Polticas Pblicas para la Infancia en Argentina: la deuda pendiente Trabajo presentado en el 6to Congreso Nacional de Ciencia Poltica de la Sociedad

Argentina de Anlisis Poltico Del 5 al 8 de Noviembre de 2003

Apellido y Nombres:

Mariana Alonso Mnica Bifarello

DNI: 14.180.383 e-mail/ telfono: mbifarel@cablenet.com.ar 0341-4545483 Entidad a la cual pertenece o representa: Universidad Nacional de Rosario

Panel: Opcin 1: Polticas Pblicas y Participacin de la Sociedad Civil Opcin 2: Cuestin Social y Polticas Sociales: innovacin en los criterios, acciones, y prcticas

Polticas Pblicas para la Infancia en Argentina: la deuda pendiente

Autoras: Lic. Mariana Alonso Lic. Mnica Bifarello Universidad Nacional de Rosario, Argentina 1. Polticas pblicas, polticas sociales

Hay ciertos marcos generales que se tornan inevitables a la hora de analizar una poltica social. Sin considerarlos, caemos en el riesgo de ver slo los resultados, los sntomas o los efectos de una determinada accin gubernamental. En primer lugar, ubicaremos las polticas sociales como una parte constitutiva del sistema de polticas pblicas. Considerando las polticas pblicas como programa de accin de una autoridad pblica (Meny y Thoenig, 1992), podra decirse que stas conforman un sistema integrado por la accin del Estado (y dentro del Estado, diferentes funciones y diferentes jurisdicciones) y de un conjunto amplio y heterogneo de organizaciones de la sociedad civil. Esta afirmacin tiene gran relevancia para entender de qu hablamos cuando hablamos de polticas sociales y cules son sus posibilidades de transformacin. Una gestin democrtica de la poltica social, que revalorice el lugar de la cooperacin y la complementariedad entre el Estado y la sociedad civil recuperara la idea de la poltica como construccin social y como el instrumento de generacin de consensos. (Bifarello, Mnica, 2000) Lo pblico, adems, nos remite al concepto de inters general o inters de la mayora. En este sentido, las polticas del Estado asumiran la responsabilidad de superar intereses sectoriales, administrando la naturaleza conflictiva de las demandas de los diferentes grupos y sectores sociales. Buscan obtener consensos, y en esto radica el proceso de legitimacin que caracteriza a la accin pblica. En segundo lugar, nos interesa sealar que las polticas sociales tienen la capacidad de constituir (y de hecho as lo han hecho a lo largo de la historia) poderosos instrumentos de construccin de ciudadana o importantes herramientas para reforzar la exclusin. No son neutras: su impacto depende claramente de su orientacin ideolgica. Que existan

acciones de poltica social, que se desplieguen programas de asistencia, no es garanta de que se logre un impacto en el bienestar de la poblacin o en la disminucin de las situaciones de pobreza y exclusin. Las polticas sociales, entonces, son polticas pblicas que se ocupan de lo social. Lo social ha sido tradicionalmente un sector dentro de lo pblico (que convive con otros sectores, como las polticas econmicas, polticas culturales, polticas urbanas, etc. ). El ncleo de las polticas sociales es la redistribucin o distribucin secundaria del ingreso. Abarcan tres grandes campos de poltica (Andrenacci, 2000): El corazn de la poltica social, constituido por la seguridad social; Las instituciones que desmercantilizan los costos de reproduccin de la vida, transfiriendo bienes y servicios (salud, educacin, vivienda); La poltica asistencial, que intenta reparar los daos de los excluidos del sistema.

Algunos rasgos salientes de las polticas sociales actuales son: Su carcter pblico no exclusivamente estatal que las ha convertido en multiactorales, tanto en su diseo, implementacin y evaluacin. Frente a un fuerte componente tcnico-burocrtico de las polticas sociales tradicionales, se han incorporado en los ltimos aos tcnicas y estrategias participativas en la planificacin social. Su integralidad. La poltica social ya no puede considerarse, tanto para el anlisis como para la intervencin, en forma fragmentaria. Ese enfoque ya ha demostrado ampliamente sus limitaciones y comienza a ser reemplazado por intervenciones transversales. Su centralidad. La degradacin de las condiciones de vida, el fin del pleno empleo, la creciente exclusin, han colocado nuevamente a la poltica social en el centro del debate. Los analistas del Estado de Bienestar consideran que un conjunto importante de sus instituciones tradicionales difcilmente podr ser desmantelado. Esta nueva cuestin social refuerza la legitimidad tica (Kliksberg, 1999) de las polticas sociales: en regiones dotadas de recursos naturales como Amrica Latina, es moralmente inadmisible el fenmeno de la exclusin y pobreza masivas, y la escandalosa brecha entre los que

ms tienen y los que menos tienen. Las polticas sociales universales y de base amplia pueden generar crculos virtuosos, no ya de gasto, sino de inversiones multiplicadoras. Sabemos que las polticas sociales alcanzaron su definicin ms acabada como sistema dentro del modelo de Estado de Bienestar, hoy definitivamente en crisis. Conservadores y progresistas coinciden en muchos aspectos de la descripcin de esta crisis, que Rosanvallon sintetiza proponiendo tres dimensiones (Rosanvallon, 1995): Crisis fiscal o financiera, que caracteriz principalmente a los aos setenta y est referida a la ineficiencia e insuficiencia del gasto social para hacer frente a las demandas sociales. Crisis ideolgica, entendida como imposibilidad del estado de manejar eficazmente la cuestin social. Es una crisis de legitimidad que marc los aos ochenta. Crisis filosfica o de valores, expresada principalmente en la dcada del 90 en la desintegracin de los valores de la solidaridad y el fracaso de la concepcin clsica de los derechos sociales para atender la creciente situacin de exclusin. Una de las consecuencias ms notorias de esta crisis es la inadaptacin que demuestran los viejos mtodos de gestin de lo social, los cuales comienzan a transitar fuertes transformaciones, a saber:

El paso de un sistema nacional a mltiples abordajes locales Las polticas sociales fueron concebidas como un sistema centralizado en lo referente a su administracin y a los mecanismos de regulacin, lo cual puso al Estado nacional en la necesidad de ampliar sus funciones y extender su burocracia para el mantenimiento del sistema. Paradjicamente, la sobrecarga gubernamental, la hiperburocratizacin sumada a la incapacidad de las enormes burocracias creadas para administrar el bienestar, constituyeron uno de los principales obstculos para una gestin eficiente. Por su carcter disciplinario, normativo e irracional no promovieron la responsabilidad social y por lo tanto tuvieron escasa influencia sobre lo sociocultural. En el modelo actual, han perdido peso los actores tradicionales (Estado-nacin, sindicatos, sector empresario) y adquieren visibilidad las administraciones locales (municipios, provincias) y las organizaciones de la sociedad civil. Toma as fuerza la idea

de descentralizacin, concebida como un modo de aproximar la gestin a las demandas y a los problemas concretos, dada la proximidad del nivel local respecto de los usuarios reales de las polticas sociales.

El paso de un sistema estatal a mltiples privatizaciones El sistema tradicional de polticas sociales reconoce un carcter estatal, ya que su gnesis, desarrollo, financiamiento y control estaba casi exclusivamente en manos de los estados nacionales. El mbito de lo pblico apareca fuertemente identificado con el Estado y era escasa la participacin de iniciativas provenientes de la sociedad civil, con excepcin en Argentina de las instituciones de caridad vinculadas a la Iglesia Catlica, vinculadas al campo de la asistencia social y posteriormente de los sindicatos ms bien ligados a la masificacin del sistema de seguridad social. El discurso neoliberal, como reaccin a la crisis del Estado Providencia, despoj a la accin estatal de toda posibilidad de lograr eficiencia en la gestin. La oposicin eficiencia vs. ineficiencia se resuelve con otra oposicin: privado vs. estatal. La privatizacin de servicios sociales es adems una respuesta a la crisis fiscal del Estado y un modo de introducir racionalidad en la administracin de los recursos. Es interesante sealar que en los 90 la privatizacin de los servicios sociales se orient tanto al sector privado comercial o lucrativo como hacia el de las organizaciones sin fines de lucro.

El paso de un sistema universal a mltiples focalizaciones La universalidad -aunque frecuentemente ms declamada que efectivamente realizada, dadas las limitaciones estructurales de acceso y cobertura en los pases perifricossignific la consideracin de las polticas sociales con un criterio de ciudadana amplia o ciudadana social. El universalismo estuvo presente en la poltica social argentina principalmente en la seguridad social, que fue adquiriendo gradualmente un sentido de generalidad, la educacin y la salud pblica. En este enfoque, las prestaciones sociales son entendidas como derechos de los ciudadanos. El principal argumento contra la universalidad ha sido de carcter econmico. En tiempos de crisis, cuando los recursos

son escasos y las necesidades importantes, es alta la tentacin de centrar principalmente las prestaciones sobre los ms necesitados (Rosanvallon, 1995)1 La focalizacin de las prestaciones sociales, orientada hacia las poblaciones ms vulnerables, comienza a constituir la estrategia privilegiada para hacer frente a la crisis financiera del estado de bienestar. Sus consecuencias largamente anunciadas seran la racionalizacin y aumento de la eficiencia del gasto social y la llegada ms efectiva de la atencin estatal a las situaciones ms crticas que no haban sido resueltas con sistemas universales. El balance de los aos de focalizacin neoliberal en Argentina, sin embargo, est muy distante de exhibir esos resultados.

2. Polticas Sociales para la Infancia Dentro del sistema de polticas sociales podemos considerar las polticas de infancia (o para la infancia) como el sistema de normas, acciones, intervenciones y programas pblicos dirigidos a hacer efectiva la garanta de los derechos de los nios y las nias, a travs de la prevencin, la proteccin y la asistencia. Durante aos las polticas pblicas de infancia estuvieron claramente divididas: para los nios, salud y educacin; para los menores, asistencia e institucionalizacin. El menor es, en general, un nio pobre, carente de recursos materiales y simblicos entre los cuales se destacan sus dbiles, nulos o por lo menos conflictivos vnculos familiares. En los ltimos aos se asiste a un desplazamiento de las tradicionales polticas asistenciales y correctivas para el menor, a polticas integrales, con el acento en la promocin y la prevencin para todos los nios, entendiendo al nio como ciudadano. Algunos autores definen este proceso como el pasaje de la consideracin del menor como objeto de compasin y represin, al nio y adolescente como sujeto de derechos. La Convencin de los Derechos del Nio y de la Nia juega un papel de bisagra entre esos dos modelos de intervencin. A su vez, la situacin actual de las intervenciones para la infancia en Argentina expresan una tensin entre tres elementos que conviven de manera conflictiva:

Informe de la Comunidad Europea citado por Rosanvallon.

la norma-marco (Convencin) como situacin ideal de la infancia; la legislacin nacional y la letra de los programas, donde coexisten situaciones inconstitucionales por falta de adaptacin a la norma-marco junto a nuevas legislaciones basadas en estos criterios;

la realidad social, donde subsisten muchos de los prejuicios, prcticas y preconceptos de los viejos modelos, tales como el clientelismo, el asistencialismo y el control.

En definitiva, una primera mirada a las polticas para la infancia en Argentina nos revela superposicin y fragmentacin de los programas, nuevos instrumentos conviviendo con antiguos modelos de intervencin y un atraso considerable en la adecuacin de la legislacin a los cambios introducidos por la Convencin.

3. La Convencin Internacional de los Derechos del Nio y la Nia y del Adolescente, un avance para las polticas de infancia en Argentina. Antes de la Convencin Desde principios del siglo XX, la atencin a la minoridad estuvo regida por la Ley N 10.903 del Patronato de Menores. Esta ley vigente desde 1919 hegemoniz la intervencin del Estado hacia los menores. Al Estado le corresponde la funcin del patronato, y su obligacin es ejercer la proteccin de aquellos menores que, por diversas circunstancias se ven privados de la patria potestad, o cuando el ejercicio irregular de la misma los pusiera en situacin de desamparo. El Patronato del Estado es ejercido por los jueces, considerados el eje central de la actuacin gubernamental, con apoyatura de los organismos ejecutivos que tienen a su cargo el tratamiento de las polticas para la infancia. En la prctica, estas dos instancias aparecen fragmentadas, esto hace que la intervencin sobre menores carenciados o abandonados se parezca bastante (y en algunos casos se superponga) a la de menores infractores: separacin de vnculos familiares e internacin. Esta concepcin de infancia y de poltica social no produce lazos sociales ni genera espacios de integracin social. Otra de las leyes principales que se refieren a la poltica del estado en relacin al menor son las que abarcan el Rgimen Penal de Minoridad - Leyes N 22.278 y 22.803- que

establecen las penas para los menores de edad que delinquen. Estas leyes otorgan al juez la facultad de resolver la internacin de menores de 16 aos sin juicio previo. La presencia omnmoda del Poder Judicial en la decisin sobre el futuro del menor, sumado a la carencia de recursos que garanticen un desarrollo armnico del nio o la nia que es sometido a un proceso judicial por el slo hecho de vivir en condiciones de pobreza, provocan una "ilusin" de poltica social. (Bifarello, 1997)

Convencin Internacional de los Derechos del Nio y la Nia, una nueva mirada hacia la infancia. La Convencin Internacional de los Derechos del Nio y de la Nia adoptada por Naciones Unidas en 1989, es el instrumento jurdico-poltico que cambia radicalmente el concepto de infancia y adolescencia. El nuevo pacto universal aporta un cambio

ideolgico respecto a viejas relaciones tutelares del pasado: los nios/as y adolescentes ya no son objetos pasivos de proteccin, ahora son sujetos plenos de derechos, y estos derechos deben ser garantizados por la familia, la sociedad y el Estado. El nio y la nia dejan de ser un problema para la sociedad y se convierten por un lado, en ciudadanos poseedores de derechos generales y por otro, en grupo vulnerable merecedor de cuidados especiales. La Convencin tiene un segundo aspecto positivo, involucra y hace jurdicamente responsable a los Estados miembros que la ratifican a velar por su cumplimiento; y adems, los compromete a elaborar acciones de tipo administrativas, legales y jurdicas para garantizar dichos derechos.

Sabemos que, dentro de los pases que han ratificado la Convencin Internacional de los Derechos del Nio y la Nia, se encuentra nuestro pas. En 1990, la Argentina ratifica esta Convencin y, en 1994, se incorpora en el artculo 75 de la Constitucin Nacional. La incorporacin de la Convencin de los Derechos del Nio y la Nia en la legislacin argentina sienta pilares fundamentales para pensar otra intervencin pblica respecto de la infancia. Para fundamentar la afirmacin precedente, nos detenemos en cuatro ideas centrales que se desprenden del texto declarativo:

1) Postula el status jurdico de la infancia. Esta nocin no slo hace referencia al nio o la nia como sujeto de derecho, sino que va ms all e involucra al colectivo infancia como universalidad. Se le atribuyen derechos a todos los nios y nias independientemente de las situaciones particulares de cada uno, por su sola condicin de encontrarse includos en esta poblacin. 2) Sienta la Doctrina de la Proteccin Integral . La mirada pasa necesariamente por el derecho y la accin. Los postulados declarativos se confrontan con el desafo de intervenir en las polticas pblicas, a modo de tornarlas capaces de incluir al conjunto de la poblacin infanto-juvenil y modificar su situacin. Esta doctrina abre paso a la proteccin entendida como intervencin pblica y no institucionalizacin o segregacin social. No basta con modificar el panorama legal: hay que implementar polticas sociales para posibilitar el goce de los derechos y promover la inclusin social de los nios y las nias. 3) Es un postulado-marco para la elaboracin de nuevas polticas para la infancia. La Convencin postula derechos y enuncia contenidos esenciales para formular polticas que los garanticen. En funcin de ellos, varios autores reconocen la posibilidad de reagrupar los criterios en cuatro grandes grupos de polticas pblicas para la infancia, que se ordenan jerrquicamente en relacin a la magnitud de la poblacin involucrada. Polticas Pblicas con perspectiva universal, como son la salud y la educacin Polticas Asistenciales, dirigidas a garantizar derechos sociales como la alimentacin, vivienda, abrigo, etc. Polticas de Proteccin Especiales, son aquellas que deben crear

dispositivos y mecanismos de atencin para los nios que atraviesen situaciones particulares que vulneran sus derechos como el abuso, maltrato, explotacin sexual, o bien cuentan con capacidades diferentes o se encuentran en situaciones de emergencia, tales como el conflicto armado.

Polticas de Garantas, que se refieren especialmente a nios y adolescentes en conflicto con la ley.

4) Constituye una norma-ombud. Es interesante rescatar que la Convencin expresa cul es la situacin social, econmica, cultural y jurdica en la que un nio o nia alcanza su bienestar. De esta forma, permite individualizar cules son las normas actuales de los Estados que no estn en consonancia con el texto de la Convencin y en consecuencia, abre las puertas para controlar y obligar a adaptar su sistema legislativo.

Despus de la Convencin El balance actual de la legislacin argentina expresa una convivencia ezquizofrnica de leyes antagnicas. En un mismo sistema jurdico coexisten la Ley de Patronato, el Rgimen Penal de Menores y la Convencin de los Derechos del Nio. Las leyes representativas de la condicin jurdica de la niez chocan abiertamente con una norma de rango constitucional como es la Convencin Internacional de los Derechos del Nio, la Nia y el Adolescente. La legislacin de nuestro pas no se ha adecuado a la Convencin de los Derechos del Nio y nos encontramos abiertamente en un estado de permanente violacin de los derechos humanos. La expresin ms genuina de una profunda tensin que es irreconciliable hasta nuestros das, es la paralizacin del debate legislativo en torno al proyecto de Ley sobre

Proteccin Integral de la Infancia que cuenta con media sancin de la Cmara de Diputados desde fines del ao 2001. La aprobacin de esta ley derogara la Ley de Patronato y posibilitara la normalizacin legislativa en Argentina en materia de polticas para la infancia. Pero esta ausencia de legislacin a nivel federal que considere a los nios como sujetos de derechos es un obstculo que encuentra su explicacin en el choque de intereses que se produce en la arena pblica. Es claro que en el sistema poltico se estn dirimiendo posturas conservadoras y progresistas en lo social y corporativas y democrticas en el sistema poltico-judicial. Por su parte, las organizaciones sociales que trabajan con la niez y la adolescencia se ven limitadas para intervenir y acceder a la definicin del proceso decisorio poltico.
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4. Programas y acciones de prevencin y atencin en Argentina Las polticas pblicas estatales se desarrollan en unidades ejecutoras que, a travs de acciones sistematizadas, exteriorizan y cristalizan modelos de intervencin social. En particular, las polticas sociales de infancia tienen una historia institucional en el organigrama del Estado que, desde un rastreo diacrnico, nos dan cuenta de diferentes denominaciones, pertenencias jurisdiccionales internas, corrimientos de competencias, funciones, coberturas poblacionales, fuentes y origen de los recursos. Estos elementos inherentes a la dinmica de ejecucin, muestran desde otra perspectiva la trayectoria conceptual y los supuestos bsicos instalados alrededor de la niez. Las experiencias gubernamentales en materia de cuidado de la infancia se remontan a pocas anteriores al Virreinato del Ro de la Plata. Algunos de los antecedentes ms destacados son: La Casa de los Nios Expsitos ( 1779), el Patronato de la Infancia (1892), la Obra del Patronato Nacional de Menores (1931), la Direccin del Menores (1946), La Creacin del Consejo del Menor (1957), la Subsecretara de la Minoridad y la Familia (1971), el Consejo Nacional del Menor y la Familia (1990). El contenido y el sentido que orientan estas experiencias estatales (que en lneas generales transcurren desde 1600 hasta finales del siglo XX) cubren situaciones de abandono, desamparo o delito, en que el menor debe ser objeto de proteccin,

institucionalizacin y disciplinamiento. Las instituciones de menores son un eslabn ms en la lgica de racionalidad negativa que asumieron las polticas sociales en ese perodo: control social y aislamiento del problema de la sociedad.

En la actualidad el Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia es el organismo a nivel nacional rector de las polticas de infancia en nuestro pas. Para desarrollar una descripcin del mismo tomaremos en cuenta: antecedentes inmediatos, objetivos, integracin, funciones y acciones. El antecedente ms inmediato del Consejo Nacional de la Niez, Adolescencia y

Familia fue el Consejo Nacional del Menor y la Familia, creado por el Decreto 1606 del ao 1990. Este ltimo organismo tena como objetivo adoptar diferentes medidas de

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proteccin integral a menores, personas discapacitadas y ancianos que se encontrasen en abandono, peligro moral o material. Las polticas planificadas por dicho Consejo tomaban, como parmetro rector, las

disposiciones hasta ese momento vigentes en temticas del menor y las polticas sociales dispuestas por el Ministerio de Salud y Accin Social. Como claramente lo establece el decreto de creacin, este organismo es "un continuador de los rganos tcnicoadministrativos de proteccin de menores, discapacitados y ancianos que le precedieron en el orden nacional" (art. 13) Dentro de las reas de actuacin de este organismo, se encuentran las tradicionales polticas de caractersticas universales como el cuidado de la salud del nio y la educacin. Dentro de las polticas asistenciales toma en cuenta la problemtica del menor en riesgo y abandonado, los incursos en hechos que la ley califica como delito y el nio discapacitado. Cabe destacar que dentro de las temticas sustantivas de

intervencin, se incorpora como problemtica de reciente tratamiento, la prevencin y la atencin de la violencia familiar y, dentro de lo que incumbe especficamente al maltrato infantil, se contempla la coordinacin de servicios que aborden el maltrato fsico, psquico, la negligencia, el abuso y toda otra forma de relacin violenta. (art. 14, inc III). Como venimos expresando en nuestro trabajo, la Convencin Internacional de los Derechos del Nio y la Nia es la bisagra para analizar desde un aspecto formal el antes y el despus de las polticas de la infancia en la Argentina y, desde el aspecto operativo, el cambio que se produce en el organigrama institucional del Poder Ejecutivo Nacional, no es la excepcin. Por intermedio del Decreto Nacional N 295/2001 se crea en la rbita de la Secretara de Desarrollo Social del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente "El Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia" (CONNAF). El Decreto Nacional expresa claramente que el actual Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia "surge de la necesidad de adecuar las estructuras orgnicas locales a las directrices impartidas por la Convencin Internacional que, en su art. 3 recomienda: " Los Estados Partes se asegurarn de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la proteccin de los nios cumplan las normas establecidas por las autoridades
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competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, nmero y competencia de su personal, as con en relacin con la existencia de una supervisin adecuada". El CONNAF es un ente gubernamental descentralizado, con autonoma tcnica, dependiente de la Secretara de Desarrollo Social. Entre los objetivos del CONNAF se encuentran : Planificar, organizar y ejecutar las acciones necesarias para la puesta en prctica de todos los derechos reconocidos por la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio adoptada por Asamblea General de las Naciones Unidas Disear y aprobar los programas necesarios a fin de llevarlas a cabo Planificar, organizar y ejecutar la poltica de promocin integral del nio, adolescente y la familia, en el marco de las normas vigentes y las polticas sociales establecidas por el Poder Ejecutivo Nacional Coordinar la participacin de instituciones pblicas, organismos no

gubernamentales, entidades vecinales y de bien pblico en general, en la programacin, ejecucin y difusin de las acciones tendientes a promover y proteger al nio, el adolescente y la familia. Es importante citar que este Decreto da origen a subunidades de ejecucin y coordinacin dentro del CONNAF como son: la Direccin Nacional de Derechos y de Programas para la Niez, la Adolescencia y la Familia, la Direccin Nacional de Planificacin y Articulacin de Polticas de Infancia y Adolescencia.

La Direccin Nacional de Derechos y de Programas para la Niez, la Adolescencia y la Familia tiene a su cargo la responsabilidad de ejecutar y coordinar acciones tendientes a fortalecer el reconocimiento en la sociedad del nio y el adolescente como sujeto activo de derechos. Por otra parte, tambin le compete dirigir y fiscalizar los programas de atencin y proteccin integral del nio y el adolescente. La Direccin Nacional de Planificacin y Articulacin de Polticas de Infancia y Adolescencia est encargada de asistir al Presidente del Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia en la planificacin de las polticas tendientes al cumplimiento de sus objetivos y el control de gestin de todas las acciones emprendidas, planificar un

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sistema educativo acorde a la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio y programar la capacitacin necesaria para su instrumentacin. Desde una perspectiva normativa de la planificacin, podemos afirmar que los organismos y suborganismos ejecutores de las polticas para la niez y la adolescencia tienen como objetivo disear, adaptar y reconvertir programas para que se encuentren en coherencia con los postulados de la Convencin.

Programas y Acciones Descentralizadas Entre las acciones que se enuncian en la rbita del Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia enumeramos algunas, segn una actualizacin de dicho organismo producida en el ao 2002. Aplicacin Nacional de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Los objetivos contenidos son: articular la implementacin de polticas dirigidas a la infancia y el fortalecimiento de los organismos nacionales, provinciales y municipales y de las organizaciones de la sociedad civil. Plan Nacional de Prevencin y Eliminacin de la Violencia Institucional. Programa de Capacitacin y Tratamiento de la Violencia Familiar, Maltrato Infantil y Abuso Sexual. El objetivo general planteado es prevenir las distintas formas de violencia que se ejercen contra los nios, desplegando acciones nivel primario, secundario y terciario, acorde a las necesidades de cada provincia del pas. Programa de Atencin a Nios y Adolescentes en Riesgo (PROAME). Este programa existente pasa a funcionar en la rbita del Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia. Los objetivos centrales del PROAME son: apoyo tcnico y financiero de proyectos de atencin a nios/as, fortalecimiento de organizaciones no gubernametales que dediquen su atencin a los nios/as y adolescentes. Creacin del Area de Integracin Federal. Esta rea integra y articula los siguientes Programas con proyeccin en el territorio nacional: el Programa Nacional

Adolescencia e Integracin Social, Programa de Atencin a la Niez y Adolescencia en Riesgo (PROAME), Programa Nacional de Centros Comunitarios de Promocin y Proteccin de Derechos de Niez, Adolescencia y Familia.

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Programa de Asistencia Integral a nios y adolescentes y Educacin Especial. El objetivo general es la asistencia tcnico-profesional y administrativa a todos los institutos de atencin integral en residencia permanente a nios y adolescentes y sus familias y a personas con necesidades especiales.

Programa de Fortalecimiento de los vnculos familiares y comunitarios. Los objetivos son: primero, promover e impulsar un profundo cambio con el diseo de las polticas seguidas por el Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, cuyo principio rector es el respeto por los derechos de nios, nias y adolescentes en el marco de la Doctrina de Proteccin Integral; en segundo lugar, promover e impulsar este cambio desde la institucin hacia la sociedad, imponiendo un nuevo tipo de abordaje y nuevas alternativas de resolucin de conflictos que erradiquen la judicializacin de la pobreza y la institucionalizacin, asumiendo responsabilidades que la Convencin hace pesar sobre los padres, la comunidad y el Estado.

Programa de Tratamiento de Jvenes en Conflicto con la Ley Penal. El objetivo planteado es la asistencia institucional a nios y adolescentes en conflicto con la ley penal.

Las acciones y programas que detallamos con anterioridad, adquieren una modalidad de ejecucin que los caracteriza: la descentralizacin. La descentralizacin de la poltica pblica de infancia en nuestro pas es entendida en trminos de desconcentrar funciones y trasladar responsabilidades a los niveles internos inferiores del Estado nacional o a diferentes jurisdicciones como son las provincias y municipios. La lgica de descentralizacin se traduce subsidiando en trminos financieros y tcnicos la

implementacin de programas y servicios sociales hacia la niez. A su vez, se financian actividades de las organizaciones de la sociedad civil (OSCs), convocando de esta manera al sector social que viene desarrollando una intensa labor en la proteccin y promocin de la niez. La descentralizacin de funciones de la rbita nacional a la provincial y municipal se viabiliza a travs de convenios de cooperacin, como as lo corroboran los firmados en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba, Mendoza y Ciudad Autnoma de

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Buenos Aires, entre otros. En la mayora de los casos observados, el objeto del convenio es la asistencia tcnica y financiera por parte del CONNAF a proyectos puntuales de las reas gubernamentales que atienden el tema infancia. Desde la relacin Estado-

sociedad civil, el fortalecimiento de los proyectos de las organizaciones sin fines de lucro son aprobados por un Comit Tcnico referenciados por la provincia a la que pertenecen. Desde un anlisis "en movimiento" del Consejo Nacional de la Niez, Adolescencia y Familia se puede observar que dicho organismo nacional ha fortalecido su funcin de coordinacin, supervisin y monitoreo de aplicaciones descentralizadas de programas en las provincias, municipios y la sociedad, centralizando los recursos econmicos, que son transferidos una vez aprobados los proyectos presentados por los actores sociales en cuestin.

Acciones desde los Municipios: el caso Rosario. Sin duda alguna, en estos ltimos tiempos, los municipios han adquirido un rol

protagnico en la gestin de lo pblico, y su relacin estrecha y prxima con la sociedad, los convierten en el eslabn gubernamental con mayor posibilidad de concretar y promover la construccin de ciudadana. La creciente localizacin de las demandas de los ciudadanos (Arroyo, 1997) ha generado un conjunto de nuevas funciones para el gobierno local que, desde su

capacidad institucional y econmica, comienza a desarrollar polticas activas que se orientan a promover la actividad econmica local y metropolitana, el empleo, polticas educativas, de salud y de promocin de derechos, que complementan las tradicionales responsabilidades en materia de alumbrado, barrido y limpieza comunal. Sin lugar a dudas, el pensar la poltica social a escala local es uno de los nuevos desafos que se incorporaron en los gobiernos municipales, como consecuencia de las reformas del Estado producidas en los 90 y de la creciente demanda social producto de los altos ndices de pobreza y desempleo provocados por la aplicacin de polticas econmicas neoliberales. En el espacio pblico de la poltica social municipal se entrecruzan una combinacin de demandas que nuclean: problemticas nuevas planteadas y lideradas por actores sociales
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que circunscriben sus acciones en reclamos de derechos de nueva generacin (de las mujeres, de los nios, de la juventud, de los aborgenes) y demandas tradicionales referidas a las condiciones sociales y necesidades bsicas de subsistencia. Desde este parmetro, y con relacin a la infancia, muchos municipios argentinos se han abocado a la tarea de implantar acciones que involucran problemticas convencionales de tipo asistencial, y tambin aquellas que comprenden una proteccin especial para los nios/as como es el maltrato infantil. En el caso de la Municipalidad de Rosario, la actuacin en materia de niez y

adolescencia puede ser abordada tomando dos ejes importantes en la gestin municipal de lo social: La tensin entre la promocin y la asistencia. En el espacio local, las polticas sociales deben dar respuestas a los problemas inmediatos de la poblacin infantil, en especial la asistencia directa de los sectores ms empobrecidos, pero a su vez se deben establecer polticas de mediano plazo que instalen capacidad en la propia sociedad y en la familia para que puedan resolver parte de sus problemas. La transversalidad de lo social. Sin lugar a dudas, las problemticas de la infancia atraviesan diferentes reas gubernamentales. Desde una concepcin integral de lo social, las instituciones deben lograr una coordinacin y una articulacin flexible y fluida para optimizar los recursos existentes y lograr un mayor impacto en la poblacin a la que se dirige el accionar. La Municipalidad de Rosario contempla diferentes polticas sociales dirigidas a nios, nias y adolescentes que clasificatorios pueden ser mencionadas en funcin de los parmetros

de las polticas que nos ofrece la Convencin Internacional de los

Derechos de Nio. Dentro de las polticas de corte universal podemos mencionar lo realizado en las reas de la salud y la educacin. En la atencin de la salud del nio, se plantean

intervenciones desde los distintos niveles de atencin. La atencin primaria comprende el control de la desnutricin infantil, el seguimiento rutinario del crecimiento del nio y la resolucin de consultas peditricas. La atencin de alta complejidad contempla las internaciones e intervenciones quirrgicas. Otro de los ejes globales que cabe

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mencionar en la poltica de salud infantil es la disminucin de la morbimortalidad infantil. En el plano educativo, encontramos servicios educativos de apoyo para la prevencin de la desercin escolar. Dentro de lo educativo no formal se cuenta con La Granja de la Infancia y el Jardn de los Nios, proyectos ldicos que suponen un aprendizaje de la conviencia en un espacio pblico que representa el respeto a las diferencias y la multiplicidad de experiencias. Por su parte, el Centro de la Juventud desarrolla para los adolescentes talleres y espacios de capacitacin y reflexin como parte de una formacin bsica. En las polticas asistenciales encontramos algunos aspectos comprendidos en los objetivos del Programa Crecer. Los Centros de atencin a nios de menores de 5 aos se ocupan de asistir alimentariamente a nios y nias que se encuentran en situacin de vulnerabilidad social, trabajando desde los nios con las familias. El Centro La Casa, tiene modalidad de centro de da y asiste a los adolescentes desamparados. En las polticas de proteccin especial podemos mencionar el Programa de Atencin y Prevencin de la Violencia Familiar, que asiste a nios y nias vctimas de cualquier tipo de maltrato. Otro de los Programas es el que presta atencin a los nios en situacin de calle que, a travs de operadores en terreno tratan de restituir los vnculos familiares, tomando como ltimo recurso la judicializacin del caso. En articulacin con este programa se conecta el Programa de Capacitacin Tcnica y Aprendizaje Laboral, que promueve el descubrimiento de las capacidades de los nios, nias y adolescentes para la construccin de un proyecto de vida y su reinsercin familiar y social. En lo que respecta a polticas de garantas tenemos como referente el Centro de Proteccin Integral para la Infancia; es una propuesta educativa no formal, alternativa a la internacin, que intenta restablecer los vnculos familiares y comunitarios. Su funcionamiento es la modalidad de centro de da y para los casos extremos cuenta tambin con la posibilidad de internacin. Como advierten distintos autores, los municipios son los mbitos estatales que, a partir de una relacin dinmica con el medio social, se van adaptando con mayor celeridad a lo planteado por la Convencin Internacional de los Derechos del Nio, Nia y los Adolescentes e invierten una cantidad importante de recursos para las polticas de
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infancia. Uno de los motivos que mejor explica este poder de reconversin es la ausencia del determinismo judicial que ha sesgado por dcadas al accionar estatal provincial y nacional. La intervencin del Estado en materia de infancia pasaba obligadamente por el Poder Judicial. La Justicia operaba como input de la demanda de la niez y no era (como la lgica lo expresa) el Poder Ejecutivo el organismo que, a partir de su accionar

modificara una situacin que es en la realidad un fenmeno social y no un caso individual. A partir de la consolidacin del rgimen democrtico, los municipios comienzan a crear agendas sociales que incluyen problemticas de nuevo cuo, abriendo el debate pblico a las nuevas voces que emergen desde la sociedad civil. Esta estrategia de legitimacin de la gestin social del municipio posibilit la introduccin de temticas hasta entonces ajenas al pensamiento local, como es el caso de los derechos de la infancia. La proyeccin de una nueva agenda social a nivel comunal fortalece la capacidad de gobernabilidad y de gestin de las municipalidades y, a su vez, determina el grado y la capacidad de integracin que tiene la sociedad local.

5. La niez y sus problemticas temas ausentes de la agenda pblica? Entendiendo las polticas de infancia como polticas pblicas, discutiremos entonces un elemento clave de su gnesis: la construccin de la agenda.Segn Meny y Thoenig (1992) la agenda puede definirse como el conjunto de problemas que se colocan en el debate pblico o que demandan la intervencin de las autoridades pblicas. En la incorporacin de un problema a la agenda, existe una variedad de actores: los propios dirigentes polticos, los tcnicos, los medios de comunicacin, las organizaciones de la sociedad civil. Poner en agenda determinados temas constituye un mecanismo fundamental de la accin pblica. Existen dos tipos principales de agenda: La agenda institucional, conformada por los problemas que funcionalmente o por consenso se consideran competencias clsicas de la autoridad pblica, tales como el presupuesto o la educacin pblica.

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La agenda coyuntural, constituida por problemas que no son de competencia habitual de la autoridad pblica, pero que por nuevas formas de entender los problemas o de entender la autoridad, se discute la posibilidad de considerarlos como objeto de intervencin pblica.Tal es el caso de la salud reproductiva, o de la violencia, abuso y maltrato infantil.

La agenda pblica tiene un carcter dinmico. Los problemas, la forma de definirlos y cules son las cosas que se consideran problemas varan y se redefinen permanentemente. La incorporacin de los problemas a la agenda es, en todos los casos, una cuestin de poder, un juego de intereses que expresa la capacidad de los actores de formalizar sus demandas y negociar. La infancia constituye una temtica amplia y heterognea. Cuando tratamos de analizar cmo se ha ido incorporando la temtica de la infancia a la agenda pblica, observamos una importante variedad de temticas vinculadas a la infancia que han ido ganando un lugar en la agenda, de diversas formas. Por ejemplo, existen temas tradicionales vinculados a la niez, tales como la educacin, la salud, el menor en riesgo o en conflicto con la ley, que forman parte de la agenda gubernamental del Estado, ms an luego del desarrollo de los Estados de bienestar. Existen, junto a esas temticas clsicas, temas nuevos vinculados a la niez, tales como el maltrato, el abuso, la explotacin de menores, que son coyunturalmente colocados en la agenda pblica. Su incorporacin es conflictiva y a menudo generan controversias. Muchas veces existe en esas problemticas una dificultad de marcar los lmites entre lo domstico, privado y tolerado por modelos culturales y sociales, y lo que debe ser considerado un tema de gobierno. Requieren de respuestas institucionales complejas y no siempre estn claras las adecuaciones normativas y legislativas para hacerles frente. Podramos decir entonces que la agenda pblica considera slo parcialmente a la infancia, y a la vez esas temticas de las cuales ya nadie duda, se abordan como segmentos sin articulacin entre s. Los nios y nias se transforman as en pacientes de los servicios de salud, alumnos de la escuela, beneficiarios de programas alimentarios, menores para el sistema de justicia. El gran desafo pendiente en nuestro pas es,

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entonces, colocar a los nios y nias en la agenda gubernamental para generar respuestas polticas que, con el eje en la infancia, atraviesen todas las polticas pblicas. Poner en la agenda de prioridades polticas de un municipio, de una provincia, de la Nacin- a los nios, significa no slo aumentar su consideracin en la agenda social, sino en la agenda de polticas econmicas, urbanas, en la agenda de los legisladores. Tomando la idea de Francesco Tonucci, considerar al nio como parmetro y garanta de todas las diversidades.

6. Conclusiones: deudas pendientes y desafos La ratificacin y el status constitucional que obtuvo en nuestro pas la Convencin Internacional de los Derechos del Nio y la Nia es un paso significativo para el bienestar y el desarrollo de la infancia, pero no es suficiente. A nivel legislativo se han producido avances como son la adopcin de la Ley 24.417 sobre proteccin contra la violencia domstica, la ratificacin del Protocolo Facultativo de la Convencin sobre Derechos del Nio relativo a la participacin de nios en los conflictos armados y la reciente aprobacin del Protocolo Facultativo relativo a la venta de nios, la prostitucin infantil y la utilizacin de los nios en la pornografa complementario a la Convencin de los Derechos del Nio. Sin embargo, nuestro pas tiene una gran deuda con la niez, que es la derogacin de la Ley de Patronato. Sabemos que proyectos o ideas no faltan; la propuesta alternativa duerme el sueo burocrtico y poltico en la Cmara de Senadores de la Nacin. Desde una visin comparada del sistema legislativo, a nivel de Amrica Latina, las leyes argentinas demuestran un significativo retraso en materia de Proteccin Integral de la Infancia. Pases como Brasil, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela y recientemente Guatemala, cuentan con leyes adecuadas a la Convencin. Lo cierto es que la Convencin Internacional de los Derechos de los Nios debe ser bajada a nivel de las leyes, las reglamentaciones administrativas, las resoluciones judiciales y debe extenderse hasta la formulacin y promulgacin de las polticas. Este es el objetivo primordial de esta normativa internacional.

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La evaluacin que se realiza desde las polticas sociales relativas a la infancia arroja resultados difusos y no menos preocupantes. Un informe realizado por el Comit de los derechos del Nio, organismo dependiente de Naciones Unidas, hace consideraciones acerca de la modalidad de funcionamiento del Adolescencia y Familia. La descentralizacin Consejo Nacional de la Niez, operativa que est instalada en la

implementacin de las polticas ha arrojado un dficit en la coordinacin de las acciones y servicios que se encargan de la asistencia y promocin de los derechos del nio y en consecuencia, se produce dispersin de recursos e ineficacia en el accionar. A su vez esta dispersin sin un adecuado monitoreo (o imposibilidad de controlar) se acenta al no contar el gobierno nacional con una Poltica Integral para la Infancia y un Plan de Accin para la Niez que aborde en su parte prctica los contenidos de la Convencin. Como sealamos en el transcurso del trabajo, de por s la Convencin es una normaombud que opera como mecanismo de evaluacin progresiva de los adelantos en materia de derechos de la niez. Pero al carecer la normativa nacional de legislaciones de proteccin de la infancia, tampoco se puede avanzar en la creacin de un observatorio que fiscalice y controle la implementacin de la Convencin a nivel federal. Para complicar la situacin, los costos sociales resultantes de la aplicacin de polticas de ajuste econmico, han producido una situacin de alta vulnerabilidad con respecto a la poblacin infanto-juvenil. Segn datos oficiales, el 69% de los nios menores de 18 aos en Argentina viven en condicin de pobreza, de los cuales el 35% viven en la indigencia. Estos porcentajes se incrementan en ciertas zonas de Buenos Aires y en provincias del norte del pas. Hay mucho por hacer. La preocupante radiografa de la niez en nuestro pas requiere de mayor asignacin de recursos y de un estricto control de las partidas empleadas por los niveles provinciales y municipales y, a su vez, del impacto de las acciones realizadas. La pregunta que surge de esta sntesis del cuadro de situacin es la siguiente: por qu la agenda de la infancia se encuentra todava en estadios declarativos e incipientes en materia de legislacin y polticas sociales de promocin de derechos? Por qu conviven situaciones hbridas que muestran una falta de coherencia ideolgica, avances y retrocesos, situaciones de garanta y de violacin de derechos al mismo tiempo?

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La respuesta de algunos investigadores es que el accionar pblico del estado y el accionar pblico de la sociedad civil estn recorriendo caminos paralelos sin llegar a un entrecruzamiento social y poltico que provoquen la crisis estructural de la agenda de la infancia. El Estado es el que controla y regula desde arriba hacia abajo las innovaciones polticas y el establecimiento de la agenda en las temticas de infancia, incorporando o dejando en stand by las disposiciones que implican un cambio radical en la concepcin argentina de la niez. Las presiones a nivel internacional, como las que realizan los organismos de Naciones Unidas, no son suficientes ni contundentes si desde lo local no se logran las sinergias necesarias para plantear contradicciones y encontrar las lagunas necesarias en esa caja negra que, hoy por hoy, son las decisiones gubernamentales en materia de infancia. La accin del Estado para la niez slo ser efectiva si se acerca a las demandas sociales reales y convoca a la participacin y al debate pblico a la sociedad civil. La accin de la sociedad civil podra potenciarse si logra incidir de manera contundente en la definicin de la agenda pblica, convirtindose en movilizadora de cambios en la legislacin, en el desarrollo de polticas y en las prcticas sociales.

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Referencias bibliogrficas Andrenacci, L., 2000. Miseria de la poltica social. Algunas reflexiones sobre la cuestin social y la poltica social en la Argentina contempornea, San Miguel, Documentos de Trabajo ICO- UNGS. Arroyo, Daniel ,1997. Estilos de Gestin y Polticas Sociales Municipales en Argentina en Hacia un nuevo modelo de gestin local, comp. Garca Delgado, Daniel- Buenos Aires, FLACSO. Bifarello, Mnica, 1997. La exclusin de los menores, en Firpo, Arturo, comp., Nuestra pobreza, Rosario, Editorial Ross. Bifarello, Mnica, 2000. Polticas sociales para recuperar utopas, en Ciudad Futura II, PER, Municipalidad de Rosario. Kliksberg, Bernardo, 1999. Amrica Latina, una regin en riesgo. Pobreza, inequidad e institucionalidad social, mimeo. Meny, Ives y Thoenig, J-C, 1992. Las polticas pblicas, Barcelona, Ariel. Rosanvallon, Pierre, 1995. La nueva cuestin social. Repensar el Estado Providencia, Buenos Aires, Manantial.

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