Viabilidade da desonerao da folha de pagamento e sua implicao na arrecadao tributria brasileira Viability of the release of the payroll and

their implication in Brazilian tax collection

Paulo Roberto Lewinter* Evilsio da Silva Salvador** Resumo
Este artigo fornece uma viso geral da problemtica envolvendo o debate, sobre a desonerao tributria da folha de pagamento no Brasil e a transferncia de sua arrecadao para outras bases de financiamento. Aps apresentar as atuais fontes de financiamento da previdncia social, foram demonstradas algumas opinies favorveis e contrrias s mudanas das fontes de financiamento da previdncia social. A fundamentao terica para os posicionamentos so baseados em estudos com possveis cenrios econmicos. O objetivo principal do trabalho demonstrar os riscos a que se sujeita a sustentabilidade da previdncia social e a viabilidade de qualquer medida de desonerao tributria a ser implementada. Da anlise dos resultados, vislumbra-se a dificuldade para a implementao e a incerteza da eficcia de qualquer medida. Por fim, conclui-se que mudanas pontuais so necessrias, mas que no devem ter como parmetro, a desonerao global das contribuies sociais sobre a folha de pagamento.

Palavras-Chave: desonerao da folha de pagamento. fonte de financiamento. arrecadao tributria. base de

financiamento.

Abstract
This article provides an overview of the issues surrounding the debate, on payroll tax cuts in Brazil and the transfer of its collection to other funding bases. After presenting the social welfares current funding sources, some opinions for and against the changes of the social welfares funding sources. Their theoretical foundation are based on studies of possible economic scenarios, were shown. The main objective of the study was to demonstrate the risks that the social security sustainability undergoes and viability of any tax relief action that can be implemented. By the results analysis, one glimpses the difficulty of its implementations and uncertainty of any actions effectiveness. Finally, we conclude that specific changes are necessary, but they should not have, the global exemption of the social contributions on payroll as a parameter.

Keywords: payroll tax cuts, funding sources. tax revenues. funding base.

Introduo
O debate sobre a desonerao da folha de pagamento sempre retorna a pauta de discusso quando o tema Reforma Tributria est em evidncia, sobretudo devido presso do setor
*

Paulo Roberto Lewinter graduado em cincias contbeis pela Universidade de Fortaleza (2005.1) e desde 2006 ocupa o cargo pblico efetivo de Analista-Tributrio da Receita Federal do Brasil na Delegacia da Receita Federal do Brasil em Fortaleza CE., e-mail: paulolewinter@hotmail.com.
**

Evilsio Salvador, orientador deste trabalho, economista formado pela Universidade Federal de Santa Catarina (1995), mestre em Poltica Social pela Universidade de Braslia - UnB (2003) e doutor em Poltica Social pela UnB (2008). Professor Adjunto I na Universidade de Braslia (UnB) na graduao em Servio Social e no Programa de Ps-graduao em Poltica Social (Mestrado/Doutorado). Membro da Comisso Coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social do Departamento de Servio Social da Universidade de Braslia (PPGPS/SER/UnB) Professor convidado na ps-graduao em gesto pblica da Universidade Estadual de Gois (UEG). Desenvolve pesquisa na rea de Poltica Social, principalmente nos seguintes temas: polticas sociais, oramento pblico, tributao, seguridade social, previdncia social e financiamento das polticas pblicas, e-mail: evilasiosalvador@gmail.com.

Paulo Roberto Lewinter

empresarial que nas ltimas dcadas foi onerado gradativamente com a elevao da carga tributria, disseminando as discusses e informaes de que a causa principal da informalidade no mercado de trabalho so as excessivas alquotas incidentes sobre o valor da remunerao. Corroborando o exposto, de acordo com o levantamento feito em 2011 pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT), a carga tributria brasileira teve crescimento de cinco pontos percentuais nos ltimos dez anos, saindo de 30,03% em 2000, para 35,04% em 2010. Entretanto, qualquer debate sobre desonerao da folha de pagamento deve ter como ponto de partida as consequncias da adoo da medida sobre a equidade e eficincia do sistema tributrio, os efeitos sobre a competitividade do produto nacional no mundo globalizado, a reduo da informalidade no sistema de emprego, alm da recomposio da arrecadao tributria com a previso de fontes de financiamento que compensem a sua perda, e permitam sua sustentao e a possibilidade de manuteno das geraes futuras por se tratar de regime previdencirio propriamente contributivo. Segundo a teoria das finanas pblicas, liberal, tradicional ou neoclssica, o sistema tributrio ideal deve ser equitativo, progressivo, neutro e simplificado (GIAMBIAGI; ALM, 2008) o que significa manter as seguintes caractersticas essenciais: a) Neutralidade - o sistema tributrio no deve provocar distoro na alocao de recursos, prejudicando, desta forma a eficincia do sistema.

b)

Equidade - o sistema tributrio deve atribuir a cada contribuinte uma parcela justa para cobrir os custos do governo. Pelo mesmo princpio existem duas abordagens principais, a primeira quanto ao benefcio auferido pelo contribuinte do Poder Pblico, proporcional a sua contribuio, e a segunda relacionada capacidade de pagamento na qual o cidado seria compelido a arcar com os custos pblicos proporcionalmente a sua renda. c) Simplicidade o sistema tributrio permite a facilidade e baixo custo na tributao em geral, entendida como as etapas de legislao, arrecadao fiscalizao e administrao dos tributos. d) Progressividade o sistema tributrio permite uma tributao proporcionalmente maior de quem recebe mais renda. Entretanto, segundo Oliveira (2009), com a percepo de que as falhas de mercado reduzem a eficincia do sistema, o governo chamado a intervir na alocao de recursos da economia a fim de obter o mximo de bem-estar para a sociedade. O resultado dessa evoluo no pensamento econmico foi a ampliao do elenco das atribuies do Estado que, de acordo com Musgrave e Musgrave (1980) enquadram-se em trs grandes categorias:

a) b)
c)

Funo alocativa - promover ajustamentos na alocao de recursos. Funo distributiva - promover ajustamentos na distribuio de renda. Funo estabilizadora manter a estabilidade econmica.

J pelo enfoque da arrecadao tributria o debate deve ser visto como uma modificao da base tributria ou de financiamento, alterando a atual base da folha de pagamento para outra, faturamento, por exemplo. Alm disso, deve-se buscar a segurana e garantia de que as receitas totais e o financiamento da previdncia social sero preservados, prevendo inclusive sua ampliao gradual. Atualmente, no Brasil, observa-se o descumprimento mesmo que parcial de algumas premissas da teoria tradicional da tributao no enfoque das finanas pblicas. Esse

Viabilidade da desonerao da folha de pagamento descumprimento se d com o objetivo de simplificar o sistema tributrio nacional, avanar no processo de desonerao tributria e eliminar distores que prejudicam o crescimento da economia brasileira e a competitividade de nossas empresas. Fato notrio se d, no que diz respeito chamada guerra fiscal entre os Estados, para ampliar o montante de recursos destinados Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, e introduzir mudanas significativas nos instrumentos de execuo dessa Poltica foi iniciada a tramitao no Congresso Nacional da Proposta de Emenda Constituio (PEC) n. 233 de 2008, que prev, entre outras medidas, de reforma tributria, a desonerao ainda que parcial, da folha de pagamento por lei, a ser compensada pela arrecadao do imposto sobre valor agregado de competncia da Unio, sem ter uma avaliao concreta das implicaes dessas medidas na arrecadao tributria; o que pode agravar o dficit nas contas da seguridade social, especificamente na previdncia social. Assim, por se tratar de tema da mais alta relevncia, que envolve a sustentabilidade do sistema previdencirio brasileiro, o presente artigo produzido visando fomentar discusses, apresentando argumentos correntes contrrios e favorveis a desonerao dos custos tributrios, com a folha de pagamento sobre o aspecto da arrecadao, alm da compensao das fontes de financiamento da previdncia social por meio de outros tributos, considerando a eficcia na adoo deste procedimento. Na primeira parte deste artigo so tratadas as argumentaes contrrias e favorveis a desonerao tributria da folha de pagamento, com a apresentao da opinio de autores e pesquisadores do assunto, alm de experincias em outros pases. A segunda parte discute as implicaes financeiras ocasionadas pela desonerao da folha de pagamento nas contas da previdncia social e as consequncias futuras, evidenciando-se as possibilidades para mudanas no regime tributrio adotado. Por fim, na ltima parte so realizadas as principais concluses e consideraes sobre o trabalho objetivando incentivar o debate sobre as possibilidades de financiamento da previdncia social.

1. Fundamentos tericos do financiamento da Previdncia Social 1.1 Fontes de Financiamento da Previdncia Social
As fontes de financiamento para a manuteno da Previdncia Social, primordialmente, sempre tiveram como pilar bsico as contribuies dos trabalhadores e empregadores especialmente sobre os rendimentos auferidos pelo trabalho com natureza tributria e compulsria, que caracteriza o regime contributivo e solidrio da previdncia social pblica; pelo qual a gerao atual de trabalhadores financia o sistema, objetivando assim a manuteno e sustento dos trabalhadores no momento da cessao de suas atividades laborais quando atingido os critrios legais previamente estabelecidos (idade, tempo de contribuio e incapacidade laboral). Ainda, visando atender critrios de sustentabilidade e atuariais, alguns pases adotaram a forma de contribuio previdenciria por capitalizao, em que a contribuio de trabalhadores e empregadores definida por valores definidos ou alquotas sobre determinada remunerao e aplicadas no mercado financeiro, acumulando em contas individuais com o objetivo de preservar o equilbrio financeiro do trabalhador que contribuiu para este regime quando da cessao de suas atividades.

Paulo Roberto Lewinter

Entretanto, segundo Najberg e Ikeda (1999), o regime com capitalizao simples das contribuies destinadas a previdncia social, tem se mostrado ineficaz, devido aos riscos inerentes ao mercado, como constatado no caso do Chile, demonstrando a necessidade de manuteno, mesma que parcial, do regime contributivo e solidrio em bases slidas, como o adotado na Argentina e Polnia, que adotaram um regime contributivo misto, diferenciando-se somente quanto a administrao dos fundos previdencirios. Refora-se ainda, que evidente que todos os regimes de financiamento dos diversos sistemas previdencirios devem ser reavaliados com certa freqncia, estando suscetvel a mudanas necessrias, mas sem colocar em risco a sustentabilidade do mesmo1. Atualmente no Brasil, tem se observado o regime misto de contribuio previdenciria, em que os trabalhadores e empregadores contribuem de forma compulsria para o regime de previdncia social at certo limite previamente definido; e acima deste limite, facultativamente adotado o regime de capitalizao com os riscos do mercado financeiro, primordialmente gerido pela iniciativa privada, mas com possibilidade de breve instituio tambm aos servidores pblicos, que ser gerido por Fundao Pblica com fim especfico, pelo que trata o Projeto de Lei (PL) n. 1992/20072. Portanto, verifica-se nos debates que envolvem reforma tributria, que os temas tratados sempre englobam as palavras desonerao, simplificao, diminuio de tributos, entre outras, e especificamente os tributos destinados a previdncia social, que por serem tributados com alquotas mais elevadas, dentre os demais tributos, provocam muitas polmicas e debates entre a sociedade, sendo tema de discusso em qualquer projeto de reforma tributria.

1.2. Alteraes na fonte de financiamento da previdncia social com a desonerao tributria da folha de pagamento
Os debates em torno da reforma tributria e entre as medidas propostas, a desonerao da folha de pagamento, sempre so justificadas pela necessidade do aumento da possibilidade de insero da sociedade economicamente ativa no mercado formal de trabalho, o estmulo ao pleno emprego e o aumento da renda dos trabalhadores, que por via de consequncia estimularia a circulao monetria. A justificativa apresentada aponta como soluo a transferncia da base de financiamento da folha de pagamento para a produo, consumo, faturamento e ainda o lucro, o que consequentemente produziria efeitos imediatos na formalizao dos empregos. De acordo com Martins (2008, p. 25):
A reduo da carga tributria sobre a folha de pagamento criaria um crculo virtuoso, pois, de um lado, os empregados com maior salrio aqueceriam a demanda
1

Para ampliao do estudo sobre as reformas previdencirias na Argentina, Chile e Polnia, ver o artigo A Economia Brasileira nos Anos 90: Previdncia no Brasil: Desafios e Limites Autores: Sheila Najberg e Marcelo Ikeda, disponvel em: http://www.bndespar.com.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/ /conhecimento/livro/eco9008.pdf e publicado em: 10/1999.
2

O Projeto de Lei (PL) n. 1992/2007 que poder brevemente ser convertido em Lei Complementar institui o regime de previdncia complementar para os servidores pblicos federais titulares de cargo efetivo, inclusive os membros dos rgos que menciona, fixa o limite mximo para a concesso de aposentadorias e penses pelo regime de previdncia de que trata o art. 40 da Constituio, autoriza a criao de entidade fechada de previdncia complementar denominada Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal FUNPRESP, e d outras providncias.

Viabilidade da desonerao da folha de pagamento

com reflexo direto na oferta por parte dos setores produtivos da economia, alm de possibilitar a elevao do ndice de poupana do Pas. Outro fator visvel em relao reduo dos chamados encargos sociais a diminuio da informalidade. No h dvida de que a reduo desses encargos proporcionar maior formalizao que, de tabela, aumentar a base tributria, seqencialmente, de toda a cadeia de tributos do Pas. Informalidade gera informalidade em toda economia e, por isso, devem-se buscar todas as alternativas para elimin-la.

Alm do estmulo a formalizao de empregos e aumento da renda, a substituio contribuio previdenciria dos empregadores por outra forma tributao, segundo Silva (2009), provoca impactos macroeconmicos redistributivos importantes, com ganhos expressivos de bem-estar para indivduos mais jovens e perdas para os mais velhos. Ainda segundo Belluzzo (2007, p. 5):

da de e os

O Brasil fez sua industrializao sem construir o estado do bem-estar. Agora, o envelhecimento da populao brasileira nos obriga a desonerar a folha de salrios e financiar a Previdncia por meio de impostos gerais. A idia de cada um s receber o que pagou se funda numa relao mercantil. A lgica distributiva a que dever prevalecer, obrigando que todos contribuam.

J Giambiagi e Alm (2008) aprofundam a anlise do sistema tributrio ideal, destacando a importncia da continuidade da tradio tributria no pas, a fim de evitar uma desorganizao do sistema. Segundo os autores, o objetivo no realizar uma revoluo tributria, mas sim uma melhoria na qualidade da tributao. Alm disso, ressaltam que deve se considerar os processos atuais de globalizao e formao de blocos econmicos regionais. Certamente, em primeira anlise, os argumentos apresentados, para grande parte da sociedade se demonstram convincentes, ainda mais com a divulgao constante de nmeros dando conta de dficit nas contas da previdncia social. Ora, alta tributao, possibilidade de aumento de emprego somado ainda a dficit em contas, porque no achar que algo est errado e que mudanas so necessrias?

1.2.1. Desonerao da folha de pagamento com a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n. 233/2008
Encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n. 233/20081, que em seu texto dispe sobre reforma tributria, prevendo alteraes nos artigos que tratam sobre o sistema tributrio nacional e alguns outros necessrios a implementao das reformas, como o pacto federativo. O texto prev entre outras medidas, a instituio de um imposto sobre operaes com bens e prestaes de servios, ainda que as operaes e prestaes se iniciem no exterior, tecnicamente denominado Imposto sobre o valor agregado federal (IVA-F)2, substituindo a Contribuio para o financiamento da seguridade social (Cofins), a contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS) e a contribuio de
1

A Proposta de Emenda Constituio (PEC) n. 233/2008 encontra-se desde 11/03/2009 em anlise na Comisso de Seguridade Social e Famlia (CSSF) da Cmara dos Deputados, aguardando a realizao de audincia pblica para discutir a implicao da Proposta Tributria sobre o oramento da Seguridade Social.
2

Imposto sobre valor agregado - IVA, com origem europia, em que sua traduo literal substitui a palavra agregado por acrescentado, e significa que a tributao incidir sobre o valor adicionado em determinada etapa de produo ou circulao, e no haver incidncia sobre todo o valor do bem ou servio, trazendo mais equidade ao sistema tributrio.

Paulo Roberto Lewinter

interveno no domnio econmico relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel (CIDE Combustvel). A reduo da carga tributria sobre a folha de pagamento dos trabalhadores que est sendo estudada na PEC n. 233/2008 prev a eliminao do Salrio-Educao e a reduo gradual da contribuio patronal de 20% (vinte por cento) para 14% (quatorze por cento) ao longo de sete anos. Pela proposta prope-se como medida de desonerao da folha de pagamentos dos trabalhadores a substituio da contribuio social do salrio-educao por uma destinao da arrecadao federal. Tal mudana seria feita por meio de alteraes nos pargrafos 5 . e 6 . do art. 212 e no art. 159 da Constituio. Segundo a mensagem do Poder Executivo que encaminha a PEC 233/2008 ao Congresso Nacional, o momento de implementao das mudanas nos tributos federais considerado oportuno para fazer essa substituio, pois permite que ao se definir a alquota do IVA-F, seja considerada a necessidade de suprir a receita da contribuio que est sendo suprimida. Conforme disposto, as alteraes trazidas pela PEC 233/2008 nos artigos 153, com a incluso do inciso VIII; 159, inciso I, letra c, 2; 195, com a alterao do 13; e 212 com a alterao dos 5 e 6, da CF/88, esto assim previstas, in verbis:
Art.153 (...) (...)VIII - operaes com bens e prestaes de servios, ainda que as operaes e prestaes se iniciem no exterior (...) (...)Art. 159. A Unio destinar: I - do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os incisos III, IV e VIII do art.153: (...) (...)c) o percentual definido em lei complementar para: (...) (...)2. o financiamento da educao bsica, nos termos do art. 212, 5o e 6o; (....) (...)Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, da destinao estabelecida no art. 159, I, a, e das seguintes contribuies sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; (...) (...) 13. Lei poder estabelecer a substituio parcial da contribuio incidente na forma do inciso I do caput deste artigo por um aumento da alquota do imposto a que se refere o art. 153, VIII, hiptese na qual: I - percentual do produto da arrecadao do imposto a que se refere o art. 153, VIII, ser destinado ao financiamento da previdncia social; II - os recursos destinados nos termos do inciso I no se sujeitaro ao disposto no art. 159 (...) (...)Art.212 (...) (...) 5o A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a destinao de que trata o art. 159, I, c, 2. 6o. As cotas estaduais e municipais da destinao a que se refere o 5o sero distribudas proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados na educao bsica nas respectivas redes pblicas de ensino.

Portanto, caso seja mantida a proposta originalmente apresentada, certamente no agradar a todos os envolvidos nos debates e se ter um meio termo entre os radicais que pregam a necessidade de desonerao total da folha de pagamento e em contrapartida os conservadores que defendem a sua total manuteno e, se possvel a ampliao do seu financiamento nesta base. Mas a proposta pode ser aperfeioada, visando atender os anseios de

Viabilidade da desonerao da folha de pagamento toda a sociedade por uma tributao justa e que mantenha as fontes de financiamentos necessrias a sustentabilidade da previdncia social.

1.3. Manuteno das fontes de financiamento da Previdncia Social

O debate em torno da desonerao tributria da folha de pagamentos, segundo trabalho desenvolvido pela Secretaria de Polticas de Previdncia Social do Ministrio a Previdncia Social (2007), deve ser visto com cautela; diante do prejuzo imediato as contas pblicas, pois todas as proposies favorveis a esta medida tratam em um mesmo pacote, toda a incidncia tributria sobre os valores referentes remunerao de trabalhadores pagas, devidas ou creditadas. Alm disso, Ansiliero e Paiva (2009), questionam a tese de que a desonerao tributria da folha de pagamento ser um incentivo a gerao de novos postos de trabalho e o consequente aumento da renda. Os autores demonstram com dados relevantes que o crescimento econmico brasileiro, especialmente neste sculo, o motivo principal a criao de postos de trabalho. Segundo Salvador (2010, p. 169) que trata sobre a inspirao econmica e poltica sugerida pelo Banco Mundial para as reformas de benefcios previdencirios em pases latinoamericanos, pode-se observar um tipo de vcio nas reformas pretendidas quanto ao seu financiamento, in verbis:
As reformas realizadas nos sistemas previdencirios da maioria dos pases latinoamericanos foram inspiradas nas orientaes do Banco Mundial, que explicitou suas propostas no estudo Envelhecer sem crise. Nesse documento, recomendava-se a substituio do modelo de repartio (redistributiva) por um novo, caracterizado pela implantao de um plano privado e obrigatrio de capitalizao por cotas definidas individualmente para os trabalhadores. As aposentadorias passam a ser baseadas em contribuies definidas e os benefcios dependem da acumulao dos recursos, sem prvia garantia dos valores a receber.(grifado)

Considera-se ainda que a proposta da PEC 233/2008, poder propiciar o desmonte do financiamento da seguridade social com contribuies sociais exclusivas em nico oramento, conforme o previsto na Carta de 1988. Trata-se em um primeiro momento de um retrocesso para perodo anterior a atual Constituio quando a previdncia social, e por extenso as polticas de assistncia social e sade a ela vinculada, eram financiadas pela contribuio de empregados e empregadores e pelos recursos de concursos e prognsticos. Atualmente temos exemplos de outras formas de desonerao, que servem simplesmente como diminuio de carga tributria, sem, contudo haver qualquer compensao relevante na gerao de empregos, quando comparado ao crescimento econmico, como observado nas empresas com opo ao regime de tributao do SIMPLES NACIONAL, ou aos produtores rurais. Conforme dados da arrecadao tributria federal, da Secretaria da Receita Federal do Brasil, em 2008, quando do incio da crise econmica mundial da ltima dcada, com fortes reflexos em 2009, a arrecadao tributria brasileira foi mantida no mesmo patamar, em grande parte pelas contribuies previdencirias sobre a folha de pagamento, onde houve inclusive aumento de arrecadao, comparada com a arrecadao de outros tributos, como a circulao de bens e servios, faturamento ou lucro, que foram impactadas pela recesso mundial enfrentada1.

Como exemplo, recordar a desonerao tributria, com a reduo e iseno das alquotas do Imposto sobre produtos industrializados - IPI sobre vrios bens (veculos, material de construo, etc.).

Paulo Roberto Lewinter

Mesmo assim, o Brasil, seguindo a tendncia mundial busca novas formas de financiamento da Previdncia Social, mesmo possuindo um sistema relativamente equilibrado, com as ressalvas j expostas, sendo desnecessrias mudanas, j que o crescimento econmico, ou gerao de emprego, no esto necessariamente relacionados a medidas de desonerao tributria para o financiamento da previdncia social. Ainda segundo o DIEESE (2011) sendo a competitividade a principal premissa para desonerar a folha de pagamentos, importante que os benefcios desta proposta no sejam apropriados somente pelos empresrios, mas por toda sociedade e devem ser debatidas contrapartidas sociais. O mesmo instituto demonstra a confuso formada no debate sobre desonerao da folha de pagamento que se pe, incluindo como custo tributrio da mesma todos os outros encargos incidentes sobre esta base, como os trabalhistas (aviso prvio, multa indenizatria de 40% sobre os depsitos junto ao Fundo de garantia por tempo de servio, frias com 30 dias), alm de outros custos tributrios com destinao diversa a previdncia social, no que se referem a outras contribuies sociais1, tais como: FGTS (8%), Salrio Educao (2,5%), contribuio ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA (0,2% a 2,5%), todo o sistema S (5,8%)2. Assim, objetivando equalizar as demandas do mercado e a garantia da manuteno do equilbrio econmico e atuarial da previdncia social, qualquer possibilidade de reforma tributria que defenda medidas de desonerao tributria da folha de pagamento deve ser precedidas de um amplo debate com a sociedade; deve-se expor todos os riscos e situaes a serem enfrentadas, para que se tenha uma viso, no s de todo o nus do custo tributrio da mo de obra, mas identificar quais delas so prioritrias para a sociedade como um todo e separar os custos que podem ter outras formas de financiamento sem colocar em risco sua sustentabilidade e manuteno.

2. Evidncias Empricas
Notadamente no Brasil encontramos diversos estudos; dentre os quais os estudos realizados pela Confederao Nacional de Servios (2008), que trata das implicaes na arrecadao tributria, relacionado a mudanas na base de financiamento da previdncia social; alm do IPEA (2007) que trata sobre o incremento dos postos de trabalho, que so tericos e baseados em hipteses, levando em considerao simulaes com cenrios econmicos e outros modelos de mercado. Em contrapartida, estudos realizados pelo Ministrio da Previdncia Social (2010), questionam quaisquer alteraes pretendidas e demonstram a fragilidade das medidas propostas. Conforme dados do Ministrio da Previdncia Social, referente ao perodo de 2006/2010, a participao da contribuio dos empregadores na arrecadao tributria total da previdncia social significativa, como se v no quadro 1:
Quadro 1 Dados da Arrecadao Previdenciria no Brasil 2006/2010 Ano Arrecadao Previdenciria

Todas essas contribuies tm como fato gerador o valor da remunerao paga em folha de pagamento nas empresas e no destinadas a manuteno da previdncia social.
2

O sistema S formado pelas contribuies compulsrias das empresas incidentes sobre a folha de pagamento dos trabalhadores pertencentes categoria correspondente nas seguintes reas: 1) Agricultura SENAR; 2) Comrcio SENAC e SESC; 3) Cooperativismo SESCOOP; 4) Indstria SENAI e SESI; e 5) Transporte SEST e SENAT.

Viabilidade da desonerao da folha de pagamento

Contribuio dos Empregadores 2006 2007 2008 2009 2010 56.445.355.656 64.068.469.360 71.296.283.030 81.001.985.040 91.173.136.148 Arrecadao Total 120.432.427.206 137.373.938.926 157.264.192.969 177.431.384.472 210.266.489.250 Participao no total % 46,9 46,6 45,3 45,7 43,4

Fonte: SPS/MPS, 2011 Obs.: R$ milhes Notas: Os dados apresentados incluem tambm contribuies em regime de parcelamento, reclamatrias trabalhistas, contribuies previdencirias na forma de depsitos judiciais e recolhimento de custas e programas de recuperao fiscal, no incluindo valores retidos sobre a prestao de servios quando da apresentao de nota fiscal.

Da anlise dos dados do quadro 1, claramente observa-se a importncia dos valores arrecadados referentes a contribuio previdenciria dos empregadores, representando atualmente pouco mais de 43% dos valores totais arrecadados pela Unio. Observa-se ainda que desde 2007 esta participao no total da arrecadao vem sendo reduzido, especialmente, devido a adoo de medidas de desonerao tributria da folha de pagamento, como o regime de tributao especial previsto pela Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006 (Estatuto da micro e pequena empresa), tambm chamado de SIMPLES NACIONAL1. Ainda comparando os dados do quadro 1, observa-se o incremento no total da arrecadao de contribuies previdencirias no perodo entre 2006 e 2010 em 74% e o das contribuies dos empregadores em 61 %, chegando-se a possvel concluso que dentre outras medidas implementadas para desonerao de folha de pagamento entre 2006 a 2010, o SIMPLES NACIONAL que contribuiu para o incremento total da arrecadao. Conforme dados extrados do IBGE (2011) a economia brasileira cresceu 25% no perodo entre 2006 a 2010, relacionando-se tambm com o aumento nos postos de trabalho e o crescimento da arrecadao tributria, mesmo com medidas de desonerao tributria da folha de pagamento promovida desde 2007. Reforando o acima exposto, segundo dados da Secretaria da Receita Federal do Brasil (2010) do total de empresas constitudas a partir de 2007, somadas as j existentes que modificaram sua opo de regime de tributao, 95% (noventa e cinco por cento) das mesmas so optantes pelo SIMPLES NACIONAL e respondem por 4% (quatro por cento) da arrecadao dos tributos federais. Portanto, o estabelecimento de medidas pontuais para a desonerao tributria da folha de pagamento e a simplificao das obrigaes tributrias, restritas a determinadas atividades, objetivam a insero econmica, formalizao de empresas e relaes de emprego, como as j adotadas no Brasil, que se demonstram suficientes, eficazes e no pem em risco a arrecadao tributria.
O regime de tributao denominado SIMPLES NACIONAL foi estabelecido pela LC n . 123/2006 e previu a insero de diversas empresas com faturamento anual acumulado mximo de R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais) e inseridas em diversas atividades econmicas, dos ramos industrial, comercial e de prestao de servios, que dentre outras medidas de desonerao tributria e simplificao de recolhimento, prev a substituio do valor da contribuio patronal previdenciria sobre a folha de pagamento, pelo recolhimento de um percentual estabelecido, proporcional ao faturamento mensal.
1

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3. Implicaes da desonerao tributria da folha de pagamento na arrecadao tributria

Neste tema so apresentados estudos realizados por entidades como Confederao Nacional de Servios (CNS) e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), que reforam os debates sobre a necessidade de reformas tributrias para desonerao da folha de pagamento, com a simulao de cenrios econmicos que demonstram a possibilidade de mudana da base de financiamento e a conseqente desonerao dos encargos fiscais sobre a folha de pagamento.

3.1. Modificao da base de financiamento da previdncia social sobre a folha de pagamento por uma CMF (contribuio sobre movimentao financeira)
Em estudo com o tema a Atualizao do Estudo sobre a Carga Tributria no Setor de Servios e Impactos da Desonerao da Folha de Pagamentos na Economia Brasileira, encomendado pela Confederao Nacional dos Servios CNS a Fundao Getlio Vargas FGV, foram realizadas simulaes com dados do ano de 20081, sobre a alquota necessria de uma CMF que substituiria a contribuio patronal sobre a folha de pagamento, as contribuies sociais ao INCRA e salrio educao mantendo os atuais nveis de arrecadao. No referido estudo foram utilizados os dados contidos no quadro 2, que representam dados fornecidos pelo Ministrio da Previdncia Social com valores efetivamente arrecadados.
Quadro 2 - Valores de arrecadao de contribuies previdencirias em 2008 Itens Contribuio de Segurados Contribuio de Empresas Contribuio Individual de Segurados Contribuio Previdenciria do Segurado Facultativo Contribuio Previdenciria do Segurado Especial INCRA FNDE - Salrio Educao Contribuio Empresas - Espetculos Esportivos Contribuio sobre a produo Rural Simples Contribuio Previdenciria. Das Entidades Filantrpicas Contribuio Previdenciria Retida sobre Nota Fiscal Subrogao Fonte: FGV Projetos. R$ milho 31.923,54 63.380,88 2.661,64 640,90 1.832,14 705,22 8.657,10 43,13 2.480,29 10.467,49 1.577,17 13.038,87

Segundo a FGV, para a realizao deste estudo, foram utilizadas as seguintes tabelas de recursos e usos de 2008 publicadas pelo IBGE em 2010: 1) a tabela de produo, correspondente a uma matriz V (55 x 110), em que Vij representa a quantidade do bem j produzido pelo setor i no ano considerado; 2) a tabela de demanda total, correspondente a uma matriz W (110 x 61), composta pelas tabelas de consumo intermedirio por atividade econmica; 3) uma matriz U (110 x 55), cujo elemento Uij representa a quantidade do bem i consumido pelo setor j e de demanda final, correspondente a uma matriz Df (110 x 6); 4) os vetores de impostos sobre produto; e a tabela de valor adicionado.

Viabilidade da desonerao da folha de pagamento Assim, o estudo levando em considerao os valores acima apresentados, utilizou seis cenrios distintos para a consequente simulao de alquotas necessrias a CMF, e a manuteno da arrecadao da contribuio previdenciria, conforme se segue: - Cenrio 1: substituio da parcela referente contribuio de 20% sobre a folha de pagamentos, que correspondeu a cerca de R$ 63,4 bilhes em 2008. - Cenrio 2: a substituio da parcela referentes contribuio de 20% sobre a folha de pagamentos e contribuio ao Incra e o Salrio Educao, num total de R$ 72,7 bilhes em 2008. - Cenrio 3: a substituio da parcela referente contribuio de 20% sobre a folha de pagamentos, acrescida da arrecadao de R$ 27,607 bilhes, referente as contribuies das pessoas jurdicas do setor produtivo, que arrecadam os 20% sobre a folha de pagamentos, considerou-se nesses dois casos as contribuies vindas das empresas de espetculos esportivos, de entidades filantrpicas, das empresas optantes do Simples, da contribuio sobre a produo rural e da contribuio retida sobre nota fiscal de subrogao.o que somou R$ 90,988 bilhes em 2008. - Cenrio 4: a substituio da arrecadao acima, acrescida da contribuio ao Incra e do Salrio Educao, num total de R$ 100,350 bilhes em 2008. - Cenrio 5: a substituio dos valores considerados no cenrio 3, acrescidos da arrecadao de R$ 37,058 bilhes referente a contribuio dos empregados Contribuio Individual de Segurados, Contribuio Previdenciria do Segurado Facultativo e Contribuio Previdenciria do Segurado Especial, o que somou R$ 128,046 bilhes em 2008. - Cenrio 6: a substituio dos valores considerados no cenrio 4, acrescidos da arrecadao de R$ 37,058 bilhes mencionada no Cenrio 5, o que somou R$ 137,408 bilhes em 2008.
Quadro 3 - Simulao de Cenrios para definio da alquota da CMF necessria a manuteno da arrecadao tributria da contribuio previdenciria1 Agregados (1) Arrecadao necessria (R$ milhes) Alquota necessria - % Produto Interno Bruto - variao % Emprego - variao % ndice Geral de Preos - variao % ndice de Preos ao Consumidor variao %
1

Cenrios (2) 72,743 0,659% 0,96% 0,97% -0,71% -0,42% (3) 90,988 0,823% 1,20% 1,21% -0,89% -0,53% (4) 100,350 0,907% 1,33% 1,34% -0,98% -0,58% (5) 128,046 1,155% 1,70% 1,71% -1,25% -0,74% (6) 137,408 1,239% 1,82% 1,84% -1,35% -0,80%

63,381 0,575% 0,84% 0,84% -0,62% -0,37%

Para simular esses dados, nos diversos cenrios, foram considerados dois efeitos sobre os preos da economia advindos da substituio. O primeiro uma reduo de preos proporcional ao peso da contribuio patronal ao INSS (20% sobre a folha) no valor da produo de cada mercadoria e servio. Depois, introduziu-se um aumento de preos proporcional ao repasse da nova CMF aos consumidores. Como os pesos dos tributos so diferentes em cada mercadoria, a referida substituio implica uma mudana de preos relativos.

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Demanda total - variao % Fonte: FGV Projetos

0,95%

1,09%

1,37%

1,51%

1,94%

2,08%

O quadro 3 apresentada tem como variveis o crescimento econmico; variao no nvel de empregos; regresso nos ndices de preos e aumento na renda e, representam simulaes que dependem da ocorrncia simultnea de todas as variveis como exposto, com mnima margem de erro para a sua concretizao. Ainda de acordo com Cintra (2008), a base de movimentao financeira tem caractersticas muito positivas em economias como a brasileira, devido a simplicidade e baixos custos de arrecadao e fiscalizao, com menores distores alocativas do que tributos sobre valor agregado. Segundo Mansueto Almeida (2011), membro da Diretoria de Estudos Setoriais e Inovao (DISET) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), no seminrio sobre desonerao da folha de pagamento, promovido pela Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social (ANFIP), caso haja mudana na base de financiamento da previdncia social, que seja pela CMF, pois seria a melhor forma de melhorar a competitividade das empresas. Assim, os dados apresentados se demonstram atrativos considerando as alquotas aplicadas e a base de incidncia tributria adotada, no caso especfico as transaes financeiras a dbito, evidenciando uma compensao da arrecadao tributria considervel e que suportaria a perda de arrecadao provocada pela desonerao tributria da folha de pagamento.

3.2. Reduo focalizada da base de financiamento da previdncia social sobre a folha de pagamento com a compensao no aumento do nvel de empregos
Em estudo de Ansiliero et alli (2008) e publicado pelo IPEA1, utilizando a base de dados do exerccio de 2006, com segregao das receitas previdencirias sobre a folha de pagamento, estimou-se a implicao na arrecadao tributria com a desonerao linear total da contribuio patronal e o necessrio aumento da massa salarial para a compensao dos valores arrecadados e, manuteno do sistema em bases slidas, como se demonstra nos quadros 4 e 5, a seguir. Primeiramente no quadro 4, apresenta-se o total da despesa previdenciria em 2006 e a necessidade de recursos financeiros para o seu custeio, conforme se segue:
Quadro 4 - Arrecadao lquida, despesa e resultado previdencirio (valores em R$ milhes correntes) implicao da desonerao da folha de pagamentos das empresas e rgos pblicos (reduo da alquota previdenciria patronal) 2006 Alquota Patronal INSS Arrecadao Arrecadao Lquida 126.796,1 123.674,8 Perda de arrecadao (R$) (3.121,2) -2,5% Perda de arrecadao (%) Despesa Previdenciria Resultado previdencirio Resultado previdencirio (42.065,1) (45.186,3) 7,4% Variao no resultado -

20% 19%
1

168.861,2 168.861,2

O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) uma fundao pblica federal vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Suas atividades de pesquisa fornecem suporte tcnico e institucional s aes governamentais para a formulao e reformulao de polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiros.

Viabilidade da desonerao da folha de pagamento

18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 120.553,6 117.432,4 114.311,2 111.189,8 108.068,7 104.947,5 101.826,2 98.705,0 95.583,8 92.462,6 89.341,3 86.220,1 83.098,9 79.977,7 76.856,4 73.735,2 70.614,0 67.492,8 64.371,5 (6.242,5) (9.363,7) (12.484,9) (15.606,1) (18.277,4) (21.848,6) (24.969,8) (28.091,0) (31.212,3) (34.333,5) (37.454,7) (40.575,9) (43.697,2) (46.818,4) (49.939,6) (53.060,9) (56.182,1) (59.303,3) (62.424,5) -4.9% -7,4% -9,8% -12,3% -14,8% -17,2% -19,7% -22,2% -24,6% -27,1% -29,5% -32,0% -34,5% -36,9% -39,4% -41,8% -44,3% -46,8% -49,2% 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 168.861,2 (48.307,6) (51.428,8) (54.550,0) (57.671,2) (60.792,5) (63.913,7) (67.034,9) (70.156,1) (73.277,4) (76.398,6) (79.519,8) (82.641,1) (85.762,3) (88.883,5) (92.004,7) (95.126,0) (98.247,2) (101.368,4) (104.489,6) 14,8% 22,3% 29,7% 37,1% 44,5% 51,9% 59,4% 66.8% 74,2% 81,6% 89,0% 96,5% 103,9% 111,3% 118,7% 126,1% 133,6% 141,0% 148,4%

Fonte: Fluxo de Caixa do RGPS; Datamart-CNIS; Informar. Elaborao: SPS/MPS

Da anlise dos dados do quadro 4, demonstra-se que a quantidade de recursos necessrios para manuteno das despesas previdenciria em 2006 da ordem de R$ 168.861,2 milhes, que atualizados pela taxa de juros do sistema especial de liquidao e custdia (SELIC) at novembro de 2011 (51,13%), representam R$ 253.291,8 milhes em valores correntes, indicando que qualquer base de financiamento dever proporcionar esta arrecadao mnima para custeio das despesas. Para a compensao da perda de arrecadao tributria gerada pela desonerao da folha de pagamento, foi estimada no quadro 5 abaixo, o crescimento da massa salarial necessria para a compensao da arrecadao e fazer frente as despesas previdencirias pela mesma base de financiamento com alquotas menores.
Quadro 5 - Massa salarial de rgos do poder pblico e empresas no beneficiadas pelo Simples ou outras renncias da contribuio patronal (valores em R$ milhes correntes) implicao da desonerao da folha de pagamentos (reduo linear da alquota previdenciria patronal) 2006

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Alquota Patronal INSS Massa Salarial 20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 292.263,7 303.107,2 314.731,3 327.223,3 340.684,3 355.231,5 371.002,1 388.156,9 406.886,7 427.418,9 450.026,6 475.041,4 502.869,4 534.013,3 569.103,4 608.940,4 654.557,5 707.311,0 769.017,8 842.168,3 930.271,5

Massa Salarial Diferena em relao massa salarial verificada (10.843,5) (22.467,6) (34.959,6) (48.420,6) (67.967,8) (78.738,4) (95.893,2) (114.623,0) (135.155,2) (155.762,9) (182.777,7) (210.605,7) (241.749,6) (276.839,7) (316.676,7) (362.293,8) (415.047,3) (476.754,1) (549.904,6) (638.007,8) Verificao % em relao massa salarial verificada 3,7% 7,7% 12.0% 16,6% 21,5% 26,9% 32,8% 39,2% 46,2% 54,0% 62,5% 72,1% 82,7% 94,7% 108,4% 124,0% 142,0% 163,1% 188,2% 218,3%

Fonte: Fluxo de Caixa do RGPS; Datamart-CNIS; Informar. Elaborao: SPS/MPS.

Segundo o estudo realizado pelo IPEA, com dados de 2006 extrados da tabela 5, a evoluo da massa salarial de rgos do poder pblico e empresas no beneficiadas pelo Simples ou outras renncias da contribuio patronal necessria para compensar a reduo da contribuio patronal de 20% para 14%, conforme a indicao contida na PEC 233/2008, implicaria na necessidade de aumento de 79.000 (setenta e nove

Viabilidade da desonerao da folha de pagamento mil) postos de trabalho, representando a necessidade de crescimento de 27% no nmero de trabalhadores formais. Comparando-se os dados apresentados no estudo e o nmero de postos formais de trabalho em setembro de 2011, segundo dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), divulgados pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, da ordem de 38 milhes, implica a necessidade de criao de 10 milhes de postos de trabalho para a compensao da arrecadao tributria, sem a necessidade de criao de nova base de financiamento tributria. Ainda considerando os dados apresentados na tabela 5, a supresso de cada ponto percentual da alquota exige um aumento mais que proporcional na base de incidncia do conjunto de contribuies patronais. Assim, a cada ponto percentual adicional de reduo, no apenas a arrecadao patronal diminui frente massa salarial original, mas tambm cai o percentual incidente sobre a massa adicional. Em outras palavras, a alquota patronal perde gradativamente seu prprio potencial de compensao da desonerao, que dever ser realizada cada vez mais, por meio das demais alquotas, mantidas fixas. De acordo com Neri (2000, 2003, 2006), citado por Paiva e Ansiliero (2009), existe uma clara conexo entre a informalidade no mercado de trabalho e a tributao previdenciria. Segundo o autor, a estrutura de custos e benefcios associados legislao trabalhista e previdenciria leva informalidade como modalidade de evaso fiscal (2006, p. 20). Em outras palavras, o crescimento dos encargos fiscais (sem que correspondentes benefcios sociais fossem percebidos individualmente) levou empregadores e trabalhadores para a informalidade como forma de evaso fiscal. De outra forma, Silveira; et alli (2010), prope uma soluo moderada, com desoneraes focalizadas at determinada faixa de rendimentos, que trazem algumas vantagens claras. De uma parte, ter efeitos positivos em termos distributivos ao tornar mais progressivas o perfil de incidncia da contribuio e possibilitar incrementos na renda, bem como no nvel de contratao dos trabalhadores de menor rendimento e qualificao. Em segundo lugar, resultam em custos fiscais menores, podendo inclusive, ser compensado pelo desempenho que o mercado de trabalho vem apresentando. Ademais, tem carter semelhante ao das medidas de incluso previdenciria ao diminuir os custos da formalizao para as empresas intensivas em mo-deobra de menor remunerao. E, por essa mesma razo, pode ter efeitos indesejveis, como a reduo de salrios ou o incentivo para que as firmas alterem a composio dos seus fatores de produo, tendendo a torn-las intensivas em mo de obra. Portanto, pelos dados apresentados, a reduo de alquotas implica na necessidade efetiva de aumento dos postos de trabalho, para manuteno da arrecadao previdenciria nos mesmos patamares anteriores, compensando-se a perda de arrecadao inicial pela formalizao e incremento no mercado de trabalho, produzindo a consequente recomposio da arrecadao necessria manuteno do custeio das despesas previdencirias.

4. Manuteno da atual tributao sobre a folha de pagamento para custeio da previdncia social
Como contrapartida as propostas de mudanas na tributao sobre a folha de pagamento e sua consequente desonerao, so realizados e apresentados estudos que contrapem as teses favorveis a sua implementao, como se verifica nos estudos realizados pelo Ministrio da

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Previdncia Social e apresentados em julho de 2011, em seminrio promovido pela ANFIP Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil com o tema: Desonerao da folha de pagamento. O estudo realizado do ponto de vista da arrecadao tributria refora a importncia da arrecadao das contribuies previdencirias dos empregadores oriundas da folha de salrios, demonstrada na Tabela 1 deste trabalho, que representa cerca de 43% do total de recursos arrecadados, contrapondo os estudos apresentados favorveis a desonerao que estimam que a instituio de contribuio sobre movimentao financeira (CMF) ou a incluso de alquota adicional em um tributo sobre o valor agregado destinado a previdncia social seriam suficientes para compensar a desonerao da folha de pagamento, levando-se em considerao outras variveis como demanda agregada, crescimento da renda, aumento dos postos de trabalho, que por si s compensariam a queda de arrecadao decorrente das medidas e seriam compensadas enfim, com o novo tributo sobre faturamento ou lucro e ainda, sobre movimentaes financeiras. Assim, com base nos dados atuais da arrecadao tributria estimou-se a implicao na arrecadao tributria com a desonerao de cada 1 % anual no perodo de 2011 a 2014 sobre a contribuio previdenciria da folha de pagamento, sem considerar quaisquer variveis compensatrias, como demonstrado no grfico 1.
Grfico 1 - Implicao na Arrecadao do Regime Geral com a desonerao de 1% 2011/2014 em R$ milhes

Fonte: DRGPS/SPPS/MPS

Da anlise dos dados, observa-se que a desonerao tributria de cada 1% implica na perda de arrecadao estimada de R$ 26,5 milhes no perodo de 2011 a 2014. Ainda no mesmo seminrio foi demonstrada a evoluo da COFINS, que se trata de um tributo que incide sobre o faturamento em comparao com a contribuio previdenciria patronal no perodo de 2004 a 2010, conforme demonstrado no grfico 2.
Grfico 2 - Evoluo Contribuio Patronal da Previdncia e COFINS 2004/2010

Viabilidade da desonerao da folha de pagamento

Fonte: DRGPS/SPPS/MPS

Portanto, conforme os dados da arrecadao tributria federal, a arrecadao sobre folha de pagamento para Previdncia cresceu 96% nos anos de 2005 a 2010 (11,9% a.a.), mais que a COFINS (76% no perodo ou 9,9% a.a.), demonstrando que o primeiro tributo possui uma base de tributao mais estvel, menos suscetvel a crises econmicas, como a ocorrida entre os anos de 2008 e 2009.

4.1. Crticas a mudana da base de financiamento da previdncia social sob o aspecto da gerao de empregos formais
Em um segundo momento, no mesmo seminrio promovido pela ANFIP, o debate foi tratado do ponto de vista da gerao de empregos formais, mas no que pese a tese dos defensores das reformas tributrias de que a desonerao tributria da folha de pagamento implicaria no aumento de postos de trabalho, o estudo apresentado demonstra que este crescimento est intrinsecamente associado ao crescimento econmico e ao aumento do nvel de produo, tratando-se referida desonerao tributria de mais um componente nesta equao. Quaisquer medidas para aumento de postos de empregos formais, necessariamente, deve ser fruto, tambm, de crescimento econmico, e pode estar associado tambm a menor carga tributria, mas quando se coloca em risco a sustentabilidade de um sistema previdencirio estvel, no se justifica a sua implementao. Assim, conforme dados do grfico 3, independentemente de medidas de desonerao da folha de pagamento, de acordo com dados da Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) foram gerados cerca de 15,4 milhes de empregos formais no perodo de 2003 a 2010. S em 2010, em dados extrados da Guia de Informaes do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP) foram registrados a gerao de cerca de 2,7 milhes de vnculos formais.
Grfico 3 - Gerao de Empregos Formais RAIS 2003/2010

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Fonte: DRGPS/SPPS/MPS

Portanto claramente observa-se que o aumento de empregos est associado ao crescimento econmico e ao aumento do nvel de produo, estando at certo ponto dissociado de medidas de desonerao tributria, que seria um componente adicional para o aumento de empregos observados, e como tratado anteriormente, com os riscos potenciais advindos de uma desonerao tributria sobre a folha de pagamento.

4.2. Outros aspectos contrrios a desonerao tributria da folha de pagamento

Contrapondo todas as teses favorveis, segundo Paiva e Ansiliero (2009), a desonerao tributria da folha de pagamento no solucionaria o problema da gerao de empregos formais, pois aumentaria a regressividade do sistema tributrio e ainda, colocaria a camada mais pobre com uma participao maior no financiamento do sistema previdencirio. A adoo dessas medidas comprometeria parcela significativa dos seus rendimentos e contribuiria para o desgaste da relao comum e formal entre valores de contribuies e benefcios auferidos, pois o financiamento com participao crescente em impostos gerais provocaria o descaso quanto a afinidade entre os valores. Perfilando o entendimento acima exposto, Silveira (2011, p. 7), assim tratou o tema:
Compensar a desonerao da parcela patronal da contribuio previdenciria por mais uma contribuio sobre a receita ou faturamento, isenta nas exportaes, torna mais regressivo o financiamento da previdncia, pois implica onerar mais as parcelas da populao com baixos rendimentos e que no so afiliadas ao sistema.

Ainda, de acordo com Salvador (2011, p. 6), sobre a parcela adicionada a folha de pagamento, que realmente representa tributao, in verbis:
Os empresrios no Brasil alardeiam que os encargos sociais representam 102% do salrio dos trabalhadores. Contudo, no explicitam sociedade que nesses clculos esto inclusos os direitos sociais historicamente conquistados pelos trabalhadores, como o pagamento de frias, 13 salrio, descanso semanal remunerado e FGTS. De acordo com o Dieese, devem ser considerados encargos sociais somente aquela parcela do custo do trabalho que no vai para o bolso do trabalhador. Nesse caso, a conta se reduziria a 21,5% da remunerao do trabalhador.(grifado)

Alm disso, cabe destacar que a legislao previdenciria j comporta uma srie de tratamentos tributrios diferenciados para determinadas categorias de atividades econmicas, com desonerao total ou parcial da folha de salrios e mudana da base de financiamento,

Viabilidade da desonerao da folha de pagamento como no caso das empresas optantes pelo SIMPLES NACIONAL e a contribuio patronal dos produtores rurais, cabendo ainda ressaltar que a diversidade da base de financiamento uma caracterstica fundamental da seguridade social no Brasil, prevista constitucionalmente, no havendo, portanto, necessidade de adoo de medidas de desonerao que coloquem em risco o equilibrado sistema previdencirio.

5. Consideraes finais
Como se pode observar o tema DESONERAO TRIBUTRIA DA FOLHA DE PAGAMENTO muito polmico e motivo de debates constantes na sociedade, demonstrando a sua relevncia, porm coloca-se em xeque os argumentos favorveis a sua implementao, como o crescimento econmico; aumento dos postos de trabalho formais e a ampliao da competividade das empresas nacionais no cenrio mundial, diante dos riscos advindos de medidas que permitam qualquer desonerao da arrecadao tributria e privem a sustentabilidade da previdncia social. Dos argumentos apresentados, certamente fica patente a necessidade de reformas tributrias que impliquem em desonerao tributria da folha de pagamento, pois alm da tributao aplicada sobre esta base para manuteno da previdncia social, h a arrecadao de valores destinados a outras entidades como as do Sistema S e a manuteno de programas de reforma agrria e fixao de pessoas na zona rural, por exemplo, decorrentes da rubrica INCRA. Entretanto, em todos os estudos apresentados so apresentadas variveis estimativas, que no deixam claro se o financiamento da previdncia social deve decorrer de outras fontes que no a folha de pagamento, pois esta atual forma de tributao se demonstra estvel, com alguns problemas certo, mas com relativa segurana para a manuteno dos eventos futuros decorrentes de fatores previdencirios. Ressalta-se ainda que daqui a alguns anos, quando o crescimento populacional for reduzido, provavelmente regressivo, e a populao economicamente ativa diminuir em proporo ao nmero de beneficirios do sistema de previdncia, ser necessria alguma mudana significativa na base de financiamento da previdncia social, inclusive adotando-se quaisquer das sugestes apresentadas neste trabalho. Assim, da anlise do exposto, verifica-se a necessidade de adoo de medidas conservadoras moderadas, admitindo-se mudanas quanto desonerao tributria da folha de pagamento, excluindo-se da sua base de financiamento percentuais destinados a entidades e despesas no necessrias a manuteno de benefcios previdencirios, que podem ser financiadas com receitas advindas de outros tributos que tenham como base o faturamento ou lucro, circulao de bens e servios, ou outra qualquer. Por fim, vale ressaltar tambm que a necessidade de desonerao da folha de pagamento, deve envolver outros fatores, como os direitos sociais decorrentes da legislao trabalhista, que aps o amplo debate social e definidas as respectivas prioridades, poder promover a justia fiscal bradada pelos defensores das reformas tributrias apresentadas neste trabalho.

Referncias
ANFIP (Associao Nacional dos Fiscais da Receita Federal do Brasil). A Desonerao da folha de pagamento na reforma tributria. Braslia. Revista de seguridade social. 2009. v. 16. n. 100. ms JUL/SET. pginas 25-30.

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Paulo Roberto Lewinter

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