UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

MAESTRA EN ESTUDIOS LATINOAMERICANOS FACULTAD DE FILOSOFA Y LETRAS.

LA DESCENTRALIZACIN, ALCANCES Y DIFICULTADES POLTICAS DE SU APLICACIN EN EL ECUADOR. Los casos de Quito y Guayaquil.

PARA OBTENER EL TTULO DE:

MAESTRA EN ESTUDIOS LATINOAMERICANOS .

P R E S E N T A:

VERNICA ELZABETH SILVA REINOSO

TUTOR GERMN PREZ FERNNDEZ DEL CASTILLO.

MXICO, D.F.

JULIO 2010

Jurado Asignado:

Presidente Secretario Vocal 1er Suplente 2do Suplente

Dr. Lucio Oliver Dr. Germn Prez Fernndez del Castillo Dr. Jorge F. Mrquez Muoz Dr. Guillermo Guajardo Soto Dr. Nicols Loza Otero

D.F. , Mxico

DIRECTOR DE TESIS

Dr. Germn Prez Fernndez del Castillo

Agradecimientos

A mi tutor, Dr. Germn Prez, por su aguda orientacin, su infinita paciencia y su gran generosidad en estos aos de formacin.

A mis lectores, Dr. Lucio Oliver, Dr. Jorge Mrquez, Dr. Guillermo Guajardo, Dr. Nicols Loza, por su dedicacin en la lectura de este trabajo y por la pertinencia de sus sugerencias.

Una gran deuda de gratitud con ellos.

A mi familia, maestros y amigos por su compaa, sabidura y generosidad

CONTENIDO NDICE DE CUADROS, MAPAS Y GRFICOS INTRODUCCIN 1.TRANSFORMACIN DEL ESTADO Y LA EMERGENCIA DE LA DESCENTRALIZACIN 1.1 Incidencia econmica, poltica y cultural de la transformacin del Estado en Amrica Latina. 1.2 La emergencia de la descentralizacin en Amrica Latina, impactos y dificultades 1.3 Algunas lecciones y retos de la descentralizacin en Amrica Latina 1.4 Nociones bsicas 1.4.1 Conceptualizacin de la descentralizacin 1.4.2 Sobre lo local y lo municipal 1.4.3 Poder local 1.4.4 Actores con poder de veto 1.4.5 Regin y regionalidad 2.ECUADOR: ORGANIZACIN TERRITORIAL, TRADICIN REGIONAL, 5 6 11 11 14 21 23 23 26 28 30 31 MODELOS 34 34 37 45

CENTRALIZADOS Y ESCENARIOS POLTICOS DE LA DESCENTRALIZACIN 2.1 El territorio, su poblacin y algunos indicadores socioeconmicos 2.2 Estructura orgnica del Estado en el territorio nacional segn los marcos constitucionales. 2.3 Conflictos frente al ordenamiento territorial 2.4 Ecuador, su sistema econmico y poltico de regiones, sus centros histricos de poder y sus estrategias de planificacin.

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2.5 La descentralizacin como parte de la Reforma del Estado en el Ecuador. Perodos claves y actores locales y nacionales protagonistas. 2.5.1 Perodos claves 2.5.2 Actores sociales y polticos protagonistas de la descentralizacin 2.6 Dificultades, limitaciones y retos de la descentralizacin: una evaluacin general del tema en Ecuador 2.6.1 Dificultades y limitaciones 2.6.2. Desafos 3. LA DESCENTRALIZACIN Y SU IMPACTO EN EL MUNICIPIO 3.1Evolucin y desarrollo de los municipios en el Ecuador (Siglo XIX-2000) 3.2Balance sobre los alcances y limitaciones de las transferencias de poder y de recursos desde el Estado central hacia los gobiernos municipales. 3.2.1 Asignacin de competencias 3.2.2 Asignacin de Recursos 3.2.3 Asignacin de Poder Poltico 81 83 85 87 69 70 73 75 75 55 55 68

4. LAS EXPERIENCIAS DE QUITO Y GUAYAQUIL 4.1 Caractersticas sociodemogrficas de Quito y Guayaquil 4.2 El poder poltico en Quito y Guayaquil 1979 - 2006 4.3 Los actores del proceso 4.3.1 Actores decisivos 4.3.2 Actores Reactivos 4.3.3 Agentes no institucionales con poder de veto 4.4 El Proceso de Descentralizacin en Guayaquil 4.4.1 Recuperacin de la ciudad y descentralizacin de Facto 1992 - 1999 4.4.2 La descentralizacin a la carta 4.5 El Proceso de Descentralizacin en Quito 4.5.1 La definicin de la estructura metropolitana 1988-1992 4.5.2 La conformacin del Distrito Metropolitano de Quito DMQ: la desconcentracin y el modelo de empresa para Quito (1993-2000) 4.5.3 La consolidacin del DMQ, una estructura de gobierno local corporativizada. 4.6 Profundizacin de la Descentralizacin? CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS FUENTES BIBLIOGRFICAS ANEXOS

90 90 91 95 95 98 99 100 100 102 107 108

109 109 110 115 118 130

ndice de cuadros, mapas y grficos

Cuadro 1. Autoridades y atribuciones segn el tipo de rgimen seccional Constitucin de 1998 Cuadro 2. Estructura orgnica del Estado segn su ubicacin en el territorio Cuadro 3. Niveles de gobierno y acciones desarrolladas Cuadro 4. Hitos de la crisis poltica del Estado Ecuatoriano: 1980 2006 Cuadro 5. Marco Constitucional sobre descentralizacin y municipalidad Cuadro 6. Estructura de los Ingresos de los Gobiernos Seccionales Cuadro 7. Municipios por rango poblacional en el Ecuador Cuadro 8. Caractersticas de los municipios ecuatorianos (2002) Cuadro 9. Nmero de alcaldes elegidos antes y despus de 1998 y sus partidos polticos Cuadro 10. Duracin de ministros por tipo de gabinete y causas para cese de funciones Cuadro11. Breve esquema de la estructura del Sistema de Organizacin en Guayaquil Cuadro 12. Competencias asumidas por los municipios segn reas de gestin Cuadro 13. Competencias por Sectores asumidas por Quito y Guayaquil 2006 Cuadro 14. Competencias por sectores (en detalle) asumidas por Quito y Guayaquil 2006 Cuadro 15. Indicadores Municipales Quito y Guayaquil Mapa 1. Divisin poltico-regional Constitucin 1998 Mapa 2. (Las siete regiones administrativas del pas segn la Constitucin de 2008) 40 41 47 65 81 86 87 89 94 97 105 111 112 112 113 39 45

Introduccin En los aos ochenta del siglo XX, se produjo una ola de reformas estatales con variadas repercusiones en la gobernabilidad democrtica y en las prcticas de ejercicio del poder nacional y local. Ello trajo como consecuencia, la incursin de nuevos actores polticos y sociales en la escena pblica y la emergencia de formas plurales de concepcin del poder poltico. Uno de los temas que adquiri protagonismo a raz de esa ola reformista fue la descentralizacin, considerada desde entonces, una de las principales estrategias polticas para flexibilizar y democratizar unos sistemas institucionales relativamente rgidos (Restrepo, 2004).

Desde sus comienzos la descentralizacin fue asumida en el imaginario poltico de gobiernos y organizaciones como una prctica redistributiva de recursos, competencias, espacios de decisin y responsabilidades, con diferentes grados de profundidad, modalidades, ritmos particulares y resultados segn el pas y los contextos locales analizados. En algunos pases permiti mayor autonoma a los gobiernos locales, favoreciendo el diseo de sus propios planes de desarrollo. En otros, sin embargo, los programas de descentralizacin no tuvieron mayor repercusin ya que aunque formalmente se les otorg ms poder a las autoridades locales para resolver sus propios problemas, no se les dieron los instrumentos necesarios para llevar a cabo dichos proyectos.

En unos escenarios, probablemente lo que ocurri en Ecuador, la descentralizacin fue ms un discurso que una prctica poltica consolidada en las regiones y en los municipios. Las polticas descentralizadoras tambin fueron bloqueadas por la existencia de estructuras tradicionales de poder profundamente enraizadas en los sistemas sociales, lo cual fren o limit sus efectos potenciales (Len, 2000; Cabrero, 1996). En varios contextos regionales, la descentralizacin tom la forma de desconcentracin administrativa, permitiendo que los gobiernos centrales delegaran algunas de sus funciones en niveles ms bajos de la pirmide burocrtica, bien dentro de los mismos organismos o ministerios gubernamentales, o bien desde fuera de la estructura burocrtica central. Lo cierto es que salvo en contados casos, es
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difcil asegurar hoy que la descentralizacin funcionara de forma expedita en la transferencia de poder y autoridad. Incluso, es probable que nunca se haya realizado de forma radical y exitosa.

Esta tesis se pregunta por los alcances y dificultades polticas de la aplicacin de las reformas descentralizadoras en la poltica seccional (local) en Ecuador, un pas que al igual que otros de la regin y del mundo, incorpor desde los aos ochenta, el espritu descentralizador. Desde el restablecimiento de la democracia en 1979 y hasta ahora, la descentralizacin poltica y administrativa en este pas se ha presentado, en el discurso de muchos gobiernos centrales y locales, como un instrumento viable para la reestructuracin y democratizacin del Estado. Sin embargo, luego de tres dcadas, se observa la existencia de ms discurso descentralizador que prctica descentralizadora, es decir la adopcin, ejecucin y concrecin de estas polticas ha sido lenta y precaria.

Las dificultades de concrecin, as como las razones polticas y sociales que le sirven de sustento, sus expresiones y lgicas nacionales y locales, obedecen a procesos y dinmicas histricas y polticas estructurales y son de hecho objeto de anlisis de esta tesis. Para llevar a cabo este objetivo nos concentramos en dos de los principales municipios del Ecuador, Quito y Guayaquil. En la actualidad, ambos municipios concentran 47% de la poblacin nacional y participan de 80% de la produccin econmica del pas. Ambos poseen estilos, sistemas polticos y formas administrativas diferenciadas a lo largo de la historia ecuatoriana, adems de imaginarios de regin, visiones de Estado y estructuras de poder local, que como se ver, son decisivos para la instrumentacin o bloqueo de las prcticas y polticas descentralizadoras.

En la tesis, se sugieren dos hiptesis en torno a las dificultades histricas de la descentralizacin en el pas. La primera sostiene que en la historia misma de conformacin del Ecuador confluyen contradictoriamente, de una parte, una fuerte tradicin regionalista y municipalista, y de otra, un modelo de gestin y administracin centralista del poder. La primera gener formas de empoderamiento local, enquistadas en la Costa del pas, representada por los municipios de Guayaquil y Cuenca, que histricamente han reiterado
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su afn autonmico y cuyas demandas son lideradas principalmente por lites econmicas y comerciales. Lo segundo tiene su mxima expresin en la Sierra, con Quito a la cabeza, que desde comienzos de la Colonia y hasta ahora, ha sido protagonista de la vida poltica, administrativa y cultural del Ecuador. Desde este distrito municipal han emanado, paradjicamente, ciertos discursos descentralizadores, pero tambin se sigue practicando y defendiendo el centralismo del poder. sta regionalidad de una parte, y centralidad de otra, legitima diferencias de poder y refuerza las disparidades con otras zonas (por ejemplo con el Oriente del pas, con mayores recursos naturales pero menores ndices de desarrollo humano). En ese marco de ideas, lo que se intentar sostener en el captulo segundo de esta tesis es que el aparente callejn sin salida entre municipalismo y centralismo, entre poderes autonmicos y poderes centralistas, podran explicar el fracaso o el logro de las polticas descentralizadoras en Quito y Guayaquil.

La segunda hiptesis, considera que la proliferacin de actores con poder de veto (actores cuyo consentimiento es necesario para impulsar reformas) en la arena nacional ha sido decisiva a la hora de facilitar, frenar o entorpecer las polticas descentralizadoras. Ecuador se caracteriza, como se podr observar en el captulo cuarto, por un gran aparataje legal, entendido este como un conjunto de actores, instancias y mecanismos formales, para tramitar y gestionar la descentralizacin, lo que podra inducir su bajo grado de concrecin. Y aunque se reconoce que su existencia es consustancial a cualquier democracia, lo que se cuestiona es que amparados en ese aparataje, los mismos actores que demandan y promocionan legalmente la descentralizacin, son los que la frenan e impiden su desarrollo efectivo.

Ahora bien, la literatura revisada para esta tesis, nos permite afirmar, sin lugar a dudas, que la descentralizacin es y sigue siendo uno de los asuntos prioritarios en el pas. Ha sido abordada en las dos ltimas dcadas en relacin con sus efectos directos e indirectos en la participacin ciudadana local, en la democratizacin local, en la mejora en la prestacin de servicios, en la calidad de la ciudadana y en la emergencia y protagonismo de nuevos poderes locales. Al respecto se encuentran las investigaciones de Barrera et al (2005); Barrera (2006); Carrin (1999; 2005; 2006a; 2006b; 2007); Len (1998; 2007); Ortiz
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