Artigos, Pareceres, Memoriais e Peties O Decreto n 4.887/2003 e a Regulamentao das Terras dos Remanescentes das Comunidades dos Quilombos.

Universidade de Braslia UNB Assessora Jurdica da Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica Regularizar as terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos constituiu-se num dos maiores desafios do governo do Presidente Lus Incio Lula da Silva. O Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003, que revogou o anterior de nmero 3.912, de 10 de setembro de 2001, assegurou conquistas importantes para as comunidades quilombolas. Inmeras inovaes legais foram implementadas, de modo a privilegiar a edificao de um novo ramo do Direito, o Direito tnico, j prevalecente em legislaes comparadas como a da Austrlia, Nova Zelndia e Amrica do Norte, mas inusitado no Brasil. Efetivamente, reconheceu o comando constituinte originrio a diversidade scio-cultural e antropolgica em seus princpios e normas, pretendendo avanar nas solues de problemas histricos propositalmente postergados. Neste sentido, o Decreto n 4.887/03 consolida uma nova ordem legal, cujos propsitos atualizadores exprimem a vontade inscrita na Lei Maior. A proteo s coletividades indgenas e s comunidades remanescentes dos quilombos possui idntica equivalncia valorativa no que concerne afirmao dos direitos territoriais dos grupos tnicos minoritrios. Vrias foram as inovaes legais relevantes constantes deste novo instrumento normativo. Definiu o Decreto n 4.887/03, em seu artigo 2 e respectivos pargrafos, "comunidades remanescentes dos quilombos", identidade tnica, histrica e socialmente construda, bem como conceituou territorialidade negra, ambas compreendidas sob a tica antropolgica que prope nova avaliao semntica, de forma a atender os desgnios e objetivos evidentes da Constituio. Confinados invisibilidade jurdica, os quilombos alteavam a repressiva legislao colonialista e somente ganharam foros de legalidade um sculo aps a abolio formal da escravatura; na vigente Carta Constitucional promulgada em 1988. Dispe a ratio inscrita no artigo 68 que se regulamentou, verbis: "Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos." Consubstancia a legis, nas palavras da antroploga Ilka Boaventura Leite, o "direito terra, enquanto suporte de residncia e sustentabilidade, h muito almejadas, nas diversas unidades de agregao das famlias e ncleos populacionais, compostos majoritariamente, mas no exclusivamente, de afrodescendentes."(1) Indo alm, intentou a Lei Maior, no apenas encarecer a importncia essencial das aes afirmativas reparatrias quis, outrossim, resguardar as manifestaes tnico-culturais dos grupos sociais participantes do processo civilizatrio nacional, conforme se l nos artigos 215 e 216 das disposies permanentes. A norma constitucional, contudo, ao dispor sobre a matria, no ofertou uma redefinio atualizada do significado de quilombos. Diria a propsito Alfredo Wagner Berno de Almeida; "a lei exige que algum se proclame "remanescente", s que o processo de afirmao tnica, no passa historicamente pelo resduo, pela sobra, ou "pelo que foi e no mais", seno pelo que de fato , pelo que efetivamente e vivido como tal". (2) A despeito do contedo histrico, o conceito de quilombos, contemporaneamente, designa a situao presente dos segmentos negros em diferentes regies e contextos do Brasil. Ele no mais se refere a resqucios arqueolgicos de ocupao temporal ou de comprovao biolgica nem, tampouco, se trata de grupos isolados ou de uma populao estritamente homognea constitudos a partir de movimentos insurrecionais ou rebelados. Consistem, sim, em grupos que consolidaram um territrio prprio e nele desenvolveram prticas cotidianas de resistncia e reproduo de seus modos de vida. O que os define a experincia vivida e as verses compartilhadas de sua trajetria comum e da continuidade enquanto grupo.(3) Neste contexto, a concretude da norma em seu processo de integrao, haveria de transcorrer da realidade vivencial do Estado para guardar conexidade com o sentido de conjunto e universalidade expresso na Constituio. Da porque, a direo interpretativa do artigo 68, impe a translao semntica da expresso "remanescentes das comunidades dos quilombos" para "comunidades remanescentes dos quilombos", inverso simblica que os liberta dos marcos conceituais filipinos e manuelinos, contemplando-os, com uma norma reparadora pelos danos acumulados. O quilombo e a territorialidade negra retratam a apropriao coletiva de grupos tnicos organizados, e no a mera posse individual. Para a historiadora Maria de Lourdes Bandeira, "a relao das comunidades negras com a terra se deu histrica e socialmente atravs do coletivo, no se circunscrevendo esfera do direito privado. A terra coletivamente apropriada configura um bem pblico das comunidades negras, no sendo por oposio bem ou propriedade privada de seus membros". (4) Historicamente, a definio jurdica de quilombos sempre enfatizou a ocupao coletiva e ilegal da terra. Isto se v claro na resposta do Rei de Portugal Consulta do Conselho Ultramarino, em 2 de dezembro de 1740, ao conceituar quilombo ou mocambo, como "toda habitao de negros fugidos que passem de cinco, em parte despovoada, ainda que no tenham ranchos levantados nem se achem piles neles". Posteriormente, com o recrudescimento do escravismo, a Lei n 236, de 20 de agosto de 1847, sancionada pelo Presidente da Provncia Joaquim Franco de S, diminuiria o nmero de escravos fugidos sem, contudo, imprimir singularidade ao conceito. Leia-se: " Art. 12- Reputa-se-ha escravo aquilombado, logo que esteja no interior das matas, vizinho ou distante de qualquer estabelecimento, em reunio de dois ou mais com casa ou rancho." A legislao republicana que se seguiu, no contemplou qualquer redefinio de quilombos, formalmente extintos com a Abolio em 1888. Contudo, restaram elementos paradigmticos presentes neste Decreto tais como, a posse comunal e indivisvel daquelas terras.

Diante disto, pondera o jurista Dimas Salustiano da Silva, no se enquadrarem, tais direitos, nas concepes jurdicas clssicas de inspirao liberal. "So direitos de comunidades, de grupos que possuem especficas regras de convivncia, em relao s quais as normas de direito privado so estranhas e por isso, imprprias para utilizao neste caso."(5) Por outras palavras, suas peculiaridades histricas no condizem com o tradicionalismo do Direito Civil Ptrio. Infere-se, pois, desta perspectiva, que a expresso insculpida na letra fria da ratio remanescentes das comunidades dos quilombos - frustra o sentido infenso uniformidade interpretativa e conjura danos fatais s idias e aos princpios da Carta Magna, se tomada em sua literalidade, mormente por se saber que o mais trgico legado da escravatura consistiu, precisamente, no asfixiamento da identidade tnica e na fragmentao da conscincia coletiva negra diligenciados pelo Estado. A desintegrao jurdica do estigma da escravido faz sobrelevar a afirmao do Direito tnico no formalismo positivista, realinhando o foco do superado conceito de raa para o plano da identidade.(6) A partir deste avano do legislador originrio, o mbito normativo do artigo 68 transcende o texto e alcana a dimenso unitria dos valores que regem a Constituio quando oxigenam as prticas scio-culturais negras em sua virtualidade poltica, como marca de distintividade. A extenso da liberdade de edificar concedida pela Lei Maior pressupe a prevalncia da mens legislatoris ou da mens legis, de forma que a dinmica integradora no ultrapasse a autoridade definida. Ora, o alargamento crtico favor actus, amplia o fim contemplado pela norma, intocvel em sua materialidade, e justifica, pelas razes expostas, a titulao coletiva pro indivisa e ad perpetuam, sobre aquelas terras, como um meio de assegurar a perpetuidade da propriedade s geraes futuras, bem como o patrimnio histrico- cultural brasileiro.A titulao no se reveste, pois, do carter condominial previsto nos artigos 1314 e seguintes do Cdigo Civil, nomeadamente, o artigo 1320 e respectivos pargrafos, que estipulam a licitude da diviso da coisa comum e o prazo mximo de 5 anos para a permanncia da indiviso. Como a Lei de Registros Pblicos s admite o registro em nome de pessoa fsica ou jurdica, as comunidades sero representadas por suas associaes legalmente constitudas. Outro ponto fulcral concerne, outrossim, identificao etno-histrica dos critrios definidores do grupo, outorgados pelo art. 2, 1 do Decreto. Em lcida reflexo, que retrata a moderna viso da Antropologia, afirma Eliane Cantarino ODwyer ser "a afiliao tnica, tanto uma questo de origem comum, quanto de orientao das aes coletivas no sentido de destinos compartilhados".(7) H, portanto, de prevalecer, para fins de pertencimento, a conscincia da identidade, nos termos da Conveno 169 da OIT sobre Povos Indgenas e Tribais, ratificada pelo Brasil, cujo artigo 1, alnea "b", 2, preceitua: litteris: "2. A conscincia de sua identidade indgena ou tribal dever ser considerada como critrio fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposies da presente Conveno". No quer isto significar, a desnecessidade da realizao de estudos tcnicos, fundamentais para subsidiarem o Estado e as comunidades quilombolas. As pesquisas acadmicas, sobretudo as antropolgicas, auxiliam a conduo e o deslinde dos processos administrativos e judiciais. Mais, foi com base na nova conceituao semntica do termo quilombo que a literatura especializada lhe imprimiu, que o Decreto regulamentador buscou sua inspirao. Neste diapaso, a definio de territorialidade negra ou de "territrio tradicionalmente ocupado" no guarda correlao com tempo imemorial. Refere-se, sim, ao tradicional uso da terra segundo os costumes e tradies daquelas comunidades. Decorre da, a superao civilista do conceito de posse agrria. A extenso teleolgica da Carta indica como caminho seguro a percorrer, a interpretao analgica do artigo 231 e respectivos pargrafos, vez que a proteo constitucional s coletividades indgenas e s comunidades remanescentes dos quilombos possuem idntica equivalncia valorativa no que concerne afirmao das prerrogativas territoriais de grupos tnicos minoritrios, conforme se afirmou. Em assim sendo, os direitos dos quilombolas compreendem, no apenas, o espao territorial que garanta a perpetuidade das geraes futuras assegurada pela sua subsistncia econmica, como tambm, a reproduo scio- cultural de suas tradies ancentrais. Identificada a comunidade, a Fundao Cultural Palmares expedir certido que lavrar o termo de auto-declarao. Tal medida visa forjar presuno juris tantum em favor dos remanescentes e, conseqentemente, obstaculizar a concesso de liminares deferidas particulares pela ausncia do fumus boni iuris. Grande inovao trazida pelo Decreto consistiu na insero do Instituto da Colonizao e Reforma Agrria INCRA, no procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras dos quilombos, assistida pela Secretaria Especial de Polticas de Promoo e Igualdade Racial, que zelar pelos direitos tnicos e territoriais das comunidades remanescentes. Efetivamente, considerando a experincia do INCRA no tratamento das questes fundirias, sua participao no procedimento de regularizao quilombola fundamental para dar operatividade ao dispositivo constitucional. No que tange sobreposio das terras quilombolas em unidades de conservao constitudas, em reas de segurana nacional, em faixas de fronteira e em terras indgenas, a gerar aparentes conflitos de interesses e direitos, todos tutelados pela Lei Suprema, fez-se constar nos artigos 10 e 11 do Decreto, dispositivos que viabilizam a conciliao, em respeito harmonia sistmica da ordem constitucional. Vrias solues jurdicas se delineiam, a concesso real de uso, na qual se garanta o domnio til e a sucesso hereditria sem a transmisso do domnio; a desafetao das unidades de conservao ambiental e a posterior titulao, mormente aquelas declaradas como tal aps a promulgao da Carta de 1988, dentre outras medidas que podero vir a ser adotadas. Imperiosa, portanto, as manifestaes da Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional, nos termos do disposto no art. 91, & 1, III, da Constituio Federal, do IPHAN, do IBAMA e da FUNAI, que devero pronunciarem-se nos procedimentos de titulao. A insero de tais previses sobreleva os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, porque atendem o meio ambiente, o patrimnio, a segurana e a soberania da Nao, sem olvidar as populaes pr-colombianas. Alfim, prev o artigo 13 do Decreto, a desapropriao por interesse social quando as comunidades ocuparem terras s quais o art. 255, da Lei de Registros Pblicos outorga a presuno juris tantum de domnio particular e, o presuntivo proprietrio, detiver justo ttulo levantado em cadeia dominial no Cartrio de Registro competente. Isto porque, se por um lado, a propriedade privada no pode sobrepor-se imperativa determinao constitucional que conferiu direitos territoriais queles grupos tnicos, por outro, no previu a Constituio a anulao dos ttulos individuais, seno nas hipteses intudas pela Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Neste diapaso, comenta Dalmo Dallari: "a Constituio no declara a nulidade dos ttulos anteriores, como o faz no caso das terras indgenas. Diferentemente dos ndios que detm a posse permanente e o usufruto exclusivo das reas por eles tradicionalmente ocupadas (o domnio destas

terras continua a ser da Unio artigo 231, 2 da CF/88), aos remanescentes de quilombos reconhecido o domnio das terras. De tal forma, colocam-se em confronto a propriedade do particular e a dos quilombolas prevista constitucionalmente." (8) evidncia, tratam-se de espaos territoriais especialssimos, revestidos de significado cultural e histrico, que no se confundem com o patrimnio aferido economicamente. No obstante, corporificam como fonte primria de normatividade os direitos e garantias fundamentais insculpidos no artigo 5, nomeadamente o inciso XXII, da Lei Magna, que garante o direito de propriedade. Assim, a aplicabilidade dos preceitos mximos evoca a positividade, e no a neutralizao, da eficcia de seus valores referenciais, pelo que, mister o pagamento de indenizao, obedecidos os critrios fixados pela lei. Concluindo, titular as reas dos remanescentes das comunidades dos quilombos, mais do que um compromisso moral da sociedade brasileira para reparar o horror da escravido, constitui imperativo constitucional, paradigma de eqidade, que busca equiparar juridicamente segmentos minoritrios socialmente excludos. O Direito tnico, consagrado pelo art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, combinado com os artigos 215 e 216 da Carta Mxima busca, no apenas, promover polticas pblicas afirmativas, como tambm, preservar a cultura tradicional dos grupos formadores da sociedade brasileira, em suas vrias formas de expresso e modos de viver, tombando, inclusive, documentos e stios detentores de suas reminiscncias histricas. ____________________________________________ (1) In: Contribuio ao Debate sobre Regulamentao do artigo 68 do ADCT. Universidade Federal de Santa Catarina, NUER- Ncleo de Estudos sobre a Identidade e Relaes Intertnicas. mimeog., p.1. (2) In: Quilombos: sematologia face as novas identidades. So Lus: SMDH/GCN, 1991. p.17. (3) Id, p.17 et seq. (4) Grifos da autora. In: Terras e Territrios Negros no Brasil, Textos e Debates. Ncleo de Estudos sobre Identidade e Relaes Intertnicas, Ano 1, n2, 1991, UFSC, p.8. (5) In: Constituio Democrtica e Diferena tnica no Brasil Contemporneo; um exerccio constitucional concretista face ao problema do acesso terra das comunidades negras remanescentes dos quilombos. Dissertao de Mestrado apresentada Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran. mimeog., p. 166-167. (6) Importa esclarecer que a expresso "racial" utilizada no artigo 2 da norma tem carter meramente simblico no guardando qualquer correlao com traos fenotpicos. Sua insero proveio da reivindicao dos representantes do movimento negro. (7) In: Quilombos: identidade tnica e territorialidade. Rio de Janeiro: ABA/FGV, 2002. p.20. (8) Apud: ANDRADE, Lcia e TRECCANI, Girolamo. Terras de quilombo. So Paulo. mimeo., p.21.