Les avances de la supervision : un bilan en demi-teinte Jzabel Couppey-Soubeyran

Entre la cration du Comit de Ble en 1974 et les premiers accords de Ble (B1) en 1988 pas moins de 15 ans se seront couls. Il aura fallu 15 annes de plus pour parvenir la signature des accords de Ble 2 (B2) qui, peine entrs en application, ont t pour ainsi dire balays par la crise. Cette dernire aura au moins eu un mrite cet gard, celui davoir bouscul le calendrier traditionnellement trs lent des rformes financires. Ble 3 (B3) a t exig par le G20 au sommet de Pittsburgh en 2009 et obtenu en 2010. Les objectifs affichs sont louables. Il sagit daugmenter la qualit et la quantit des fonds propres exigs, damliorer la liquidit, de limiter le levier dactifs et de rduire la procyclicit dont on sait quelle au cur de linstabilit financire. Il nest pas sr toutefois que les dispositions prvues soient la hauteur des objectifs. La supervision volue certes avec Ble 3 mais nest en rien rvolutionne. Son ancre demeure les exigences de fonds propres, au risque de continue daccrotre la dpendance des banques vis--vis de leurs actionnaires. Le dispositif demeure en trs grande partie microprudentiel : le petit coussin contracyclique sera de loin insuffisant pour confrer Ble 3 une dimension macroprudentielle. Les ratios de liquidit ne sont pas encore compltement arrts. Et le ratio de levier est pour le moins minimaliste, introduit sans grande conviction. Dommage car ce qui aurait pu rformer en profondeur le dispositif prudentiel peut faire craindre un bilan en demi-teinte.

A/ Renforcer les exigences de FP Ble 3 renforce les exigences de fonds propres sur le plan qualitatif et quantitatif : - Les banques vont devoir respecter la contrainte rglementaire avec beaucoup plus de vrais fonds propres (actions + rserves) alors quauparavant elles se servaient beaucoup de quasi fonds propres (sur les 8% de FP exigs sous B1 et B2 le quart seulement taient des FP durs). Ce renforcement de la qualit prendra effet ds 2013 avec au moins 4,5% de vrais FP. Lexigence de qualit sera encore renforce dici 2019 avec 7% minimum de vrais FP (core T1) partir de cette date. - Elles vont devoir ajouter aux 8% dexigence globale qui prvalait jusquici un coussin de conservation de 2,5%, ainsi peut-tre quun coussin contracyclique compris entre 0 et 2,5%. La nouvelle exigence pourrait ainsi au maximum tre porte 13% auxquels pourrait aussi venir sajouter une surcharge pour les tablissements systmiques (SIFIs). Toutes ces exigences prendront leur plein effet en 2019. Je ferai trois remarques relativement ces nouvelles dispositions : - le nouveau dispositif prudentiel reste profondment ax sur les exigences de FP. Les FP prsentent un intrt majeur au sens o sils sont de bonne qualit, ils peuvent absorber les pertes associes nimporte quel type de risques : Ils sont la gestion des risques ce que laspirine est la mdecine, un traitement gnraliste . Cependant, ils exposent un paradoxe. Ils ont en effet linconvnient de rendre les banques dpendantes des actionnaires dont les incitations ne sont pas, surtout en cas de dgradation des performances, prudentielles. Les actionnaires poussent la prise de risque. Leurs exigences de rentabilit poussent la prise de risque. On a donc le paradoxe suivant. A mesure quon soumet les banques des exigences prudentielles

pour renforcer la stabilit financire, on les soumet aux exigences de rentabilit et donc aussi de prise de risque des actionnaires ! le nouveau dispositif demeure essentiellement microprudentiel. Le coussin contracyclique exig est incertain, faible, soumis la discrtion des autorits nationales. Jy reviendrai. De nombreuses contributions dans les 80s attiraient lattention sur la ncessit de bien pondrer le ratio de solvabilit. Le risque sinon, prvenaient les auteurs de ces contributions, serait que les banques procdent des rajustements de leur portefeuilles dactifs consistant privilgier les actifs qui cot en FP donn offrent le meilleur rendement et prsentent donc aussi un plus grand risque. Ces contributions ont d influencer les autorits prudentielles puisque le ratio de solvabilit a de ce point de vue t considrablement affin, sophistiqu entre B1 et B2. Or quel a t le rsultat de cette sophistication ? Le rsultat est que le dnominateur du ratio (actifs pondrs par les risques ou RWA) a reprsent une fraction de plus en plus faible des actifs totaux (dit autrement RWA/A a fortement diminu). Concrtement, cela signifie finalement que les exigences rglementaires de FP ont port sur une fraction de plus en plus faible des actifs bancaires (30% en Europe). Revient-on sur cette sophistication illusoire dans B3 ? Un tout petit peu seulement en introduisant un ratio de levier FP/A de 3% (prvu pour 2015 et qui devra migrer en pilier 1 en 2018). Pour viter la drive voque prcdemment, il semble important de complter le ratio de solvabilit pondr par un ratio de levier. Cest dailleurs pour cette mme raison que le ratio de levier ne surdtermine pas le systme contrairement aux craintes exprimes par certains observateurs voire aussi rgulateur. De ce point de vue, le ratio de levier nest pas quune disposition en plus destine satisfaire un caprice des amricains. Il est un moyen de revenir sur la sophistication illusoire de Ble 2 et de restituer au ratio de solvabilit sa vocation ultime qui est dtre lindicateur dalerte dune prise de risque excessive.

B/ Amliorer la liquidit La solvabilit sest amliore depuis la fin des annes 1980 mais la liquidit sest dgrade sans quon y prenne garde. Pourquoi ? Parce que la dfinition de la liquidit a progressivement gliss dune conception fonde sur la maturit des actifs une conception fonde sur lexistence dun march secondaire pour les actifs (liquidit de bilan liquidit de march). La titrisation a nourri lillusion que les banques ne buttaient plus sur une contrainte de liquidit puisquelle a confr un march secondaire aux crdits. Tandis que des produits jugs liquides (produits structurs), du fait de lapptit des investisseurs pour ces produits, se sont retrouvs sans valeur du jour au lendemain. B3 tente de reprendre en main ce problme de liquidit en introduisant 2 ratios : - un court terme devant permettre aux banques de faire face une crise svre mais non extrme de liquidit pendant 30 jours (Liquidity Coverage Ratio) : actifs liquides / (flux sortant min (flux entrants ; 75% des flux sortants)) 30 jours > 100%. Entre en vigueur pas avant 2015. - un plus long terme (Net Stable Funding Ratio) cherchant rtablir lquilibre entre la liquidit des actifs et lexigibilit des passifs : ressources stables*/ besoins de financements stables classs selon des intervalles de maturits > 100%. Entre en vigueur pas avant 2018. *fonds propres = ressources stables 100% *dpts LT = ressources stables 100% *DAV = ressources stables 90%

* dpts corporate = ressources stables 50% Etc. Les banques craignent que cela naffecte grandement leur capacit de transformation et donc leur capacit octroyer des crdits lconomie. Il est vrai que la raison dtre des banques rside dans cette transformation dchances, et que cette transformation dchance fait la fois la raison dtre et la fragilit des banques (Diamond et Dybvig 1983). Ce qui veut dire que le calibrage des ratios de liquidits est crucial. Mais les banques doivent tout de mme admettre quelles ont pouss trs loin la transformation et que cette transformation l na pas grand-chose voir avec celle que nous dcrivaient les manuels dconomie bancaire. Elles ont en effet de plus en plus substitu des dettes de marchs aux ressources stables de leurs dposants et, ensuite, de plus en substitu des dettes de court terme (0 6 mois multipli par 5 entre 1999 et 2007) aux dettes moyen long terme. Il faut donc bien recadrer la transformation.

C/ Rduire la procyclicit La procyclicit est inhrente lactivit bancaire et financire. Le crdit coule flot quand tout va bien et se resserre quand a va mal. Les prix dactifs montent quand a va bien et baissent quand a va mal. La procyclit est une cause majeure dinstabilit financire. Cest parfaitement bien mis en lumire dans les travaux dIrving Fisher (1933) et de Hyman Minsky (annes 1980). Le dispositif prudentiel devrait veiller contrer cette procyclicit. Au lieu de cela, au contraire, les normes prudentielles accentuent la procyclicit. En effet, lexigence de fonds propres ne mord pas quand lactivit est au beau fixe et donc ne freine pas lemballement du crdit ; elle mord au contraire quand a va mal et amplifie ainsi le resserrement du crdit. Cela est encore plus vrai des normes comptables qui contraignent les banques enregistrer les titres quelles dtiennent leur valeur de march. Quand les prix des actifs montent, le levier dactifs baisse, les banques qui cherchent maintenir leur levier cible achtent des actifs, ce qui amplifie la hausse des prix dactifs ; inversement quand les prix dactifs baissent, le levier baisse, les banques vendent des actifs, ce qui amplifie la baisse des prix dactifs (Adrian et Shin, 2008). Le dispositif actuel introduit-il la dose de contracyclicit ncessaire ? Tout repose pour linstant sur un tout petit coussin contracyclique. Ce coussin vise viter un phnomne demballement du crdit. Il sera compris entre 0 et 2,5% et sera fix en fonction de la croissance du crdit et laiss la discrtion des autorits nationales. Peut-tre sera-t-il complt par du provisionnement dynamique (ou prospectif) consistant provisionner des pertes attendues et non plus attestes. La mise en place du provisionnement dynamique se heurte pour linstant des problmes dordre fiscal car ces provisions ne sont pas dductibles fiscalement en France quand elles le sont en Espagne par exemple.

D/ Quid des living will ? Dans beaucoup de pays, la concentration du secteur bancaire sest accrue au cours des annes 1990, ce qui signifie quun petit nombre dtablissements dtiennent une grosse part du march. Ce sont donc des tablissements de grande taille et si le caractre systmique dun tablissement ne se rduit pas sa taille, il reste quun tablissement de grande taille est ncessairement Too big to fail . Quoi quil arrive, il sera secouru. Eu gard au comportement face au risque, cest une catastrophe car cela induit un formidable problme dala moral. Il faut rintroduire au dessus des banques lpe de Damocls qui a disparu et

qui a pourtant un rle fondamental. Il faut quen cas de drive, les banques sachent que la sanction peut tomber. Cest le rle des living will : faire signer aux banques une sorte de testament prvoyant leur dmantlement en cas de difficult. Deux avantages cela : la maitrise de lala moral et la simplification des structures capitalistiques. E/ Lacclration du calendrier Le calendrier initial de Ble 3 tait trs mme trop accommodant. Il y a aujourdhui un effet dacclration voulu par lautorit europenne des banques et d galement la pression du march. Daucuns sinquitent que cet effet dacclration ne rende plus difficile lajustement du core tier 1 4,5%. Ne devrait-on pas plutt y voir un effet pour une fois opportun de la discipline de march qui demeure un rempart contre les effets de capture et le pouvoir des lobbies. On ne dit pas assez combien la lenteur du processus Blois et des transpositions qui sensuivent favorisent le travail de sape des lobbies bancaires. Alors, que la discipline de march acclre la mise en conformit, cela nest pas une mauvaise chose. Cette acclration du calendrier est dautant plus crainte quon surestime les cots dajustement des banques. Plusieurs points sont ngligs dont on peut penser quils rduiront lampleur des cots dajustement : 1/ Si les banques sont moins risques, le cot de leur capital baissera et plus largement ce sera la tendance du cot moyen pondr de leur capital. 2/ Elles ont aussi largement de quoi compresser leurs frais gnraux (et donc par la mme de ne pas rpercuter le cot dajustement sur le cot du crdit ou sur les frais facturs la clientle) en abaissant les rmunrations exorbitantes quelles versent. Les rmunrations dans le secteur bancaire sont encore aujourdhui 40% plus leves que dans lindustrie. 3/ Les profits quelles ralisent leur permettraient aussi de constituer des rserves plus consquentes dactifs liquides (les rsultats des banques franaises se sont levs 20 milliards en 2010 et 23 milliards en 2011, pas si mal en priode de crise, comparer un manque de 50 milliards de fonds propres pour respecter la contrainte de 7% de fonds propres durs en 2019 !). 4/ Elles ont beaucoup de liquidits en rserves sur leur compte auprs de la banque centrale. Ce ne sont peut-tre pas celles qui en ont le plus besoin qui en ont le plus, certes, mais il y a sans doute l aussi un peu de marge de manuvre. 5/ Si le volume de crdit baisse lavenir, ce ne sera pas un mal sil sagit du crdit la consommation qui mne au surendettement et du crdit lhabitat qui nourrit les bulles immobilires 6/ Si les banques prennent moins de risques lavenir, il ny a pas forcment lieu de penser que ce risque se trouvera ncessairement transfr sur dautres acteurs, tels que les mnages obligs dpargner plus long terme ou les shadow bankers. Limiter la prise de risque des banques, cest normalement ce qui doit permettre dabaisser le volume de risque tolr par le systme financier. 7/ Les banques ont une capacit inoue dinnovations financires. La plupart du temps ces innovations ont servi contourner la rglementation et engranger des profits. Pourquoi ne pourraient-elles pas tre pour une fois au service de la clientle et de la conformit la rglementation. Les banques peuvent inventer de nouvelles formules dpargne longue qui aient du sens pour les pargnants (adosses par exemple de lISR) et qui incitent les mnages pargner plus long terme.

F/ Lorganisation des dispositifs prudentiels et le mandat des BC Lorganisation des dispositifs de supervision na jamais fait lobjet dune rflexion internationale dharmonisation. Cette organisation reste dfinie une chelle nationale, bien loin de leffort dharmonisation internationale des instruments de la supervision. Il y a eu certes des rformes en la matire mais toujours nationales. Bien entendu, il ny a aucune raison de penser quun mme type dorganisation puisse marcher pour tout le monde car les facteurs institutionnels, culturels, historiques prdominent dans lorganisation des dispositifs de supervision. Ce sont ces facteurs qui font quon va choisir un dispositif spcialis dans tel pays, intgr dans tel autre, impliquant fortement ou au contraire faiblement la banque centrale. En revanche, la question qui peut tre pertinente plus grande chelle cest celle qui concerne les pouvoirs et la gouvernance des instances qui participent grandement la supervision mais qui nont aucun pouvoir de rglementation ou de sanction. Je pense bien sr au comit de Ble qui na quun pouvoir de recommandation et qui en aucune manire ne peut contraindre les pays qui ngocient en son sein adopter ce qui a t convenu. Un point positif toutefois au niveau de lorganisation de la supervision est noter pour lEurope : les choses avancent grce la mise en place dautorits qui auparavant ntaient que de simples comits. Ces comits sont ceux recommands par J. de Larosire dans le rapport rendu la Commission en 2009. Reste une zone de flou : comment ces autorits partageront-elles leurs pouvoirs avec les autorits de tutelle nationales qui restent en place ? Je terminerai sur le manque de macroprudentiel. Le dispositif macroprudentiel tient pour linstant en un tout petit nombre de dispositions encore incertaines : - des surcharges en capital voire aussi en liquidit pour les SIFIS - le petit coussin contracyclique de B3 La meilleure faon de lancer vritablement la politique macroprudentielle serait dlargir le mandat des banques centrales la stabilit financire en les rendant responsables de la rgulation du cycle du crdit et de celui des prix dactifs (sur le march de limmobilier et sur le march des actions).