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ADMINISTRAO PBLICA ENQUANTO ORGANIZAO ADMINISTRATIVA1

 Administrao Pblica enquanto organizao administrativa o Referimo-nos Administrao em sentido orgnico, ainda que no haja total coincidncia entre noes, na medida em que h entidades que no integram a Administrao Pblica em sentido orgnico, dado tratarem-se de pessoas colectivas de Direito Privado ou rgos de Estado com outra funo predominante (como sucede com a Assembleia da Repblica, que exerce predominantemente as funes poltica e legislativa, sendo a funo administrativa meramente auxiliar); o Portanto, a Administrao em sentido orgnico abarca as pessoas colectivas pblicas e os servios administrativos sob dependncia de rgos administrativos.

o Distino entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas2  Desde logo, importa referir que o Direito ordenador das pessoas colectivas pblicas o Direito Pblico. Depois, revela-se importante explanar outras caractersticas suplementares das pessoas colectivas pblicas: y Constitudas por Lei ou acto pblico; y No gozam do direito de auto-dissoluo; y Dotadas de poderes de autoridade; y Gozam de isenes fiscais;
Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas tericas de Direito Administrativo I, ministradas pela Exmo. Prof. Doutor Lus Filipe Colao Antunes, na Faculdade de Direito da Universidade do Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011. 2 Entendem-se por pessoas colectivas privadas, nomeadamente, as associaes pblicas, as fundaes pblicas de Direito Privado e as sociedades comerciais.
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y Sujeitas ao controlo do Tribunal de Contas; y Reguladas pelo procedimento administrativo; y Responsabilidade civil extracontratual pela prtica de actos de Direito Pblico; y Sujeitas jurisdio administrativa.

 As entidades colectivas privadas, como sejam as entidades concessionrias, no integram a noo de Direito Administrativo em sentido orgnico,  Na actualidade, j no podemos falar em Administrao tpica do Estado Social, mas em Estado Mnimo Regulador (ou Estado Ps-Social), caracterizado por: y Maior complexidade da Administrao Pblica; y Maior descentralizao administrativa; y Proliferao de institutos pblicos e fundaes pblicas de Direito Privado; y Fenmeno da privatizao na forma de organizao e de actividade da Administrao; y Crescente contratualizao ordenada pelo Direito Privado; y Criao de entidades administrativas independentes, dotadas de imunidade e livres de superintendncia do Governo que, na realidade, no so verdadeiramente independentes.  Hoje, a personificao pblica j no correspondente a Direito Pblico.

o Critrios para determinar quando se trata de pessoa colectiva pblica ou pessoa colectiva privada  Na maior parte dos casos, o legislador no esclarece a qualificao da pessoa colectiva, remetendo para o intrprete tal tarefa. Mas mesmo quando o legislador o faz, coloca-se o problema de saber se prevalece o nomen iuris ou o regime definido para essa pessoa colectiva;  Verifica-se uma violao do princpio da personalidade jurdica, ao nvel jurdico-constitucional, na definio de um nomen iuris desconforme com a finalidade, meios de financiamento e modo de criao da entidade. Veja-se o exemplo da Universidade do Porto (Fundao Pblica de Direito Privado);  Importa efectuar uma interpretao restritiva do artigo 198., alnea b) CRP, relativo lei orgnica do Governo, salientando que a Assembleia da Repblica o rgo legislativo par excellence;  O legislador foi criando um conjunto de entidades multiformes e hbridas, o que dificulta a qualificao de uma pessoa colectiva como pblica ou priv ada. Note-se que, muitas vezes, se aplica a uma entidade um regime de direito pblico e de direito privado, em funo da questo em causa;  Podemos qualificar as pessoas colectivas pblicas como primrias/necessrias3 (Estados, Regies Autnomas, Autarquias Locais) e derivadas.

Pessoas colectivas pblicas de fins mltiplos, cuja densificao resulta directamente da CRP ou da lei, directamente.

o Critrios de distino das pessoas colectivas  Critrio da iniciativa (pblica ou privada), quanto sua criao  Critrio da finalidade ou do interesse (pblico ou privado), quanto natureza finalstica ou teleolgica  Critrio dos poderes exorbitantes ou de autoridade
y Contudo, nenhum destes critrios, de per si, se revela suficiente para efectuar a distino. Optase, portanto, por um critrio de natureza mista; y Segundo Diogo Freitas do Amaral, so pessoas colectivas pblicas as que so criadas por diploma de Direito Pblico, que prosseguem interesses pblicos e assumam poderes de autoridade pblicos; y J na opinio de Vital Moreira, so pessoas colectivas pblicas as que so criadas por iniciativa pblica e apresentam os predicados essenciais de uma pessoa colectiva de Direito Pblico (prerrogativas e poderes de autoridade). Cai, portanto, o critrio do interesse pblico. Desde logo, podemos apresentar uma crtica essencial a este critrio, pois o facto de a Administrao Pblica actuar, crescentemente, desprovida de poderes de autoridade, no significa que deixe de prosseguir interesses pblicos (publicidade passiva); y Na ptica de Colao Antunes, constituem critrios fundamentais o critrio da iniciativa quanto sua criao e o cri trio do interesse pblico prosseguido, com especial relevo para este ltimo; y A Administrao Pblica, em sentido objectivo, releva mais a natureza da prossecuo do interesse pblico (elemento essencial e critrio

dirimente da funo desempenhada) do que o modo de criao ou at o exerccio de prerrogativas especiais. Note-se que este critrio fundamental da natureza teleolgica pode constituir o travo do processo de privatizao da Administrao Pblica; O ordenamento comunitrio de fins gerais necessitar de um Direito Administrativo forte, o que justifica a noo de que o Direito Comunitrio publicita e o Direito Interno privatiza; Mesmo o critrio da personalidade jurdica pblica/privada comea a revelar-se insuficiente. As pessoas colectivas de Direito Privado, que prosseguem interesses pblicos, beneficiam de normao de Direito Privado geral ou limitado; s pessoas colectivas de Direito Pblico, normalmente associada uma personalidade jurdica de geometria varivel, parcial. J em relao s pessoas colectivas de Direito Privado, parece intocvel a personalidade jurdica una; Hoje, temos pessoas colectivas de Direito Pblico com substrato privado, regendo-se pelo Direito Privado. Tal sucede com as associaes pblicas; Por outro lado, verifica-se que pessoas colectivas de Direito Privado apresentam substrato pblico, como sucede com as sociedades gerais (ou privadas) de capitais pblicos; Revela-se cada vez mais difcil detectar se estamos perante um acto administrativo (cuja modalidade de invalidade , em regra, a anulabilidade) ou um negcio jurdico (cujo regime-regra de modalidade de invalidade a anulabilidade. Importa salientar as diferentes

consequncias de invalidade do facto juridicamente relevante; y A recuperao ou recodificao do princpio da legalidade/ juridicidade surgir do ordenamento comunitrio, sendo recepcionado pelo ordenamento nacional, em plena fase de interestadualidade normativa e de transformao do Direito Administrativo.

 Tipologia ( tipicidade) das Pessoas Colectivas Pblicas o Ser que as entidades de natureza hbrida gozam de poder discricionrio equivalente s restantes, sendo a discricionariedade limite e fundamento da sua actividade?  Entende-se que no, devendo o controlo jurisdicional dos Tribunais Administrativos e Fiscais ser mais intenso, pois no se lhes reconhece liberdade de deciso na prossecuo do interesse pblico;  No lhes sendo reconhecida uma capacidade jurdica geral, podero suceder mais casos de nulidade (pode tornar-se mais frequente) do que anulabilidade (vcioregra), por exemplo, por violao da Lei;  Ao nvel da interpretao jurdica, no h regras jurdicas especiais em Direito Administrativo, mas tambm no ser possvel recorrer aos cnones hermenuticos contidos no Cdigo Civil. Ora, no possvel fazer uma interpretao actualista de um acto administrativo individual e concreto;  Aproximao entre contratos privados celebrados pela Administrao (a Administrao no um sujeito privado tout court) e contratos administrativos. Tambm no se admite interpretao, na medida em que no h uma relao de plena paridade, pois a Administrao no perde os poderes exorbitantes.

o No exacto falar na pessoa colectiva pblica (o Estado); o As pessoas colectivas pblicas detm prerrogativas pblicas e esto vinculadas de modo indelvel prossecuo do interesse pblico (artigo 266. CRP); o Verificam-se diferenas entre pessoas colectivas pblicas quanto (ao):  Composio;  Substrato (pblico ou privado);  mbito de funes (fins gerais ou sectoriais, sendo estes ltimos de natureza instrumental);  Natureza jurdica;  Relao quanto ao ente pblico maior (Estado) 4

o Ente pblico maior (Estado) 5 vs. Entes pblicos menores  Diogo Freitas do Amaral, no seguimento de Marcello Caetano, fala em entes pblicos subordinados como entes pblicos menores. Trata-se de uma designao incorrecta, na medida em que as autarquias locais no esto subordinadas, em princpio, a controlo ou superintendncia do Estado. Tal apenas sucede em situaes excepcionais, no caso de coliso entre interesse nacional/regional e interesse local, prevalecendo o primeiro;  O Estado (rgo parajurisdicional) efectua uma tutela de mera legalidade sobre as autarquias. Contudo, dada a necessidade de imparcialidade e independncia, deveria a tutela ser entregue, em termos tericos, aos rgos jurisdicionais administrativos e fiscais. Por outro lado, em termos prticos, as autarquias locais beneficiam de extensa discricionariedade administrativa quanto determinao do
Verifica-se uma diferena, por exemplo, entre Autarquias Locais e Empresas Pblicas: as primeiras esto sujeitas a tutela de mera legalidade do Estado; as segundas esto sujeitas a superintendncia e tutela de legalidade e de mrito do Estado (artigo 199., alnea d) da CRP) 5 Falamos, neste caso, no Estado-Administrao, como ordenamento de fins gerais, no plano interno
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ordenamento territorial, esquecendo a sua orientao teleolgica de proteco do interesse pblico. A discrepncia s deve ser ditada pelas caractersticas prprias dos municpios;  Os entes pblicos menores constituem as restantes formas de Administrao territorial (Regies Autnomas 6 e Autarquias Locais 7), com populao e territrio, dotadas de atribuies gerais mais limitadas ao mbito territorial, funcional e da matria. O seu reconhecimento depende da Constituio e da Lei, exercendo o Estado uma tutela de mera legalidade.

o Entes territoriais vs. Entes funcionais (critrio do territrio) 8 o Institutos Pblicos vs. Corporaes Pblicas (critrio do vnculo ou natureza profissional) 9  Tendncia para a aproximao entre associaes e fundaes pblicas. Podem existir entidades de natureza mista (hbridas), como por exemplo as Universidades Pblicas. y Na ptica de Marcelo Rebelo de Sousa, estamos perante pessoas colectivas corporacionais; y Na viso de Jorge Miranda, trata-se de uma figura mista; y Do ponto de vista de Colao Antunes, as Universidades agregam funcionrios e utentes, rejeitando a ideia de que se tratam de corporaes. Considera, por seu turno, que existem institutos pblicos especiais, como por exemplo as Universidades Pblicas tradicionais, dotadas de autonomia administrativa, financeira e estatutria (artigo 76., n.2 CRP).
Beneficiam de autonomia poltica e administrativa. Apenas lhes so conferidas atribuies de natureza administrativa. 8 Remete-se para o quadro esquemtico exibido na aula e disponibilizado via e-mail institucional. 9 Remete-se para o quadro esquemtico exibido na aula e disponibilizado via e-mail institucional.
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 Os Institutos Pblicos comuns integram a Administrao Indirecta;  Importa distinguir associaes pblicas de associaes de entidades pblicas y Associaes Pblicas agregam particulares e pessoas jurdicas privadas, apresentando um substrato de natureza privada; y Associaes de entidades pblicas constituem consrcios pblicos, de cooperao interadministrativa, apresentando um substrato de natureza pblica. Por exemplo: Associao Nacional de Municpios Portugueses (ANMP) e Associao Nacional de Freguesias (ANAFRE).

o Entes pblicos dependentes vs. Entes pblicos independentes 10  Aplica-se relao entre entes pblicos infraestaduais e o Estado (ente pblico maior, em antonomsia)

 Princpios constitucionais relativos organizao administrativa 11 o Princpio da desconcentrao e descentralizao administrativa (artigo 267., nmeros 1 e 2 CRP)  O princpio da desconcentrao consiste na distribuio de competncias por vrios rgos dentro da mesma pessoa colectiva pblica. Uma pessoa colectiva prpria concentrada quando as competncias decisrias esto no superior hierrquico, sendo desconcentrada quando as competncias decisrias so partilhadas pelo superior hierrquico e os restantes rgos.
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Remete-se para o quadro esquemtico exibido na aula e disponibilizado via e-mail institucional. Estes princpios esto na origem da criao de vrios sectores de organizao. Remete-se para o quadro esquemtico exibido na aula e disponibilizado via e-mail institucional.

y Distino entre desconcentrao vertical e desconcentrao horizontal o Desconcentrao vertical (privilegia-se a ideia de proximidade s populaes , para melhor resoluo das questes e maior qualidade, celeridade e correco da actividade administrativa)  Funcional  Burocrtica  Territorial (criao do Governador Civil)

o Desconcentrao horizontal (distribuio de tarefas entre ministros, nos vrios ministrios)


y Distino entre desconcentrao originria e desconcentrao derivada o Desconcentrao originria (transferncia de competncias entre rgos pela Lei. Por exemplo: de Ministro para Director-Geral) o Desconcentrao derivada (realizada por delegao de poderes, implica relao de competncia entre delegante e delegado. A Lei permite a delegao de poderes, transmitindo-se o exerccio de competncias. Contudo, a competncia continua no rgo delegante (artigo 39. CPA). Trata-se de uma relao intuitu personae.

 O princpio da descentralizao (conceito polissmico) pode assumir diferentes sentidos: y Em sentido amplssimo (excessivo), constitui um processo de diviso ou repartio de atribuies12 por vrias pessoas colectivas pblicas. Prevalece o critrio da personalidade jurdica, confundindo-se com o critrio da desconcentrao; y Em sentido amplo, entende-se que o monoplio da actividade administrativa encontra-se repartido por vrias entidades infraestaduais, gozando de um certo grau de autonomia, face Administrao estadual. Adiciona-se um elemento de autonomia substantiva face ao Estado; y Adoptando um sentido material mais genuno, este princpio exige o reconhecimento de comunidades sub-estaduais, capazes de gerir autonomamente os seus interesses pblicos (auto-gesto de interesses pblicos prprios), atravs de rgos de governo por si eleitos (auto-governo e auto-administrao) para alm da personalidade jurdica e da autonomia administrativa e financeira (que tambm tm as entidades administrativas da Administrao Indirecta). Trata-se do reconhecimento e ampliao da Administrao Autnoma, cujos entes no esto sujeitos a superintendncia ou tutela de mrito, estando submetidas apenas a controle de mera legalidade. o Descentralizao em sentido prprio descentralizao administrativa territorial e no-territorial (ou corporativa)

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Note-se que se trata de uma distribuio de finalidades ( competncias).

o Descentralizao por servios, imprpria, ou devoluo de poderes  Sistema em que os interesses pblicos do Estado so postos pela Lei e prosseguidos por pessoas colectivas dependentes, criadas e controladas pela Administrao Principal;  Distribuio e especializao de tarefas;  D lugar criao da Administrao Indirecta;  rgos de direco designados pelo Governo, podendo ser demitidos por ele, sujeitos a controlo acentuado de legalidade e de mrito (atravs da superintendncia e da tutela de autoridade e de mrito);  Entes de natureza auxiliar ou instrumental.

o Princpio da subsidiariedade  De inspirao comunitria (artigo 5. TUE), mas com consagrao constitucional no artigo 6. CRP;  Deve-se dar preferncia aos entes pblicos menores, em prejuzo da Administrao do Estado (ente pblico maior), a no ser que, por razes tcnicas ou econmico-financeiras, o interesse pblico seja melhor prosseguido pelo ente pblico maior;  Reconhecimento de competncias s entidades infraestaduais;

 Concorre com o princpio da descentralizao para dilatar/expandir a noo de Administrao Autnoma (local e autonmica 13);  Por fora deste princpio, pode haver uma transferncia de competncias que no resulta directamente do princpio da descentralizao (aprofundamento de competncias), pois constituem tarefas que no correspondem s competncias especficas dos rgos locais e regionais;  J no existe o Estado como ordenamento geral de fins gerais, dada a transferncia de competncias a nvel supra-nacional e infra-estadual;  Sucede uma heresia a nvel jurdico-constitucional, em que o Estado, delegando competncias em rgos infraestaduais, no abdica, na realidade, do exerccio das mesmas (por exemplo: na Educao, a propsito da avaliao dos professores).

 Administrao territorial do Estado o Administrao Directa14  A actividade administrativa levada a cabo pelos servios prprios da pessoa colectiva;  Dirigida pelo Governo, enquanto rgo superior d a Administrao Pblica, nos termos dos artigos 182. e 199. CRP;  Estrutura administrativa organizada de modo piramidal (relao de hierarquia);  Composta por rgos centrais e rgos regionais e locais y rgos centrais (com competncia sobre todo o territrio nacional Ministrios e DirecesGerais);
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Artigos 227. (Regies Autnomas) e 257. (Regies Administrativas) da CRP. Ver Lei Orgnica do XVIII Governo Constitucional (Decreto-Lei 321-2009, de 11 de Dezembro)

y rgos regionais e locais (Administrao Perifrica, composta, nomeadamente, pelos Governadores Civis e pelas Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional).

o Administrao Indirecta  A actividade administrativa levada a cabo por entidades administrativas instrumentais, controladas pela Administrao-me ;  Constituda por pessoas colectivas de fins especficos do Estado (da Administrao Nacional), com natureza instrumental e artificial ( fices jurdicas );  Estas entidades no prosseguem interesses prprias, mas antes interesses da Administrao-me;  As entidades no definem a sua prpria organizao administrativa e atribuies, no deixando, contudo, de ser Administrao do Estado;  Tais entidades dispem de rgos prprios, so dotadas de personalidade jurdica e dispem de autonomia administrativa, praticando actos impugnveis contenciosamente e de autonomia financeira, ainda que auxiliados por verbas provenientes do Oramento Geral do Estado, na medida em que dispem de oramento prprio e receitas (e despesas) prprias;  As entidades administrativas instrumentais so alvo de superintendncia (poder de orientao) do Estado, que fixa directas e orientaes para garantia a boa gesto;  Institutos Pblicos vs. Empresas Pblicas y Em ambos os casos, apresentam uma base institucional, sendo que, relativamente aos institutos pblicos, surgiram situaes atpicas de delegao de competncias por parte do Estado que, contudo, no abdica da sua titularidade e exerccio;

y No que concerne s empresas pblicas, podemos verificar a existncia de Entidades Pblicas Empresariais (E.P.E.) 15, dotadas de personalidade jurdica, e as sociedades de capitais pblicos.

o Administrao Autnoma  Colectividades territoriais infraestaduais, caracterizadas pela auto-administrao dos interesses pblicos locais, atravs de rgos eleitos (autogoverno), independentes da Administrao do Estado (no h superintendncia, hierarquia ou tutela de mrito);  Existncia e reconhecimento de interesses prprios das colectividades;  Existncia de rgos representativos, ao abrigo do princpio da electividade e do princpio da representatividade;  Autonomia face ao Estado;  A existncia da Administrao Autnoma prende-se com o facto de haver entidades infraestaduais, com interesses prprios, de natureza polticoadministrativa, promovendo-se, deste modo, o pluralismo;  Por Administrao Autnoma, entende-se a Administrao de interesses pblicos prprios de certas colectividades infraestaduais, de natureza territorial ou funcional (profissional), por intermdio de pessoas colectivas pblicas, dotadas de personalidade jurdica prpria, dotadas de poderes administrativos prprios, que exercem por responsabilidade prpria, apenas se verificando uma tutela de mera legalidade por parte da Administrao do Estado;

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Por exemplo: Hospital de So Joo, E.P.E.

 Elementos constituintes da Administrao Autnoma y Existncia de colectividades infraestaduais, s quais se reconhece o desempenho de funes e tarefas administrativas, que se legitimam pela prossecuo de interesses prprios dessas colectividades; y Grau significativo de identificao entre indivduos da comunidade, atravs da residncia (autarquias locais) ou da profisso (corporaes); y Caracterizao indelvel da Administrao o Prossecuo de interesses prprios da colectividade, que no se confunde com os interesses a nvel nacional; o Administrao levada a cabo pelos administrados, atravs dos representantes (representao indirecta) ou directamente. Gozam de auto-governo e auto-administrao, o que permite distinguir da Administrao Indirecta; o Reconhecimento de uma enorme e efectiva independncia aos rgos autrquicos responsveis pela prossecuo de interesses prprios da colectividade que representam. Portanto, respondem directamente perante a comunidade que representam.

 A Administrao Perifrica (ou Regional e Local) composta, nomeadamente, pelas Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional (CCDR) e pelos Governadores Civis, subordinados autoridade central;

 Institutos Pblicos (Administrao Indirecta) o No definem a sua orientao, sendo alvo de superintendncia estadual; o No prosseguem interesses e atribuies prprias, mas antes fins especficos da Administrao-me; o Os seus rgos so nomeados e susceptveis de demisso pelo Governo; o Sujeitos a tutela de legalidade, para verificao da prossecuo dos fins conferidos; o Os institutos pblicos integram a Administrao Pblica do Estado, enquanto as empresas pblicas fazem parte do Sector Empresarial do Estado (SEE).

 Relao entre Administrao do Estado e Administrao Autnoma o Verifica-se uma perverso da tutela do Estado sobre a Administrao Autnoma, que vai mais alm da mera legalidade; o A Administrao Autnoma prossegue interesses pblicos prprios de certas colectividades sociais, de modo livre (apenas condicionado pela tutela de mera legalidade do Estado, no sendo, portanto, totalmente independente), estando dotada de auto-governo (rgos de governo prprios) e auto-administrao (dotadas de poderes administrativos prprios, exercidos livremente; autodeterminao e auto-definio, sem interveno heternoma; vontade imanente ao ente autnomo) e isentas de tutela de mrito ou de superintendncia; o A constituio de uma Administrao Autnoma fica a deverse complexidade da sociedade, ao reconhecimento de colectividades infraestaduais e ao pluralismo social; o No que concerne ao controlo jurisdicional do cumprimento da legalidade pela Administrao Autnoma, ela devia competir, teoricamente, aos Tribunais Administrativos e

Fiscais, admitindo-se uma tutela de mrito do Governo, em situaes excepcionais, em que importa fazer prevalecer o interesse pblico primrio. Contudo, esta tutela excepcional de mrito do Governo nunca pode incidir nas atribuies e decises prprias da Administrao Autnoma;

o Administrao Autnoma (pelo critrio do territrio)  Territorial o territrio faz parte da sua prpria definio. Dotada de garantia institucional (artigo 235. e seguintes CRP), gozando tambm de autonomia regulamentar;  No-territorial (funcional ou corporativa) o territrio no entra no substrato pblico, ainda que no seja totalmente irrelevante para delimitar territorialmente a sua rea de aco (por exemplo: Casa do Douro). Dotada de garantia constitucionalmente facultativa (na dependncia de Lei), sendo a Lei a fixar as faculdades que lhes so conferidas.

o Dimenses da autonomia Administrao Autnoma 16  Reconhecimento de personalidade jurdica;  Autonomia administrativa: y Prtica de actos susceptveis de impugnao directa nos tribunais 17; o Ausncia de necessidade de recurso hierrquico (necessrio 18 ou facultativo 19)

Remete-se para o quadro esquemtico exibido na aula e disponibilizado via e-mail institucional. Necessidade de leitura do CPA em conformidade com os artigos 59. nmeros 4 e 5 CPTA e artigo 268., n.4 CRP 18 O recurso hierrquico necessrio ainda se encontra em vigor, desde que no contrarie a tutela jurisdicional efectiva e a desconcentrao administrativa. Ainda assim, admite-se como argumento para arguir a inconstitucionalidade do recurso hierrquico necessrio o facto de se tratar de uma autotutela contenciosa indirecta, sendo que a fiscalizao da legalidade dos actos da competncia dos tribunais. 19 O recurso hierrquico facultativo constitui, hoje, o regime-regra, nos termos dos artigos 166., 167. e seguintes CPA, estando assim na disponibilidade do interessado.
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administrativo, para o superior hierrquico; o As garantias impugnatrias necessrias privilegiam o fortalecimento do poder da Administrao, em vez de constiturem uma garantia dos particulares.

 Autonomia financeira: y Autonomia patrimonial y Autonomia oramental y Autonomia de tesouraria y Autonomia creditcia y Poderes tributrios autrquicos  Autonomia normativa: possibilidade de emisso de regulamentos autnomos (por exemplo: posturas municipais artigo 241. CRP) com eficcia externa ( regulamentos independentes do Governo);  Autonomia disciplinar interna;  Autonomia sancionatria;  Autonomia organizatria: definio da organizao dos seus servios;  Autonomia estatutria;  Autonomia de orientao;  Auto-governo: no que concerne Administrao Autnoma no-territorial, participam pessoas representativas dos interesses econmicos e sociais (autoridades externas), como forma de co administrao.

o Relaes jurdico-administrativas entre os vrios sectores da organizao administrativa 20  A hierarquia um elemento comum organizao administrativa do Estado, das Regies Autnomas e das Autarquias Locais;  O artigo 199., alnea d) da Constituio consagra expressamente a tutela exercida pelo Governo.  Os subordinados assumem deveres de obedincia, poder disciplinar, informao e cooperao no que concerne s relaes jurdico-administrativas com os seus superiores. y Hierarquia relao inter-orgnica da mesma pessoa colectiva pblica;
y Superintendncia e intersubjectivas entre colectivas distintas. tutela rgos relaes pessoas

de

 1. Hierarquia y Modelo de organizao vertical; y Relao entre dois ou mais rgos da mesma pessoa colectiva pblica, realizando atribuies comuns; y Relaes entre rgos ligados por um vnculo jurdico de hierarquia, que confere ao superior hierrquico o poder de direco e ao subalterno o dever de obedincia; y O tpico poder da relao jurdica hierrquica o poder de direco, isto , a capacidade de o superior hierrquico emitir comandos jurdicos a todos os rgos a ele subordinados. o Comandos jurdicos  Ordens assumem natureza concreta e jurdica;
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Remete-se para o quadro esquemtico exibido na aula e disponibilizado via e-mail institucional.

 Instrues assumem carcter geral e abstracto, com vocao prospectiva;  Directivas conferem liberdade de aco ao subalterno.
y O poder de direco no carece de consagrao expressa na Lei, decorre de ser um elemento imanente da relao jurdica hierrq uica; y O poder de direco pode incidir sobre todas as matrias da competncia dos subalternos, mesmo quando estes ltimos gozam de discricionariedade administrativa, delimitando o poder discricionrio do subalterno; y Mesmo quando o superior hierrquico no goza de competncia para produzir actos com eficcia jurdica externa, mesmo assim pode emitir ordens ou instrues 21; y Deveres inerentes ao poder de direco o Dever de obedincia (principal dever) implica trs requisitos:  Ordem ou instruo que emana de um legtimo superior hierrquico;  Ordem ou instruo que incida sobre matria de servio;  Ordem ou instruo que assuma a forma legal.

o Constituem excepes ao dever de obedincia (em que h uma presuno de culpa):  Artigo 271., n.3 CRP o dever de obedincia no pode resultar na prtica de um crime;
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Note-se a diferena entre competncias partilhadas e competncias exclusivas.

 Artigo 134. CPA o dever de obedincia no pode resultar na prtica de um acto nulo. o Mesmo que, em outras situaes no descritas, o acto praticado pelo superior hierrquico seja ilegal, existe dever de obedincia. Nestes casos, compete ao subalterno cumprir o dever de respeitosa representao.  Exerce um dever de reclamao prvia, para denunciar a ilegalidade do acto;  Ainda que o acto tenha de ser cumprido imediatamente, para prossecuo de interesse pblico superior, deve o subalterno reclamar por escrito, a ttulo posterior.

y Aco de responsabilidade contra os danos causados o Deve ser dirigida contra a Administrao ou contra a Administrao e o subalterno, cumulativamente, salvaguardando, deste modo, mais garantias patrimoniais; o No caso de processo exclusivamente contra o subalterno, poder este ltimo invocar excluso de responsabilidade, como fundamento de improcedncia da aco proposta contra o prprio?  No pode, na medida em que os elementos cumulativos determinantes apresentados tm

apenas eficcia interna, no sendo, na generalidade, do conhecimento do lesado. Caso fosse admitido, seria uma denegao de justia ao autor da aco.  O subalterno deve chamar ao processo a Administrao e o superior hierrquico;  Se o subalterno tiver assumido a responsabilidade, pode intentar uma aco de regresso contra a Administrao, reavendo os montantes dispendidos.

o Se a aco for intentada contra a Administrao (artigo 22. CRP e Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro responsabilidade solidria), poder a Administrao intentar uma aco contra o subalterno?  Poder, contudo a aco de regresso ser improcedente, por efeito da excluso de responsabilidade.
y Poderes do superior hierrquico o Superviso  Relao jurdica quase orgnica entre rgo supervisionante e rgo supervisionado;  Poder de actuao sobre os actos do rgo supervisionado, anulando ou suspendendo os actos praticados pelos subalternos. Por exemplo:

entre rgo Cmara Municipal e seus membros;  Difere da superintendncia, verificvel nas relaes entre Administrao do Estado e Administrao Indirecta.

o Poder de inspeco servios;

fiscalizao de

o Poder disciplinar aplicao de sanes previstas na Lei, por violao do contedo funcional imposto por Lei; o Reapreciao de actos anteriormente praticados pelos subalternos  Anulao (mesmo que o subalterno tenha competncia exclusiva artigo 174. CPA);  Suspenso (artigo 142. CPA)

o Deciso de conflitos de competncias positivas ou negativas entre rgos subalternos (artigos 42. e 43. CPA definir qual o rgo competente).

 2. Superintendncia y Poder conferido pela Lei s Administraes principais de fixar objectivos e de guiar a actuao das entidades dependentes (institutos pblicos) que constituem a Administrao Indirecta;

y Poder de orientao sobre as entidades submetidas superintendncia; y A Administrao principal pode emitir: o Directivas comandos de natureza genrica, vinculativos aos objectivos pr determinados. Podem conferir liberdade quanto aos meios a seleccionar; o Recomendaes constituem conselhos que no so acompanhados de sano ( directivas) pelo incumprimento de objectivos pr-determinados. y No carece de previso na Lei para cada caso, na medida em que parte integrante da noo de Administrao principal. De todo o modo, a LeiQuadro dos Institutos Pblicos (Lei 3/2004, de 15 de Janeiro) prev, no artigo 42., a superintendncia sobre institutos pblicos, assim como a Lei-Quadro das Empresas Pblicas dispe, no artigo 11., o exerccio de superintendncia sobre empresas pblicas.

 3. Tutela y Poder de interveno e de controlo que uma pessoa colectiva pblica tem sobre a gesto de outra, com vista a assegurar o controlo da legalidade e de mrito; y Implica duas pessoas colectivas pblicas: a entidade tutelar e a entidade tutelada; y A tutela tem de se encontrar expressamente prevista na Lei.

y Tutela quanto ao fim o Legalidade controlo da legalidade da actuao da entidade tutelada; o Mrito incide sobre a convenincia e oportunidade das decises tomadas para a prossecuo do interesse pblico.

 Sobre a Administrao Autnoma, exercida uma tutela de mera legalidade;  Sobre a Administrao Indirecta, exercida uma tutela de mrito e de legalidade, sendo esta ltima mais intensa face quela que exercida sobre a Administrao Autnoma. Trata-se de uma tutela sobre o poder jurdico vinculado e de natureza discricionria, diversa daquela que exercida sobre a Administrao Autnoma (controlo sucessivo das decises, para verificar se foram actos de boa gesto tutela de mrito).

y Tutela quando ao contedo o Inspectiva fiscalizar o funcionamento dos servios, do comportamento dos funcionrios, acesso s contas e documentos;

o Integrativa emisso de pareceres vinculativos e aprovao dos actos da autoridade tutelada.

 Note-se a diferena entre autorizao e aprovao. y Autorizao trata-se de requisito a priori da validade; y Aprovao trata-se de um requisito a posteriori da prtica de um acto, desencadeando eficcia externa do acto. o Revogatria consiste em revogar e anular os actos praticados pelas entidades tuteladas; o Supletiva/substitutiva no caso omisso da autoridade tutelada, autoridade tutelar assume a prtica acto legalmente devido, assumindo responsabilidade.
de a do a

y Tutela sobre a Administrao Autnoma, constante do artigo 242. CRP o Aplica-se no s Administrao Autnoma territorial, como tambm no-territorial (funcional, associativa, profissionais), tal como previsto no artigo 29. da Lei das Associaes Pblicas Profissionais (Lei n.6/2008, de 13 de Fevereiro). o Anteriormente, as ordens profissionais gozavam de imunidade tutelar, o que significava que gozavam de maior autonomia do que as Administraes

Autnomas, implicando, sempre que se justificasse, o recurso tutela contenciosa.

 A tutela de mrito sobre a Administrao Autnoma s exercida em situaes excepcionais, quando importa evitar o constrangimento de interesses pblicos nacionais essenciais;  Anlise da Administrao do Estado o Verifica-se uma profunda descentralizao do Estado, atravs das Regies Autnomas e das Autarquias Locais; o Denota-se uma coabitao da Administrao do Estado com a Administrao Local, em servios administrativos locais (escolas, reparties das Finanas) e regionais (universidades, servios tributrios, institutos politcnicos, foras de segurana); o Governo  rgo superior da Administrao Pblica do Estado (artigo 182. CRP);  Nos termos do artigo 199. CRP, so competncias do Governo: y Alnea c) assegurar a boa execuo das leis atravs de regulamentos; y Alnea d) assegurar o bom funcionamento jurdico (cumprimento da legalidade) e administrativo (alneas a) e d)) da Administrao Pblica.  Prossecuo dos interesses pblicos previamente definidos e qualificados por Lei;  Exerccio da sua actividade em funcionamento colegial (para assuntos de maior importncia e nos casos previstos na Lei) ou pessoal (atravs do ministro competente em razo da matria);

 Os Ministros dispem de competncia regulamentar, sancionatria, de contratao, de direco e superviso da Administrao Directa do Estado e de superintendncia e de tutela sobre as pessoas colectivas pblicas da Administrao Indirecta;  Nos termos do artigo 133., n.2, alnea a) do CPA, constitui acto nulo (mais grave do que a anulabilidade, vcio-regra) todo aquele que no esteja includo nas atribuies dos Ministrios ou pessoas colectivas a que o seu autor pertena. Os ministros tm iguais competncias, mas diferentes atribuies;  Ao abrigo do artigo 183. CRP, constituem elementos constitucionalmente necessrios no Governo: PrimeiroMinistro, Ministros e Secretrios de Estado. Por outro lado, so elementos facultativos ou eventuais os VicePrimeiros-Ministros e os Sub-Secretrios de Estado. y Compete ao Primeiro-Ministro dirigir o funcionamento (coordenao) do Governo, funo que tambm pode ser concretizada atravs do Conselho de Ministros (artigo 200., nmero 1, alneas a) e b) CRP).  O Governo dispe de competncia exclusiva quanto sua prpria organizao e funcionamento, ao abrigo da autonomia poltico-legislativa do Governo (artigo 198., n.2 CRP lei orgnica do Governo Constitucional). Devemos efectuar uma interpretao restritiva deste artigo, na medida em que em a definio das b ases gerais do estatuto das empresas pblicas e das fundaes pblicas uma matria abrangida pela reserva relativa de competncia legislativa da AR;  Verificava-se nos anos 70, 80 e incios dos anos 90 um excesso de ministrios, dado tratar-se de uma Administrao constitutiva. Desde ento, denota-se uma retraco do Estado (a partir de meados dos anos

90), tratando-se Regulador.

hoje

de

um Estado Mnimo

o Servios da Administrao Central (ou servios centrais)22  Os Ministrios constituem departamentos da Administrao Directa do Estado (Administrao Central);  Cada Ministrio tem a sua lei orgnica (artigo 4. da Lei n.4/2004, de 15 de Janeiro), que assume a forma legal de decreto-lei, procedendo-se distino entre organismos que pertencem Administrao Directa e Administrao Indirecta do Estado;  A estrutura interna dos Ministrios consta do artigo 11. da Lei n.4/2004, de 15 de Janeiro; y Admite-se a nomeao e exonerao ministerial livre dos gabinetes ministeriais e dos servios 23: o Executivos remete para os artigos 13. e 14.. Os servios executivos de polticas pblicas designam-se direces-gerais ou direces regionais, quando perifricos, sendo o seu nmero varivel de Ministrio para Ministrio. As Direces-Gerais constituem a espinha dorsal da organizao administrativa de cada Ministrio, executando as atribuies especficas de cada Ministrio. As Direces-Gerais so chefiadas por Directores-Gerais, podendo ser apoiados por Subdirectores-gerais; o Controlo, auditoria e fiscalizao remete para os artigos 15. e 16.. Consistem no
22

Ver Lei n.4/2004, de 15 de Janeiro, alterada e republicada pelo Decreto-Lei n.105/2007, de 3 de Abril (Regime da Administrao Directa do Estado) 23 Artigo 11., n.2, alneas a), b) e c) da Lei n.4/2004, de 15 de Janeiro.

exerccio de funes de acompanhamento e execuo de polticas pblicas. Quando a funo dominante seja a inspectiva, os servios de controlo, auditoria e fiscalizao designam-se inspeces-gerais ou inspeces regionais, quando se trate, respectivamente, de servios centrais ou perifricos;

o Coordenao remete para os artigos 17., 18. e 19.. Consistem na promoo da articulao entre servios onde a necessidade de coordenao permanente. Os servios de coordenao podem ser intra ou interministeriais, devendo o diploma que os cria especificar qual o membro do Governo de que directamente dependem, no caso de terem natureza interministerial.

y No que concerne aos servios executivos e de controlo e fiscalizao, tem-se que a organizao interna deve ser adequada s respectivas atribuies, obedecendo aos seguintes modelos (artigo 20.): estrutura hierarquizada e estrutura matricial. o O artigo 21. refere-se aos regimes de estrutura hierarquizada: estrutura interna hierarquizada (n.1), estrutura nuclear (n.2) e estrutura flexvel (n.3); o J o artigo 22. diz respeito estrutura matricial, sendo que o n.1 refere que este modelo adoptado sempre que os

servios possam desenvolver-se essencialmente por projectos.

y O artigo 28. consagra expressamente a possibilidade de criao de estruturas de prossecuo de misses temporrias (estruturas temporrias), que apresentam as seguintes caractersticas: o Existncia efmera; o Dependncia de servios pr-existentes (por exemplo: Secretaria-Geral); o Servios pr-contratualizados.

y Ao nvel do Governo, podem ser criadas Comisses inter-ministeriais, onde, predominantemente, surge o Ministrio das Finanas.

o Administrao Perifrica do Estado (Regional, Distrital e Concelhia)  Agem sobre a gide dos servios centrais dos Ministrios, o que revela uma dependncia directa (relao jurdica de hierarquia);  As entidades que a integram exercem as suas competncias numa rea geogrfica delimitada (circunscrio territorial); y Diviso Administrativa Geral (base territorial) o Regies (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve) 2425;
24

Importa no confundir estas regies com as Regies Administrativas, previstas na Constituio da Repblica Portuguesa (desde o texto originrio), mas que no se encontram concretamente institudas. 25 As Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional (tambm prestam apoio aos municpios) e os Governadores Civis constituem as mais importantes figuras da Administrao Perifricas.

o Distritos (18 distritos); o Concelhos (308 concelhos)


y Diviso Administrativa Especial (depende do ramo da Administrao) o Circunscries territoriais, ao nvel florestal; o Bacias hidrogrficas, ao nvel dos recursos hdricos.

 Critrios para delimitar a rea territorial de competncia y Agrupamento de distritos (base territorial da Sade, Educao e Segurana Social) y NUTS II26 (unidades territoriais para fins estatsticos, nos termos do Direito Comunitrio). o este o critrio que se aplica s CCDR; o Alguns municpios contidos em distritos no integram a NUT que decorreria da aplicao do primeiro critrio.

 Governador Civil 27 y Trata-se de um rgo singular, ao contrrio das CCDR, que constituem rgos colegiais; y Tem como base territorial o distrito; y Representa o Governo na rea do distrito, exercendo as funes e competncias definidas por Lei (artigo 2. do Decreto-Lei 252/92, de 19 de Novembro);

Em Portugal Continental: Norte, Centro, Lisboa, Alentejo e Algarve + Regio Autnoma dos Aores e Regio Autnoma da Madeira Ver Decreto-Lei 252/92, de 19 de Novembro (Estabelece o estatuto orgnico, pessoal as competncias e o regime do Governador Civil)
27

26

y nomeado e exonerado pelo Governo, sob proposta do Ministro da Administrao Interna, de quem depende hierarquicamente (artigo 3. do Decreto-Lei 252/92, de 19 de Novembro); y Assume as competncias elencadas no artigo 4. do referido diploma: o Enquanto Representante do Governo (n.1)  Proximidade dos cidados o No exerccio de poderes de tutela (n.2) o No exerccio de funes de polcia (n.3)  Tomar as providncias necessrias para manter a ordem e segurana pblica, requisitando, quando necessrio, os servios das foras policiais (alnea a) do n.3);  Conferir autorizaes e licenas para o exerccio de actividades, tomando em considerao a segurana dos cidados (alnea b) do n.3). o No exerccio de funes de proteco civil (n.4)  Desencadear e coordenar aces de proteco civil de preveno, socorro, assistncia e reabilitao. o Outras competncias (n.5)

y Nos termos do artigo 8. do diploma, o Governador Civil, em situaes de urgncia, pode assumir poderes ad extra, que exorbitam a circunscrio legal; y Ao abrigo do artigo 6. do diploma, dos actos do governador civil cabe recurso contencioso (devia ler-se impugnao contenciosa) e ainda,

facultativamente, recurso hierrquico para o Ministro da Administrao Interna; y De acordo com o artigo 7. do diploma, a violao dos regulamentos da competncia do Governador Civil constitui contra-ordenao punvel com coima, nos termos da lei geral .

 A diviso administrativa especial extensa e demasiado complexa, face sua definio mal conseguida;  As Unidades Territoriais para Fins Estatsticos de Nvel II (NUTS II) coincidem grosso modo com o agrupamento de distritos, mas importa notar as excepes verificveis.  Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional (CCDR) y Encontram-se reguladas pelo Decreto-Lei n.134/2007, de 27 de Abril, que procede revogao de um diploma de 2004; y Nos termos do artigo 1. deste diploma legal, as comisses de coordenao e desenvolvimento regional so servios perifricos da administrao directa do Estado, no mbito do Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), dotados de autonomia administrativa e financeira; y Trata-se de um rgo colegial que ocupa um lugar relevante na organizao administrativa directa do Estado; y Tm um contedo de atribuies assaz amplo, funcionando como interface entre Administrao Central e Administrao Local; y Assumem um papel relevante nos Planos Urbansticos de Desenvolvimento Regional;

y Ao abrigo do artigo 3. (mbito territorial) do diploma, a rea geogrfica de actuao de cada CCDR corresponde circunscrio territorial de nvel II da Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatsticos (NUTS) do continente; y Constituem um servio ou organismo que tem uma componente participativa considervel. o De acordo com o artigo 9., n.1 do diploma, o conselho regional o rgo consultivo da CCDR representativo dos vrios interesses e entidades relevantes para a prossecuo dos seus fins. O n.2 do mesmo artigo apresenta a composio do Conselho Regional.

2-Compem o conselho regional: a) Os presidentes das cmaras municipais abrangidas na rea geogrfica de actuao da respectiva CCDR; b) Dois representantes das freguesias da rea de interveno da respectiva CCDR, indicados pela Associao Nacional de Freguesias (ANAFRE); c) Um representante de cada entidade com assento na comisso permanente de concertao social do conselho Econmico e Social; d) Dois representantes das universidades sedeadas na regio, nomeados pelo conselho de reitores; e)Um representante dos institutos politcnicos sedeados na regio, designado pelo conselho Coordenador dos Institutos Politcnicos; f) Um representante da Associao Nacional das Regies de Turismo; g) Dois representantes das organizaes no governamentais do ambiente, a indicar pela respectiva confederao nacional; h) Dois representantes das associaes de desenvolvimento regional, a serem indicados pela Associao Nacional das Agncias de Desenvolvimento Regional; i) Um representante das associaes de desenvolvimento local, a ser indicado pela Federao Portuguesa de Associaes de Desenvolvimento Local;

j) Um representante das associaes cvicas com expresso regional, a ser indicado pela Associao Portuguesa para o Desenvolvimento Local; l) At quatro representantes de entidades regionais ou nacionais relevantes, no includas nas alneas anteriores, a serem designadas pelo conselho regional, sob proposta do presidente da CCDR; m) At quatro individualidades de reconhecido mrito na regio, a serem designadas pelo conselho regional, sob proposta do presidente da CCDR.

o O artigo 5. consagra a composio da CCDR.


Artigo 5. (rgos) 1 Cada CCDR dirigida por um presidente, coadjuvado por dois vice presidentes, cargos de direco superior de primeiro e segundo grau, respectivamente. 2 So ainda rgos das CCDR: a) O fiscal nico; b) O conselho de coordenao intersectorial; c) O conselho regional. y A proliferao de servios perifricos da Administrao do Estado pode justificar a existncia de CCDR, efectuando a coordenao dos servios dos ministrios e institutos pblicos em cada circunscrio.

 Anlise da Administrao Autnoma Regional o Pontifica o princpio da autonomia poltico-administrativa, diferindo das autarquias locais, que apenas beneficiam de autonomia administrativa; o Gozam de poder legislativo e poltico;

o A Administrao Autonmica completamente independente da Administrao do Estado, diferentemente da Administrao Local; o Os rgos de Governo prprios exercem poderes de direco (sobre a Administrao Directa das Regies Autnomas), superintendncia e mrito (sobre a Administrao Indirecta das Regies Autnomas); o Podem existir institutos pblicos e empresas pblicas regionais.  Ao nvel da Administrao Local, admite-se a existncia de empresas pblicas locais, fundaes pblicas de Direito Privado, mas no podem existir institutos pblicos locais. Por isso, denota-se a criao de empresas pblicas sem fins empresariais para contrair a impossibilidade de criao de institutos pblicos locais. o A propsito da Administrao Autnoma Regional, importa considerar a seguinte legislao:  Artigos 225. e seguintes CRP;  Estatutos Poltico-Administrativos das Regies Autnomas dos Aores e da Madeira (leis reforadas);  Leis de mbito nacional;  Leis e regulamentos regionais. o O Governo Regional constitui o principal rgo administrativo, sendo composto por Secretarias Regionais (equivalentes aos Ministrios do Governo nacional), dirigidas pelos Secretrios Regionais. Importa ainda considerar as Direces Regionais e as Secretarias de servios; o No caso especfico dos Aores, podem haver servios administrativos desconcentrados (Administrao Perifrica), em virtude da questo territorial da distncia entre ilhas;

o Nas Regies Autnomas, as autarquias locais esto sujeitas a tutela regional, que difere da tutela de mera legalidade do continente; o A Administrao do Estado tem apenas uma interveno poltica na Regio Autnoma; o Representante da Repblica (artigo 230. CRP)  Anteriormente designado Ministro da Repblica, vela pela aplicao da Constituio e verifica o exerccio regular da actividade por parte do Governo Regional; o Verifica-se uma profunda descentralizao para servios das Regies Autnomas; o A interveno estadual limitada, restringindo -se aos servios pblicos essenciais, como so a segurana, as Foras Armadas e a Educao e Ensino Superior (Universidade e Institutos Politcnicos); o As receitas fiscais obtidas pelas Regies Autnomas revertem inteiramente a favor das mesmas; o Importa considerar os trs nveis de Administrao nas Regies Autnomas:  Administrao Estadual;  Administrao Regional;  Administrao Local (dependente da Administrao Regional).

 Anlise da Administrao Autnoma Local o Constituem colectividades de pessoas e territrio; o Importa considerar a seguinte legislao ao nvel das autarquias locais:  Lei n.159/99, de 14 de Setembro (Estabelece o quadro de transferncia de atribuies e competncias para as autarquias locais);

 Lei n.169/99, de 18 de Setembro (Lei das Autarquias Locais Regime jurdico de funcionamento, dos rgos dos municpios e das freguesias). o A aco dos rgos administrativos autrquicos desenvolvese numa circunscrio territorial; o Prosseguem a realizao das atribuies conferidas, isto , o exerccio dos interesses pblicos locais (especficos e prprios); o Beneficiam de uma autonomia meramente administrativa; o A autonomia materializa-se no destacamento de atribuies, cabendo a gesto da autonomia administrativa s autarquias locais; o Elementos constituintes das autarquias locais  Poro de territrio nacional;  Aglomerado populacional;  Prossecuo de interesses pblicos prprios e diversos dos interesses pblicos nacionais;  Desempenha funes administrativas prprias, que se justificam na realizao de interesses pblicos das comunidades infra-estatais (autarquias locais);  Existncia de rgos eleitos e representativos, de acordo com o princpio democrtico. o Fontes normativas  Constituio da Repblica Portuguesa (artigos 235. e seguintes). Nos termos do n.2 do artigo 235. CRP, as autarquias locais so pessoas colectivas territoriais, que prosseguem interesses pblicos prprios;  Lei n.159/99, de 14 de Setembro (Estabelece o quadro de transferncia de atribuies e competncias para as autarquias locais);  Lei n.169/99, de 18 de Setembro (Lei das Autarquias Locais Regime jurdico de funcionamento, dos rgos dos municpios e das freguesias).

o Constituem autarquias locais os municpios e as freguesias. Podemos ainda considerar as regies administrativas, formalmente previstas na Constituio, mas dependentes de referendo favorvel para a sua criao material; o Regime fiscal, patrimnio e finanas prprias das autarquias locais (artigo 238. CRP)

Artigo 238. CRP (Patrimnio e finanas locais) 1. As autarquias locais tm patrimnio e finanas prprios. 2. O regime das finanas locais ser estabelecido por lei e visar a justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessria correco de desigualdades entre autarquias do mesmo grau. 3. As receitas prprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as provenientes da gesto do seu patrimnio e as cobradas pela utilizao dos seus servios. 4. As autarquias locais podem dispor de poderes tributrios, nos casos e nos termos previstos na lei.

o Poder Regulamentar (artigo 241. CRP)


Artigo 241. CRP (Poder regulamentar) As autarquias locais dispem de poder regulamentar prprio nos limites da Constituio, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar.

o Tutela Administrativa (artigo 242. CRP)

Artigo 242. CRP (Tutela administrativa) 1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificao do cumprimento da lei por parte dos rgos autrquicos e exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei. 2. As medidas tutelares restritivas da autonomia local so precedidas de parecer de um rgo autrquico, nos termos a definir por lei. 3. A dissoluo de rgos autrquicos s pode ter por causa aces ou omisses ilegais graves.

o O regime jurdico das autarquias locais encontra-se disperso por vrios diplomas ordinrias, para alm da CRP, o que acusa um dfice de codificao. Trs factos fundamentais fundamentam esta posio:  Indefinio quanto ao sistema de governo das autarquias locais. Admite-se a eleio directa e separada dos membros da Cmara Municipal e da Assembleia Municipal, que constituem os principais rgos, para alm do Presidente da Cmara Municipal do municpio (autarquia local principal). A Cmara Municipal constitui o rgo colegial executivo da pessoa colectiva pblica, detendo competncias e no atribuies (conferidas ao municpio);  mbito das atribuies dos municpios no se encontra verdadeiramente sedimentado, ainda que o artigo 13. da Lei n.159/99, de 14 de Setembro apresente um elenco taxativo e generoso de atribuies. Tal soluo fez cair a tese da clusula geral que prevalecia anteriormente;  Turbulncia face s Finanas Locais.

Estas razes tm justificado uma ausncia de codificao do Direito das Autarquias Locais. Note-se que as Autarquias Locais desempenhavam, no Estado Liberal de Direito, a funo administrativa do Estado. O Cdigo Administrativo de 1936-1940 vigorou at 1974, tendo sido aquele com maior longevidade. Com as alteraes introduzidas em 1976, atravs de legislao sectorial, gerou-se uma selva de normas.

o Tipologia e rgos das autarquias locais  Municpios (principais autarquias locais)  Freguesias  Regies Administrativas (constitucionalmente previstas) o A matria relativa s autarquias locais alvo de reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica, como decorre do artigo 164., alneas b), m) e r) e artigo 165., n.1, alnea q), ambos constantes da Lei Fundamental.

o Freguesias  Autarquias locais infra-municipais;  Compete-lhes o exerccio das funes administrativas e a prossecuo dos interesses pblicos da circunscrio paroquial;  Nos termos do artigo 244. CRP, so rgos representativos da freguesia a assembleia de freguesia e a junta de freguesia; y Ao abrigo do artigo 3. e seguintes da Lei das Autarquias Locais, a assembleia de freguesia: o o rgo deliberativo da freguesia (artigo 3. LAL); o eleita por sufrgio universal, directo e secreto dos cidados recenseados na rea

de freguesia, segundo o sistema de representao proporcional (artigo 4. LAL); o A constituio da Assembleia da Freguesia depende do nmero de eleitores (artigo 5. LAL); o Assume, nos termos do artigo 17. LAL:  Funes eleitorais, procedendo, nomeadamente, eleio dos vogais da junta de freguesia;  Funes de orientao geral, indicadas por normas gerais de interesse geral para a freguesia e exerccio do poder tributrio;  Funes de acompanhamento e fiscalizao;  Funes de deciso superior.

y Ao abrigo do artigo 23. e seguintes da Lei das Autarquias Locais, a junta de freguesia: o o rgo executivo colegial da freguesia, constitudo por um presidente e por vogais, sendo que dois exercero as funes de secretrio e tesoureiro (artigo 23., nmeros 1 e 2 LAL); o Apresenta uma composio que depende do nmero de cidados eleitores (artigo 24. LAL); o Assume, nos termos do artigo 34. LAL:  Competncia executiva (alnea a) do n.1 do artigo 34. LAL);  Competncia de gesto (alneas b) e d) do nmero 1 do artigo 34. LAL),

bem como a gesto permanente de bens e servios a seu cargo.

o Municpios  Pessoa colectiva pblica de fins gerais;  Autarquia local principal, que prossegue os interesses pblicos da circunscrio concelhia;  Beneficia de auto-governo (atravs de rgos eleitos e representativos) e auto-administrao;  Composio e rgos y Assembleia Municipal: de natureza deliberativa; y Cmara Municipal: de natureza executiva; y Presidente da Cmara Municipal o A Assembleia Municipal e a Cmara Municipal (rgos colegiais) encontram-se constitucionalmente consagradas, enquanto o Presidente da Cmara Municipal encontra-se legislativamente prevista. o Nos termos do artigo 53. LAL, a Assembleia Municipal assume:  Funes de orientao geral (n.1 do artigo 53. LAL)  Funes de acompanhamento e fiscalizao da Cmara Municipal (n.2 do artigo 53. LAL)  Funes de direco superior, de poderes retirados ao domnio da Cmara Municipal e do seu Presidente;  Funes tributrias.

A Assembleia Municipal aprova os Planos Municipais de Ordenamento do Territrio, nomeadamente o Plano Director Municipal (PDM), directamente impugnvel junto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

o Nos termos do artigo 64. LAL, a Cmara Municipal assume:  Competncias de natureza executiva (alnea b) do n.1 do artigo 64. LAL);  Funes gestionrias do pessoal, bens e servios;  Funes decisrias, materializadas na adopo de actos e na celebrao de contratos administrativos. o Nos termos do artigo 68. LAL, o Presidente da Cmara Municipal assume:  Competncias de carcter executivo e decisrio;  Funes presidenciais e representativas, a nvel externo e interno da Cmara Municipal.

o Regies Administrativas (artigos 255. e seguintes CRP)  Autarquias locais supra-nacionais;  Realizam, ao nvel intermdio, de interesses pblicos das populaes residentes nas circunscries territoriais;  Com a sua criao, visa-se acabar com as assimetrias regionais;

y No fazem sentido num Estado que j delegou competncias nas autarquias locais, alm de exigirem massa crtica; y Importa eliminar a Administrao paralela; y Se constitudas materialmente, tornar-se-o pessoas colectivas de Direito Pblico, dotadas de diversas capacidades, nomeadamente administrativa e econmica; y Os rgos representativos da regio administrativa so a assembleia regional e a junta regional (artigo 259. CRP), sendo que, junto de cada regio, pode haver um Representante do Governo (artigo 262. CRP).

o No h hierarquia entre as autarquias locais, ainda que, nos termos do artigo 241. CRP, se constate uma hierarquia entre regulamentos das diferentes autarquias locais; o Nos termos do artigo 251. CRP, os presidentes de Junta de Freguesia integram a Assembleia Municipal, assim como, ao abrigo do artigo 260. CRP, a Assembleia Regional composta por membros das Assembleias Municipais da mesma rea; o As autarquias locais realizam atribuies gerais, que se materializam na prossecuo de interesses pblicos da comunidade local, ao abrigo do:  Princpio da desconcentrao;  Princpio da subsidiariedade;  Princpio da generalidade (prossecuo dos interesses pblicos prprios assumidos pela generalidade dos rgos desta circunscrio). o Nos termos do artigo 13. da Lei n.159/99, de 14 de Setembro, conferido um elenco taxativo, extenso e generoso de atribuies aos municpios, que substitui a clusula geral anterior;

o O legislador ordinrio goza de uma relativa margem de discricionariedade nas atribuies a conferir s autarquias locais, dada a frmula imprecisa utilizada pelo legislador no artigo 235., n.2 CRP ( interesses prprios das populaes respectivas ); o A autonomia de poder regulamentar, de carcter geral, das autarquias locais radica na ideia de poder normativo democrtico. Na opinio de Jos Carlos Vieira de Andrade, tal noo pode gerar um estabelecimento elstico do subprincpio da reserva de lei. Note-se o exemplo dos Planos de Urbanizao do Ordenamento do Territrio, que so normas administrativas e confinam intensamente o direito de propriedade (direito fundamental). Deste modo, h uma invaso da matria de Direitos, Liberdades e Garantias (DLG) e de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (de natureza anloga aos DLG), sob reserva relativa de competncia legislativa da AR (artigo 165., n.1, alnea b) CRP). o Nos termos do artigo 112., n. 7 CRP, existe a necessidade de Lei habilitante que defina a competncia subjectiva e objectiva do regulamento; o Ao abrigo do artigo 240. CRP, o referendo local incide sobre matria da competncia dos rgos autrquicos.  Assume carcter vinculativo, mas no decisrio;  No se elabora uma norma administrativa (fonte de Direito). No caso de incumprimento;  No caso de incumprimento do sentido de voto revelado no referendo, verifica-se um facto passvel de declarao de nulidade, ao abrigo do artigo 11 5. CRP. o Autonomia financeira das autarquias locais  Elaboram Oramento prprio, beneficiando de receitas prprias, afectadas para despesas prprias;  Constituem impostos prprios das autarquias locais o Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) e o Imposto Municipal sobre as Transmisses Onerosas de Imveis

(IMT). Constituem uma fonte de financiamento das autarquias locais, atravs do pagamento de taxas. Em virtude da insuficincia do financiamento proveniente do Oramento de Estado, justifica-se a elevada construo urbanstica admitida.

o Servios administrativos municipais  Servios administrativos municipais em sentido estrito: constituem servios da Administrao Directa do Municpio e que dependem directamente dos rgos municipais, nomeadamente a Cmara Municipal. A montante, estudam e preparam decises dos rgos municipais; a jusante, executam decises. Por exemplo: as Secretarias;  Servios municipalizados: constituem servios desprovidos de personalidade jurdica, mas dotados de autonomia financeira e de gesto. Realizam servios pblicos locais, como por exemplo: fornecimento de gua, saneamento bsico, electricidade, servio de transportes, gs. y Dotadas de Conselho de Administrao privatstico; y Diogo Freitas do Amaral designa-as como empresas pblicas municipais; y Responsabilidades imputveis aos municpios; y Deram lugar Administrao Indirecta da Administrao Autnoma Local e constituio de empresas pblicas municipais, realidade em vias de desaparecimento. So dotadas de personalidade jurdica e de autonomia financeira; y Privatizaram-se os servios da Administrao Directa das Autarquias Locais e concessionaram-

se servios pblicos a empresas privadas e a empresas pblicas estaduais; y Note-se a criao de empresas municipais em nmero excessivo, muitas delas sem objecto empresarial, havendo at empresas que se sobrepem.

o Tutela Administrativa  O Estado exerce uma tutela limitada de mera legalidade, no que concerne s atribuies prprias das autarquias locais, nos termos da Lei n.27/96, de 1 de Agosto (Regime Jurdico da Tutela Administrativa). Trata-se de uma tutela essencialmente inspectiva;  Contudo, tambm nada impede que o Estado efectue uma tutela integrativa, desde que: y Esteja prevista na Lei; y Haja respeito pelo princpio da proporcionalidade; y A compresso dos poderes locais no exceda o estritamente necessrio.  A tutela de mera legalidade menos intensa do que aquela que se verifica na Administrao Indirecta, na medida em que a tutela de legalidade sobre esta ltima tambm incide sobre a actividade discricionria e no apenas sobre a actividade administrativa regular;  Pode, excepcionalmente, haver uma tutela de mrito, quando actos praticados pelos entes autnomos podem ferir interesses pblicos nacionais relevantes;  A Lei n.27/96, de 1 de Agosto limitada, porque apenas consagra a tutela inspectiva ( menos ), mas, por outro lado, contempla os fundamentos e meios de dissoluo dos rgos ( mais , nos artigos 8. e 9. da Lei).

y O artigo 10. da mesma Lei admite causas desculpatrias para a no aplicao de sanes pela prtica de aces ilegais ou pela verificao de omisses; y As medidas administrativas de natureza sancionatria so da responsabilidade dos Tribunais Administrativos de Crculo (artigo 11. da Lei); y Regime processual de perda de mandato e de dissoluo de rgo, em sede de tutela contenciosa (artigo 12. da Lei) o Aco avulsa o Aco administrativa especial  Importa efectuar uma interpretao correctiva da expresso recurso contencioso de anulao (que j no existe), adoptando a denominao pedido de impugnao do acto. y Assume carcter urgente (artigo 15., n.1 da Lei), em virtude de estarem, em causa, direitos fundamentais de participao poltica; y Se for considerado absolutamente urgente, pode haver deciso no prazo mximo de 48 horas.

 Institutos Pblicos28 o Constituem pessoas colectivas pblicas do tipo institucional, porque assentam sobre uma representao de substrato material ( associaes pblicas, com substrato pessoal), tendo sido criadas para assegurar ou concretizar os fins administrativos, pertencentes ao Estado ou a outros entes pblicos; o Ao nvel do Direito Comparado, verifica-se a distino entre:  Institutos pblicos com carcter econmico, comercial ou industrial  Institutos pblicos propriamente ditos (com funes administrativas)
y Verificou-se o desagregamento da primeira figura apresentada, gerando-se uma nova figura pblica as entidades pblicas empresariais (E.P.E.). Trata-se de pessoas colectivas de Direito Pblico, mas de gesto privada e ordenadas pela Lei das Sociedades Comerciais (Direito Privado); y Os institutos pblicos no gozam de consagrao constitucional, mas apenas consagrao legal, excepo das universidades (artigo 66., n.2 CRP autonomia estatutria);

o Anterior classificao dos Institutos Pblicos  1 Servios Personalizados: entidades mais instrumentais, dotados de autonomia administrativa e financeira;  2 Fundos ou Fundaes: destinados concretizao de relevantes interesses pblicos. Por exemplo: institutos de Segurana Social;

28

Ver Lei-Quadro n.3/2004, de 15 de Janeiro, sucessivamente alterada.

 3 Estabelecimentos Pblico: podem ter natureza cultural, cultural ou funcional, no impondo custos para o utilizador. Por exemplo: museus e bibli otecas com personalidade jurdica, hospitais pblicos.
Actualmente, nos termos do artigo 4. da Lei-Quadro, apenas os servios personalizados e fundos ou fundaes so considerados institutos pblicos. Os estabelecimentos pblicos foram absorvidos nas restantes categorias. o Funes desenvolvidas pelos Institutos Pblicos  De natureza prestacional (por exemplo: cuidados de sade e servios educativos);  Regulatrias (por exemplo: autoridades reguladoras);  De Fomento e desenvolvimento econmico (por exemplo: Instituto de Apoio s Pequenas e Mdias Empresas e ao Investimento IAPMEI)

o Os institutos pblicos esto sujeitos a tutela e superintendncia governamental (artigos 41. e 42. da LeiQuadro); o So criados por acto legislativo; o No existe um regime especial para cada instituto pblico, devendo o mesmo constar do acto legislativo. o rgos prprios e necessrios podem ser nomeados ou extintos pelo Governo.  Conselho Directivo (rgo principal, previsto no artigo 18. e seguintes da Lei-Quadro);  Conselho Fiscal (rgo de fiscalizao, previsto no artigo 26. e seguintes da Lei Quadro);  Conselho Consultivo (rgo consultivo, quando existir, previsto no artigo 29. e seguintes da Lei-Quadro).

o Constitui regime comum dos Institutos Pblicos a Administrao Indirecta.  Contudo, nos termos do artigo 48. e seguintes da LeiQuadro, encontra-se previsto um regime especial dos Institutos Pblicos, que abarca: y a) As universidades 29 e escolas de ensino superior politcnico; y b) As instituies pblicas de solidariedade e segurana social; y c) Os estabelecimentos do Servio Nacional de Sade; y d) As regies de turismo; y e) O Banco de Portugal e os fundos que funcionam junto dele y f) As entidades administrativas independentes 30.

 Empresas Pblicas 31 o Por empresas pblicas em sentido amplo, entende-se todas as organizaes econmicas de fim lucrativo criadas com capitais pblicos plenos ou maioritrios, independentemente da sua configurao jurdica, e sob a direco e superintendncia de rgos da Administrao Pb lica, com vista promoo de bens e servios destinados ao mercado. Em sentido estrito, note-se que so dotadas de personalidade jurdica e de autonomia de gesto; o Podemos considerar dois tipos de empresas pblicas (artigos 23. e seguintes do Decreto-Lei n.558/99, de 27 de Dezembro):

Fazem tambm parte da Administrao Autnoma Institucional. Fazem tambm parte da Administrao Independente. So institutos pblicos personalizados, de criao anglo-saxnica ( agencies americanas) consagrados constitucionalmente no artigo 277., n.3 CRP. Note-se que as agencies americanas tinham um objecto dspar daquele que motivou a sua criao na Europa. 31 Ver Decreto-Lei n.558/99, de 27 de Dezembro, sucessivamente alterado, nomeadamente pelo Decreto-Lei n.300/2007, de 23 de Agosto.
30

29

 Entidades Pblicas Empresariais (E.P.E.): a maior parte das empresas nacionalizadas ps-25 de Abril de 1974 assumiram esta forma, ainda que com gesto privada. Prosseguem relevantes interesses pblicos, dotadas de ius imperium, desde que previstos no seu Estatuto. y So criadas por decreto-lei; y Esto dotadas de autonomia financeira e autonomia de gesto; y As entidades pblicas empresariais tm um capital ou fundo pblico, designado capital estatutrio, detido pelo Estado e de stinado a responder s respectivas necessidades permanentes (artigo 26. do Decreto-Lei); y Nos termos do artigo 27. do Decreto-Lei, as entidades pblicas empresariais compreendem um rgo de administrao (Conselho de Administrao), nomeado pelo Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro da tutela, e um rgo fiscal (Conselho Fiscal). Nas entidades gestoras de servios pblicos, pode haver um Conselho Consultivo; y Ao abrigo do artigo 29. do Decreto-Lei, cabe ao Governo definir os objectivos gerais a progressiva pela entidade pblica empresarial na sua actividade; y As entidades pblicas empresariais deram lugar, na sua maioria, s sociedades comerciais de capitais pblicos.  Sociedades comerciais de capitais pblicos: desprovidas de ius imperium, regem-se pelo Direito Privado.

 Empresas Pblicas (continuao) o Sociedades comerciais de capitais pblicos  Regime Jurdico do Sector Empresarial do Estado e Empresas Pblicas (artigo 5.) y Natureza societria; y Capital representado em partes sociais, designadamente aces; y Reguladas pela Lei das Sociedades Comerciais; y Tm constitudo a maioria das empresas pblicas, desde o processo de privatizao iniciado nos anos 80.

y Composio e orgnica (artigo 9. e 10.) o O Estado no exerce o seu poder por via administrativa (actos do Ministro da tutela), mas antes por via da AssembleiaGeral, na qualidade de accionista; o Compete ao Estado propor e tomar as decises atinentes gesto da empresa, incluindo a designao dos administradores. y Note-se a situao particular das entidades de composio mista (de capitais mistos), equiparadas s entidades pblicas, nos termos do artigo 3.; y Empresas pblicas encarregadas da gesto de servios de interesse econmico geral (artigo 19., n.2) o Devem ser entendidas como empresas de servios pblicos, embora a Lei as designe como empresas pblicas encarregadas da

gesto de servios de interesse econmico geral; o Fornecem prestaes aos particulares, em regime de servio pblico (por exemplo: gs, saneamento).

 Regime Jurdico do Sector Empresarial Local 32 y O quadro conceptual e jurdico devia ser comum ao do Regime Jurdico do Sector Empresarial das Regies Autnomas, algo que no sucede; y O sector empresarial local composto por sociedades comerciais controladas conjuntamente por empresas pblicas, que podem ser: o Empresas municipais; o Empresas intermunicipais; o Empresas metropolitanas.
y As empresas regem-se pela presente lei, pelos respectivos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime do sector empresarial do Estado e pelas normas aplicveis s sociedades comerciais (artigo 6.); y A criao das empresas, bem como a deciso de aquisio de participaes que confiram influncia dominante, nos termos da presente lei, compete (artigo 8., n.1): o a) As de mbito municipal, sob proposta da cmara municipal, assembleia municipal; o b) As de mbito intermunicipal, sob proposta do conselho directivo, assembleia intermunicipal, existindo
32

Lei n.53-F/2006, de 29 de Dezembro

parecer favorvel das assembleias municipais dos municpios integrantes; o c) As de mbito metropolitano, sob proposta da junta metropolitana, assembleia metropolitana, existindo parecer favorvel das assembleias municipais dos municpios integrantes. y No que concerne delegao de poderes, os municpios, as associaes de municpios e as reas metropolitanas de Lisboa e do Porto podem delegar poderes nas empresas por elas constitudas ou maioritariamente participadas nos termos da presente lei, desde que tal conste expressamente dos estatutos. (artigo 17., n.1); y O sector empresarial local faz parte da Administrao Indirecta das Autarquias Locais.

 No que concerne s entidades reguladoras independentes, de inspirao anglo-saxnica, importa esclarecer o seguinte: o As agencies americanas visavam a ampliao da interveno da Administrao Federal, em pleno Estado Liberal de Direito; o As entidades reguladoras independentes criadas na Europa, nomeadamente as agencies comunitrias (sob a gide da Comisso Europeia), promovem uma retraco da interveno estadual.  Associaes Pblicas (ou corporaes pblicas)33 o Pessoas colectivas de Direito Pblico, criadas por um acto de natureza pblica (por regra, uma Lei), com natureza associativa, com rgos eleitos e representantes legitimados pela colectividade, imunes de controlo de mrito ou superintendncia. Esto, quanto muito, sujeitas a uma tutela de legalidade, ao abrigo da Lei n.6/2008, de 13 de Fevereiro.
33

Ver Regime das Associaes Pblicas Profissionais (Lei n.6/2008, de 13 de Fevereiro)

Antes desta lei, elas gozavam de uma certa imunidade tutelar; o Elementos constitutivos  Existncia de uma colectividade de pessoas, associad as a uma profisso (ex: ordens profissionais);  Criadas por um acto do poder pblico ou por um acto baseado numa Lei;  Assumem uma natureza associativa, relacionada com o exerccio de uma determinada profisso;  Beneficiam de auto-governo;  Definem a sua prpria orientao administrativa;  Sujeitas a mera tutela administrativa de legalidade;  Co-habitao entre interesses pblicos e privados, sendo estes ltimos das categorias profissionais, mas tambm considerados interesses pblicos.

o Regime Jurdico  Estatuto constitucional y Trata-se de um estatuto importante, expressamente previsto no artigo 267., n.4 CRP; y Obedece a determinadas caractersticas que vm definidas na disposio constitucional: o Satisfao de necessidades especficas; o No podem exercer funes de associaes sindicais; o Organizao interna de respeito pelos seus membros e eleio democrtica dos seus rgos; o Reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica, quanto sua criao (artigo 165., n.1, alnea s) da CRP);

o Note-se, por exemplo, que o Estatuto da Ordem dos Advogados constitui um acto legislativo da Assembleia da Repblica.  Poderes prprios e especficos y Princpio da unicidade: s pode haver uma nica associao em relao a uma ordem profissional; y Poder de inscrio obrigatria para o exerccio de determinada profisso; y Poder de imposio de quotizao obrigatria para os seus membros.  Deveres y Dever de colaborao com o Estado em tudo o que lhes seja solicitado, sem prejuzo da sua autonomia e independncia.  Regime jurdico dualista, isto , as associaes pblicas regem-se pelo Direito Pblico e pelo Direito Privado;  As associaes pblicas podem criar actos administrativos directamente impugnveis;  Beneficiam de autonomia administrativa e financeira, mas no estatutria.  Nos termos do artigo 3. do Regime das Associaes Pblicas Profissionais, as ordens e cmaras profissionais esto sujeitas a um regime de Direito Pblico no desempenho de tarefas pblicas. Ao abrigo do n.2 do mesmo artigo, em tudo o que no estiver regulado nesta Lei e na respectiva lei de criao, bem como nos seus estatutos, so subsidiariamente aplicveis s associaes pblicas profissionais, com as necessrias adaptaes, as normas e os princpios que regem os institutos pblicos, no que respeita s suas atribuies e ao exerccio dos poderes pblicos de que

gozem, e as normas e os princpios que regem as associaes de direito privado, no que respeita sua organizao interna, respectivamente. Note-se a distino entre associaes privadas e associaes pblicas, na medida em que estas ltimas manifestam o poder administrativo atravs da delegao de poderes;

 Ao abrigo do artigo 4. do mesmo diploma, so atribuies das associaes pblicas profissionais: y a) A defesa dos interesses gerais dos utentes; y b) A representao e a defesa dos interesses gerais da profisso; y c) A regulao do acesso e do exerccio da profisso, nomeadamente atravs do cdigo deontolgico; y d) Conferir, em exclusivo, os ttulos profissionais das profisses que representem; y e) Conferir, quando existam, ttulos de especializao profissional; y f) A elaborao e a actualizao do registo profissional; y g) O exerccio do poder disciplinar sobre os seus membros; y h) A prestao de servios aos seus membros, no respeitante ao exerccio profissional, designadamente em relao informao e formao profissional; y i) A colaborao com as demais entidades da Administrao Pblica na prossecuo de fins de interesse pblico relacionados com a profisso; y j) A participao na elaborao da legislao que diga respeito s respectivas profisses;

y l) A participao nos processos oficiais de acreditao e na avaliao dos cursos que do acesso profisso; y m) Quaisquer outras que lhes sejam cometidas por lei.

 No artigo 5. do referido diploma, encontra-se consagrado o princpio da especialidade, consagrandose que a capacidade jurdica das associaes pblicas profissionais abrange a prtica de todos os actos jurdicos, o gozo de todos os direitos e a sujeio a todas as obrigaes necessrias prossecuo do seu objecto;  Tal como plasmado no artigo 6. do regime, as associaes pblicas profissionais so criadas por lei, ouvidas as associaes representativas da profisso;  Ao abrigo dos artigos 8. e 9. do diploma, as associaes pblicas profissionais gozam de autonomia administrativa, no exerccio de poderes pblicos, bem como de autonomia patrimonial e financeira;  As associaes pblicas profissionais observam o princpio da separao de poderes, sendo seus rgos necessrios (artigo 15., n.1): y a) Uma assembleia representativa, com poderes deliberativos gerais, nomeadamente em matria de aprovao do oramento e do plano de actividades, de projectos de alterao dos estatutos, de aprovao de regulamentos, de quotas e de taxas, de criao de colgios de especialidade, ou de celebrao de protocolos com associaes congneres; y b) Um rgo executivo colegial, que exerce poderes de direco e de gesto, nomeadamente em matria administrativa e financeira, bem como no tocante

representao externa dos interesses da associao; y c) Um rgo de superviso, que vela pela legalidade da actividade exercida pelos rgos da associao e exerce poderes de controlo, nomeadamente em matria disciplinar; y d) Um rgo de fiscalizao da gesto patrimonial e financeira, que inclui um revisor oficial de contas.

 Os estatutos das associaes pblicas profissionais podem prever a existncia de um presidente ou bastonrio, como presidente do rgo executivo ou como rgo autnomo, com competncias prprias, designadamente de representao externa da associao (artigo 15., n.2);  Os estatutos podem prever ainda a existncia de outros rgos, designadamente reunies alargadas, em congresso, para deliberar sobre questes de carcter geral, bem como rgos tcnicos e consultivos (artigo 15., n.3);  A denominao dos rgos livremente escolhida pelo estatuto de cada associao pblica profissional, ressalvada a designao bastonrio, que privativa de presidente das ordens (artigo 15., n.5);  A assembleia eleita por sufrgio universal e pelo sistema de representao proporcional, nos crculos territoriais definidos nos estatutos, podendo porm incluir uma representao das estruturas regionais, se existirem (artigo 15., n.6);  Quando directamente eleito, o presidente ou bastonrio eleito nos termos previstos na Constituio para a eleio do Presidente da

Repblica com as necessrias adaptaes (artigo 15., n.7).

 As associaes pblicas profissionais exercem poder regulamentar e disciplinar (artigos 16. e 17.). O exerccio do poder disciplinar pode conduzir, em ultima ratio, interdio do exerccio de profisso;  O exerccio em regime liberal de profisso organizada em associao pblica profissional fica condicionado a inscrio prvia, salvo se regime diferente for estabelecido na lei de criao, podendo a lei estender a obrigao de inscrio a todos os profissionais, ou impor pelo menos uma obrigao universal de registo profissional. (artigo 21., n.1);  As associaes pblicas profissionais no esto sujeitas a superintendncia governamental nem a tutela de mrito, ressalvados, quanto a esta, os casos especialmente previstos na lei. As associaes pblicas profissionais esto sujeitas a tutela de legalidade idntica exercida pelo Governo sobre a administrao autnoma territorial. (artigo 29., nmeros 1 e 2);  As decises das associaes pblicas profissionais praticadas no exerccio de poderes pblicos esto sujeitas ao contencioso administrativo, nos termos das leis do processo administrativo. (artigo 30., n.1)

 Entidades administrativas independentes o Integram a Administrao Independente e no so alvo de orientao heternoma; o Em sentido amplo, podiam integrar a Administrao do Estado, das Regies Autnomas e Autarquias Locais, desde que o Estado no actue na funo comunitria (prossecuo de interesses pblicos a nvel supranacional), mas apenas no seu mbito nacional (funo nacional). Contudo, na maior

parte dos casos, o Estado actua no exerccio da funo comunitria, em Administrao compsita, nomeadamente em matria de concorrncia (promoo de concorrncia leal e sem ajudas indevidas do Estado) e proteco do ambiente; o Justificaes da sua criao:  Lgica de criao atende necessidade de desgovernamentalizar e despolitizar certas esferas administrativas onde se geram, fundamentalmente, factos econmicos e financeiros;  Tutela mais efectiva e plena de direitos fundamentais (por exemplo: Comisso Nacional de Eleies; Comisso Nacional de Proteco de Dados; Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos; Entidade Reguladora para a Comunicao Social);  Legitimao profissional e tcnica, pela qualidade dos seus membros, numa orientao dogmtica, dada a sua independncia (ainda que se caminhe para um auto-engano, como se verifica em relao s suspeitas de cartelizao de preos entre gasolineiras, o que revela a actuao precria da Autoridade da Concorrncia);

o Caractersticas mais relevantes:  No se confundem com a Administrao Autnoma, na medida em que esto livres de controlo de mrito e superintendncia, nem com a Administrao Indirecta, pois no so entidades instrumentais ou dependentes;  Desenvolvem tarefas administrativas do Estado, que se isenta do seu exerccio e controlo;  Podem ser de criao pela AR ou pelo Governo, conforme os casos: y Assembleia da Repblica criao de entidades de proteco de certos direitos fundamentais;

y Governo criao de autoridades reguladoras independentes, sendo os seus membros nomeados pelo Governo. Tais membros no recebem ordens do Governo, nem o representam. Sobre tais entidades, apenas pode recair uma tutela de legalidade.

 Os membros de tais entidades tm mandatos mais prolongados em relao aos membros que integram a Administrao Indirecta, sendo irresponsveis e inamovveis pelas suas decises;  As entidades administrativas independentes no obedecem a qualquer orientao, sendo que, pela sua actividade, responde o Governo, junto do Parlamento. Gozam de uma considervel autonomia financeira;  Poderes importantes y De regulao: podem emanar regulamentos independentes; y De sancionamento: por exemplo, a aplicao de sanes s entidades bancrias pela CMVM; y De polcia: fiscalizao e superviso. o As entidades que desenvolvem poderes de regulao e sancionamento designam-se por autoridades administrativas independentes. Podemos considerar dois tipos destas autoridades:  Autoridades reguladoras independentes: no campo econmico e financeiro, no intervindo nos servios j regulados e disciplinados. So criadas pelo Governo e os seus membros so eleitos pelo Governo. Por exemplo:

CMVM, ANACOM, ERSE, Banco de Portugal;  Autoridades de garantia de certos direitos fundamentais: criadas pela AR, sendo os seus membros eleitos pela AR. Por exemplo: CNE, CNPD, CADA, ERC.

 Limitaes aos poderes y No tm poder normativo no mbito de reserva de Lei; y No tm poderes jurisdicionais e parajurisdicionais dos Tribunais Administrativos.

 Outras observaes relevantes y No assumem a forma normal de organizao administrativa; y No tm cumprido, de forma cabal, as suas atribuies, em virtude da aco desenvolvida pelo Governo, que desvirtua a ideia de imunidade.

 Entidades administrativas de Direito Privado o Constituem formas de privatizao formal da Administrao, que se distinguem da despublicizao, isto , a perda do vnculo de prossecuo de interesses pblicos. Trata -se de uma privatizao tcnica, relacionada com os instrumentos jurdicos que a Administrao utiliza; o Estamos perante pessoas colectivas com estatuto formalmente privado, que se regem, no essencial, pelo Direito Privado, nomeadamente em matria de responsabilidade patrimonial ou de matria contratual, e com fiscalizao da actividade pelos Tribunais Comuns;

o Mas, ainda assim, so entidades administrativas que integram a Administrao Pblica, como sejam as fundaes pblicas de Direito Privado ou as sociedades comerciais de capitais pblicos. Note-se, contudo, que tais entidades esto sujeitas a controlo pblico, assim como beneficiam de financiamento estatal; o Recorde-se a possibilidade de existirem sociedades de capitais mistos, equiparadas a entidades de natureza pblica, e de fundaes mistas; o Formas de privatizao formal  1. Forma Privatizao na forma de actividade y Entidades com personalidade pblica, que recorrem a instrumentos de Direito Privado (por exemplo: Entidades Pblicas Empresariais). Recorrem a formas de Direito Privado Civil, das Sociedades Comerciais, do Trabalho (por exemplo: contratos individuais de trabalho, recorrentemente celebrados pelos institutos pblicos; y Entidades com estatuto jurdico-pblico;  2. Forma Privatizao na forma de organizao y Trata-se do tipo de privatizao mais dura, na medida em que desaparece o estatuto jurdicopblico do respectivo ente, o elemento clssico e essencial. Estamos perante pessoas colectivas de Direito Privado (e no de Direito Pblico); y Tal sucede com as entidades administrativas de Direito Privado.  3. Forma Exerccio de funes pblicas por particulares y Estamos perante a denominada Administrao delegada, em que se verifica a delegao de

funes pblicas, concessionrios.

nomeadamente,

o No caso particular da Fundao Universidade do Porto, entende-se que estamos perante uma violao do princpio constitucional da reserva administrativa de entidade pblica. Neste exemplo concreto, verifica-se que o nomen iuris (Fundao) no se coaduna com o escopo estritamente pblico das universidades, atendendo sua estrutura organizativa, como tambm na medida em que sujeita a controlo de mera legalidade, alvo de financiamento pblico, destina-se prossecuo de fins pblicos e foi criada por decreto-lei (acto legislativo); o Nestes termos, tende-se a considerar que se verifica a supremacia da fora normativa dos factos face ao Direito; o Ainda assim, estas entidades administrativas de Direito Privado esto sujeitas aos princpios fundamentais da actividade administrativa, inclusive vinculao aos Direitos Fundamentais, que constitui uma vinculao jurdico -pblica. Tais vinculaes devem ser apreciadas pelos T ribunais Administrativos, nos termos do artigo 266. CRP e dos artigos 3. a 10. do CPA; o O exerccio de tarefas pblicas administrativas por particulares tende a vulgarizar-se. Os particulares gozam da possibilidade de participao em rgos de actividade s pblicas, com contornos, actualmente, de envolvncia com poderes decisrios, podendo mesmo atingir a gesto plena de servios pblicos, tal como sucede com hospitais pblicos; o No que concerne aos contratos de concesso (de obras pblicas, de bens do domnio pblico), verifica-se a transferncia, por parte de uma entidade pblica, da explorao de tais bens e servios a privados, durante um certo perodo de tempo (algumas vezes brbaro, com excessiva longevidade). Tm-se constatado a celebrao de

contratos de concesso em matria de infra-estruturas e de redes tradicionais (energia, telecomunicaes, estabelecimentos de sade, escolas).

 Delegao de poderes com forma de auto-administrao (artigo 267., n.6 CRP) o Jurdico-pblicos o Jurdico-privados: so mais comuns. Veja-se os exemplos das Federaes Desportivas, dos Conselhos Vitivincolas Regionais, das Cmaras de Comrcio e Indstria. Contudo, no deve ser a forma regra de exerccio da actividade administrativa.

 Formas de cooperao interadministrativa o Jurdico-Pblica: por exemplo, associaes de municpio e de freguesia (com natureza pblica). Nos termos do regime de criao e quadro de competncias das comunidades intermunicipais de Direito Pblico (artigos 247. e 253. CRP e artigo 1., n.2, alneas a) e b) e artigo 2. da Lei n.11/2003, de 13 de Maio), podemos considerar:  Comunidades intermunicipais de fins gerais pessoas colectivas de direito pblico, constitudas por municpios ligados entre si por um nexo territorial;  Associaes de municpios de fins especficos pessoas colectivas de direito pblico, criadas para a realizao de interesses especficos comuns aos municpios que as integram.
Nestes casos, no estamos perante associaes pblicas, mas antes consrcios pblicos (orientao diversa daquela que defendida por Diogo Freitas do Amaral e Jorge Miranda).

Nos termos do artigo 8. do referido diploma, constituem rgos da comunidade: a assembleia intermunicipal; o conselho directivo; a comisso consultiva intermunicipal. Na Lei n.10/2003, de 13 de Maio, encontram-se consagradas o regime de criao, o quadro de atribuies das reas metropolitanas e o modo de funcionamento das reas Metropolitanas, que constituem formas de intermunicipalismo. Visa-se a criao de reas metropolitanas por todo o pas, podendo ser Grandes reas Metropolitanas (GAM) ou Comunidades Urbanas (ComUrb). O artigo 3. desta lei apresenta os requisitos territoriais e demogrficos. o Jurdico-Privada: por exemplo, associaes de entidades pblicas, regidas pelo Direito Civil.

 Formas de cooperao inter-orgnica o Com forma mais ou menos homognea: por exemplo, empresa pblica intermunicipal; o Com natureza diversa: por exemplo, fundaes surgidas por aco de privados.
Por exemplo, os municpios participam no Conselho Regional das Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional (CCDR).

 rgos administrativos o Dirigem as pessoas colectivas pblicas, tomando as decises que lhes so imputveis, atravs do exerccio de competncias atribudas por Lei; o As pessoas colectivas pblicas tm, em geral, vrios rgos, mas podem ser monoorgnicas (1 nico rgo). Quanto tm vrios rgos, h uma separao de competncias;

o Classificaes dos rgos  1. Classificao rgos singulares vs. rgos colegiais y rgos singulares: tm, apenas, um nico titular (por exemplo: Presidente da Cmara Municipal); y rgos colegiais: tm, pelo menos, trs ou mais membros, estando sujeitos s normas previstas nos artigos 14. e seguintes CPA.  2. Classificao rgos centrais vs. rgos locais y rgos centrais: exercem competncias em todo o territrio nacional (por exemplo: Governo); y rgos locais: exercem competncias dentro de uma determinada circunscrio administrativa (por exemplo: Autarquias Locais).  3. Classificao rgos primrios vs. rgos secundrios vs. rgos vicrios y rgos primrios: a Lei atribui-lhes competncia prpria para praticar actos sobre determinada matria; y rgos secundrios: s tm competncia no mbito da delegao de poderes; y rgos vicrios: actuam em substituio dos rgos primrios (artigo 41. CPA).

 4. Classificao rgos representativos vs. rgos no representativos y rgos representativos: os titulares destes rgos so livremente eleitos pelo mtodo de eleio. Por exemplo: eleies para a Cmara Municipal e para a Assembleia Municipal, realizadas separadamente; y rgos no representativos: so todos os restantes rgos.  5. Classificao rgos activos vs. rgos consultivos vs. rgos de controlo y rgos activos: fazem parte da Administrao Activa, na medida em que tomam decises e tm capacidade para as executar; y rgos consultivos: auxiliam, os rgos activos, a tomar as decises, atravs de pareceres obrigatrios (vinculativos ou no vinculativos artigo 98. CPA) ou facultativos. Se o parecer for vinculativo, o rgo decisrio no se pode afastar do contedo; y rgos de controlo: tm por misso fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros rgos.  6. Classificao rgos permanentes vs. rgos temporrios (ou ad hoc) y rgos permanentes: exercem as competncias de forma permanente; y rgos temporrios (ou ad hoc): criados para actuar apenas durante um certo perodo.

o Atribuies vs. Competncias  Atribuies: cabem s pessoas colectivas pblicas (ex: municpios), que existem juridicamente para prosseguir fins ou interesses pblicos previamente definidos pela Lei;  Competncias: cabem aos rgos (ex: cmaras municipais, para realizar os fins das pessoas colectivas pblicas a que pertencem, sendo dotadas dos poderes funcionais conferidos pela Lei (determinao de competncias por Lei), ao abrigo do princpio da legalidade.

o Nas pessoas colectivas privadas, admite -se a fixao com autonomia das suas atribuies; o Quanto s competncias, vigora o princpio da especialidade, na medida em que o rgo exerce as competncias no mbito das atribuies conferidas pessoa colectiva pblica que integram; o Os rgos encontram-se duplamente limitados pelas atribuies e competncias, na medida em que:  A violao de atribuies gera um vcio de incompetncia absoluta, conducente a declarao de nulidade;  No podem executar competncias de outros rgos, no mbito das mesmas atribuies, caso contrrio estamos perante um vcio de incompetncia relativa, cuja consequncia a anulabilidade. o A organizao do Estado estrutura-se, nomeadamente, atravs de Ministrios, que so formalmente rgos, mas constituem igualmente pessoas colectivas pblicas, dotadas de atribuies, repartidas pelos diferentes Ministrios.  Note-se que os Ministrios so compostos por rgos, sendo o ministro o principal;

 Os Ministrios tm competncias praticamente idnticas entre ministros. Aquilo que varia o conjunto de atribuies (fins ou interesses pblicos prosseguidos);  Na Lei das Autarquias Locais (LAL), verifica-se a distribuio de competncias pelos diferentes rgos (Assembleia Municipal, Cmara Municipal e Presidente da Cmara Municipal), para a prossecuo das mesmas atribuies.

o Relao entre meios e fins  Meios: rgos com competncia para a prossecuo dos fins;  Fins: atribuies a que as pessoas colectivas pblicas esto inalienvel e imprescritivelmente obrigadas a cumprir. o Violao de atribuies e competncias  Atribuies: um acto de um Ministrio que viole as atribuies de outro Ministrio nulo, por vcio de incompetncia absoluta;  Competncias: um acto de um Conselho Directivo que viole as competncias de outro rgo (no mbito da mesma pessoa colectiva) anulvel, por vcio de incompetncia relativa.

o Princpio da legalidade em sentido estrito  a Lei que atribui, modifica e extingue competncias dos rgos;  As competncias no se presumem, pois tm de constar expressamente da Lei, que as confere aos rgos;

 As competncias no so modificveis, quanto ao contedo ou quanto ao rgo que a desenvolve;  As competncias so inalienveis e irrenunciveis (artigo 29. CPA), na medida em que no pode haver renncia de competncia, sem prejuzo da delegao de poderes e da substituio (figuras afins).

o Delegao de Poderes ou de competncias inter-orgnica (artigo 35. e seguintes CPA)  a Lei que atribui competncias a um rgo, admitindo que este delegue as mesmas noutro rgo, da mesma pessoa colectiva;  Natureza jurdica da delegao de poderes y Alienao ou transferncia de competncias: o acto de delegao de poderes transfere os poderes para o rgo delegado, atravs de Lei habilitante; y Autorizao: a Lei habilitante confere uma competncia originria, mas condicionada, ao rgo delegado (virtualmente competente), necessitando da devida autorizao do rgo delegante; y Transferncia do exerccio de competncia : no h alienao de competncias, mas uma mera transferncia do exerccio de competncias do rgo delegante para o rgo delegado. o A competncia continua a caber na esfera jurdica do rgo delegante, sedo que o rgo delegado actua sobre a representao do rgo delegante; o O rgo delegante pode fixar directas vinculativas, revogar o acto do delegado ou avocar o procedimento;

o Encontra-se consagrada no nosso regime jurdico do CPA.  Nos termos do n.1 do artigo 35. CPA, exigida habilitao legal para delegao especfica de poderes, isto , uma Lei habilitante. Caso contrrio, seria uma renncia de competncia e o acto nulo. y Nos termos dos nmeros 2 e 3 do mesmo artigo, a delegao de poderes sempre possvel, tratando-se de actos de administrao ordinria, quando conferida por certo rgo em favor do seu inferior hierrquico, adjunto ou substituto, ou por um rgo colegial em favor do seu presidente (salvo, neste ltimo caso, se lei especial estabelecer uma particular repartio de competncias entre esses rgos). Neste caso, h dispensa da exigncia de habilitao legal . Constitui exemplo de acto de Administrao ordinria a assinatura de um certificado ou carta de curso; y Contudo, no basta a lei habilitante, na medida em que esta apenas confere a faculdade ao delegado para poder exercer ou no as competncias. Tambm necessrio um acto de delegao de poderes (artigo 35., n.1 CPA).  Relao entre rgo delegado e rgo subdelegado (artigo 36. CPA) y 1. Subdelegao: o rgo delegado delega as competncias o rgo subdelegado, no sendo necessrio habilitao legal, mas basta que a Lei no a proba e que o delegante autorize o delegado a subdelegar (artigo 36., n.1 CPA); y 2. Subdelegao: as competncias subdelegadas no subdelegado podem ser

subdelegadas. No exigvel autorizao do delegante. Impe-se que o delegante ou subdelegante no tenham proibido a subdelegao ou que a Lei a no impea.

 Requisitos do acto de delegao (artigo 37. CPA) y No acto de delegao ou subdelegao, deve o rgo delegante ou subdelegante especificar os poderes ou os actos que o delegado ou subdelegado pode praticar (n.1). Impe-se uma enumerao explcita e especfica (de forma positiva) dos poderes e actos passveis de serem praticados; y Os actos de delegao e subdelegao esto sujeitos a publicao em Dirio da Repblica (II Srie) ou, tratando-se da administrao local, no boletim da autarquia, e devem ser afixados nos lugares do estilo quando o tal boletim no exista. A falta de publicao constitui um vcio de incompetncia relativa, implicando a ineficcia jurdica do acto anulvel (n.2).  Meno da qualidade de delegado ou subdelegado (artigo 38. CPA) y O rgo delegado ou subdelegado deve mencionar essa qualidade em todos os actos praticados ao abrigo da delegao ou subdelegao de poderes; y Trata-se de uma formalidade importante quanto s reaces de natureza administrativa e contenciosa. o Os actos praticados pelo delegado so sempre susceptveis de impugnao para o rgo delegante, em sede de recurso

hierrquico imprprio e facultativo, nos termos do artigo 158., n.2, alnea b) CPA e do artigo 176. CPA. Se houvesse hierarquia, seria em sede de recurso hierrquico necessrio; o Note-se, contudo, que a delegao de poderes elimina a hierarquia que houvesse e no constitui qualquer hierarquia onde no havia.

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