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Documento Tcnico DGOTDU 5/2011
Anlise das relaes da poltica de solos com o sistema econmico

Estudo de enquadramento para a preparao da Nova Lei do Solo
Pedro Bingre do Amaral

2011
Ficha Tcnica
Ttulo Anlise das relaes da poltica de solos com o sistema econmico
Estudo de Enquadramento para a preparao da Nova Lei do Solo
2011
Autoria Pedro Bingre do Amaral
Edio Direco-Geral de Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano Campo Grande, 50, 1749-014 Lisboa - Portugal
Propriedade da DGOTDU Direco-Geral de Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano, 2011 Reservados todos os direitos de acordo com a legislao em vigor O contedo deste documento da responsabilidade dos seus autores. Quaisquer pedidos de esclarecimento, observaes ou sugestes devem ser dirigidos DGOTDU, Campo Grande, 50, 1749-014 Lisboa Portugal, Tel. +351.21.782.50.00, Fax +351.21.782.50.03, novaleidosolo@dgotdu.pt
ANLISE DAS RELAES DA POLTICA DE SOLOS

COM O SISTEMA ECONMICO
Pedro Bingre do Amaral
ESTUDO DAS RELAES DA POLTICA DE SOLOS COM O SISTEMA ECONMICO
ndice
1. mbito e objectivos deste documento ....................................................................... 6 2. Consideraes Gerais sobre a Economia Poltica do Urbanismo .............................. 7 3. Especificidades do Mercado Imobilirio ................................................................. 12
3.1 Teorias interpretativas do mercado imobilirio: escola clssica vs. escola neoclssica ............... 13 3.2 Especificidades do mercado de solos ........................................................................................... 16
4. O ciclo imobilirio ................................................................................................... 21

4.1 Aspectos gerais ............................................................................................................................ 21 4.2 Ciclo imobilirio: narrativa genrica e exemplos concretos ........................................................ 23 4.3 Aspectos quantitativos do ciclo imobilirio portugus ................................................................ 30 4.4 O mercado de solos ...................................................................................................................... 35
5. Consideraes sobre a orientao da futura Lei do Solo ......................................... 37 Bibliografia Seleccionada ............................................................................................ 51
ndice de quadros e figuras

Figura 1. Correlao entre economia real, economia monetria e mercado imobilirio ........................ 23 Figura 2: Evoluo do crdito hipotecrio 1990-2007 ........................................................................... 31 Figura 3: Evoluo do n de obras concludas entre 1990 e 2005 em Portugal ...................................... 32 Figura 4: Evoluo dos preos da habitao em Portugal 1990-2009 .................................................... 33 Figura 5: Valores mdios de avaliao bancria (/m2) 2001-2007 ...................................................... 33 Figura 6: Nmero de Alojamentos em Portugal, 1991-2010 .................................................................. 34 Figura 7: Impacto da variao demogrfica nos valores do imobilirio da Europa Ocidental (%) ........ 35 Figura 8: Alteraes ao uso do solo em Portugal Continental 1985-2000.............................................. 36 Quadro 1: Repartio do Crdito por Sectores de Actividade Econmica, 2004-2008 .......................... 34
1. mbito e objectivos deste documento

O presente documento pretende enquadrar em matrias de Economia Poltica o incio do processo de preparao da Nova Lei do Solo publicamente anunciado pelo Ministrio do Ambiente e Ordenamento do Territrio a 27 de Setembro de 2010. Trata-se de um estudo de cariz introdutrio, que visa expor de forma breve algumas reflexes sobre a importncia dos assuntos tratados pelas polticas de solo no conjunto do sistema econmico portugus. A abordagem seguida visa abrir a explorao dos seguintes tpicos: Aspectos doutrinrios da economia poltica do urbanismo, particularmente na taxonomia e interpretao ideolgica da formao do valor no mercado de solos; Aspectos idiossincrticos do solo enquanto objecto comercial, atendendo s especificidades do seu mercado imperfeito e no-concorrencial; Aspectos econmico-financeiros do imobilirio, em especial no que se refere ao comportamento cclico dos mercados deste sector e dos timings apropriados para a interveno poltica; Aspectos estatsticos do passado histrico recente do mercado imobilirio portugus, debruando-se essencialmente sobre a evoluo dos preos e dos volumes de produo do mercado residencial; Perspectivas polticas da Nova Lei do Solo, estimando a sua concatenao com os sistemas territorial, administrativo, tributrio, econmico e social. Para levar a cabo este propsito, este primeiro relatrio ir organizado nas seguintes seces: 1. mbito e objectivos 2. Consideraes gerais sobre a Economia Poltica do urbanismo 3. Especificidades e teorias interpretativas do mercado de solos 4. Ciclos financeiro-imobilirios 5. Consideraes sobre a orientao da Poltica de Solos Na medida em que a metodologia e programao deste projecto legislativo contempla
a realizao de diversas sesses de trabalho e esclarecimento com um nmero alargado de especialistas de diversas reas do conhecimento, este estudo de enquadramento ir ser aprofundado sempre que haja necessidade de atender a novos considerandos metodolgicos e dados estatstico. Esta abertura incorporao de elementos adicionais tanto mais pertinente quando mais rapidamente se vem intensificando a presente crise nos sectores financeiro e imobilirio, e se vm revelando novas e esclarecedoras estatsticas sobre a situao econmica do mercado de solos e alojamento. Num certo sentido, a recesso que o pas atravessa tambm uma oportunidade para estudar as realidades da economia poltica do ordenamento do territrio quando, pela primeira vez em vrias dcadas, ele se encontra depurado de expectativas irracionais de ganhos financeiros e forado a encarar os fundamentos demogrficos e produtivos do territrio.
2. Consideraes Gerais sobre a Economia Poltica do Urbanismo

Na arena da opinio pblica contempornea do mundo ocidental, o fenmeno da crise financeira iniciada em 2008 protagoniza os debates e causa maior de preocupaes tanto da classe poltica como da sociedade civil. No panorama editorial proliferam monografias de escritura recente sobre o tema, cada qual oferecendo diagnsticos sobre as causas desta situao patolgica e propondo diferentes tratamentos consoante as preferncias ideolgicas dos autores. Apesar da inevitvel diversidade de opinies que sempre resultam num tpico de tamanha complexidade tcnica e poltica, sobressaem quatro consensos fundamentais entre a maioria dos investigadores: primeiro, que a etiologia desta crise imobiliria e resulta de um empolamento excessivo dos preos dos imveis; segundo, que o aumento dos preos do imobilirio drenou pela via hipotecria a disponibilidade financeira de praticamente toda uma gerao de jovens famlias; terceiro, que a chamada financeirizao do imobilirio, fenmeno irresistvel das ltimas duas dcadas, reduziu em inmeros pases as polticas de urbanismo e do ordenamento do territrio condio de epifenmeno de operaes financeiras; quarto, que a ruptura do financiamento hipotecrio iria inevitavelmente desmantelar a estrutura econmica daqueles pases onde os sectores do imobilirio e construo representavam elevadas percentagens do seu Produto Interno Bruto (PIB). Apesar disso, medida que durante o binio 2008-2010 o sector
financeiro conseguiu obter resgates do sector pblico, na prtica socializando as perdas e abeirando assim os Estados da insolvncia, as atenes colectivas parecem esquecer-se das causas imobilirias e preferir dar tratamento s consequncias sociais como se fosse prefervel atenuar os sintomas de uma doena em lugar de cur-la na origem. Se nos mercados editoriais anglo-saxnicos, franceses e espanhis se encontra enorme oferta de estudos sobre estes temas, o mesmo no se verifica em Portugal onde so escassas as publicaes monogrficas ao dispor do pblico portugus tratando da evoluo dos preos do imobilirio, excepo de poucos relatrios empresariais ou administrativos. Mais raras ainda so as publicaes que discutam, desde um ponto de vista da Economia Poltica e das Polticas de Urbanismo, o estado e o significado do patrimnio imobilirio portugus: sabendo-se hoje que Espanha sofreu a maior bolha imobiliria do espao europeu, e que Portugal se lhe assemelha numa srie de indicadores de anlise do sector imobilirio, resulta desconcertante a escassez de escritos onde se faa uma reflexo pblica sobre a matria. O silncio da opinio pblica sobre estas matrias no obnubila, contudo, a dimenso macroeconmica do problema que lhes inerente: o volume de crditos hipotecrios em Portugal cresceu de 5 mil milhes de euros em 1990 para 104 mil milhes de euros em 2008 um aumento superior a 2.000 % nos gastos nacionais1 com imobilirio durante menos de um vintnio no qual o crescimento acumulado do PIB per capita no alcanou os 40% e a densidade demogrfica aumentou menos de 10%2. Ora, tal escalada dos preos do imobilirio no pode ser explicada por um aumento dos custos de construo, j que estes se mantiveram relativamente estveis ao longo das ltimas duas dcadas: esta subida dos preos da habitao foi provocada sobretudo pelo aumento dos preos do solo, o qual por seu turno foi exacerbado por fenmenos de acaparamento especulativo de dezenas de milhar de edifcios mantidos devolutos para que posterior passe com encaixe de mais-valias. Na medida em que parte significativa da dvida que hoje constrange a economia resulta do crdito hipotecrio, pode dizer-se que o mercado imobilirio foi um canal para a transferncia
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Fontes: Plano Estratgico de Habitao 2008/2013, IHRU; Boletim Estatstico do Banco de Portugal Maro 2009 2 Fonte: Luciano Amaral: New Series for GDP per capita, per worker, and per worker-hour in Portugal, 1950-2007. Faculdade de Economia, Universidade Nova de Lisboa
de capitais financeiros da economia produtiva para agentes no-produtivos dedicados arbitragem pura dos valores do solo e suas benfeitorias edificadas: em 2008, aproximadamente 68% do total da dvida privada portuguesa resulta do crdito imobilirio a famlias e empresas1, sendo presumivelmente dois teros desse montante devidos a pagamentos do valor do solo urbanizvel. Segundo os dados do Boletim Estatstico do Banco de Portugal, em 2008 o saldo de crdito atribudo ao agregado
CONSTRUO + ACTIVIDADES IMOBILIRIAS + HABITAO
somava 168.701 milhes de + PESCA + INDSTRIA
euros, somando o crdito atribudo ao agregado
AGRICULTURA
transformadora apenas 16.455 milhes de euros. O crdito total aplicado em Portugal nesse ano representava 248.389 milhes de euros. O PIB portugus em 2008 rondava os 180.000 milhes de euros. Sendo a arbitragem do valor dos solos realizada em ntima simbiose com os processos de planeamento e ordenamento do territrio, importaria aos decisores pblicos compreender os critrios segundo os quais tal redistribuio da riqueza feita. Enquanto compete aos agentes financeiros estabelecer o agregado total de dvida a contrair para a aquisio de solo, ao tandem promotores-planeadores que exerce a prerrogativa de espacializar, de alocar as valorizaes fundirias da resultantes. Mais concretamente, no contexto das bolhas imobilirias, o sistema de planeamento territorial que detm a prerrogativa de decidir quais os terrenos que iro absorver por via do preo a disponibilidade de crdito hipotecrio e, consequentemente, quem sero as personalidades jurdicas a fruir das rendas futuras que as hipotecas representam. De qualquer forma, uma vez que os rendimentos destas valorizaes foram o destino ltimo do passivo que hoje lastra o conjunto da economia, importa colocar a esse respeito vrias questes: como classificar a sua natureza em termos de Economia Poltica? Quem detm legitimidade moral e poltica para os distribuir, e para os fruir? Em funo da sua natureza, como devem ser tratados em foro tributrio e administrativo? Tais matrias, em rigor, pertencem ao domnio da Poltica de Solos ou poltica fundiria, teoricamente explicitada na ordem jurdica portuguesa pelo decreto-lei n. 194/76, mas na prtica contraditada pelos decreto-lei n. 168/99 (Cdigo de Expropriaes), n. 380/99 (Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial) e n. 555/99 (Regime Jurdico das Urbanizaes e Edificaes), alm dos diplomas
legais de ndole tributria em geral e imobiliria em particular. Ora, a exegese atenta da legislao urbanstica e tributria portuguesa permite ler, em subtexto, o predomnio nunca explicitado de certos pressupostos da doutrina fisiocrtica, designadamente um claro favorecimento dos interesses particulares da propriedade privada da terra enquanto factor econmico, pois relega para segundo plano a sua funo social (no provimento de habitao e infra-estruturas colectivas, por exemplo) e na sua importncia insubstituvel para o sectores secundrio e tercirio da economia. Recordemo-nos que esta antiga corrente de pensamento em Economia Poltica defendia outrance os proprietrios e os agricultores, contra quaisquer intervenes estatais, pois considerava-os os nicos agentes produtores de riqueza, catalogando de classes estreis os agrupamentos de indivduos dedicados indstria e aos servios. No resultaria da qualquer contratempo se no fora essa doutrina uma base filosfica do Ancin Regime, cuja estrutura social se baseava no rentismo fundirio quanto economia, na iliberalidade quanto aos mercados, e no absolutismo arbitrrio quanto poltica. A emergncia da doutrina econmica neoclssica, a qual marca a ortodoxia do pensamento contemporneo em matrias de interpretao da formao do valor dos bens nos mercados, no s se tem revelado incapaz de denunciar este problema, como ainda o agravou ao considerar o solo um mero activo financeiro. Falta ao pensamento urbanstico portugus produzir uma reflexo aturada sobre o estado do territrio nacional luz das doutrinas que informam a legislao que enquadra as prticas do Ordenamento e Planeamento. A responsabilidade pelo caos edificado nas cidades e o abandono nos campos podem, com alguma plausibilidade, ser atribudos orientao da sua Poltica de Solos, agravada sucessivamente por uma srie de actos legislativos que de modo cumulativo vm acentuando, desde 1965, tal pendor. Naquele ano, com a aprovao do Decreto-Lei n. 46 673 (Regime Jurdico dos Loteamentos Urbanos), a prerrogativa dos direitos de urbanizao foi entregue aos particulares, ipso facto privatizando a as mais-valias geradas pelos actos administrativos de planeamento territorial, legislando-se nesta matria em exacto contrapelo ao progresso doutrinal alcanado nos restantes pases ocidentais, quaisquer que fossem as suas ideologias governativas; a legislao manteve at hoje esse esprito, pesem embora os diversos actos legiferadores no sentido de produzir novas verses da mesma lei. Com a privatizao dos loteamentos urbanos no se produziu
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qualquer liberalizao do mercado de solos urbanizveis, mas to-somente a instituio de oligoplios fundirios semelhantes queles prolixamente criticados pelos economistas clssicos do sculo XIX, dos quais destacaramos o economista clssico luso-britnico David Ricardo. O Decreto-Lei n. 794/76 (Poltica de Solos) revelou-se, nas trs dcadas que se lhe seguiram, largamente inconsequente. O Cdigo de Expropriaes (D.L. n. 168/99) e a figura das Perequaes Urbansticas (D.L. n. 555/99) mais no fizeram do que legitimar com todas as formalidades jurdicas e polticas um sistema poltico-econmico no qual todo o incremento do valor do solo causado pela actuao da administrao pblica reverteria a favor dos particulares. Considerando-se que Portugal desde 1970 viveu pelo menos quatro decnios de expanso urbana mais de 60% dos edifcios portugueses tm menos de 40 anos e que os solos urbanizveis praticamente no cessaram de valorizar-se entre 1965 e 2005, pode-se compreender melhor o protagonismo dos promotores de loteamentos privados na gesto do territrio nacional de h 45 anos a esta parte. De caminho, tambm se compreende melhor o destino ltimo da melhor parte dos 168 mil milhes de euros que hoje os portugueses assumem em dvida imobiliria: foram encaixados no mercado de solo. No obstante este panorama, a produo terica do urbanismo portugus tem, na sua maioria, passado ao largo deste problema de natureza filosfica Economia Poltica tambm se designa classicamente por Filosofia Moral, preferindo discuti-lo no mbito de disciplinas tcnicas em geral e de ambiente em particular. Portugal atravessa hoje um perodo em que vrios grandes ciclos se invertem. Invertese o ciclo financeiro depois de vinte anos de expanso creditcia, o crdito hipotecrio contrai-se. Inverte-se por consequncia o ciclo imobilirio depois de dcadas de aumentos da procura e dos preos do sector, iniciaram-se as descidas de ambas as variveis. Inverte-se o ciclo econmico a construo, motor de muitos anos, prepara-se para ser substituda nesse papel por outro sector. Os desafios para o urbanismo portugus so portanto novos. Urge enfrentar a difcil fase descendente do ciclo econmico e imobilirio que agora se inicia com um discernimento claro dos aspectos tcnicos, econmicos e polticos das prticas urbansticas. necessrio dar transparncia aos processos de formao dos preos do imobilirio, tornar pblicos os seus mecanismos, e distinguir entre funes tcnicas e funes polticas. No quadro
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do ordenamento do territrio, a Agricultura, a Ecologia e o Urbanismo devem ser totalmente distanciados dos discursos legitimadores da redistribuio da riqueza pelos quais foram instrumentalizados nas ltimas dcadas. As crises so oportunidades de corrigir os erros e regressar ao essencial. Agora que Portugal despertou de uma bolha imobiliria constrangido por hipotecas avultadas, urbanizaes vazias e um Estado depauperado por uma crise financeiroimobiliria, e contempla pelo menos uma dcada vindoura em que todo o crescimento servir apenas para amortizar dvida, urge pensar nas escolhas que os portugueses tomaram enquanto colectivo. As mais-valias urbansticas das urbanizaes-fantasma e as cidades dormitrio que hoje recobrem Portugal iro ser pagas trs vezes: pela qualidade ambiental que se perdeu, pelas hipotecas que se assumiu, e pelos impostos que se contribui.
3. Especificidades do Mercado Imobilirio

Na sua acepo mais estreme, o mercado imobilirio constitudo pelo conjunto de transaces realizadas sobre a titularidade jurdica dos direitos de uso do solo. Ao contrrio do que se passa nos mercados de produtos fungveis, o estudo do valor e preo do solo no pode ser feito por via da anlise dos custos marginais da produo desse bem dado que no h produtores de solo, mas apenas proprietrios e revendedores. Por esse motivo, a anlise da formao do preo do imobilirio inextrincvel do estudo da varivel renda fundiria, na medida em que o enquadramento jurdico e tributrio que dado em Portugal aos direitos de
propriedade faz com que o valor atribudo a um terreno seja comummente expresso em termos da capitalizao (a termo certo ou perpetuidade) da segunda. Os diversos mtodos alternativos do preo do solo (valor de uso, de substituio, etc) constituem no limite meras aproximaes ao clculo da capitalizao de rendas. Assumindo que um terreno produz anualmente uma renda pura a, num contexto de taxas de juro de valor t, durante um n nmero de anos, o seu valor de capitalizao ser dado pela frmula:
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Da qual resulta, tendendo n para a perpetuidade:
Por exemplo, uma seara que produza uma renda anual3 de 300 por hectare, num contexto de taxas de juro a 6%, valer no mximo em termos financeiros V0= 300/0,06= 5000 . Se for vendida a preos superiores a este valor, ser porque a especulao sobre cmbios futuros aos usos permitidos pelos Instrumentos de Gesto Territorial colocou o terreno sob a mira de eventuais revalorizaes urbansticas.4 Tcnica similar poderia ser aplicada para solos urbanos, usando nesse caso a renda anual lquida auferida pelo seu arrendamento habitacional, comercial, etc. Se no mbito das tcnicas de avaliao imobiliria esta equivalncia entre rendas capitalizadas e preos do solo relativamente consensual5, j no mbito mais alargado das cincias econmicas em geral tal consenso tende a dissipar-se posto que o discurso econmico contemporneo, na sua maioria de matriz neoclssica, rechaou o conceito de renda. 3.1 Teorias interpretativas do mercado imobilirio: escola clssica vs. escola neoclssica Na medida em que a cincia da Economia procura interpretar a realidade dos mercados a partir de modelos capazes de equacionar a dinmica dos processos produtivos, a definio apriorstica das variveis da equao necessariamente condiciona de modo preconceituoso a interpretao dos resultados. Variveis destas equaes como o custo, o preo e o valor resultam do cmputo de outras variveis por seu turno irredutveis, s quais se atribui a designao de factores de produo. Embora os factores de produo sejam conceitos chave para o cerne da teoria
3 Entenda-se, onde se l renda, o valor de renda pura mxima por unidade de rea, obtido pela subtraco das despesas da explorao s respectivas receitas. 4 A mesma forma pode ser aplicada ao mercado de alojamento. Por exemplo, num contexto de juros a 6 %, uma habitao cuja renda pura [lquida] anual de 6000 (obtida descontando-se ao valor anual da locao as despesas de amortizao, manuteno e tributao do imvel) tem um valor financeiro mximo de 100.000 . Valores de venda superiores a esse montante indiciariam geralmente bolhas especulativas, ou expectativas de revalorizao futuras graas a, por exemplo, eventuais benfeitorias a serem realizadas nas proximidades (melhores acessos, novas centralidades...). Esta anlise pelo rcio price-to-earnings pode ser utilizada, com alguma cautela, para averiguar a congruncia entre os preos de revenda e as rendas praticadas. 5 Consensual, num contexto de estabilidade monetria e de uma Poltica de Solos transparente, com funes antiespeculativas. Num contexto de expanso creditcia e ausncia de uma poltica de solos eficaz, perde-se o equilbrio de preos, rendas e actividades produtivas, passando os solos a ser transaccionados a preos irracionais e imprevisveis, baseados nas expectativas de revalorizao futura.
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econmica, as diversas escolas de Economia Poltica divergem quanto ao seu nmero e s suas definies. Por motivos que adiante se tornaro mais claros, adiante iremos cingir-nos a consideraes sobre as escolas clssica e neoclssica de economia. Omitiremos deliberadamente a escola marxista por esta no ter produzido uma doutrina completa e coerente sobre os mercados imobilirios, nem ter proposto um conceito de propriedade privada consentneo com os valores democrticos inscritos na Constituio da Repblica Portuguesa. Os economistas da escola clssica, onde pontificaram Adam Smith (1723-1790) e David Ricardo (1772-1823), reconhecem a existncia de trs factores de produo: Terra, factor que inclui no somente o solo no sentidos mesolgico e topolgico do termo, mas tambm outros bens ou servios escassos oferecidos pela natureza e que possuam valor de mercado, como os minerais, os cursos de gua, etc. Aos rendimentos obtidos pela mera posse da terra so designados pela escola clssica de rendas6, e a sua captura pode ser classificada como uma actividade econmica directamente improdutiva; Trabalho, factor que consiste no contributo intelectual e fsico do indivduo humano para a produo de um bem ou servio, cuja recompensa consiste no salrio. Trata-se de uma actividade econmica directamente produtiva. Capital, factor que consiste nos meios de produo resultantes do trabalho humano, seja sob a forma de capital imobilizado (bens de equipamento) como lquido. As benfeitorias realizadas sobre um determinado solo constituem capital, mas no integram o valor da terra no sentido estrito. O retorno da utilizao deste factor o juro, o qual pode ser considerado a compensao de uma actividade econmica indirectamente produtiva. Outro autor da escola clssica, Jean-Baptiste Say (1767-1832), identificou um quarto factor de produo o empreendedorismo, actividade econmica directamente produtiva, distinta do capital e do trabalho assalariado cuja recompensa seria o
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Segundo David Ricardo, a renda de um terreno igual mxima vantagem econmica que se pode obter por mant-lo em uso, subtrada dos custos de capital e trabalho necessrios sua explorao. O preo tende a resultar do valor de capitalizao perpetuidade das rendas esperadas. Fenmenos especulativos podem, naturalmente, fazer crer ao mercado que as rendas esperadas no futuro sero muito maiores do que as do momento presente; nesse caso, a subida de preos representa uma capitalizao antecipada dessas expectativas.
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lucro. A John Stuart Mill (1802-1873), outro autor da mesma escola, devemos a clarificao do papel da factor terra como instrumento passvel de ser utilizado para a captura de rendimentos imerecidos, se for dada aos terratenentes a faculdade de especular com os solos onde o capital e o trabalho se encontram em fase de aumento de produtividade; por isso props a reteno estatal de acrscimos nos valores das rendas, sempre que estes resultarem do progresso do contexto econmico alheio aos esforos do proprietrio. A escola neoclssica diferenciou-se da escola clssica, no que se refere ao tratamento do factor terra, sobretudo a partir dos trabalhos de Alfred Marshall (1842-1924). Este autor considerou a terra uma variedade de capital, na medida em que as bem-feitorias realizadas a longo prazo sobre um terreno propiciam, no seu entender, quasi-rendas que oferecem uma soluo de continuidade entre a renda fundiria e o juro sobre o capital, tornando-os na prtica rendimentos indistinguveis. Na esteira desse mesmo raciocnio chegou a uma concluso contraditria com a teoria neoclssica de formao dos preos dos bens em geral, ao indicar que o valor do solo ordinariamente expresso pela capitalizao das rendas num dado nmero de anos. No deixa de ser surpreendente que, mesmo admitindo tal facto uma negativa implcita do axioma neoclssico segundo o que os mercados livres tendem a produzir equilbrios de preos que optimizem a produo os seguidores de Marshall continuem a insistir na liberalizao dos mercados imobilirios. Outro autor neoclssico, Len Walras (1834-1910), reconhecendo que semelhante incorporao de rendas futuras no preo presente do valor do solo poderia colocar entraves ao progresso econmico por reconduzir o capitalismo condio de rentismo, props a nacionalizao das rendas fundirias. A preocupao deste autor era no tanto de ordem social, mas sim liberal: considerava desejvel a realizao de um capitalismo puro, e via na apropriao privada das rendas fundirias um dos seus principais impeditivos. Pesem embora as dissertaes de Walras, o pensamento neoclssico encaminhou-se no sentido inverso ao da defesa da nacionalizao das rendas. Partindo do princpio que uma renda uma recompensa pela mera posse de um recurso natural escasso vrios autores quiseram equiparar as rendas fundirias queles rendimentos extraordinrios obtidos por indivduos dotados de talentos inatos raros, reduzindo ao
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absurdo por via dessa equivalncia a ideia de nacionalizao de rendas. Outros, ignorando o papel da especulao nos mercados imobilirios modernos, consideraram que as transaces de imveis so demasiado fluidas para permitirem o rentismo fundirio, excluindo por consequncia a formao de bolhas imobilirias das anlises dos ciclos econmicos. Desde a fundao da escola neoclssica de economia at aos nossos dias, j sob a forma da chamada escola de Chicago, o papel especfico da renda fundiria no funcionamento dos mercados afastou-se progressivamente do centro do debate acadmico, a ponto de na prtica se ter eclipsado como tpico de estudo nas licenciaturas em cincia econmica: uma breve consulta aos programas lectivos e aos ndices dos principais manuais universitrios da rea basta para constat-lo. Por seu turno os principais livros de texto das reas cientficas do Direito, ao tratarem da Economia Imobiliria, tambm abraaram os conceitos neoclssicos ao equiparar rendas e juros, legitimando implicitamente o tratamento do imobilirio como um activo financeiro. Este tratamento equivocado do tema fez desaparecer do debate poltico e por consequncia da produo legislativa a necessidade de regular o mercado imobilirio em funo das especificidades que o distinguem dos demais mercados. 3.2 Especificidades do mercado de solos Pese embora a presso ideolgica que, a partir dos ensinamentos da corrente neoclssica das cincias econmicas, tende a tratar as transaces de solo e imveis como se estas processassem num mercado perfeitamente concorrencial de bens ou activos financeiros fungveis, permanece a realidade de no haver perspectiva de os preos do imobilirio se formarem atravs do chamado canal neoclssico. Podem ser enumeradas diversas caractersticas especficas deste mercado que tornam tal processo impossvel. Nas linhas que se seguem elencamos algumas destas. O solo tem um carcter econmico bivalente: consoante as circunstncias histricas e geogrficas, tanto pode ser valorizado pelas suas propriedades mesolgicas como pelas suas propriedades topolgicas. Entre as propriedades mesolgicas encontram-se a sua riqueza mineral e hdrica, que em conjunto com clima de cada local lhe confere maior ou menor importncia enquanto
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recurso natural a explorar pelo sector primrio agricultura, silvicultura, indstria extractiva, etc. Entre as propriedades topolgicas encontram-se a sua funo de suporte fsico, literalmente falando das actividades econmicas dos sectores secundrio (indstria) e tercirio (servios), a par dos usos residenciais, sendo o valor de cada ponto ditado pela sua distncia e acessos s centralidades. Num certo sentido, at mesmo as superfcies martimas prximas da costa susceptveis de serem aterradas como se verificou no litoral holands, em Hong Kong e em Macau so partida para fins de mercado imobilirio solo no sentido topolgico do termo, sempre que haja alvars e capacidade tcnica para resgat-las ao mar. Quando um solo sob uso agrcola transita para uso urbano, f-lo normalmente por o seu valor mesolgico ter perdido importncia face ao seu valor topolgico. O solo um bem escasso, infungvel e de oferta inelstica: embora se possam ampliar as reas de solo com valor mesolgico graas a investimentos de cariz agronmico, no possvel ampliar no sentido topolgico as reas de solo existente. A rea de solo existente num raio de x quilmetros ao redor de uma dada centralidade y ser sempre fixa. Poder aumentar-se a densidade de ocupao de um dado troo de solo, mas no se poder aumentar a quantidade de solo existente na medida em que cada ponto do espao nico e irrepetvel. O solo no se produz: meramente se ocupa. Na medida em que a quantidade de solo existente fixa, a dinmica do mercado de solos configura um jogo de soma nula: a ampliao da rea de solo sob propriedade privada da pessoa x ter necessariamente de obter-se pela subtraco de rea comensurvel propriedade de outrem, singular ou colectivo. Por contraste, j no mercado da generalidade dos bens mveis tem o carcter de jogo de soma positiva: graas tecnologia e ao crescimento da economia, todos os sujeitos podem aumentar simultaneamente o seu usufruto de servios, bens de consumo e equipamento, aumentando assim o somatrio total de fruies. O solo um bem essencial. Todo o cidado, pelo simples facto de existir, necessita de ocupar espao superfcie do planeta. Todas as empresas necessitam de maior ou menor espao fsico onde laborar. Ao contrrio da maioria dos mercados de bens, servios e activos financeiros, no existe um
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opt-out do mercado imobilirio: todas as pessoas singulares e colectivas necessitam de adquirir ou arrendar solo. Se o gozo da propriedade privada do solo no for moderado por um quadro jurdico que lhe confira umas funes sociais e econmicas mnimas plasmadas no direito habitao e no dever de bom aproveitamento do solo a sociedade paulatinamente regressar ao sistema econmico rentista, pr-moderno, sob o qual estagna o
empreendedorismo e se agravam as desigualdades de oportunidade. O solo um bem localizado: O preo do solo enquanto valor topolgico depende da sua localizao, do seu contexto histrico e scio-econmico, sendo este ltimo uma varivel exgena pouco ou nada determinada pelo proprietrio. Quando uma cidade se expande e com ela a procura de habitao, o valor dos solos agrcolas em seu redor eleva-se por motivos extrnsecos aos prdios rsticos propriamente ditos. O valor de um solo parcialmente dado pelo seu contedo mesolgico, mas sobretudo pelas suas circunstncias topolgicas s quais o proprietrio alheio. Daqui resulta que no exista propriamente um nico mercado de solos, mas sim uma multiplicidade de mercados de solo dispersos por localizaes com diferentes usos e expectativas. O solo espao e no capital. O capital ocupa o espao, mas no se confunde com ele. Capital fixo ou imobilizado no representa solo. O capital pode ser amortizado; o solo nunca amortizado, na medida em no comporta custos de produo mas apenas despesas de garantia dos direitos reais imobilirios, designadamente aquelas associadas manuteno de um aparelho jurdicoadministrativo do Estado e sua defesa da propriedade privada. O solo um bem perene. O solo nu, mesmo mantido em estado devoluto sem quaisquer cuidados de manuteno, tende a ser tomado por processos pedogenticos que tendem a apreciar no mdio e longo prazo o seu valor mesolgico e aptido agrcola. As benfeitorias implantadas sobre o solo edifcios, acessos tm, por seu turno, uma longevidade que lhes permite atravessar ciclos econmicos e financeiros curtos sem reclamar custos de manuteno nem sofrer acentuada depreciao do seu valor fsico. Esta perenidade torna o imobilirio, tanto edificado como no edificado,
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especialmente apto a ser retido especulativamente, por vezes durante dcadas consecutivas, de modo a tirar partido dos ciclos financeiros. Tal no seria possvel com bens perecveis. O solo um bem heterogneo. Dado o facto de, no limite, cada artigo imobilirio ser nico e irrepetvel em localizao e caractersticas intrnsecas, no existe a possibilidade de se estabelecer uma concorrncia perfeita do modo que se verifica, por exemplo, no mercado de commodities. O solo um bem afectado por elevados custos de transaco e baixa liquidez: o preo relativamente elevado dos imveis, os custos
administrativos, jurdicos e tributrios da sua transaco, e o facto de frequentemente ser lento o processo de venda (sobretudo nos momentos de contraco da procura) tornam-no, por um lado, presa da extrema volatilidade financeira, e por outro presa da vincada lentido dos progressos negociais e de construo. Daqui resulta uma dcalage, por vezes nociva, entre os momentos financeiramente certos para o investimento imobilirio e os momentos em que as transaces efectivamente tm lugar. O solo um activo real. Ao contrrio dos activos financeiros (aces, obrigaes, etc), o imobilirio baseia a sua rentabilidade (yield) num item fsico muito especfico e dotado das caractersticas distintivas acima expostas. Esta circunstncia torna-o, segundo as doutrinas clssicas de economia poltica, inapto para dar entrada no mercado financeiro puro, dado que oscilaes em ala do seu valor no correspondem a juros sobre o factor capital, mas a rendas diferenciais sobre o factor terra. No entanto, as doutrinas neoclssicas que hoje informam o discurso mainstream sobre a matria legitimaram o processo de financeirizao do activos imobilirios, confundindo os rendimentos obtidos pela especulao imobiliria (real-estate flipping ou passe de imveis) com os rendimentos de investimento bolsista. Tal legitimao corresponde a um julgamento de filosofia econmica normativa, ainda que os seus defensores digam tratar-se de uma anlise econmica positiva. O mercado imobilirio consiste numa soma de monoplios naturais espacialmente dispersos, incapazes de serem submetidos ao jogo da livre
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concorrncia. Dadas todas estas especificidades, pode dizer-se que o mercado imobilirio intrinsecamente iliberalizvel, se por liberalizao entendermos um processo de desregulamentao e reduo da interveno do Estado, de modo a facilitar a concorrncia perfeita e os equilbrios que esta ltima produz. Com efeito, a desregulamentao e reduo da interveno do Estado no imobilirio e, concomitantemente, no ordenamento do territrio, tende a resultar em fortes desequilbrios entre a oferta e a procura devido a processos especulativos, a aniquilar a concorrncia perfeita nos sectores afins da construo e agricultura, e a onerar o colectivo com as externalidades ambientais resultantes de uma ocupao do solo descoordenada. No obstante estas caractersticas diferenciadoras do mercado imobilirio relativamente aos mercados de activos financeiros, a partir de meados da dcada de 1990 graas ento ainda crescente popularidade da ideologia da Escola de Chicago comeou a ganhar fora uma tendncia dos gestores de fundos internacionais para tratar os bens prediais como activos equiparveis a um hbrido entre aces bolsistas e obrigaes do tesouro: as aces oferecendo rentabilidade tanto sob a forma de dividendos como de eventuais mais-valias mobilirias; os imveis facultando rentabilidade sob a forma de rendas e de mais-valias prediais; as obrigaes concedendo rentabilidade sob a forma de cupes e eventuais maisvalias mobilirias. Nas etapas de boom imobilirio como as verificadas em Portugal nos anos 1991-92 e 1997-2002, as mais-valias prediais obtidas com o passe de imveis podem tornar-se suficientemente atractivas para os investidores ao ponto de no s drenarem os recursos financeiros de outros sectores da economia (levando a um desinvestimento na indstria, como se observou na aplicao do crdito no nosso pas), como provocar um aumento da procura de imveis desligada de quaisquer fundamentos demogrficos. A boa aceitao ideolgica da financeirizao do imobilirio em todos os quadrantes
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polticos foi sobremaneira responsvel pela indiferena que sucessivos governos, em Portugal como noutros pases, observaram passivamente a gestao da bolha imobiliria espoletadora da crise financeira que hoje atravessa o Ocidente.
4. O ciclo imobilirio
4.1 Aspectos gerais Na literatura dedicada Economia Imobiliria encontram-se expostas inmeras teses sobre a natureza cclica do mercado imobilirio e o seu emparelhamento com os ciclos financeiros em geral. Com efeito, dada a estreita dependncia entre a disponibilidade de crdito hipotecrio e o poder aquisitivo do lado da procura, o comportamento de variveis financeiras como a taxa de juro e os perodos de amortizao concedidos aos emprstimos marcam sobremaneira a evoluo dos preos. Na equao interpretativa das variaes temporais dos preos do imobilirio em geral e habitacional em particular so reconhecidas diversas variveis, entre as quais se destacam: Crescimento econmico. Havendo perspectivas optimistas quanto evoluo do panorama econmico, a assuno de riscos no crdito hipotecrio torna-se mais suportvel na ptica de potenciais compradores; Quantidade de oferta de habitao face procura. A ala dos preos do imobilirio pode ser provocada tanto pela escassez real de fogos prontos a habitar, como escassez virtual devida ao acaparamento de imveis com vista a revenda no futuro, com encaixe de mais-valias prediais; Percentagem do parque habitacional dedicada ao arrendamento. Havendo uma oferta abundante de fogos para arrendar, a opo arrendamento torna-se mais interessante face opo compra e, nesse caso, a formao de preos do imobilirio ajusta-se ao yield do mercado de arrendamento. ; Taxa de juro associada ao crdito hipotecrio. Se o valor de um imvel tende para equivaler capitalizao das rendas sobre ele obtidas, resulta que
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esse valor inversamente proporcional taxa de juro. Ceteris paribus, a descida dos juros provoca o aumento da capitalizao das rendas (mesmo quando estas ltimas se mantenham constantes), e por consequncia aumenta o valor dos imveis. Dada a forte correlao existente entre crescimento econmico, variao das taxas de juro e comportamento do mercado imobilirio, tende a colocar-se a questo de saber se a dinmica do imobilirio, sobretudo por via da sua influncia sobre o sector da construo civil, causa ou consequncia ou consequncia do crescimento econmico geral. Com efeito, as relaes entre crescimento econmico e dinmica dos sectores construtivo e imobilirio so biunvocas, podendo reforar-se mutuamente graas a uma certa retroalimentao positiva. Num certo sentido, a construo civil pode exercer o papel de motor de uma economia nacional, de tal modo que os poderes polticos frequentemente procuram utiliz-la para promover o crescimento segundo as receitas keynesianistas. Porm, o sentido inverso tambm se verifica: em certas circunstncias a construo induzida pelo crescimento econmico e no o contrrio. Importa, sendo assim, discernir o fenmeno dos ciclos imobilirio, identificando em cada das suas fases o protagonista da evoluo. Na Europa ocidental do ps-guerra, e particularmente nos anos 1950-60, verificou-se uma correlao positiva entre construo e crescimento econmico. Tratou-se no apenas de reconstruir pases destrudos pelo anterior conflito, como tambm de canalizar para a produo de novas residncias o acrscimo de capital acumulado pelas indstrias modernizadas pela aplicao civil das inovadoras tecnologias militares surgidas no anterior conflito mundial. Na medida em que o investimento em imobilirio se baseava no aforro interno de cada pas sendo ento muito limitada a circulao internacionais de capitais destinados ao crdito hipotecrio este sector no contribuiu para o endividamento externo dos pases, ao contrrio do que veio a suceder em Portugal aps 1990. Por outro lado, dado que o mercado fundirio das dcadas de cinquenta e sessenta estava fortemente tutelado por polticas de solos que impediam a apropriao privada de mais-valias urbansticas, foi maior a percentagem do investimento imobilirio efectivamente dedicada a suportar custos de construo e portanto a estimular a criao de empregos nesse sector. A economia portuguesa das
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ltimas duas dcadas, pelo contrrio, assistiu passivamente captura da maior parte do investimento imobilirio por operaes especulativas sobre o solo, deixando relativamente pouco capital para o investimento na qualidade de construo e na remunerao da mo-de-obra. Pode dizer-se, para esboar um modelo simplificado, que o imobilirio actua como uma cadeia de transmisso de capital dos mercados monetrios para os mercados econmicos. Quando a economia real logra acumular excedentes de produo aforrando, o imobilirio que recanaliza esse capital para a construo civil, gerando emprego e reforando a economia. Mesmo quando a economia real possui um dfice de aforro, mas consegue apesar disso aceder a crditos, o imobilirio que injecta no presente os rendimentos futuros, sob a forma de emprstimos hipotecrios, e dinamiza a economia real criando empregos na construo e mobilirio.
Figura 1. Correlao entre economia real, economia monetria e mercado imobilirio
4.2 Ciclo imobilirio: narrativa genrica e exemplos concretos A grande maioria dos estudos dos ciclos imobilirios tm centrado a sua anlise
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sobretudo nos pases anglo-saxnicos (incluindo no apenas o Reino Unido e os Estados Unidos da Amrica, mas tambm a Austrlia e Nova Zelndia), e em menor grau nos pases do norte da Europa. Os dados obtidos sugerem, na interpretao de um grande nmero de autores, um intervalo de 18 anos entre o incio da ala dos preos do imobilirio e o momento em que, atingido o pico de valorizao, estes ltimos iniciam a descida. A fase descendente do ciclo, por seu turno, poder ser mais ou menos lenta consoante o regime fiscal e o sistema de caucionamento do crdito hipotecrio. Vrios autores apontam o intervalo de 1990-2008 como o mais recente ciclo do mercado imobilirio norte-americano. Extrapolar a ciclicidade destes mercados anglo-saxnicos para a realidade portuguesa acarreta o risco de introduzir grandes distores na interpretao dos factos. Com efeito, se verdade que desde a dcada de 1980, graas globalizao e s novas tecnologias de comunicao, houve uma tendncia muito acentuada para se estabelecer uma forte sincronia entre ciclos dos mercados financeiros ocidentais e por consequncia sincronizarem-se os ciclos imobilirios , tambm no deixa de ser pertinente o facto de a histria recente de Portugal introduzir factores diferenciadores no processo. Acontecimentos como o retorno dos ex-colonos portugueses aps a independncia das provncias ultramarinas, a adeso Comunidade Econmica Europeia e a adeso Unio Econmica e Monetria (zona Euro) introduziram no territrio portugus elementos demogrficos e monetrios excepcionalmente potenciadores de bolhas imobilirias. Alm disso, estes elementos potenciadores deram entrada no pas estando este pior preparado do que os seus congneres ocidentais, aos nveis legislativo e administrativo, para contrariar os efeitos mais nefastos da especulao fundiria. No obstante estas variveis diferenciadoras da situao portuguesa face quela descrita na literatura internacional sobre os ciclos imobilirios, ainda assim possvel constatar-se notveis paralelos entre a narrativa geral e abstracta que nela feita sobre o decorrer dos mesmos, e os acontecimentos havidos em Portugal nas ltimas dcadas. Os pargrafos que se seguem traam o paralelo entre as etapas in abstracto, e os exemplos provveis da sua manifestao no territrio nacional: 1. A populao aumenta por natalidade, migrao ou imigrao. Tal aumento da presso demogrfica pode dever-se a perturbaes polticas (como foi o
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caso do retorno de portugueses metrpole na sequncia da descolonizao de 1975) ou ao influxo migratrio atrado pelo crescimento econmico (como sucedeu nas grandes conurbaes litorais portuguesas durante a dcada de 1990). 2. O valor das rendas aumenta. Dada a inevitvel dcalage inicial entre o momento do aumento da procura de habitao e o aumento da produo de novos fogos, d-se uma ala das rendas superior inflao do ndice de preos ao consumidor. Quando a subida demasiado rpida do preo das rendas tende a causar despejos massivos, os governos podem sentir-se compelidos a congelar os valores dos arrendamentos para evitar perturbaes sociais. 3. O valor dos edifcios aumenta. Havendo um mercado de arrendamento livre, o valor das rendas actualizado em ala, aumentando o respectivo valor de capitalizao e, concomitantemente, o preo do imvel. Havendo um mercado de arrendamento congelado, a procura canalizada para a aquisio de habitao, tendo nesse caso de suportar um preo tambm equivalente ao de capitalizao das rendas, adicionado por uma taxa de juro sobre o capital emprestado. 4. O crdito relaxado para promotores, construtores e loteadores. Perpectivando-se uma ala dos preos do imobilirio, o risco de mora torna-se mais assumvel por parte da banca, a qual poder com segurana executar hipotecas ou aceitar daes em cumprimento e assim recuperar o capital emprestado. So, por conseguinte, concedidas mais facilidades no acesso ao crdito. 5. A construo cria novos postos de trabalho. Tratando-se de um sector de uso intensivo de mo-de-obra, a construo contribui para diminuir o desemprego e oferecer melhores condies econmicas a um nmero crescente de assalariados pouco qualificados, os quais por essa via adquirem condies de aceder ao crdito hipotecrio e assim aumentar a procura de habitao prpria. 6. Inicia-se um influxo de capital de outros sectores e mesmo do estrangeiro, aceitando os imveis como garantia real dos emprstimos. Este processo produz temporariamente um efeito anlogo exportao de solo e benfeitorias, na medida em que as mais-valias se incorporam na base econmica local. Tal processo intensificou-se em Portugal sobretudo a partir
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da admisso do pas na Unio Econmica e Monetria (trs fases decorridas entre 1990-2002), processo que iniciou o influxo de capitais estrangeiros e deu novo alento ao mercado financeiro. Contudo, tal efeito enganador: esta maisvalia acarreta o servio da respectiva dvida e uma sada de fundos a restituio aos credores estrangeiros do capital emprestado, adicionado de juros que, a seu tempo, exceder o influxo original. 7. O crdito fcil evolui para o financiamento subprime. Descidas demasiado rpidas das taxas de juro hipotecrio geram, graas inelasticidade da oferta imobiliria, incrementos sbitos do preo dos solos e dos edifcios, atraindo para o mercado imobilirio investidores financeiros interessados em praticar o real-estate flipping a compra, reteno e posterior passe de imveis com encaixe de mais-valias prediais superiores em valor s mais-valias bolsistas. Ao mesmo tempo, a perspectiva iludida de um futuro no qual os preos dos imveis sempre aumentam enquanto as taxas de juro sempre diminui animam a populao a contrair emprstimos a taxas de juro varivel, sob elevadas taxas de esforo. Concedem-se hipotecas que mais tarde se revelaro morosas quando se d uma mnima subida das taxas de juro. 8. medida que a expanso da malha edificada vai ocupando solos periurbanos, a ala dos preos dos terrenos tende a expandir-se para zonas rurais. Nos pases onde no haja reteno pblica de mais-valias urbansticas, as expectativas de revalorizao da habitao so canalizadas para o mercado de solos rsticos, passando estes a serem transaccionados a preos que j incorporam eventuais ganhos trazidos pelo vento resultantes de alteraes aos planos de ordenamento do territrio. 9. A administrao pblica tende a aumentar a sua despesa com encargos de urbanizao, gozando de emprstimos facilitados. Os decisores polticos acolhem com optimismo os encargos inerentes infra-estruturao de novas urbanizaes, sobretudo graas descida entretanto verificada nas taxas de juro dos emprstimos concedidos administrao pblica. No caso portugus, tal fenmeno permitiu s autarquias compensar por via do crdito os dfices causados pela insuficiente taxao dos encargos de urbanizao colectados aos promotores de novos empreendimentos. 10. A populao tende a estabilizar-se, mas este processo no contraria as
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expectativas entretanto criadas pelas fases j decorridas do ciclo. Depois de vrios anos de subida constante dos preos dos imveis tanto do solo em vias de ser urbanizvel como dos edifcios j completados instala-se entre os investidores a convico generalizada de que o imobilirio ser sempre o mais rentvel dos investimentos. A compra de imveis para fins especulativos desliga-se dos fundamentos demogrficos e ganha uma dinmica psicolgica prpria: cria-se uma exuberncia irracional no mercado. Tal processo era j evidente em 2000 no mercado imobilirio portugus, ano em que o sector produzia novos fogos a um ritmo que criava vastos excedentes face s necessidades reais de habitao. Instala-se uma procura especulativa que se retroalimenta positivamente, validando as suas prprias especulaes. 11. Instala-se a iluso dos construtores, na qual os empresrios da construo associam equivocadamente o aumento do preo dos solos urbanizveis a um eventual aumento dos preos dos edifcios que neles podem ser construdos. Isto sucede porque a mera compra feita ao loteador pelo construtor o passe de solo permite o encaixe de mais-valias urbansticas, dando a este ltima a iluso de que ir ele prprio lograr ganhos semelhantes ao dar o passe de edifcios. Quando tal sucede durante a fase de crescimento da bolha imobiliria, ento de facto o construtor ir somar aos lucros prprios da construo algumas mais-valias trazidas pelo vento. 12. Instala-se a iluso dos remodeladores de imobilirio. Um nmero crescente de investidores amadores comea a dedicar-se ao negcio de comprar habitaes, remodel-las, e revend-las com encaixe de mais-valias, ignorando o facto de a maior percentagem dos ganhos assim conquistados resultaram da mera descida das taxas de juro e no de servios de remodelao. Aos remodeladores vm somar-se aos especuladores no sentido estrito, cuja interveno no mercado se resume ao j referido passe: compra, acaparamento e revenda passado maior ou menor perodo de tempo. O aumento do nmero de remodeladores e especuladores, nenhum dos quais procura efectivamente residncia para si ou para arrendatrios, faz desligar a procura de imveis dos seus fundamentos demogrficos a longo prazo, e estimula a sobreproduo de novos edifcios.
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13. A expectativa de encaixar mais-valias graas a alvars de loteamento faz disparar os pedidos de licenciamento dos mesmos, independentemente da racionalidade ambiental, urbanstica ou demogrfica dessas intenes. O mercado de solos rstico passa a incorporar as expectativas de valorizao urbanstica, cotando-se a preos inacessveis aos empresrios agrcolas. O mercado de arrendamento agro-florestal contrai-se, por ser do interesse dos terratenentes dispor da faculdade de vender os seus prdios a qualquer momento por valores muito acima daqueles praticados no seu sector. Comea a haver uma sobreabundncia de solos loteados ou com intenes de lotear. As actividades de busca de rendas (rent-seeking activities) tomam o controlo de grande parte da economia, criando-se um contexto favorvel gesto oportunista dos interesses pblicos em matrias de ordenamento do territrio. 14. A expectativa de revalorizao contnua dos solos, tanto rsticos como urbanizveis, passa a fazer parte dos protocolos de avaliao imobiliria das entidades financeiras e da administrao pblica. Na medida em que o solo um bem infungvel e portanto sem custos de produo, torna-se impossvel testar a racionalidade dos valores atingidos usando-se o canal neoclssico de formao de preos. Esta expectativa retroalimenta-se, facilitando a concesso de mais crdito. Dada a inelasticidade da oferta, este suplemento de crdito imediatamente provoca o aumento dos preos do solo, fazendo da expectativa uma profecia que se cumpre a si mesma. 15. Atingem-se os limites mximos da concesso de crdito hipotecrio, interrompendo-se o influxo de capital e causando uma estagnao nos preos imobilirios. A partir do momento em que a tendncia alcista do imobilirio se deve ao relaxamento progressivo das condies financeiras e j no a factores propriamente demogrficos (aumento da populao) ou econmicos (aumento dos salrios), a interrupo da subida dos preos dos imveis d-se quando deixa de ser possvel conceder mais facilidades creditcias. Em Portugal tal limite foi atingido em 2006, quando a taxa Euribor a 12 meses interrompeu a sua descida nos 2,35 % para iniciar um ciclo alcista, os spreads atingiram os seus mnimos histricos, e o perodo de amortizao do crdito habitao atingiu os mximos histricos de 50 anos. Chegado a este turning point, o mercado imobilirio cessou de ter interesse para fins
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especulativos de curto e mdio prazo. 16. Deixando de haver rentabilidade nos passes de imveis, o capital ganho pelos agentes imobilirios inicia a fuga desse sector e orienta-se para outros investimentos. Este fluxo torna-se patente por alas sbitas nos valores de certas commodities de oferta inelstica no curto prazo, como o crude, os cereais e o ouro, bem como na subida da cotao de activos de empresas de mercados emergentes (e.g. Brasil) ou sectores inovadores (e.g. energias renovveis). O incremento dos preos dos combustveis e cereais provoca um incremento da inflao e, concomitantemente, fora os bancos centrais a subir a sua taxa de juro de referncia. 17. O servio da dvida, j incapaz de ser coberto pelo influxo de novo capital trazido pela assuno de novas hipotecas, comea a sofrer um aumento da morosidade. Uma vez cessados os investimentos imobilirios, o sector da construo reduz a sua actividade e dispensa trabalhadores. Sendo este ltimo sector intensivo no uso de mo-de-obra, inicia-se um forte aumento aumento das taxas de desemprego, processo que acompanhado por um aumento das situaes de crdito mal-parado. 18. Os efeitos combinados do aumento da morosidade e da inflao implicam um aumento das taxas de juro interbancrias, cujos encargos so transferidos para as prestaes hipotecrias a taxas de juro varivel. Diminui a capacidade de endividamento das famlias para adquisio de habitao prpria, pelo que concomitantemente a procura do imobilirio comea a demandar preos mais baixos, desvalorizando essa categoria de activos. 19. A desvalorizao dos activos imobilirios implica o resgate das garantias dos emprstimos concedidos, exigindo-se aos devedores a entrega de caues adicionais. Famlias, promotores e mesmo entidades bancrias vem-se lastradas por um negative equity, sempre que o valor do imvel sobre o qual foi realizada a hipoteca desa abaixo do montante de crdito concedido. Esta situao particularmente grave para aquelas entidades bancrias que concederam crditos aquisio de terrenos urbanizveis os quais, aps o crash imobilirio, perderam a quase totalidade do seu valor. 20. O Estado chamado a chamado a apoiar as entidades bancrias em
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situao negative equity. Lastrada pela iliquidez de activos imobilirios em progressiva desvalorizao, afectada pela insolvncia de promotores que adquiriram solos urbanizveis com recurso ao crdito e o resolveram com dao em cumprimento, a banca v-se a braos com imparidades negativa irreparveis nos seus balanos. Para evitar o colapso do sistema financeiro, o Estado chamado dar o seu apoio sob a forma de injeces de capital. O caso do Banco Portugus de Negcios em parte imputvel a processos semelhantes. 21. Descapitalizado pelos crescentes encargos com os subsdios de desemprego, a contraco das receitas tributrias e pelo resgate da banca, o Estado v-se forado a agravar a tributao e a emitir Obrigaes do Tesouro. A fragilidade financeira do Estado, por seu turno, pretexta a cobrana de maiores cupes s obrigaes do tesouro, agravando a dvida pblica ao mesmo tempo que oferece banca melhores rentabilidades. Desta forma a crise imobiliria convertida em crise oramental. 4.3 Aspectos quantitativos do ciclo imobilirio portugus Diversos indicadores da evoluo do parque habitacional existente no territrio portugus no decurso das duas ltimas dcadas (1990-2010) reforam a tese de o pas ter sofrido um boom imobilirio nesse intervalo de tempo, sendo provvel que o processo tenha disso encetado em 1986. No ltimo vintnio verificaram-se os seguintes processos: um crescimento populacional de 7%; uma expanso de aproximadamente 40% no volume do parque habitacional; um crescimento do Produto Interno Bruto de aproximadamente 40% em termos reais; um aumento superior a 2000 % do saldo vivo da dvida hipotecria; um aumento significativo da quantidade de imveis devolutos O crescimento demogrfico, expresso quer em termos absolutos quer em termos de constituio de novos agregados familiares, foi sempre inferior ao ritmo de crescimento do parque habitacional durante todos os anos em apreo. O crescimento econmico real, aferido em termos de evoluo do Produto Interno Bruto, tambm foi
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inferior e muito ao aumento da dvida hipotecria. Tais nmeros sugerem que a varivel causal do boom imobilirio ter sido a alterao das condies creditcias. A figura 1 ilustra o processo, deixando entrever a correlao inversa que existe entre variao das taxas de juro e variao do investimento imobilirio. Importa sobremaneira atender ao eixo onde se regista o volume de saldo vivo, cujo valor se multiplicou por um factor de 19 entre 1990 e 2007, tendo continuado a expanso no trinio seguinte at atingir os 120.000 milhes de euros em Maio de 2010. Figura 2: Evoluo do crdito hipotecrio 1990-2007
Fonte: Banco de Portugal, in Plano Estratgico de Habitao 2008-2013
Como corresponderia a tal volume de investimentos, a construo de novos fogos para habitao foi igualmente generosa. Entre 1991 e 2010 construiu-se uma mdia de aproximadamente 80 mil alojamentos por ano, tendo-se ultrapassado os 110 mil em 2002. Em termos comparativos, tal ritmo excede a construo de uma cidade de Coimbra por ano (77 mil fogos em 2009) durante vinte anos consecutivos. Devido ao facto de a poltica de solos favorecer a especulao fundiria, a maioria dos fogos foi construdo em tipologias de habitao colectiva, para maximizar a apropriao de mais-valias urbansticas por parte dos loteadores, como atesta o rcio fogos/edifcio implcito na figura seguinte.
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Figura 3: Evoluo do n de obras concludas entre 1990 e 2005 em Portugal
Fonte: Instituto Nacional de Estatstica in Plano Estratgico de Habitao 2008-2013
Graas a este ritmo de construo, em 2001 o parque habitacional portugus j excedia em termos quantitativos as necessidades de residncia da populao7; no obstante, a produo anual de imveis nos anos seguintes permaneceu excessiva face aos fundamentos demogrficos que determinariam a procura real, no especulativa. Num mercado de bens fungveis em concorrncia perfeita e no afectado por acaparamentos, tal situao produziria uma queda nos preos. Porm, num mercado imobilirio como o portugus, onde alm de todas as especificidades e imperfeies sempre inerentes s transaces desses bens ainda se soma um regime fiscal particularmente favorvel reteno de imveis devolutos, houve uma assinalvel resistncia descida dos preos. A contnua expanso do crdito hipotecrio, de resto, tambm contribuiu para manter o mercado imobilirio dentro de uma estrita lgica de investimento financeiro desligado de outras variveis que no fossem a valorizao por via da descida das taxas de juro. Na figura seguinte observa-se como variaram os preos do sector residencial medido pelo ndice Confidencial Imobilirio (ICI), e sua situao face ao ndice de Preos ao Consumidor (IPC). Constata-se que no houve descidas nos valores nominais dos preos do imobilirio em nenhum desses anos, embora se assinalassem alas considerveis nos preos reais durante dois intervalos compreendidos entre 1991/1992 e 1997/2002.
Cf. Rodrigues, D. (s/d)
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Figura 4: Evoluo dos preos da habitao em Portugal 1990-2009
Fonte: Banco de Portugal
Os valores mdios dos imveis, obtidos por meio de avaliao bancria, verificaram uma subida superior a 20% nominais entre 2001-2007, e superiores a essa taxa se considerar o intervalo 1990-2007. Tal aumento dos preos no resultou de um aumento dos custos de construo propriamente ditos, mas sim do facto de o preo do solo ter absorvido a crescente capacidade de endividamento das famlias. Figura 5: Valores mdios de avaliao bancria (/m2) 2001-2007
Fonte: Plano Estratgico de Habitao 2008-2013
Esta tendncia alcista dos preos, tal como j foi dito, resultou da financeirizao do imobilirio e no de lgicas demogrficas ou da dinmica da
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economia real. O investimento em activos imobilirios gerou uma procura de fogos para especulao, os quais deveriam ser mantidos desocupados para maximizar a rapidez das transaces. O resultado de tal processo patenteado pelo regime de ocupao do parque habitacional, ilustrado pela figura seguinte. Figura 6: Nmero de Alojamentos em Portugal, 1991-2010
Fonte: INE
Em 2001, registaram-se 3.551.236 alojamentos de residncia habitual, 924.419 de residncia secundria ou sazonal, e 543.777 fogos vagos ou devolutos, havendo j claros excedentes. Nos nove anos subsequentes construram-se 688 536 novos fogos, pese embora a estagnao da demografia e da economia real. Como resultado, Portugal chegou a 2010 detendo 1,5 fogos por cada aglomerado familiar, rcio que o torna o pas com o segundo maior parque habitacional relativo do conjunto da Unio Europeia e Estados Unidos, apenas ultrapassado pelo espanhol. Os custos deste ciclo imobilirio tornam-se particularmente evidentes nos balanos do sistema financeiro portugus, conforme se pode apreciar no quadro seguinte: Quadro 1: Repartio do Crdito por Sectores de Actividade Econmica, 2004-2008
Fonte: Boletim Estatstico do Banco de Portugal Maro 2009, in Rosa (2010)
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Ressalta deste balano o facto de o total da dvida privada portuguesa respeitante a gastos com imobilirio e construo ser dez vezes superior dvida assumida para investimentos em sectores como a agricultura, as florestas, a indstria e a pesca. Este cenrio evidencia uma forte descapitalizao das actividades produtivas, sem as quais no poder haver retoma do crescimento da economia nacional nem, por consequncia, sustentao do sector imobilirio tal como hoje se encontra dimensionado. O panorama imobilirio portugus deve ser tambm matizado pela perspectiva do ocaso demogrfico resultante das baixas taxas de natalidade que se verificam no pas. Um estudo recente do Banco Internacional de Compensaes8 estima que o valor do parque habitacional portugus poder contrair-se at 85% entre 2010 e 2050, tornando-se a mais acentuada desvalorizao a registar entre as economias da Europa Ocidental devido ao declnio da populao, a menos que uma evoluo do paradigma econmico compense semelhante perda de valor.
Figura 7: Impacto da variao demogrfica nos valores do imobilirio da Europa Ocidental (%)
Fonte: Banco Internacional de Compensaes, 2010
4.4 O mercado de solos Se a anlise da variao dos preos do imobilirio residencial uma tarefa extremamente dificultada pela heterogeneidade do parque habitacional e pelas discrepncias entre as avaliaes bancrias, fiscais e comerciais cada uma delas
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. Cf. TAKTS, E. (2010)
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podendo recorrer a diferentes mtodos avaliativos consoante o seu interesse prprio , mais ainda o avaliar a variao dos preos do solo. Trata-se de um mercado extraordinariamente opaco quanto identidade dos actores das transaces, onde abundam as empresas constitudas por fundos de investimento imobilirio com a nica finalidade de servirem de veculo para operaes de compra e venda. Inmeras operaes de compra e venda de solo so feitas no directamente sobre o bem imvel, mas indirectamente atravs de aquisies de capital social de empresas terratenentes. Os registos contabilsticos das entidades financeiras recorrem a mtodos de avaliao mark-to-model das suas carteiras de activos imobilirios, prescindindo de cotaes mark-to-market. No existe, por isso, nenhuma base de dados rigorosa sobre o valor patrimonial dos solos portugueses. Pode-se, no entanto, construir algumas hipteses sobre os valores realizados em mais-valias urbansticas durante as ltimas dcadas, analizando-se os padres de alterao dos usos do solo. Autores como Caetano, Carro e Panho estimaram que no decurso de quinze anos (1985-2000) cerca de 70 mil hectares de solo rstico de Portugal Continental foram artificializados, dos quais 55 mil ocupados por rea urbanizada. No mesmo intervalo de tempo foram construdos nesse espao cerca de 1,3 milhes de alojamentos, ou seja uma mdia de 24 fogos por hectare, dos quais a maioria em loteamentos. Figura 8: Alteraes ao uso do solo em Portugal Continental 1985-2000
Como imediatamente se deduz, este valor mdio dever estar afectado por uma enorme varincia estatstica, que dever merecer estudos aprofundados no futuro
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prximo. No entanto, assumindo que facilmente cada hectare loteado ganha um valor de mercado que poder variar entre os 400.000 /ha e os 2.000.000 /ha consoante a localizao (podendo haver localizaes onde se verifiquem preos muito acima ou abaixo desses montantes), no ser demasiado ousado supor que durante aqueles trs lustros se tero criado e entregue a particulares entre 22 mil milhes e os 110 mil milhes de euros sob a forma de mais-valias urbansticas. A estes montantes ainda se devero somar as mais-valias urbansticas realizadas por particulares entre 2001 e 2010, com a construo de 688.000 novos alojamentos (estimando que 30% do seu preo final se destinasse a pagar solo, ter-se- oferecido a loteadores por essa via em redor de 25 mil milhes de euros), as mais-valias urbansticas pagas pela Administrao Pblica a particulares durante processos de expropriao, e ainda aquelas mais-valias subjacentes construo de imveis no residenciais como hotis, centros comerciais, etc.
5. Consideraes sobre a orientao da futura Lei do Solo

Os factos apresentados nas pginas precedentes sugerem que o tempo presente, no qual a Lei do Solo entra em processo de elaborao, coincide com uma fase recessiva do ciclo imobilirio. sabido que os perodos afectados por eventos deste gnero se encontram entre as piores conjunturas do crescimento econmico: a dvida hipotecria excessiva, a deflao de salrios e activos imobilirios, o desemprego causado pela paragem das construes, a dvida pblica agravada pelos resgates bancrios e pelas despesas de Segurana Social, a falta de crdito disponvel para os investimentos industriais e agro-florestais todas estas agruras moldam um cenrio que torna aparentemente irrelevantes, por serem serdios, os cmbios na regulao dos mercados fundirios. Ora, a pragmtica da vida poltica mostra-nos o preciso contrrio: nas fases de boom que se torna sumamente difcil convencer o eleitorado a cambiar a Lei do Solo, dado que nesses perodos se estabelece a convico generalizada de que a especulao fundiria favorece o desenvolvimento econmico e a todos enriquece. somente aps o crash que se tornam manifestos os problemas econmicos e sociais gerados por um mercado de solos e de alojamentos sem eficaz regulao. E este o momento que se vive hoje.
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Em um Documento Para Parecer do CNADS acerca da Poltica de Solos e Reviso da Lei do Solo datado de Fevereiro de 2009, o Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional considerou serem as finalidades daqueles instrumentos: Salvaguardar o solo vivo como recurso ambiental e produtivo escasso e no renovvel; Assegurar a oferta programada de solo urbano indispensvel adequada satisfao das procuras resultantes da evoluo demogrfica e desenvolvimento econmico, contribuindo [...] para o funcionamento eficiente do mercado imobilirio.
Desde logo perpassa da segunda finalidade uma preocupao com as ineficincias do mercado imobilirio, amplamente postas em evidncia nos anos recentes. A satisfao daqueles dois desgnios vem tambm, como no poderia deixar de ser, ao encontro de vrias medidas prioritrias preconizadas pelo Programa Nacional de Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT), nomeadamente: 1.4 Promover o ordenamento e a gesto sustentvel da silvicultura e dos espaos florestais Melhorar a competitividade, a eficincia e a sustentabilidade da produo florestal com base, por um lado, na especializao do territrio segundo a funo dominante de produo lenhosa ou do aproveitamento e gesto multifuncional, designadamente dos espaos com menor valia econmica directa [] 2.5 Promover um maior equilbrio na distribuio territorial da populao e assegurar condies de atraco de populaes com nveis elevados de qualificao Apoiar a mobilidade residencial atravs da maior eficincia do mercado de arrendamento privado, da alterao e melhoria dos modelos de gesto e da qualificao do parque de arrendamento pblico e de uma melhor adequao e flexibilidade nas condies de financiamento para a aquisio de habitao. 3.3 Promover um desenvolvimento urbano mais compacto e policntrico no Continente, contrariar a construo dispersa, estruturar a
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urbanizao difusa e incentivar o reforo de centralidades intra-urbanas Aperfeioar os mecanismos de assuno por parte dos promotores das externalidades geradas pelas novas urbanizaes, quer sobre as infra-estruturas quer sobre a estrutura ecolgica. 3.4 Promover um desenvolvimento integrado dos territrios de baixa densidade e das zonas rurais ajustado sua diversidade, considerando em especial as necessidades e a especificidade das reas mais vulnerveis e despovoadas Promover a competitividade dos sectores agrcola e florestal, a gesto sustentvel dos espaos rurais e a dinamizao e diversificao econmica e social das zonas rurais, contribuindo para reforar a coeso social e territorial.
Ora, compulsando vria literatura produzida no nosso pas nas ltimas duas dcadas em matrias de urbanismo e ordenamento do territrio, verificamos existe um conjunto de recomendaes sugeridas de modo reiterado aos poderes polticos e que versam, justamente, produzir os mesmos resultados: a) Segmentar os mercados de solos, impedindo o contgio dos preos de solos urbanizveis aos preos de solos rsticos para permitir a aquisio ou o arrendamento por empreendedores agro-florestais; b) Fomentar o aproveitamento til do territrio agro-florestal, desencorajando a manuteno de solos em condio inculta; c) Assegurar a reteno pblica das mais-valias urbansticas geradas pelos planos ou de alteraes a estes; d) Desincentivar a manuteno prdios urbanos derrelictos em quantidade superior necessria para a gesto urbanstica eficiente; e) Repartir os encargos de infra-estruturao das novas urbanizaes entre os beneficirios das mesmas; f) Diminuir o peso do preo (ou da renda) do solo sobre a estrutura de custos tanto do alojamento como da actividade agrcola.
No limite, o elemento comum a todas estas finalidades, medidas e recomendaes o seguinte desafio: expurgar o preo do imobilirio de expectativas de capitalizao
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privada de rendas futuras extraordinrias. Extraordinrias, por resultarem de factores alheios ao uso efectivo que esteja a ser dado ao imvel, e elevarem o seu preo a montantes insustentveis pelas actividades produtivas da economia real.
Em linhas anteriores foi referido que o solo fosse um produto fungvel, transaccionado num mercado livre em perfeita concorrncia, a determinao do seu preo aproximar-se-ia do ponto de equilbrio entre a propenso marginal para o consumo e os custos marginais de produo. Do lado da oferta, o progresso tecnolgico dos mtodos produtivos, as economias de escala e o risco de obsolescncia do produto incentivariam o produtor a escoar rapidamente o seu stock, reduzindo a margem de lucro para diminuir os preos caso necessrio. Os preos de transaco poderiam, atingido esse cenrio ideal de livre e perfeita concorrncia, ser paulatinamente aproximados dos custos de produo; o consumidor veria assim maximizado o seu poder de compra. Mas, como sabemos, o solo nu um produto infungvel: no se produz. Como tal no tem custos de produo9, apenas um preo, montante este que uma funo de capitalizao dos mximos rendimentos anuais que se espera obter pela sua utilizao produtiva. Quanto mais elevados forem estes rendimentos, maior a renda que pode ser cobrada pelo usufruto do solo. Daqui resultam duas tomadas de posio racionais no mercado imobilirio: o proprietrio do solo desejar vend-lo somente por um preo que equivalha capitalizao das rendas (como vimos anteriormente), enquanto o comprador perde toda a motivao para o adquirir caso aquele preo seja cobrado, posto que o priva antecipadamente de todos os rendimentos futuros derivveis daquele imvel10. Estas consideraes so vlidas tanto para solo rstico como urbano. A formao do preo do solo , portanto, um processo de maximizao da captura antecipada de rendas fundirias futuras. Sucede que esse futuro incerto tanto ao nvel territorial como financeiro. Desde logo, as polticas financeiras podem conduzir a oscilaes das condies de crdito: num contexto de rendas estveis, uma descida
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J a construo de benfeitorias tem custos e pode entrar em regime de livre concorrncia, permitindo que se estabelea um preo de equilbrio nos moldes do canal neoclssico. 10 Se a aquisio do imvel for efectuada ao preo das rendas capitalizadas, mas o comprador recorrer ao crdito hipotecrio para financiar a compra, a sua perda econmica ser ainda maior.
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das taxas de juro faz aumentar o valor actual de capitalizao das mesmas e, por conseguinte, produz uma ala dos preos dos imveis; por conseguinte, um cenrio de expanso creditcia como a que se deu em Portugal entre 1990 e 2008 propicia por si s a escala dos preos do solo e do imobilirio em geral. As polticas territoriais, mormente os efeitos do investimento pblico em infra-estruturas de transportes e servios, tambm podem ser incorporados nas expectativas de aumento futuro das rendas, pelo que o preo de revenda dos imveis tende a incluir desde logo a capitalizao desses valores acrescidos. As variaes dos preos do solo, em especial quando so rpidas e acentuadas, introduzem no mercado imobilirio um extraordinrio grau de especulao que pode, se no for despistado por uma regulao eficaz por parte do Estado, sequestrar as actividades produtivas da economia e subjug-las ao servio de dvidas hipotecrias e rendas desorbitadas. Os diversos ganhos patrimoniais que podem estar associados s variaes de preo solo, no entanto, diferem sobremaneira quanto ao agente causal de eventuais acrscimos de valor e pedem intervenes distintas da administrao pblica. Designadamente, verificamos alteraes de preo com diversas causas e que reclamam distintas intervenes pblicas: Polticas monetrias. Atribuies fundamentais dos bancos centrais, como o controle da massa monetria disponvel na economia, o ajuste das taxas de juro de referncia, o controlo da inflao e a orientao de directrizes de investimento para o sector bancrio conferem a estas entidades o poder excepcional de determinar variaes sbitas e acentuadas no preo do solo, induzindo comportamentos especulativos que em nada favorecem o uso produtivo do territrio. O proprietrio de imveis poder assim auferir de mais-valias sem causa produtiva consoante se alterem as condies de crdito definidas, em ltima anlise, por decises polticas. Inversamente, o mesmo proprietrio poder sofrer menos-valias quando os governadores dos bancos centrais determinarem a contraco do crdito. No cabe numa discusso sobre Poltica de Solos debater questes monetaristas, mas importa porm fazer notar que os pases ocidentais menos expostos bolha imobiliria das
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ltimas duas dcadas foram precisamente aqueles11 que no plano financeiro mantm uma regulao mais favorvel s hipotecas a taxa de juro fixa, alavancagem reduzida e curto perodo de amortizao, minimizando-se as turbulncias especulativas que so causadas pela entrada no mercado de hipotecas subprime (taxas de juro variveis, alavancagem elevada e dilatada amortizao). A ausncia desta regulao financeira no domnio hipotecrio, conjugada com polticas monetrias de expanso do crdito semelhantes quelas vividas durante as dcadas de 1990 e 2000, pode provocar uma fuga macia de capitais dos sectores primrios e secundrios para o sector imobilirio, forando opes de ordenamento do territrio insustentveis dos pontos de vista demogrfico e produtivo. Estabilizar os preos do imobilirio, mantendo as taxas de juro hipotecrio indexadas a taxas de juro de referncia a longo prazo, poderia eliminar boa parte da ciclicidade dos mercados de solos e dessa forma facilitar os ajustes das polticas fundirias a objectivos de desenvolvimento territorial com horizontes temporais alargados. Dinmicas econmicas. Cmbios na estrutura produtiva de uma economia podem conduzir desvalorizao de solos cujos usos possveis entraram em obsolescncia, ao mesmo tempo que outros se valorizam por os seus usos terem ganho maior rentabilidade, independentemente de ter havido alteraes nos usos permitidos em sede de Instrumentos de Gesto Territorial. Nos terrenos rsticos, a o volatilidade nos mercados de inertes ou de produtos agro-florestais faz-se sentir no valor das rendas e, por consequncia, nos preos imobilirios. Nos permetros urbanos e urbanizveis, o aumento dos salrios e do lucro das empresas soergue as rendas e preos do solo. Nestes casos, os windfall gains ou rendas diferenciais fortuitamente colhidos pelos titulares do terreno derivam de dinmicas alheias ao seu esforo produtivo e resultam apenas do investimento em inovao realizado por todo o colectivo. Ao invs, as windfall losses acidentalmente sofridas pelos titulares no resultam necessariamente de m gesto fundiria mas de uma evoluo desfavorvel de variveis exgenas. questionvel o princpio de que o Estado dever intervir nas desigualdades de rendimento causadas por estas
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E.g. Dinamarca, Alemanha...
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evolues nos tempora e nos mores da economia. Qualquer que seja o ponto de vista sobre tais eventos, resta verificar se a estas alteraes de rendimentos corresponde uma alterao concomitante da carga fiscal de cada um, questo que se no for abordada de modo contundente poder ferir a justia contributiva e inibir um uso eficiente do territrio. Esta problemtica, sendo em grande medida alheia influncia dos IGT, dificilmente ter cabimento no mbito de uma Lei do Solo, mas dever ser contemplada no seio de uma Poltica de Solos mais alargada, designadamente nas orientaes que expenda quanto tributao do patrimnio imobilirio. Dinmicas demogrficas. O aumento da densidade populacional de uma regio, seja ela devida aos progressos da medicina ou ao influxo migratrio, necessariamente produz um acrscimo de valor dos imveis, tanto de arrendamento como venda. O fenmeno de sentido inverso contrrio tambm se verifica nos aglomerados de onde se partem xodos migratrios, embora nestes se d a inevitvel resistncia queda dos preos do imobilirio, tendendo as descidas a ser lentas. Tal como se verifica a propsito das dinmicas econmicas, tambm devido s dinmicas demogrficas se verificam consoante os casos windfall gains ou windfall losses alheias ao mrito empreendedor do beneficirio. E, quanto a estas dinmicas, tambm a interveno pblica se dever limitar ao reajuste da tributao do patrimnio, valorizado este em funo do valor capitalizado das suas rendas e modificao da capacidade contributiva gerada pela dinmica econmica. Investimentos pblicos. So inmeras as circunstncias em que a realizao de obras pblicas na proximidade de um prdio produzem alteraes no seu valor. Uma nova estrada, estao de metropolitano, escola, esquadra; ou um centro de sade, jardim pblico ou polidesportivo podem, no intervalo de poucos anos, alar o preo dos imveis vizinhos mesmo sem que o seu proprietrio haja realizado qualquer bem-feitoria nos prdios que possui, oferecendo ao titular uma mais-valia. Uma vez que este aumento da riqueza patrimonial do beneficirio se sustenta directamente no investimento pblico, ser justo demandar-lhe um maior esforo contributivo para a cobertura do oramento dessas obras. Outrossim, o titular do imvel poder sofrer menos-
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valias sempre que se d construo de uma infra-estrutura que reduza o valor (hednico ou de uso) de um prdio, como o caso de vias rpidas de atravessamento, aterros sanitrios, etc; neste caso ser justo um ressarcimento pela perda patrimonial. Tal poder ser realizado por meio de contribuies especiais e de agravamento (ou desagravamento, no segundo caso) do Imposto Municipal sobre Imveis, figuras da maior importncia no contexto da Poltica de Solos. Investimentos privados. O investimento do privado em benfeitorias nos seus prprios prdios de molde a melhorar as condies do imvel e obter dele rendimentos mais elevados, por norma produz uma mais-valia equiparvel ao lucro de actividades empreendedoras. Isto desde que se verifique ceteris paribus nas condies monetrias, econmicas e demogrficas acima referidas. O silvicultor que refloresta os seus terrenos, o agricultor que instala novo pomar, o proprietrio urbano que recupera o seu edifcio, est a intervir produtivamente no tecido econmico, criando condies para que a terra sob sua posse maximize os proventos. Do rdito que colher, depois de descontados os custos da benfeitoria, uma fraco ser propriamente lucro da actividade empresarial, outra ser renda fundiria. Ambas as fraces deveriam, em boa lgica de econmica poltica, ser distinguidas e sobre cada uma incidir diferente taxao: imposto sobre o rendimento no primeiro caso, imposto sobre o patrimnio no segundo. Se a definio jurdica do imposto sobre o patrimnio contemplar um agravamento do mesmo em funo do valor incorporado pelas benfeitorias, estar-sede facto a punir fiscalmente o investimento na melhoria das aptides produtivas do solo. Decises administrativas. Todas as dinmicas anteriores foram analisadas segundo uma atitude esttica dos instrumentos de gesto territorial: assumiu-se que nenhuma deciso administrativa alterava os usos autorizados para cada parcela do territrio nacional. Constatou-se que h oscilaes dos preos do imobilirio anteriores s, e independentes das, prescries dos instrumentos de gesto territorial. No entanto, se verdade que o Estado interfere no plano macroeconmico nos mecanismos de formao do preo tanto por via das polticas monetrias, como no plano microeconmico nas polticas de
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investimentos pblicos e de tributao do patrimnio, no deixa de ser verdade que neste ltimo plano a maior fonte de injustias e ineficincias empiricamente verificveis se observa nas intervenes pblicas geradas por decises administrativas de reclassificao dos usos possveis do solo. No momento em que se perspectiva a alterao do estatuto de um terreno de rstico para urbanizvel, ou em que um terreno urbanizvel v serem aumentados os seus ndices de ocupao permitida graas ratificao , reviso, alterao ou suspenso de um Plano Director Municipal (PDM), ou da desafectao de uma das Reservas Nacionais (REN ou RAN), ou da aprovao de um Projecto de Potencial Interesse Nacional (PIN) o seu valor imediatamente se reajusta em ala. Esta valorizao, que na sua fraco mais significativa independente de qualquer mrito produtivo do titular dos imveis agraciados com o aumento de preo, no tem o carcter de lucro no traduz a recompensa por actividades empreendedoras , nem de juro no resulta da assuno de riscos sobre o capital , nem de salrio no resulta da prestao de trabalho da parte do privado. Esta valorizao, qual por hbito se designa mais-valia urbanstica, conforma uma pura renda fundiria diferencial de gnese administrativa: uma soma que resulta do diferencial entre a renda fundiria agrcola capitalizada do momento inicial e a renda fundiria urbana12 capitalizada do momento final, gerada esta ltima pela deciso administrativa de lhe conceder novos direitos de uso ao prdio. Os proprietrios de terrenos limtrofes, caso veja ser-lhes recusadas idnticas pretenses, reclamar-se alvo de descriminaes, maxime se aos seus prprios prdios forem impostas servides e restries de interesse pblico destitudas de qualquer compensao. O mecanismo perequatrio actualmente em vigor na legislao portuguesa pode resolver parcialmente as situaes de injustia entre o grupo sujeitos titulares de terrenos includos em uma mesma Unidade Operativa de Planeamento e Gesto (UOPG), mas f-lo legitimando a apropriao privada de mais-valias urbansticas pelo pequeno crculo de cidados titulares desses terrenos, quando em boa verdade o seu objectivo
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O facto de em Portugal a maioria dos alojamentos criados em novas urbanizaes terem sido destinados revenda e no ao arrendamento no obnubila o facto de o preo mnimo de aquisio ser, salvo rarssimas excepes, sempre igual ou superior ao montante de capitalizao das rendas.
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deveria ser entregar aos proprietrios o valor do solo agrcola perdido para urbanizao, entregando ao Estado as MVU.
Dois mecanismos ao dispor da Poltica de Solos para corrigir as ineficincias do mercado de solos geradas pela dinmica destas variveis causais tm sido competentemente estudadas em Portugal13, e so tambm referidas em outros Estudo de Enquadramento da Lei do Solo14, aprofundando o seu tratamento : Os Modelos de reteno pblica das mais-valias urbansticas geradas por reclassificao de uso do solo; A Tributao do Imobilirio assente no Valor de Base Territorial de cada prdio15. A operao eficaz ambos estes mecanismos condio sine qua non para concretizar as finalidades da Lei do Solo, mas poder no ser suficiente para mitigar os efeitos especulativos introduzidos pelo ciclo monetrio. A Tributao do Patrimnio Imobilirio assente no Valor de Base Territorial poder ter o condo de, bem executada, utilizar o acrscimo reditcio assim obtido pela fiscalidade para aliviar proporcionalmente as cargas fiscais exercidas sobre os rendimentos e o consumo, estimulando portanto o crescimento da economia no seu todo. Porm, uma debilidade pode enfermar a Tributao do Imobilirio: estando esta dependente de actualizaes mais ou menos frequentes da matriz de valores, poder ser incapaz de responder com prontido suficiente s variaes sbitas de preos durante episdios de alterao rpida das taxas de juro. Por seu turno, os modelos de reteno pblica das mais-valias urbansticas podem ser irrelevantes para a especulao sobre o solo urbanizvel que se d aps a reclassificao e primeira execuo dos modelos, desde que tambm neste caso haja descidas rpidas das taxas de juro aplicadas ao crdito imobilirio.
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Cf.Paulo V.D. Correia, Polticas de Solos no Planeamento Municipal. 2002, entre outros.
Cf. Carlos Lobo, A Lei do Solo: vertente financeira e fiscal. 2011; Fernanda Paula Oliveira, Estudo da Articulao da Lei do Solo com o Sistema de Gesto Territorial. 2010. 15 O regime tributrio em vigor isenta de IMT e IMI os Fundos de Investimento Imobilirio. O esprito que anima tal disposio legal contrrio aos princpios da tributao do imobilirio assente no valor de base territorial.
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Por estes motivos, queles mecanismos correctivos interessaria adicionar outros dois, que extravasam a Poltica de Solo no sentido estrito mas sobre ela influem sobremaneira: A regulao do crdito hipotecrio no que concerne s garantias, prazos de amortizao e indexao de juros; A oferta pblica de imveis para arrendamento, tanto no parque de alojamentos urbanos como em bolsas de solo rstico arvel.
A importncia da regulao do crdito hipotecrio precede e extravasa a preveno de problemas de morosidade nas tristemente clebres hipotecas subprime; antes de mais importante para evitar a ala especulativa de preos que alimentada pelo relaxamento e desregulao excessivas das concesses de crdito. Uma Poltica de Solos que almeje a estabilizao dos preos do imobilirio em valores baixos deve evitar que a capitalizao das rendas possa alcanar valores demasiado altos; para tal, necessrio impor limites (caps) aos intervalos de amortizao e desencorajar a indexao a taxas de juro variveis, favorecendo-se os emprstimos a taxas fixas. Em alguns pases, como por exemplo os Estados Unidos da Amrica, o facto de os imveis serem aceites como dao em cumprimento das hipotecas, resolvendo-as sem recurso a garantias pessoais, transfere para a banca o nus da concesso de emprstimos baseados em avaliaes irrealistas. A criao de uma oferta pblica generosa de imveis para arrendamento porventura a interveno do Estado na regulao dos preos imobilirios menos agressiva para com a propriedade privada. No por acaso, entre os pases mais desenvolvidos da Europa os imveis de arrendamento pblico representam 20% do parque habitacional total. Estas medidas no s permitem s camadas mais desfavorecidas da populao usufruir de alojamento a rendas baixas, como proporcionam aos cidados uma fcil transferncia de residncia entre cidades e consequente mobilidade laboral. Acresce, ainda, que ao provocar reduzir as despesas da populao com alojamento, esta mecanismo liberta recursos financeiros para a educao e o consumo, motores fundamentais do crescimento econmico. A criao de bolsas de terrenos rsticos para arrendamento produz efeitos semelhantes aos anteriores no espao urbano: induz a descida dos preos do solo circundante, estimula a sua utilizao produtiva, e
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permite a mobilidade geogrfica aos empreendedores agro-florestais. Merece a pena referir a iniciativa tomada pelo governo autonmico da vizinha Galiza, o qual constituiu recentemente para este fim o Banco de Tierras de Galicia, no qual se reunem solos pblicos e privados.
Smula de Orientaes sugeridas para a Poltica de Solos Embora constatando-se a priori que as normas expendidas da Lei de Solo faro da mesma um diploma estruturante tanto da Poltica de Solos como da Poltica de Ordenamento do Territrio ao contrrio do que sucedeu com o Decreto-Lei n. 794/76, de 5 de Novembro , foroso tambm reconhecer que tal Lei necessria16, indispensvel at, mas no suficiente para o sucesso daquelas Polticas no quadro nacional. Necessria ser sempre a remisso explcita ou implcita para outros diplomas de cariz urbanstico e tributrio. Tendo em ateno este caveat, sugere-se as seguintes orientaes para a Lei do Solo: Estabelecer como princpio geral da poltica de solos a participao da comunidade (representada pela figura do Estado ou da Autarquia) na mais-valias geradas pelo planeamento urbanstico da administrao pblica17. Estas mais-valias podero resultar de meros actos de reclassificao dos usos permitidos (e.g., transio da classe de agrcola para urbanizvel), sendo portanto uma renda diferencial capitalizada, gerada e oferecida por deciso poltico-administrativa, ou podero resultar do investimento pblico em infra-estruturao urbanstica. No primeiro caso, a participao da comunidade dever ter a forma de reteno ou recaptura pblica, parcial ou total, das mais-valias geradas pela mera reclassificao; o modelo de reteno ou recaptura poder ser tratado noutro diploma conexo. No segundo caso, a participao ter a forma de compensaes e contribuies especiais que equivalentes a situaes de eventual privilgio criadas pela realizao de obras pblicas. A perequao dever ser um meio de reteno pblica das maisvalias, deixando de ser uma frmula de redistribuio das mesmas;
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Certos pases desenvolvidos no tm, formalmente, uma Lei do Solo; preferiram incorporar a substncia das suas normas noutros diplomas. Mas as normas vigoram, ainda que sob outra forma.
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Clarificar o conceito de menos-valia urbanstica, preconizando medidas compensatrias de natureza fiscal ou administrativa para casos de ablao do valor dos imveis causados por certas obras pblicas vizinhas ou pela imposio de restries severas ao uso do solo; Excluir do valor do solo, para fins compensatrios em actos de expropriao por interesse pblico, expectativas de mais-valias
resultantes de urbanizaes ou obras pblicas por realizar. Tal medida dever ser repercutida no Cdigo de Expropriaes, prevendo ressarcimentos proporcionais aos usos efectivamente dados ao solo no momento da transaco, eventualmente majorados por uma compensao supletiva. Enfatizar o equilbrio entre direitos e deveres de propriedade no mbito da gesto territorial, reforando o dever de actualizar a titularidade do registos prediais e os levantamentos cadastros geomtricos de propriedade. Tornar efectiva a tributao do patrimnio rstico. Adequar os Instrumentos de Gesto Territorial ao contexto do mercado imobilirio, reforando a sua transparncia. Tal objectivo poderia ser perseguido estipulando-se a necessidade de estes instrumentos inclurem anlises economtricas e demogrficas prospectivas que permitam avaliar o impacto das opes tomadas sobre a evoluo do preo dos solos e do edificado. No mbito dos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio, tal medida passaria pela obrigatoriedade de incluir memrias descritivas e justificativas das opes tomadas, acompanhadas por cartas de isopreos fundirios onde constassem as estimativas dos valores do solo antes da elaborao dos planos, e os valores esperados depois da sua ratificao. Tal pea deveria, a posteriori, ser articulada com o sistema tributrio. Estas so as orientaes e de certa forma os mecanismos pelos quais cremos que a Lei do Solo poder contribuir para uma Poltica de Solos mais progressista, dentro da matriz de democracia social estabelecida pela Constituio da Repblica Portuguesa. Seguidas estas linhas de rumo, poder-se- corrigir parte significativa dos desvios ao crescimento econmico que o ciclo imobilirio e a ineficiente regulao urbanstica impuseram ao Pas. Para corrigir plenamente esse desvio,
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contudo, faro tambm falta diferentes polticas monetrias e fiscais capazes de neutralizar os efeitos mais perversos da especulao imobiliria e seu aproveitamento da capitalizao de rendas fundirias futuras.
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Bibliografia Seleccionada
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Documento Tcnico DGOTDU 5/2011

Anlise das relaes da poltica de solos com o sistema econmico

Pedro Bingre do Amaral

Autoria Pedro Bingre do Amaral

ANLISE DAS RELAES DA POLTICA DE SOLOS

Pedro Bingre do Amaral

ESTUDO DAS RELAES DA POLTICA DE SOLOS COM O SISTEMA ECONMICO

4. O ciclo imobilirio ................................................................................................... 21

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ndice de quadros e figuras

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1. mbito e objectivos deste documento

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2. Consideraes Gerais sobre a Economia Poltica do Urbanismo

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somava 168.701 milhes de + PESCA + INDSTRIA

euros, somando o crdito atribudo ao agregado

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3. Especificidades do Mercado Imobilirio

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Da qual resulta, tendendo n para a perpetuidade:

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Figura 1. Correlao entre economia real, economia monetria e mercado imobilirio

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Fonte: Banco de Portugal, in Plano Estratgico de Habitao 2008-2013

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Figura 3: Evoluo do n de obras concludas entre 1990 e 2005 em Portugal

Fonte: Instituto Nacional de Estatstica in Plano Estratgico de Habitao 2008-2013

Cf. Rodrigues, D. (s/d)

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Figura 4: Evoluo dos preos da habitao em Portugal 1990-2009

Fonte: Banco de Portugal

Fonte: Plano Estratgico de Habitao 2008-2013

ESTUDO DAS RELAES DA POLTICA DE SOLOS COM O SISTEMA ECONMICO

Fonte: Boletim Estatstico do Banco de Portugal Maro 2009, in Rosa (2010)

ESTUDO DAS RELAES DA POLTICA DE SOLOS COM O SISTEMA ECONMICO

Fonte: Banco Internacional de Compensaes, 2010

. Cf. TAKTS, E. (2010)

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5. Consideraes sobre a orientao da futura Lei do Solo

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