. Ello porque, como se puede suponer, la entrada de llamadas involucra un costo sustancialmente menor que la salida y, en ambos casos, el operador recibe la mitad de la tasa contable. En Chile, el no haber considerado el desbalancede llamadas en favor de la entrada prov la situacin de altas rentas en la industria de larga distancia que se verifica en Chile.

21 Esto es. Pd es la solucin de la maximizxih

deJC=(P (Q)-(CD+CL))

Q.

PRIVATI7.ACION

Y REGULACION

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En consideracin a que la existencia de rentas se produce por la imperfecta regulacin, a que stas incentivan la integracin ms all. de lo eficiente y que adems de la transferencia de una empresa a otra, se tiende a impedir la generacin de una etapa del proceso productivo ms competitiva, resulta fundamental determinar el grado de integracin vertical que se permitir en la industria. Si bien los ejemplos expuestosno sirven para hacer un planteamiento general sobre la conveniencia de privatizar empresas en forma integrada o no, pues ello depende de los medios que tenga el regulador para controlar al monopolio, stos muestran ciertos problemas que han existido y no se han resuelto en las etapas previas a las privatizaciones de monopolios naturales en Chile. Por una parte, no qued claramente establecido el grado de integracin que se permitira. En segundo lugar, de permitirse la integracin vertical, se debi establecer los mecanismos que se usaran para garantizar el acceso equitativo de todos los demandantesal producto de la empresa privatizada, para de este modo evitar que a travks de la negacin de ventas se deprede a los rivales. Los esfuerzos de la Compaa de TeKfonos por integrarse a la larga distancia y que probablemente tienen justificacibn econmica de acuerdo a lo sugerido ms arriba, han sido limitados desputs de su privatizacin, lo que constituye una regulacin sobre la marcha. Estos esfuerzos han sido resistidos en parte de las empresas de larga distancia, existiendo en la actualidad una disputa que, despues de tres aos, no ha sido resuelta. Los costos en que han incurrido las empresas involucradas, tanto por el Iobby realizado para favorecer sus posiciones como por la incertidumbre generada, pudo evitarse mediante un pronunciamiento definitivo y previo por parte de las Comisiones Antimonopolios, sobre el grado de integracin que se permitira.
4. CONCESIONES

El otorgamiento de concesiones en distribucin elctrica, telecomunicaciones y distribucin de gas es un mecanismo por el cual el Estado entrega la iniciativa de la provisin, uso y goce de un determinado bien al sector privado, siendo el Estado el contralor de las normativas tknicas y econmicas. La entrega de concesionespor parte del Estado al sector privado tiene distintas justificaciones de ndole econmico. Se entregan concesionesde bienes fiscales cuando es fundamental el uso de esosbienes para la produccin o entrega de un determinado servicio22. Una segunda razn para la entrega de concesioneses la existencia de un insumo limitado. Los casosdel espectro radioclkctrico y de los canales de tclcvisin son cjcmplos pcrtinentcs, aun cuando ellos no plantean mayores problemas conceptuales, pues al igual que en el caso que se precise de permisos o certificaci6n de capacidad tkcnica, la nica recomendacin que cabe hacer es que el proceso sea objetivo y transparente.
22 Por cjcmplo, cuando un lendido cICctrico necesita pasar sobre un terreno fiscal se requiere que el Estado enkguc una concesin sobre cl mismo. 23 En el caso que exista un nmero limitado dc poslhilidadcs de produccin, como por ejemplo en el espectro radioektrico, en Chile la asignacin se hace en forma secuencial segn se solicite.

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KICAUDO

PAtEDES

M.

Una situacin difcrcnte esta implcita en las concesiones otorgadas a algunas empresas pblicas. En Chile, por ejemplo, a ciertas empresaspblicas se les entregaron las concesiones de insumos fundamentales en base a que estaban concebidas como monopolios que perduraran indefinidamente o bajo el supuesto que ellas cumpliran un rol de regulacin de la actividad privada. Sin embargo, cuando estas empresas fueron privatizadas no se las separ de sus concesiones que, como se seal, en parte tenan el propsito de ayudar a la regulacin. As, ENDESA, el ex monopolio estatal en la generacin de energa elctrica, se privatiz conjuntamente con los derechos de agua, insumo indispensable para acceder al negocio de generacin hidrulica. Asimismo, en telecomunicaciones la ley le dio a ENTEL, la ex empresa estatal de comunicaciones de larga distancia, la exclusividad de ser el nico signatario de Intelsat, insumo para el acceso satelital y con esta concesin la cmpresa fue privatizada. Los problemas que han surgido con posterioridad a la privatizacin debido a la condicin de inferioridad de las otras cmpresas para competir con las empresasprivilegiadas por las concesioneseran esperables. En estos casos la leccin dc poltica es clara: se debieran vender las empresas sin las concesionesque tuvieron la finalidad de entregarles un poder regulador. Una justificacin diferente para las concesiones y que es ms relevante desde el punto de vista de la necesidadde generar un marco regulatorio estable se relaciona con la proteccin que se le da a ciertos monopolios establecidos, con el objeto de aprovechar economasde escalay garantizar subsidios cruzados entre los distintos usuarios. Supngaseque la tarifa a un monopolio SCestablece en un punto en que ella iguala el costo promedio de desarrollo de reas heterogeneas que sine. Por ejemplo, la empresa abastecesectores con distinta densidad poblacional donde cada rea involucra un costo unitario distinto de acceder a los usuarios. Una tarifa que promedie distintas reas significar que coexisten subreas de rentabilidad sobre normal y, reas de rentabilidad subnormal. Si las economas de escala que aprovecha el monopolista en las reas con retorno sobrenormal no son lo suficientemente fuertes como para impedir la entrada dc nuevos competidores, la tarificacin fracasar, pues al haber entrada, la rentabilidad en estasreas caery, en promedio, las tarifas no reportarn una rentabilidad razonable para el monopolista. Para abordar este problema existen dos tipos de solucin. Por una parte, la tarificacin por reas, de modo que no existan subsidios cruzados. La otra posibilidad es el otorgamiento dc concesionesexclusivas,de modo de evitar que nuevos entrantes descremen el mercado, es decir, se ubiquen exclusivamentecn las reas de alta rentabilidad y de esta forma impidan la mantencin de subsidios cruzadosy obliguen a revisar la tarificacin distinguiendo subreas.La
S610 en cl caso de concurrir dos o mds interesados en la misma fecha y si existe otorgar la concesin a ambos se recurre a la hc~tacin, siendo la causal de mejores condiciones tknicas y de manc~am~nta que ofrezcan los competidores. En un reciente Dictamen (octuhrc de 1992) de la Comisin Amimonopolios en a la Subsrcrrlara de Tclccomunrcacioncs busque la forma de terminar con mantiene ENTEL como n!co s!gnn!arm d? INTElS.4T. imposibilidad adjudicacin de las

24

Chile, se encarga la situacin que

PRIVATIZACION

Y REGULACION

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solucin terica ms adecuada cs la tarificacin perfecta, diferenciando cada area que se sirve. Sin embargo, en la realidad la definicin de arcas debe ser algo que considere la heterogeneidad, pero tambibn los mayores costos que significa regularlas paralclamcntc. Es por ello que, en general, cualquier tarificacibn har subsistir un traslape de reas y subsidios cruzados que son en la prctica inevitables. No obstante lo anterior, en Chile se ha considerado que otorgar concesionesexclusivasgenera un poder monoplico, por lo que se ha permitido la superposicin de concesiones.Ello, sin embargo, ha significado que tanto en el caso de telecomunicaciones como en la distribucin de energa elctrica se produzcan problemas debido a que resulta ms diffcil la mantencibn de subsidios cruzados y por la indcfinicin del rea de acceso que tiene cada empresa. A su vez, ello ha repercutido en la duplicacin de inversiones y en algunos conflictos judiciales originados &n la creacin de barreras asociadas principalmcntc a la intcrconexin a redes . Ms an, dado el contexto actual de integracin vertical en el mercado, es incluso discutible si la superposicin de concesiones tiene un efecto positivo sobre el grado de competencia. Ello se dcducc dc los problemas originados por la falta de claridad en la regulatoria en relacin a la superposicin de concesiones(ver Recuadro 3). Por ltimo, la superposici6n de concesiones genera una dificultad adicional para la estabilidad de la regulacin tarifaria, la que es dificil de superar. A manera de ilustracin, supngaseque una empresa puede acceder a una concesin en el ao 1993,y para ello debe realizar una inversin que tendr una durabilidad hasta cl ao 1998.Tambien supngaseque se le fijar una tarifa de acuerdo a su costo marginal de largo plazo por el perodo 1993-1998, de forma que no le reporte una rentabilidad extraordinaria durante los aos de vida til de la inversin. En el caso que la empresa prevea una posible mejora tecnolgica en el tiempo, la que no le es alcanzable sin realizar una nueva inversin sustitutiva a la que realizar en 1993, ella no tendr incentivos a invertir y obtener la concesin. S6lo invertir8 si la tarifa fijada le permite obtener retornos positivos en un primer periodo, antes que se produzca la entrada de competidores que pueden acceder a la inversin de mayor tecnologa, de modo que le compense los retornos negativos que se darn postcriormcntc con la entrada de sus competidores. As, de permitirse superposicin de concesionesy dado que las inversiones tienen una duracin de varios perodos, para incentivar la inversin la tarifa debe establecersede modo de dar una rentabilidad sobre normal en el primer perfodo. Ello hara de la fijacin tarifaria algo incluso ms complejo, pues dependera de c6mo visualice el regulador que ser la evolucin dc la tecnologa. As, existe un dilema que se debe resolver antes de proceder con la privatizacin: impedir la superposicin de concesiones y generar una mayor certidumbre sobre las tarifas y reas de

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El Estado ha reconocido cn parte la superpostcin de concesiones como la fuente de problemas. Por ejemplo, el nuevo proyecto de telecomunicaciones introduce modificaciones en tomo a la superposicin de concesiones4 obligando a las compafas nuevas a entrar en reas mfnimas de concesin, limitando as el descreme del mercado.

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acceso, o permitir la superposicin de concesiones, lo que eventualmente generar un traspaso de los beneficios de la innovacin tecnolgica a los consumidores, pero har ms incierto cl nivel tarifario. En conclusin, el tratamiento de las concesioneses un aspecto importante en el proceso de privatizaci6n que incide en la estabilidad de las condiciones que enfrentara la empresa privatizada. Estas empresas debieran conocer las condiciones bajo las cuales regirn sus concesiones (duracin, exclusividad, etc.). La experiencia chilena ha demostrado que el tema debe dilucidarse mas si se desea reducir los conflictos y presiones posteriores a la privatizacin. La opci6n mis razonable, a la luz de la experiencia chilena, parece ser limitar ms la superposicin de concesionesa cambio de lograr una mayor certidumbre.
5. INTERCONEXIONES Y OBLIGACION DE VENTA

Una gran cantidad de monopolios obedecensu condicin a las ventajas de haber sido los primeros en la industria. Usualmente, las ventajas de ser el primero estn determinadas por las economas de escalaque se originan en los requerimientos y sinergias de la conexin a una red. Este es el caso, por ejemplo, de los sistemasde vdeo, de sistemasde televisin y tambien es el caso de empresas de utilidad pblica, como telefnicas, de distribucin de gas y de electricidad, que tambin requieren la conexin a una red. Si se deseapromover la competencia, la ley debe establecer la obligacin a las empresas que estan instaladas de aceptar las interconexiones que correspondan, previo cumplimiento de las normas tecnicas que rijan al sector. El regulador debe establecer tambin los mecanismospara que las empresaspacten la distribucin de costos, los que deben ser muy claros para evitar una de las formas mas usadas en la depredacin de rivales, el uso de medios jurdicos para retrasar el inicio de las operaciones. 6.
APORTES DE FINANCIAMIENTO

Uno de los factores que justifican tanto la provisin estatal de bienes como la regulacin de las empresas es el elevado monto de inversin irreversible necesaria para que la empresa opere eficientemente. Si bien los continuos incrementos en la demanda reducen la posibilidad de que un monopolio natural se mantenga como tal, introducen problemas adicionales en la regulacin debido a la necesidadde asegurar un crecimiento de la capacidad instalada. As, aun cuando una empresa estatal haya estado operando a un nivel de planta eficiente, la privatizacin podra implicar una inversin inferior a la socialmente conveniente26. Como se desprende de la seccin 2, la transicibn dc una cmprcsa recientemente privatizada a su operaci6n ptima podra retardarse estratgicamente por razones de maximizacin monoplica.

PRIVATIZACION

Y RECULACION

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Existen tambin otras razones, no necesariamente asociadas al aprovechamiento de la condicin de monopolio, que pueden retardar la inversin. Se trata de los problemas de financiamiento de nuevas inversiones, especialmente dados en contextos en los que el mercado de capitales es incipiente. En la experiencia chilena, sin embargo, la situaci6n no es clara. Por ejemplo, Gala1 er ol. (1992) sugieren que en telefonos se habra dado el caso opuesto, ya que la gran inversin ocurrida con posterioridad a la privatizacin reflejara que era el sector pblico y no el privado quien tena las mayores restricciones a la inversi6n. Para el caso en que existan restricciones al financiamiento privado, la ley contempla la posibilidad de que las. empresas puedan convenir con los demandantes de servicios aportes de financiamiento reembolsables, dentro de los cuales se incluyen acciones comunes y bonos de la misma empresa. Esta posibilidad tambien se da para evitar que los clientes abandonen a las empresas que han realizado inversiones especficas o que las sometan a negociacin postinversin. La experiencia chilena sugiere que la regulacin de estos aportes en cuanto a su emisin, clculo del valor monetario, plazos, etc., debe ser ms claramente establecida. De otra forma, como consecuencia de la falta de objetividad en las normas y por los incentivos a la explotacin de poderes monoplicos a travs de la integracin vertical hacia etapas de regulacin imperfecta, se pueden originar prcticas tendientes a excluir competidores a traves de cobros excesivosy devoluciones de garantas que no tienen que ver con cl aporte real. Esto, como se ejemplifica en el recuadro 3, no ha estado ajeno a la experiencia chilena. 1 Recuadro 3: Practicas manoplicas La Comisin Preventiva, en su Dictamen No 797, de enero de 1992, acogi la denuncia presentada por la Empresa Elctrica Puente Alto Ltda., en contra de la Compaa Electrica del Ro Maipo S.A., proveedora y distribuidora de energa elctrica. Tanto Ro Maipo como Puente Alto ticncn una concesin superpuesta en lo que dice relaci6n con la distribucin, pero ademsexiste una relacin vertical, en la que Puente Alto es cliente de Ro Maipo, quien acta como proveedor. Puente Alto solicit la ampliacin de su potencia conectada a Ro Maipo, lo que dio origen a la denuncia por demora excesiva en la conexin y cobro abusivo de garanta. La Comisin Preventiva Central determin6 que efectivamente Rfo Maipo haba dilatado cxccsivamente la conexin y haba exigido a Puente Alto una garanta cxccsiva.

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IZICAlZDO PAREDES M.

En otra denuncia en el mismo sector se manifest que la empresa que recibi el aporte reembolsable no devolvi el valor del aporte. La Comisin resolvi que la Ley debera ser ms precisa dc modo de evitar la eventual imposicin de barreras por parte de competidores integrados y el aprovechamiento de poderes monoplicos. En relacin a los aspectosms relevantesde esta denuncia, que son la concesin superpuesta y la integracin vertical, cabe destacar que la normativa del sector electrice que corresponde al DFL No 1 de 1982 del Ministerio de Minera seala que:
Cualquier empresa elctrica podrd exigir a los usuarios de cualquier naturaleza que soliciten servicio, 0 a aquellos que amplen su potencia conectada, aportes de financiamiento reentholsahles para la ejecucin de las ampliaciones de capacidad requeridas en generacin, transporte y distribucin de energa elctrica. Adicionalmente, la empresa podrd ex@ a los usuarios que soliciten o amplen su servicio en potencias conectadas superiores a 10 kilowatts, una garanta aqiciente para caucionar que la potencia solicitada por stos sera usada por el tiempo adecuado. Los montos mriuintos por concepto de financiamiento seran determinados por las empresas y podran ser aplicados previa publicacin en un diario de circulacin nacional.

L
III.
1.

Como se ha sealado, los aportes de financiamiento tienen un objetivo adecuado y son frecuentemente necesarios. Sin embargo, para evitar la repeticin de los problemas asociados a retrasos dc conexin y cobros cxccsivosde garanta, la ley debiera ser ms precisa sobre lo que se considera valor econmico de los aportes, garantas razonables y, como lo sugieren los dictmenes emitidos en este tema, se debe determinar ms claramente lo que se entiende como valor de devolucin de aportes y garantas. ASPECTOS INSTITUCIONALES
LEGISLACION ANIIMONOPOLIOS

Las condiciones previas que existen en una economa y que se asocian genericamente a la institucionalidad vigente son de extraordinaria importancia para implementar la privatizacin. La operacin del proceso jurdico, la organizacin de los Ministerios, Superintendencias y otros organismos de regulacin, la profundizacin del mercado dc capitales, etc., pueden determinar condiciones que son muy particulares al caso chileno y que no sean aplicables a otros pases. En cuanto a los organismos de regulacin, la legislacin antimonopolios ha sido muy relevante en el caso chileno. En Chile ya exista una legislacin

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antimonopolios que, como se puede derivar de las sccconesanteriores, ha sido fundamental para dirimir problemas surgidos con posterioridad a la privatizacin. En efecto, el organismo antimonopolios chileno ha estado permanentemente sugiriendo e indicando el sentido dc las modificaciones legales necesarias para el mejor funcionamiento de las empresas reguladas. Asimismo, el organismo antimonopolios se ha pronunciado sobre la legalidad de acciones de empresas privatizadas. En la prctica, las Comisiones han limitado el uso de poderes monoplicos o han condicionado acciones susceptibles dc manejo monoplico a la existencia de medios que permitan fiscalizar a las empresas o garanticen el acceso de los diversos competidores. Uno de los casos mas interesantes cs la prohibicin a integrarse a la larga distancia que han sostenido las Comisiones Antimonopolios sobre la Compaa de Telefonos. Esta prohibicin, que en la actualidad se est reconsiderando, impide la integracion a menos que la Compaa de Telfonos demuestre que pucdc garantizar el libre accesoa las distintas compaas de larga distancia al insumo telefona bsica. Por otra parte, si bien es cierto que organismos como las Comisiones Antimonopolios son los indicados para pronunciarse en el caso que una legislacin imperfecta haya dejado espacio para el aprovechamiento monopolice postprivatizacin, ellas pueden cumplir un rol previo a esta, que permite la flexibilidad legal garantizando un grado razonable de objetividad. As, las Comisiones Antimonopolios en Chile son las que deben pronunciarse sobre si una empresa tiene caractersticas de monopolio y se le debe fijar precios. Resulta entonces claro, dcspucs dc un pronunciamiento de estas Comisiones, si una empresa estar 0 no sujeta a regulacin tarifaria. Por su parte, en el caso que cambien las condiciones que justificaron la fijacin de precios, las mismas Comisiones pueden terminar con esta regulacin, impidiendose as que la bsqueda de reglas estables no implique una absoluta inflexihilidad regulatoria, lo que, por cierto, sera muy negativo.
Recuadro 4: Legislacih en el Sector Telecomunicaciones

La Ley que rige actualmente el sector telecomunicaciones en Chile es la nmero 1X168 de octubre de 19S228. Previo a esta ley rega el DFL 4 de 1959,que inclua disposiciones tcndicntes a dar y mantener el monopolio estatal en algunos subsectoresde la telecomunicacin. Por ejemplo, el Ttulo II entregaba el monopolio del telgrafo al Estado (art. So),y en el se restringa notablcmcnte la operacin de las empresas privadas (art. 10). Ms an, la Ley obligaba a las empresas privadas a realizar acciones que disminuan su resultado operativo, como en el caso del art. 113, en cl cual SCestableca que las tarifas aplicables a los servicios del Estado y Municipalidades contaban con

28 En la actualidad cst,:l cn csludio cn cl Parlamcnlo un nuevo proyecto de ley que reemplazara la actual. En Cl SCintc~ltit rubsanar una serie de problemas enunciados en este articulo.

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un 50% de descuento y el art. 119, en el que se sealaba que deba haber un 75% de trabajadores nacionales y drsele preferencia a los insumos nacionales (art. 120). El Estado no ~610deba velar por la provisin de los servicios de comunicacin, sino tambin era el encargadode producirlos. La Ley 18.168 tuvo como principal objetivo promover la eficiencia y el crecimiento en el sector, para lo cual derog las disposiciones sealadasy dio un marco general en el que se privilegi el libre e igualitario accesoa quienes se lo solicitaran. En su artculo 2O,la Ley seftala:
Todos los habitantes de la Repblica tendrn libre e igualitario acceso a las telecomunicaciones y cualquier persona podr optar a concesiones y permisos que establece la ley, salvo en los casos de excepcin que las leyes expresamente sealen.

La Ley de 1982 se hizo en un contexto en el cual el Estado era un actor fundamental en la industria. El proceso de privatizacin puso entonces de manifiesto que era necesario modificar algunos aspectos que fueran funcionales a una estructura descentralizada. La mayor parte de las modificaciones fue llevada a cabo durante 1987 en el DFL No 1, el cual incluso establece el sistema de tarificacin para aquelios servicios que la autoridad determina no pueden ser objeto de libertad tarifaria. Las concesionesen telecomunicaciones,al igual que en otros sectores de la economa, son el mecanismo por el cual el Estado entrega la iniciativa de la provisin, uso y goce de un determinado bien al sector privado, siendo el Estado el contralor de las normativas tecnicas y econmicas que permitan el mejor servicio a los consumidores finales. Casi todos los servicios de comunicacin descritos en la ley requieren para su operacin de una concesin otorgada por la autoridad. El articulo octavo establece que tanto los servicios pblicos, como los de radiodifusin sonora e intermedios necesitan para su operacin dc una concesin otorgada por decreto supremo y cuya duracin es indefinida. La modificacin ms importante que se hizo a la actual legislacin en este aspecto es la que dice relacin con la posibilidad de prestar servicios anexos que utilicen las redes pblicas, con el solo requerimiento de cumplir una serie de normativas tcnicas. En cuanto a las restricciones, stas se refieren fundamentalmente a las caractcristicas tecnicas que debe cumplir el servicio que solicita la concesin. Textualmente el artculo 12 seala:
Las concesiones y permisos podrn otorgarse sin limitaciones en cuanto a cantidad y tipo de servicio o a su ubicacin geogrfica,

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pudiendo existir ms de una concesin o permiso de igual tipo de servicio en la misma drea geogrjica.

fas normativas relativas a las interconexiones entre los servicios de telecomunicacin constituyen una de las principales modificaciones que se hizo a la antigua ley de telecomunicaciones. El artculo 25 establece:
Ser obligacin de los servicios pblicos de telecomunicaciones establecer y aceptar las interconexiones segn las normas tcnicas que impartu la Subsecretara de Telecomunicaciones, a jin de que los usuarios tengan acceso a la totalidad de los servicios pblicos instalados.

La ley a su vez detalla todos los procedimientos para que las partes involucradas pacten el sistema y las condiciones en que los costos de dicho proceso deben ser asumidos. Respecto de las modificaciones que sufriera la ley de 1982, una vez realizado el proceso de privatizacin, adquiere relevancia el artculo 26, en el cual se establece que los servicios pblicos de telecomunicacin pueden instalar sus propios sistemas,o bien, usar los de otras empresas. La ley dentro de su articulado contempla la posibilidad que las empresas tclcfnicas sujetas a fijacin tarifaria puedan convenir con los demandantes de servicios, aportes de financiamiento reembolsables, dentro de los cuales se incluyen acciones comunes y bonos de la misma empresa. El proceso de la emisin, c15lculo su de valor monetario, plazos, etc., se describen en la ley, aun cuando existe ambigedad sobre lo que se entiende por valor real. Un aspecto complementario al del financiamiento, lo constituyen las disposiciones contenidas en el artculo 24, en el cual se obliga a las empresas concesionarias del servicio pblico telef6nico a dar servicio a aquellos inreresados dentro o fuera de la zona donde opera el servicio, si los ltimos costean las extensiones.Adems, dentro de no ms all de dos aos contando desde la fecha de la solicitud, el servicio debe ser provisto. Esto es de vital importancia si se piensa que muchos de los sectores donde se ofreceran dichos servicios no presentan adecuadosniveles de rentabilidad. La antigua Icy, vigente hasta 1982, contemplaba la fijacin tarifaria a pesar de que las empresasincluidas eran de propiedad del Estado. La nueva legislacin, publicada en 1982, tiene un espritu distinto: los precios de los servicios de telecomunicacin SCdeterminarn entre oferentes y demandantes de los distintos servicios. No obstante, el artculo siguicntc contempla la posibilidad que imperfecciones en el mercado imposibiliten la libertad tarifaria y deba procederse con la fijacin. Para ello la Icy establece un completo sistema de fijacin

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tarifaria para aquellos servicios que las Comisiones Antimonopolios, en su oportunidad, determinaran no se podlan dejar en un regimen de libertad tarifaria. Dentro de estos se incluyen los servicios de telefona local y de larga distancia, cxcluy6ndosela telefona celular y los servicios de transmisin de datos. El sistema de fijacin tarifaria, que es largamente tratado en la ley, se lleva a cabo por el Ministerio de Economa y tiene un perodo de duracin de cinco aos. La forma de fijaci6n de tarifas se centra en los costos incrementales de desarrollo, contenidos en los planes de expansin que cada una de las empresas debe presentar antes del proceso de fijacin tarifaria. En otras palabras, la tarifa debe contener la posibilidad de ampliacin de los servicios, incluyendo todos los costos asociadosal proyecto (costos de capital, tributacin, riesgo, depreciacinn, etc.), de tal forma caron que el valor actualizado neto sea igual a cero. De no existir planes de expansin, es decir que la empresa estuviera operando a su tamao ptimo de planta, entonces la fijacin tarifaria ocurrira en el costo marginal de largo plazo. El artfculo 30 A, describe el proceso de determinacin de los costos involucrados (costos incrementales de desarrollo o los marginales de largo plazo):
Se considerard en cada caso una empresa eficiente que ofrezca slo los servicios sujetos a fijacin tarifaria, y se detemlinarn los costos de inversin y explotacidn, incluyendo los de capital, de cada servicio en dicha empresa ejiciente.

Las tarifas se calculan para cada rea geogrfica y por tipo de servicio, ya que las demandas y tamaos de planta son distintos, segn la demanda dc cada zona. Como las tarifas se determinan con intervalos de cinco aos, existe un mecanismo de indexacin que las protege de eventuales desvalorizaciones producto de los procesos inflacionarios. Para tales efectos, las tarifas se indexan segn un ndice de costos de los insumos necesariospara proveer cl servicio.

2.

INVERSION INSTITUCIONAL

Uno de los logros ms significativos del proceso de privatizacin en Chile ha sido el potenciamiento de la iniciativa privada y de las instituciones ligadas a esta. En particular destaca el crecimiento de la actividad bursatil, la que no puede ser analizada absolutamente al margen del proceso de privatizacin y de otras reformas, como por ejemplo, la realizada sobre el sistema de seguridad social (Budnevich, 1993). Para los objetivos de nuestro anlisis, cabe destacar que la reforma a la seguridad social consisti bsicamente en el cambio de un sistema de seguridad estatal por un sistema privado, en cl cual cada trabajador

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opta por una Administradora de Fondos Previsionales (AFP), es decir, una empresa cuyo giro es administrar los fondos que el trabajador destina para su perodo de retiro. El sistema es de libre clcccin entre las distintas AFPs y ellas compiten ofrccicndo la mayor rentabilidad para los fondos del trabajador y obtienen sus ingresos por las comisiones que le cobran a los trabajadores. La ley de AFPs ha ido aumentando progresivamente el nmero y tipo de instrumentos en los cuales estas pueden invertir los dineros administrados. A partir del ao 1985 y en parte como forma de aumentar los potenciales compradores de las empresas privatizadas, se les permiti a las AFPs comprar acciones de algunas empresas que seran privatizadas. Las regulaciones para estascompras son varias, pero es suficiente sealar que entre las principales est cl Imitc establecido para cada AFP de un 75% patrimonio en cada firma que del no es considerada concentrada, lo que hace que en la actualidad las AFPs, en su conjunto, pueden llegar a controlar un grado considerable del patrimonio de las empresas. El hecho que las AFPs controlen un porcentaje alto del patrimonio de diversas empresas no es algo ncgativopw se. Sin embargo, este control podra eventualmente convertirse en un mecanismo eficaz para coordinar acciones de colusi6n entre distintas empresas, lo que resultara inconveniente desde el punto de vista de la competencia. Por ejemplo, si las AFPs o cualquier otro inversionista institucional tuvieran una participacin importante en dos empresaspara las cuales existe prohibicin de coludirse, esta inversin conjunta puede facilitar una coordinacin prohibida. Este tipo de argumento ha sido planteado por cl Fiscal Nacional Econmico en la Comisin Resolutiva y se ha sugerido una modificacitm a la Ley en el sentido que las AFPs pierdan su derecho a voto por las acciones que mantienenz9. Evidentemente la perdida de dcrcchos dc las acciones mantenidas por las AFPs, o su obligacin de venderlas, implicara una baja del valor de las acciones y as una prdida patrimonial importante para los trabajadores afiliados al sistema. Por su parte, de haber sido Csta una forma eficiente de evitar la colusin o integracin de las empresas a niveles no deseados, habra convenido determinarla previamente a la privatizacin de empresasy, en particular, previo a la autorizacin para que los inversionistas institucionales accedieran a su compra. En efecto, en esa secuencia no lesionara el interes de los afiliados al sistema de AFPs y se habra evitado la coordinaci6n mencionada. Una vez ms, la regulacin ex-ante aparece como considerablemente mas conveniente que la regulacin posterior a la venta de empresas.

29 Una proposicin an,lloga estaba contenida en el programa de Gobierno para 1990 de Renovacin Nacional, no de los partidos que mayor apoyo ha dado al proceso de
priV~~iZ~CiOW2S.

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PAREDES M.

IV.

CONCLUSIONES

En este artculo se ha enfatizado un aspecto que siempre debiera estar presente en la implementacin de un proceso de privatizacin y que dice relacin con el marco regulatorio adecuado. La regulacin previa a la privatizacin es algo que debe ser procurado por los cjccutorcs dc la privatizacin, aun cuando frecuentemente los incentivos para hacerlo suelen ser pequeos. Desde este punto de vista, el anlisis de la experiencia chilena muestra que los privatizadores chilenos, si bien racionalizaron la operacin de las empresas para la privatizacin, no dividieron adecuadamente las empresas, de modo de facilitar la regulaci6n posterior. Por otra parte, si bien hubo mejoras en las leyes especficasque regulaban a los monopolios estatales para que fueran ms funcionales a la nueva operacin privada, las nuevas leyes no fueron lo suficientemente claras para evitar el abuso de poderes monoplicos existentes. La falta de perfeccibn en la legislacin puede ser la consecuencia inevitable de una experiencia pionera y, por lo tanto, sujeta a las imperfecciones del aprendiz. Por otra parte, la regulacin ptima no es un evento, sino proceso, por lo que incluso de haber existido una preocupacin especial por el tema, cambios en la regulacin seran necesariosen el tiempo. Sin embargo, en este articulo se ha llamado la atencibn sobre un conjunto de factores que redujeron la capacidad de regular las empresasde utilidad pblica y que, en lo sustancial, estn asociadosa la falta de preocupacin por el tema. En efecto, la experiencia de Chile muestra casosen los que la urgencia por privatizar releg el diseo de un marco regulatorio a segundo plano. Asimismo, el deseo de ofrecer al sector privado buenas opciones de compra, llev6 a vender empresascon herramientas para explotar su poder monoplico. Por ltimo, frecuentemente se descuid la factibilidad real del regulador para regular. En esta direccin, el artculo ha ilustrado casosen los cuales la privatizacin de la empresa se hizo, por ejemplo, con insumos bsicos para la operacin en el sector, no se dividi adecuadamente la empresa, no se fijaron lmites sobre el grado al que se le permitira integrarse a futuro y no se analiz la complementariedad de productos regulados y no regulados. En resumen, la experiencia chilena es til en sealar un conjunto de errores que no debieran repetirse y que han originado una serie de inefciencias y presiones para que las leyes sean modificadas. Ello es de especial inters, pues la modificacin de leyes sobre la marcha puede llegar a ser un camino costoso para corregir errores, lo que desafortunadamente suele tener que evaluarse respecto de la mantencin de una regulacibn imperfecta.

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ALGUNAS REFLEXIONES EN TORNO AL ROL REGULADOR Y EMPRESARIAL DEL ESTADO

EDUARDO BITRAN EDUARDO SAAVEDRA C.

P.

INTRODUCCION 1. ARGUMENTOS PARA LA INTERVENCION EN UNA ECONOMIA DE MERCADO DEL ESTADO EMPRESARIO LOS PROBLEMAS EN CHILE ESTATAL

2.51

253 2.56

II. III.

AL ESTADO REGULADOR

DEL ESTADO REGULADOR 268

IV.

MEDIDAS TENDIENTES A PROMOVER LA COMPETENCIA Y METORAR EL MARCO REGULATORIO BIBLIOGRAFICAS

272 279

REFERENCIAS

8. ALGUNAS REFLEXIONES EN TORNO AL ROL REGULADOR Y EMPRESARIAL DEL ESTADO*

EDUARDO MIRATi C. EDUARDO SAAVEDRA P.

INTRODUCCION La definicin del rol empresarial y regulador del Estado es un tema de especial relevancia en la discusin programtica de los diferentes sectores polticos. Normalmente, esta discusin ha estado cargada de aspectos ideolgicos. En particular en Chile, el hecho de que un gobierno autoritario haya sido el impulsor del proceso de privatizaciones le ha restado legitimidad polftica a Mas como un instrumento idneo para aumentar la eficiencia y la inversin en la economa. Esta falta de legitimidad poltica tambi6n se explica, en gran medida, debido a la falta de transparencia del proceso de privatizaciones, a la concentracin de poder econmico resultante y a la escasa preocupacin que se tuvo para evitar la creacin de monopolios donde era innecesario. Por otro lado, y como un elemento que coadyuva a la explotacin de poderes monoplicos, no se tomaron las medidas para fortalecer la capacidad reguladora del Estado. El estigma poltico que hoy circunda al tema de las privatizaciones en Chile debe ser corregido. Actualmente en otros pafses, tanto gobernantes democratices como representantes de sectores progresistas, estn impulsando procesos privatiradores con gran apoyo popular. Esto constituye una forma de aumentar la eficiencia de la economa y reducir la Irga fiscal que implica la mantencin de ciertas empresasestatalesineficientes . Este artculo intenta aportar una visin tecnica respecto al rol empresarial y regulador del Estado, con el fin de contribuir a este cambio de perspectiva que debe tomar el tema. Es probable que razones diversas a las aqu consideradas impidan avanzar en algunas de las reas sealadas.Sin embargo, se considera una obligacin el darle un carcter objetivo al debate, distinguiendo los

* 1

Agradecemos los comentatios de Patricio Arrau, Enrique Mhdez, Patricio Meller, Oscar Muoz y Ral Sa. Sin embargo, cualquier error es de exclusiva responsabilidad de los autores. En Vickers y Yarrow (1988) y (1991) se puede encontrar, desde el punto devista econmico, un detallado antilisis del tema de las privatizaciones.

252

E. BITRAN C. v E. SAAVEDRAP.

argumentos de tipo tcnico de aquellos que tienen una dimensin ms poltica. En muchas ocasiones, la visin poltica del tema est muy condicionada por la accin de grupos de inter& que perciben que su posicin de poder se vera disminuida como resultado del proceso de privatizaciones. No obstante, en el largo plazo se debiera esperar que en las percepciones polticas predominaran las perspectivas que privilegian el interks general por sobre el de ciertos grupos de poder especficos. Se argumenta en este trabajo que todas las corporaciones modernas, en que existe una separacin entre la propiedad y la administracin, estn sujetas al problema de agencia.Es decir, los objetivos del principal (propietario) diferirn de aquellos del agente (administracibn) y siempre existirn dificultades de contratacin e informacin para hacer compatibles los objetivos de unos y otros. Sin embargo, en el caso de cmprcsas pblicas el problema de agencia es especialmente complejo de resolver y, por lo tanto, es factible el surgimiento de comportamientos marcadamente diferentes al de la maximizacin de beneficios y una gran rigidez para adaptarse a los cambios del medio externo. Sin embargo, la privatizacin per se no necesariamente resuelve el problema de agencia. Se argumenta, por ejemplo, que las empresas de propiedad ampliamente difundida estarn controladas por la administracin, la que debido a la precariedad de su posicin se preocupar primordialmente de mostrar resultados de wrto plazo para mantener el apoyo de los accionistas, quienes generalmente u;an como seal de desempeo de 6sta los resultados presentes de la empresa . En este sentido, es importante que se generen en el proceso de privatizacin grupos con participacin significativa en la propiedad e intereses dc largo plazo en la empresa, de modo que tengan incentivos para ejercer controles adecuadossobre la administracin, en esta materia. Se plantea que la ventaja de privatizar, que se encuentra fundamentalmente en el aumento de la eficiencia y la flexibilidad de la gestin, debiera wmpararse wn los costos de eficiencia en la asignacin de recursos que conlleva la regulacin de actividades wn caractersticas de monopolio natural o de bien pblico. En esta tarea, se debieran considerar los problemas que presenta la regulacin desde un punto de vista conceptual, a causa de la dificultad de realizar contratos de largo plazo completos y de la posibilidad de wmportamiento oportunista que emerge. De esta forma, se debiera evaluar cuidadosamente la wnveniencia de privatizar en el caso de actividades en que existan estas imperfecciones de mercado. En el caso de actividades que posean estas caracterlsticas en algn segmento, se debiera evitar la integracin vertical, wn objeto de mantener las condiciones competitivas en los dems segmentos del negocio. Los beneficios dc la privatizacin, en t&minos de aumento de la eficiencia de la gestin, pueden desaparecer completamente si los monopolios estatales
2 Este comportamiento miope de las firmas de propiedad altamente difundida se explica porque ningn accionista posee un porcentqe importante de la propiedad, y porque la mayorfa de estos accionistas realizan inveniones de portafolio de carcter transitorio.

ROL

REGULADOR

Y EMPRESARIAL

DEL

ESTADO

2.53

son reemplazados por monopolios privados sin una adecuada regulacin. Ms an, esta situacin puede desembocar en mayores costos sociales que los provocados por la mantencin del monopolio en manos del Estado. Se argumenta en este trabajo que el proceso de privatizacibn en Chile pudo haberse realizado de modo de promover en mayor grado el desarrollo de mercados competitivos, con objeto que la eficiencia en la asignacin de recursos no depenc$era tanto de la capacidad y de la efectividad del proceso de regulacin . En este trabajo se analizan algunos problemas de la regulacin de monopolios naturales en Chile y se proponen ideas preliminares de cmo se podra avanzar en la solucin de estos problemas. Adems, se obtienen algunas lecciones y se realizan propuestas concretas para que futuras privatizaciones tiendan a promover la competencia y, por ende, reduzcan el rol que posee la regulacin como factor determinante de la eficiencia en la asignacin de recursos. Para estos efectos, se utilizan como ejemplos la situacin en los sectoreselectrice, telecomunicaciones, ferrocarriles y petrleo, entre otros. En lo que sigue, el trabajo intentar desarrollar una base conceptual para evaluar la racionalidad de la accin empresarial del Estado y los requisitos que se deben cumplir para sustituir este rol por uno de sector pblico regulador, poniendo especial nfasis en las condiciones que permitiran aumentar la competencia y mejorar la regulacin existente. 1. ARGUMENTOS PARA LA INTERVENCION ESTATAL EN UNA ECONOMIA DE MERCADO EL ROL DEL ESTADO Y LA EFICIENCIA MICROECONOMICA

1.

La teoria econmica del bienestar sirve de marco de referencia conceptual para analizar el rol que le puede caber al Estado, como promotor de la eficiencia econmica y de la equidad social. Los teoremas fundamentales de dicha teora demuestran que, cuando se cumplen los supuestos del modelo de competencia perfecta, la libre operacin de los mercados lleva a una asignacin de recursos que es pareto ptima. La eficiencia paretiana se define como un estado de la economia en que nadie puede mejorar su bienestar sin necesariamentereducir el bienestar de otros individuos en la sociedad4. No obstante, la eficiencia paretiana no garantiza que la distribucin de los ingresos sea equitativa, por lo tanto, incluso bajo el supuesto de que los mercadosde bienes y servicios cumplan las condiciones del modelo competitivo,

Un ejemplo especialmente relevante lo constituye el caso del sector elclrico, en donde el proceso de privatizacin permiti la confomxxin de estrucluras de mercado que no son conducentes a promover la compelen& en la generacin elbcttica, y tampoco conducen a una regulacin eficiente en las etapas que poseen caractersticas dc monopolio natural. Vatios son los textos en que se puede profundizw cl tema de la asignacin de recursos y la economfa del bienestar. Citaremos como refcrcncia los ms usados, el de Malinvaud (1972) y el de Layard y Walters (1978).

2.54

E. BITRAN

C. y E. SAAVEDRA

P.

al Estado le cabr un rol fundamental como redistribuidor del ingreso por medio de las polticas tributaria y sociales. El incumplimiento de alguno de los supuestosdel modelo de competencia da origen a las llamadas fallas del mercado, produciendose ineficiencias en la asignacin de los recursos econmicos. Las fallas ms comunes que normalmente sirven para justificar alguna forma de accin estatal son: la existencia de economas de escala e indivisibilidades en la produccin que dan origen a monopolios naturales. la existencia de externalidades positivas o negativas que generan una discrepancia entre los beneficios y los costos privados y sociales.

Casos particulares de externalidades lo constituyen los bienes pblicos; la existencia de recursos naturales escasosexplotados en rtgimen de propiedad comn, lo cual genera una tendencia a la sobreinversin en el sector; externalidades ambientales, como la contaminacin industrial; externalidades positivas en lo relativo a inversin en tecnologa y en capital humano; imperfecciones en el mercado de capitales, tal como asimetras de informacin y problemas de seleccin adversay riesgo moral, etc. La evidencia emprica muestra que estas fallas de mercado ocurren con frecuencia en pasesen desarrollo, argumento que ha servido en el pasado como la principal justificacin para que el Estado asuma roles empresariales, de regulacin cconmica y de fomento productivo. El anlisis sobre la conveniencia dc la intcrvcncin estatal, a trav6.sde distintos mecanismos, debiera realizarse comparando los beneficios que se derivan de corregir las ineficiencias en la asignacin de los recursos con los costos que se derivan de la intervencibn estatal. Estos costos corresponden a los recursos econmicos utilizados dircctamcnte por el Estado para corregir las distorsiones, costos producidos por la generacin de otras distorsiones que se derivan de la acci6n del Estado o, recursos que empleara el sector privado para tratar de orientar la accin del Estado en su propio beneficio. En muchos casos, los beneficios de la intervencin estatal sern inferiores a los costos que sta representa, en cuya circunstancia no hay razones econmicas fundadas que justifiquen la accin estatal.

Un caso tpico en el cual hoy existe consenso es cmo el Estado debe afrontar el tema de los aranceles a las importaciones. El anlisis de imperfecciones indica que la estructura de aranceles ptima es aranceles diferenciados (teora del second be&). Sin embargo, se ha preferido mantener una estructura de aranceles uniformes, debido a que existe el convencimiento de que la definicin de una estructura diferenciada implica-fa el desarrollo de mltiples presiones de grupos de inter&, con inversin de importantes recursos econmicos para tratar de mflulr las decisiones de la autoridad para obtener tasas preferenciales. Esta invcrsi6n en intluenaas, con el fin de obtener beneficios sectoriales, adems de constituir un despilfarro de recursos en sf mismo, r;lpidamente erosionara la racionalidad econbmica de la estructura ranCCIrIB.

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2.

LA JUSTIFICACION TRADICIONAL ESTADO EMPRESARIO

DEI. ROI> TIJET.

Del conjunto de imperfecciones que justifican algn rol del Estado para asegurar la eficiencia en la asignacin de recursos, es pertinente distinguir aquellas que tradicionalmente han justificado la accin empresarial del sector pblico. En Chile, el Estado se ha involucrado en actividades empresariales por las siguientes razones: Para proveer bienes y servicios cuyas industrias tienen caractersticas de monopolio natural. Existe, en estas,un potencial abuso monoplico en el caso que la actividad seadesarrollada privadamente. ii) Para suministrar algunos bienes o servicios que el sector privado no provee. Debido a la existencia de imperfecciones dc mercados -como bienes pblicos y externalidades positivas- o por insuficiencia de demanda causada por la mala distribucin personal o regional de los ingresos, es posible que en algunos casos no existan incentivos suficientes para la provisin privada de ciertos bienes y servicios. En muchos de estos casosse ha optado por que el Estado ofrezca directamente estos bienes y servicios. Para desarrollar algunos sectores econmicos que, a causa de la presencia de imperfecciones en mercados de factores, no podran ser desarrollados privadamente. En el pasado, estas imperfecciones estuvieron asociadas normalmente al mercado financiero y al de capitales -las que dificultaban la movilizacin de ahorro a inversin, especialmente cuando se trataba de proyectos de gran envergadura o prestamos a sectores de pequeos empresarios- y a la inexistencia de una capacidadempresarial privada que pudiera acometer los grandes proyectos que cl pas requera. Por razones polticas y para generar empleo en zonas deprimidas. Entre las primeras se encuentra la mantencin de empresas en el sector de comunicaciones, como televisin, radio o peridicos. Por otro lado, las cmpresas generadoras de empleo se han constituido en aquellos lugares que sufren un problema estructural de demandade trabajo. Por razones estrategicas. Se han dado tambien razones de seguridad nacional para justificar cl control estatal de ciertas industrias.

iii)

iv)

Muchas de estas justificaciones para la accin empresarial del Estado tenan sentido en el Chile de los aos cuarenta o cincuenta, cuando el grado de desarrollo del mercado de capitales cra muy incipiente, o cuando todava no se desarrollaba una base empresarial dinmica capaz de emprender proyectos de gran envergadura.

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Actualmente, muchas de la razones que &ustificaron la creacin de empresas pblicas en el pasado ya no son vlidas . En consecuencia, se debe repensar cul es el rol del Estado Empresario en Chile. En particular, es necesario revisar seriamente, con el fin de mejorar la eficiencia, la privatizacin de empresas que proveen bienes y servicios que operan en mercados competitivos y en que, ademas, no existen externalidades que impliquen una discrepancia significativa cntrc la provisin privada de los bienes y servicios y la provisin que es socialmente ptima. II. 1. DEL ESTADO EMPRESARIO AL ESTADO REGULADOR EL PROBLEMA DE AGENTE Y PRINCIPAL EN EL CASO DB BMPRESASPUBLICAS

El problema de la eficiencia en la administracin de las empresaspblicas es necesario abordarlo en el contexto general de la discusin sobre los objetivos de la firma. En la decada de los sesentaexisti un gran debate respecto de la validez de los supuestos bsicos de la teora neoclsica de la firma, cuestionndose la hiptesis acerca de su comportamiento como agcntc maximizador de utilidades7. El debate se encuentra en la actualidad en gran medida zanjado, el problema de comportamientos diferentes al de maximizacin de utilidades de las empresastiene que ver fundamentalmente con la separacin entre propiedad y administracin. No cxistc mayor discusin con respecto a que los accionistas de las empresasbuscan maximizar el valor de mercado de las acciones, mientras que los administradores poseenobjetivos diversos. En consecuencia, el problema es en terminos generales uno de agente y principal, es decir, de compatibilizacin de objetivos entre 8 administracin y los propietarios (representados por el Directorio) de la firma . Existen dificultades para que el principal monitoree el comportamiento de los administradores. Adems, tampoco es posible conocer con certeza si el desempeo observado es resultado de factores aleatorios exgenos o de una mala gestin. El problema de agencia se aborda en este contexto mediante la

Cambien se menciona que la generacin de ingresos para el Fisco o la estabilidad macroeconmica son motivos suficientes para mantener una empresa en manos del Estado. No obstante, es claroqueestos argumentos si solosno justifican existencia empresas por la de pblicas, ya que ba&rfa con cobrar el precio correcto para generar un flujo similar al que resulta de mantener la propiedad estatal. Ms bien, estos argumentos estn asociados a razones de economa poltica que ebcapan al mbito de este trabajo, como son la concentracin de la riquc~a, la conformacin de fuertes grupos de poder, etc. Algunos ejemplos son los trabajos de escuelas de pensamiento basadas en la evidencia empfrica, como la Escuela dc Comportamiento o la Escuela Evolutiva, que intentaron plantear hip6tesis diferentes al de la maximizacin de utilidades. Ver, entre otros. a Cyert y Marsh (1963) y Nelson y Winter (1982). Aspcctoh formales del problema de agente y principal pueden ser vistos en Tirole (1989). Por otro lado, el artculo de Sappmgton (1991) entrega una buena revisin de los incentivos en la relacin entre agcntcy principal.

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realizacin de un contrato entre la administracin y los propietarios, el que trata de compatibikar los objetivos del agente con los del principal. Esta teora de agencia permite demostrar que la existencia de factores aleatorios, junto con la existencia de aversin al riesgo por parte de los administradores, normalmente implicar algn grado de sacrificio de los objetivos de maximizacin de utilidades. En el caso de monopolios naturales el problema de agente y principal es ms severo. En industrias en que existen varios oferentes es posible comparar el resultado de una empresa con el de otras empresas que operan en el mismo mercado y, por lo tanto, poder juzgar el desempeode la administracin, ya que los factores exgenos afectan a todos por igual. Mientras que en el caso de monopolios naturales no existen patrones de comparacin del desempeo. El aspecto fundamental de tener en consideracin es que el Estado, como propietario, tiene ms dificultades para resolver en forma adecuadael problema de agencia que los accionistas privados. Como consecuenciade ello, aumenta la probabilidad de encontrar una desviacin mayor respecto a una operacin eficiente o de minimizacin de cos(os. En el caso de empresas pblicas, el principal tiene mltiples representantes, con objetivos diversos y no siempre consistentes, cn donde cl contrato es, por decir lo menos, ambiguo. Adems, el mandato para la administracin no es claro y responde a variadas demandas, muchas de ellas de carcter conflictivo. Es habitual observar en diversos pases que las empresas pblicas se transforman en un vehculo para la accin poltica o, para perseguir objetivos que nada tienen que ver con las razonesque motivaron inicialmente el rol empresarial del Estado. La existencia de estos mltiples objetivos de parte de los representantes del principal, cn cl caso de la propiedad pblica, se traduce en una gran inflexibilidad laboral. En el mundo actual de rpidos cambios, en que los patrones de especializacin y de ventajas compararivas evolucionan dinmicamente -debido al fuerte y continuo cambio tecnolgico- la flexibilidad productiva y la movilidad de factores son requisitos fundamentales para la eficiencia y la mantencin de altas tasas de crecimiento. En este ambito las empresas pblicas, al poseer mayores restricciones para adaptarse, imponen rigideces a la reasignacin de recursos, lo que implica wstos en tkrminos de eficiencia ccon6myicacada vez mayores en la medida en que se opera ms cerca del pleno empleo . En forma creciente se comparte el diagnstico entre los economistas acerca de lo difcil que es resolver estas interferencias en la gestin de las empresas pblicas, lo que no ha sido posible de hacer incluso en pases desarrollados, como por ejemplo Gran Bretaa, Italia, Espaa y Francia. La constatacin dc que existen obstculos polticos, en algunos casos insalvables,

Situacin que es especialmente imporrante en el aso de empresas productivas que operan en el sector transahle.

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para redefinir la relacin entre agente y principal ha dado impulso, con diferente intensidad, a procesosprivatizadores en estos y en otros pases. Sin embargo, la privatizacin per se no necesariamente resuelve en forma adecuadacl problema de agencia. Un buen ejemplo de cbmo ciertas estructuras de propiedad corporativa imponen sesgosen los objetivos de la empresa lo ha dado recientemente Porter (1992), al analizar la forma cmo se movilizan recursos de capital en Estados Unidos. Argumenta Porter que las corporaciones de propiedad ampliamente desconcentrada, en que los inversionistas institucionales son propietarios pasivos, se comportan en forma miope maximizando utilidades de corto plazo. Esto explicarla la perdida de competitividad de las empresasde Estados Unidos en relacin a sus similares de Japn o de Europa, en donde la propiedad est ms concentrada y en donde los propietarios tienen una injerencia mayor en la gestin de las empresas. Es as como en el caso de firmas con propiedad diluida, el principal no tiene los incentivos adecuados para invertir ptimamente en la obtencin de informacin respecto al desempeode la administracin, por lo cual se utilizan, como seal de desempeo, variables financieras de corto plazo que dicen poco respecto a las posibilidades de largo plazo del negocio. Este es el caso de empresascuya propiedad es esencialmente transitoria, ya que los inversionistas modifican sus portafolios con gran facilidad. Adems, las restricciones a la eleccin de directores por parte de los inversionistas institucionales y los lmites a la entrega de informacin por parte de los directores a los accionistas, son factores que tienden a darle mayor autonomia a la gestin, la cual buscar influir en las decisiones de inversin de los accionistas tratando de mejorar los resultados de corto plazo. En conclusin, si la alternativa a la propiedad pblica de las empresases la propiedad desconcentrada,con accionistas que no se incumben mayormente en la gestin y si, adems, existen serias asimetras de informacin para evaluar el desempeo de la administracin, no es claro que la privatizacinper se resuelva adecuadamente la incompatibilidad de incentivos que se generan con la separacin entre propiedad y administracin de las empresas. Esta crtica de Porter a la forma de movilizar ahorro de largo plazo a inversin en Estados Unidos tiene relevancia para Chile, en la medida en que el desarrollo del mercado de capitales y el proceso de privatkaciones nos ha aproximado, al menos en el mbito de las empresas de servicios de utilidad pblica, al modelo de corporaciones de propiedad ampliamente difundida. Esta situacin debe hacernos reflexionar sobre el nfasis que se ha puesto, en este proceso, a la difusi6n de la propiedad y a la participacin pasiva de los inversionistas institucionales. TambiCn dcbcmos cuestionarnos respecto de las obligaciones que tienen los directores para con los accionistas de acuerdo a nuestra ley de sociedadesannimas, la que limita serfaomente control de estos el sobre la gestin y aumenta el costo de la informacin .
10 En particular, tema de relevanaa para las cmprcsas del sector elktrico, las que deben este es tener un horizonte de largo plazodado el pcrwiode maduracin de sus inversiones. Sin

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En caso que los inversionistas institucionales tuvieran los incentivos adecuados, en trminos de objetivos de rentabilidad de largo plazo y una influencia significativa en la eleccin de los directores de las empresas,podran corregir este sesgo que privilegia retornos de ms corto plazo. No obstante, Walker ha planteado recientemente, en forma muy convincente, que los incentivos que subyacen en el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones inducen a la generacin de rentabilidades de corto plazo para atraer afiliados, dado que una de las pocas variables que estos consideran para optar por una u otra AFP es la rentabilidad pasadade.forto plazo, sin hacer mayores consideraciones respecto del riesgo de la cartera . Una primera conclusin cs que, en el caso de empresas que operan en mercados competitivos -ya sea por su carcter transable y la inexistencia de caractersticas de monopolio natural, o por no proveer un bien o servicio que tenga caractersticas de bien pblico- es preferible tener empresas privadas antes que estatales. Es ms probable que, mediante la propiedad privada, se resuelva adecuadamente el problema de agencia y se alcance un mayor nivel de eficiencia en la gestin y una mayor fLe$bilidad para adaptarse a los cambios en los patrones de ventajas comparativas . Una segunda conclusin es que el Cnfasisen la propiedad ampliamente difundida, en donde no existe ningn grupo de accionistas no institucionaics que tenga un porcentaje significativo dc las acciones, debe ser reducido para poder resolver adecuadamente el problema de agencia. De otro modo, los problemas de eficiencia en la gestin que tiene la propiedad pblica sern reemplazados por comportamientos cortoplacistas de parte del grupo gestor, que en estos casosse transformar en el controlador dc la empresa. En lo que respecta a monopolios naturales o a bienes pblicos, las conclusiones no son tan definitivas. Sc debe comparar las ineficiencias de la gestin estatal con los costos de transaccin y con las posibilidades de comportamiento oportunista que genera la regulacin.

embargo, existe el riesgo de que, debido al rol de controlador que ejerce el grupo gestor y a la precariedad de su posicidn a causa de la dependencia de un gran nmero de accionistas, la administracin tendrfi una clara motivacin para modificar las politicas de inversin de la empresa, de modo de orientarlas hacia sectores que generan retornos de ms uni plazo con el fin de entregar seiales posilivas a accionistas que miran en este horizonte. No obstante lo anterior, la evidencia emprica en Chde no permite sacar conclusiones definitivas sobre esta materia. 11 Eduardo Walker. A.F.P.: iA qut Ckmducen los Incentivos Vigentes?, ponencia presentada en cl IV Congreso de Finanzas, organizad por la Ponrificia Universidad Cat6lica, 1992. 12 Otro asunto cs cmo privatizar. Se ha argumentado que el pago anticipado de los flujos futuros que implicara la privatizaci6n de empresas pblicas puede generar efectos fiscales indeseables; no obstante. esta situacin podrfa ser rrsuclla sin grandes dificullades mediante el uso de los recueros para prepagar deuda pblica, cancelar anticipadamente la deuda del Fisco con el Banco Cenlral u otros mecanismos en que los recursos se gastan en forma diferida.

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2.

ECONOMIAS DB ESCALA Y MONOPOLIOSNATURALES

En industrias en que existen economas de escalasignificativas en todo el rango de producci6n relevante para el mercado en cuestin, es eficiente que se genere una estructura de mercado con un solo oferente que aproveche estos rendimientos crecientes a escala.Tradicionalmente, se ha argumentado que en estos casosexistir un potencial de abuso de posicibn monoplica por parte de la nica empresa que opera en el mercado, lo cual justificara alguna forma de intervencin del Estado para garantizar el bienestar de los consumidores. Sin embargo, no basta que existan economasde escalaen todo el rango de produccin para justiicnr la intervencin del Estado. La teorfa de los Contestable Markets (mercados disputables) -desarrollada por Baumol, Panzar y Willing (1982) y (1986)- muestra que en industrias con tecnologas que presentan economas de escala,pero cuya inversin es de carcter reversible, no existirn barreras de entrada a la industria y cl monopolio no podr subir sus precios significativamente por sobre el nivel de competencia. S610cuando una proporcin significativa de la inversin es de carcter irreversible, existir un componente de costos hundidos que generar barreras de entrada y posibilidades de precios monoplicos sin atraer potenciales competidores a la industria. De otro modo, estaremosfrente a un mercado disputable13. Desafortunadamente, casi todas las industrias poseen un componente de costo hundido y, por lo tanto, es factible la existencia de monopolios naturales que requieren algn tipo de control por parte del Estado. El grado de monopolio natural ser ms elevado mientras mayores sean las economfas de escala, mayor sea la relacin entre cl tamao ptimo de la planta y el tamaiio del mercado, ms inelstica la demanda y mayor el componente de costo hundido de la inversi6nt4. La cuestin es, entonces, cmo lograr que los monopolios naturales puedan ser operados eficientemente sin que se deteriore la calidad del servicio o que se generen precios que impliquen un abuso de su posicin monoplica. Una solucin tradicional a este problema ha sido el Estado Empresario. La justificacin es que el Estado como propietario de la empresa monoplicn se puede inhibir de fijar precios que impliquen un abuso del poder monoplico. No obstante, aun cuando el Estado pudiese restringirse en el ejercicio de este poder, la sociedad podra verse perjudicada por su accin a causa de las dificultades que existen para lograr que las empresas Estatales funcionen en forma eficiente15.
13 14 15 Se argumenta, por ejemplo, que la industria aeronllutica constituye un caso tpico de mercado disputable. Un estudio emprico en este mbito es el trabajo de Slovin, etaL (1991). Estas caractersticas estAn normalmente presentes en los servicios de utilidad pblica, como en telcfon local, en transmisin y distribucin ektrica, en distribucin de agua potable, etc. Es pcrtincnte mencionar las desventajas que genera, en thinos del problema de agencia y de eficiencia, cl monopolio pblico. El sector privado expande su capacidad captando recumos a travs del mercado de capitales, sin la garanta del Estado, lo que exige una mayor disciplina impuesta por el mercado al depender de l para su financiamiento. En el caso de empresas pblicas, normalmente se recurre al I;isco para financiar sus inveniones O, en los casos en que se recurre al mercado. se utilizs la garanta implcita n explcita del Estado. La actitud natural del

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Una akernaliva al Estado Empresatio es el Estado Regulador. Sin embargo,

la regulacin no est exenta de problemas, especialmente en aquellas actividades que poseen caractersticas de monopolio natural, en donde se debe comparar los beneficios de la regulacin versuslos de la propiedad estatal. La discusin sobre las ventajas de la integraci6n vertical versus la realizacin de contratos de largo plazo, desarrollada por Williamson (1975 y 1979) y Klein, Crawford y Alchian (1978), pone de manifiesto que no se puede concluir en forma definitiva sobre la conveniencia de la regulacin por sobre la propiedad estatal de los monopolios naturale?. Esta literatura, que supone la existencia de inversiones irreversibles con costos hundidos, analiza la conveniencia de que ciertas actividades se realicen directamente por la empresa o por un agente a traves de contratos de largo plazo, con objeto de evitar comportamientos oportunistas. Se puede asimilar la propiedad estatal al caso en que conviene la integracibn vertical, mientras que la realizacin de contratos de lar o plazo se 1B puede asimilara la alternativa de propiedad privada con regulacin . La conveniencia de una u otra alternativa, en estos casos,depender de los costos de transaccin que se incurra al operar a traves del mercado mediante contratos de largo plazo. Estos costos sern muy altos cuando existan: -

Dificultades para predecir todas las contingencias al momento de realizar el contrato. Demasiadascontingencias que deban ser escritas en el contrato. Dificultades de monitoreo en el cumplimiento del contrato. Esta situacin es la esencia del problema que enfrenta el principal como regulador, debido a las altas asimetras de informacin existentes.

Altos costos de garantizar legalmente el cumplimiento del contrato. En pasescomo Chile, en que no existen tribunales especializadosen materias econbmicas, los costos pueden ser muy altos y los resultados impredecibles. Asimetras en la capacidad negociadora.

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representante del Fisco es un gran conservadutismo, control por insumos, llmiles a la inversin y al crecimiento, problemas de informacin para definir convcnicncia de inversiones, etc. Todo ello tiene como consecuencia natural inhibir el desarrollo de los sectores en cuales opera. Otras referencias interesantes de revisar en el tema de los conlralos de largo plazo (franchising) son los artculos de Dnes (1991) y del propio Williamson (1976). El lector notar que en este ltimo caso enfrentamos un doble problema de agencia, pues cl principal pasar a ser el regulador y la empresa privada cl agenle, subyaciendo, adems, el problema entre los dueos y la adminiskacin.

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Ms an, al existir la alternativa de renegociar se deja abierta la posibilidad de comportamiento oportunista en cada una de las negociaciones; mientras que, por otro lado, la posibilidad de arbitraje es altamente costosa. En sintesis, esta literatura concluye que es ms conveniente la integracin vertical mientras mayor sea la incertidumbre tecnolgica y la de mercado, mientras mayor sea la complejidad y la impredictibilidad del negocio, y mientras mayor seael problema de informacin asimtrica. En resumen, se podra concluir que es necesario mantener la propiedad pblica cuando se cumplen estos supuestos. No obstante, es precisamente en estos casos en que la falta de flexibilidad de la gestin estatal es tambien ms crtica como factor de ineficiencia. Entonces, icmo se han resueltoestosproblemas de regulacin? Una forma tradicional ha sido la regulacin que fija tarifas en base a tasa de retorno, como por ejemplo en Estados Unidos, en donde este tipo de regulacin ha estado presente por muchos aos. El sistema opera bsicamentede la siguiente forma: cuando una compaa desea modificar los precios debe realizar una solicitud al regulador, habiendo calculado prcviamcntc los costos de operacin, capital empleado y costos de capital. El regulador audita esta informacin y establece una tasa de retorno razonable sobre el capital. Adems, con la informacin de ventas se obtienen las tarifas que se generan con esta tasa de retorno. Sin embargo, esta solucin presenta serios problemas, ya que no entrega incentivos para reducir los costos, pues la regulacibn valida cualquier ineficiencia aumentando los precios. Este tipo de regulacin, adems, induce a sobreexpandir el capital (leverage subptimo) con objeto de aumentar el flujo de beneficios. Un enfoque regulador alternativo es el desarrollado en Gran Bretaa, el que pretende corregir los problemas producidos por el sistema de regulacin por tasa de relorno. Este nuevo enfoque -dc regulacin por ndice de precios- es conocido como Regulacin RPI-X (Indice de Precios al Consumidor menos X), en donde X representa una estimacin ex-ante de los aumentos de eficiencia de la empresa y se fija exgenamente.En otras palabras, se establecen los precios regulados por un perodo de cuatro a cinco aos, los que no pueden crecer por sobre la tasa RPI-X. Al final dc cada perodo el valor de X es redefinido y cualquier aumento de eficiencia superior a esta tasa en el lapso que rigi dicho valor, es mantenido como beneficio por la empresald . Este tipo de esquema de ndices polinmicos dc precios mximos, con algunas variaciones, tambien esta presente en Chile. En nuestro pas las tarifas se ajustan peridicamente por inflacin y cada cuatro o cinco aos se modifican

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Una buena exposicin de este tipo de enfoque se encuentra en el artculo dc Slclzer (1991). Una detallada explicacin de este sw.tema puede ser wsta co Veljanovski (1991). Cabe destacar que para una tirma multiproductnra de bienes o servicios RPI-X corresponde a un valor promedio ponderado que debe cumplir la empresa (fijad lomando en cuenta la canasta de su producan), pudiendo en algunos casos superar dicho Ifmite siempre que en otros lo contrarreste.

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las f&mulas, en base a que una empresa modelo eficiente obtenga una cierta rentabilidad predeterminada. No obstante las ventajas de este esquema dc regulacin por sobre el de la tasa de retorno, el ajuste de X presenta conceptualmente serios problemas en la determinacin de los costos de una cmpresa eficiente. Ello ocurre tanto en el caso britnico como en el chileno. En un ambiente dinamico y complejo este mecanismo presenta gran margen para aumentos de la tasa de rentabilidad, a niveles que no tienen relacin con el riesgo de los sectores. En otras palabras, los contratos pueden ser lo suficientemente incompletos como para que surjan grandes posibilidades de comportamiento oportunista ex-post o, simplemente, la ineficiencia del monopolio estatal antes de privatizar es tan grande que los precios iniciales no muestran relacin alguna con los costos de producir el servicio. Precisamente, por estas razones es que se estableceel ajuste de X cada cierto nmero de aos, aun cuando existe el riesgo que este sistema derive en el largo plazo en uno de regulacin por tasa de rentabilidad20. La experiencia muestra que en los pases en donde se ha establecido la regulacin por Indices de precios, debido a lo incompleto del contrato, han quedado sin aclarar muchos aspectosen que puede existir discrecin tanto del regulador como de la empresa. Surgen, en consecuencia, posibilidades de comportamiento oportunista por ambas partes. Esta situacin ha transformado la regulacin en un juego ms discrecional, con procesos continuos de negociacin entre el regulador y el regulado, ya que la regulacin no provee un conjunto de reglas claras en la cual se pueda enmarcar la industria. Este hecho da origen a un nuevo tipo de industria, aquella que tiene como fin la bsqueda de rentas (rent sccking), ya que se transforma en un buen negocio destinar tiempo y recursos para invertir en influencias con objeto de modificar favorablemente la accin del regulador. Tambin se destinan grandes sumas para enfrentar disputas judiciales que se originan por la existencia de un marco regulatorio poco claro. Adems, la incertidumbre que introduce este juego aumenta la tasa de descuento y, por ende, se reduce la inversin y aumentan los preciosl. Este anlisis muestra a nivel puramente conceptual que la regulacin no est exenta de problemas y que la decisin de privatizar monopolios naturales debe considerar los beneficios y los costos cuidadosamente. Quizs una de las principales conclusiones que se obtiene es que el proceso dc privatizacin debe ser realizado con cautela, de modo de promover la competencia y no generar situaciones en que las actividades que poseen caractersticasde monopolio natural extiendan su poder a otras reas en que no

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Es diflcil que los reguladores no tengan en mente las tasas de retorno pasadas al fijar X, con lo que cl sistema de regulaci6n RPI-X converger4 a uno de regulacin de renlabilidad, con todos los dcfcctos en Wminos de ineficiencia ya mencionados. Respecto del tema de rent seeking, se recomienda al lector con intenciones de profundizar en cste tpico comenzar con Tirole, op. cir.

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existen estas condiciones, generndose barreras de entrada y condiciones de monopolio de facto. En este sentido, existen ejemplos en los procesos de privatizacin, tanto en Gran Bretaa como en Chile, en que se ha sido poco cuidadoso en este mbito, producindose situaciones monoplicas donde podra haber existido competencia. En particular, debe evaluarse cuidadosamente la conveniencia de la integracin vertical dc las empresas,especialmente cuando se trata de sectores con ciertas actividades que posean caractersticas de monopolio natural. Se debera realizar un esfuerzo por identificar culesson los segmentosque poseen dichas caractersticas, versus cules pueden ser potencialmente competitivos. Estas ltimas debieran ser privatizadas, teniendo especial cuidado de no generar trabas para el desarrollo de la competencia; mientras que, aquellas con caractersticas de monopolio natural deberan soportar una evaluacin que permita discernir la convcnicncia de privatizarlas o de mantenerlas en el sector pblico, utilizando como criterio los beneficios y los costos de ambas alternativas para cada caso especfico. Se ha argumentado que la integracin vertical de las empresasno afecta el desempeo de los mercados,ya que un monopolio aguas arriba podra extraer todas las rentas monopblicas mediante la fijacin de un precio del bien intermedio de carcter monoplico, sin necesidadde integrarse aguas abajo. Incluso la desintegracin vertical puede dar orgenes a ineficiencias importantes, debido a la existencia de externalidadesverticales o a sesgosen la selecci6n de insumos, con lo cual existyan razones de eficiencia para inducir a la integracin vertical de las empresas . Aun cuando no se debe desconocerla existencia de motivos de aumento de eficiencia que justifiquen la integraci6n vertical en al caso de industrias no reguladas, en el caso de industrias reguladas por sus caractersticas de monopolio natural, la integracin vertical de las empresas que operan en el segmento que posee estas caractersticas genera serias dificultades desde la perspectiva del regulador. En primer lugar, es posible encontrar que la empresa integrada, que est limitada en sus posibilidades de extraer rentas monoplicas en el segmento regulado, puede constituirse en un monopolio de facto en el segmento no regulado, con lo cual se facilita cl abuso de su posicin monoplica. La constitucin de monopolios de facto, en aquel segmento que podra ser potencialmente competitivo, se ve facilitada por la creacin de barreras de entrada, las que conducen a la empresa monoplica a operar en el segmento del
22 Una cara~~et+stica comn a estos dos pases es que en ellos se impulsaron procesos privatizadores con gran celeridad. Respecto de la experiencia britfrnica. se recomienda ver el artculo de Weesley y Litllechild (1991). Las externalidades verticales se refieren al hecho de que las empresas aguas abajo al percibir solo una parte de los beneficios derivados del aumento de las venta?., ya que una proporcin la obtiene el monopolista aguas arrlha, fijara precios demasiado altos o realiza-fa una promoci6n del producto msufuente desde la prnpecliva de la industria. De igual modo, la industria operara con una comhinackk mcfuente de insumos debido a la dislonin en el precio relativo de los insumos que gencra la fqacl6n de un precio monop4lico por el monopolista agua arriba.

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mercado potencialmente competitivo. Existen muchas formas sutiles de discriminacin, en la provisin de los insumos o setvicios, en contra de las empresascompetidoras en el mercado relacionado. En segundo lugar, la integracin vertical, a travb de la participacin conjunta en la propiedad del monopolio natural y de las empresas que le ofrecen servicios o insumos, en muchos casos representa una frmula para obtener rentabilidades mayores que las establecidas por el regulador. Ello por cuanto, a trav& de la sobrefacturacin de insumos y servicios, se pueden transferir utilidades a las empresasrelacionadasno reguladas. Es importante que las empresasconcesionarias de los servicios que tienen caracterfsticas de monopolio natural operen como empresas de giro exclusivo en dichos mercados, de otro modo se torna extremadamente complejo el proceso de regulacin, siendo muy difcil obtener informacin fidedigna sobre los costos de operacin de las actividades reguladas. Sin embargo, estas restricciones pueden introducir ineficiencias debido a la imposibilidad de aprovechar economas de ambito mediante la integracin horizontal. Un ltimo aspecto que se desea destacar es el efecto que podra tener sobre la competencia la participacin significativa de inversionistas institucionales en la propiedad de las empresas. Aun cuando se limitara la integracin horizontal o vertical de empresas con caractersticas de monopolio natural, los inversionistas institucionales al tener participacibn accionaria simultnea en las empresas que operan en la industria regulada, podran ejercer una coordinacin de la accibn de las empresas, incluso llegando a establecer directores comunes, con lo cual se generan problemas de poder monop6lico con consecuencias negativas en terminos de bienestar. Una forma de corregir este problema es que los inversionistas institucionales tengan prohibido tanto la votacin por los mismos directores en empresas que operan en el mismo sector, como la realizacin de prctio$ tendientes a la coordinacin de accionesen las diferentes empresasdel sector .
3. BIENES PUBLICOS Y LA OFERTA MERCADO NO PROVEE DE BIENES Y SERVICIOS QUE EL

Existen diversas imperfecciones de mercado o razones distributivas por las cuales el mercado no provee suficientemente algunos bienes y servicios. El ejemplo mas obvio es la provisin de bienes pblicos, en donde es muy costoso excluir a algunos agentes del consumo, en cuyo caso la libre opem;in del mercado llevar a una oferta insuficiente de estos bienes y servicios . Otras

24 Una situaci6n como esta se ha producido co algn grado en el sector ektrico chileno, en que los inversionislas institucionales poseenentre el 20% y el 60% de la propiedad de las principales empresasde generacin y distribucibn ektrica. 25 Algunos ejemplos de estos bienes pblicos son las vias pblicas, el alumbrado pblico, las reas verdes, etc.

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imperfecciones que llevan a una insuficiente inversin por parte de los agentes privados surge de la existencia de externalidades positivas en la formacin de capital humano y en investigacibn y desarrollo tecnolgico. Adems, se tiene el ejemplo de servicios que poseen un alto valor social, pero en donde la disposicin de los consumidores a pagar es insuficiente, dado que pertenecen a un sector de bajos ingresos. Estos son los casos de servicios de transportes a zonas alejadas, provisin de agua potable rural, etc. En la mayora de los ejemplos mencionados la provisin de estos bienes y servicios requiere la realizacin de inversiones especffcasque tienen un alto componente de costo hundido. Por lo tanto, al igual que en el caso de los monopolios naturales, existe la alternativa de la propiedad pblica o la alternativa de realizar un contrato de largo plazo entre el Estado y empresas privadas para proveer los servicios, permitikndoles el cobro de tarifas y adjudicando un subsidio para estimular una oferta adecuada. Mientras ms altos sean los costos hundidos, ms alto el nmero de potenciales oferentes del servicio y ms estable la tecnologfa, habr ventajas para que el Estado licite (o asigne mediante algn mecanismo objetivo) subsidios peridicos, antes que realizar una accin empresarial directa. Adicionalmente, el avance de la tecnologfa permite hoy cobrar eficientemente por el uso dc servicios que en el pasado tenan caractersticas de bien pblico puro, lo que permite a los inversionistas privados financiar sus inversiones con tarifas26. Sin embargo, es pertinente mencionar que en muchos casos los elevados costos de transaccin, asociados a la contratacin de ciertos servicios con el sector privado, tornarn ms eficiente la provisin directa de estos por parte del Estado. Finalmente, es cuestionable la conveniencia, desde la perspectiva de la eficiencia en la gestin y en la asignacin de recursos, que el Estado mantenga empresas pblicas en sectores competitivos, que no posean caracterkticas de monopolio natural o de bien pblico. Los argumentos de fomento y de generacin de empleo tienen poca validez en la actualidad, puesto que existe un desarrollo significativo de una base empresarial dinmica y emprendedora, existe gran inters dc cmprcsas cxtranjcras para invertir cn Chile, el mercado de capitales es uno de los mas eficientes del mundo subdesarrollado en movilizar ahorro a inversi6n, y los niveles de desempleo son los ms bajos de 10s ltimos 30 aos.

26 En cstc caso estamos hablando de diterentes tipos de concesiones, como por ejemplo tas de inlracstruclura

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4.

LICITACION PERIODICA DE IzA CONCESION DE UN MONOPOLIO NATURAL UNA ALTERNATIVA A LA PRIVATIZACION Y AL ESTADO EMPRESARIO

Una alternativa a la privatizacin de una actividad con caracterfsticas de monopolio natural, o a la operacin de esta por parte del Estado, es el otorgar concesionespor perodos similares al tiempo que media entre el rccalculo de X en el esquema RPI-X, o de recalculo de los costos de una empresa eficiente segn se aplica en el sistema chileno (cuatro o cinco aos). Las asignacionesde la concesin se realizan mcdiantc licitaciones competitivas peri6dicas. Durante el perodo de la concesin los precios ~610se ajustan mediante una frmula de reajustabilidad por inflacin. Al termino del perodo de concesin se llama nuevamente a licitacin pudiendo participar el concesionario o cualquier otro interesado. Este esquema fue propuesto originalmente por Chadwick (1959) y Demsetz (1968), y ha sido generalmente analizado como una alternativa a la privatizacin de concesionesde televisin por cable. La principal ventaja de este esquemaes que no posee los efectos adversos, en terminos de incentivos, que genera la regulacin por tasa de retorno. Tampoco se encuentran en este esquema los riesgos de manejo poltico que conlleva la renegociacin peridica de X ni los problemas mencionados respecto de los costos de una empresa modelo eficiente, para el caso de regulacin por ndice de precios. La mayor dificultad de implementar este esquemasurge cuando existe un alto componente de inversi6n hundida que no se recupera en el perodo de la concesin. Sin embargo, para resolver este problema Dnes propone un sistema licitacin a la Chadwick-Demsetz, en que los potenciales concesionarios ofertan por el derecho a entregar el servicio en terminos de los precios que le cargaran a los usuarios, debiendo compensar al anterior concesionario por la inversin hundida realizada. Para estos efectos se propone un proceso t6cnico de valorizacin con clusulas de arbitraje. La ventaja de este esquemaes que se reduce el ambito de discrecionalidad ~610a la valoracin dc las inversiones hundidas. Sin embargo, el riesgo de que el adjudicatario pierda la concesin puede desincentivar la realizacin de inversiones que representen costos hundidos, o bien, desincentivar la inversin en reposicin del stock de capital. Adicionalmente, el riesgo de colusin de los potenciales oferentes tambien debe ser considerado. Dnes propone, para el caso de Gran Bretatia, la aplicacin de este esquema a las rcdcs dc transmisin elctrica y a la telefona local en que, argumenta, existen condiciones de monopolio natural. En el caso de Chile, este esquema se podra aplicar, de modo experimental, a las concesiones de obras pblicas y servicios sanitarios que posean caracterfsticasde monopolio natural,

27 Se recomienda ver los artlculos de Williamson (1976). Posner (1972), Zupan (1989) y Dnes (1991).

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en donde la provisin del servicio cs realizada actualmente por el sector pblico. El estado en que se encuentra el debate tcnico sobre la forma de enfrentar la provisin de bienes y servicios que tienen caractersticas de bien pblico o de monopolio natural muestra que no es posible obtener recetas de aplicacin general. En cada caso se deben considerar cuidadosamente los costos y beneficios de cada alternativa con especial referencia a los aspectos institucionales y a las caractersticasde los mercadosinvolucrados. III. 1. LOS PROBLEMAS DEL ESTADO REGULADOR EN CHILE CREACION DE MONOPOLIOSINNECESARIOS

Existen sectores en los que, debido a una falta de consideracin de los problemas de la regulacin, se privatiz generando condiciones propicias para la monopolizacin de actividades que, de otro modo, se podran haber desarrollado en forma competitiva. Veamos tres ejemplos que resaltan este problema. Uno es el caso del secror elcfrko, en donde la actividad de generacin puede perfectamente ser competitiva, pero errneamente se privatiz ENDESA con el setenta por ciento dc la capacidad de gcncracin, con los derechos de agua de los principales proyectos hidroelectricos futuros y la red de transmisin de la zona centro-sur del pas, que posee caractersticasde monopolio natural. Adicionalmente, CORFO vendi a ENDESA la empresa generadora PEHUENCHE, perdiendo la oportunidad de desconcentrar el sector mediante la incorporacin dc nuevos empresarios a la propiedad de esta empresa. En la oportunidad de esta venta, ENDESA ofreci desconcentrar la propiedad de su futura filial, no obstante estas promesas an no han sido cumplidas. Toda esta situacin ha generado barreras de entrada que tienden a mantener una alta concentracin cn cl sector. El alcance concreto que tiene esta situacin es que la principal empresa generadora tendr incentivos para evaluar sus proyectos considerando los efectos que tienen estossobre la rentabilidad de su capacidad intramarginal, con lo cual el nivel de invcrsibn ser inferior al ptimo econmico y las tarifas ms elevadas,produciendo un efecto negativo en la competitividad de la economa. La participaci6n de ENERSIS en la propiedad de CHILECTRA, y al mismo tiempo en ENDESA, aumenta cl riesgo de comportamiento oportunista que afecte a potenciales nuevas cmprcsas gcncradoras que deseen ingresar al sector. Esto debido a la posibilidad que CHILECTRA establezcacontratos que privilegien las generadoras en que posee un interks, en detrimento de sus competidoras. La prolifcracibn dc juicios entre empresas generadoras, que dicen relacin con la operacin del Centro de Despacho Econmico de Carga, dejan de manifiesto que estos riesgos no son ~610una posibilidad terica. Otro ejemplo de la escasaconsideracin que se tuvo respecto del objetivo de promocin de la competencia es lo que sucedeen las telecomunicaciones de

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lurgu disranciu, cn donde luego de la privatizacin se mantuvo una serie de

privilegios para las empresas privatizadas y barreras legales a la entrada a este negocio. Todo ello retras el aumento de la competencia en el segmento de larga distancia, lo que junto a una regulacin tarifaria ineficaz para entregar tarifas adecuadas(basada en los costos de desarrollo de una empresa eficiente ajustada por ndices polinmicos), termin generando rentabilidades mucho mayores que aquellas pertinentes para el riesgo del negocio. Entonces, la cuestin de fondo es que la regulacin no ha promovido la competencia en este segmento, pudindose llegar incluso a la situacin de integracin vertical de la telefonfa local y de larga distancia, constituyendo un serio riesgo para la competencia en el mediano plazo. Finalmente, la realizacin de un gasoducto para introducir gas natural en la zona central del pas, a manos de una empresa que combina las actividades de transporte y de comercializacin de este producto, producir un problema potencial de falta de competencia. En otros pases,instituciones como el Banco Mundial estn promoviendo la separacin de las actividades de transporte que operen en un esquema de common carrier, de las de comercializacin mayorista y minorista, como una forma de aumentar la competencia en el sector. Por otra parte, la accin del Estado ha sido extremadamente debil, en cuanto a prevenir aumentos de concentracin en mercados que poseen barreras de entrada y baja competencia de importaciones. 2.
MARCOS REGULATORIOS AMBIGUOS

Los marcos regulatorios constituyen un contrato incompleto que dejan aspectos indeterminados que son fundamentales para definir las utilidades de las empresas. Aquellas firmas que poseen una posicin dominante tienen la posibilidad de seguir un comportamiento oportunista, en desmedro de potenciales competidores y de los consumidores. Este tipo de situaciones se da en varios casos,como por ejemplo, nuevamente, en el sector ekctrico. En 6ste, la Ley de Peajesde Transmisin permite la discriminacin por parte de quienes deben determinar las reas de influencia. Ademas, la operacin del Centro de Despacho Econmico de Carga tambien da espacios para el comportamiento oportunista, tal como fue mencionado en el punto anterior. Las leyes de tarifas de los distintos sectores de monopolios naturales combinan cl concepto de regulacin por tasa de retorno con el de costos de una empresa eficiente u optimizada. Desafortunadamente, las lcycs y marcos regulatorios son ambiguos y, ademas, otorgan demasiada influencia a las empresas reguladas en la fijacin de los parmetros bsicos que determinan la rentabilidad del negocio. Esto transforma la regulacin en un juego de negociacin en que, en el caso de Chile, la capacidady poder de negociacin del Estado se encuentra muy disminuida. La reciente experiencia en la fijacin de las tarifas de distribucin ehktrica (segundo semestre de 1992) entrega lecciones valiosas respecto a los problemas

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que generan marcos regulatorios ambiguos que dejan gran espacio a la discrecin del regulador y de las empresasreguladas. La tarifas de distribucibn electrica deben recalcularse cada cuatro aos. Este procedimiento consiste en determinar los costos de una empresa optimizada y determinar aquellas tarifas que otorguen una rentabilidad de 10% por sobre el valor nuevo de reemplazo de las instalaciones. Estas tarifas se aplican a las empresas reales y se determina si el promedio de rentabilidad se ubica en una banda entre 6% y 14%. En casoque la rentabilidad promedio caiga fuera de la banda, se deben ajustar las tarifas para alcanzar el lmite superior o inferior, segn corresponda. Los costos de la empresa eficiente se calculan como un promedio ponderado de los estudios de las empresas y de la Comisin Nacional de Energa. Esto gcncra obvios incentivos a alterar los costos. De hecho, las discrepancias de costos entre los estudios alcanzaron en algunos casos ms del 50%. Situaciones similares se obtienen en la determinacin de los valores nuevos de reemplazo. Un aspecto especialmente delicado del proceso es lo que dice relacin con los costos de explotacin. Actualmente, las empresas de distribucin se han diversificado a nuevos negocios, una importante proporcin del negocio elctrico corresponde al rea no regulada y, finalmente, se ha producido un proceso de integracin vertical en la provisin de insumos y servicios diversos. Todo este proceso de diversificacin e integracin torna cada vez ms diffcil estimar los reales costos de la distribucin, permitiendo imputar al mbito regulado costos que pertenecen a otros negocios, o bien, transferir artificialmente utilidades a empresas relacionadas que proveen servicios a las empresas reguladas. La Ley de Peajes Electrices es otro ejemplo en que el contrato es incompleto, dejando espacio para el comportamiento oportunista de las partes involucradas. En particular, la determinacin de las reas de influencia, que es decidida por la empresa de transmisin electrica, da mrgenes suficientes para alterar la participacin que distintas empresas generadoras tienen en el financiamiento de la red de transmisin. Por otro lado, la regulacin tarifaria en el sector telecomunicaciones tambin presenta el problema de dejar demasiado margen de discrecin. Es evidente que el mecanismo de regulacin tarifaria en el caso de larga distancia ha sido incapaz de evitar el aprovechamiento, por parte de la empresa monoplica, de su poder de mercado. A pesar que la regulacin establece un ajuste de las tarifas para obtener una rentabilidad acorde con los riesgos del negocio, en la practica las rentabilidades efectivas han sido significativamente mayores que las necesarias para atraer capital al sector, y a las que razonablemcntc se puede esperar en el caso de un servicio de utilidad pblica regulado. Desafortunadamente, debido a la complejidad de los contratos es improbable que, por la va de la regulacin tarifaria, se pueda limitar la transferencia excesivade excedentesdel consumidor al productor.

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3.

CONDICIONES

DE LAS ENTIDADES

REGULADORAS

En Chile, los reguladores han estado sujetos a influencias y presiones de tipo poltico o de grupos de interes que inhiben el adecuado ejercicio del rol regulador. La escasaindependencia que poseen los reguladores del poder poltico se debe, en gran medida, a la estructura jurdica que gobierna a las entidades regulatorias, al ser estas reparticiones adscritas a determinados ministerios dependientes del poder poltico. En la medida que este poder es permeado por grupos de inters, se produce el riesgo de influencia en el regulador que limita su mbito de accin. Un segundo factor dc influencia tiene relacin con el hecho que, debido a los bajos salarios del sector pblico, los reguladores ven su paso por el ente regulador como eminentemente transitorio, siendo su oportunidad de trabajo de mas largo plazo el propio sector privado que debe regular. No es inusual encontrar reguladores que al poco tiempo de dejar su responsabilidad como tal, toman posiciones directivas en las mismas empresas que ellos regulaban. Es claro que esta situacin compromete seriamente la independencia de 10s reguladores. El ejercicio de influencias de grupos de inters poderosos se observa tambien en el proceso de creacin de los marcos normativos y jurdicos, con resultados que dependen significativamente del poder econmico y poltico de las partes involucradas. Un ejemplo intcrcsantc dc considerar para mostrar la asimetras en las soluciones, en cuanto a sus aspectos distributivos, es comparar el marco regulador de la actividad pesquera con la del transporte urbano. El problema econmico que justifica la regulacin de estas actividades es de naturaleza similar, pues tanto las vas como los recursos pesqueros son recursos econbmicos escasos,que se utilizan o explotan en un rgimen de propiedad comn, es decir, cualquiera puede utilizarlo. Esto da origen a la llamada tragedia de los comunes, en que los agentes econmicos actuando individualmente SObreeXplOtan los recursos o sobreutilizan las vas, generando congestin. En ambos casos, la ineficiencia econmica se puede solucionar mediante el establecimiento de cupos o cuotas de pesca individuales, o bien, mediante impuestos. No obstante, la solucin fue dispar. En el caso pesquero, a causa de la presi6n dc la industria, no fue posible establecer un sistema eficiente de regulacin y se opt por un esquemamixto, en que sOI0 unos pocos recursos se someten al sistema de cuotas de pescaindividual con licitacin de estas, lo cual mantendr la tendencia a la sobreinversin en el sector y a la sobreexplotaci6n de los recursos pesqueros. En contraste, en el sector del transporte la autoridad pudo imponerse a las presiones de un gremio que no cuenta ni con el apoyo de la poblacin ni con poder econmico y poltico. Se estableci un sistema de cupos licitados para la locomocin colectiva y se esta promoviendo una legislaci6n que impone impuestos al uso de calles congestionadaspor vehculos. Ambas soluciones son

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eficientes y, desde el punto dc vista distributivo, equitativas. En el caso de la locomocin se reducen las rentas del cartel monoplico transfiriendolas en menores precios a los usuarios de Iocomocibn y, en el caso de la congestin de vas, se hace pagara los usuarios de los vehculos particulares, que son de mayor ingreso relativo, el uso de estasvas. Este ejemplo mueslra que no basta con tener buenos argumentos tecnicos para establecer marcos reguladores apropiados, pues es fundamental considerar la economa poltica de los procesosde regulacin. Otro aspecto que debilita la accin regulatoria del Estado es el bajo nivel de los salarios percibidos por los funcionarios de las agencias reguladoras. La escala de remuneraciones del sector pblico permite contratar preferentemente profesionales con poca experiencia, incentivando a una gran rotacin de estos,o contratar a profesionales con menor productividad relativa. Aquellos ms productivos, y que han comprendido la naturaleza del negocio, emigran al poco tiempo hacia el sector privado, en donde se pagan salarios dos o tres veces mas altos. Esto significa que la interlocucin con el sector privado es muy desequilibrada, ya que no se cuenta normalmente con los elementos tecnicos mnimos para mantener un dilogo de igual a igual, situacin que es especialmente grave en circunstancias que la regulacin se transforma cada vez mas en un juego de negociacin entre el regulador y el regulado. IV. MEDIDAS TENDIENTES A PROMOVER LA COMPETENCIA Y MFJORAR EL MARCO REGULATORIO

Uno de los aspectos fundamentales de la estrategia econmica, en que se ha alcanzado un alto grado de consenso en la sociedad chilena, se refiere al rol fundamental que le cabe al mercado en la asignacin de recursos y a los empresarios privados en la provisin de bienes y servicios. En el caso de industrias competitivas productoras de bienes transables no existen razones econmicas para mantener un rol empresarial del Estado. En el caso de industrias que presentan caractersticasde monopolio natural o de bien pblico, la provisin privada de bienes y servicios, en ausencia de regulacin, lleva a una situacin de ineficiencia econmica que se traduce en precios elevados, calidad deficiente y produccin insuficiente. La propiedad pblica de las empresas que poseen caractersticas de monopolio natural o que proveen bienes pblicos presenta problemas de eficiencia en la gestin, debido a las dificultades que posee el Estado para enfrentar adecuadamente el problema de agente y principal. No obstante, la regulacin de monopolios naturales y servicios que poseen caractersticas de bien pblico tambien presenta problemas conceptuales, que en el caso de Chile se ven agravadospor la falta de preocupacin que existi en el pasado y por los obstculos presentes para promover la competencia y fortalecer el marco y capacidad regulatoria del Estado. El fortalecimiento dc la economa social de mercado en Chile requiere realiTar esfuerzos permanentes para aumentar la eficiencia y alcanzar grados

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crecientes de equidad. Para avanzar en el logro de estosobjetivos, es importante establecer mecanismos con el fin de aumentar la competencia en sectores productores de bienes y servicios no transables, en particular en servicios de utilidad pblica; reducir el rol empresarial del Estado para mejorar la eficiencia en la gestin, y fortalecer el rol regulador del Estado para aumentar la eficiencia en la asignacin de recursos. Como conclusin de este trabajo se proponen algunas medidas para avanzar en el logro de estos objetivos, aun cuando es preciso tener presente que no abarcan la totalidad de las tareas que son necesariasde emprender.
1.

MEDIDAS PARA PROMOVER LA COMPETENCIA

Se debe tratar de privilegiar la competencia como objetivo fundamental de poltica. Este enfoque requiere particular preocupacin, por parte de la autoridad, en evitar que durante los procesos de privatkacin de empresas que operan en industrias que tienen caractersticas de monopolio natural en algn segmento, estas se integren verticalmente con empresas insertas en segmentos que no tienen dichas caractersticas monoplicas, y que, por lo tanto, no precisan de un rol empresarial o regulador activo del Estado.
A.

Segmentacin de industrias con caractersticas de monopolio natural

Entre los sectores con segmentosque poseen caractersticasde monopolio natural y propiedad privada, en donde en nuestra opinin es importante regular los procesos de integracin vertical, estan el sector de electricidad, el de telecomunicaciones, el de transporte de gasy el de petrleo. En el sector elctrico se debiera evitar que el segmento de generacin, que puede funcionar bajo un esquema competitivo, se integre con los sectores de transmisin o de distribucin, los que poseen estascaractersticasmonoplicas. Para resolver el problema de falta de competencia en el sector elktrico se podra plantear la privatizacin de toda la capacidadde generacin ekktrica que est en manos estatales,con objeto de atraer otras empresasprivadas nacionales o extranjeras al sector y, al mismo tiempo, abordar el problema de los derechos de agua por la va legal. De otro modo, no habr competencia en el sector ektrico de generacin y la empresadominante tendr todos los incentivos para comportarse estratkgicamente respecto del sistema de tarifas, posponiendo inversiones como una forma de aumentar la rentabilidad de su capacidad de generacin intramarginal. En materia de derechos de agua se debiera estudiar la aplicacin de un impuesto a aquellos derechos que se mantienen sin utilizar ms all de un periodo razonable. Una alternativa a esta propuesta es permitir que los derechos de agua queden disponibles para quitn desee realizar un proyecto, debiendo este compensar a la empresa que posee los derechos a travs de otorgarle alguna participacin accionaria minoritaria en la nueva empresa. De ms est decir que este es un tema que puede afectar seriamente la

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competitividad de los sectores productivos y, por lo tanto, afecta a todo el sector empresarial en general. En telecomunicaciones se debera evitar la integracin de la telefona local al segmento de larga distancia. La telefona de larga distancia ha tenido un avance tecnolgico que ha significado reducir la magnitud de las economas de escala, con lo que se gcncran opciones de competencia en dicho segmento. Permitir la integracin de la telefona local al sector de larga distancia genera, incluso en un esquema de distado tipo multi carrier (sistema en que los usuarios eligen el operador de larga distancia), la posibilidad real de discriminacin en contra de otros competidores en el mercado de larga distancia, por parte de la compaa de telefona local. Tericamente esta discriminacin se podra evitar a travs de una regulacin adecuada, sin embargo faltan an muchos aos para lograr desarrollar una capacidad reguladora que sea suficiente para velar por un funcionamiento equitativo de este mercado. Frente a esta situacin, mientras no se consolide la capacidad reguladora del Estado y no se haya generado competencia entre empresas de larga distancia, es preferible evitar la participacin de las empresas de telefona local en el segmento de larga distanciaB. El proyecto de conexin gasvero con Argentina es rentable y existe un margen de manejo monoplico considerable, especialmente debido a la demanda cautiva que generarn las eventuales regulaciones ambientales en la ciudad de Santiago. El tema de la regulacin de este monopolio natural ha estado prcticamente ausente del debate sobre el otorgamiento de los derechos de exportacibn o de concesin del transporte de gas.En nuestra opinin se debe evitar la creacibn de un monopolio integrado, para lo cual, es necesario separar claramente las actividades de transporte de las actividades de comercializacin del gas. La empresa que invierte en el transporte debera hacerlo en un esquema de common carrier, es decir, ofrecer servicios de transporte y abstenerse dc participar en el comercio de gas. DC este modo cualquier firma podra comprar gas en Argentina, utilizar el gasoducto y cancelar las tarifas de transporte, las que, eventualmente, deberan estar reguladas dado el carcter de monopolio natural de la red, tema que tampoco se ha considerado. Las propuestas que se han planteado para llevar adelante cl proyecto se estructuran de acuerdo a un sistema dc open carrier, en que la empresa transportista tambikn participa cn la comercializacin mayorista de gas, permitiendo que terceros utilicen la capacidad excedentaria del gasoducto. Adicionalmente, empresas vinculadas a la de transporte participaran en la comercializacin minorista. Es claro que este esquematiene el riesgo de generar una tcndcncia a la integracin vertical con la posibilidad de abuso de poder monoplico.

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B.

Definicin clara del marco regulatorio

La emergencia de comportamiento oportunista tiene su origen, bsicamente, en contratos incompletos entre el principal (regulador) y el agente (regulado). Para reducir la posibilidad de surgimiento de este tipo de comportamiento, tanto por parte del regulador como de la empresa regulada, es preciso avanzar en las modificaciones legales o reglamentarias que permitan clarificar el contrato de largo plazo que regula la operacin del monopolio natural. Un buen ejemplo de cambio de regulacin que debiera promoverse para reducir el espacio de negociacin entre privados y entre el regulador y el regulado lo constituye la Ley de Peajes Elctricos. En este caso se debe establecer un mecanismo ms objetivo para determinar el area de influencia de cada empresa generadora, reduciendo la discrecin del propietario de la red de transmisin, que en este caso posee tambiCn la mayor parte de la capacidad de generacin. Esto requiere una modificacin del reglamento y, eventualmente, de la Ley de Peajes. Adicionalmente, la propiedad conjunta de la red de transmisin por parte de todas las empresas generadoras podra disminuir los incentivos para discriminar mediante el cobro de peajesde transmisin. En el Calculo dc los valores nuevos de reemplazo y costos de desarrollo, que se requieren para la determinacin de las tarifas de distribucin ekktrica, agua potable y telecomunicaciones, debera establecerse mecanismos de estimacin de estos valores que sean ms independientes de la empresa regulada. El recalculo de las frmulas tarifarias cada cuatro o cinco aos, en base a estos parmetros, es necesario con cl fin de generar un mecanismo de recontratacin que reduzca la posibilidad de comportamiento oportunista de las partes. En general se debe privilegiar el establecimiento de mecanismos de arbitraje que generen incentivos adecuadospara evitar sobre o subestimaciones de los costos, por parte de las empresaso de los reguladores, respectivamente.
C. Fortalecimiento y otorgamiento de autonoma a las entidades reguladoras

El desarrollo de entidades reguladoras independientes de grupos de intcrks, ya sea empresariales o polticos, requiere modificar el estatus jurdico de estas entidades, aumentando significativamente su autonoma, diponibilidad de personal calificado y recursos tknicos y materiales para desarrollar un trabajo profesional de un nivel consistente con el grado de desarrollo de la industria regulada. Una alternativa interesante de estudiar, para otorgarles mayor indcpcndencia del poder poltico, es el nombramiento de reguladores o comisiones reguladoras por el Presidente de la Repblica y, eventualmente ratificadas por el Senado, por perodos que vayan ms all del propio mandato de Cstc,sin que puedan ser removidos, salvo por otro poder del Estado. Se requiere tambih estudiar mecanismosde financiamiento que otorguen una mayor autonoma presupuestaria a estas entidades reguladoras. Un

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esquema utilizado cn muchos paiseses aquel en donde se establecen tarifas por el otorgamiento de licencias u otros registros a la industria regulada. De este modo, tambin se promueve una mejor asignacin de recursos al imputarse los wstos de la regulacin al sector que es el sujeto de esta. Es preciso que las escalasdc remuneraciones se encuentren ms cercanasa los sueldos que se obtendran en la industria. En este ambito, es importante promover el desarrollo de la carrera funcionaria y estimular la especializacin y formacin de postgrado del personal tknico. El objetivo debiera estar enfocado para que el trabajo en una entidad reguladora no fuera visto como un paso previo al ingreso al sector que se est regulando, sino que constituya un buen objetivo de desarrollo profesional continuar una carrera en el ente regulador. D. Sinergia entre rol regulador y rol promotor de la competencia

En Chile la responsabilidad de promover la competencia y proteger los derechos de los consumidores, incluso en los sectores en que existen agencias regulatorias, recae en gran medida en las comisiones antimonoplicas preventivas y resolutivas. Por otra lado, las labores de educacin e informacin del consumidor recaen en la Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC), organismo que tiene, preponderantemente, un rol informativo para los consumidores. En el caso de monopolios naturales regulados, como telecomunicaciones, gas o electricidad, es preferible concentrar la responsabilidad de promocin de la competencia, proteccin del consumidor y regulacin de precios en las propias entidades regulatorias especializadas,a causa de la gran especificidad que poseen los problemas. La experiencia ha demostrado que involucrar las comisiones antimonoplicas en temas como la segmentacin de los mercados para evitar la extensin de monopolios naturales en el sector elctrico o en el de telecomunicaciones, ha resultado, por decir lo menos, errtico. Estas comisiones podran ejercer su rol cn cl mbito de la industria y del comercio en general, dejando a las agencias regulatorias especializadas velar por la promocin de la competencia y proteccin del consumidor en los sectores especficos. Adems, las comisiones podran servir como ente de segunda instancia para resolver disputas entre reguladores y regulados, y entre ambos y consumidores.
2. PRIVATIZACION Y PROMOCION DE LA COMPETENCIA.

Es posible avanzar en el proceso de privatizaciones en industrias que poseen segmentoscon caractersticasde monopolio natural, como una forma de aumentar la eficiencia en la gestin y, al mismo tiempo, promover la competencia. A continuacin se identifican algunos ejemplos de industrias con segmentos que poseen estas caractersticas, en donde es posible seguir

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privatizando sin enerar monopolios de facro en reas que pueden operar competitivamente 59 .
A. Sector elctrico

En la medida que sea posible realizar los cambios esbozados en la regulacin del sector elctrico -con el fin de generar un marco para desarrollar mayor competencia en el sector y promover la transparencia, reduciendo las posibilidades de comportamiento oportunista- se debiera abordar decididamente las privatizaciones de EDELNOR Generacin, de COLBUN y de la actividad de generacin de CODELCO en Tocopilla. Esto otorgarla una gran oportunidad de introducir nuevos empresarios al sector. Es preciso realizar esto a travks de un proceso de licitaciones, que limiten o excluyan la participacibn de las empresas que actualmente concentran la capacidad de generacin, ya sea promoviendo la participacin de otros empresarios nacionales, o bien de inversionistas extranjeros. Eventualmente, tambih se requerira promover la desconcentracin de PEHUENCHE y de PANGUE, abriendo ambas empresas a la participacin de las AFP y de las Compaas de Seguros de Vida, de modo de reducir la concentracin en el segmento de generacibn. El Estado, a travks de CORFO, mantendria la propiedad de la transmisin eltktrica en el norte, la que posteriormente podra ser vendida a todas las empresas generadoras y estas participar en conjunto en el directorio. En el sur, la actividad de transmisin de ENDESA debera ser desconcentrada permitiendo la participacin de todas las empresasgeneradoras. Si se dan los pasos en el ambito regulatorio y en la privatizacin en los tkrminos aqul sealados, se podra tener un sector elkctrico totalmente privatizado y operando competitivamente en la generacin, con mecanismosde regulacin ms eficientes en los segmentos que poseen caracterlsticas de monopolio natural. Avanzar en el proceso de privatizacin requiere abordar simultheamente los problemas de regulacin. De otro modo, se terminara con un sector elkctrico completamente monopolizado y con un esquema normativo que, paradjicamente, se basaen el supuesto de competencia en la generacin. En caso de no ser viable polticamente abordar la desconcentracin del segmento de generacin elkctrica y reducir las barreras de entrada a la industria, es necesario modificar los fundamentos conceptuales de la regulacin de la actividad de generacin ektrica. Se debera reconocer que el sector posee caractersticasmonoplicas y, en consecuencia,deberla ser regulado como tal en materia de tarifas y requisitos de inversin y calidad del servicio. Sin embargo, en nuestra opinin, sera lamentable que en un pas en que estn dadas todas las condiciones naturales para que el sector de generacibn

29 No son objeto de anAlisis en este Irabajo ni la evolucin histrica del rol empresarial del Estado en Chile, ni la descripcin de cmo se efectuaron los procesos privatizadores en el gobierno anterior. Los trabajos de Muoz (1986), Marcel (1989) y Hachette y Lders (1992), por citar ~610a algunos autores, entregan una revisi6n bastante mas extensa de estos tpicos.

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elctrica sea competitivo, se deba establecer un sistema de regulacin similar a la aplicada a industrias monoplicas. No obstante, de no avanzarse en las direcciones aqu esbozadas, esta ser la nica alternativa disponible para permitir un desarrollo eficiente del sector y cautelar los intereses de los usuarios. B. Sector de ferrocarriles

Es urgente promover la privatizacin de las empresas operadoras de servicios de carga en ferrocarriles. Esta actividad posee un gran deficit de capacidad empresarial, una escasa respuesta a las seales del mercado, una enorme necesidadde inversibn y una gran rigidez laboral, hechos que dificultan la adaptacin a los cambios en los patrones de demanda. Estos problemas, unidos a una situacin de crisis financiera y elevado endeudamiento, hacen imprescindible abordar la privatizacin de la empresa de carga de Ferrocarriles del Estado y de FERRONOR. El postergar esta solucin puede significar la generacin de importantes cuellos de botella en el desarrollo de sectores exportadores claves, como el frutcola, el forestal o el minero. El Estado debiera mantener la propiedad de la infraestructura y cobrar peajes por su uso, permitiendo que existan varios operadores privados que utilicen las vas y estaciones. De esta forma, el segmento que posee caractersticasde monopolio natural permanece en manos del Estado. Un aspecto que dificulta la privatizacin de ferrocarriles y la recuperacin financiera de la empresa que se quedara con la responsabilidad de mantener la va es la existencia de una competencia desleal del sector de transporte vial. En efecto, el transporte de carga pesadapor la red vial no cancela todos los costos de infraestructura dc su uso, lo que implica un subsidio del Estado a los sectores que utilizan ms intensamente estas infraestructuras y, al mismo tiempo, produce una distorsi6n en la particin modal entre el modo caminero y el ferroviario, lo que en definitiva conlleva mayores costos de transporte para toda la sociedad, siendo el Estado el que incurre en los mayores costos de eficiencia a travs del gasto fisca13. La nueva Ley de Ferrocarriles aborda el problema dc la reestructuracin del sector ferroviario en la Cormaaqu sealada. En la medida que se lleven a cabo las reformas cn forma cficicnte y oportuna, se podr disponer de un ejemplo de cmo la privatizacin, cuando se realiza con los resguardos

30

Este aspecto debe ser resuelto simultAneamente con la privatizacin ferrocarriles. de Sin embargo, es necesario tener en cuenta que aqu se rcquicrcn rcfomms estruclurales en la forma en cmo se reahza la gesti6n del sector vial y la forma en cmo se contribuye al financiamiento de ek bcctr. Existe acuerdo que esta es una de las actividades que opera con menor nivel de eficiencia eco1u5mica en el pas y3 dada la importancia que ella tiene para mantener un creclmienlo estable y wstenldo, este ~eclor debiera ser reestructurado a la brevedad. No obstan& esta siluxin no es motivo de un an5lisis directo en el artculo.

ROL REGULADOR

Y EMPRESARIAL

DEL ESTADO

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necesarios, aumenta la eficiencia en la gestin y tambin promueve la competencia. C. Sector de Petr6leo

El Estado ticnc una participacin significativa en el sector petrolero a travt% de ENAP y sus subsidiarias. ENAP tiene actividades de exploracin y explotacin de petr6leo en Chile y el exterior y es duea de refineras y servicios de almacenamiento de combustibles. Respecto de las refineras de petrleo, en nuestra opinin es posible considerar su privatizacin en la medida que se tomen los resguardospara evitar la creacin de monopolios locales. Se debiera sacar a las refineras toda la capacidad de almacenaje y oleoductos, manteniendo estas actividades en una empresa separada que fuera inicialmente estatal y que garantizara acceso a las facilidades a cualquier importador de combustibles. Esto permitira que la competencia entre importadores y entre las refineras, que debieran tener propietarios distintos, mantengan la situacin de competencia en el sector. En lo que concierne a la necesidad que el Estado pueda estabilizar los precios del petrleo de factores estacionales y de shock transitorios, se puede perfeccionar el instrumento del Fondo del Precio del Petrleo para mantener esta capacidad, la que hoy utiliza en parte a trav& de afectar los precios de las refineras estatales. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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31 Por ejemplo, 11 importador como RPC podra competr con Petrox por el mercado de la 7ona surde Chile, con lo cual se evita el surgimrnto dc un monopolio local.

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E. BITRAN

C. y E. SAAVEDRA

P.

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LA REGULACION DEL SECTOR ELECTRICO: LA EXPERIENCIA CHILENA

VIVIANNE BLANLOT S.

INTRODUCCION
1.

283 GENERALES DE LA INDUSTRIA EN 290 VIGENTE EN EL 295 296 DE LA REGULACION 304 318 321 284

CARACTERISTICAS

II.

OBJETIVOS Y PROBLEMAS EL SECTOR ELECTRICO

DE LA REGULACION

III.

ORGANIZACION EMPRESARIAL SECTOR ELECTRICO LA REGULACION PRINCIPALES EN CHILE

IV. V. VI.

PROBLEMAS

TAREAS FUTURAS BIBLIOGRAFICAS

REFERENCIAS

9. LA REGULACION DEL SECTOR ELECTRICO: LA EXPERIENCIA CHILENA* VIVIANNE BLANLOT S.

INTRODUCCION Las caractersticas particulares de la industria elctrica contribuyeron a que se desarrollara un esquema de produccin y distribucin de energa electrica de predominio estatal, ademsde integrado vertical y horizontalmente, en prcticamente todos los pasesde AmCrica Latina. Aunque el fenmeno del desarrollo estatal de la industria no fue en esa epoca privativo a este sector, destaca la intensidad y extensin de la accin del Estado en el proceso de electrificacin que se ha vivido entre los aos cincuenta y ochenta. A partir de 1978 el desarrollo histrico sufre en Chile un cambio importante: se gesta y materializa un proceso de reestructuracin y privatizacin, el cual culmina en 1989 con la privatizacibn de ENDESA, la principal empresa elbctrica del pas. Esta experiencia est siendo analizada por varios pasesde America Latina, y ha sido catalogada como un modelo interesante de replicar en otras naciones. El objeto dc cstc trabajo es aportar un anlisis crtico de la regulacin en la experiencia chilena que permita extraer lecciones tanto para otros pases que comienzan procesos de privatizacin como para el perfeccionamiento de las leyes y reglamentos chilenos, necesario despuesde diez aos de su diseo, y de tres aos de operacin de un sistema empresarial totalmente privado. Este captulo tiene como principal objetivo analizar las principales caractersticas de la regulacin del sector elctrico en Chile, y plantear sus logros y deficiencias a la luz de la forma en que actualmente est operando el sector. El anlisis muestra, en primer lugar, que en un sector donde las imperfecciones del mercado abundan, la bsqueda de competencia y regulacin son herramientas complementarias, y la forma en que se organiza la propiedad de las empresasen el sector no es una decisin independiente de la combinacin deseada de competencia y regulacin. En la experiencia chilena el marco regulatorio fue diseado con un gran enfasis en la presencia de competencia en

Se agradecen las ideas y comentarios de Enrique Mndez, Oscar Muoz y de los integrantes del taller de trabajo sobre privatizacin. LAS ideas aqu expresadas corresponden exclusivamente a las opiniones de la autora y no representan posiciones oficiales sobre el tema.

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el mercado de generacibn en general, y en particular en el suministro de grandes consumidores. La organizacin empresarial despues de la privatizacibn sin embargo mantuvo en gran medida la integracin vertical y horizontal de los monopolios estatales previos, poniendo en duda la validez de los supuestos bsicos sobre competencia. En segundo lugar, el anlisis subraya que la organizacin empresarial y la combinacin ptima de herramientas depende de las caracterlsticas espedflcas del sector en cada pals en particular. Por lo tanto es un error intentar reproducir el marco regulatorio de un pafs en otros, ya que las condiciones varan fuertemente, y no pueden ser reproducidas. La primera parte discute las principales caractersticas microeconmicas del sector elctrico, y sus efectos en el diseho de una regulacin adecuada.Se expone brevemente la forma en que se desarroll el proceso de electrificacin en Chile y su posterior reestructuracin a partir de 1978. La segunda parte define los objetivos generales que debe perseguir la regulacin, los aspectos a considerar en su diseo y las opciones disponibles en el sector. La organizacin empresarial vigente se describe en la tercera parte. La cuarta seccin se rellere a la regulacin actual del sector en Chile, su concepcin general y las metodologas y procedimientos de fijacin de precios, y derechos y deberes de las empresas y el Estado. En la quinta seccin se analizan las principales limitaciones de la regulacin. Finalmente, la sextaseccin resume el trabajo que queda por hacer en materia de perfeccionamiento de la regulacin. 1. CARACTERISTICAS GENERALES DE LA INDUSTRIA

Esta seccin tiene por objeto discutir en forma simplificada las principales caractersticas econmicas de la industria elcctrica, de modo de entender los factores que han determinado tradicionalmente su organizacin y los aspectos que la regulacin debe tener en cuenta.
1. ASPECTOS TECNOLOGICOS

La industria elctrica se caracteriza por la presencia de economas de escalay de alcance,en las diversas etapasde la produccin del servicio electrice. La industria comprende varias etapas tecnicas: generacin, trasmisin y distribucin. Por generacin se entiende la produccin basica de energa, utilizando recursos hdricos o termicos como carbn, derivados de petrleo, geotrmicos, nucleares u otros. Por trasmisin se entiende el transporte de energa en grandes bloques, normalmente a altos niveles de voltaje. En Latinoamerica la trasmisin se realiza preferentemente en sistemas de 66 kv, 110 kv, 230 kv y 500 kv. La distribucin incluye el transporte a voltajes inferiores a 23 kv, y la entrega a consumidores medianos y pequeos a media y baja tensin. La energa electrica es un bien complementario a un sinnmero de otros bienes consumidos en diversas actividades, es un insumo en numerosas actividades productivas y a la vez es un producto no almacenable. Por esta

LAREQIJLACION

DEL SECIXIII

ELECTRICO

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razn, la produccin debe adaptarse instantneamente a la demanda, la que es variable en el tiempo: presenta patrones diarios, semanales, mensuales y estacionales. La capacidad de produccin de una central o un sistema en un momento dado es la polencia; el flujo acumulado producible a traves de un perodo de tiempo cs la energa. La mxima potencia de una central o un sistema esta generalmente dada por la capacidad de las turbinas y en centrales hidroelctricas de pasada (sin embalse de regulacin) est asociado tambien al caudal de agua. La energa producible en un perodo determinado depende de la disponibilidad del recurso (carbn, uranio, gas, vapor geotermico, agua embalsada, etc.). Para lograr un abastecimiento confiable se requiere que Ia potencia instalada maxima sea igual o superior a la demanda m&xima coincidente del sistema y que se disponga de los recursos energtticos suficientes para satisfacer la produccin demandadaen un perodo dado. El patrbn de demanda generalmente tiene una forma tal que se producen mximos diarios, semanales y anuales de potencia demandada; estos peaks duran perodos cortos, siendo la potencia demandada promedio generalmente muy inferior al peak. La capacidad de produccin debe entonces adaptarse a estos patrones de demanda, de modo de minimizar el costo agregado de generacibn. La generacin de energa clectrica se disea y planifica de modo de mantener un equilibrio econmico en la capacidad instalada de produccin de energa y potencia; los sistemas de trasmisin y distribucin se dimensionan de acuerdo a las maximas demandasde potencia. Las posibilidades de adaptacin econmica a la demanda estn definidas por la tecnologa y por la naturaleza. En generacin, es posible minimizar los costos de instalacin de capacidadde baja utilizaci6n, invirtiendo en turbinas de gas de bajo costo de inversin por unidad de potencia, pero alto costo en combustible. Para ser utilizadas ~610 en perodos de peak, su estructura de costos se adapta mejor que, por ejemplo, una central hidroelectrica de alto costo cn infraestructura civil por turbina adicional instalada o una central de carbn, que tambin tiene costos mayores en infraestructura. De la misma manera, una cenlral hidroelCctrica con capacidad de regulacin puede operar parte del tiempo con ~610 una parte de sus turbinas, y guardar agua para trabajara plena capacidaden perodos peak, mientras que una central de pasada (sin embalse) debe producir dc acuerdo al caudal disponible, que depende totalmente de la hidrologa ya que no puede acumular su recurso. El patrn de demanda y la diversidad cn la estructura de costos de potencia y energa entre tecnologias, y entre diversas opciones de aprovechamientos hidroelectricos y tCrmicos, da origen a las economas de alcance antes mencionadas. Es siempre posible invertir en centrales cuyos patrones de costo sean complementarios y operarlas sincronizadamente, para reducir los costos agregados de suministro. Mientras mayor sea la diversidad de fuentes econmicamcntc competitivas de que se disponga, mayores son las economas de alcance.

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Por Otra parte, en la construccin de centrales puede haber economas de escala en terminos de la potencia, o de la energa o ambas. Las economas de escala se presentan en la construccin de centrales hidroelectricas y termitas, particularmente a carbn y nucleares, y se traducen en que para ciertos rangos de tamaiio de las centrales el costo marginal por KW de potencia instalada, o por KWH de produccin energetica, o ambos, es sustancialmente inferior al costo medio. Esto genera un incentivo a invertir en centrales de mayor tamao y a cubrir, por lo tanto, una mayor parte de la demanda con un nmero reducido de centrales, lo cual resulta tecnica y econmicamente factible si los costos de los sistemas de trasmisin necesarios para conectar distintos segmentos del mercado son menores que las economasgeneradaspor unidades de produccin de mayor tamao. La existencia de economas de escala en generacin est ampliamente documentada en la literatura y la prctica de planificacin de sistemas (Atkinson, 1984, Nerlove, 1963). La intensidad de estas economas difiere, sin embargo, entre rangos de tamao y tecnologas y, en casosen que la generacibn hidroelectrica es importante, vara dependiendo de los recursos naturales con que se cuenta en cadasituacin particular. Estos dos factores, las economasde escalay las economas de alcance, han determinado el desarrollo de sistemas de generacin interconectados y su operacin coordinada o unificada. Los sistemas de trasmisin y distribucin son bsicamente sistemas de transporte de potencia, donde dentro de ciertos rangos de capacidad los costos fijos presentan indivisibilidades, dando origen a economas de escala. El costo marginal de capacidad de componentes de un sistema de trasmisin ylo de distribucin, como una lnea o una estacin transformadora, es frecuentemente inferior a su costo medio. Por ejemplo, la construccin de una lnea de 220 KV que tiene la capacidad de trasmitir ms del doble de potencia de una lnea de 110 kv, no requiere costos significativamente mayores en la instalacibn de torres ni en terrenos, siendo la principal diferencia de costo el tamao del conductor. De la misma forma, el costo de una estacin transformadora no depende en tan forma significativa de su capacidad de transformacin, como del nmero y tipo de transformadores. Los costos de administraci6n de un sistema de distribucin no dependen de la potencia distribuida, sino ms bien del nmero de clientes, y no son una funcin lineal de este, por lo que tambien existen economas de escala en la administracin de los sistemas. Por esta razn los sistemas de trasmisin y distribucin se constituyen en monopolios naturales; los costos unitarios (por KW distribuido, o por cliente) tienden a ser muy inferiores en un sistema con mayor densidad de carga (medida en KW distribuido por Km2, por ejemplo) que en uno menor y, por lo tanto, existen incentivos para construir una red de distribucin comn para abastecera un mayor nmero de clientes dentro de una zona determinada. En la trasmisin, tanto desde el punto de vista privado como social, cs conveniente construir un sistema troncal o comn de mayor capacidad en vez de dos o ms sistemasque operen paralelamente.

LA REGULACION

DEL SECTOR ELECTRICO

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Estos factores han sido determinantes de la forma en que la industria elctrica SCha organizado tradicionalmente, tanto en los pases desarrollados como en el mundo an en desarrollo. 2. DINAMICA DE LA ORGANIZACION INDUSTRIAL

El desarrollo del sector normalmente se inicia a partir de las empresas distribuidoras. Son estas, que operan localmente y tienen el acceso a un mercado determinado, quienes desarrollan la necesaria capacidad de generacin. En la medida en que la demanda crece, se hace econmicamente conveniente invertir en sistemas de trasmisin para interconectar mercados y aprovechar economas de escalaen la generacin. Para ello aumenta el tamao de las centrales y se las opera en forma coordinada. Las economas de alcance y la complementariedad de los recursos de generacin son aprovechados crecientemente, primero cuando se posibilitan los intercambios de energa de emergencia, para incrementar la confiabilidad de los sistemas con inversi6n mnima (compartiendo entre dos o mas subsistemas la reserva de capacidad necesaria), luego sobre contratos de corto plazo para aprovechar diferencias de costo marginal de generacin de corto plazo y, finalmente, a travs de la operacin y planificacin unificada o coordinada del sistema. Las economas de escalay alcance no han sido sin embargo los nicos factores que determinaron la senda de desarrollo de los sistemaselctricos en el pasado.En muchos casos, la integracin y formacin de monopolios en la industria se ha debido a que el tamatio ptimo de las inversiones resultaba excesivo para la capacidad de inversin del sector privado; por otra parte, las inversiones necesarias en el proceso de electrificacibn eran a menudo de baja rentabilidad privada, de modo que ha sido la inversin estatal la que ha dominado el proceso de desarrollo del sector. Este es el caso de Chile y otros paseslatinoamericanos. Este proceso de integracin vertical y horizontal de los sistemasha estado prcscntc tambin en Estados Unidos. En gran parte de los estados todava subsisten empresas electricas nicas, pblicas o privadas, que cubren las tres etapas del servicio elctrico. En pases europeos como Francia, Inglaterra y Espaa tambien el desarrollo electrice es liderado por el Estado; en aos recientes en Inglaterra el sector es dividido y privatizado; en Francia subsiste un sistema estatal, integrado vertical y horizontalmente; en Espaa el sistema incluye empresas estatales y mixtas, que operan regionalmente con grados variables de integracin vertical. Lo dicho anteriormente no significa que la integracin vertical u horizontal sea una condicin inherente del sector elctrico. En la medida en que por crecimiento del mercado clktrico, desarrollo de los mercados de capitales y cambio tecnolgico, el tamao econmico de las inversiones disminuye en relacin al tamao del mercado y a la capacidad de inversin del sector privado, la inversin en medios de generacin puede desconcentrarse, y crearse las condiciones para un mercado competitivo. Al mismo tiempo, el sector privado